팔당유역 수리권의

합리적 개선 방안 연구

2008. 12

경 기 도

제 출 문

경기도지사 귀하

본 보고서를 “팔당유역 수리권의 합리적 개선 방안

연구”의 최종보고서로 제출합니다.

2008년 12월

연구 책임자 : 전상호 (강원대학교 교수)

연구 참여자 : 박길옥 (한국자연보호학회)

이용진 (강원대학교)

전무경 (중앙대학교)

김동인 (강원대학교)

강원대학교 산학협력단장 이 명 구

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목 차

제1장 연구 배경 및 방법 ·············································································································1

제1절 연구의 배경 ···························································································································1

제2절 연구의 방법 및 범위 ···········································································································3

제2장 우리나라의 수리권 발전 과정 ·······················································································4

1. 삼국시대 ······································································································································4

2. 고려시대 ········································································································································4

3. 조선시대 ········································································································································5

4. 일제 강점기 ··································································································································6

제3장 우리나라의 물관리 개관 ·····································································································7

제4장 국내・외 수리권 제도 ······································································································· 15제1절 우리나라의 수리권 ··········································································································· 15

1. 우리나라의 수리권 연구 동향 ······························································································ 15

2. 우리나라의 수리권 ·················································································································· 16

2.1 관행수리권 ··························································································································· 16

2.2 허가수리권 ··························································································································· 17

2.3 댐사용권 ······························································································································· 17

3. 하천의 기준 유량 ···················································································································· 18

3.1 하천관리유량 ······················································································································· 18

3.2 하천유지유량 ······················································································································· 18

- 1 -

3.3 환경보전유량 ······················································································································· 21

4. 비용분담원칙 ···························································································································· 21

4.1 오염자부담원칙 ··················································································································· 21

4.2 수혜자부담원칙 ··················································································································· 22

4.3 능력자 부담원칙 ················································································································· 22

5. 수리권의 분쟁 조정 ················································································································ 23

6. 수리권의 법적 지위 ················································································································ 23

7. 국내 수리권 관련 법률 현황 ································································································ 23

7.1 민법 ······································································································································· 27

7.2 하천법 ··································································································································· 28

7.3 댐건설및주변지역지원등에관한법률 ··············································································· 29

7.4 한국수자원공사법 ··············································································································· 30

제2절 외국의 수리권 ····················································································································· 30

1. 미국의 수리권 ·························································································································· 31

1.1 미국의 수리권 개관 ··········································································································· 31

1.2 우선전용권 채택 당시 시대적 상황 ··············································································· 34

1.3 미국의 영토확장 정책과 루이지애나 매입 ··································································· 38

1.4 명백한 운명과 앤드류 잭슨의 인디언 정책 ································································· 39

1.5 연방정부에 의한 서부지역 원주민의 보호수리권 설정 ············································· 40

2. 일본의 수리권 ·························································································································· 41

제5장 국내・외 물 분쟁 사례 ····································································································· 43 제1절 국내 물 분쟁 사례 ··········································································································· 43

1. 춘천시 vs. 한국수자원공사 ································································································ 43

1.1 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제35조 제1항 위헌 소송 ································ 43

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1.2 부당이득금및가산금청구의소 ························································································· 47

2. 서울시 vs. 한국수자원공사 ·································································································· 48

2.1 2005가합7287 사례 ··········································································································· 48

2.2 부당이득금 반환 소송 ······································································································· 50

3. 인천광역시 vs. 한국수자원공사 ···························································································· 52

제2절 국외 물 분쟁 사례 ············································································································· 53

1. 미국의 물 분쟁 ·························································································································· 53

1.1 州 內 물 분쟁 해결 방안 ································································································· 53

1.1.1 연안권(Riparian Right) 유형 ···················································································· 53

1.1.2 우선전용권(Prior Appropriation Right) 유형 ······················································· 53

1.1.3 복합형(Hybrid System) ··························································································· 53

1.2 州 間 물 분쟁 해결 방안 ······························································································· 54

1.2.1 사법적 해결 ·················································································································· 54

① 코네티컷강 물 분쟁(코네티컷주 대 매사추세트주) ·············································· 54

② 델라웨어강 물 분쟁(뉴저지주 대 뉴욕주) ······························································ 54

1.2.2 협정에 의한 해결 ········································································································ 55

① 연안권에 따른 델라웨어건 사례 ··············································································· 55

② 우선전용권에 따른 콜로라도강 사례 ······································································· 56

1.2.3 입법에 의한 해결 ········································································································ 58

2. 일본의 물 분쟁 ·························································································································· 58

제6장 댐주변지역 지원사업 ······································································································· 59

1. 발전소주변지역지원에관한법률에 의한 지원사업 ······························································ 59

2. 댐건설및주변지역지원법률에 의한 지원사업 ······································································ 59

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제7장 팔당호 유역 댐용수 사용료 징수 실태 및 댐용수 외 물의 수리권 ····················· 62

1. 팔당호 유역 실태 ······················································································································ 62

2. 팔당호 유역 규제 현황 ·········································································································· 64

2.1 상수원보호구역 ··················································································································· 65

2.2 수변구역 ······························································································································· 66

2.3 상수원수질보전특별대책지역 ··························································································· 71

2.4 폐수배출시설 설치 제한 지역 ························································································· 73

2.5 중권역별 목표 수질기준 및 달성기간 설정 ································································· 74

2.6 개발제한구역 ······················································································································· 75

2.7 군사시설보호구역 ··············································································································· 75

2.8 자연보전권역 ······················································································································· 76

3. 팔당호 유역 7개 시․군의 댐용수 사용료 징수 실태 ························································· 774. 팔당댐 상류 다목적댐 용수 외의 수량 및 그에 대한 권리 ········································79

제8장 수리권 관련법 및 댐법 중 문제 조항 검토 ·································································· 81

제1절 민법상 수리권(공유하천용수권) ······················································································· 82

1. 민법에 있어서 수법관계의 특징 ···························································································· 82

1.1 관습법과 사실인 관습 ········································································································ 83

1.2 판례 ······································································································································· 84

1.3 특별법 ···································································································································· 85

2. 관습에 있어서의 권리성의 특징 ···························································································· 85

3. 수리권(공유하천용수권)의 법적 성질 및 성립요건 ····························································86

3.1 수리권의 법적 성질 ············································································································86

(1) 독립재산권(물권)설 ········································································································· 86

(2) 상린권설 ···························································································································· 86

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(3) 지역권설 ···························································································································· 87

3.2 수리권의 성립요건 ··············································································································87

(1) 주체 ···································································································································· 87

(2) 현실적 인수행위 ·············································································································· 87

(3) 인수범위 ···························································································································· 88

(4) 공법상의 허가 ·················································································································· 89

4. 수리권의 내용 및 효력 ··········································································································89

4.1 수리권의 내용 ······················································································································89

4.2 수리권의 효력 ······················································································································90

제2절 하천법상 수리권(유수점용허가권) ················································································· 91

제3절 댐사용권 ······························································································································· 92

제4절 댐법 중 문제 조항 검토 ···································································································· 93

1. 댐법 제2조의 2호(다목적댐) ··································································································· 93

2. 댐법 제35조 제1항(사용료의 수납 등) ················································································· 96

3. 공사의 댐용수 사용료 징수 한계 ·························································································· 99

제5절 팔당댐 상류 다목적댐에서 방류되는 물 이외의 물에 대한 권리 ····································99

제6절 ｢댐건설 및 주변지역 지원등에 관한 법률」개정(안) ············································1001. 제2조 2호 ·································································································································101

2. 제35조 제1항 ···························································································································102

3. 제44조 제2항 ···························································································································103

제9장 결론 ·····································································································································108

참고문헌 ·········································································································································109

부록 ·················································································································································113

- 5 -

1. 댐건설및주변지역지원등에관한법률 일부개정 법률안 ···············································113

2. 한강수계 하천수 점용허가 현황 ·····················································································118

