CAPÍTULO 4. Segunda Parte Las medidas de prevención orientadas a la comunidad

Una de las críticas más frecuentes a las estrategias preventivas orientadas a personas

individuales es que, por su enfoque individualista no logran ocuparse del contexto

comunitario o social más amplio en el que ocurren y se sostiene la comisión de delitos.

La investigación criminológica ha mostrado repetidas veces que los índices de

criminalidad en una zona – o comunidad determinada – puede ser el resultado de algo

más que la mera suma total de las tendencias delictivas individuales. Esto sugiere que la

“comunidad” tiene algo que moldea e incide en los índices de criminalidad. Esto ha

hecho que se centre la atención a nivel “de la comunidad”, como un vehículo

potencialmente apropiado para la prevención del delito.

Weiss (1987), al analizar las suposiciones latentes sobre la “comunidad” plasmadas en

distintos tipos de seguridad comunitaria y programas de prevención del delito

orientados a la comunidad, 1 señaló la importancia de dos ideas: en primer lugar, la idea

de que a los miembros de la comunidad se les dé un “interés en el cumplimiento de las

normas” y, en segundo lugar, la construcción del “control informal”. En un sentido algo

distinto Graham y Bennett (1995) identifican tres enfoques bien claros a la prevención

comunitaria: la organización comunitaria, la defensa comunitaria y el desarrollo

comunitario. Sin embargo, es difícil desentrañar la primera de la última. La

“organización comunitaria” y el “desarrollo comunitario”, como veremos, se usan

indistintamente y se basan en suposiciones similares. Hope (1995.a), en cambio,

sugiere que con el correr del tiempo el concepto de “comunidad” en la prevención del

delito se ha alimentado con tres paradigmas distintos con raíces en distintas épocas del

desarrollo urbano: la “comunidad desorganizada” de la primera mitad de este siglo; la

“comunidad desaventajada” de las décadas de 1960 y 1970; y la “comunidad asustada”

de las décadas de 1980 y 1990. Tomando algo de todas ellas, voy a repasar los enfoques

de la prevención comunitaria bajo los siguientes títulos:

• la movilización de las personas y de los recursos.

• la organización comunitaria.

• la defensa comunitaria.

• la participación de los vecinos.

• las instituciones intermedias.

• la economía política de la comunidad.

Sin embargo, vale la pena hacer una advertencia. Mucho de lo que se muestra como

prevención comunitaria no tiene fundamentos teóricos, no se considera adecuadamente

y es inconsistente. Por lo tanto, como señala Hope, hay muchas formas de prevención

comunitaria que necesitan ser interpretadas “no sólo como aplicaciones de la teoría

criminológica sino como complejas piezas de la acción socio-política que también

tienen un carácter ideológico y ético que las define” (1995.a:22). En consecuencia, al

presentar seis títulos distintos existe el peligro de darle una claridad y definición falsas a

la realidad de la práctica, que muchas veces es borrosa y confusa.

1 La referencia al término “prevención comunitaria del delito” será utilizada para abarcar tanto las

estrategias de “gestión comunitaria” como los programas “de prevención del delito orientadas a la

comunidad”, teniendo en cuenta los conceptos discutidos en el Capítulo 1.

La movilización de las personas y de los recursos

Mucho de lo que se hace pasar por prevención comunitaria ha tenido muy poco que ver

con las comunidades como entidades colectivas, sino que más bien tiene que ver con

agregados de individuos u hogares. Este tipo de estrategia comunitaria es realmente una

forma de “individualismo colectivo”, que a menudo implica la implementación de

intervenciones o iniciativas orientadas a personas, a las que se les da el barniz de la

retórica “comunitaria”. Hope y Shaw señalan con razón que aunque “no hay nada

intrínsicamente comunal” en gran parte de la prevención del delito, “su implementación

frecuentemente exige que se ponga énfasis en las comunidades residenciales”

(1988.b:8) A continuación sugieren que, con la finalidad de implementar la prevención

del delito, el concepto de “comunidad” desempeña un papel dual. En primer lugar,

puede utilizarse para identificar zonas en las que se percibe que los riesgos colectivos

son altos, facilitando así la acción dirigida. En segundo lugar, es un sitio apropiado en el

que puede alentarse la participación individual. “La participación comunitaria”,

sugieren, ( Hope y Shaw 1988.a ) “también parece una forma prometedora de llegar a

gente común y alentarlas a adoptar medidas de protección”. Los tipos de consejo que se

ofrecen pueden tener que ver con la protección del individuo de la victimización o con

la protección de la familia del robo o del daño. Como tal, tienen como finalidad incidir

en el comportamiento individual o adecurar alteraciones específicas a la propiedad, pero

no se ocupan en primera instancia de transformar las relaciones sociales o grupales. La

referencia a las intervenciones a nivel comunitario no implica necesariamente una

perspectiva macrosociológica ( Sampson 1987: 97). Por ejemplo, el programa

“Communities that Care” ( “Las comunidades a quienes les importa”) que ha sido

recientemente importado de los Estados Unidos por el Reino Unido con el apoyo de la

fundación Joseph Rowntree es en esencia un “programa centrado en el riesgo y la

protección” individual que busca ocuparse del riesgo agregado en un barrio dado (ver

Farrington 1996).

En realidad, por lo tanto, la “comunidad” a menudo significa poco más que la suma

total de las personas que viven en una localidad determinada. Influida por la ideología

neoliberal, la “comunidad” está vista frecuentemente como el mero resultado de los

procesos de mercado, por los que las personas toman decisiones razonadas sobre si

participar o no, basándose en sus intereses personales. En consecuencia, la unidad de

análisis apropiada aquí no es la “comunidad” como entidad en sí misma, sino más bien

actores individuales y sus elecciones racionales. Este modelo nos conduce nuevamente a

los fundamentos ideológicos de la prevención situacional del delito como se vio en el

capítulo anterior.

Las estrategias de prevención comunitaria del delito también pueden ocuparse de

explotar los recursos económicos y materiales de un barrio determinado. La lógica aquí

se contecta con las críticas neoliberales del estado. Esta perspectiva parte de la premisa

de que los gobiernos se han propuesto más de lo que pueden abarcar en cuanto a lo que

es posible o deseable, a través de programas de ingeniería social. El estado, se sostiene,

no sólo constituye una pesada carga económica sobre los contribuyentes sino que es

también una herramienta de intervención ineficiente e insensible. El estado moderno de

bienestar social ha destruido las condiciones para el ejercicio de la responsabilidad

indiviual, mientras que, simultáneamente, se socava la iniciativa y el espíritu de

empresa. También ha destruido formas más viejas de apoyo social, tales como

asociaciones voluntarias, obras de caridad, iglesias, comunidades y hasta familias (

Dennis y Erdos 1992). En su lugar, el estado ha creado una “cultura de la dependencia”

moralmente dañina ( Murray 1990) que ha alentado valores de pasividad y de

irresponsabilidad, así como negado la posibilidad de elección. La solución, según los

autores neoliberales, radica en el abandono de programas de bienestar social que

pretenden abarcar demasiado, en la transferencia de mayor responabilidad individual y

colectiva respecto de servicios tradicionalmente prestados por el estado y en la

liberación de las fuerzas del mercado a fin de permitir a los grupos y a los individuos a

ejercer su responsabilidad.

Por lo tanto, para los neoliberales la “comunidad” se ha convertido en una metáfora para

“achicar” el estado y “liberar” el voluntarismo colectivo y el espíritu de empresa

(Herrnstein y Murray 1994:536-40). A medida en que se liberan las normas sociales

hacia los mercados y formas de “empresa”, se supone que la “autonomía”, la

“autoayuda” y la “elección” pasan a ocupar los espacios dejados vacantes por el estado.

La “comunidad” constituye un imaginario colectivo aceptable para activar y

responsabilizar a las personas. Las estrategias que se ajustan a este tipo de análisis se

conocen en la doctrina de Estados Unidos como un delito de prevención “ciudadana”,

pero podrían describirse más correctamente como prevención “de consumo”.

La organización comunitaria

La idea que subyace a las iniciativas políticas en la prevención del delito es la idea

predominante de que el delito resulta de una falla o quiebre en la vida comunitaria. Esta

generación se asocia tradicionalmente a un fracaso de la socialización comunal y del

control social informal. Los fundamentos teóricos de este enfoque le deben mucho a las

ideas de los sociólogos de la escuela de Chicago sobre la “desorganización social”, en

particular en la forma desarrollada por Clifford Shaw y Henry McKay. Basándose en

los interesantes datos empíricos (cuantitativos y cualitativos) de Chicago en la década

de 1930, Shaw y McKay (1942) hicieron un mapeo de las relaciones espaciales y

temporales de las personas dentro de la ciudad, así como la residencia de delincuentes

identificados. El desarrollo urbano –sostenían- responde a patrones sociales. Para

explicar esto se basaron en la “teoría zonal” de Burgess (1928), en la que se había

sugerido que las ciudades tendían a expandirse en forma radial desde un centro, de

manera tal que una ciudad típica consistiría en una serie de círculos concéntricos que

delimitan cinco zonas. En el centro estaría el distrito financiero ( o “lazo”), una zona

básicamente no residencial. Esta zona estaría rodeada de una “zona de transición” que a

su vez predecería a una “zona de hogares de clase trabajadora”; luego habría una “zona

residencial” y por último una “zona de personas que se transladan”. Para Shaw y

McKay este cuadro estaba confirmado por los resultados de sus investigaciones que

arrojaron que los índices de criminalidad -que siguen a groso modo patrones uniformes-

son más elevados en las zonas adyacentes al distrito financiero del centro de la ciudad y

decrecen progresivamente en las zonas que se acercan a la periferia. Se encontraron

altos índices de criminalidad en las mismas zonas durante largos períodos de tiempo, a

pesar de que la población se había renovado. Esto los llevó a creer que los factores

criminógenos debían estar localizados en el medio y no en las personas, dado que a

medida que los habitantes se mudaban a zonas más suburbanas, los índices de

criminalidad decrecían. Esto llevó a Shaw y a McKay a preguntarse: ¿qué es lo que

ocurre con ciertas zonas – principalmente la “zona de transición” – que genera

delincuencia y permite que sea “transmitida culturalmente” de una generación de

habitantes a otra?

Shaw y McKay se volcaron a las teorías ecológicas en busca de una explicación. Es en

la “zona de transición” donde se hacen evidentes los procesos de “invasión, dominio y

sucesión”, cuando los nuevos inmigrantes se mudan a las zonas residenciales más

baratas de la ciudad, adjacentes al distrito financiero. A medida que ocurre esto, los

habitantes más antiguos y mejor establecidos desde el punto de vista económico migran

hacia las afueras. El proceso se asemeja a las ondas que se forman en el agua de una

laguna cuando se arroja una piedra en ella. Cuanto más lejos del centro, menos se

sienten los efectos de este proceso de transición y más duraderas son las relaciones

estables. La gran renovación de habitantes en la “zona de transición”, en particular en

una ciudad que se expande rápidamente como el Chicago de la década de 1920 y 1930,

produce mobilidad económica, movimientos de población constantes y, en

consencuencia, inestabilidad. El recambio constante de habitantes limitaba las

posibilidades de los vecinos de ejercer un control social informal sobre las otras

personas en la zona.

Lo que aquí se entiende por control social es la capacidad de la comunidad de concretar

valores comunes, cuya falta es la causa subyacente de la delincuencia. La

desorganización social como explicación de la delincuencia señala las debilidades

dentro de la estructura y la cultura de una comunidad, de manera tal que la comunidad y

las instituciones de control social aliadas no son eficaces como “agentes socializadores”.

De este modo, la heterogeneidad cultural y el movimiento poblacional constantes son

vistos como procesos que debilitan los vínculos familiares y comunales que mantienen

unida a las personas y que tienen como consecuencia la desorganización social. El

debilitamiento de los controles sociales facilita las carreras criminales, puesto que los

delincuentes pueden actuar con cierto nivel de impunidad. De este modo, la

desorganización social es la ausencia o la debilidad de los controles sociales “normales”

en las comunidades “naturales”. Por lo tanto, Kornhauser ( 1978) llega a la conclusión

de que la teoría de Shaw y McKay es básicamente una teoría de “control” a nivel

comunitario.

Para Shaw y McKay lo que implica la “desorganización social” es que las soluciones

radican en la renovación física de las instituciones comunitarias y en la regeneración de

un “sentido de comunidad”. La reorganización de la comunidad, desde este punto de

vista, contrarresta los procesos que generan desorganización, presuponiendo que la

movilización de sus propios recursos de control social es una característica inherente a

las comunidades. Al fortalecer las instituciones comunitarias, se previó que se afirmaría

la preeminencia del consenso legalista de la comunidad. Esta fue la finalidad de los

Proyectos Zonales de Chicago ( Chicago Area Projects o CAP), creados en 1931 que

nacieron directamente del trabajo de Shaw y McKay. Comenzado por Shaw en varias

zonas de Chicago, el CAP buscó trabajar con los habitantes para crear un sentimiento de

orgullo y pertenencia a la comunidad y alentar de esta manera a las personas a

permanecer en las zonas y a ejercer control sobre los demás habitantes, en particular

sobre los jóvenes. El CAP utilizó una diversidad de métodos que incluyeron actividades

recreativas para niños, proyectos educativos, trabajo asistencial con miembros de

bandas de delincuentes jóvenes y, en un sentido más amplio, la generación de apoyo

comunitario por medio de voluntarios y de instituciones barriales existentes

(Schlossman y Sedlak 1983). El CAP ha sido el modelo y la inspiración de muchos de

los programas de “organización comunitaria” y de “desarrollo comunitario” desde

entonces.

Las críticas a la escuela de Chicago, en particular a Shaw y McKay, han sido variadas y

han abarcado distintos aspectos ( ver Baldwin 1979; Heathcote 1981; Vold y Bernard

1986; Lilly et al 1995). Los “estudios zonales” en Gran Bretaña mostraron que las

ciudades británicas no corresponden a la imagen de Chicago de zonas concéntricas

(Bottoms 1994). Las críticas más importantes se han centrado en la “falacia ecológica”,

de que está mal suponer que exista alguna correspondencia entre las propiedades de las

zonas y las propiedades de los individuos y de los grupos que viven en una zona. Esto

plantea la siguiente pregunta: ¿hasta qué punto son las zonas pobres y marginales las

que generan delincuentes y hasta qué punto son los delincuentes los que gravitan hacia

esas zonas? La influencia de la teoría ecológica generó un prejuicio determinista que no

sólo pareció sugerir que ciertas zonas generan delito ( un antecesor del determinismo

arquitectural que cuestionamos en el Capítulo 3) sino que además parecería predecir que

ocurren más delitos de los que ocurren realmente. Otra crítica se relaciona con el hecho

de que Shaw y McKay no habrían considerado significativamente el rol de fuerzas

externas poderosas que moldean y/o socavan el poder de las comunidades,

principalmente los grandes intereses económicos de quienes poseen propiedades

(Snodgrass 1976) y el rol de las políticas de asignación de viviendas ( de la autoridad

local) ( Bottoms y Wiles 1986). Estas relaciones de poder, políticas y económicas más

amplias pueden generar zonas pobres y permitir su perpetuación. Las críticas también se

han orientado al hecho de que sus cifras se basaban en estadísticas oficiales y en índices

de criminalidad ( es decir, la cantidad de delitos conocidos cometidos en la zona). A

persar de los cincuenta años de la existencia de los CAPs, éstos han dado pocas

muestras de “éxito” (Schlossman y Sedlak 1983).

