pf djerdja

D. era, Upravni spor u europskoj zajednici Zb. Prav. fak. Sveu. rij. (1991) v. 27, br. 2, 913-938 (2006) 913

UPRAVNI SPOR U EUROPSKOJ ZAJEDNICI

Dr. sc. Dario era, docent UDK: 342.9::061.1(4)EZPravni fakultet Sveuilita u Rijeci Ur.: 20. travnja 2006. Pr.: 14. studenog 2006. Pregledni znanstveni lanak

Cilj rada je dati analizu upravnog spora u pravu europske zajednice te ukazati na otvorena pitanja koja se javljaju u ovom pravnom podruju, a koja e za hrvatske graane posebice postati aktualna ulaskom Hrvatske u europsku uniju. U tu je svrhu najprije pozornost posveena pravnom normiranju upravnog spora u europskoj zajednici. Zatim se razmatra europski sud kao tijelo nadleno za rjeavanje upravnih sporova u Zajednici. Slijedi analiza predmeta upravnog spora te razloga za pobijanje upravnog akta. Zatim se raspravlja tko moe biti tuitelj, a tko tueni u upravnom sporu u europskoj zajednici. Konano, pozornost se posveuje roku za pokretanju upravnog spora te se analiziraju mogunosti postupanja suda po tubi.

Kljune rijei: upravni spor, upravni akt, europska zajednica.

1. Uvod

Sudski nadzor zakonitosti rada uprave, pa tako i institut upravnog spora, jedno je od najbitnijih pitanja upravnog prava svake drave, ali i upravnog prava Europske zajednice. Razvoj pravne drave kao imperativ je nametnuo uspostavljanje modela pravnog nadzora koji treba osigurati iroku pravnu zatitu u podruju upravne djelatnosti. Nositelj tog nadzora treba biti tijelo ija e neovisnost i autoritet osigurati da se uprava u svom djelovanju kree u okviru pravnih normi

1 Upravni spor u Europskoj zajednici vodi se sukladno odredbama Ugovora o europskoj zajednici. U radu se koriste pojmovi i klasifikacije koji su uobiajeni u europskoj upravnopravnoj literaturi. Vie vidi u von Danwitz, Thomas, Verwaltungsrechtliches System und europishe Integration, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tbingen, 1996., Streinz, Rudolf, europarecht, 4. vllig neubearbeitete Auflage, Mller, Heidelberg, 1999., str. 198. i dalje, te Hartley, Trevor C., The Foundations of european Community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the european Community, 4th ed. (reprinted with corrections), Oxford University Press, Oxford, 1998.

D. era, Upravni spor u europskoj zajednici914 Zb. Prav. fak. Sveu. rij. (1991) v. 27, br. 2, 913-938 (2006)

pozitivnog prava. Jo vrlo rano u razvoju modernih drava prevladalo je shvaanje da upravo sudstvo predstavlja vrlo podesan oblik pravnog nadzora uprave, kako zbog svoje strunosti, tako i zbog svoje organizacijske neovisnosti u odnosu prema upravi.2 Sudska kontrola zakonitosti upravnog akta vremenom se razvila u suvremenu formulaciju o ljudskom pravu na upravno sudovanje ak i na globalnoj razini. Tako je primjerice jamstvo prava na sudski nadzor upravnih akata dio paketa mjera potrebnih za demokratizaciju tranzicijskih zemalja.3

Mnogostruku vanost sudskog nadzora kao oblika kontrole nad upravom u hrvatskoj je pravnoj teoriji istaknuo Borkovi navodei da uloga ovog nadzora kao jamca zakonitosti ne dolazi do izraaja samo u represivnoj naravi koja se izraava primjenom sankcije kad nastupi konkretna povrjeda pravnog poretka, ve da on ima i naglaenu preventivnu funkciju, jer unaprijed utjee na tijek upravnog postupanja. tovie, s gledita pravne teorije, upravo je sudska kontrola predstavljala najsavreniji oblik nadzora nad zakonitou akata upravnih tijela odnosno djelovanja njihovih slubenih osoba.4

Stupanj do kojeg je sudska zatita zajamena te koliko se uinkovito ona obavlja kljuni je element pri ocjeni svakog modernog pravnog sustava. Naelo sudske zatite osigurava zatitu prava pojedinaca te preventivno sprjeava prekoraenje ovlasti izvrne i upravne vlasti na tetu graana. U tom kontekstu, smatra Schwartze, i pravo Europske zajednice ustanovljava odgovarajuu i dostatnu sudsku zatitu prava graana od samih svojih poetaka, "jer sudski nadzor je sredstvo ouvanja ravnotee snaga institucija Zajednice i drava lanica, kao i zatite prava pojedinaca".

Upravno sudovanje nerijetko se svodi na upravni spor, kao nadzornu djelatnost sudova pri ocjeni postupaju li tijela dravne uprave u skladu s pravnim normama,6 premda se ta dva pojma sasvim ne preklapaju. Meutim, ipak se moe ustvrditi da je upravni spor najznaajniji vid sudskog nadzora zakonitosti upravnog akta te upravo o ispravnom ustroju ovoga pravnog instituta uvelike ovisi uinkovitost sudskog nadzora nad djelatnou uprave.

2 O tome vidi u Borkovi, vo,O tome vidi u Borkovi, vo, Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 128. 3 Vidi Kopri, van, Upravno sudovanje na podruju bive Jugoslavije,Vidi Kopri, van, Upravno sudovanje na podruju bive Jugoslavije, Hrvatska javna uprava, god. 6, br. 1, 2006., str. 224. 4 Vidi vie u Borkovi, Upravno, op. cit., str. 128. te 483. Schwartze, Jurgen, Judicial Review in EC aw: Some Reflections on the Origins and theSchwartze, Jurgen, Judicial Review in EC aw: Some Reflections on the Origins and the Actual egal Situation, International and Comparative Law Quarterly, vol. 51, no. 1, 2002., str. 18. 6 Jacobini, Horace B., an Introduction to Comparative administrative Law, Oceana Publications, New York, ondon, 1991., str. 10. U Hrvatskoj pravnoj literaturi Borkovi je upravni spor odredio, ondon, 1991., str. 10. U Hrvatskoj pravnoj literaturi Borkovi je upravni spor odredio kao oblik sudske kontrole nad upravom i to u prvom redu kontrole upravnog (pojedinanog, individualnog) akta. Borkovi, Upravno, op. cit., str. 483. Dupelj upravni spor odreuje kao spor o zakonitosti upravnog akta koji je postao konaan u upravnom postupku. Dupelj, eljko, Upravni spor oblik sudske kontrole nad upravnom, Pravo i porezi, god. 7, br. 10, 1998., str. 30. O tome vie u Krbek, vo, O upravnom sporu,O tome vie u Krbek, vo, O upravnom sporu, Hrestomatija upravnog prava, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2003., str. 229230.


Odredbe o upravnom sporu susreu se u pravnim poredcima velike veine drava svijeta pa se tako susreu i u pravnom poretku Republike Hrvatske. Ustav republike Hrvatske8 lankom 19. stavak 2. propisuje: "Zajamuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinanih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.". U svezi s time Zakon o upravnim sporovima9 u lanku 1. propisuje: "radi osiguranja zatite prava graana i pravnih osoba te radi osiguranja zakonitosti sud u upravnom sporu odluuje o zakonitosti akata kojima dravni organi i organizacije koje imaju javne ovlasti rjeavaju o pravima i obvezama u upravnim stvarima.". Dakle, nadzor zakonitosti upravnih akata i u Republici Hrvatskoj prvenstveno je osiguran kroz instituciju upravnog spora.10

Kao i u pravnim sustavima suverenih drava naelo zakonitosti zauzima primarno mjesto i u pravu Europske zajednice. Europski sud je u presudi sluaja Les Verts v. Parliament istaknuo da je Zajednica "utemeljena na vladavini prava, tako da niti njezine drave lanice niti njezine institucije ne mogu izbjei nadzor da li su mjere koje su usvojile u skladu sa osnovnom ustavnom poveljom, Ugovorom. Ugovor je ustanovio europski sud kao sudsko tijelo odgovorno da drave lanice i institucije Zajednice postupaju u skladu sa zakonom".11

Meutim, u svezi sa sudskim nadzorom zakonitosti rada uprave, pa tako i s voenjem upravnog spora, u Europskoj se zajednici postavljaju neka inicijalna pitanja kao npr.: je li podizanje tube pred Europskim sudom vezano kakvim ogranienjima te ako jeste koja su to?; je li Europski sud nadlean rjeavati u postupku koji je tuitelj pokrenuo?; koji akti u pravu Zajednice mogu biti predmet upravnog spora?; iz kojih se razloga upravni akt moe pobijati?; ima li tuitelj stranaku legitimaciju za pokretanje konkretnog spora?; tko sve moe biti tuena stranka?; je li Sud vremenski nadlean za voenje spora?; vodi li se upravni spor u Europskoj zajednici kao spor o zakonitosti ili se moe voditi i kao spor pune jurisdikcije? i sl. Cilj je ovoga rada proanalizirati institut upravnog spora u Europskoj zajednici te uputiti itatelje u mogunost zatite prava i pravnih interesa povrijeenih aktima institucija Zajednice, po ulasku Hrvatske u Europsku uniju. ako lanak 230. stavak 1. Ugovora o europskoj zajednici12

8 Ustav republike Hrvatske, Narodne novine, br. 41/01. (proieni tekst) i 55/01. 9 Zakon o upravnim sporovima, Slubeni list SFRJ, br. 4/77. i 36/77. te Narodne novine, br. 53/91., 9/92. i 77/92. 10 Meutim, ovdje valja istaknuti da upravni spor u Hrvatskoj nije jedini vid sudskog nadzora zakonitosti upravnih akata. U oblasti nadzora nad radom uprave znaajno je i ovlatenje Ustavnog suda u svezi s rjeavanjem o ustavnim tubama. Naime, svatko moe Ustavnom sudu podnijeti ustavnu tubu, ako smatra da mu je pojedinanim aktom tijela dravne vlasti, tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlueno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optubi zbog kanjivog djela, povrijeeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamena Ustavom, odnosno Ustavom zajameno pravo na lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu. lanak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu republike Hrvatske, Narodne novine, br. 49/02. (proieni tekst). 11 Vidi Case 294/83,Vidi Case 294/83, Les Verts v. Parliament, European Court Review, 1339/1986. 12 Treaty establishing the european Community, Official Journal, 1997, C 340.


propisuje obvezu Europskog suda da nadzire zakonitost akata donesenih od institucija Zajednice, za upravni spor u Europskoj zajednici poseban znaaj ima stavak 4. ovoga lanka. Njime je svakoj fizikoj i pravnoj osobi podijeljeno pravo podii tubu protiv odluke upuene njoj ili protiv odluke koja je, iako u formi uredbe ili odluke upuene treoj osobi, od neposrednog i pojedinanog utjecaja na nju. Dakle, ovom se odredbom fizikim i pravnim osobama jami sudska zatita prava povrijeenih upravnim aktima institucija Zajednice.