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표 목차

우리나라의 수자원 관리 변천사 ·················································································7

수자원 계획의 기본 목표 ·····························································································8

각국 주요하천의 하상계수 ························································································ 10

우리나라의 시기별 댐 정책 특성 변화 ·································································· 11

하천유지유량 산정 기준 ···························································································· 18

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7개 시·군의 댐용수사용료 납부 실태 ·································································· 77

댐용수사용료 징수 현황 ·························································································· 78

팔당호 수질 및 수량관리 주체 및 소요재원 ······················································ 78

팔당호 수질개선 비용 ······························································································ 79

한국수자원공사의 팔당댐 연평균 수질관리비용 ················································ 79

팔당댐 물의 댐용수 외 물의 양 ·········································································· 80

한강수계 하천수 사용 목적별 허가량 ···································································· 94

한강권역 댐의 관행 및 허가수리권 현황 ······························································ 95

댐법 중 문제 조항 개정(안) ···················································································105

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그림 목차

우리나라의 강우량 기록 ·································································································6

팔당댐 상류의 소양댐과 충주댐 건설 전・후의 일평균 유량변화 ··············12 충주댐 건설에 의한 하류 수계의 유량 변동(여주수위표) ··························· 13

소양강댐 건설에 의한 하류 수계의 유량 변동(소양강 유역) ······················· 13

한강 상류수계 다목적댐 건설에 의한 유량 변동(한강대교) ························· 14

우리나라 수리권의 도입시기별 분류 ·································································· 25

미국의 루이지애나 매입 ························································································ 39

팔당댐 상류 다목적댐의 유출량 및 그 외 물의 비율 ···································· 80

한강수계 하천수 사용목적별 허가량 및 비율 ·················································· 94

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제 1장 연구의 배경 및 방법

제1절 연구의 배경

자연의 물은 인간의 생명과 생존에 필수불가결한 자원으로 토지, 산림 등과 함께 국토

를 형성하는 주요한 천연자원중의 하나이다. 수리권이란 하천을 포함한 공공용수를 계

속적, 배타적으로 사용할 수 있는 권리를 말한다. 또한 수리권은 물을 이용할 수 있는

권리로서 물 수요의 증가, 휴양기능으로서의 물에 대한 인식, 물 자원에 대한 급속한

인식 변화 등으로 하나의 상품이라는 경제재1)로서의 가치를 부여받고 있다2).

물이 풍족하고 수리 질서가 확립되어 있는 사회에서는 물 분쟁이 발생할 여지가 없다.

그러나 전 세계적으로 발생하는 기상이변과 인간의 물에 대한 인식의 변화, 그리고 사회

․ 경제적인 생활 형태의 변화에 따른 물 부족으로 수자원을 둘러싼 분쟁이 발생하고 있다. 기상이변으로 곳곳에서 물위기가 발생하고 있으며, 이러한 물위기는 앞으로 점점

더 악화될 것으로 예상된다. 물위기가 심각해질수록 수리권에 대한 논란은 더욱 더 증

가할 것이다.

물이나 수로를 직접 이용하는 이수측면에서 나타나는 물 분쟁중 하나로 수리권 분쟁을

들 수 있다. 지역간, 지방자치단체간 수리권을 확보하기 위한 갈등이 증가하는 것은 물

에 대한 권한과 책임이 명확하지 않다는 점과 물 배분이 합리적이지 못한 현행 제도에

서 그 원인을 찾아 볼 수 있다. 과거에 공공재로 정의되던 물이 현재의 경제체제에서는

자유롭게 생산하고 교환 ․ 판매할 수 있는 사유재로 정의되고 있다. 그러나 대부분의 국가와 지역사회에서는 개인이 물을 소유하는 것을 금지해 왔다. 6세기 동로마에서 제정

된 유스티니아누스 법전에서는 공기, 흐르는 물, 바다, 그리고 해안 등의 자연자원을 인

류 공동의 자산으로 인식하였다. 인도 등 힌두 문화권에서도 공기, 물, 에너지는 소유권

관계를 떠나서 존재하는 것으로 여겨져 왔다. 이슬람 국가의 회교법인 샤리아(Sharia)의

원래 뜻은 ‘물에 이르는 길’로 이는 물의 이용을 모든 사람이 향유할 권리로 인정하고

있음을 알 수 있다.

1) 경제재는 일반적으로 어떤 대가를 지불해야만 얻을 수 있는 재화를 말하나 자유재는 공기나 햇빛과 같이 그

존재량이 무한하여 특별한 대가를 지불하지 않고도 무상으로 얻을 수 있는 것을 말한다.

2) 배태영, 2000, 한국 물 관리정책에 관한 연구-수리권 분쟁 해결 방안을 중심으로

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미국에도 물을 공공재로 인식하는 사람들이 많다. 윌리엄 블랙스톤(William Blackstone)

은 “물은 움직이며, 이동하는 물질이다. 따라서 자연의 법칙에 따라 공공의 소유로 할

필요가 있다. 개인은 일시적이며, 잠시적으로만 사용할 수 있는 권리가 있을 뿐이다.”라

고 하였다.

우리나라의 경우에는 물 등 자연자원에 대하여 1948년의 제헌 헌법(제85조)에서 국유

를 선언하였고, 1954년 개정헌법(제85조)에서는 자연자원은 국가의 특허로서 소유권이

아닌 관리권으로 보았다. 국가가 물의 분배와 이용을 특허할 수 있는 권능에 따라 유수

를 국유로 규정한 하천법과 댐 사업자의 독점적 지위를 보장한 댐건설및주변지역지원등

에관한법률(이하 댐법이라 한다.)이 제정되어 한국수자원공사(이하 공사라 한다.)등에게

유수와 댐의 저수에 대한 독점적・배타적 수리권이 부여되었다. 이에 따라 국가의 특허권과 국민의 기본권인 전통적인 민법상의 수리권이 공존하게 되어 댐법상 댐사업권자

(공사)와 민법상 수리권자(지방자치단체)간의 분쟁이 발생하게 되었다.

1960년대부터 우리나라에서는 여러 곳에 산업용 다목적 댐이 건설되었고 이때 건설된

대규모 댐들은 에너지 공급과 생활용수의 안정적인 공급으로 급속한 경제 발전과 생활

수준 향상에 기여하였다. 이 당시에 건설된 댐들은 에너지공급과 생활용수의 공급외에

도 홍수를 방지함으로서 인명 및 재산 피해를 크게 줄이는데 기여하였다. 그러나 경제

발전에 따른 도시의 인구집중과 공업화로 생활용수와 공업용수 수요가 크게 증가하게

되었다. 이에 따라 각지에 건설된 댐에 저장되었던 물의 사용을 둘러싸고 이해 당사자

간의 갈등이 발생하게 되었다. 1990년대 들어서면서부터는 환경보전에 대한 관심고조

와 수리권을 둘러싼 취수지역 주민들의 불만으로 대규모 댐의 부지 선정과 건설은 많은

어려움과 저항에 직면하고 있다.

전통적으로 물 관리 및 배분은 관습법에 의하여 관리되어 왔다. 그러나 수리권을 둘러

싸고 갈등이 발생하고 있는데 그 원인에는 관행수리권과 허가수리권 등 두 가지 수리권

의 공존, 수리권 자체가 가지고 있는 원칙들의 한계, 그리고 허가수리권 기준의 불명확

성 등이 있다. 이러한 갈등 원인에 따라 물의 용도별 배분 비율과 유지유량을 둘러싸고

강의 상류와 하류의 주민간의 갈등, 지방정부와 지방정부의 갈등, 지방정부와 중앙정부

의 갈등이 빈번하게 발생하고 있다. 따라서 두 가지 수리권의 우선성 문제, 허가수리권

기준의 명확화 등은 공정한 물 분배를 위해 필요한 선결조건이라 할 수 있다.