Sin embargo, el problema más preocupante y persistente con las teorías de la

desorganización social de la escuela de Chicago es la forma en que construyó y

perpetuó la idea de la “comunidad patológica”. En términos criminológicos, representó

un cambio de la patología individual ( asociada con el individualismo analítico de las

primeras teorías positivistas) a la patología comunal o grupal. Permaneció atrapada en la

fórmula de Durkheim de separar la forma “normal” de la “patológica”, lo que implica

que las comunidades desorganizadas están habitadas por residentes inmigrantes que no

habían podido acomodarse a los valores urbanos. Como consecuencia, roza

inevitablemente la cuestión de la familia y la raza. Quienes no se trasladaron, por

razones económicas, de la “zona de transición” a la periferia más estable ( y más rica),

se vieron atrapados en su propia inadaptación cultural.

Se supone que lo que las “comunidades desorganizadas” necesitan es más “comunidad”.

Dicho de otra manera, existe una relación entre la falta de “comunidad” y la existencia

de índices de criminalidad elevados. Sin embargo, existe mucha evidencia

criminológica que sugiere que las “comunidades organizadas” son criminógenas, tales

como la mafia ( notoriamente ausente en la teoría de la escuela de Chicago, a pesar de

su mayor actividad, causada por la prohibición en Chicago en las décadas de 1920 y

1930), las bandas criminales, las barras bravas del fútbol y las subculturas de la

desviación. Sin embargo, más de medio siglo más tarde, las teorías de la

desorganización social de la escuela de Chicago siguen tieniendo un gran peso, tanto

implícito como explícito, en la prevención comunitaria del delito (Sampson y Groves

1989).

Lo que es más, como señala correctamente Hope (1995.a:22), cualquier evaluación del

desarrollo de la prevención comunitaria del delito necesita comprender la naturaleza

cambiante del problema del delito en el medio urbano. El proceso que prevalece hoy en

las ciudades, tanto en los Estados Unidos como en Gran Bretaña, no es de urbanización

y crecimiento, como ocurrió en Chicago en la década de 1930, pero es un proceso

fundamentalmente diferente de “deurbanizción” o “contraurbanización”, por medio del

cual las ciudades están perdiendo habitantes que se transladan a zonas más suburbanas y

más rurales. Se estima que entre 1981 y 1994, abandonaron las zonas metropolitanas de

Gran Bretañas 1.250.000 personas más de las que llegaron, lo que equivale a una

pérdida migratoria neta de 90.000 por año. Por ejemplo, en el centro de Londres, entre

1990 y 1991, la población se redujo en 31.000 o 1,24 por ciento debido a la migración

(Champion et al. 1996). Los cambios en los paradigmas de la prevención del delito

reflejan cambios hacia, y percepciones acerca de, los problemas del delito en las zonas

urbanas. La desurbanización ha tendido a subrayar el problema de la fragmentación y la

desintegración de la ciudad, más que la idea de la ciudad como un “superorganismo” en

pleno crecimiento, sobre las que se basaban las ideas sobre organización comunitaria de

la escuela de Chicago.

La defensa de la comunidad: la tesis de las “ventanas rotas” Con el renacimiento del interés por la relación entre las zonas geográficas y las tasas de

delitos elevadas más que con los altos índices de delincuentes, que había sido la

preocupación de la escuela de Chicago, la atención comenzó a centrarse en lugares que

parecían atraer una gran cantidad de delitos, en particular los “barrios de viviendas

municipales problemáticos” y las “zonas peligrosas”. Además de hacer preguntas sobre

la arquitectura y el diseño ambiental, como se vio en el capítulo 3, los criminólogos

empezaron a preguntarse: ¿qué es lo que hay en las relaciones sociales en ciertas zonas

que alienta la comisión de delitos? ¿ Por qué es que algunas zonas son más

criminógenas que otras? ¿Existe algo intrínseco en ciertas comunidades o zonas que

atraiga la criminalidad o que, al menos, le permita florecer? Esto llevó a la formulación

de más interrogantes sobre las comunidades en términos de su percepción y uso por

parte de las personas. ¿Por qué ciertas zonas o barrios de viviendas tienen la reputación

de tener gran cantidad de delitos? ¿Tiene esta reputación un efecto “amplificador” sobre

los índices de criminalidad? ¿Cuáles son los “procesos de deslizamiento” que ocurren

en la producción de zonas o barrios de viviendas municipales con altos índices de

delitos?

Al intentar responder este tipo de interrogantes, Wilson y Kelling (1982) desarrollaron

su tesis de las “ventanas rotas”, que implícitamente reformula ciertas suposiciones

acerca de la desorganización social. El documento de Wilson y Kelling que delinea su

teoría ha sido una de las contribuciones más influyentes y extensamente citadas en los

debates sobre las comunidades, el control social informal y la prevención del delito. En

él argumentan que los actos antisociales de menor importancia - tales como el

vandalismo, los graffitti, los gritos y ruidos molestos, el alcolismo y la mendicidad - si

no se controlan ni se detienen, desencadenarán una serie de respuestas sociales

vinculadas, como consecuencia de las cuales, los barrios “decentes” y “agradables”

pueden “deslizarse” hacia la delincuencia, convirtiéndose en temibles ghettos de

criminalidad. Las conductas y las propiedades “no cuidadas”, sostienen, producen un

quiebre de los controles comunitarios por medio de un proceso en forma de espiral que

se alimenta y refuerza a sí mismo, por el que las conductas antisociales conducen al

miedo que lleva al escape, al retiro y a la huida de residentes locales. Esto a su vez

conduce a un control social informal reducido que tiene a su vez como consecuencia

delitos más graves, que llevan a mayor miedo, etc. A medida que el barrio decae, el

desorden, el miedo y el delito aumentan progresivamente. Como consecuencia,

“(un) barrio estable de familias que se ocupan de sus hogares, se ocupan de los hijos de los demás, y con

confianza ponen mala cara a los intrusos que no son bienvenidos, puede cambiar en unos pocos años o

incluso en unos pocos meses y convertirse en una selva hostil. Un inmueble queda abandonado; crecen

malezas; se rompe una ventana. Los adultos dejan de llamarle la atención a los chicos ruidosos; los

chicos, envalentonados, se vuelven más ruidosos. Las familias abandonan el barrio, los adultos que no

tienen cargas de familia vienen a vivir en él. Los adolescentes se reúnen delante del negocio de la

esquina. El dueño del local les pide que se vayan; ellos se niegan a hacerlo. Comienzan las peleas. Se

acumula basura. Las personas empiezan a consumir alcohol en la puerta del almacén; con el tiempo, un

borracho se acuesta en la vereda y se le permite dormir ahí hasta que pasen los efectos de la bebida.”

(Wilson y Kelling 1982: 31-2)

Aquí, Wilson y Kelling describen gráficamente los comienzos importantes del proceso

de “deslizamiento”. El indicador preeminente de la decadencia, por lo tanto, es el

crecimiento de las conductas antisociales más que el delito en sí mismo. Son las

conductas inadaptadas las que actúan como catalizador crucial. Representan los signos

de desorden y quieren decir que “a nadie le importa”, que el medio es “un descontrol y

nadie puede controlarlo” y que “cualquiera puede invadirlo para causar cualquier daño y

conducta antisocial que se le ocurra” (1982: 33). El desorden, sostiene Kelling, viola las

expectativas de la comunidad acerca de lo que constituye un comportamiento social

apropiado (Kelling 1987:90).

La solución de Wilson y Kelling es detener y revertir el “ciclo de decadencia” en sus

etapas iniciales, haciendo hincapié en la policía como medio para “mantener el orden” y

la intervención policial agresiva para detener las conductas antisociales y otros “signos

de delincuencia”. Lo que se considera necesario, por lo tanto, es que la comunidad

reafirme sus “fuerzas naturales” de autoridad y control, para mostrar que “le importa”,

por medio de intervenciones tempranas respecto de conductas inadaptadas. En apoyo de

esto, lo que se necesita es devolver a la policía la tarea primaria de mantener el orden

más que la de “aplicar la ley” reactivamente. Por lo tanto, la policía no debiera ser

juzgada puramente por su capacidad para “combatir el delito”, sino que debiera

priorizarse su rol en el mantenimiento del orden.

La esencia del rol de la policía en el mantenimiento del orden es reforzar los mecanismos de control

social de la comunidad misma. La policía no puede convertirse, sin compormeter recursos

extraordinarios, en un sustituto del control informal.

( Wilson y Kelling 1982:34 )

El rol de la policía, por lo tanto, es apoyar la autoridad moral y política de la

comunidad. Para ello, sin embargo, la policía debe acomodar esas “fuerzas morales”.

Esto debería permitir a los residentes locales tener menos miedo, a medida que se

eliminan las conductas antisociales y los signos de criminalidad, y se permite a la

comunidad resafirmar su orden moral y su control social.

El control social se entiende aquí tanto como formas de vigilancia por parte de los

residentes sobre su medio, que pueden conducir a su propia intervención o a que

reclame la intervención de otros, así como también la idea de que la comunidad regule a

sus miembros y sostenga sus propias normas de conducta. El foco de preocupación

alienta una concentración de esfuerzo en las comunidades y en las zonas que son más

propensas al “deslizamiento” hacia espirales de desorden, en los que “el orden público

se deteriora pero no es irrecuperable”. Donde se necesita más acción, parece, es donde

existe una antisociabilidad creciente pero donde no se llega todavía a tener altos índices

de criminalidad. Esto implica que las zonas que tienen altos índices de criminalidad

representan comunidades “irredimibles” que pueden ser consideradas como fuera de

toda posibilidad de salvación.

El principal punto de la tesis de las “ventanas rotas” tiene que ver con la identificación

del problema de la decadencia urbana, el temor al delito y a la criminalidad. Sin

embargo, la tesis de Wilson y Kelling también recibió simpatías por parte de los

activistas los “comunitarios” como Etzioni (1993, 1997), cuyo trabajo ha tenido gran

influencia en los líderes del Partido Laborista Británico ( ver Crawford 1996). El

segundo punto se refiere a la necesidad de articular los sistemas formales e informales

de control en forma más coherente, de manera tal que los primeros sirvan de apoyo y

asistencia a los segundos, con énfasis en el mantenimiento del orden, puede “significar

una diferencia”. Como tal, la tesis ha recibido apoyo de oficiales de la policía y de

algunos administradores policiales (police managers) en busca de una “solución para la

policía”, en particular en la era moderna en la que la incapacidad de la policía para

resolver los problemas del delito ha sido afirmada continuamente a medida que se ha

alentado a la policía a formar “asociaciones” con otros organismos ( ver Capítulo 5).

Por último, la tesis tiene un atractivo claro de sentido común: se dirige a las

experiencias y las preocupaciones reales sobre el delito, en particular de quienes viven

en las zonas del centro de las ciudades, y que lo toman seriamente. También se conecta

con la demanda aparentemente insaciable de las personas - según el resultado de varias

encuestas- por que exista mayor presencia policial visible ( Skogan 1996.a).

La tesis de Wilson y Kelling es escencialmente una tesis de “defensa comunitaria” en la

que se considera que la comunidad - su autoridad moral tradicional - está siendo atacada

desde distintos frentes. En primer lugar, está siendo atacada desde los valores de

“desorden” que amenazan con empujarla hacia un decadencia cada vez mayor. En

segundo lugar, se considera que está explícitamente bajo el ataque de los “de afuera”:

En su artículo, Wilson y Kelling distinguen deliberadamente entre los “habituales” y los

“extraños”, siendo éstos últimos quienes presentan peligros específicos. Donde los

desórdenes están representados por personas que viven en la comunidad, se los presenta

como “extraños internos”, principalmente jóvenes rebeldes y personas marginadas que

necesitan ser separados de los lugares públicos. Por lo tanto, la restauración del orden

está asociada en gran medida a la defensa de la comunidad de la invasión externa, lo

que presupone una definición de comunidad tanto como un lugar físico compartido - en

un sentido puramente territorial - y una preocupación compartida o “sentido de

comunidad”. Se parte de la premisa de que la mera proximidad genera - o debiera

generar - una preocupación compartida y se propone a continuación que la combinación

de las acciones y comportamientos individuales, junto con los procesos sociales

informales de control a que estos actos dan lugar, ayudarían a reconstituir y recrear un

“sentido de comunidad”. Y sin embargo la buena vecindad no incluye necesariamente

suficientes mecanismos de control para prevenir el delito en las actividades antisociales.

A pesar de sus atractivos, es debatible si las tesis de las “ventanas rotas” funciona

empíricamente. La tesis supone una relación causal entre los actos antisociales, el

miedo, el quiebre del control social informal - en otras palabras, la falta de

“comunidad” - y la existencia de altos niveles de delitos. Sin embargo, la existencia de

cualquiera de los distintos vínculos es dudosa desde el punto de vista empírico. Por

ejemplo, las cifras obtenidas por Taylor (1997) de Minneapolis-St. Paul pone en duda la

suposición de que los signos de antisociabilidad ( en particular los signos físicos)

influyen sobre el delito y el temor al delito en forma simple. Las “ventanas rotas” y las

conductas antisociales no tienen necesariamente los mismos efectos en barrios distintos.

Contrariamente a lo que ocurre con el modelo de Wilson y Kelling, el delito no tiene un

impacto uniforme en la vida comunitaria. La forma en que las comunidades perciben el

delito y otros problemas sociales estará a menudo mediada por los recursos sociales y

políticos disponibles para esa comunidad ( Lewis y Salem 1989). Gran parte de la

investigación también sugiere que la victimización criminal es un mejor predictor del

miedo al delito que las conductas antisociales no delictivas (Maxfield 1987; Crawford et

al. 1990)

La investigación sobre la relación entre el delito, el miedo al delito y la inversa de

degeneración urbana, principalmente el retorno de la clase media al centro de las

ciudades, ofrece un panorama más complejo. La tesis de la “ventana abierta” sugeriría

que la migración de personas de mayor poder adquisitivo a una localidad debiera ocurrir

en zonas con bajos niveles de comportamiento antisocial y que los altos niveles de este

tipo de conductas deberían obstaculizar este proceso. Sin embargo, la investigación

parece contradecir esta suposición. Por ejemplo, Taylor y Covington (1988),

descubrieron que las zonas más pobres que comienzan a ser pobladas por personas de

clase media presentan mayor violencia durante el proceso de cambio. Parecería que los

altos niveles de comportamiento antisocial y de delitos no constituyen un obstáculo para

la migración en este sentido.