2. Pravno normiranje upravnog spora u pravu Europske zajednice

Potreba za sudskim nadzorom djelatnosti uprave u pravu Zajednice proizlazi iz zajednike pravne i ustavne tradicije njezinih drava lanica. tovie, jo u vrijeme postojanja samo jedne Zajednice Europske zajednice za ugljen i elik, u sluaju algera v. Common assembly of the eCSC, 1957. godine, susrevi se s problematikom pobojnosti upravnih akata, Europski sud je otvoreno izrazio nunost sudskog nadzora u pravu Zajednice.13 Ovaj je prijedlog ubrzo usvojen te je mogunost sudskog nadzora nad radom institucija Zajednice, pa tako i voenja upravnog spora protiv pojedinanih akata Zajednice, u pravni sustav Europske zajednice uvedena ve 1958. godine, lankom 173. Ugovora o europskoj ekonomskoj zajednici.14 Uvoenjem sudskog nadzora nad zakonitou akata institucija Zajednice ve u fazi samog osnivanja zajednikog europskog trita i zajednice za atomsku energiju, zatita prava graana Europe od nezakonitih radnji institucija postavljena je kao jedan od bitnih pravnih instituta ovog, tada jo pravnog sustava u nastajanju. Ugovorom iz amsterdama ovo je naelo s jednom dopunom pravno institucionalizirano u Petom dijelu Ugovora o europskoj zajednici, Odjeljku 4., koji se odnosi na Sud Europske zajednice. lanak 230. stavak 1. ovog Ugovora propisuje: "europski sud nadzire zakonitost akata koje su zajedniki donijeli europski parlament i Vijee, akata Vijea, Komisije i europske sredinje banke, osim preporuka i miljenja te akata europskog parlamenta s pravnim uinkom prema treim osobama.". Meutim, za samo voenje upravnog spora u pravu Zajednice, najbitniji je stavak 4. ovoga lanka, koji odreuje da svaka fizika i pravna osoba, pod odreenim uvjetima, mogu pokrenuti postupak nadzora pojedinanih odluka institucija Zajednice. Tako je upravni spor i pravno institucionaliziran u pravu Europske zajednice.

Da je pravo na sudsku zatitu jedno od opih naela prava Zajednice ujedno je 1986. godine potvrdio i sam Europski sud u sluaju Johnston v. Chief Constable of the royal Ulster Constabulary.15 Odlukom u ovom sluaju Sud je pravo na

13 Joined Cases 7/56 i 3/57,Joined Cases 7/56 i 3/57, algera v. Common assembly of the eCSC, European Court Review 39/1957. 14 Treaty establishing the european economic Community, Encyclopaedia of European Community aw, Series B, 2/1980. 15 Case 222/84,Case 222/84, Johnston v. Chief Constable of the royal Ulster Constabulary, European Court Review, 1651/1986.


djelotvornu sudsku zatitu uvrstio meu fundamentalna prava ustavnog poretka Europske zajednice, koja pripadaju svim njezinim subjektima. tovie, u sluaju UNeCTeF v. Heylens and Others16 Europski sud je, izmeu ostalog, naveo ak i da je: "postojanje pravne zatite sudske prirode protiv bilo koje odluke nacionalnog tijela koja onemoguava izvrenje tog prava esencijalno da bi se pojedincu osigurala djelotvorna zatita njegovih prava".17 U oba je ova sluaja Sud izriito istaknuo kako je pravo na djelotvornu sudsku zatitu ope naelo prava Zajednice koje proizlazi iz ustavnih tradicija drava lanica i europske konvencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.18 Tako je pravnom normom sadranom u lanku 230. Ugovora o europskoj zajednici, ali i sudskom praksom Europskog suda utvreno da svaki pojedinac koji tvrdi kako na osnovu prava Zajednice uiva neko subjektivno pravo, ije mu je vrenje onemogueno upravnim aktom tijela Zajednice, mora imati mogunost pokretanja postupka sudske ocjene pravne valjanosti takve odluke.

3. Tijelo nadleno za rjeavanje upravnih sporova

Odredbom lanka 230. stavak 1. Ugovora o europskoj zajednici, propisano je da nadzor zakonitosti akata institucija Zajednice obavlja Europski sud. Time je pravo i obveza sudskog nadzora nad radom ovih institucija stavljena u nadlenost Europskog suda. U institucionalnom sustavu Zajednice, Europski sud predstavlja zajedniko pravosudno tijelo sa sjeditem u uxembourgu. Ustrojen neposredno po uspostavi Europske zajednice za ugljen i elik, danas je najvii sud Europske zajednice. lanak 220. Ugovora o europskoj zajednici propisuje: "europski sud osigurava provedbu prava u tumaenju i primjeni Ugovora.". Opi opis djelokruga Suda obuhvaa tri glavna podruja: praenje primjene pravnih odredbi Zajednice, kako od strane institucija Zajednice pri provoenju Ugovora, tako i od strane drava lanica i pojedinaca u svezi s njihovim obvezama prema pravnim odredbama Zajednice; tumaenje pravnih odredbi Zajednice; te daljnje oblikovanje pravnog sustava Zajednice. Naravno, nadlenosti Suda taksativno su navedene u Ugovoru.19 Godine 1989. temeljem Jedinstvenog

16 Case 222/86,Case 222/86, UNeCTeF v. Heylens and Others, European Court Review, 4097/1987. 17 Subjektivno pravo radi zatite kojeg je Sud smatrao nunim da se pojedinac treba moi obratitiSubjektivno pravo radi zatite kojeg je Sud smatrao nunim da se pojedinac treba moi obratiti sudu, bilo je utemeljeno na lanku 48. Ugovora o europskoj ekonomskoj zajednici (danas je to lanak 39. Ugovora o europskoj zajednici), koji propisuje slobodu kretanja radne snage, a nije izriito sadravao odredbu da se ovo pravo mora zatititi djelotvornom sudskom zatitom 18 O tome vie u apeta, Tamara,O tome vie u apeta, Tamara, Sudovi europske unije: nacionalni sudovi kao europski sudovi, nstitut za meunarodne odnose, Zagreb, 2002., str. 142. 19 Tako primjerice pored obveze osiguravanja potivanja prava, Europski sud ima i neke drugeTako primjerice pored obveze osiguravanja potivanja prava, Europski sud ima i neke druge zadae kao to su: utvrditi je li drava lanica propustila ispuniti neku obvezu prema Ugovoru (vidi lanak 228. Ugovora o europskoj zajednici); izvravati neogranienu jurisdikciju u svezi s kaznama propisanim u uredbama (vidi lanak 229. Ugovora o europskoj zajednici); sprijeiti proputanje institucije Europske zajednice da postupa u odreenom sluaju (vidi lanak 232. Ugovora o europskoj zajednici); rjeavati o prethodnim pitanjima (vidi lanak 234. Ugovora o


europskog akta, a s ciljem ublaavanja pritiska velikog broja sluajeva na Europski sud osnovan je Prvostupanjski sud kao samostalno tijelo u okviru Europskog suda. Prvostupanjski je sud nadlean za sporove izmeu Europske komisije i pojedinaca i poduzea u svezi s odlukama institucija Zajednice, za odtetne zahtjeve na temelju ugovorne ili izvanugovorne odgovornosti te za sporove izmeu slubenika Zajednice i njezinih institucija. Sve u svemu, Europski sud svojom sudskom praksom ima velik utjecaj na tumaenje, provedbu, a konano, i stvaranje prava Europske zajednice.20

Europski sud nadlean je postupati u funkcijama koje su u dravama u nadlenosti razliitih, specijaliziranih sudova. Razmatrajui djelatnost Europskog suda Herdegen je naveo kako Europski sud, izmeu ostaloga, djeluje kao ustavni sud, ali i kao upravni sud Zajednice.21 Polivalentnost Europskog suda uoava i Grbern koji, opisujui Europski sud, istie da je "Ugovor uveo ne samo europski graanski i upravni, ve i ustavni sud".22 Slino razmiljanje nalazi se i u hrvatskoj pravnoj teoriji, gdje MlikotinTomi istie kako Europski sud obavlja funkcije ustavnog, meunarodnog, upravnog suda te suda za rjeavanje radnih sporova.23 Analizirajui postupke koji se vode pred Europskim sudom moe se ustvrditi da Europski sud djeluje kao ustavni sud kada se pred njim nau sporovi izmeu institucija Zajednice ili kada mu se pravni akti podnose na razmatranje radi utvrivanja zakonitosti. Kao sud rada nastupa kada se bavi slobodom kretanja, socijalnom sigurnou i jednakim mogunostima. Ulogu financijskog suda Europski sud preuzima u rjeavanju predmeta vezanih uz valjanost i tumaenje smjernica na podruju poreznog i carinskog prava. Kao kazneni sud djeluje pri razmatranju odluka Komisije o izricanju kazni, kao graanski sud

europskoj zajednici); odreivati naknadu za tetu poinjenu od institucija Zajednice ili njihovih slubenika (vidi lanak 235. i 288. Ugovora o europskoj zajednici); odluivati u sporovima izmeu Zajednice i njezinih slubenika (vidi lanak 236. Ugovora o europskoj zajednici); odluivati u sporovima koji se odnose na drave lanice prema Statutu europske investicijske banke ili mjerama usvojenim od tijela Europske investicijske banke i obvezama nacionalnih sredinjih banaka (vidi lanak 237. Ugovora o europskoj zajednici); donositi presude u svezi s arbitranim klauzulama u ugovorima sklopljenim od strane ili u ime Zajednice (vidi lanak 238. Ugovora o europskoj zajednici); odluivati u sporovima u kojima je Zajednica jedna od stranaka (vidi lanak 240. Ugovora o europskoj zajednici); odluivati o neprimjenjivosti uredbi (vidi lanak 241. Ugovora o europskoj zajednici); propisivati potrebne privremene mjere (vidi lanak 242. Ugovora o europskoj zajednici); te odluivati o albama protiv presuda Prvostupanjskog suda (vidi lanak 225. stavak 1. Ugovora o europskoj zajednici). 20 Vie o tome vidi u Peterson, John, Shackleton, Michael,Vie o tome vidi u Peterson, John, Shackleton, Michael,Peterson, John, Shackleton, Michael, The Institutions of the european Union, Oxford University Press, Oxford, 2002., str. 136137. 2002., str. 136137. 21 U organizaciji Europskog suda nalaze se i neki formalni elementi specifini za upravneU organizaciji Europskog suda nalaze se i neki formalni elementi specifini za upravne sudove. Herdegen, Matthias, europsko pravo, Pravni fakultet Sveuilita u Rijeci, Rijeka, 2003., str. 102. 22 vonderGrben,Hans,von der Grben, Hans, aufbaujahre der europischen Gemeinschaft, Nomos Verlagsgesellschaft, BadenBaden, 1982., str. 264. 23 Pravo europske ekonomske zajednice: Pravni akti i dokumenti, nformator, Zagreb, 1989., str. 12.


kada vodi rasprave o odtetnim zahtjevima, dok kao upravni sud djeluje prilikom razmatranja upravnih akata koje su donijele institucije Zajednice.

z razmatranja i analize funkcija i nadlenosti Europskog suda razvidno je da on, izmeu ostalog, vri i poslove upravnog suda Zajednice.24 Stavljanjem u nadlenost Europskog suda prava i obveze nadzora zakonitosti mjera institucija Europske zajednice, pa tako i pravnih akata koje one donose, oito je u Europskoj zajednici, unato znatnoj recepciji europskog kontinentalnog prava, barem organizacijski, prihvaen angloameriki model nadzora zakonitosti koji se ne provodi, u tu svrhu od posebno ustrojenog tijela. Prema pravnoj teoriji, ovakav ustroj opravdanje ima u "jedinstvu opeg prava" te naelu diobe vlasti, iz ega slijedi potreba da njegove institucije uva isto tijelo, bez obzira tko vrijea odnosna pravna naela. Stoga je ova uloga povjerena redovnom sudu, pa je on prema prirodi svoje funkcije pozvan kontrolirati i upravnu vlast.25 Nasuprot ovome sustavu, postoji sustav u kojem nadzor zakonitosti akata uprave obavljaju posebni upravni sudovi. Ovaj sustav nadzora zakonitosti rada uprave tipian je za europsko kontinentalno pravo te ga se nalazi u veini europskih drava kao npr. Njemakoj, Austriji, taliji, vicarskoj, Belgiji, uksemburgu, Nizozemskoj, Portugalu, Grkoj, vedskoj, Finskoj i sl.26 Hrvatski sustav nadzora ustrojen je po uzoru na francuski model te upravne sporove rjeava Upravni sud Hrvatske kao specijalizirani sud ustrojen upravo u tu svrhu.27 Kada se u teoriji usporeuju vrijednosti jednog i drugog sustava, sustavu posebnih upravnih sudova u prilog ide vea specijalizacija, potpunije rjeavanje sporova i, posebno, uloga upravnih sudova u razvoju upravnog prava.28 Ovdje udi prihvaanje anglosaksonske