본 연구에서는 우리나라의 물관련 정책을 검토하고, 수리권이 우리나라 근대사에서 사

회발전에 미친 영향을 점검하며 수리권자와 지자체간의 수리권 분쟁 사례를 조사하여

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분쟁의 쟁점 사항을 검토하였다. 또한 우리나라에서 현재의 법률적 수리권 형성에 많은

영향을 끼친 미국의 수리권 중 서부지역에서 우선전용권이 채택될 당시의 시대적 상황

을 알아보고 특히 미 연방정부가 하천 물의 연안권자인 원주민의 태고적 권리를 보호하

기 위하여 유보해 두었던 보호수리권을 집중 검토하였다. 현재 공사에서 댐용수사용료

징수 근거로 하는 법제처의 유권해석에 의한 팔당댐 상류의 다목적댐에서 방류하는 물

의 양을 알아보고 그 외의 물에 대한 권리 부분을 검토하였다.

제2절 연구의 방법 및 범위

우리나라의 수자원 관리는 댐건설 등 공급위주의 정책이었다. 그러나 댐 건설 적지 선

정 단계에서부터 건설 추진 과정에서 발생하는 지역이기주의에 의한 댐 건설의 어려움

으로 근본적인 물의 공급 부족과 1995년도의 지방자치제 실시로 지자체간 및 국가와

지자체간 수익창출을 할 수 있는 재산재로서의 물에 대한 관념 변화로 물 분쟁이 발생

하고 있다.

본 연구는 국내 물 분쟁 사례조사는 문헌이나 법제처의 유권해석 등에서 알아보았고 그

외의 자료는 관련 지자체의 내부 자료를 토대로 조사하였다. 아울러 우리나라의 현행

수리권 관련한 법률 조항을 살펴보았으며 그 각각의 문제점을 고찰하였다.

외국의 수리권 제도 중 신대륙 발견으로 많은 이주민들을 받아들이기 위한 유입정책을

펼쳤던 미국의 수리권 제도를 살펴보았다. 특히 미연방정부의 인디언추방법(Indian

Removal Act) 제정으로 비옥한 동부연안의 토지와 물을 내어주고 건조하고 메마른 서

부지역으로 내쫒긴 원주민들을 보호하기 위한 보호수리권(Indian Reserved Water

Right)에 대하여 당시 시대적 상황을 점검하고 우리나라의 상황을 검토하였다.

팔당호 물은 그동안 한국수력원자력 소유의 발전전용댐임에도 불구하고 상류 수계의 소

양강댐, 충주댐, 횡성댐 등 다목적댐에서 방류되어 저장된 물이라는 이유로 공사에서

댐용수사용료를 징수해왔다. 팔당호 연안의 7개 시・군의 댐용수 사용료 징수가 타당한지의 여부를 알아보고 팔당댐 용수 중 상류 다목적댐 방류수 외의 물을 정량적으로 계

산하여 지역수리권으로 돌려주어야 할 부분을 검토하였다.

팔당댐은 댐 건설 당시의 목적에 따라 단일 용도의 댐으로 구분되고 있으나 현재는 수

도권 시민의 광역 및 지방상수원수, 하천유지용수, 농업용수, 공업용수, 전력 생산 용수

등 다목적으로 사용되고 있는 점 등 현실적 이용 측면을 점검하여 팔당댐의 다목적 댐

으로서의 용도 변경에 관하여 검토하였다.

- 4 -

제 2장 우리나라의 수리권 발전 과정

우리나라의 수리권은 1961년의 하천법 제정을 전후로 하여 관행수리권과 허가수리권으

로 구분할 수 있고, 댐법에 의한 댐사용권 설정을 기준으로 기득수리권과 허가(계약)수

리권으로 각각 구분할 수 있다. 자연 하천에 대한 유수점용허가권(허가수리권), 댐용수

사용을 위한 용수이용권 등이 현재 허가절차가 요구되는 허가수리권에 속한다.

우리나라의 수리권은 오랫동안 전통적인 농업사회에서 발생된 역사적, 사회적 산물로서

농업관행수리권이 그 중심이 되고 있다. 벼농사를 바탕으로 한 농경사회로 벼 재배 시

에는 적기에 물을 확보하는 일이 가장 중요한 일이었고 봄철 가뭄이 상시적으로 발생하

는 지역으로 수리권에 대한 분쟁의 역사는 매우 오래되었을 것으로 판단된다. 천수답이

많았던 우리의 전통적 농촌 사회 환경에서 모심기 직전에 자주 보였던 물꼬 싸움은 요

즈음 지역간 물 배분이나 수리권을 두고 나타나는 물 분쟁에 관한 초기 형태로서 우리

나라의 농촌에서 흔히 볼 수 있었던 물 분쟁 이었다.

1. 삼국시대

이수와 치수의 구별이 없는 시대로 물은 그 지역사회에서 형성된 관행수리권이 주로 적

용되었으며 문 분쟁 발생 시 관행으로 해결하였다. 벼 재배기술이 전래되면서 수리사업

이 활발하게 진행되어 벽골제, 시이, 의림지, 대제지, 수산제, 공검지 등 저수지 건설

사업이 활발하게 시행되었다.

이 시기는 당나라의 수리법이 적용된 것으로 추측되며 하천이나 기타 물의 이용과 통제

가 시작되는 시기라 할 수 있다.

2. 고려시대

삼국시대에서부터 정립되어온 관행수리권은 이 시기에 수리문제가 크게 사회 문제화 되

었다. 조정에서는 수리질서 확립을 위한 노력으로 보 등 수리시설 발달에 따른 수리질

서의 확립을 위한 전환점을 형성하고자 하였다. 이에 따라 국가의 수리시설에 대하여는

수세를 징수하였는데 물 이용에 관한 구체적인 법률은 없고 단지 미작상황을 참작하여

- 5 -

관습에 의하여 규율하였다.

이 시기 또한 삼국시대와 마찬가지로 이수와 치수의 구분이 없고 물분쟁 발생시 관행으

로 해결하였다.

3. 조선시대

영 ․ 정조 시대는 장기간의 가뭄으로 물을 둘러싼 수세 징수 관련하여 갈등이 고조되는 시기였다. 그 동안에 계속된 가뭄으로 농민의 생활은 피폐해졌고 영조대에 이르러서 농

민들은 한양 근교에 도시 빈민층을 형성하여 남산 일대의 수목을 땔감용으로 남벌하고

남산 일대의 토지를 경지로 개간하였으며 토사와 하수 등이 하천으로 유입되어 크게 사

회문제화 되었다. 홍수로 인해 청계천이 범람하자 영조는 청계천 준설 공사를 시행하였

다. 또한 준천 효과를 지속하고 오물이나 모래가 쌓여 수로가 막히는 피해를 예방하기

위해 준천사(濬川司)를 설치하여 병조판서, 한성판윤, 삼군문의 대장으로 준천 당상을

겸하도록 하였으며 해마다 준천하는 것을 상규(常規)로 삼았다. 준설 작업은 가능하면

춘궁기에 시행하도록 하였다. 청계천 준설 공사시 준설 과정과 준천소 관원의 명단과

재원 및 인력 충원 방법 등은 준천사실(濬川事實)과 준천소좌목(濬川所座目)에 자세하게

기록되어 있다. 청계천 준설 작업에는 20만여 명이 참가했으며, 국가에 의무적으로 제

공하는 일반 요역(搖役)과는 달리 그들 중 6만여 명은 일당을 받는 일용직 노동자였다.

그런 측면에서 본다면 청계천 준설 공사는 도시 빈민들에게 일자리를 제공하는 일종의

‘조선판 뉴딜 정책’이었던 셈이다.