Dentro de la teoría de las “ventanas rotas”, el desorden y la degeneración de la

comunidad son identificadas además como la causa social y el efecto de delito y del

miedo al delito. El delito es el producto de comunidades donde ocurren desórdenes y, al

mismo tiempo, son éstas comunidades las que crean las condiciones para que el delito

prospere. El “mantenimiento del orden” es tanto un medio para la consecusión de un fin

como un fin en sí mismo. Este proceso en espiral puede parecer muy seductor pero, por

lo mismo, medios y fines, así como causas y efectos, se confunden mucho. En esta

confusión, la “comunidad patológica” se reinventa en una forma más cruel. Las

comunidades que se permiten “deslizarse” hacia la decadencia urbana al no mostrar que

“a alguien le importa” no tienen a quién culpar más que a sí mismas. Los autores de los

desórdenes - los jóvenes marginados, mendigos, vagos, drogadictos y prostitutas - son

identificados como los arquitectos del cambio en el barrio y de la decadencia

económica, más que como sus víctimas.

El “mantenimiento del orden” es una cuestión controvertida un punto que Kelling

reconoce (1987:94-5) precisamente porque no existen definiciones claras y consistentes

acerca de lo que constituye desorden y porque la justificación legal para que intervenga

la policía no es clara. Muchos de los comportamientos que pueden generar desordenes

no son ilegales y, en cambio, algunos otros actos antisociales están contemplados por la

legislación penal. Por lo tanto, el “mantenimiento del orden”, como Kinsey et al

(1986:85) sostienen es “una categoría ideológica”. Lo que esto implica, en la opinión de

estos autores, es que:

Al crear una falsa distinción, Wilson y Kelling le quitan peso a las críticas a la policía

en la resolución de delitos menores, al mismo tiempo que justifican la extensión del

control policial en cualquier área de comportamiento que el policía que pasa por el lugar

considere “desviado”.

(1986:86)

Wilson y Kelling también omiten reconocer la ausencia de consenso sobre qué es

exactamente lo que significa “desorden”. Esto a su vez plantea el siguiente interrogante:

¿a qué definición de “orden” debiera dársele prioridad? ¿A la de la policía o a la de la

comunidad? Y en éste último caso, ¿a la de qué comunidad o a la de quién? Como

señala Matthews (1992.c:35), muchas de las comunidades en las que es común que

existen conductas antisociales se caracterizan por una falta general de consenso, y en

este contexto, la policía puede no tener un mandato claro o inequívoco. Más bien, puede

ser que sea vista como actuando en el interés de un sector de la comunidad y en contra

de otros.

En lo que respecta a Wilson y Kelling el argumento moral - de que las expectativas de

la comunidad del orden son más importantes que el énfasis liberal en el debido proceso

y los derechos individuales - debiera triunfar siempre. Además de plantear serios

interrogantes acerca de las libertades civiles, esto también plantea preocupaciones

fundamentales sobre la posible eficacia de la actuación agresiva de la policía en el

mantenimiento del orden. El peligro es que aislará precisamente a las secciones de la

comunidad que más probabilidades tienen de proporcionar un “flujo de información” a

la policía sobre actividades ilegales. Paradójicamente, como concluyen Kinsey et al, “la

receta (de Wilson y Kelling) para que exista orden aumentaría, en realidad, el desorden

y el desapego al derecho” (1986:85).

Con todo, las aseveraciones de Wilson y Kelling sobre “el vínculo existente entre el

mantenimiento del orden y la prevención del delito” (1982:34) ha tenido gran influencia

en la prevención comunitaria del delito en la actualidad. Al hacerlo, han logrado revivir

con éxito el interés en la “comunidad” como unidad específica de análisis y, más

específicamente, en su rol clave de ejercer autoridad moral. Por lo tanto, han ayudado a

reorientar el debate y a alejarlo del foco único de los sistemas de control hacia, en

primer lugar, el poder y el dinamismo intrínsecos del control social informal, y, en

segundo lugar, las relaciones entre las fuerzas de autoridad formales e informales.

Los procomunitarios como Etzioni han desarrollado las ideas de Wilson y Kelling,

argumentando a favor de la necesidad de recibir la autoridad moral de las comunidades

y señalando la necesidad de que se ponga mayor énfasis en las responsabilidades

sociales más que en los derechos individuales. Un aspecto clave de la “comunidad”

como forma de control social informal, sostiene Etzioni, es su capacidad para transmitir

normas y regular conductas, en otras palabras, es obtener el cumplimiento de las normas

a través de la persuasión.

Las comunidades nos hablan con voces morales. Exigen derechos sobre sus miembros. En realidad, son la

fuente permanente más importante de voces morales después de la conciencia individual misma.

(Etzioni 1993:31)

Se sostiene que las comunidades fuertes pueden hablarnos con voces morales. El control

social consiste aquí en formas de persuasión sutiles y algunas veces directas (algunos

las denominarían “coerción”), que implican un sistema de premios y castigos para

fomentar el acatamiento de los valores y normas de conducta dominantes. De este

modo, las comunidades fuertes permiten a las comunidades ejercer la función policial,

más que el ejercicio de funciones policiales por parte de las fuerzas de seguridad sobre

la comunidad. Así, “cuanto más viables son las comunidades, menor es la necesidad de

ejercer funciones policiales” (Etzioni 1993:ix-x, la cursiva es del original). Hay aquí un

círculo virtuoso, inverso al círculo vicioso de Wilson y Kelling, por el que “más

'comunidad' equivale a menos delincuencia” (Crawford 1997.a: 152). Sin embargo, el

problema que tienen los procomunitarios es que la capacidad de la comunidad de ejercer

presiones sobre sus miembros es, simultáneamente, su atracción permanente y su

peligro constante. Pero ¿cómo sabemos si la 'persuasión comunitaria' está siendo

utilizada para fines positivos o negativos? Y, en éste último caso, ¿con qué criterio lo

juzgamos y buscamos regularlo?

La participación de los vecinos

La participación de los vecinos vincula aspectos de organización social con aspectos de

“ventanas rotas”. Existe una lógica “organizadora” cada vez mayor, generada por las

estructuras de la “participación”. También existe preocupación respecto de asegurar un

punto de contacto armónico entre los sistemas de control formales e informales, así

como respecto de resolver los espirales de decadencia. Sin embargo, el argumento que

se propone aquí es que “la mala fama” y los “procesos de deslizamiento” pueden y

deben encararse ofreciendo a los vecinos un “interés en el acatamiento de las normas” a

través de su participación en las decisiones sobre el barrio en el que viven e invirtiendo

en el “capital humano” de la localidad o del barrio de viviendas municipales de la zona.

El “sentido de comunidad” puede construirse al ofrecer a los vecinos algún elemento de

poder o influencia sobre su comunidad. El problema, empero, es ¿cuánto poder? La

noción misma de “tener un interés” en la comunidad, en este contexto, sugiere algún

tipo de intercambio, un nuevo contrato social en el que poderosos organismos e

instituciones cedan cierta cantidad de control a los vecinos.

La participación de los vecinos también tiene que ver con los enfoques preventivos de

policía y de seguridad ciudadana orientados a la resolución de problemas. A fin de

prestar un servicio genuinamente orientado a la resolución de problemas más que

basado en fines, estructuras y esquemas organizacionales existentes, es necesario que se

maneje buena información sobre la naturaleza del problema (Goldstein 1979, 1990);

Wilson y Kelling 1989). La participación de los vecinos puede ser una forma útil de

obtener información sobre el delito y otros problemas sociales relacionados, que de otra

manera les sería difícil obtener a las instituciones y una forma de cambiar la manera de

pensar de las instituciones sobre ciertos problemas. En este sentido, se argumenta que

las estrategias dirigidas requieren una mejor comprensión de las necesidades y de los

problemas locales. La información, como ocurre en el caso de la actuación policial,

puede ser un aspecto crucial de la prestación eficaz de servicios y puede estar

directamente vinculada a la confianza pública, que la “participación de los vecinos” se

propone mejorar. De este modo, la participación de los vecinos debería conducir a la

obtención de mayor información por parte del público, que es un componente esencial

de una actuación policial eficiente, lo que a su vez debería generar mayor confianza, etc.

Por lo tanto, una parte importante de la participación comunitaria tiene que ver, muchas

veces, con mejorar las relaciones y la comunicación eficaz entre los vecinos y las

instituciones formales, especialmente la policía. En general, los enfoques “dirigidos”

están vinculados o asociados con la descentralización de la toma de decisiones y la

prestación de servicios. El argumento es que los problemas sociales, tales como el

delito, son en gran medida cuestiones locales y, por lo tanto, los organismos necesitan

tener cierta sensibilidad frente a esta dimensión local, mediante estructuras basadas en

la comunidad.

La participación de los vecinos puede funcionar como un modo de conectar los sistemas

formales de control con el control social informal, de manera que se apoyen entre sí, en

vez de entrar en conflicto unos con otros. En Gran Bretaña, se ha puesto mucho

esfuerzo en la participación de los residentes en barrios de vivienda municipales y las

autoridades locales, propietarias de las viviendas. Esto se ha debido a la gran cantidad

de barrios de viviendas construidas por el estado en el período de posguerra y por el

hecho de que algunos barrios de viviendas tienen altas tasas de criminalidad. No ha

contribuido mucho la idea, cada vez más generalizada, de que estos barrios son

“residuales”, idea desarrollada especialmente después de la sanción de la legislación de

la década de 1980 que respalda el “derecho a adquirir vivienda”, que condujo a la venta

del veinticinco por ciento de las acciones nacionales y que concentró a parte de los

grupos menos aventajados desde el punto social en viviendas estatales.

Los acontecimientos más innovadores en este aspecto fueron posibles gracias a

NACRO, la Unidad para Barrios más Seguros (Safe Neighbourhoods Unit, SNU) y el

Proyecto de Barrios de Vivienda Prioritarios (Priority Estates Project, PEP). Se cree

que la conexión esencial que existe entre la participación de los vecinos en la

administración de los barrios de viviendas y la prevención del delito es que el delito y

las conductas antisociales se ven afectadas por la capacidad de los residentes de ejercer

un control social informal sobre su comportamiento en el barrio. Se piensa que la

capacidad de los vecinos de hacerlo depende de la confianza de la sociedad en sí misma,

obtenida gracias a un mayor compromiso con el barrio y, consiguientemente, un mayor

interés por las condiciones y las normas de comportamiento en el barrio.

Sin embargo, la “participación de los vecinos” puede adoptar distintas formas, desde la

participación activa y el nuevo poder de la comunidad en el proceso de toma de

decisiones, en un extremo, hasta formas débiles de consulta y ejercicios de relaciones

públicas, en el otro. En realidad, éstas son a menudo iniciativas verticalistas que se

ocupan de movilizar al “público” para que apoye a los organismos formales existentes.

Estas iniciativas representan una forma de “estrategia de responsabilización”, por la que

la “participación” se limita a los organismos formales de justicia criminal, tales como la

policía, y a educar a la comunidad en sus responsabilidades y sus expectativas legítimas.

Hasta cierto punto, esta ha sido la experiencia de muchos de los Grupos Consultativos

Comunitarios de la Policía (Police Community Consultative Groups o PCCGs), creados

como respuesta a las recomendaciones del Informe Scarman a principios de la década

de 1980 y con algún amparo legislativo limitado en la sección 106 de la Ley de Pruebas

Penales y Policía de 1984, contenida ahora en la sección 96 de la Ley de Policía de

1996. La legitimación es un componente clave del ejercicio con respecto a los

organismos formales de justicia penal (Morgan 1989). Aquí, la responsabilidad se

dispersa pero el poder queda claramente en las manos de cuerpos profesionales ya

creados.

Resulta interesante que las personas que participan en estas iniciativas a menudo tengan

expectativas mayores y una apreciación diferente de su participación que los

organismos formales. Ellas ven su relación con las instituciones formales como entes

que les proporcionan un vínculo directo con la policía y con otras instituciones de

justicia criminal, así como un medio para influir en ellas. Es posible que esto explique el

hecho de que la asistencia y participación en estas instancias de consulta tienda a ser

esporádica y difícil de mantener. Por lo tanto, este tipo de iniciativas frecuentemente

plantean cuestiones problemáticas sobre la naturaleza y extensión de la participación, la

representación y la rendición de cuentas, que consideraremos en el capítulo siguiente.

Las instituciones intermedias

Recientemente se ha reavivado el interés en el rol de las instituciones intermedias en la

regulación de la conducta. Esto ha llevado a la implementación de planes de prevención

comunitarios cuya función es la creación de instituciones intermedias entre las

estructuras formales de ejercicio de la función policial, de control y autoridad y las

instituciones informales de la sociedad civil tales como la familia, la escuela, los grupos

de personas de la misma edad y las asociaciones comunitarias. Shaw y McKay pusieron

un énfasis considerable en la construcción de las instituciones sociales en el seno de la

comunidad. Para ellos el rol primario de estas instituciones fue el de agentes

socializadores. El nuevo énfasis en las “instituciones intermedias” difiere del análisis de

la escuela de Chicago en que ve a estas instituciones, en primer lugar, como organismos

de regulación en sí mismos. El objetivo es la creación y la reconstrucción de estratos de

cuerpos intermedios, dentro de la sociedad civil, que se interponen entre el estado y el

individuo y que tienen la capacidad de ejercer la autoridad suficiente como para

funcionar como agentes de control social. En otras palabras, se ocupan de la

autorregulación del delito y del comportamiento antisocial en la comunidad. Desde un

punto de vista ideal, estas instituciones deberían poder hacerlo sin invocar la

intervención directa de instituciones formales y estaduales con autoridad. Sin embargo,

operan bajo la “sombra del estado” y, por lo tanto, cumplen una función secundaria, en

los casos en los que la autorregulación fracasa o es insuficiente, lo que significa actuar

como conducto hacia los organismos formales de control. Algunos ejemplos de

instituciones intermedias son los planes de mediación comunitaria, los encargados o

consorcios de los barrios de viviendas municipales y distintas formas de “policía

privada”, incluyendo guardias de seguridad, patrullas de vecinos y grupos de vigilancia.

Irónicamente, el resurgimiento de este interés se ha manifestado en un momento en el

que muchas instituciones intermedias han entrado en decadencia. Muchas instituciones

regulatorias, tales como los guardianes de plazas, guardias de ómnibus y de estaciones,

que alguna vez fue común encontrar en lugares públicos, han prácticamente

desaparecido.

Las instituciones intermedias, por lo tanto, actúan en primera instancia como

organismos informales de policía y/o mecanismos informales de resolución de

conflictos pero pueden también funcionar como organismos de referencia que recurren

al sistema formal cuando lo consideran necesario. Sin embargo, no debe darse por

sentado que existirán relaciones entre las instituciones intermedias y las instituciones

formales. Si bien en general cooperan y se complementan - en particular cuando son

creadas o parcialmente fundadas por el estado - pueden resultar conflictivas y hostiles.

Esto se ha vuelto más confuso por el increíble crecimiento de un “mercado de servicios

de seguridad” y la participación expansiva del sector privado en las tareas de la policía.

La investigación de las formas de policía privada ha puesto en evidencia un complejo

conjunto de interconexiones y relaciones sociales entre el estado y la sociedad civil, por

el que las instituciones intermedias no son siempre los “socios menores” del estado ni

parte de “una gran red disciplinaria”, sino que constituyen nuevas esferas “híbridas” con

su compleja lógica propia (Shearing y Stenning 1987.b; Johnston 1992; Shearing 1992).