24 Pristupajui ovom pitanju s materijalnog aspekta, argument polivalentne funkcije EuropskogPristupajui ovom pitanju s materijalnog aspekta, argument polivalentne funkcije Europskog suda pronalazi se i u pojmovniku Europske zajednice objavljenom u International Journal of Constitutional Law, u kojem stoji kako je u nadlenosti Prvostupanjskog suda izmeu ostalog i rjeavanje upravnih sporova. Glossary,Glossary, International Journal of Constitutional Law, vol. 3, no. 23, 2005., str. 167. 25 Sustav kontrole uprave preko redovnih sudova naziva se obino angloameriki (anglosaksonski)Sustav kontrole uprave preko redovnih sudova naziva se obino angloameriki (anglosaksonski) sustav. Ovaj sustav povijesno je vezan uz Veliku Britaniju, odakle se prenio u njezine nekadanje kolonije, a osobito u Sjedinjene Drave. Organizacijski promatrano, upravno sudovanje preko redovnih sudova poznato je i u raznim drugim zemljama kao to su npr. Kanada, Australija, Novi Zeland, rska, zrael, ndija, Kenija, a u Europi npr. Danska i Norveka. Borkovi, Upravno, op. cit., str. 487. 26 Ovaj sustav jo se naziva i francuskim sustavom, jer su se povijesno gledajui upravo uOvaj sustav jo se naziva i francuskim sustavom, jer su se povijesno gledajui upravo u Francuskoj najprije ustrojila posebna tijela sa zadatkom obavljanja ovog vida nadzora. Ovdje je doktrina o diobi vlasti bila osnov nastojanja da se sudskom sustavu starog reima onemogui utjecaj na upravu. Za odnose izmeu upravne i sudske vlasti u povijesnom razvoju francuskog sustava kontrole uprave posebno je znaajan Zakon iz godine 1790., koji lankom 13., utvruje da su sudske funkcije odvojene i ostaju uvijek razluene od upravnih funkcija i da suci ne smiju ni na koji nain remetiti upravne operacije niti pred sebe pozvati upravne slubenike zbog vrenja njihovih funkcija. Vie o tome vidi u Borkovi, Upravno, op. cit., str. 488489. 27 lanak 3. stavak 1.lanak 3. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima. 28 Od svega toga svakako je najznaajnija stvaralaka uloga koju su upravni sudovi odigraliOd svega toga svakako je najznaajnija stvaralaka uloga koju su upravni sudovi odigrali u razvoju upravnog prava. To posebno vrijedi za francuski Dravni savjet i austrijski Upravni sud. Vie vidi u Krijan, Pero, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom,


organizacije upravnog sudovanja u pravnom sustavu Europske zajednice, posebice kad se u obzir uzme da je na funkcioniranje upravnog spora u Zajednici znaajan utjecaj imalo upravo francusko pravo.29

4. Predmet upravnog spora

Predmet upravnog spora je ocjena zakonitosti upravnog akta. Uvijek je posrijedi pojedinani upravni akt kojim se autoritativno odluuje o pravu ili obvezi odreenog subjekta. Pri ocjeni zakonitosti zadatak je suda utvrditi je li u konkretnom sluaju zakon, odnosno drugi propis ili opi akt, pravilno primijenjen u materijalnom i formalnom smislu. Upravni se spor moe voditi protiv upravnog akta, ali ne i svakog drugog akta uprave, jer nisu svi akti podloni sudskom nadzoru. U Republici Hrvatskoj, primjerice upravni se spor moe voditi samo protiv upravnog akta, a upravnim se aktom smatra akt kojim dravno tijelo ili pravna osoba s javnim ovlastima u vrenju javnih ovlasti, rjeava o stanovitom pravu ili obvezi odreenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari.30

U pravu Zajednice stvar nije toliko jasna. Kako lanak 230. nigdje izriito ne navodi protiv koje se vrste akata moe pokrenuti postupak sudskog nadzora zakonitosti, ovo pitanje treba proanalizirati tumaei odredbe Ugovora o europskoj zajednici te uzevi u obzir praksu Europskog suda. Navedeni je lanak od mogunosti sudskog nadzora izriito izuzeo preporuke i miljenja, dakle pravno neobvezujue akte. S druge strane, dopustio je sudski nadzor nad "aktima europskog parlamenta s pravnim uinkom prema treim osobama". Moe se, dakle, zakljuiti kako bi akt podloan sudskom nadzoru trebao imati pravni uinak, tj. biti obvezujui. U prilog ovoj tezi ide i gledite Europskog suda u sluaju Commission v. Council poznatijem kao erTa case iz 1971. godine.31 Sud je ovdje istaknuo: "Kako su od stavljanja izvan snage na zahtjev drava lanica i institucija iskljuene samo preporuke i miljenja koje u skladu sa zadnjim paragrafom lanka 189. nemaju obvezujui karakter prema lanku 173. aktom podlonim sudskom nadzoru smatra se svaka pravna mjera donesena od institucija s ciljem pravnog obvezivanja.".32 tovie, i Europski sud je u odluci sluaja Parliament v. Council poznatijem kao Lom Convention case iz 1994. godine,33 ustvrdio kako je predmet sudskog nadzora svaki akt institucija koji ima

nformator, Zagreb, 2001., str. 1. te Krbek, vo, Pravo jugoslavenske javne uprave: funkcioniranje i upravni spor, knj. 3., Birozavod, Zagreb, 1962., str. 265266. 29 Tako je npr. Sluba pravobranitelja oblikovana poput institucijeTako je npr. Sluba pravobranitelja oblikovana poput institucije "commissaire du gouvernement" koja postoji pri francuskom Dravnom savjetu (franc. Couseil detat) kao najviem upravnom sudu u Francuskoj. 30 lanak 6.lanak 6. Zakona o upravnim sporovima. 31 Case 22/70,Case 22/70, Commission v. Council (erTa), European Court Review, 263/1971. 32 lanak 230.lanak 230. Ugovora o europskoj zajednici u Ugovoru o europskoj ekonomskoj zajednici nosio je numeraciju 173. 33 Case 316/91,Case 316/91, Parliament v. Council (Lom Convention), European Court Review, 6250/1994.


pravni uinak, ak i bez obzira je li usvojen u skladu s odredbama Ugovora. Moe se zakljuiti kako se sudski nadzor zakonitosti moe dopustiti samo nad aktima s pravnim uinkom, dakle uredbama, smjernicama i odlukama, od kojih su u kontekstu upravnog spora najbitnije odluke kao pojedinani akti institucija Europske zajednice.

Aviani navodi kako su odluke u pravu Zajednice pravni akti koji obvezuju u cijelosti one subjekte kojima su upuene, odnosno koji su njima imenovani. U tom smislu odluka pravno ureuje konkretni pravni odnos. to se tie pravne prirode odluke, on navodi kako odluka u pravu Zajednice naelno odgovara pojmu upravnog, dakle pojedinanog akta u nacionalnom pravu. Takve se odluke, koje su po svojoj pravnoj prirodi upravni akti, donose u onim sluajevima kada su odgovarajua tijela Zajednice mjerodavna za neposrednu primjenu bilo primarnih bilo sekundarnih izvora prava. Meutim, Aviani ujedno istie da prema shvaanju Europskog suda i odluka moe djelovati "erga omnes" i kao takva imati opi ("kvazizakonski") karakter.34

U pravu zajednice nerijetko se postavlja pitanje je li neki akt institucije odluka u materijalnom smislu, tj. ima li taj akt pravni uinak ili ne? Hartley istie kako akt ima pravni uinak ako mijenja pravni poloaj neke osobe. Pravni poloaj osobe ukupan je zbroj njezinih subjektivnih prava i obveza, a da bi akt imao pravni uinak, on mora proizvesti promjenu prava i obveza neke osobe. Hartley tako navodi da "ako pravni akt samo potvruje prethodni akt, on ne mijenja niiji pravni poloaj. On nema nikakve pravne uinke. To, meutim, ne vrijedi ako kasniji akt nadilazi prvi i stvara nova prava i obveze, ili ako je nakon donoenja prvog akta dolo do bitnih promjena okolnosti, tako da su pravni uinci prvog akta izmijenjeni. Napose, to e biti sluaj kada presuda suda obvezuje vlast da ponovo razmotri prvi akt.".35 Pravnim uinkom akta institucija Zajednice bavio se i Europski sud. Tako je ovo pitanje Sud detaljno analizirao u sluaju Noordwijks Cement accord iz 1967. godine.36 Ovdje se postavilo pitanje je li "dopis" protiv kojeg je pokrenut postupak sudskog nadzora samo "miljenje" ili on ima svoj pravni uinak. Europski sud je zauzeo stajalite da je uinak dopisa ukidanje trgovakom drutvu imuniteta od kanjavanja propisanog lankom 15. stavak 5. Pravilnika 17. te stoga ima pravni uinak na interese poduzetnika. Kako se njihov pravni poloaj uskratom navedenog imuniteta dijametralno mijenja, "dopis" je za njih obvezujui. Stoga se u ovom sluaju radilo o aktu s pravnim uinkom dakle odluci, a ne samo o miljenju, pa je postupak sudskog nadzora zakonitosti bilo mogue pokrenuti.

34 Aviani, Damir, Pojam i izvori upravnog prava Europske unije,Aviani, Damir, Pojam i izvori upravnog prava Europske unije, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Mostaru, vol. 15, 2002., str. 242. 35 Hartley, Trevor C.,Hartley, Trevor C., Temelji prava europske zajednice: uvod u ustavno i upravno pravo europske zajednice, Pravni fakultet Sveuilita u Rijeci, COP, Rijeka, 1999., str. 344. i 346. 36 Joined cases 811/66,Joined cases 811/66, Noordwijks Cement accoord, European Court Review, 75/1967.


U sluaju Fdration europenne de la Sant animale v. Council37 Sud je, npr. odobrio vrenje sudskog nadzora zakonitosti nad odlukom koja je donesena u formi naputka. Meutim, u sluajevima Group of the european right v. Parliament38 i Les Verts v. Parliament Sud je utvrdio da akt koji ima interni pravni uinak, ipak ne podlijee sudskom nadzoru te ne moe biti predmet upravnog spora. Drugim rijeima, ako akt utjee samo na unutarnje ustrojstvo ili djelovanje institucije koja ga je usvojila, tree stranke ga ne mogu pobijati. Meutim, ovdje valja napomenuti da nije uvijek jednostavno povui granicu izmeu isto internog akta i onog koji utjee na tree stranke.