19세기 후반에 조선사회는 심한 물부족을 겪게 되는데 이 때는 저수지 건설 등 물의

저장기술이 발달하여 많은 양의 물을 저장하게 되고 저수지 관리가 중요한 사회기반 기

술이 되었다. 1877년 비변사에서 저수시설 관련 규정인 제언절목이 만들어졌는데 저수

지 관리방법, 제언수축, 제언관리와 관련된 인력동원방법 등이 포함되어 있다. 수리권

분쟁의 규모도 농경지 소유자 간의 규모에서 마을 단위 혹은 지역 단위의 규모로 확대

되었고, 수리권 관련 시비도 그 규모가 커졌다. 1880년대부터 20여년에 걸친 장기간의

가뭄기에는 물의 분배를 둘러싼 갈등이 심화되었다. 특히 전라도 지역의 큰 가뭄기에는

고부의 만석보에 저장된 물의 수세 징수를 둘러싸고 관리들의 학정과 탐욕으로 인해 피

폐해진 농민들이 1894년에 동학농민 봉기를 유발하였다. 농민 봉기의 진압을 위해 청

국이 개입하게 되고 이 개입은 텐진조약에 따라 일본군이 개입하게 되면서 조선 사회는

멸망으로 치닫게 된다.

이런 관점에서 보면 수리권은 우리나라의 근 ․ 현대사 전개에 중요한 요인이 되었다 할 수 있다. 〈그림 2.1〉에 서울지역의 강우량 변화를 나타내었다.

- 6 -

4. 일제 강점기

우리나라의 수리권은 고대사회(삼국시대)부터 관습적으로 시행되어온 관행수리권이 있

었다. 그러나 조선시대의 가뭄기에 수세의 과다 징수로 인하여 농민 반란(동학혁명)이

발생하여 결국 조선사회가 멸망하는 사회 변혁이 일어나는 계기가 되었다. 이 후 일본

에 의한 수탈의 목적으로 조선의 관행에 대한 조사(조선관행조사서) 사업이 1906년부터

1930년까지 이어졌으며 1927년에 하천의 관리를 위한 ‘조선하천령’이 제정되기에 이르

렀다.

우리나라의 강우량 기록. (강수량 자료 : 임규호, 2006)

이 법령은 1장-7장까지 총47조로 구성되어 있으며 현재 하천법에서 인용하는 조항중

논쟁이 되고 있는 조항을 살펴보면 다음과 같다.

-제20조 : 下의 各號의 1에 該當할 때에는 管理廳의 許可를 받아야 한다.

1. 河川의 區域內에 있어 工作物을 新築, 改築, 變更 또는 除去하려고 할 때

2. 河川의 流水를 引用, 또는 河川에 注水하려고 할 때

3. 前 各號에 規定하는 境遇를 除外하고 河川의 占用을 하려고 할 때

-제21조 前條의 境遇에는 朝鮮總督의 定하는 바에 의하여 朝鮮總督이 管理하는 河川에

있어서는 朝鮮總督, 道知事가 管理하는 河川에 있어서는 道에서 料金을 徵收할 수 있

다.

조선하천령 제20조와 제21조는 하천법 제33조 및 37조에 인용되고 있다.

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시 대 특 징

근 대 - 주운

1970년대- 농업용 저수지 개발(농업용수의 안정적 공급을 위하여)

- 수력발전용 댐 건설(증가하는 전력수요를 대비하기 위하여)

1980년대

- 댐공급 증대(용수의 안정적 공급을 위한 대규모 다목적댐과

용수전용댐 및 하구언 건설)

- 수력에너지 증대

1990년대

- 용수공급의 안정화

- 홍수 방지 및 쾌적한 수변환경 조성

- 수자원 관리의 합리화

2000년대

- 깨끗하고 충분한 양의 용수 공급

- 홍수 대비 강화

- 자연과 인간이 어울려 사는 하천환경의 복원 등

제 3장 우리나라의 물관리 개관

물은 인간의 생명과 생존에 필수불가결한 자원으로 토지, 산림 등과 함께 국토를 형성

하는 주요한 천연자원이다. 그러므로 물 관리 계획 수립시 인간의 풍요로운 생활과 국

토의 균형발전을 위한 사회자본으로서의 이수기능과 홍수, 가뭄 등 재해에 대비하기 위

한 치수기능, 그리고 환경보전기능 등을 포괄적으로 포함한 종합적인 계획이어야 한다.

우리나라의 수자원 관리의 변천사를 시대별로 표로 나타내었다.

우리나라의 수자원 관리 변천사

그동안 우리나라의 물 관리는 물 자원의 장기적․종합적인 개념의 수급 전망과 함께 수자원개발의 이용, 치수관리, 하천환경관리를 기본 방향으로 설정하여 1960년대 이후 총

6차례의 수자원계획을 수립․시행하였다.

1965년에 작성된 제1차수자원종합계획은 1991년의 장기 물수급 계획을 수립하는 수자

원개발10개년개발 계획이었고, 1980년에는 수자원장기종합개발계획에서 2001년의 이수

및 치수 계획을 수립하였다. 또한 1991년에 작성된 수자원장기종합계획에서는 2011년

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수립

년도계획기간 계획 기본 목표

19651970

-1980수자원개발10개년계획

-식량증산을 위한 농업용수의 안정적 공급을 위해

농업용 저수지 개발

-증가하는 전력수요를 대비하여 단일목적

을 목표로 하는 이수, 치수 및 하천환경에 관한 계획을 수립하였으며 2006년에는 2020

년을 목표로 수자원장기종합계획을 수립하였다.

위 수자원개발 계획 수립시 각각의 기본 목표를 살펴보면, 1965년 수립한 수자원개발

10개년 계획의 기본방향은 식량증산을 위한 농업용수의 안정적 공급을 위한 농업용 저

수지 개발과 생활 수준 향상에 따라 증가하는 전력수요에 대비하기 위한 수력발전용 댐

의 개발이었고, 1980년의 제2차수자원장기종합개발계획에서는 용수의 안정적 공급을

위한 대규모 다목적댐과 용수전용댐 및 하구둑을 건설하여 댐 공급의 증대, 환경 재해

를 경감하고 국민 생활의 안정을 도모하기 위해 하천 개수사업 추진의 가속화, 정부의

탈석유 정책에 부응하여 2001년까지 수력에너지를 증대하는 것이었다. 1990년대의 제3

차수자원장기종합계획에서는 광역상수도를 통한 전국용수공급의 안정화 추진, 홍수 재

해 방지 및 쾌적한 수변환경 조성, 수자원 관리의 합리화 및 조사․연구의 활성화 등을 기본방향으로 삼고 있다. 2000년대의 수자원장기종합계획에서는 21세기에 예상되는 물

문제에 대비하고 현안 문제점과 국민들의 관심을 반영하여 용수수급계획, 치수종합계획

및 하천환경계획의 세 부문으로 구성되어 있으며 ‘건전한 물 활용과 안전하고 친근한

물 환경 조성’을 기본 이념으로 국민과 자연에 깨끗하고 충분한 물 공급, 홍수에 대비

한 강력한 사회기반 형성, 자연과 인간이 어울려 사는 하천환경의 복원, 수자원 정보고

도화 및 기술선진화 등을 기본목표로 제시하고 있다(건설교통부, 2006). 2006년에 수

정․보완된 수자원장기종합계획은 2001년 수자원 계획 수립 후 ‘02년도의 태풍 루사와 ’03년도의 태풍 매미 발생 등 잦은 가뭄 및 대규모 홍수피해 발생에 따른 급변하는 수

자원 여건을 반영하고 북한강 유역 임남댐 및 임진강 상류유역 댐건설로 인한 하류 용

수공급을 위하여 사회구성원간의 조화를 도모하고 다양한 의견을 포괄적으로 수용하기

위하여 수립하였다. 이에 따르면 국민과 자연에 깨끗하고 충분한 물 공급을 위한 물이

용의 안정성, 형평성 및 효율성 향상, 홍수에 대한 사회적 대응력 강화를 위한 국가 물

안보의 확보 기반 구축, 홍수 재해로부터 안전한 국민생활 보장, 자연과 인간이 어울려

사는 하천환경복원으로 생명이 살아있는 물환경 조성 및 수자원 정보 및 기술선진화를

주요 목표로 설정하였다. 우리나라에서 그동안 수립된 수자원 계획별 기본 목표를 나타

내었다〈표 3.2〉.