La forma en que se despliega esta lógica depende de distintas relaciones sociales,

sectoriales e ideológicas.

Existe una división ideológica importante entre los argumentos a favor de las

instituciones intermedias y las implicancias políticas. Desde una perspectiva neoliberal,

el rol de las instituciones intermedias se relaciona con la reducción del estado y la

liberación de los emprendimientos grupales e individuales. Esto es parte de la ideología

de la privatización, en la que el alcance de la acción voluntaria se expande y avanza a

medida que el rol del estado se contrae. El Instituto de Asuntos Económicos -un equipo

influyente de intelectuales de derecha- ha sugerido el establecimiento de incentivos

impositivos para alentar a las personas y a las comunidades para contratar policía

privada (Pyle 1995:61). Desde una perspectiva más radical, las instituciones

comunitarias son vistas como la fuente del activismo popular y como un desafío a un

estado injusto. Ellas representan un espacio para desafiar las estructuras de desigualdad

de sexo, raza y clase, así como para apoyar la reciprocidad y el nuevo poder de las

comunidades. Una línea intermedia, que toma algo de estas dos posiciones, es el

programa comunitario, que sostiene que:

más que depender de la policía para que resuelva nuestros problemas con respecto al delito, la sociedad

debe asumir más responsabilidades sobre sí misma. Pero esto significa crear instituciones intermedias

eficaces en la sociedad civil así como vínculos con la policía que permitirían el ejercicio de tareas

policiales de prevención por la sociedad misma. Uno de los roles principales de la policía debería ser el

fortalecimiento de las fuentes de autoridad en la sociedad, para fortalecer la capacidad de la sociedad para

hacer de su propia policía.

(Leadbeater 1996:25)

Hay interrogantes no resueltos sobre si las “instituciones intermedias” de este tipo

realmente reducen o aumentan el trabajo de los organismos formales por medio de un

proceso de “ampliación de redes” (Cohen 1985), por el que el sistema formal

meramente se expande por medio de instituciones informales. También existen

preocupaciones reales acerca de los intereses y los propósitos adelantados por estas

“instituciones intermedias”. Puesto que si no son organismos “públicos”, sino

“híbridos” o “privados”, ¿hasta qué punto podrían los intereses “privados” o

“comunitarios” entrar en conflicto con la idea de lograr la consecución de “objetivos

públicos”? Esto plantea serios interrogantes sobre la justicia social - más que la local o

privada - a la que me volveré a referir en el Capítulo 8.

La política económica de la comunidad

Como señala Hope, la paradoja central de gran parte de la prevención comunitaria del

delito, surge “del problema de intentar construir instituciones comunitarias que

controlan el delito frente a su falta de poder para soportar las presiones en la comunidad

respecto de la criminalidad, cuya fuente, o las fuerzas que la sostienen, derivan de una

estructura social más amplia” (1995.a:24). Mientras que el enfoque comunitario del

CAP fue diseñado para contrarrestar los problemas creados por el crecimiento dinámico,

investigaciones más recientes han buscado destacar la importancia de los cambios en la

dinámica de los mercados urbanos más amplios, estimulados por las políticas y

decisiones del sector privado o público (Taub et al. 1984: Bottoms et al. 1992). La

importancia de la política de vivienda plantea el siguiente interrogante: ¿qué procesos

sociales y económicos permiten y alientan la movilidad en los mercados de vivienda?

La política de vivienda puede influir y estructurar el deseo y/o la capacidad de los

vecinos de mudarse a otros barrios de viviendas municipales. Puede también tener

influencia en la forma en que se crea y mantiene la mala reputación de algunas zonas y

barrios de viviendas por medio de procesos de estigmatización.

Una de las formas en que las ideas de prevención comunitaria han sido desarrolladas

productivamente en los últimos años por los criminólogos británicos y estadounidenses

es a través del concepto de las “carreras criminales comunitarias” (Bottoms y Wiles

1986; Reiss 1986). Este concepto aleja la atención de un foco más o menos

“comunitario” como clave de la criminalidad y la acerca a una comprensión de los

patrones delictivos del barrio como un todo complejo. Una “carrera criminal

comunitaria” es la totalidad de las consecuencias, intencionales o no, de la forma en que

una cantidad de actores interactúan en un proceso histórico (Bottoms y Wiles 1992:25):

a fin de comprender y explicar el comportamiento criminal de los vecinos de zonas determinadas, resulta

vital considerar quién vive en esas zonas; por qué fue que se instalaron allí en primer lugar; qué tipo de

vida social han creado los residentes; cómo reaccionan los demás (incluyendo los organismos oficiales);

por qué siguen viviendo en esas zonas y por qué no se han ido.

(Bottoms et al. 1992:122)

La idea de “carreras criminales comunitarias” señala la importancia de comprender las

relaciones sociales dentro de la zona. Lo que es más importante, en particular a la luz de

las críticas a la escuela de Chicago, es que también busca mostrar cómo el medio

socioeconómico, principalmente el mercado urbano, moldea esas relaciones. En

consecuencia, la prevención comunitaria del delito eficaz necesita basarse en una

comprensión de los procesos interactivos descriptos más arriba, dentro de una zona

determinada.

Esto ha hecho que los comentaristas consideraran la economía política de la prevención

comunitaria, que se centra tanto en las relaciones de poder internas como externas y en

la forma en que éstas últimas se interrelacionan o entran en conflicto con las primeras.

Hope (1995.a) traza una distinción útil entre las dimensiones de poder horizontales y

verticales. La dimensión horizontal incluye “las relaciones sociales entre individuos y

grupos que comparten un espacio residencial común” y se refiere a “las expresiones de

afecto, lealtad, reciprocidad o dominio, a menudo complejas” (Hope 1995.a:24). La

medida en que las personas en una comunidad pueden relacionarse entre sí en este

sentido influirá considerablemente en la eficacia de cualquier programa de prevención.

La dimensión vertical, en cambio, se refiere a “las relaciones que conectan las

instituciones locales a las fuentes de poder y los recursos en la sociedad civil más

amplia de la que se reconoce que el barrio forma parte”. Es esta dimensión vertical la

que ha sido descuidada por gran parte de la prevención comunitaria del delito, y, sin

embargo, ambas dimensiones necesitan apoyarse mutuamente para que la prevención

del delito sea eficaz:

Mientras que los principales mecanismos para el mantenimiento del orden pueden expresarse en primer

lugar a través de la dimensión horizontal, la fuerza de esta expresión - y, por lo tanto, su eficacia en el

control del delito - deriva, en gran medida, de las conexiones verticales que los residentes de los barrios

tienen con los recursos extracomunitarios.

( Hope 1995.a: 24, la cursiva es del original)

Hope (1995.a:72) señala luego que gran parte de la prevención comunitaria se ha

concentrado en los “valores de uso” de las zonas residenciales - incluyendo los

beneficios que surgen de la convivencia entre vecinos, las redes informales de apoyo, y

la sensación de identidad, seguridad y confianza - pero han ignorado la dinámica del

“valor de intercambio” del barrio - cómo valoran las propiedades los vecinos, inversores

y propietarios futuros. Lo importante es que esto último puede servir para socavar o

perjudicar lo primero. Mientras que poner énfasis en el uso de valores tiende a dirigir la

atención hacia las cualidades intrínsecas de determinados barrios, con consecuencias en

su patologización, los valores de intercambio dirigen la atención a la posición que una

comunidad tiene en el marco urbano más amplio. Es hacia el poder vertical de las

comunidades locales y la forma en que ésta surte efectos en las dinámicas horizontales

que se orienta la investigación sobre la prevención del delito de la “economía política de

la comunidad”

Casos de estudio de la prevención comunitaria del delito A la luz de las explicaciones expuestas anteriormente sobre la relación entre la

“comunidad” y la prevención del delito, consideremos ahora algunos casos de estudio

que han buscado institucionalizar algunos aspectos de estos enfoques.

La administración basada en barrios de viviendas municipales - el Proyecto de

Barrios de Viviendas Prioritarios (Priority Estates Project)

El Proyecto de Barrios de Viviendas Prioritarios (PEP) fue creado en 1979 como un

DoE conjunto y un experimento de la autoridad local en un intento por mejorar los

barrios de viviendas de mala reputación. El PEP es una consultora que trabaja con las

autoridades locales y los residentes (inquilinos) para generar cambios en la prestación

de servicios de vivienda locales y su gerenciamiento y para consultar a los residentes

sobre la administración de sus barrios. Los objetivos esenciales fueron (Power 1984):

1. crear una oficina de administración local

2. hacer responsables a los propietarios por el alquiler de sus viviendas y las

reparaciones en ellas y por la supervisión del estado del medio ambiente del barrio

3. darle a los inquilinos la oportunidad de ejercer el máximo de control posible de sus

hogares y barrios.

Esta asociación entre quienes administran las viviendas y los inquilinos se ha traducido

en un modelo establecido, con los siguientes diez elementos clave: oficina local,

reparaciones locales; arrendamientos localizados; control local del pago de alquileres

atrazados; presupuesto del barrio; encargados con residencia en el barrio; participación

de los inquilinos; coordinación y vinculación con otros servicios y organismos;

supervisión del rendimiento y de la capacitación. Este modelo pone mucho énfasis en la

consulta regular a los inquilinos, así como en su participación en grupos de

asesoramiento y administración. Sin embargo, debería tenerse en cuenta que el modelo

constituye un “plan de acción” que depende en gran medida de cómo se lleva adelante y

de cómo se adapta en cada situación local.

Aunque el PEP no tuvo originalmente la intención de causar una disminución del delito,

parece haber tenido consecuencias reales en los índices de criminalidad. Por ejemplo,

entre 1983 y 1985 en el barrio Broadwater Farm en Haringey, un barrio extenso con una

población de alrededor de 3500 personas, los índices de robo en vivienda cayeron en un

78 por ciento, los delitos relacionados con automotores disminuyeron en un 61 por

ciento y los delitos más graves, un 49 por ciento. A pesar de los disturbios en el barrio,

ocurridos en 1985, el delito siguió disminuyendo. En 1987 el barrio fue descripto por

un oficial superior de policía como “probablemente, el lugar más seguro de Tottenham”

( SNU: 1993: 57). El barrio representaba el 1 por ciento del delito de la zona, a pesar de

albergar al 3,5 por ciento de los habitantes del lugar. Además del modelo PEP, el

proyecto incluyó un plan de creación de empleos en el barrio que generó 120 empleos

para 1989. En 1995, se llevó adelante la idea de la “administración conjunta”, con la

firma de un “acuerdo barrial” entre los habitantes y el consejo local, según el cual los

representantes de los residentes se reúnen con funcionarios municipales jerárquicos una

vez cada dos semanas para discutir aspectos del progreso del programa que prevé gastos

por 33 millones de libras, a implementarse entre 1993 y 2001. En el barrio ya no es

“difícil alquilar” y hay pocas viviendas desocupadas por vez ( Power 1997).

En un sentido más amplio, se estimó que, de 20 barrios PEP -con altos índices de

criminalidad- el vandalismo y los niveles de inseguridad disminuyeron en 15, después

de la introducción del sistema de administración de los barrios por sus propios

habitantes (Power 1987). Después de casi 15 años, a pesar de que el delito siguió siendo

una cuestión importante en los barrios PEP, muchos de los problemas se han reducido o

están siendo contenidos, a pesar de que la polarización de los barrios ha aumentado

considerablemente. Como resultado de la encuesta llevada a cabo en 1994, tanto los

administradores como los residentes de la mayoría de los barrios pensaron que el

problema del delito se habían reducido o, al menos, no había empeorado en los seis años

anteriores a la encuesta ( Power y Tunstall 1995:57).

Hope y Foster (1992) llevaron a cabo un estudio detallado de dos barrios PEP en Hull y

Londres, utilizando encuestas para los residentes del tipo “antes y después” así como

métodos de investigación etnográfica. Estos autores encontraron una cantidad de

ejemplos de reducción del delito en ambos barrios, contrariamente a lo que ocurrió en

dos barrios “de control” comparables. Los robos en vivienda en uno de los barrios se

redujeron en el período en el que se realizó el estudio, mientras que aumentaron en la

zona “de control”. Hope y Foster llegaron a la conclusión de que “estos ejemplos

sugieren que el modelo PEP tiene un potencial real para reducir el delito” ( Foster y

Hope 1993:x). Sin embargo, advierten que los resultados exitosos fueron sólo parciales,

en el sentido de que ocurrieron en alguno de los barrios experimentales, o sólo para en

algunas zonas o para algunos grupos de habitantes específicos dentro de cada barrio.

También descubrieron que el efecto de los cambios en la administración, junto con

modificaciones ambientales y cambios en la asignación de habitantes al barrio y el

recambio de habitantes, sirvieron para alterar la cultura interna de los barrios. En uno de

los barrios, esto produjo una intensificación tanto del control social como de la

criminalidad - que se manifestaba en la existencia de redes criminales y en una cultura

de apoyo que sostenía esas redes. Estas “fuerzas antagónicas” hallaron expresión en

conflictos entre distintos grupos de residentes. En este sentido, un elemento esencial

fueron las políticas de asignación de viviendas: había habido un influjo de jóvenes

pobres hacia el barrio durante el período experimental. Foster y Hope (1993:88) señalan

la dificultad para quienes administran las viviendas de intentar utilizar la asignación de

viviendas para evitar la concentración de problemas sociales, puesto que existe la

necesidad de implementar varias políticas al mismo tiempo, de igualar la provisión de

viviendas en un barrio determinado a la demanda de inquilinos potenciales existente, y

de intentar mantener todas las viviendas ocupadas.

Planes de portería en monoblocks

El rol del encargado del edificio y de quienes realizan trabajos afines sigue siendo

considerablemente vago. En cierto sentido, se supone que cumplen la función de un

oficial de policía informal o de una institución intermedia que combina el control físico

sobre la entrada, la supervisión (más o menos confiable que un circuito cerrado de

televisión) y una presencia humana simbólica, con la capacidad de intervenir en

situaciones conflictivas. En otro sentido, pueden ser vistos como negociadores de

conflictos que resuelven disputas internas, rol que se extiende potencialmente a una

función menor de “asistencia ciudadana”. Esta falta de claridad en sus roles es también

uno de los aspectos positivos del papel que desempeña el encargado, dado que es

probable que altere ciertas diferencias en circunstancias locales, así como que cambie

con el transcurso del tiempo para cumplir con expectativas nuevas y diferentes.

En 1992, el DoE le encargó al SNU llevar a cabo la evaluación de una serie de planes

que incluían la contratación de encargados o el ingreso controlado en una serie de

edificios (Farr y Osborne 1997). Este caso de estudio destaca la interesante interrelación

que existe entre intervenciones tecnológicas y humanas. Los quince planes del estudio

de evaluación fueron divididos en tres tipos:

• los planes “basados en tecnología”, que dependían de ella - sobre todo de circuitos

de televisión cerrados - más que de la presencia de personal que cumpliera las

funciones de encargado del edificio;

• los planes de “supervisión intensiva”, que preveían que el personal (encargado)

residiera en cada uno de los edificios.