Do velikih problema u praksi moe doi kada institucija donese akt koji je obvezuje u pogledu njezinog djelovanja u budunosti. S obzirom da se na taj nain moe liiti neke ovlasti konkretno ovlasti da djeluje drugaije to moe utjecati na pravni poloaj onih koji bi imali koristi od izvravanja ovlasti. Pitanje je, meutim teko, s obzirom na to da institucija moe i opozvati akt. Pa ipak, ako je institucija vezana aktom sve dok ga ne opozove, vjerojatno treba smatrati, dri Hartley, da akt podlijee sudskom nadzoru te da moe biti predmetom upravnog spora.39

z navedenog se moe zakljuiti da akt protiv kojega se pokree upravni spor mora biti odluka. U sluaju da pobijani akt nije odluka, fizike i pravne osobe nee moi postaviti pitanje ocjene njegove zakonitosti prema lanku 230. Ugovora o europskoj zajednici, jer pojedinac ne moe pokrenuti postupak sudskog ispitivanja zakonitosti opeg akta niti se protiv takvog akta moe voditi sudski spor. Meutim, u praksi Europske zajednice u vie se navrata dogodilo da se akt koji je po pravnoj prirodi odluka naslovi kao "uredba". Stott i Felix, pozivajui se na sudsku praksu u sluajevima Federation european de las Sante animale v. Council i Government of Gibraltar v. Council40 smatraju kako je odluka u formi uredbe otvorena za sudsko ispitivanje te stoga moe biti predmetom upravnog spora. Stoga je pitanje kako razlikovati uredbu od odluke u formi uredbe, vie nego bitno za proanalizirati, jer kao to iz navedenog jasno proizlazi, upravni spor mogue je pokrenuti protiv akta koji je odluka po prirodi, bez obzira u kojoj je formi donesena. Stott i Feliks ujedno smatraju da bi se ovdje trebalo primijeniti iste kriteriji kao i pri odreivanju ima li neki pravni akt pravni uinak ili ne.41 U sluaju Confederation Nationale des Producteurs de Fruits et Legumes v. Council iz 1962. godine,42 Europski je sud utvrdio da pojam "odluka"

37 Case 160/88R,Case 160/88R, Fdration europenne de la Sant animale v. Council, European Court Review 4121/1988. 38 Case 78/85,Case 78/85, Group of the european right v. Parliament, European Court Review, 1753/1988. 39 O tome u Hartley, op. cit., str. 347.O tome u Hartley, op. cit., str. 347. 40 Case 298/89,Case 298/89, Government of Gibraltar v. Council, European Court Review, 3605/1993. 41 Stott, David, Felix, Alexandra,Stott, David, Felix, Alexandra, Principles of administrative law, Cavendish, ondon, 1997., str. 295. 42 Joined Cases 16 and 17/62,Joined Cases 16 and 17/62, Confdration Nationale des Producteurs de Fruits and Others v. Council, European Court Review, 471/1962.


sadran u lanku 230. ima isto znaenje kao i "odluka" u lanku 249. stavak 4. Ugovora o europskoj zajednici. Kako lanak 249. stavak 2. odreuje uredbu kao "obvezujuu u cijelosti", a odluku kao "obvezujuu za one kojima je upuena", moe se zakljuiti da postoji razlika jer uredba ima opu primjenu na sve pravne subjekte, dok se odluka primjenjuje samo na adresata akta.43 Dok je uredba opi, tj. normativni akt, odluka je pojedinani akt. Stoga u odreivanju je li akt prema pravnoj prirodi odluka ili uredba, pozornost treba usmjeriti na okolnost odnosi li se akt na pojedinanu osobu ili ima opu primjenu. Meutim, bitno je napomenuti, smatra Granger da iako je uredba akt ope primjene, jer je "upuena u apstraktnom obliku nedefiniranom krugu osoba te se primjenjuje u objektivno odreenoj situaciji", neke odredbe uredbe ipak mogu biti od izravnog i pojedinanog interesa za tuitelja.44

Navedeni sluajevi ukazuju na nerijetko odstupanje naziva akta od njegove pravne prirode, to onda dovodi do dvojbi o mogunosti voenja upravnog spora protiv takvih akata. Meutim, valja istaknuti da iako je Sud spreman zauzeti stajalite da akt koji prema obliku nije odluka, prema sadraju to jest, do sada nije krenuo suprotnim pravcem i odluio da je akt koji je odluka prema svom obliku, prema prirodi neka druga vrsta pravnog akta.45

5. Razlozi za pobijanje akta

Razlozi zbog kojih se moe pobijati zakonitost akata institucija Zajednice propisani su lankom 230. stavak 2. Ugovora o europskoj zajednici. To su nenadlenost, bitne povrjede postupka, povrjede Ugovora ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog uz njegovu primjenu te zloporaba ovlasti.

Kako institucije Zajednice uivaju "podijeljene", a ne "ope ovlasti", one mogu obavljati samo one poslove koji su im izriito stavljeni u nadlenost Ugovorima. U sluaju da neka institucija Zajednice djeluje bez pravnog osnova,

43 Europski sud je u istom sluaju ustvrdio:Europski sud je u istom sluaju ustvrdio: " uredba treba imati opu primjenu i treba biti izravno primjenjiva u svim dravama lanicama, dok odluka treba biti obvezna samo za one osobe na koje se odnosi. Kriterij razlikovanja mora se traiti u opoj primjeni ili drugim mjerama koje su u pitanju. Bitna obiljeja odluke proizlaze iz ogranienja broja osoba kojima je upuena, dok se uredba, koja je u biti zakonodavne naravi, primjenjuje ne na ogranieni broj osoba, odreenih ili odredivih, ve na skupine osoba uzetih apstraktno i u cijelosti. Stoga, da bi se u spornim sluajevima utvrdilo je li rije o odluci ili o pravilniku, nuno je ustanoviti odnosi li se mjera o kojoj je rije pojedinano na odreene osobe. U tim okolnostima, ako mjera kojoj je njezin tvorac dao naziv uredba sadri odredbe koje se mogu ne samo neposredno ve i pojedinano odnositi na odreene fizike ili pravne osobe, mora se dopustiti bez prejudiciranja odgovora na pitanje je li ispravno mjeru u cijelosti nazvati uredbom da svakako te odredbe nemaju obiljeje uredbe i stoga ih te osobe ne mogu pobijati na temelju drugog stavka lanka 173." (sada etvrtog stavka lanka 230. op. a.). 44 Granger, MariePierre, Towards a iberalisation of Standing Conditions for ndividualsGranger, MariePierre, Towards a iberalisation of Standing Conditions for ndividuals Seeking Judicial Review of Community Acts: JgoQur et Cie SA v Commission and Unin de Pequeos Agricultores v Council, Modern Law Review, vol. 66, no. 1, 2003., str. 129. vol. 66, no. 1, 2003., str. 129. 45 Hartley, op. cit., str. 363.Hartley, op. cit., str. 363.


Europski sud takav akt treba staviti izvan snage zbog nenadlenosti. Pitanje nadlenosti je toliko vano da Sud mora izvriti ovu kontrolu ak i kada je protekao rok za pokretanje postupka nadzora zakonitosti.46 U skladu s odlukom Suda u sluaju Commission v. France, u svakom aktu mora biti jasno naznaeno na kojim se odredbama Zajednice zasniva. Hartley istie kako se na ovu osnovu u praksi rijetko poziva, jer je teko osim, moda, u sluajevima delegiranja dokazati da je institucija koja je donijela akt bila nenadlena. ea je prituba da je akt usvojen na temelju pogrjene ovlaujue odredbe, tj. da su Vijee ili Komisija bili ovlateni donijeti ga na temelju jedne odredbe, ali su ga donijeli na temelju druge.47 Meutim, Sud e ponititi mjeru samo ako je pozivanje na pogrjenu ovlaujuu odredbu imalo znaajnije posljedice, npr. ako je odredba traila kvalificiranu veinu, dok je ispravna odredba predviala jednoglasnost.

Do bitnih povrjeda postupka doi e, npr. kada Vijee donese odluku bez prijedloga Komisije ili bez savjetovanja s Parlamentom ili ako Komisija donese prijedlog bez da zatrai miljenje Ekonomskog i socijalnog odbora, a ovo se zahtijeva Ugovorom. Sud tada s osnova bitne povrjede postupka treba staviti akt izvan snage. Proglaavanje akta nevaljanim zbog beznaajne postupovne pogrjeke nepotrebno bi sputavalo djelovanje uprave i poticalo pretjerani formalizam, to bi naposljetku usporavalo upravni postupak. Pravo stoga, ostvaruje kompromis ograniavajui sankciju stavljanja izvan snage samo na one sluajeve gdje je dolo do povrjede neke vane odredbe. Meutim, kako odrediti radi li se o bitnoj ili nebitnoj povrjedi postupka? Ukoliko nepotivanje odredbe moe utjecati na konaan sadraj akta, opravdano se moe zakljuiti da je rije o bitnom zahtjevu. Primjerice zahtjevi da se konzultira druga institucija ili da se saslua zainteresirana osoba, mogu se svrstati u bitne zahtjeve, jer injenice i argumenti koji bi se kroz taj postupak mogli predoiti instituciji koja donosi akt mogli bi je navesti na izmjenu sadraja mjere. Meutim, bitnim postupovnim zahtjevom smatra se i navoenje obrazloenja u aktu, jer upravo obrazloenje pomae Sudu u obavljanju njegove nadzorne funkcije, te se treim osobama omoguuje upoznati s nainom kako institucije koje donose propise izvravaju svoje ovlasti.

Povrjeda Ugovora ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog uz njegovu primjenu obuhvaa, u biti, sve mogue oblike nezakonitosti. Meutim, moe se prihvatiti tumaenje da se u bitnim povrjedama postupka radi o povrjedi postupovnopravnih, a ovdje o povrjedi materijalnopravnih pravila, sadranih u primarnom i sekundarnom zakonodavstvu Zajednice. Hartley smatra da ovaj sluaj nezakonitosti obuhvaa sve osnivake Ugovore te "svako pravno pravilo koje se odnosi na primjenu bilo kojeg od Ugovora". Tako se ovdje, pored Ugovora, u obzir treba uzeti akte Zajednice (ukljuujui akte sui generis), supsidijarne konvencije (pod uvjetom da su dio pravnog sustava Zajednice), akte

46 Vidi npr. Joined Cases 6 and 11/69,Vidi npr. Joined Cases 6 and 11/69, Commission v. France, European Court Review, 523(1113)/1969. 47 Hartley, op. cit., str. 428.Hartley, op. cit., str. 428.


predstavnika drava lanica (ukoliko su pravno obvezujui) te ugovore s treim dravama koji su obvezujui za Zajednicu (bilo da ih je zakljuila Zajednica ili drave lanice).48 Dakle povrjeda drugog akta Zajednice bit e osnova za stavljanje izvan snage, ako je taj akt bio obvezujui za donositelja, pobijanog akta. tovie, Mathijsen smatra da se pod ovaj razlog nezakonitosti moe podvesti i povrjeda opih naela prava, kao to su zatita legitimnih oekivanja, pravo na sasluanje, pravna sigurnost, naelo jednakog postupanja, zabrane diskriminacije i sl.49

Do zloupotrebe ovlatenja dolazi kada javna vlast koristi svoje zakonske ovlasti u svrhu postizanja cilja za koji ove ovlasti nisu podijeljene. Ova se osnova razlikuje od ostalih jer, pored objektivnih, ukljuuje i postojanje subjektivnih imbenika. Da bi se utvrdila, mora se utvrditi koji je bio cilj motiv ili namjera tijela koje je izvravalo ovlast. Zbog toga je zloupotrebu ovlasti mnogo tee dokazati nego druge osnove. Meutim, nije potrebno uvijek dokazati zlu namjeru, jer neka institucija moe i bez krivnje zloupotrijebiti svoje ovlasti ako dobro ne prosudi svrhu zbog koje su joj dane. ako se na ovaj vid nezakonitosti u praksi Europskog suda pozivalo u vie navrata, Sud je ovu osnovu rijetko prihvatio kao razlog stavljanja akta izvan snage.50

U skladu s lankom 232. Ugovora o europskoj zajednici, Europskom sudu se moe podnijeti tuba i zbog utnje uprave. Pravo podnoenja ove tube takoer imaju drave lanice i sve institucije Zajednice, kao i fizike i pravne osobe. Meutim, tuba je doputena samo ako je odnosna institucija prethodno bila pozvana na djelovanje, a u roku od dva mjeseca od takvog poziva odnosna institucija nije zauzela stajalite. Tuba se, kao i iz razloga odreenih lankom 230. Ugovora moe podnijeti u daljnjem roku od dva mjeseca. No, Herdegen upozorava da se ova tuba nije pokazala kao uinkovito sredstvo zatite prava pojedinca.51

Moe se zakljuiti da su navedene osnove vrlo iroke te obuhvaaju gotovo svaki vid nezakonitosti. One se, tovie, u znatnoj mjeri i preklapaju. Drugim rijeima, ako se povrjeda Ugovora ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog uz njegovu primjenu dovoljno iroko tumai, ona moe obuhvaati i ostale tri. ako razlozi zbog kojih se moe pobijati zakonitost akta imaju porijeklo u francuskom upravnom pravu, Europski sud se treba brinuti o pravnoj tradiciji svih drava lanica, kao i o posebnim okolnostima u kojima djeluje Zajednica.