수자원 계획의 기본 목표

- 9 -

수력발전댐의 개발

-4대강 유역조사 실시

19801981

-2001수자원장기종합개발계획

-안정적인 물 공급을 위한 다목적댐과 용수전용댐

및 하구둑 건설

-재해를 경감하고 국민 생활의 안정을 도모하기

위한 하천개수 사업의 추진 가속화

-정부의 탈석유 정책에 부응하여 수력에너지를

증대

19901991

-2011수자원장기종합계획

-전국적 물 공급의 안정화 추진

-홍수재해 방지 및 쾌적한 수변환경 조성

-수자원 관리의 합리화 및 조사연구의 활성화

19961997

-2011수자원장기종합계획・수정보완 -환경친화적 수자원 개발 및 관리

20012001

-2020수자원장기종합계획 -건전한 물활용과 안전하고 친근한 물환경조성

20062001

-2020수자원장기종합계획・수정보완 사람과 자연이 바라는 지속가능한 물 관리

자료: 수자원장기종합계획. 2006

우리나라의 연평균 강수량은 1,245㎜(1974-2003년 평균)로 세계평균 880㎜의 약 1.4

배 정도 높은 편이다. 그러나 인구밀도가 높기 때문에 인구 1인당 연강수총량은 2,591

㎥으로 세계 평균 19,635㎥의 약 1/8에 불과하다. 또한 실질적으로 이용가능한 수자원

은 북한지역 임진강 유입량을 포함하여 연간 723억㎥이며 1인당 가용수자원량은 1,512

㎥으로 물 스트레스 국가로 분류된다(PAI, 1997). 물스트레스 국가란 1인당 가용 수자

원량이 1,700㎥이하로 수자원 개발이 없는 자연하천수에 물 공급을 의존하는 경우 광

범위한 지역에서 만성적인 물 공급문제가 발생하는 국가를 말한다.

한강의 하상계수3)는 580으로 세느강 34에 비해 약 17배 이상으로 수자원 관리가 매우

어려운 실정이다. 에 각국의 주요 하천의 하상계수를 나타내었다.

3) 하상계수:하천유량의 번화 정도를 표시하는 지표로서 하천의 주요 지점에서 최대유량과 최소유량의 비를 말하

며 유량변동계수라고도 함.

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각국 주요하천의 하상계수

국명 하천(지점) 하상계수

우리나라

한강 580

낙동강 360

금강 540

영산강 330

프랑스 세느강 34

독일 라인강 16

미국 미조리강 75

일본 대정전 110

우리나라 총 수자원량은 1,240억㎥으로 그중 가용수자원은 총 수자원량의 27%인 약

337억㎥로 생활용수․농업용수․공업용수․하천유지용수로 사용되고 있으나 지역적 편차와 계절적 변동이 매우 커서 문제점이 발생하기도 한다.

재생가능한 수자원량 중 생활, 공업 및 농업용수 공급을 위한 하천수 취수율은 36%로

OECD 국가 중 높은 수준이며 이러한 높은 물 이용률은 가뭄의 심도에 따른 물이용과

수질관리에 큰 어려움이 발생하게 되었다.

물빈곤지수 (WPI, Water Poverty Index) 는 62.4로 전체 147개국 중 43위이고 OECD

29개국중 20위로서 수자원환경이 매우 낮은 위치를 나타내고 있다. 물빈곤지수란 재생

가능한 수자원량, 수자원 개발정도, 수자원관리능력, 물이용의 효율성과 수질․생태환경 등의 현황을 통합하여 산정한 지표로서 0~100의 범위로 표현되며, 높을수록 건전한 수

자원 환경을 표시한다.

우리나라는 지형 특성상 강수량의 계절적 편차가 매우 크고 하천의 유로가 짧으며 경사

가 심해 수자원 이용과 관리에 매우 불리하다. 특히 강우시에는 일시에 유출되고 갈수

기에는 유출량이 적어 유량변동계수가 300-400정도로 템즈강(8), 세느강(34), 라인강

(18), 요도강(114) 등 외국의 경우와 비교하여 10배 이상 크다. 이에 따라 정부에서는

전국 각지에 많은 댐을 건설하게 되었다. 이때 건설된 댐을 표에 나타내었다(표 3.4).

- 11 -

시기 정책내용 시기별 특성

1960년

이전

1929 부전강댐 완공(1925-1929)

1937 수력 보성강댐 완공

1943 수풍댐 완공(1937-1943)

1948 내무부 토목과 이수과 설치

1957 수력 괴산댐 완공(1952-1957)

수력발전

위주의 댐건설

1960

․1970년대

1961 수자원국 신설 (경제기획원 소속.

국토건설청 산하)

1962 국토건설청해체.

건설부로 확대개편

1964 국토건설종합계획법 제정

1965 수자원종합개발 10개년계획

(1966-1975)

1965 수력 춘천댐 완공(1961-1965)

1965 다목적 섬진강댐 완공

(1960-1965)

1965 수력 의암댐 완공(1962-1965)

1965 한강유역조사사업 시작

(1971년 완료)

1966 낙동강 유역조사사업 착수

(1972년 완료)

1966 특정다목적댐법 제정

1966 한국수자원개발공사법 제정

1967 한국수자원개발공사 설립

1968 금강유역조사사업 시작

1968 영산강 하구조사 시작

(1971년 완료)

1968 수력 청평댐 완공(1943-1968)

1968 수력 화천댐 완공(1944-1968)

1969 남강댐 완공

1970 4대강 종합개발계획

(1971-1981)

1970 4대강 유역 종합개발위원회 신설

1972 한국대댐회의 창립 및 국제대댐회

가입

1973 다목적 소양강댐 완공

(1967-1973)

1974 수력 팔당댐 완공

1976 다목적 안동댐 완공

(1971-1977)

1978 낙동강유역 종합개발 사업기공

댐건설 사업의

기반마련,

다목적 댐

건설 시기

1980

년대

1980 대청댐 완공

1980수자원장기종합개발계획 수립

(1981-2001)

1980 양수 청평댐 완공

1981 영산강 하구둑 완공

1985 충주댐 완공

1985 양수 삼량진댐 완공

1986 수력 전곡(연천)댐 완공

1987 낙동강 하구둑 완공

1987 한국수자원공사법 제정

1989 합천댐 완공(1982-1989)

1989 홍수조절 평화의 댐 완공

(1987-1989)

1990수자원장기종합계획(1911-2011)

수립:수자원보전에 대한 중요성 추가

1990 금강하구둑 완공

1991 다목적 횡성댐 완공

1991 수력 도암(강릉)댐 완공

1992 다목적 주암댐 완공

(1984-1992)

댐건설의 확대

1990

년대

이후

1993 다목적 임하댐 완공

(1984-1993)

1994 건설부 수자원심의관실과

경인운하과 신설

1994 양수방식 무주댐 완공

1996 다목적 부안댐 완공

(1991-1996)

1997 수자원 장기종합계획

(1997-2011)

1997 댐건설 저지 국민연대 발족

1997 내린천 댐 건설 저지

1999 댐건설및주변지역지원등에관한

법률 제정

1999 건설교통부 수자원국으로 개편

1999 다목적 남강댐 완공

(1987-1999)

2000 동강댐 건설 백지화

2000 횡성댐 완공

2001 건설교통부 12개 댐 계획 발표

2004 한탄강댐 갈등조정 합의

2004 수자원장기종합계획 보완

주민과

환경단체

저항에 의해

댐건설 일부

저지/

지속가능한

수자원 개발

방식 논의

우리나라의 시기별 댐 정책 특성 변화

자료: 이미홍(2005) 재정리

- 12 -

그동안 건설된 다목적댐의 효과를 조사한 자료에서는(건설기술연구원, 2008) 댐 건설에

대한 많은 논란에도 불구하고 봄․겨울에 나타나는 가뭄기에 댐에 저장된 용수를 공급함으로써 가뭄 피해를 경감시켰고 홍수 조절 기능 등 긍정적 역할을 수행한 것으로 보고

되었다(그림 3.1). 또한 댐 건설로 홍수시에 댐 하류로 흘러갈 홍수량의 일부분을 지연

시키고 서서히 방류함으로써 홍수량을 감소시켜 재산과 인명 손실을 최대한 방지하는

등 홍수조절 기능 등 긍정적인 효과가 있는 반면, 수몰지구의 이주민 발생과 수몰지역

이 아닌 댐주변지역의 인구 이동이 발생하고 지역개발의 제한 및 안개일수와 기온 변화

등 생활에 대한 불편 등 부정적 영향이 나타나고 있다(남치호 외, 1994).