• Los proyectos de “supervisión dispersa”, en los que el personal residía en una

unidad de un complejo de edificios vinculados por circuitos de televisión cerrados.

El estudio de investigación, llevado a cabo entre 1992 y 1995, buscó evaluar el impacto

de las intervenciones sobre los niveles de delincuencia y la preocupación por el delito,

así como la posibilidad de alquilar de las viviendas, el desempeño de la administración

y la eficiencia en los arreglos, los niveles de satisfacción de los vecinos y la

participación de los residentes en “asuntos comunitarios”. Los resultados de la encuesta

señalan que los planes que se basan en la tecnología más que en la presencia de personal

pueden simplemente proporcionar una respuesta satisfactoria en aquellos lugares en los

que la población es relativamente estable, en la que los vecinos son, en general,

personas maduras o mayores y donde hay pocos niños. Cuando se este equilibrio se ve

dañado, se ponen en evidencia las limitaciones de las invenciones tecnológicas. Por el

contrario, los planes de “supervisión intensiva” parecían ser consistentemente los más

eficaces tanto respecto de las mejoras en materia de seguridad, administración y

satisfacción de los vecinos en circunstancias razonablemente difíciles como de la

contención de problemas en circunstancias difíciles. Sin embargo, los planes de

“supervisión intensiva” resultaron los más caros de los tres.

Los planes de “supervisión dispersa” parecieron correr distintas suertes. La realización

de mejoras fue mayor en el edificio de “control”, donde residía el encargado, que en los

edificios “periféricos”. Los planes más eficaces tendían a emplear mucho personal y su

funcionamiento era, por lo tanto, más oneroso. Esto parecería poner en duda la idea de

que los proyectos de “supervisión dispersa” pueden funcionar como versiones más

económicas de los planes de “supervisión intensiva”.

En consonancia con otros resultados de investigaciones (Bottoms et al. 1992), Farr y

Osborne señalaron que los planes más exitosos eran aquellos en los que la contratación

del encargado estaba acompañada por cambios en las políticas de asignación de

viviendas. Los planes de portería, argumentan los autores, no parecen resolver por sí

mismos los problemas creados por el mal desempeño de la administración o por la

implementación de políticas de asignación inadecuadas. Sin embargo, sí parecen crear

las condiciones para que la administración y las asignaciones de viviendas puedan ser

eficaces. Dado el amplio papel otorgado a los encargados, o lo mucho que se espera de

ellos, los autores recomiendan prestar mayor atención a las necesidades de

capacitación, tanto en cuanto a recursos humanos como tecnológicos, en particular,

cuando los encargados sean responsables por el manejo de sistemas de televisión

cerrados. El papel de la tecnología y su relación con la función del encargado sigue

siendo una cuestión muy debatible. Los autores concluyen que:

Es necesario cuestionar la finalidad del soporte tecnológico. Por ejemplo, la finalidad de instalar las

cámaras de circuitos de televisión cerrados para monitorear halls de entrada y ascensores parece ser claro

cuando los encargados o de personal afín residen en el edificio en cuestión. En estas circunstancias, los

sistemas constituyen claramente un apoyo administrativo aunque el plan no se basa en su funcionamiento.

Sin embargo, cuando estos sistemas se usan para extender el alcance de las funciones del personal que

reside en un edificio determinado, se convierten en sustitutos de la presencia de personal y el plan, tal

como fue concebido, no puede funcionar si el equipo falla. Desgraciadamente, como demuestran los casos

estudiados, el equipo tiende a fallar por problemas de diseño, mal mantenimiento o vandalismo.

(Farr y Osborne 1997)

Un proyecto que toma a la víctima como eje Como consecuencia del interés que despierta la victimización múltiple, ha habido una

mayor conscientización acerca del potencial de los proyectos comunitarios que buscan

prevenir el delito desde la perspectiva de la víctima. En consecuencia, algunos

proyectos han buscado utilizar la victimización como medio de dirigirse a las redes de

apoyo comunitarias, a fin de reducir el impacto de la victimización, reducir la

victimización múltiple y el miedo al delito y estimular la autoayuda y la creación de

redes entre vecinos.

Uno de estos proyectos fue creado por la Unidad de Prevención del Delito y de Apoyo a

la Víctima en un barrio de vecinos de pocos recursos, de alrededor de mil viviendas, en

centro de una ciudad. Una gran proporción de los vecinos sufría amenazas y hechos de

violencia interpersonal. Una encuesta había mostrado un elevado nivel de miedo al

delito en el barrio, particularmente entre las mujeres, y un bajo nivel de interacción

social formal entre los residentes. Un tercio de los vecinos no tenía amigos que vivieran

en el barrio. Por lo tanto, el objetivo del proyecto fue “desarrollar la comunidad” por

medio de cuatro estrategias prácticas (Sampson y Farrell 1990):

• reuniendo un grupo de trabajo entre diversos organismos;

• estableciendo sistemas de vigilancia - similares a los sistemas tipo “capullo”

utilizados en el proyecto del barrio Kirkholt, en el que se les pidió a los vecinos que

“envolvieran” una víctima para protegerla y evitar que fuera victimizada

nuevamente;

• Creando un grupo de madres y niños de corta edad;

• Creando un esquema de mediación comunitaria.

Se contrataron dos trabajadores part-time para la implementación de estas estrategias y,

más adelante, el proyecto agregó una quinta estrategia para la “vigilancia de cuadras”.

Los trabajadores se propusieron estimular la comunicación de la producción de estos

delitos por parte de las víctimas o de sus vecinos a fin de proporcionar apoyo a todas las

víctimas independientemente de si el hecho había sido denunciado a la policía.

El proyecto es un buen ejemplo de algunos de los problemas asociados con la

implementación de planes de prevención comunitaria. El delito y el miedo al delito no

se vieron afectados significativamente, aunque se ofreció ayuda práctica a las víctimas

para asistirlas en la resolución de sus dificultades emocionales. El grupo intersectorial

se empantanó con conflictos sobre autonomía, poder y control ( ver Capítulo 5). Los

“sistemas de vigilancia” nunca fueron implementados, sea porque resultaron

inaceptables para los residentes, especialmente por el alto nivel de desconfianza, o

porque los trabajadores del proyecto no fueron capaces de “vender” la idea y convencer

a los vecinos a participar. La “vigilancia de cuadras” tuvo problemas similares. Los

vecinos tendieron a sentirse seguros sólo en sus propios departamentos y fueron reacios

a participar en intercambios con otros en zonas comunes. La experiencia de intentar

establecer un sistema de vigilancia fue que supervisar los departamentos de los vecinos

no generó en sí mismo un sentimiento de “solidaridad vecinal” o de espíritu

comunitario. El autor del informe de la investigación concluyó que: “Estos resultados

sugieren que la seguridad comunitaria puede ser un prerrequisito para la existencia de

mayor solidaridad entre vecinos puesto que esto daría a los residentes un lugar seguro y

común en el barrio en el que podrían interactuar” ( Sampson 1991:24). El grupo de

madres y menores de corta edad tenía como finalidad actuar precisamente como un

lugar de este tipo, en el que los residentes podrían reunirse en un contexto colectivo. Sin

embargo, el grupo tuvo “una vida corta y llena de conflictos”. Hubo problemas entre las

madres y los trabajadores del proyecto y dentro de la asociación de vecinos ( cuyo

departamento fue utilizado por el grupo). La historia del grupo demostró “cómo los

planes de prevención del delito pueden servir para aumentar los conflictos sociales y

proporcionar un lugar para el despliegue de luchas por el poder” ( Sampson 1991:30).

Por último, la mediación comunitaria fue aceptada como medio valioso con el potencial

de reducir los conflictos locales y las hostilidades concomitantes que generan los

problemas con los vecinos. La mediación comunitaria recibió el apoyo de un servicio de

mediación local. Sin embargo, pocas de las remisiones de casos al plan fueron hechas

por el propio barrio.

A pesar del poco éxito del proyecto existen lecciones importantes que pueden

aprenderse de él. El plan demostró el dilema esencial de la “implementación” de un

proyecto de prevención del delito en una comunidad desde fuera. También ilustró el

hecho de que la falta de cualquier infraestructura comunitaria formal dificulta el

desarrollo de instituciones comunitarias. Por otra parte, mostró que los conflictos

intracomunales pueden servir para perjudicar los proyectos de prevención del delito. En

este barrio, algunos de estos conflictos reflejaron divisiones de género, raza y edad,

mientras que otros se relacionaban con distintos estilos de vida, valores dispares y

discusiones sobre el uso del espacio en el barrio. Por último, el proyecto puso en

evidencia la dificultad de trabajar en prevención del delito en un barrio con problemas

múltiples (no había un problema común, a diferencia de lo que ocurrió en el barrio de

Kirkholt), con recursos limitados e insuficientes.

La cámara comunitaria de San Francisco La mediación comunitaria ha sido vista por sus defensores como un medio de devolver

el control de los conflictos locales a las comunidades mismas. Se basa en la creencia de

que los sistemas jurídicos profesionalizados le han “robado” los conflictos a las propias

partes interesadas que son relegadas al rol de observadores pasivos en el procesamiento

de su conflicto (Christie 1977). Este “robo” quita a las partes su participación en lo que

se ve como un proceso socialmente constructivo: el de resolución de conflictos. La

mediación comunitaria, entonces, constituye una institución intermedia preeminente,

diseñada para posibilitar y facilitar la autorregulación, fundada en una crítica de los

sistemas de regulación formales. Se considera que los planes tienen como función

devolver a la comunidad la capacidad de resolver sus propios conflictos y de esa manera

fortalecer los lazos informales de la comunidad. Como consecuencia, se conectan con

una ideología más amplia de asignación de poder a la comunidad y de “transformación

social” (Harrington 1993).

La cámara comunitaria de San Francisco (SFCB) ha sido el ejemplo más destacado de

los programas de mediación comunitaria, y el que ha contado con mejor financiación y

se ha basado en mejor información. Fue creado en 1977 por Raymond Shonholtz, su

carismático fundador, que se retiró en 1987. Tal como ocurrió con otros planes, buscó

aplicar procedimientos conciliatorios a una gran variedad de problemas barriales como

alternativa a los tribunales. Estos “problemas” podían no implicar violaciones a la ley

penal desde un punto de vista técnico pero es posible que tuvieran el potencial de

convertirse en problemas más graves. Así, una de sus finalidades centrales fue la

intervención temprana y la reducción del malestar y de las hostilidades entre personas

que se conocían (Shonholtz 1993). Como en el caso de otros planes, utilizó voluntarios

de la comunidad como mediadores para que actuaran como terceros para facilitar la

comunicación entre dos (o más) partes en conflicto. El SFCB fue fundado en un

entendimiento de comunicación en la que los conflictos de intereses y derechos se

transformaban en cuestiones de sentimientos y relaciones. El SFCB adoptó una relación

particularmente antagónica frente al sistema jurídico formal del estado, en una medida

mayor que muchos planes de mediación comunitaria (Shonholtz 1987).2

Resulta difícil evaluar el impacto de planes de este tipo en las tasas de criminalidad

locales, particularmente porque muchas veces tienen que ver con relaciones existentes

desde hace mucho tiempo que pueden o no haberse agravado. Estos son frecuentemente

el tipo de conflictos que no suelen denunciarse a la policía. Sin embargo, existen

pruebas de investigación de que los planes como el del SFCB presentan altas tasas de

satisfacción en términos de la experiencia de las partes en el proceso de mediación

mismo. Los acuerdos a los que llegan las partes en la mediación comunitaria tienden a

2 Más recientemente, el SFCB ha adoptado una visión más estricta de su finalidad, más orientada a prestar

servicios de resolución de conflictos y menos orientada a reformar las comunidades.

ser más duraderos y respetados por las partes que los acuerdos logrados en el sistema de

justicia formal (DuBow y McEwen 1993). Sin embargo, la investigación también ha

señalado la incongruencia entre la retórica y la práctica de la mediación comunitaria. El

volumen de casos que pasan por la mediación comunitaria sigue siendo muy pequeño y

su impacto en la comunidad más amplia es marginal. La conclusión algo pesimista a la

que llegó Yngvesson, en relación al SFCB, fue que “un mayor poder en la comunidad es

posible sólo para algunos voluntarios privilegiados de la “comunidad interna”, más que

para la “comunidad de vecinos” externa” (1993: 381). A pesar de la crítica ideológica

de los sistemas de justicia formal, la mediación comunitaria tiende a reproducir muchos

de los símbolos, rituales y procedimientos que derivan de la ley del estado. Tiende a

operar en “las sombras de los tribunales de justicia”, dependiendo a menudo de

organismos formales para la remisión de casos o para su financiación. La experiencia de

la mediación comunitaria ha tendido a ser de grandes ideales, dificultades prácticas de

financiación y aspiraciones truncas. Sin embargo, muchos planes de mediación

comunitaria, inspirados en la labor del SFCB, han sido creados en el Reino Unido, tales

como el Southwark Mediation Centre, el Newham Conflict and Change Project y en

Sandwell Mediation Scheme, que existen bajo una organización madre: Mediation UK.

La policía comunitaria

Muchos planes organizacionales han sido denominados “policía comunitaria” pero

existe poco acuerdo respecto de lo que esto significa. En un extremo, la “policía

comunitaria” puede ser simplemente cualquier cosa que mejore las relaciones y la

confianza entre la policía y la comunidad local. Esencialmente, es una filosofía acerca

de la función de la policía que intenta definir un nuevo tipo de relación entre la ésta y el

público, aunque sólo sea a nivel retórico. Como tal, encarna una crítica implícita de la

función tradicional de esta fuerza. Es posible que esto explique por qué muchos de los

experimentos sobre la policía comunitaria tanto en el Reino Unido como en los Estados

Unidos nunca han sido implementados debido a la resistencia pasiva que existe por

parte de los policías mismos, en particular, entre los agentes de bajo rango, y los

obstáculos institucionales (Rosenbaum 1994). En Gran Bretaña, Fielding (1995) ha

señalado los obstáculos institucionales que existen en la policía que tienden a detener

los experimentos sobre policía comunitaria en las primeras etapas de su desarrollo. De

este modo, traducir los ideales a la práctica ha demostrado ser problemático y a pesar de

las abundantes referencias a la “policía comunitaria”, existe poco acuerdo y pocas

pruebas de lo que se hace en realidad.