48 bid., str. 432.bid., str. 432. 49 Mathijsen, Piere,Mathijsen, Piere, a Guide to european Union Law, Sweet & Maxwell, ondon, 1999., str. 136137. 50 Rijedak primjer je presuda u sluaju Case 92/78,Rijedak primjer je presuda u sluaju Case 92/78,Case 92/78, Simmenthal v. Commission, European Court Review, 777/1979. Vidi jo Mathijsen, op. cit., str. 138.777/1979. Vidi jo Mathijsen, op. cit., str. 138. 51 Herdegen, op. cit., str. 144.Herdegen, op. cit., str. 144.


6. Tuitelj

Upravni spor se pokree tubom kojom nezadovoljna stranka osporava zakonitost konkretnog upravnog akta. Stranka tubom od suda zahtijeva da nakon utvrene nezakonitosti stavi osporavani akt u cijelosti ili djelomino izvan snage te tako zatiti prava odnosno interese koje stranka smatra povrijeenim tim upravnim aktom. Pravu pokretanja sudskog nadzora zakonitosti akata Zajednice posveeni su stavci 2., 3. i 4. lanka 230. Ugovora. Ovim su stavcima potencijalni tuitelji podijeljeni u tri kategorije. Stavak 2. odreuje da postupak mogu pokrenuti drave lanice, Vijee Europske unije i Europska komisija. Kako one mogu pokrenuti postupak u svakom sluaju te ne moraju dokazivati pravni interes u konkretnoj stvari, u teoriji ih se ujedno naziva "privilegiranim tuiteljima".52 Opravdanje za davanje neogranienog locus standi privilegiranim tuiteljima Hartley nalazi u injenici "da se na njih odnosi svaki akt Zajednice".53 Stavak 3. odnosi se na Europski parlament, Europski revizijski sud i Europsku sredinju banku te propisuje da ovi subjekti mogu pokretati postupak sudskog nadzora zakonitosti akata zajednice, ali samo u svrhu zatite svojih prava.54

Meutim, s gledita zatite subjektivnih prava graana u upravnom sporu, ovdje je najzanimljiviji stavak 4. navedenog lanka. On propisuje da svaka fizika ili pravna osoba moe pokrenuti postupak sudskog nadzora protiv odluke koja se odnosi na nju ili protiv odluke koja je iako donesena u obliku uredbe ili odluke upuene treoj osobi, od neposrednog i pojedinanog znaaja za nju. Ovdje se govori o tzv. "neprivilegiranim tuiteljima", koji prilikom podizanja tube moraju dokazati svoj pravni legitimitet. Fizika ili pravna osoba moe podii tubu i voditi upravni spor protiv odluke Zajednice, ukoliko je ona adresat toga akta, ali i u sluajevima kada je ovom odlukom povrijeen neposredni i pojedinani interes te osobe iako ona nije adresat akta. Ovdje najprije treba primijetiti da fizike i pravne osobe mogu pokrenuti upravni spor samo protiv jedne vrste pravnog akta odluke. Kao to je ranije objanjeno, bitno je da se postupak pokree protiv akta koji je odluka prema pravnoj prirodi, a ne iskljuivo prema formi. Tako, fizika ili pravna osoba moe podii tubu i za utvrivanje nezakonitosti odluke u formi uredbe, ukoliko je ona od neposrednog i pojedinanog utjecaja na tuitelja. Konano, fizika ili pravna osoba mogu podii tubu za utvrivanje nezakonitosti akta Zajednice ukoliko je taj akt odluka

52 Vidi npr. Stott, Felix, op. cit., str. 294., Hartley, op. cit., str. 362. i sl.Vidi npr. Stott, Felix, op. cit., str. 294., Hartley, op. cit., str. 362. i sl. 53 ako Hartley tvrdi da je zamisao opeg interesa opravdana u sluaju institucija Zajednice,ako Hartley tvrdi da je zamisao opeg interesa opravdana u sluaju institucija Zajednice, "u sluaju drava lanica ona se moe objasniti samo na osnovi hibridne naravi Zajednice, koja je napola meuvladina organizacija, a napola federacija". Hartley, op. cit., str. 362. 54 Stott i Felix istiu kako je i prije zakonodavne intervencije Europski sud u sluajuStott i Felix istiu kako je i prije zakonodavne intervencije Europski sud u sluaju european Parlament v. Council poznatijem kao Chernobyl case iz 1990. godine, priznao Europskom parlamentu legitimaciju za pokretanje pitanja sudskog nadzora zakonitosti akata, radi odravanja institucionalne ravnotee unutar Zajednice, kako je ona postavljena u Osnivakim ugovorima. Stott, Felix, op. cit., str. 294.


koja se odnosi na treu osobu, te ako je od neposrednog i pojedinanog uinka na tuitelja.

Dakle, lanak 230. Ugovora o europskoj zajednici ovlauje sve subjekte prava Zajednice da pokrenu postupak ispitivanja zakonitosti akata Zajednice, u svrhu zatite od samovoljnih radnji njezinih institucija. Meutim, i u Europskoj zajednici i svim njezinim dravama lanicama primjenjuje se izvorno francusko naelo pas dintret pas daction te se smatra da tuba za ponitenje nije doputena kada tuitelj nema interes stavljanja mjere izvan snage. tovie, takav se interes moe pokazati samo ako e stavljanje mjere izvan snage imati pravni uinak na tog subjekta. Dakle, moe se ustvrditi da su mogunosti podizanja tube za fizike i pravne osobe znatno ogranienije nego za drave lanice i institucije Zajednice.

Jasno je da fizike i pravne osobe moraju imati interes pobijati zakonitost odluke ukoliko se "odluka odnosi na tu osobu". Meutim, kada je u pitanju akt koji ima opu primjenu, kao npr. uredba, smatra se da se takav akt odnosi na sve i nikoga posebno. Slijedom toga, takvi akti ne bi mogli biti ispitivani pred Sudom od strane pojedinaca ili poduzea, ukoliko ovi ne dokau da opi akt sadri odredbu koja u stvarnosti ima vie "pojedinanu" negoli "opu" primjenu. li, kako je Ugovorom propisano, da je to "odluka, koja, iako u formi uredbe ili odluke upuena drugoj osobi, je od neposrednog i pojedinanog uinka na navedenu osobu". Dakle, moe se ustvrditi da privatna osoba moe pobijati akt koji je prema svojoj prirodi odluka, ali pod uvjetom da je adresat te odluke ili se odluka na nju neposredno i pojedinano odnosi. Da bi mogao pokrenuti tubom upravni spor, tuitelj, dakle, moe, ali nuno ne mora sudjelovati u upravnom postupku donoenja toga akta.

Kako je prema lanku 189. stavak 4. Ugovora o europskoj zajednici odluka u cijelosti obvezujua za onog na koga je naslovljena, stranaka legitimacija za podizanje tube u sluaju u kojem se tuitelj javlja kao adresat akta nije sporna. Do moguih dvojbi dolazi kada je odluka donesena u formi uredbe ili kada je adresat trea osoba. Razlog tomu je to u ovim sluajevima tuitelj mora pokazati da je neposredno i pojedinano zahvaen dispozitivom odluke. Ovdje se postavljaju dva pitanja. Najprije kako dokazati neposredni interes te kako dokazati pojedinani interes? Pretpostavka neposrednog interesa zahtijeva postojanje neposredne veze izmeu donesenog akta i uinka tog akta na tuitelja. Drugim rijeima, neposrednost interesa ovdje znai da je rije o interesu koji je u izravnoj vezi s dispozitivom upravnog akta, interesu to ga ta odluka vrijea, pa bi interes bio zadovoljen im bi bio stavljen izvan snage akt kojim se on vrijea. Dakle, nije samo dostatno postojanje veze izmeu akta i pravnog uinka toga akta na odreenu osobu, ve ta veza mora biti neposredna. To znai da niti

Vidi npr. Joined Cases 4144/70,Vidi npr. Joined Cases 4144/70,Joined Cases 4144/70, International Fruit Company v. Commission, European Court Review, 411/1971., gdje Sud dri da lanak 1.411/1971., gdje Sud dri da lanak 1. Uredbe 983/70 "nije odredba s opom primjenom, ve se mora analizirati kao skup pojedinanih odluka" te Case 138/79,Case 138/79, roquette Frres v. Council, European Court Review, 3333/1980. Vie vidi u Mathijsen, op. cit., str. 134. Vie vidi u Mathijsen, op. cit., str. 134.


jedan dogaaj ili okolnost ne smije djelovati na pravni uinak akta prema osobi potencijalnog tuitelja. Primjerice, pravni uinak akta Zajednice ne smije ovisiti od slobodnoj ocjeni drave lanice za izvrenje toga akta, jer u tom sluaju potencijalni tuitelj nee imati neposredni ve samo posredni interes. Herdegen, tako, navodi kako postoji neposredno zadiranje u interes pojedinca kada Komisija od neke drave lanice zahtijeva opoziv subvencija podijeljenih tom pojedincu.56

Pojedinano se zadire u prava pojedinca ako se odluka zbog posebnih okolnosti i zbog odreenog osobnog svojstva na njih kvalificirano odnosi i individualizira ih kao adresate. Kriterij za odreivanje postojanja ili nepostojanja pojedinanog interesa postavio je Europski sud u sluaju Plaumann & Co. v Commission. Ovdje je Sud ustvrdio: "Osobe koje nisu adresati odluke mogu tvrditi da se odluka na njih neposredno odnosi samo ukoliko ta odluka utjee na njih, jer se odnosi na znaajke koje su njima svojstvene ili na obiljeja koja ih razlikuju od svih drugih osoba i putem ovih imbenika odvajaju ih pojedinano ba kao i adresate akta".58 Stott i Felix nisu skloni ovom kriteriju te istiu kako on u praksi vrlo esto ne daje zadovoljavajue rezultate. Ujedno napominju kako se ovakvim shvaanjem pojedinanog interesa esto ograniava legitimitet za podnoenje tubi.59 Znatno povoljnije shvaanje opeg interesa otvoreno je presudom Prvostupanjskog suda u sluaju Jgo-Qur Cie Sa v. Commission 2002. godine. Ovdje je Sud znatno liberalnije protumaio koncept pojedinanog interesa navodei: "Treba se smatrati da je osoba pojedinano zahvaena mjerom ope primjene koja se na nju odnosi izravno, ako mjera u pitanju utjee na njezin pravni poloaj, na nain da nedvosmisleno i neposredno ograniava njezina prava ili joj namee obveze. Broj i poloaj drugih osoba koji su na takav nain pod utjecajem mjere, ili koji mogu biti pod utjecajem mjere, pri tome nisu relevantni.".60