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

1-1 1-31 3-1 3-31 4-30 5-30 6-29 7-29 8-28 9-27 10-27 11-26 12-26

Flow(m

3/s)

Pre-dam flow

Post-dam flow

팔당댐 상류의 소양댐과 충주댐 건설 전・후의 일평균 유량변화 자료: 건설기술연구원, 2008

1990년대 들어 지방자치제의 실시로 중앙정부의 개입이 완화되고 지방자치단체장이 지

역주민의 권익 옹호에 보다 강력한 대응을 하게 되었다. 이에 따라 용수부족과 수질오

염이 심화되면서 지역간, 지방자치단체간 수자원과 관련한 권리를 확보하기 위한 갈등

이 심화되고 있다.

특히 댐용수 사용료 징수와 관련하여 팔당댐 유역의 시․군은 상류수계의 충주댐과 횡성댐 및 소양강댐의 방류에 의하여 징수하고 있기 때문에 특히 예민한 지역에 속한다 할

수 있다. 국가수자원관리종합정보시스템에서 운영하고 있는 자료를 토대로 여주수위표

와 소양강유역, 한강대교에서 측정한 유출 결과를 나타내었다(그림 3.2-3.4). 1986년의

충주댐 건설을 전후하여 여주수위표에서 측정한 유출 결과 는 위 자료 와는 상충되는 부분을 점검할 수 있다.

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1월4월8월11월

충주댐완공

충주댐 건설에 의한 하류 수계의 유출량 변동(여주수위표) (단위: m3/sec)

자료 : 국가수자원관리종합정보시스템

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7001월4월8월11월

소양강댐완공

소양강댐 건설에 의한 하류 수계의 유량 변동(소양강 유역) (단위: m3/sec)

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1월

4월

8월

11월

소양강댐완공 충주댐완공

한강 상류 수계 다목적 댐 건설에 의한 유량 변동(한강대교) (단위: m3/sec)

1986년 충주댐 완공에 의한 하류 수계 중 여주수위표에서 관찰된 방류량을 살펴본 결

과, 7-8월의 풍수기에 댐 물이 유출되는 경향이 충주댐 건설전과 비슷한 양상을 나타

내는 것으로 보아 댐 건설이 풍수기 때 하류의 유량을 감소시키는 효과가 낮은 것으로

판단할 수 있고 11월부터 1월까지는 큰 변동을 나타내지 않았다. 그러나 4월의 유량

변화에서는 댐 건설전보다 오히려 줄어들어 댐 하류에서는 유량의 감소가 관찰되었다.

갈수기시 댐 하류에서 유량의 감소가 나타나는 원인을 살펴보면 댐건설 전에 비해 건설

후에 농업용수, 공업용수 등의 허가수량이 증가한 것도 그 원인중의 하나로 판단된다

(부록 2 참조).

위의 결과에 의하면, 팔당댐 상류에 건설된 충주댐에서 방류되는 물의 양이 풍수기때는

유량 감소 효과가 없고 4월의 갈수기때에도 유량이 증가되지 않았으므로 충주댐에 저류

된 물이 기여하는 바가 없는 것으로 판단할 수 있다.

그러므로 팔당댐 상류의 일부 시․군에서는 댐 건설에 의한 물값을 지불할 근거가 미흡한 것으로 판단된다.

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제 4장 국내・외 수리권 제도

제1절 우리나라의 수리권

우리나라의 수리권은 민법상 ‘공유하천용수권(관행수리권)’과 하천법에 의한 ‘하천유수

점용권(허가수리권)’, 하천법과 댐법에 의한 ‘댐사용권‘ 등이 있다.

우리나라 헌법 제120조 2항에 ‘국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있

는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다’고 되어 있다. 이는 토지 등 천연자

원이 국가의 소유임을 의미한다. 또한 하천법 제3조와 제4조 및 제18조에는 하천과 그

에 따르는 부속물을 국가의 소유로 하고 하천을 구성하는 토지와 그 밖의 하천시설에

대하여 사권(私權)을 행사할 수 없도록 명시되어 있으며 그에 준하는 하천의 물도 원칙

적으로 국가의 소유로 하고 있다. 하천관리의 적정을 기하고 공공복리의 증진에 기여하

기 위함을 목적으로 하는 하천법의 기본원칙은 공익을 우선하는 공익주의와 합리적인

물 이용원칙을 바탕으로 하는 국가관리의 허가제도를 채택하고 있다고 할 수 있다. 즉,

물에 대한 재산권은 국가가 소유하며, 그 배분은 공익성과 합리성에 따라 국가가 담당

하는 국가 관리주의를 채택하고 있다. 또한 수리권의 운영에 있어서는 개발, 이용하는

사용자에 대한 선점권을 인정하는 우선전용주의를 기본원칙으로 하여 허가수리권을 운

영하고 있으며 관개용수 등을 목적으로 하는 관습적 수리 사용자에 대해서는 기득권,

즉 관행수리권을 인정하고 있다.

특별법인 하천법이 1961년에 제정되면서 하천의 유수를 국유로 하고 허가수리권 제도

에 입각하여 정책을 시행하고 있으나 종래의 수리권을 농업관행수리권만을 인정하고 있

는 것은 물관리 정책 및 시행상 많은 문제점을 나타내고 있다. 하천법 시행 이전에도

하천에서 농업용수 뿐만 아니라 음용수 등 생활용수로 취수하여 사용해 왔음은 명백하

다. 그러나 이러한 실정에도 불구하고 관행수리권을 현행 하천법 및 댐법에 생활용수를

제외하고 농업수리권만을 적용하는 것은 민법 제1조의 ‘ 민사에 관하여 법률에 규정이

없으면 관습법에 의하고 관습법이 없으면 조리에 의한다’에 위배되는 것으로 판단된다.

따라서 이에 대한 많은 검토와 연구가 있어야 할 것이다.

1. 우리나라의 수리권 연구 동향

우리나라의 물분쟁 갈등이 있을 때마다 발표되는 연구물들을 살펴보면 거의 외국의 수

리권제도를 소개하는 경우가 많다. 이런 경우 대부분 미국 동부지역의 연안권(Riparian

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Doctrine)과 서부지역의 우선전용권(Prior Appropriation Doctrine) 및 혼합형(Hybrid

Doctrine)이 소개되고 있으나 미대륙의 원주민에 대한 보호수리권(Reserved Water

Rights)은 우리에게 덜 알려져 있다.

미국의 수리권을 소개하는 대부분의 연구에서 미국에서는 역사적으로 두 가지 방법 중

의 한 가지가 지역에 따라 오래전부터 채택되어 왔다는 점을 설명하고 있다. 물이 부족

한 서부지역에서는 물의 이용성을 높이기 위하여 법에 따라 먼저 물이용 허가를 받은

자에게 권리가 주어지는 우선전용권을 선택하여 서부지역을 개발하기 위해 이주해 온

백인이 그 지역에 살면서 물이용권을 신청할 때 그들에게 우월적 권리를 인정하였다.