Al repasar la experiencia británica Weatheritt (1993:126) distingue tres características

que definen en gran parte lo que pasa por “policía comunitaria”:

• el mayor uso de policía a pie y la asignación de oficiales a ciertas zonas geográficas

sobre las que tienen responsabilidad permanente

• el desarrollo de las asociaciones para la prevención del delito

• el establecimiento de estructuras y procesos para la consulta de comunidades locales

sobre las prioridades y problemas que presenta su comunidad

Con seguridad, la estrategia organizacional más popular para lograr estos tres elementos

de la policía comunitaria es la “descentralización”, que en Gran Bretaña ha sido

denominada “sectorialización” o “vigilancia por sectores” (Dixton y Stanko 1995) y “la

policía para la resolución de conflictos” ( Leigh et al. 1996)

Existen algunas pruebas de que el mayor uso de policía a pie y el mayor número de

oficiales comunitarios asignados a una zona en particular tiene gran aceptación en la

sociedad. Sin embargo, existen pocas pruebas acerca del impacto que tienen sobre los

niveles de criminalidad o incluso sobre el miedo al delito. Un estudio de Wycoff y

Skogan (1994) sobre policía comunitaria en Madison mostró que las tasas de robo en

vivienda disminuyeron y que los índices de robos no variaron después de la

introducción del programa, mientras que un estudio sobre policía comunitaria en San

Diego reveló que el plan de policía comunitaria no produjo reducciones en los niveles

de delincuencia (Capowich y Roehl 1994). Una investigación más extensiva en los

Estados Unidos mostró que la policía comunitaria tuvo incidencia en la reducción del

miedo al delito en cinco de cada seis sitios de investigación sin que tuviera ninguna

consecuencia significativa sobre el delito (Skogan 1994). Sin embargo, Bennett (1994)

ha mostrado que este efecto se da con menor coherencia en Gran Bretaña.

Los problemas esenciales respecto de la evaluación de la eficacia de la policía

comunitaria son dos. El primero se relaciona con la falta de claridad acerca de los

mecanismos específicos que implican la policía comunitaria y la forma en la que se

presume reducen el delito. El segundo tiene que ver con el fracaso de muchas

estrategias de policía comunitaria incluso al ser implementadas cuando son objeto de la

investigación de evaluación. Como consecuencia, muchos autores son escépticos

respecto de gran parte de lo que se conoce como “policía comunitaria”, y lo ven como

poco más que un mecanismo retórico ( Bayley 1986; Weatheritt 1988). Como concluye

Buerger:

A pesar de la retórica existente acerca de el poder de la comunidad…cuando se trata de la asignación de

casos, el establishment de la policía le otorga a la comunidad un rol que simplemente aumenta la

respuesta policial al delito y al desorden.

(1994.b:271)

Neighbourhood Watch

Neighbourhood Watch (NW) ha sido íntimamente asociado a la filosofía de la policía

comunitaria, y para algunos representa su expresión más exitosa. Los primeros planes

de NW fueron creados en 1982 en Gran Bretaña, aunque los primeros planes en

América del Norte aparecieron en los últimos años de la década de 1960. Fueron muy

promocionados por altos oficiales de la policía, y muy especialmente por Sir Kenneth

Newman, el Jefe de la Policía Metropolitana a principios y mediados de la década de

1980. Entre 1988 y 1992, la proporción de hogares en los que se había implementado un

plan de este tipo aumentó de 18 a 28 por ciento ( Home Office 1994.a). Ahora se dice

que hay más de 140.000 planes NW, que cubren 6 millones de hogares en Inglaterra y

Gales. Sea cual fuere la cifra exacta, el crecimiento y la expansión cuantitativa de NW

han sido extraordinariamente rápidos. NW fue concebido desde sus comienzos por Sir

Kenneth Newman como una forma de hacer participar a la comunidad al alentar a los

vecinos a unirse en grupos barriales con la asistencia y el asesoramiento de la policía.

La finalidad primaria de NW es la reducción del delito, principalmente del “delito

oportunista” y de los robos en vivienda, aunque los delitos relacionados con

automotores y el delito de daño fueron considerados delitos de los que NW también

podía ocuparse. Un segundo conjunto de objetivos se relacionaba con la reducción del

miedo al delito, alentar la conscientización sobre la prevención del delito y mejoras en

la seguridad interna, facilitar un mayor contacto entre los vecinos y mejorar los vínculos

entre la policía y la comunidad. El mecanismo principal para lograr estos objetivos fue

que los miembros de NW buscaron activamente comportamientos sospechosos:

convertirse en los “ojos y oídos” de la policía.

La investigación de Bennett (1989, 1990) en dos zonas experimentales de Londres a

mediados de la década de 1980 - en Acton y Wimbledon - constituye la evaluación más

rigurosa hasta la fecha sobre la eficacia de NW en Inglaterra. La zonas experimentales

fueron complementadas con la investigación por zonas en las que no había planes de

NW, adyacentes a las zonas experimentales, a fin de evaluar el efecto del

desplazamiento del delito, y por una zona en la que no había planes de NW, a una cierta

distancia de donde se habían implementado los planes, para que funcionara como zona

de “control”. Los resultados de la investigación de Bennett mostró que NW no había

tenido efectos en la reducción del delito. De hecho, la prevalencia de las victimizaciones

de hogares aumentó en ambas zonas experimentales, así como en las zonas en las que

hubo desplazamiento del delito. Sólo en la zona de control decreció la victimización de

hogares. Bennett logró, no obstante, identificar una reducción en el miedo a la

victimización en hogares, a pesar de que la reducción fue significativa desde el punto de

vista estadístico en una de las zonas. También hubo una mayor satisfacción y un mayor

sentido de cohesión social en la misma zona. Sin embargo, la evaluación de los vecinos

sobre la actuación de la policía fue mixta, las tasas de denuncia a la policía se mantuvo

estable en general y no hubo pruebas de que NW hubiera mejorado los niveles de

detección de delitos de la policía. Bennett llegó a la conclusión de que la eficacia de la

vigilancia comunitaria es probablemente muy limitada, puesto que muchos hogares

permanecen vacíos durante gran parte del día y muchas viviendas están mal ubicadas a

los efectos de realizar una vigilancia eficaz. En los casos en los que existe un gran

recambio de residentes, se vuelve también muy difícil saber quiénes son extraños en el

barrio.

Las pruebas en Estados Unidos tienden a confirmar estos resultados pesimistas

(Rosenbaum 1988.b; Skogan 1990.b). Existe algún tipo de pruebas de los Estados

Unidos que sugieren que, más que reducir el delito, NW puede en realidad aumentar el

miedo de los vecinos al delito al proporcionarles mayor información sobre las

experiencias de victimización locales. Como señala Rosenbaum, “las discusiones de los

grupos pequeños pueden incluso servir como una experiencia “conscientizadora” por la

que los participantes se van sintiéndose más ( en vez de menos) indefensos frente a

fuerzas sociales y políticas incontrolables” (1988b: 136, la cursiva es del original).

Existen dudas respecto de si establecer planes de NW realmente aumenta la carga de

trabajo de la policía, en vez de reducirla. Una de las dificultades con las que la policía

ha debido enfrentarse es la tarea de tener que prestar servicios en el cada vez más

número de planes de NW, a menudo sin mayores recursos ni personal. Sin embargo, las

investigaciones han demostrado que la asistencia y el apoyo que presta la policía

resultan cruciales para la supervivencia de estos planes. (Hussain 1988). A pesar de ello,

o quizás justamente por ello, los investigadores han notado que el nivel de activismo se

restringe a menudo a poner una calcomanía en la ventana. Por lo tanto, McConville y

Shepard concluyeron su investigación declarando que la mayoría de los planes se

caracterizaban por presentar “poca penetración en la comunidad y por ser planes

inestables, estáticos y con problemas insalvables desde sus comienzos” (1992:115). Las

investigaciones que se han llevado a cabo sobre el efecto de otros planes de “vigilancia”

que se han multiplicado por la expansión de NW, tales como la “vigilancia de

automotores”, no han mostrado tener un impacto concluyente sobre las tasas de

criminalidad ( Honess y Maguire 1993).

Al utilizar datos de la British Crime Survey, Hope (1988) ha mostrado que existe apoyo

para NW en los casos en que se considera que el riesgo de criminalidad es elevado pero

existe satisfacción aún en la comunidad. En cambio, NW tiene poco apoyo en las zonas

en las que el riesgo de criminalidad es elevado pero existe poco sentido de comunidad y

en las zonas en las que el riesgo de que se cometan delitos es bajo aunque existe un

fuerte sentido de comunidad. Las investigaciones llevadas a cabo en América del Norte

confirman el hecho de que NW es más fácil de implementar en zonas suburbanas, de

buen nivel económico y bajas tasas de criminalidad, por personas que tienen actitudes

positivas hacia la policía, más que en zonas céntricas, de viviendas públicas subsidiadas

por el estado, en las que la población es heterogénea (Skogan 1990b).

Si NW no tiene un efecto preventivo directo para los residentes, ¿por qué estos planes

siguen floreciendo? Una posible respuesta puede ser que, cada vez más, las compañías

de seguros otorgan incentivos económicos al establecimiento y participación en planes

NW y ofrecen “descuentos” a quienes participan en ellos. En otro sentido, NW puede

actuar como una especie de póliza de seguros, en el sentido que sus miembros

pertenecen a un mismo “club” con la policía, “club” que tiene una constitución no

escrita que la policía interpreta como “llámennos si nos necesitan”. Esto se ve

corroborado por investigaciones que sugieren que quienes participan en los planes NW

tienen más probabilidades que quienes no denuncian hechos sospechosos a la policía

(Dowds y Mayhew 1994). Como consecuencia, NW funciona como un tipo de vínculo

formal con la policía local, y dado que la policía sigue siendo, en general, una fuerza

reactiva, responderá normalmente a los pedidos que se le hagan. Por lo tanto, en dos

formas distintas, NW orienta los recursos de la policía hacia aquellas zonas en las que se

implementan los planes NW: en primer lugar, en términos de tiempo y recursos

invertidos al establecer y mantener un plan NW, y en segundo lugar, al responder al

mayor número de denuncias que NW produce indirectamente. El problema que esto

pone en evidencia es que, dada la paradoja de que NW tiende a existir donde menos se

lo necesita, un efecto secundario de NW puede ser la distorsión de los recursos

policiales hacia aquellas zonas y personas que son más capaces y que menos los

necesitan. NW puede, entonces, ser más un “buen club” que beneficia a sus miembros,

que un “bien social” que beneficie a la comunidad en general (Hope 1995.a).

La vigilancia en las calles y las patrullas de vecinos

Algunos planes NW han establecido “vigilancia en las calles” en las que participan

patrullas integradas por vecinos. En septiembre de 1994, fueron impulsados por el

entonces Secretario del Interior Michael Howard, cuando sugirió que los planes NW

debieran incluir patrullas de ciudadanos activos, quienes “caminarían con un propósito”

en sus barrios. Sin embargo, estos planes siguen siendo muy discutidos por su potencial

de “vigilantismo” y la hostilidad de la policía que puede verlos como un “abaratamiento

de la función policial”. Un buen ejemplo de “vigilancia en las calles” fue el plan

implementado en la zona de Balsall Heath en Birmingham para contrarrestar problemas

asociados con la prostitución y las drogas. Las patrullas de las calles incluyen vecinos

que toman nota de información que consideran, puede resultar de utilidad a la policía,

especialmente el registro de números de patentes de vehículos de personas sospechadas

de ser “clientes” por conducir a baja velocidad, cerca de la acera. Se ha sostenido que la

prostitución se redujo radicalmente durante este período y que también se habían

registrado disminuciones en el número de delitos violentos y robos en viviendas. Los

que apoyan estos planes sostienen que como resultado de ellos, mejoraron las relaciones

entre los vecinos, la policía y las autoridades municipales (Atkinson 1996). Sin

embargo, sus oponentes han dicho que estos planes han conducido a la intimidación y

hostigamiento de prostitutas y de mujeres a quienes se las confundía con prostitutas

(O'Kane 1994). En los casos en que los planes de este tipo tienen éxito en la reducción

de un problema, puede ocurrir que el problema se haya sencillamente desplazado hacia

otras zonas.

Un ejemplo notable de “patrullas de vecinos” en Estados Unidos ( y en menor medida,

en el Reino Unido) han sido los Angeles Guardianes. Pennell y sus colegas (1989)

descubrieron que la presencia de los Angeles Guardianes en San Diego no redujo la

comisión de delitos violentos, para lo que habían sido creados en primer lugar; estos

delitos se redujeron en un 22 por ciento en la zona experimental pero decrecieron en un

42 por ciento en la zona de control no patrullada por los Angeles Guardianes (Pennell

et al. 1989:388). Sin embargo, una encuesta en el barrio mostró que los vecinos creían

que los Angeles Guardianes eran eficaces al desalentar la comisión de delitos y el 60

por ciento de los encuestados que sabían que los Angeles Guardianes patrullaban su

barrio dijeron que se sentían más seguros como consecuencia de ello.

Uno de los problemas principales con las patrullas de vecinos y los planes de vigilancia

en las calles se relaciona con la rendición de cuentas por sus acciones. ¿Ante quiénes

responden y de dónde deriva su legitimidad? A diferencia de los órganos policiales

formales, sus facultades no están reconocidas jurídicamente con tanta claridad, ni se

selecciona debidamente a sus miembros ni se les ofrece suficiente capacitación. Aquí, la

cuestión respecto de la relación entre la patrulla y la policía tiene implicancias

suficientes, sea que se vea como una alternativa o como un complemento de las fuerzas

policiales ya establecidas. Es interesante notar que las investigaciones de Marx (1989)

en los Estados Unidos sugieren que la actitud de un grupo hacia la policía no determina

necesariamente las actitudes de la policía hacia el grupo. Por lo tanto, necesitamos

examinar tanto la medida en la que un grupo se considera “opuesto” o

“complementario” respecto del rol de la policía, así como la forma en que la policía, y

otras organizaciones relevantes (tales como las autoridades locales) interpretan esta

relación. Dado lo que ya hemos señalado acerca de la dificultad de sostener la

participación de los ciudadanos en relación a las cuestiones criminales, la expectativa de

vida de las patrullas es generalmente limitada ( Yin et al. 1977). A fin de sobrevivir,

necesitan desarrollar relaciones cordiales con la policía y con otros organismos así como

una formalización cada vez mayor de sus prácticas de trabajo, por medio de directivas y

de capacitación, a fin de lograr credibilidad y legitimación.

Patrullas comunitarias en Sedgefield

Las patrullas comunitarias se diferencian de las patrullas de ciudadanos o de vigilancia

en su conexión y en su relación con organismos estatales formales. El ejemplo más

claro de patrullas comunitarias es el de Sedgefield, en el condado de Durham, en donde

el Consejo de Distrito creó su propia “Fuerza Comunitaria” para patrullar las calles las

veinticuatro horas del día ( a un costo inicial de 180.000 libras esterlinas). La fuerza

empezó a funcionar en enero de 1994. Cubre una zona geográfica (el distrito) de 136

kilómetros cuadrados y una población de más de 90.000 personas. Aunque es similar a

la patrulla de seguridad comercial, la fuerza es un departamento del consejo y no una

sociedad comercial. Tiene su propia oficina de control y diez policías de patrulla que

utilizan teléfonos celulares, radios de doble dirección y patrulleros con marcas

distintivas. Sus objetivos son:

• proporcionar una patrulla comunitaria que aumente la seguridad pública y

tranquilice a la sociedad;

• consultar con residentes locales sobre problemas relacionados con conductas

antisociales en su zona;

• consultar con la policía local sobre tendencias y problemas delictivos y sobre cómo

la Fuerza Comunitaria puede prestar ayuda para combatirlos;

• prestar asesoramiento e información a los vecinos sobre prevención del delito;

• adoptar una política de no confrontación de “observar y denunciar” (I'Anson y

Wiles 1995:3).