Ovi koncepti utvrivanja osobnog i pojedinanog interesa, kao kljune pretpostavke legitimacije za podizanje tube od strane pojedinaca u svrhu voenja upravnog spora protiv akata Zajednice, poradi tradicionalno restriktivnog tumaenja Europskog suda, inili su nesavladivu preprjeku pojedincima za legitimirano podizanje tube. Meutim, Granger smatra kako e tzv. "Jgo-Qur formula" iroko otvoriti vrata Europskog suda pojedincima koji trae sudsku zatitu od nezakonitih akata koji se na njih odnose.61 Time se i u Europskoj

56 Herdegen, op. cit., str. 141.Herdegen, op. cit., str. 141. Case 25/62,Case 25/62, Plumman & Co. v. Commission, European Court Review, 95/1963. 58 Meutim, ovo nije sluaj kada se akt odnosi na tuitelja, jer on pripada kategoriji osobaMeutim, ovo nije sluaj kada se akt odnosi na tuitelja, jer on pripada kategoriji osoba odreenih openito te kada konkretan poloaj tuitelja nije obuhvaen prilikom donoenja akta. 59 Stott, Felix, op. cit., str. 296.Stott, Felix, op. cit., str. 296. 60 Case T177/01,Case T177/01, Jgo-Quret Cie Sa v. Commission of 3. May 2002. www.curia.eu.int. 61 Granger, op. cit., str. 124. i 133. Ovo se ipak ne smije shvatiti kaoGranger, op. cit., str. 124. i 133. Ovo se ipak ne smije shvatiti kao actio popularis protiv akata Zajednice, jer tuitelj mora dokazati kako konkretni akt utjee na njegov pravni poloaj na tetan nain.


zajednici prati viegodinji trend njezinih drava lanica u kojima se legitimacija za pokretanje upravnog spora progresivno iri.

7. Tuenik

Tuena strana u upravnom sporu je tijelo iji se akt osporava. Svojstvo tuene strane, ima, dakle, donositelj upravnog akta. Krug moguih tuenika, odreen je lankom 230. Ugovora o europskoj zajednici. Europski sud nadlean je nadzirati zakonitost akata donesenih zajedniki od Europskog parlamenta i Vijea Europske unije, te samostalno od Vijea Europske unije, Europske komisije i Europske sredinje banke, ukoliko ti akti nisu preporuke i miljenja. Ujedno, Europski sud ima obvezu nadzirati i zakonitost akta donesenih od Europskog parlamenta samostalno, ukoliko ti akti imaju pravni uinak prema treim osobama.62 z ove odredbe oito proizlazi da se pred Europskim sudom ne moe pobijati zakonitost akta donesenog od bilo koje institucije Europske zajednice, ve samo od ovdje taksativno pobrojanih. To su, dakle, Vijee Europske unije, Komisija Europske unije, Europski parlament te Europska sredinja banka. Ukoliko se kao donositelj akta javi neko drugo tijelo Zajednice, kao npr. Ekonomski i socijalni odbor, Europska investicijska banka, Europska agencija za zatitu okolia i sl., njihov akt nee biti podloan sudskom nadzoru. Pitanje proirenja kruga subjekata podreenih sudskom nadzoru zakonitosti pred Europskim je sudom postavljeno 1993. godine u sluaju Parliament v. Council and Commission.63 Ovdje se razmatralo je li akt donesen od Europskog vijea ili od strane Vijea Europske unije.64 Pravobranitelj Jacobs zauzeo je gledite da odgovor na pitanje je li akt institucija podloan sudskom nadzoru ovisi o sadraju i uincima toga akta te je ustvrdio: "S mog gledita, temeljno naelo (da je europska Zajednica zasnovana na vladavini prava) bit e povrijeeno ukoliko se prihvati injenica da akt nije podloan sudskom nadzoru samo zato to je oznaen kao akt susreta drava lanica u Vijeu.". Ovo stajalite prihvatio je i Europski sud. Dakle, prilikom ocjene koje je tijelo donositelj odreenog akta Sud

62 Prije donoenjaPrije donoenja Ugovora o europskoj zajednici, lanak 173. primjenjivao se samo na akte Europske komisije i Vijea Europske unije. Meutim, Europski sud je u sluaju Les Verts v. europan Parlament zauzeo stajalite da bi i akti Europskog parlamenta trebali biti predmet sudskog nadzora u skladu s tada lankom 173. Ugovora, ukoliko imaju pravni uinak prema treim osobama. Ugovorom iz Maastrichta lanak 173. je izmijenjen te je ovo pravilo inkorporirano u primarno pravo Zajednice. Tada je ujedno propisano da su sudskom nadzoru podloni i akti Europske sredinje banke. 63 Joined Cases 181/91 and 248/91,Joined Cases 181/91 and 248/91, Parliament v. Council and Commission, European Court Review, 3685/1993.3685/1993. 64 Europsko vijee treba razlikovati od Vijea Europske unije. Dok je Vijee Europske unijeEuropsko vijee treba razlikovati od Vijea Europske unije. Dok je Vijee Europske unije institucija Zajednice i njezino najvanije zakonodavno tijelo Europsko vijee je skup predstavnika drava i vlada Europske unije, koje se sastaje najmanje dva puta godinje ili ee, po potrebi. Europsko vijee dogovara osnove budueg razvoja Zajednice i daje nove politike inicijative, te rjeava sporove koje Vijee ministara nije rijeilo.


ne smije jednostavno prihvatiti tvrdnju da je donositelj akta neka institucija, zakljuujui to iz naznake donositelja akta, ve mora detaljno razmotriti sadraj i okolnosti u kojima je svaki akt donesen. U protivnom bi zbog pogrjene oznake donositelja akta odreeni akti bili izuzeti od mogunosti sudskog nadzora zakonitosti, dok bi se upravni spor mogao pokrenuti protiv nekih akata koje uope nisu donijele institucije Zajednice.

Poseban problem moe se javiti i kada institucija Zajednice iji akti podlijeu nadzoru delegira ovlast za donoenje odreenog akta drugom tijelu. Postavlja se pitanje hoe li akti toga tijela biti podloni sudskom nadzoru zakonitosti te moe li se voditi protiv tog tijela upravni spor? Problema ne bi trebalo biti ukoliko se ovlast delegira drugoj instituciji Zajednice iji akti takoer podlijeu nadzoru. Primjerice, ukoliko Vijee delegira ovlast Komisiji, Europski je sud nadlean nadzirati zakonitost svakoga akta koji je donijet na temelju delegirane ovlasti. Do problema moe doi kada ovlast za donoenje nekog akta institucija delegira na tijelo koje je sama ustanovila. Takva konkretna situacija razmatrana je u sluaju SNUPaT v. High authority65 u kojem je Sud odluio da odluka koju je donijelo Caisse de prquation de ferrailles imports kao pomono tijelo osnovano od Europske komisije ima status odluke institucije Zajednice te da kao takva moe biti predmet sudskog nadzora zakonitosti.

8. Rok za podnoenje tube

U upravnom sporu postoji naelo da sud ne moe prema vlastitoj inicijativi pokrenuti spor, ve to moe uiniti samo temeljem tube koju podnosi legitimirana osoba. Meutim, iz razloga pravne sigurnosti tubu treba podnijeti u odreenom roku. Proputanjem roka za podnoenje tube svi potencijalni tuitelji gube ovo pravo. lanak 230. stavak 5. Ugovora o Europskoj zajednici propisuje: "Postupci propisani ovim lankom pokreu se u roku od dva mjeseca od objavljivanja mjere ili obavjeivanja tuitelja o njoj ili, ako takva objava ili obavijest izostanu, od dana kada je tuitelj saznao za mjeru.". Kao to je ovdje vidljivo rok za podnoenje tube u Europskoj zajednici znatno je dui nego u veini europskih drava. Tako je, primjerice dvostruko dui nego li u Njemakoj i Hrvatskoj gdje je propisano da se tuba podnosi u roku od 30 dana odnosno od jednog mjeseca od dana dostave upravnog akta stranci. Dva tjedna je dui nego u Austriji gdje iznosi est tjedana, a usklaen je primjerice s rokom za pokretanje upravnog spora u Francuskoj, koji iznosi takoer dva mjeseca, ili taliji, koji je odreen na 60 dana. Stott i Felix upozoravaju na potrebu strogog potivanja rokova, jer to ide u prilog pravnoj sigurnosti.66

65 Case 323/58,Case 323/58, SNUPaT v. High authority, European Court Review, 127/1959. 66 Stott, Felix, op. cit., str. 296.Stott, Felix, op. cit., str. 296.


9. Postupanje suda po tubi

Protiv svakog upravnog akta institucija Zajednice mora se, dakle, omoguiti pokretanje upravnog spora. Meutim, ovdje se postavlja pitanje koje su ovlasti Europskog suda prilikom voenja upravnog spora? Prilikom zaprimanja tube Sud najprije treba utvrditi jesu li ispunjeni formalni uvjeti za voenje upravnog spora. Tako primjerice treba ustvrditi radi li se o aktu koji je prema pravnoj prirodi pojedinani upravni akt, je li podnesena tuba u propisanom roku, ima li tuitelj stranaku legitimaciju za podnoenje tube i sl. U sluaju utvrivanja Suda da neka od ovih pretpostavki nije ispunjena, on e tubu a limine odbaciti, to znai da uope nee odluivati o tubenom zahtjevu, ve odbija postupati zbog formalnih zaprjeka. Ukoliko utvrdi da je tuba podnesena pravovremeno, od strane ovlatenog tuitelja te da je akt protiv kojega se upravni spor pokree prema pravnoj prirodi odluka nadlene institucije Zajednice, Sud kree u razmatranje tube.