이 때 그 지역에서 살아온 원주민인 인디언들은 제외되었다. 그리고 물이 풍부한 동부

지역에서는 연안권을 선택하는 것으로 소개되고 있다.

그러나 이러한 소개 방식은 국가의 발전과정이나 자연적인 조건이 다른 지역에서 채택

된 어떤 제도가 우리나라에 적용된 점에 대해, 미국의 수리권 중 연구자가 중점을 두어

설명하거나 잘 이해된 특정 방법의 하나가 적용되는 점에 대해 듣는 사람이 저항 없이

받아들일 수 있는 소지가 있거나 자세한 설명이 없는 경우에는 그런 제도의 채택이 타

당하게 느껴지게 될 가능성이 있다. 이러한 위험성은 우리나라와 같이 법에 의해 우선

전용권이 인정되는 경우에는 연구자가 수리권과 관련된 기구에 있거나 그런 기구와 관

련된 연구일 때는 더욱 현저하게 나타나는 경향이 있다.

이러한 연구에서는 실제로 미국의 서부지역에서 백인의 대규모 이동이 있었던 18세기

중엽 동부로부터 온 백인 이주자들의 안정적 정착을 위해 주어졌던 법률적 우선전용권

이 많은 저항에 부딪치면서 수리권 우선 신청자에게 주어지던 물 이용권이 현지에서 오

래 살아왔던 지역 주민들에게 다시 돌아가게 되는 역사적 사실이나 판례 등이 간과되는

경우가 많고 용어의 소개만 있는 경우가 많아 문제점을 안고 있다.

2. 우리나라의 수리권

2.1 관행수리권

공유하천용수권에 관하여는 민법 제 231조에 ‘공유하천 연안에서 농․공업에 종사하는 자면 누구나 향유하는 권리로서 타인의 용수를 방해하지 아니하는 범위 내에서 필요한

인수를 할 수 있으며 인수를 하기 위하여 필요한 공작물을 설치할 수 있다’고 규정하고

있다.

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이러한 공유하천용수권은 인접 이웃과의 용수조절을 목적으로 하는 연안권적 특징과 기

존 용수권자의 우선권을 인정하는 선점권적 특징을 동시에 가지고 있다. 또한 공유하천

용수권은 과거로부터 오랜 기간 동안 하천이나 댐, 저수지 등에서 물을 인수하여 관행

적으로 사용하여 왔던 사람은 그 권리를 인정하고 있었으나, 하천법 제정 이후에는 허

가로 인한 취득의 형태로 바뀌게 되었다. 그러나 하천법 제정 이전에 이미 취득한 용수

권은 대부분이 농업용수로서 허가 여부에 좌우되지도 않으며 수리시설이 없던 곳에서는

하천의 물이나 우물물 등을 생활용수로 사용하였던 바 이 부분도 하천법 제정 이전에

취득한 관행수리권의 범위에 포함된다고 할 수 있다.

2.2 허가수리권

현행 하천법은 하천을 국유로 하고(제3조), 하천유수를 사용하고자 하는 자는 국가(하천

관리청)로부터 허가를 받아 사용하도록 하고 있으며(제33조) 하천유수사용을 허가할 때

는 이미 허가받은 자의 유수사용을 침해하지 아니하는 범위내에서 행하도록 규정하고

있다(제34조). 하천유수사용의 허가신청시 여분의 유량이 있을 때에만 허가를 함이 원

칙이며 여분의 유량이 없을 때는 허가신청자가 허가로 인하여 손실을 입게 되는 자(이

미 허가를 받은 자, 댐사용권자)의 사전 동의를 얻어야 하며, 그 손실에 대하여 보상을

하여야 하는 것이다. 이처럼 하천법에 나타나는 하천점용허가는 기득수리권을 최우선으

로 보장하되 허가제를 도입함으로서 상류우선주의를 배제한다는 의미를 내포하고 있다.

2.3 댐사용권

댐사용권은 다목적댐 건설에 대한 일정부분의 건설비용을 부담하는 대신에 그 대가로

일정량의 댐저수를 사용할 수 있는 권리를 말한다. 댐사용권은 댐법 제2조에 의하여

‘다목적댐에 의한 일정량의 저수를 일정한 지역에 확보하고 이를 특정용도에 사용할 수

있는 권리’를 말하며 댐 건설계획의 수립 이전에 국토해양부 장관이 미리 신청을 받아

댐사용권 설정 예정자가 댐 건설비의 일부를 부담하고 댐건설이 완료된 후에 댐사용권

자로 설정이 된다.

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3. 하천의 기준 유량

하천의 가용수량산정의 기본이 되는 하천유량의 개념으로 하천관리유량과 하천유지유량

및 환경보전유량이 있다.

3.1 하천관리유량

하천의 적절한 관리를 위하여 설정하는 유량으로 하천의 제반 기능을 충족시킬 수 있도

록 하천에 흘러야 할 유량으로 하천설계기준(2002)에 의하면 하천유지유량에 이수유량

을 더하여 산정 한다.

3.2 하천유지유량

하천유지유량은 하천법 제20조에 명시하고 있는데 하천의 정상적인 기능 및 상태를 유

지하기 위하여 필요한 ‘최소한의 유량’으로 정의되고 있다. 하천별로 하천유수의 상황을

대표할 수 있는 주요지점을 설정하여 그 양을 설정하도록 하고 있다.

〈표 4.1〉에 하천유지유량의 산정기준을 나타내었다.

하천유지유량 산정 기준

구분 기준

하천유지유량 -평균갈수량과 환경보전유량중 큰 값

평균갈수량-과거 관측된 유량자료를 매년마다 크기 순으로 나열하여 355일을

유지할 수 있는 갈수량 계열을 평균한 값

환경보전유량

-하천의 수질보전, 생태계보호, 경관보전, 염수침입방지. 하구막힘방

지. 하천관리시설 보호, 지하수위 유지, 동식물의 보전, 유수의 수질

유지 의 9대 기능 보장

적용상태-수질보전유량: 한강, 낙동강, 금강, 영산강, 섬진강

-평균갈수량: 기타 중소하천

하천유지유량 개념의 기원은 미국 서부에서 1940년대 하천유량의 고갈이 연어와 같은

낚시 대상 어종 수의 감소에 영향이 있다는 사례연구에서 출발하여 1970년대 미국에서

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수계 하천 지점유지유량

(m3/sec)고시번호

한 강

한 강 인도교 35.00 고시제70호(‘79)

한 강 여 주 5.00 공고제196호(‘93)

달 천 하 구 1.70 고시제70호(‘79)

낙동강낙동강 진 동 50.00 고시제196호(‘93)

낙동강 고령교 30.00 공고제1993-127호(‘93)

정착한 개념이다. 하천에서 중요한 경제성 어종을 보호하기 위하여 하천의 최소유량보

전의 필요성에 대한 인식으로 최소유량(minimum flow) 개념의 하천유지유량이 출현하

여 현재는 전체 하천의 생태계보전 수량으로 확대 적용되고 있다.

하천유지유량의 수량관리 달성목표의 최소유량인 갈수량 기준 유지유량과 수질보전을

위한 필요수량을 포함한 ‘연간 총 수량을 나타내는 수자원계획의 이수용어’로 하천유지

용수가 사용되고 있다.

우리나라 하천유지유량에 대한 인식과 개념은 시대와 사회, 경제의 발전에 따라 변화되

어 왔으며 이로 인해 하천유지유량에 대한 통합된 개념 및 산정 방법의 정립은 부족한

실정이다. 하천유지유량은 1960년대 이전에는 하천의 주운기능, 1970년대는 하구의 염

수침입 방지 기능 1980년대는 수질보전을 위한 희석용수의 개념으로 인식되었다. 1990

년대 이후 환경에 대한 인식의 제고로 수질과 함께 하천생태계 보전의 필요성이 증대되

어 이에 대한 연구가 확대되었으나 이를 고려한 유지유량의 실무적용은 미흡한 실정이

다.