De esta manera la Fuerza existe principalmente para pasar información a la policía más

que para actuar y para regular comportamientos por sí misma. Los agentes no tienen

facultades policiales de detención y trabajan sobre la suposición de que no van a

utilizar las facultades de arresto que tienen los ciudadanos.

En su primer año de operaciones, la Fuerza recibió 1284 llamadas de los ciudadanos y

se registró una reducción del delito. Sin embargo, no se sabe si la Fuerza tuvo alguna

relación con esta reducción en el número de delitos registrados. Luego de seis meses de

operaciones, los investigadores notaron altos niveles de conscientización en el plan;

siete de cada diez personas encuestadas de una muestra randomizada de la población

dijeron que habían visto vehículos pertenecientes a la Fuerza. El 83% de los

encuestados dijeron que estaban contentos de contar con las patrullas de la Fuerza

Comunitaria empleadas por el consejo, a pesar de que una cifra mayor, el 91 por ciento,

dijo que les gustaría tener police specials o un nuevo tipo de “patrullas policiales”

(I'Anson y Wiles 1995). Una encuesta posterior realizada a los vecinos que habían

pedido asistencia arrojó que apreciaban mucho el servicio que habían recibido. Al

comparar los resultados de la encuesta con los de la British Crime Survey de 1994, el

informe concluyó que, “la satisfacción de las personas que tienen contacto directo con la

Fuerza Comunitaria de Sedgefield es por lo menos tan buena como la que tiene la

sociedad en su contacto con la policía a nivel nacional, y quizás incluso mejor” (Wiles

1996:4-5).

La encuesta también mostró que la mayoría de los llamados relacionados con el

vandalismo ( el 39,4%), comportamiento antisocial (33,7%) y disturbios generales

(39,4%), y que sólo un quinto (21,2%) de los llamados tenían relación directa con la

comisión de delitos ( las cifras suman más de un 100% porque cada llamado puede

haber estado relacionado con más de un tipo de problema ). Mientras que hubo un alto

nivel de satisfacción con la respuesta que tuvo la Fuerza frente a los problemas, el nivel

de satisfacción con su modo de resolverlos fue bajo. Esto fue posiblemente

consecuencia de las limitadas facultades otorgadas a la Fuerza, que algunos de los

encuestados consideraron una fuente de problemas. Al menos uno de los encuestados

comentó que sería preferible que hubiera “un par más de agentes de policía regulares”

(Wiles 1996:9). Sin embargo, la encuesta no proporciona demasiada información

respecto de la forma exacta en que los agentes de la Fuerza resuelven los conflictos. Por

lo tanto, el rol informal que tiene la Fuerza en la resolución de conflictos, si es que tiene

alguno, no es explícito ni conocido.

A pesar de la actitud cautelosa de la policía de Durham frente a la Fuerza Comunitaria,

como “institución intermedia”, ésta parecería cumplir el rol de un “socio joven”

cooperador en su relación con el servicio de policía formal. Parecería que la Fuerza está

prestando un servicio precisamente en esas áreas - actos antisociales, vandalismo y

bajos niveles de delincuencia - que normalmente preocupan a la sociedad y, en las que

la policía, sin embargo, es frecuentemente criticada por ser ineficiente o inactiva. Sin

embargo, no queda claro en qué medida la Fuerza duplica, complementa o entra en

conflicto con las funciones establecidas de las fuerzas establecidas.

La práctica policial de la “tolerancia cero” en Nueva York

En los últimos tiempos, las ideas de Wilson y Kelling han tenido un impacto

considerable sobre los debates acerca de las prácticas policiales, más especialmente por

medio de la promoción de las estrategias de “tolerancia cero” como resultado de la

experiencia en Nueva York. Mientras que la hipótesis de las “ventanas rotas” se

ocupaba en primer lugar de la identificación de la naturaleza de un fenómeno complejo -

el papel del delito y del miedo al delito en la degeneración y la declinación urbanas -, la

“tolerancia cero” se ocupa exclusivamente de ofrecer una solución a este problema. Al

hacerlo, se centra en sólo un elemento de ese proceso. Mientras que la “tolerancia cero”

representa un intento de hacer operativos ciertos aspectos de la hipótesis de las

“ventanas rotas”, se trata de hipótesis ligeramente diferentes. La “tolerancia cero”

promueve un estilo de policía que hace frente al desorden y a los “signos de desorden”,

principalmente a las “conductas antisociales” tales como la presencia de jóvenes de

deambulan por las esquinas del barrio, a veces borrachos.

La experiencia de Nueva York fue presentada por el ex Jefe del Departamento de

Policía de Nueva York, William Bratton, quien, entre 1994 y 1996, mientras estuvo a

cargo de su departamento, presenció una baja notable en los delitos registrados. Las

cifras son impresionantes. Entre 1990 y fines de 1996, la cantidad de homicidios en la

ciudad de Nueva York descendió drásticamente de 2245 a 983, una baja del 56 %. Las

disminuciones más notables ocurrieron en 1994 y 1995 (20% y 25%, respectivamente).

La cifra de 1996 fue la primera desde 1968 en reflejar una caída del número de

homicidios en la ciudad a menos de 1000. Los robos en viviendas disminuyeron en dos

años en un 25% y los robos en un 40%, mientras que la tasa de criminalidad general

cayó un 37% en los años 1994, 1995 y 1996 (Bratton 1997). El plan ha sido presentado

como un éxito sobresaliente, aunque ( y quizás precisamente porque) condujo a un

aumento radical en la cantidad de detenidos como consecuencia de su política agresiva.

La ciudad que una vez fue sinónimo de delito violento apareció recientemente en el

puesto 144 en un ranking sobre la peligrosidad de las 189 ciudades más grandes de

Estados Unidos. A pesar de que no existen pruebas de investigación significativas que

sugieran alguna vinculación entre el control de faltas contravencionales y la

disminución del delito grave, Bratton (1997), con algo de ironía, insistió en que el

mérito era de la estrategia policial de la “tolerancia cero”: “El delito disminuyó en

Nueva York, ¡échele la culpa a la policía!”

Sin embargo, existen otros factores a tener en cuenta al evaluar la experiencia de Nueva

York. El delito ha disminuido en todas las ciudades de Estados Unidos, aunque en

menor grado, como en San Diego, donde se han utilizado distintos métodos. La baja

ocurrió justo después de que se diera un período de tasas de criminalidad increíblemente

altas, en particular de homicidios, en los últimos años de la década de 1980 y principios

de la década de 1990. En esta época también se diluyó la epidemia de la cocaína crack

que había impulsado este aumento en el delito y un envejecimiento general de la

población que tuvo como consecuencia la existencia de una cantidad menor de varones

en la última etapa de la adolescencia (un grupo etario con una participación en delitos

desproporcionadamente alta en comparación con los demás). En consecuencia, como

sugiere Bowling: “Para la época en que Bratton asumió su cargo y dio una mayor

libertad a los policías, la mayor parte de la guerra contra las drogas ya había sido ganada

y perdida, y los homicidios estaban disminuyendo” (1996:11).

La fuerte caída puede haber estado influida por reorganizaciones internas en la policía,

tales como la introducción de sistemas innovadores de monitoreo del delito, y nuevas

formas de rendición de cuentas, por las que los jefes de seccionales son considerados

responsables por los estallidos de criminalidad de su zona y se les exigen explicaciones

sobre éstos en las reuniones estratégicas que tienen con sus superiores. Estas reuniones,

que se llevan a cabo dos veces por semana (Bratton 1997:38), introdujeron sistemas de

rendición de cuentas confrontacionales. Esto se combinó con una descentralización de

poder y de responsabilidad por la función policial que llegaba hasta el jefe de seccional.

También se contrataron 7.000 oficiales de policía adicionales en Nueva York en 1990,

donde la proporción de policías por habitante ya era relativamente alta. Parece ser, por

lo tanto, que Bratton pudo mejorar considerablemente los ánimos deprimidos que había

en la fuerza y pudo devolverle un sentido de su utilidad y de importancia de su función.

Lo que es más problemático es la relación entre el bajo nivel de contravenciones y los

delitos graves y violentos. Aquí la experiencia de Nueva York no es de utilidad, dado

que el control policial de las contravenciones asociado con la “tolerancia cero” se vio

también acompañado de un esfuerzo considerable para solucionar el problema de las

armas de fuego y de un intento de sacarlas de circulación en las calles. Por lo tanto, es

posible que el control agresivo de las armas de fuego ( más que el bajo nivel de

contravenciones) haya sido el responsable de la disminución de los delitos graves y

violentos. De ser así, es menos lo que Gran Bretaña puede aprender, ya que en el Reino

Unido la proporción de delitos cometidos con armas de fuego está lejos de tener las

dimensiones que tiene en los Estados Unidos.3

El modelo de “tolerancia cero” de Nueva York es muy confrontacional, y es muy

posible que termine siendo contraproducente en el contexto del Reino Unido. Después

de todo, fue la aplicación de una estrategia policial similar, la Swamp '81, la que

desembocó en los disturbios de Brixton en 1981 y es de este tipo de modelos que ha

buscado alejarse la actuación policial sensible. Los agentes de policía que tuvieron

intenciones de aprender de las relaciones entre la policía y la comunidad en los años

siguientes lograron apreciar que la base de una policía eficaz es contar con un flujo de

información sostenido de la comunidad a la policía, que depende del apoyo y de la

3 En 1990, la cantidad de homicidios cometidos en Nueva York fue doce veces superior a la cantidad de

homicidios cometidos en Londres. Incluso después de la considerable disminución subsiguiente de la tasa

de homicidios en Nueva York, para 1995, la cantidad de delitos de este tipo cometidos en Nueva York era

ocho veces mayor que en Londres.

confianza de la sociedad, incluyendo a esos grupos de la población con los que la

policía tiene mayor contacto. Todo esto se pone en riesgo si se recurre a un tipo de

policía selectivo y agresivo. Lejos de resolver el problema de los delitos graves en Gran

Bretaña, el mantenimiento agresivo del orden del modelo de “tolerancia cero” de Nueva

York puede servir para perjudicar la confianza de la sociedad y la eficacia de la policía,

una consecuencia de la que algunos oficiales de policía ( Pollard 1997), aunque no los

políticos, son conscientes. Sin embargo, se han implementado planes similares en

distintos lugares en Gran Bretaña, especialmente en West Hartlepool, Middlesborough,

Kings Cross y Strathclyde (Chesshyre 1997; Dennis 1997). El concepto de “tolerancia

cero” ha sido publicitado y defendido por políticos de los dos partidos políticos

mayoritarios y el gobierno laborista le ha dado todo su apoyo a la “tolerancia cero” y

está decidido a promoverla (Partido Laborista 1997).

Sin embargo, la “tolerancia cero” puede tener más bien que ver con la supervisión por

parte de la policía de divisiones en la sociedad cada vez más marcadas. La intención

implícita es alejarse, y de esta manera ocultar ciertas zonas simbólicas de desposeídos

sociales. Se ha convertido en una “solución mágica”, desplegada por la policía como un

ejercicio de relaciones públicas para dar la impresión de estar haciendo algo nuevo y

diferente. Cada vez se subsumen más estrategias de prevención en esta frase, lejos de las

ideas de Wilson y Kelling sobre la tesis de las “ventanas rotas”, pero esta es a menudo

la consecuencia de procesos complejos por medio de los cuales las políticas se traducen

en práctica. Existe un peligro real de que las estrategias de “tolerancia cero”, al

representar nuevas ideas en la actividad policial, pongan realmente en peligro algunas

de las lecciones de las décadas de 1980 y 1990. Como dijo Bratton acerca de la

experiencia de Nueva York: “ Hemos mostrado en la ciudad de Nueva York que la

policía puede cambiar su comportamiento, puede controlar su conducta y, lo que es más

importante, puede prevenir la comisión de delitos con sus acciones - con independencia

de otros factores” (1997:41). Esta es una imagen de policía independiente y segura de sí

misma, apreciada por muchos oficiales de bajo rango que consideran que las

“asociaciones” limitan la autonomía de la policía. Sin embargo, creer que sólo la policía

puede resolver el problema del delito puede servir para socavar la noción de que la

policía necesita del apoyo y de la confianza de la comunidad local y de otros

organismos. La retórica y el discurso emocional que subyacen a la “tolerancia cero” son

confrontacionales y agresivas. Esto tiene consecuencias problemáticas para las

libertades civiles, y los derechos de algunos grupos marginales de personas.

El concepto de la “tolerancia cero” como estrategia policial es equívoco. No implica la

aplicación rigurosa de todas las leyes, lo que sería no sólo imposible sino intolerable,

sino que se trata de la aplicación de la ley en forma muy discriminatoria contra grupos

específicos de personas en ciertas zonas simbólicas. ¿Dónde está la “tolerancia cero” de

los delitos de cuello blanco, de las estafas comerciales, de la contaminación ambiental

ilegal y de las violaciones a las normas que protegen la salud y la seguridad? En

realidad, la forma de conducción de la actividad policial denominada “tolerancia cero”

sería descripta más acertadamente como estrategia de “intolerancia selectiva”.

Sin embargo, como instrumento retórico, la “tolerancia cero” tiene una textura

suficientemente abierta. Se ha extendido y utilizado como un eslogan con el que se

afirma la conveniencia de la inclusión, en una agenda de prevención, de algunos

aspectos del problema del delito, que muchas veces se dejan de lado. Las campañas de

conscientización sobre violencia familiar relacionadas con el tema de la “tolerancia

cero”, tales como las llevadas a cabo en Canadá y Edimburgo, constituyen un ejemplo

de este tipo. La idea de la “tolerancia cero” como metáfora, plantea interrogantes

importantes sobre qué debería ser tolerado, sobre la calidad de vida y el medio local en

el que tienen que vivir algunas personas y, en consecuencia, sobre la realidad de la

privación relativa.

Una crítica de la prevención comunitaria del delito

A pesar de la energía y de los esfuerzos vertidos en la prevención comunitaria del delito,

no ha habido muchos resultados sostenibles. Esto se debió parcialmente a las

dificultades pragmáticas asociadas a la participación comunitaria en programas de

prevención del delito, de lo que hablaremos en el capítulo siguiente. Sin embargo,

también surge de muchas de las suposiciones contradictorias y no suficientemente

consideradas sobre las que se fundan las políticas de prevención comunitaria del delito.

Contrariamente a lo que suponen muchas teorías de prevención comunitaria del delito

que asocian el delito con una falta de control informal, la investigación de Foster y

Hope sobre zonas peligrosas en dos barrios de viviendas municipales en Inglaterra

(Foster 1995; Hope y Foster, 1992) puso en evidencia que los mecanismos de control

social informal no estaban ausentes en todas las zonas con altas tasas de delitos. En

oposición a la tesis de Wilson y Kelling, observaron que, en uno de los barrios, el

impacto del delito fue contenido en gran medida por redes de apoyo mutuo. El delito,

concluye Foster, no es siempre dañino en sí mismo, siempre y cuando existan factores

que amortigüen su impacto (1995; 580). Investigaciones más recientes en Gran Bretaña

sugieren que las zonas con altas tasas de criminalidad pueden ser tanto desorganizadas

como “organizadas de forma diferente” (Evans et al. 1996).