Sljedee pitanje koje se ovdje postavlja jest moe li se upravni spor u Europskoj zajednici rjeavati kao spor pune jurisdikcije ili samo kao spor o zakonitosti, tj. ima li Sud ovlast sudskom presudom zamijeniti protupravni upravni akt, ili je zahtjev za djelotvornom sudskom zatitom zadovoljen samim time to je Sud ponitio osporavani akt, ili ak samo utvrdio njegovu protupravnost deklaratornom presudom. apeta tvrdi kako pravo Zajednice ne zahtijeva uvoenje postupka sudske kontrole upravnih odluka koji bi ovlastili Sud da zamijeni takvu odluku sudskom presudom, ve da je zahtjev za djelotvornom sudskom zatitom zadovoljen ve samim postojanjem mogunosti sudskog nadzora zakonitosti takvog akta.67 U svrhu odgovora na pitanje zato pravo Zajednice ne inzistira na voenju spora pune jurisdikcije, Europski sud je povukao paralelu s upravnom praksom Europske zajednice i vlastitim ovlastima te je utvrdio kako donoenje nekih upravnih odluka esto zahtijeva ocjenu kompleksnih injeninih pitanja i primjenu specifinih strunih znanja koja Sud jednostavno ne posjeduje. U presudi sluaja Upjohn v. The Licensing authority68 Sud je utvrdio: "Prema praksi Suda, kada je tijelo Zajednice pozvano da u izvrenju svojih obveza donosi kompleksne ocjene, ono uiva iroku mjeru diskrecije, ije izvrenje je podlono ogranienom sudskom nadzoru u kontekstu kojeg sudovi Zajednice ne mogu zamijeniti ocjenu injenica koju je provelo to tijelo vlastitom ocjenom injenica. Stoga se u takvim sluajevima sudovi Zajednice moraju ograniiti na ocjenu tonosti injeninih i pravnih nalaza tijela u pitanju i na provjeru, posebice, da li je tijelo poinilo oitu greku ili zloupotrijebilo ovlatenje te da li je prekorailo granice svoje diskrecije." 69

67 apeta, op. cit., str. 142.apeta, op. cit., str. 142. 68 Case 120/97,Case 120/97, Upjohn v. The Licensing authority, European Court Review, 223/1999. 69 U novijoj sudskoj praksi, a predmetU novijoj sudskoj praksi, a predmet Upjohn presuen je 1999. godine, Sud sve ee radi usporedbu s vlastitim ovlastima kada utvruje koje ovlasti moraju u kontekstu prava Zajednice imati nacionalni sudovi. To potvruje da je njegova namjera izgraditi to ujednaeniji sustav


Kako se u Europskoj zajednici ne moe voditi spor pune jurisdikcije ne postoji niti mogunost da Sud svojom presudom zamijeni nezakoniti upravni akt, u skladu s lankom 231. stavak 1. Ugovora, akt iju je zakonitost nadzirao te utvrdio da je nezakonit iz nekog od navedenih razloga, Sud e samo staviti izvan snage ponitavanjem. Osnovno naelo u pravu Zajednice je da su nevaljani akti pobojni, a ne nitavi, to znai da oni imaju pravni uinak, osim ako, i sve dok ih Sud ne poniti. Pravilo prema kojem su nevaljani akti obino pobojni, a nisu nitavi, vano je iz sljedeeg razloga. Kako je rok za pokretanje postupka za stavljanje izvan snage nevaljanog akta veoma kratak, njegovim protekom taj se akt vie ne moe staviti izvan snage. Dakle, u izvjesnom smislu pobojni akt koji unutar odreenog roka nije stavljen izvan snage, ima isti pravni uinak kao i valjani upravni akt.70 Hartley opravdanje za pobojnost upravnih akata te za kratak rok unutar kojega se ovi akti mogu pobijati nalazi u zatiti pravne sigurnosti. On dalje navodi: "ako se neki akt javne vlasti ini valjanim, poeljno ga je smatrati takvim, osim ako, i sve dok, ne bude poniten; a razdoblje nesigurnosti ograniava se to je mogue vie odreivanjem kratkoga roka.".

Pobojni akti stavljaju se izvan snage ponitavanjem. To znai da nakon njihovog ponitavanja oni pro futuro ne proizvode nikakav pravni uinak, ali i da e se, to se tie pravnih posljedica koje su poluili od njihova stupanja na snagu pa do trenutka ponitavanja, smatrati da nikada nisu ni postojali. Kako ponitavanje djeluje erga omnes njihovi uinci odnose se na adresate akta, ali i na sve druge osobe.

nstitucija Zajednice iji je akt stavljen izvan snage mora zatim "poduzeti nune mjere u skladu s odlukom Suda",71 tj. ukloniti prema presudi nezakonite uinke te "poduzeti odgovarajue korake da tuitelja vrati u pravni poloaj prije donoenja akta odnosno da izbjegne donoenje istovjetnoga akta".72 Ukoliko nije mogue izvriti povratak u prijanje stanje oteeniku se mora platiti naknada.73

sudske zatite, bilo da se ona prua pred nacionalnim ili pred europskim sudovima. Vie vidi u apeta, op. cit., str. 143. 70 Meutim, nevaljan akt koji zbog proteka roka za pokretanje upravnog spora vie ne podlijeeMeutim, nevaljan akt koji zbog proteka roka za pokretanje upravnog spora vie ne podlijee sudskom nadzoru, ne smije se smatrati valjanim, budui da jo uvijek moe biti predmet posrednog pobijanja. 71 lanak 233. stavak 1.lanak 233. stavak 1. Ugovora o europskoj zajednici. Ova mjera ukljuuje "micanje uinaka nezakonitosti utemeljenih na presudi o ponitavanju akta" i "od institucije se stoga moe traiti da poduzme odgovarajue korake da vrati tuitelja na izvorni poloaj ili da izbjegne usvajanje istovjetne mjere". Vidi vie u Mathijsen, op. cit., str. 137. 72 Vidi Joined cases T480 and 483/93,Vidi Joined cases T480 and 483/93,Joined cases T480 and 483/93, antillian rice Mills and Others v. Commission, European Court Review, 2310/1995. 2310/1995. 73 Vidi npr. Case 275/87,Vidi npr. Case 275/87,Case 275/87, 275/87, Commission v. Council v. Councilv. Council. CouncilCouncil, European Court Review,European Court Review, Court Review,Court Review, Review,Review,, 259/1988. gdje je akt poniten samo zato to se pravni osnov koji je navelo Vijee Sud smatrao pogrjenim. U sluaju Case 22/96, Parliament v. Council, European Court Review, 3231/1998, Sud je ponitio3231/1998, Sud je ponitio Odluku 95/468 stoga to nije mogla biti usvojena na osnovi lanak 308. Meutim, Mathijsen smatra kako presuda "odrava uinak ostvarivanja mjera koje je ve usvojila Komisija na osnovi ove odluke". Mathijsen, op. cit., str. 138.


Kako je Europski sud ovlaten staviti akt izvan snage, ali ne i proglasiti ga nitavim74 postavlja se pitanje, to se ini s nitavim aktima u Europskoj zajednici. Hartley ovdje navodi da ukoliko Europski sud utvrdi da se tubom osporava nitavi upravni akt, on e tubu odbaciti. Odbacivanje tube zbog nitavosti akta koji se njome pobija imat e isti praktini uinak kao i da je taj akt proglaen nevaljanim. Ovdje je jo bitno spomenuti da suci u Zajednici moraju razmotriti je li rije o nitavosti akta ak i kada stranke same ne postave to pitanje. No, ovdje se kao praktian problem moe se javiti razlikovanje pobojnih od nitavih upravnih akata. Stoga se na kraju jo nekoliko rijei treba posvetiti tom problemu. Na ovo pitanje nije nimalo lako odgovoriti, jer u pravnom sustavu Zajednice ne postoji odredba koja odreuje kada e se upravni akt smatrati nitavim.76 Hartley primjerice, smatra da nedostatak nitavog akta mora biti "oiti na prvi pogled". Europski sud je u sluaju Consorzio Cooperative dabruzzo v. Commission ustvrdio da bi akt bio nitavan nedostatci akta moraju biti "osobito ozbiljni i oiti", dok je sluaju Socit des Usines Tubes de la Sarre v. High authority78 npr. zauzeo stajalite da je akt nitavan jer nema obrazloenja. Meutim, ovu praksu Sud nije dosljedno slijedio u kasnijim sluajevima te se ne moe smatrati pravilom. Akt e se vjerojatno smatrati nitavim kada je on jasno i oito ultra vires, npr. ako se odnosi na predmet koji je u cijelosti izvan dosega Ugovora, ili ako postoje tako bitne povrjede postupka u njegovu donoenju da se ne moe kazati kako ga je donijela neka institucija Zajednice. Meutim, u pravnim sustavima u kojima sluajevi nitavosti nisu izriito navedeni u pravnoj normi, na pravnoj je praksi da uz pomo teorije izvlai zakljuak treba li odreena pogrjeka dovesti do nitavosti ili samo do pobojnosti upravnog akta.

74 O nitavosti upravnog akta vie vidi u vanevi, Velimir,O nitavosti upravnog akta vie vidi u vanevi, Velimir, Institucije upravnog prava, knjiga ., Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983., str. 334336. Hartley, op. cit., str. 354.Hartley, op. cit., str. 354. 76 Razgraniavanje izmeu pobojnih i nitavih upravnih akata lako je provesti samo u onimRazgraniavanje izmeu pobojnih i nitavih upravnih akata lako je provesti samo u onim pravnim sustavima u kojima su sluajevi nitavosti obuhvaeni pravnom normom i izriito navedeni. Borkovi, vo, Nitavni upravni akti, Hrestomatija upravnog prava, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2003., str. 165. Npr. u hrvatskom pravnom sustavu lanak 267. Zakona o opem upravnom postupku, Slubeni list SFRJ, br. 47/86. te Narodne novine, br. 53/91. i 103/96. propisuje: "Nitavim se proglaava rjeenje:1) koje je u upravnom postupku doneseno u stvari iz sudske nadlenosti ili u stvari o kojoj

se uope ne moe rjeavati u upravnom postupku;2) koje bi svojim izvravanjem moglo uzrokovati neko djelo kanjivo po kaznenom zakonu;3) ije izvrenje uope nije mogue;4) koje je donio organ bez prethodnog zahtjeva stranke (lanak 126.), a na koje rjeenje

stranka nije naknadno izrino ili preutno pristala;5) koje sadri nepravilnost koja je po nekoj izrinoj zakonskoj odredbi predviena kao

razlog nitavosti;6) ije bi izvrenje bilo protivno osnovnim naelima pravnog poretka." Case 15/85,Case 15/85, Consorzio Cooperative dabruzzo v. Commission, European Court Review, 1005/1987. 78 Case 14/57,Case 14/57, Socit des Usines Tubes de la Sarre v. High authority, European Court Review, 105/1957.


10. Zakljuak

Pravo na djelotvornu sudsku zatitu jedno je od temeljnih zahtjeva svakog modernog pravnog sustava. Ono, izmeu ostaloga, obuhvaa mogunost sudskog nadzora zakonitosti svakog upravnog akta, pa tako i akata donesenih od institucija Europske zajednice. Zbog svoje vanosti, sudski nadzor, u okviru kojega posebno valja istaknuti i upravni spor, svoje je mjesto zauzeo u pravu Zajednice stupanjem na snagu Ugovora o europskoj ekonomskoj zajednici 1. sijenja 1958. godine, a danas se moe ubrojiti i meu opa naela prava Zajednice, koja proizlaze iz ustavnih tradicija drava lanica i europske konvencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Europski sud kao polivalentni sud u Zajednici nadlean je obavljati sudski nadzor zakonitosti rada institucija Zajednice. tovie, u okviru Europskog suda 1989. godine, s radom je zapoeo Prvostupanjski sud u ijoj je nadlenosti i rjeavanje upravnih sporova u Europskoj zajednici. ako organizacijski gledajui upravni spor u Zajednici slijedi anglosaksonski model upravnog sudovanja, u funkcioniranju i voenju samog spora utjecaj francuskog upravnog sudstva je vie nego oigledan. Oito je da je, izuzev neto njemakog utjecaja, francuski sustav bio model za utvrivanje temelja sudskog nadzora.

Predmet upravnog spora u Zajednici moe biti samo pojedinani pravni akt, dakle odluka. Vano je istaknuti da akt protiv kojeg se pokree upravni spor mora biti odluka prema pravnoj prirodi, a ne nuno i prema formi u kojoj je donesena. Tako se primjerice, upravni spor moe pokrenuti i protiv odreenih odredbi uredbe, ukoliko se dokae da one izravno i pojedinano imaju pravni uinak na pojedinu osobu. Upravni akt moe se pobijati zbog nenadlenosti, bitnih povrjeda postupka, povrjede Ugovora ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog uz njegovu primjenu te zloporabe ovlasti.