하천유지용수 산정은 중소하천의 경우 최소유량을 보전하는 개념의 갈수량을 기준으로

산정하고 있으며, 5대 하천 등 대하천에서는 수질보전유량으로 평가된 2001년 수자원

장기종합계획의 수량을 적용하여 산정하고 있으나 설정된 수질보전유량공급이 한계가

있을 시에는 현재 공급가능한 적응관리유량으로 설정한다. 한강의 경우 한강대교에서 2

급수를 유지하기 위해 2011년에 497㎥/sec가 필요하나, 현재 유지 가능한 107㎥/sec

의 수량으로 적응관리유량을 설정하고 있다.

현재 하천유지유량은 하천관리자가 갈수량을 기준으로 산정하여 고시하고 있는 바, 한

강은 인도교, 여주, 달천의 하구에서 고시하고 있다. 달천의 경우는 하구의 염해방지를

위한 유량이다.

〈표 4.2〉에 각 수계별 하천유지용수 고시 현황을 나타내었다.

〈표 4.2〉각 수계별 하천유지용수 고시현황

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하천구분 시대구분 유지유량 개념 적용

대하천

1970년 이전 유지유량 최초 언급(1965)수 자 원 장 기 종 합 1 0 개 년 계 획

(1966-1975)

1980년 이전 염수침입방지 유량 보전 수자원장기종합개발계획(1981-2001)

1980-1990년 오염물질 희석 수자원장기종합개발계획수정(1985)

1990년 이후 갈수량 또는 오염물질 희석 수자원장기종합계획(1991-2001)

2000년 이후갈수량 또는 수질, 생태 등

필요유량 보전수자원장기종합계획(2001-2020)

중소하천

1970년대 갈수량 보장 하천정비기본계획

1980년대 이후갈수량 보장

(일부 희석 포함)일부 하천계획

댐하류 하천 1970년대 이후 기준갈수량과 기득수리권보장 ‘70년대 이후 댐계획

도시하천 2000년 이후 수위․ 유속 유지 도시하천복원사업

금호강 동 촌 3.00 고시제35호(‘95)

금 강금 강 규 암 30.00 고시제113호(‘76)

금 강 공 주 30.00 고시제113호(‘76)

섬진강 섬진강 송 정 5.50 공고제396호(‘90)

이 때에는 갈수량을 기준으로 산정하되 하천수질보전, 하천생태계보호, 하천경관보전,

염수침입 방지. 하구막힘 방지. 하천관리시설 보호, 지하수위 유지, 동식물의 보전, 유

수의 수질유지 등을 검토하여 갈수기에도 유지해야 할 유량 등을 감안하여 산정하고 있

다. 우리나라 하천유지유량 개념 변화를 에 나타내었다.

우리나라 하천유지유량 개념 변화

1980년 제정된 하천시설기준에서는 정상유량을 유지유량과 이수유량으로 구분하여 하

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천유지유량을 ‘주운, 어업, 경관, 염해의 방지, 하구폐쇄의 방지, 하천관리시설의 보호,

지하수위의 유지, 동식물의 보전, 유수의 수질유지 등을 검토하여 갈수기에도 유지해야

할 유량으로 정의하였다. 1999년 2월 개정된 하천법 제20조에는 하천유지유량을 하천

의 정상적인 기능 및 상태를 유지하기 위하여 필요한 최소한의 유량이라 정의하고 국토

해양부장관이 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐 고시하도록 정하고 있다.

3.3 환경보전유량

환경보전유량은 청결한 수질의 유지, 동식물 서식처의 보호, 경관 및 친수성의 유지 등

을 위하여 확보하여야 하는 유량이다. 즉, 생・공・농업을 위하여 하천에서 직접 물을 끌어다 쓰는 용수를 제외한 주운, 수력발전, 어업목적의 이수 기능과 수질, 생태계, 친

수 공간 확보 등 환경기능을 유지하기 위한 유량이다(하천설계기준, 2002)

4. 비용분담원칙

물이용과 배분에 있어 발생되는 비용에 대한 분담원칙은 아래의 원칙을 적용하고 있다.

4.1 오염자부담원칙(Polluter Pays Principle: PPP)

우리나라의 환경정책기본법 제7조에 명시되어 있는 오염자부담원칙은 대다수의 국가에

서 우선시되는 원칙이다. 이 원칙은 환경오염의 발생은 환경자원이 가지는 외부성으로

인한 시장의 실패에서 기인하므로 이를 방지하기 위해서는 자신이 유발한 환경오염으로

인한 피해를 사회에 부담지울 것이 아니라 오염을 발생시킨 자가 부담하여야 한다는 논

리이다.

H. Bonus는, 경제적인 의미에서 원인자(Polluter, Verursacher)를 ‘환경이라는 자원(재

화)을 이용(소비)하고, 그를 통하여 결핍의 결과를 초래하는 사람‘으로 정의 또는 넓게

한정한다.4) 원인자는 부족한 재화 “환경재”를 이용하는 자이거나 그 집단으로 표시할

수 있다. Bonus의 견해에 의하면, 환경의 이용을 놓고 경합을 버리는 자 모두는 환경

오염의 원인자로 간주될 수 있을 것이다.

4) Bonus, Hoger, Eine Lanze fuer den Wasserpfennig, Wirtschaftsdienst(1986), 66.

Jg., H. 9, pp. 451.

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환경정책적인 의미에서 원인자 또는 오염자5)는 일정한 환경의 질을 유지하기 위하여

법적으로 또는 정책적으로 정해 놓은 오염물질의 방출기준치 이상으로 오염물질을 배출

하는 자를 말한다. 상수원보호 특별대책지역의 지정은 그 자체가 이전에 원인자가 아니

었던 배출자를 새로운 원인자로 만들게 된다.

또한 수계를 둘러싼 상․하류 지역간의 관계에서 오염자부담원칙의 논리는 하류지역의 이익을 대변하고 있는데, 오염은 상류에서 하류로 영향을 미치는 것이지 그 반대의 경

우는 없다는 사실에 기초한다.

4.2 수혜자부담원칙(Beneficiary Pays Principle: BPP)

수혜자부담원칙은 어떤 공공사업에 의해 이익을 받은 사람이 있을 때 그 이익의 한도내

에서 그 사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담시키는 원칙이다.

환경분야에서 수혜자(Beneficiary, Nutzniesser)는 넓은 의미에서 환경개선으로 말미암아 사업상, 재산상 또는 건강상 이익을 보는 자를 말한다. 그러나 환경정책 분야에서의 수혜자를 예로 들면, 상수원보호의 수혜자는 상수원특별(일반)보호정책의 지역적인 차별규제 및 환경기초시설의 설치와 운영으로부터 깨끗한 물을 이용하거나 마시는 者이다. 예를 들면, 팔당댐, 충주댐, 대청댐의 수혜자는 하류에 사는 주민들로 간주할 수 있다. 즉, 하류에 사는 주민은 환경기초시설에 의한 국가의 공공급부와 상류지역에 적용되는 엄격한 행위제한으로부터 이익을 받게 된다. 또한 공공(재정)정책적인 의미에서도 하류주민은 수혜자가 된다. 수혜자부담원칙은 상류지역의 이익을 대변하는데, 이는 수혜의 뜻이 오염저감에 따른 피해의 감소를 의미하며 상

류지역으로부터의 오염에 따른 피해는 하류지역에 미친다는 사실에 기초하고 있다.

상․하류간 수질분쟁에서 상류의 오염자는 하류지역을 수혜자로 간주하고자 하며 하류지역은 자신이 피해자임을 주장하게 된다. 그러나 상류지역의 주민은 대부분 환경정책적으로 특별 규제와 비용부담이라는 관점에서 오히려 피해자라 할 수 있다.

4.3 능력자 부담원칙(Ability-to-Pay Principle: APP)

능력자부담원칙은 그 자체로서는 부담의 당위성에 대한 논리적