La idea de la “comunidad patológica” heredada de la escuela de Chicago sugiere que a

fin de “curar” a las comunidades con altos índices de delincuencia, éstas necesitan que

“expertos externos” les prescriban una dosis de medicina. Sin embargo, existe una

paradoja central en la idea de la regeneración de las comunidades por “fuerzas

externas”. Si las comunidades no son lo suficientemente fuertes en su interior, ¿ será

suficiente alguna vez cualquier dosis de intervención externa para crear cohesión en la

comunidad? Cuando esa intervención externa sea retirada, ¿volverá la comunidad a los

niveles de sociabilización existentes con anterioridad a la intervención? Esto también

plantea el problema que enfrentan muchos trabajadores de campo que implementan

medidas de prevención: cómo ganar la confianza de una comunidad que ya tiene altos

niveles de delincuencia y baja sociabilización, en la que es probable que la desconfianza

sea mucha. La suposición central aquí es lo que Rosenbaum denomina la “hipótesis de

implante”: la idea de que “el control social informal y los procesos relacionados pueden

ser 'implantados' por la acción ciudadana colectiva en barrios en los que ésta es

naturalmente débil o no existe” (1988.a: 327) y que esto puede ser iniciado o conducido

por agentes externos.

Las sociedades occidentales contemporáneas parecen mostrar cambios que se apartan de

la situación de las comunidades geográficas cohesionadas. Más bien, parecemos estar

presenciando la erosión de los vínculos y de las interacciones sociales que sostienen la

comunidad. Las relaciones sociales modernas se están “desencajando” cada vez más de

los contextos locales y se están dispersando a lo largo del tiempo y del espacio (

Giddens 1990). Al poner énfasis casi exclusivamente en las comunidades territoriales,

los teóricos han tendido a ignorar la importancia de las redes no territoriales y de las

relaciones que las han reemplazado.”4 Las tendencias sociales y las progresiones

demográficas en las ciudades también sugieren que existen y seguirán existiendo

oportunidades cada vez menores de participación en “organizaciones comunitarias”.

Esto se combina con un crecimiento que Lasch denominaba “privatismo” (1980:25) -

una preocupación introspectiva por el cuidado y el desarrollo del ser - que encuentra

expresión en la separación, la privacidad, la apatía política, el consumismo

desenfrenado y el narcisismo y lleva a formas de abstención social y espacial.

Las zonas con bajos niveles de criminalidad - especialmente las zonas suburbanas de

clase media- no muestran las características tradicionalmente asociadas con la

comunidad: intimidad, conexión y apoyo mutuo. No dependen de los tipos de

mecanismos de control social informal tan preciados por los teóricos de la

desorganización. Es más probable que requieran rápidamente la intervención de los

mecanismos de control formal. Los suburbios de clase media son a la vez

desorganizados y ordenados (Bottoms y Wiles 1996). En vez de resucitar las

comunidades “naturales”, lo que quizás no sea posible, podríamos observar de qué

forma se mantiene el orden en las zonas de clase media y de qué forma los residentes de

estos barrios pueden movilizar mecanismos regulatorios cuando sea necesario.

El concepto de “comunidad” El concepto de “comunidad”, tal como se utiliza en gran parte de la literatura, a menudo

oscurece tanto como clarifica los variables procesos sociales implícitos en la dinámica

de la prevención del delito. Una suposición dominante que existe acerca de la

“comunidad” es que representa un conjunto de actitudes compartidas. En consecuencia,

se hace referencia a la importancia de “un sentido de comunidad” o de “un sentido de

pertenencia”. La “comunidad”,entonces , está considerada desde un punto de vista

geográfico, como un lugar en el que los residentes sienten que están unidos por una

identidad o intereses compartidos. Las comunidades, definidas de esta manera, toman

gran parte de su carácter de la forma en que sus miembros piensan y se “ven” a sí

mismos. Por lo tanto, la “comunidad” existe “en la mente de las personas” y la

(re)construcción de la “comunidad” simplemente implica un cambio en las actitudes de

los vecinos. Sin embargo, esta definición de identidad social como estado mental, a

pesar de constituir un aspecto importante de la “comunidad”, fracasa, en gran medida, al

no poder explicar la naturaleza de la capacidad de control social informal de una

comunidad o su capacidad para encarar y organizarse entorno de cuestiones relativas al

delito y a su prevención.

A fin de ilustrar las limitaciones de esta definición de comunidad, Currie (1988) destaca

dos fases de prevención comunitaria del delito basadas en el desarrollo, cada una con su

propia visión de lo que significa la comunidad, así como su relación con los

“delincuentes”. En la fase 1, la “comunidad” es entendida en términos simbólicos como

un conjunto de actitudes colectivas:

4 Una excepción notable es el trabajo de Braithwaite (1989, 1993), cuyo concepto de "comunidades

solidarias" trasciende específicamente las fronteras espaciales.

En consecuencia, si se desea mejorar las condiciones de la comunidad, estamos

esencialmente en el negocio del cambio de actitudes, o en la alteración de símbolos de

la comunidad, en la esperanza de que se logrará una mejora en las relaciones

comunitarias. Lo ideal sería que se pudiera hacer comenzar un ciclo benigno: mejores

actitudes conducen a mejores conductas, que, a su vez, mejoran la concepción que

tienen las personas acerca de la comunidad.

(1988:280-1)

La fase 1 está tipificada con más claridad en el modelo de las “ventanas rotas” de

Wilson y Kelling y en gran parte de la prevención situacional del delito, en particular en

lo que se refieren al “espacio defendible”.

Currie sugiere que este “sentido de identidad” representa sólo una parte de lo que es una

comunidad (1988:281). Lo que es más importante aún, no constituye en sí mismo el

elemento más significativo a los fines del control del delito. Carece de lo que Currie

denomina “consciencia estructural”. Currie ilustra esto al contrastarlo con la fase 2.

Aquí, la “comunidad” está vista en “términos mucho más estructurales o institucionales,

no sólo como una serie de actitudes que se puedan “implantar” o transportar, sino como

un conjunto de instituciones íntimamente interrelacionadas que han perdurado mucho

tiempo que se ven a su vez afectadas por fuerzas sociales y económicas mayores”.

(1988:282-3). Las instituciones a las que se refiere Currie incluyen el trabajo, la familia

y las asociaciones religiosas y comunitarias afines, mientras que las “fuerzas sociales y

económicas mayores” incluyen la política de vivienda, los mercados urbanos y las

oportunidades de empleo. Esta visión de la fase 2 se acerca a lo que he descripto como

una “economía política de la comunidad”.

Currie sugiere que el razonamiento de la fase 1 no explica bien la relación que existe

entre los delincuentes y la comunidad. Los delincuentes están vistos en primer lugar

como “extraños” de quienes la comunidad necesita defenderse. Por lo tanto, esta visión

tiende a suponer una actitud del tipo “nosotros contra ellos”. Este es el arquetipo del

modelo de “defensa comunitaria” para el cual el delito y los delincuentes son “otros”

que vienen de afuera. Como señala Currie: “No existe la sensación de que estos

delincuentes que actúan contra la ley y la civilidad sean miembros de la comunidad - de

alguna comunidad - como el resto de nosotros” (1988:281, la cursiva es del original).

Esta forma de pensar está explícita en la idea de Neighbourhood Watch, donde se espera

que los miembros de la comunidad identifiquen a “personas extrañas”. Dado el fracaso

del razonamiento de la fase 1 que no tiene en cuenta esta realidad, no resulta muy

sorprendente que los planes de prevención comunitaria del delito basados en ella - tales

como NW- sean más difíciles de establecer en zonas en las que el delito proviene del

mismo barrio - es decir, en las zonas urbanas carenciadas - y más fácil de establecer en

aquellas zonas en las que la amenaza aparente proviene de “extraños” - es decir, en

zonas suburbanas heterogéneas y en los pueblos chicos. Lo que es más importante aún

es que esta suposición tiende a hacer que la prevención comunitaria del delito no se

ocupe de ciertas formas de criminalidad que son verdaderamente intracomunales, o más

específicamente, intrafamiliares. Por lo tanto, este tipo de prevención comunitaria del

delito mantiene un silencio virtual respecto de cuestiones de violencia familiar, abuso

infantil y delitos cometidos en el lugar de trabajo. Así, la forma de pensar que domina la

fase 1, y la “fortificación” de barrios, en realidad omiten ocuparse de la naturaleza de

ciertos tipos de conducta criminal particularmente importantes, en especial los que se

dan dentro de la familia y la comunidad.

Sigue sin quedar claro qué se entiende exactamente por “comunidad”. Como hemos

visto, los programas de prevención del delito se basan en ideas confusas sobre la

“comunidad”. Esta se ve simultáneamente como un medio para la consecusión de un

fin, como una forma de reducir el delito en la que “más comunidad equivale a menos

delitos”, y como una finalidad en sí misma, en el hecho de que la comunidad está vista

como un bien innegable. La “buena sociedad” equivale a las comunidades fuertes con

opiniones morales, y el medio de lograr la “buena sociedad” es fortalecer las

comunidades.

Las comunidades están a menudo consideradas la antítesis de la violencia y del delito.

Por el contrario, sin embargo, los valores colectivos de una comunidad pueden servir

para alentar y sostener la comisión de delitos. Es por esta razón que el concepto de

“carreras delictivas comunitarias” resulta tan útil: destruye deliberadamente la

suposición criminológica mantenida hasta ahora de que la comunidad previene el delito

en todas las situaciones: las investigaciones sobre las subculturas criminales sugerirían

lo contrario. Más aún, se presupone que la autorrregulación y la autoridad de la

comunidad son refugios frente al control opresivo. El orden en la comunidad no es

necesariamente pacífico ni armonioso. Una afirmación de la identidad “comunitaria” a

nivel local puede ser maravillosamente conciliadora y socialmente constructiva pero

también puede ser limitada ideológicamente, intolerante y punitiva. También es un error

suponer que la pertenencia a una comunidad es libremente elegida o que el ideal de

ingreso y salida de una comunidad dada no presenta inconvenientes. Algunos pueden

sentirse atrapados e incómodos en su comunidad más amplia. La compulsión a cumplir

con las normas puede ser particularmente poderosa.

Esto en parte surge de una supuesta conexión entre ciertas concepciones de la

comunidad y del consenso. Las ideas sobre la “comunidad” están a menudo basadas en

la imagen mítica del grupo homogéneo y armonioso con valores compartidos - la

pequeña aldea. Sin embargo, la realidad en muchas zonas urbanas es una mezcla

cosmopolita de grupos etarios, culturas, etnias e identidades mixtas. De aquí el peligro

que significa el “autoritarismo moral”, por el que un grupo o interés dominante busca

imponer sus valores a los demás y lo hace mostrando poca consideración por los

derechos individuales. La realidad empírica, en lo que respecta a la composición interna

de las comunidades existentes, es que no constituyen las Utopías del egalitarismo que

algunos podrían desear, sino que se trata de formaciones jerárquicas, estructuradas en

base a relaciones diferenciales de poder, especialmente, como sostienen las feministas,

en base a diferencias de género, pero también en base a diferencias de raza, de edad o de

clase social y de otras características personales. Entonces, la “voz moral de una

comunidad” puede estar dominada y controlada por elites que no son representativas de

la sociedad.

La reconstrucción de las comunidades como un grupo de creencias compartidas no

equivale, por lo tanto, a la creación de un orden social. Más que unir a las comunidades,

el delito puede socavar la capacidad de las comunidades para organizarse

colectivamente en zonas con altos niveles de delincuencia y puede dividir a las personas

en vez de unirlas. El delito puede ser el tema menos apropiado para regenerar a las

comunidades, en particular si estamos buscando comunidades abiertas, tolerantes e

inclusivas, en vez de comunidades que se solidifican alrededor de una “exclusividad

defensiva”, que se encuentra en la raíz del enfoque de prevención del delito de la

“defensa de la comunidad”.

Sin embargo, la paradoja central puesta en evidencia por un siglo de investigación sobre

la prevención del delito sigue siendo el hecho de que las respuestas de la comunidad

frente al delito son más fáciles de generar precisamente en esas zonas en las que menos

se necesitan y más difíciles de lograr en aquellas en las que la necesidad es mayor.

Como señala Buerger (1994.a: 411), parecería indispensable para que funcionen

organizaciones comunitarias la preexistencia de una comunidad ya organizada, mientras

que la condición indispensable para la prevención del delito es la existencia de una zona

que no sufra altos niveles de criminalidad.

En la conclusión a su crítica sobre la doctrina de América del Norte respecto de la

prevención comunitaria del delito, Rosenbaum sugiere que:

Nos estamos engañando si pensamos que la inversión de pequeñas cantidades de dinero durante cortos

períodos de tiempo son suficientes para marcar una diferencia en barrios peligrosos en los que el

problema del delito es complejo y tiene raíces profundas…También es necesario que los políticos se

desengañen respecto de la idea de que la “autoayuda” comunitaria y el “voluntarismo” son libres.

(1988b:379)

Más que exagerar e idealizar desmedidamente el rol de la “comunidad” en la prevención

del delito, necesitamos enfrentar la verdadera cuestión de qué es una “comunidad” y de

qué puede hacer dentro de las limitaciones que le son impuestas por fuerzas económicas

y sociales más amplias.

Conclusiones

El desarrollo de la prevención social del delito en Gran Bretaña se ha quedado muy

atrás respecto de la prevención situacional del delito. La inversión a largo plazo que

requieren este tipo de estrategias entra en conflicto con la naturaleza cortoplacista de

gran parte del pensamiento político que tiende a darle prioridad a la “inmediatez de la

cuestión del poder”. Sin embargo, parece haber recibido un nuevo ímpetu con la

elaboración de estrategias gubernamentales orientadas a alentar la intervención

temprana respecto de jóvenes en riesgo de cometer delitos y programas de seguridad

para la comunidad más amplia. No obstante ello, la contribución de programas sociales

específicos para la reducción del delito sigue sin estar bien definida ni bien evaluada. En

este contexto, las lecciones que deben aprenderse de los programas, se vuelven menos

evidentes y los problemas asociados a las consecuencias no queridas de ciertas

estrategias siguen constituyendo una cuestión importante.

La prevención social del delito es tema de intenso debate político. La naturaleza de la

relación entre el delito y la política social, así como la relación entre la seguridad

comunitaria y la justicia social, permanece en gran medida sin respuesta. Existe el

peligro de que en el cambio a un paradigma preventivo, podamos llegar a esperar

demasiado de las políticas sociales en general o de las comunidades en particular.

Ambas pueden ser finalidades en sí mismas que pueden distorsionarse si se vinculan a

temas relacionados con el delito y las contravenciones. En sí mismas, pueden resultar

más importantes aún que la prevención del delito.