Krug potencijalnih tuitelja u upravnom sporu vrlo je irok. To mogu biti kako institucije Europske zajednice tako i sve fizike i pravne osobe. Meutim, dok tzv. privilegirani tuitelj mogu pokrenuti spor protiv svakog akta, neprivilegirani tuitelji prilikom pokretanja tube moraju pokazati pravni legitimitet za pokretanje konkretnog spora. Tako fizika ili pravna osoba, kao tzv. "neprivilegirani tuitelj", moe podii tubu te pokrenuti upravni spor protiv odluke iji je ta osoba adresat. zuzetno, upravni spor se moe pokrenuti i protiv odluke upuene drugoj osobi, ukoliko je ta odluka od neposrednog i pojedinanog uinka na potencijalnog tuitelja. Pretpostavka neposrednog interesa zahtijeva postojanje neposredne veze izmeu donesenog akta i uinka tog akta na tuitelja, to znai da niti jedan dogaaj ili okolnost ne smije djelovati na pravni uinak akta prema osobi potencijalnog tuitelja. Smatra se da je osoba pojedinano zahvaena mjerom ope primjene koja se na njega odnosi neposredno, ako mjera u pitanju utjee na njegov pravni poloaj, na nain da nedvosmisleno i neposredno ograniava njegova prava ili mu namee obveze. Potencijalni tuenici taksativno su navedeni u Ugovoru. To mogu biti samo Vijee Europske unije, Komisija Europske unije, Europski parlament te Europska sredinja banka. Ukoliko se kao


donositelj akta javi neko drugo tijelo Zajednice takav akt ne moe biti predmet upravnog spora, jer se navedena strana ne moe javiti kao tuenik. Tuitelj upravni spor treba pokrenuti u roku od dva mjeseca od objavljivanja mjere ili obavjeivanja tuitelja o njoj ili, ako takva objava ili obavijest izostanu, od dana kada je tuitelj saznao za mjeru.

Konano, bitno je naglasiti da se upravni spor u Europskoj zajednici vodi iskljuivo kao spor o zakonitosti. To ima za posljedicu da Sud moe samo utvrditi kako je pobijani upravni akt nezakonit te ga ponitavanjem objektivno staviti izvan snage, ali ne i zamijeniti ovaj akt svojom presudom. Tada institucija Zajednice iji je akt stavljen izvan snage mora poduzeti nune mjere u skladu s odlukom Suda, tj. u skladu s presudom ukloniti nezakonite uinke te poduzeti odgovarajue korake da tuitelja vrati u pravni poloaj prije donoenja akta odnosno da izbjegne donoenje istovjetnoga akta.

Literatura

1. Aviani, Damir, Pojam i izvori upravnog prava Europske unije, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Mostaru, vol. 15, 2002.

2. Borkovi, vo, Nitavni upravni akti, Hrestomatija upravnog prava, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2003.

3. Borkovi, vo, Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002. 4. apeta, Tamara, Sudovi europske unije: nacionalni sudovi kao europski sudovi,

nstitut za meunarodne odnose, Zagreb, 2002. 5. Dupelj, eljko, Upravni spor oblik sudske kontrole nad upravnom, Pravo i

porezi, god. 7, br. 10, 1998. 6. Glossary, International Journal of Constitutional Law, vol. 3, no. 23, 2005. 7. Granger, MariePierre, Towards a iberalisation of Standing Conditions for

ndividuals Seeking Judicial Review of Community Acts: JgoQur et Cie SA v Commission and Unin de Pequeos Agricultores v Council, Modern Law Review, vol. 66, no. 1, 2003.

8. Grben von der, Hans, aufbaujahre der europischen Gemeinschaft, Nomos Verlagsgesellschaft, BadenBaden, 1982.

9. Hartley, Trevor C., Temelji prava europske zajednice: uvod u ustavno i upravno pravo europske zajednice, Pravni fakultet Sveuilita u Rijeci, COP, Rijeka, 1999.

10. Herdegen, Matthias, europsko pravo, Pravni fakultet Sveuilita u Rijeci, Rijeka, 2003.

11. vanevi, Velimir, Institucije upravnog prava, knjiga ., Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983.

12. Jacobini, Horace B., an Introduction to Comparative administrative Law, Oceana Publications, New York, ondon, 1991.

13. Kopri, van, Upravno sudovanje na podruju bive Jugoslavije, Hrvatska javna uprava, god. 6, br. 1, 2006.

14. Krbek, vo, O upravnom sporu, Hrestomatija upravnog prava, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2003.


15. Krbek, vo, Pravo jugoslavenske javne uprave: funkcioniranje i upravni spor, knj. 3., Birozavod, Zagreb, 1962.

16. Krijan, Pero, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, nformator, Zagreb, 2001.

17. Mathijsen, Piere, a Guide to european Union Law, Sweet & Maxwell, ondon, 1999.

18. Peterson, John, Shackleton, Michael, The Institutions of the european Union, Oxford University Press, Oxford, 2002.

19. Pravo europske ekonomske zajednice: Pravni akti i dokumenti, nformator, Zagreb, 1989.

20. Schwartze, Jurgen, Judicial Review in EC aw: Some Reflections on the Origins and the Actual egal Situation, International and Comparative Law Quarterly, vol. 51, no. 1, 2002.

21. Stott, David, Felix, Alexandra, Principles of administrative law, Cavendish, ondon, 1997.

Pravni izvori:

1. Case 14/57, Socit des Usines Tubes de la Sarre v. High authority, European Court Review, 105/1957.

2. Case 15/85, Consorzio Cooperative dabruzzo v. Commission, European Court Review, 1005/1987.

3. Case 22/70, Commission v. Council (erTa), European Court Review, 263/1971. 4. Case 22/96, Parliament v. Council, European Court Review, 3231/1998 5. Case 25/62, Plumman & Co. v. Commission, European Court Review, 95/1963. 6. Case 323/58, SNUPaT v. High authority, European Court Review, 127/1959. 7. Case 78/85, Group of the european right v. Parliament, European Court Review,

1753/1988. 8. Case 120/97, Upjohn v. The Licensing authority, European Court Review,

223/1999. 9. Case 138/79, roquette Frres v. Council, European Court Review, 3333/1980. 10. Case 160/88R, Fdration europenne de la Sant animale v. Council, European

Court Review 4121/1988. 11. Case T177/01, Jgo-Quret Cie Sa v. Commission of 3. May 2002. www.curia.

eu.int. 12. Case 222/84, Johnston v. Chief Constable of the royal Ulster Constabulary,

European Court Review, 1651/1986. 13. Case 222/86, UNeCTeF v. Heylens and Others, European Court Review,

4097/1987. 14. Case 275/87, Commission v. Council, European Court Review, 259/1988. 15. Case 294/83, Les Verts v. Parliament, European Court Review, 1339/1986. 16. Case 298/89, Government of Gibraltar v. Council, European Court Review,

3605/1993. 17. Case 316/91, Parliament v. Council (Lom Convention), European Court Review,

6250/1994. 18. Joined Cases 6 and 11/69, Commission v. France, European Court Review,

523(1113)/1969.


19. Joined Cases 7/56 i 3/57, algera v. Common assembly of the eCSC, European Court Review 39/1957.

20. Joined Cases 811/66, Noordwijks Cement accoord, European Court Review, 75/1967.

21. Joined Cases 16 and 17/62, Confdration Nationale des Producteurs de Fruits and Others v. Council, European Court Review, 471/1962.

22. Joined Cases 4144/70, International Fruit Company v. Commission, European Court Review, 411/1971.

23. Joined Cases 181/91 and 248/91, Parliament v. Council and Commission, European Court Review, 3685/1993.

24. Joined cases T480 and 483/93, antillian rice Mills and Others v. Commission, European Court Review, 2310/1995.

25. Treaty establishing the european Community, Official Journal, 1997, C 340. 26. Treaty establishing the european economic Community, Encyclopeadia of

European Community aw, Series B, 2/1980. 27. Ustav republike Hrvatske, Narodne novine, br. 41/01. (proieni tekst) i 55/01. 28. Ustavni zakon o Ustavnom sudu republike Hrvatske, Narodne novine, br. 49/02.

(proieni tekst). 29. Zakon o opem upravnom postupku, Slubeni list SFRJ, br. 47/86. te Narodne

novine, br. 53/91. i 103/96. 30. Zakon o upravnim sporovima, Slubeni list SFRJ, br. 4/77. i 36/77. te Narodne

novine, br. 53/91., 9/92. i 77/92.

Summary

ADMINISTRATIVE DISPUTE IN THE EUROPEAN COMMUNITY

The aim of this paper is to analyze administrative dispute in the European Community law and to point out certain open issues in this field that will became especially interesting to Croatian citizens once Croatia accedes to the EU. n that respect, the paper firstly presents legal regulation of administrative dispute in the EC. Afterwards, the European Court of Justice is discussed as the body competent to decide in administrative disputes within the Community. This is followed by analysis of administrative dispute objects and reasons for challenging administrative acts. Furthermore, the author discusses parties in administrative dispute in the EC. Finally, term for commencement of administrative dispute and possibilities for the Court to act upon an action, are analyzed.

Key words: administrative dispute, administrative act, european Community.


Zusammenfassung

VERWALTUNGSRECHTSSTREIT IN DER EUROPISCHEN GEMEINSCHAFT

Ziel der Arbeit ist es, den Verwaltungs Rechtsstreit in der Europischen Gemeinschaft zu analysieren, sowie auf offene Fragen hinzuweisen, die auf diesem Rechtsgebiet auftauchen und die fr die kroatischen Brger mit dem Beitritt zur Europischen Union besonders aktuell sein werden. Zu diesem Zweck wird die Aufmerksamkeit zuerst auf die Rechtsnormierung des Verwaltungsrechtsstreits in der Europischen Gemeinschaft gelenkt. Danach wird der Europische Gerichtshof als Krper, der fr die sung von Verwaltungsrechtsstreitigkeiten in der Gemeinschaft zustndig ist, betrachtet. Es folgt die Analyse des Gegenstands Verwaltungsrechtsstreit sowie der Grnde fr die Anfechtung eines Verwaltungsakts. Dann wird darber diskutiert, wer Klger und Angeklagter im Verwaltungsrechtsstreit in der Europischen Gemeinschaft sein kann. Schlielich wird der Frist zur Anstrengung eines Verwaltungsrechtsstreits Aufmerksamkeit geschenkt und es werden die Mglichkeiten der Einschreitungen des Gerichts bei einer Klage analysiert.

Schlsselwrter: Verwaltungsrechtsstreit, Verwaltungsakt, europische Gemeinschaft.

Sommario

CONTROVERSIA AMMINISTRATIVA NELLA COMUNIT EUROPEA

o scopo del lavoro di analizzare la controversia amministrativa nel diritto della Comunit Europea e di indicare alcune questioni aperte in questo campo, che diventer particolarmente interessante per i cittadini croati una volta che la Croazia entrer nellUnione Europea. Per questo presentata la normativa giuridica della controversia amministrativa nella Comunit Europea. Dopo si esamina la Corte Europea come organo competente a decidere delle controversie amministrative nella Comunit. n seguito si analizzano gli oggetti e le ragioni della controversia amministrativa per sindacare gli atti amministrativi. noltre si discute delle parti nella controversia amministrativa nella Comunit Europea. nfine si presta attenzione al termine per lavvio della controversia amministrativa e si analizzano le possibilit della procedura della Corte secondo lazione.

Parole chiave: controversia amministrativa, atto amministrativo, Comunit europea.

pf djerdja

Documents