plan nacional de desarrollo bases 1/3

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

1998-2002

BASES

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

1998-2002

BASES

REPÚBLICA DE COLOMBIA

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

Departamento Nacional de Planeación

Coordinación editorial y edición:Marcela Giraldo - Carolina Villamizar

Diseño de cubierta: José Miguel Sokoloff

Primera edición: noviembre de 1998

© Departamento Nacional de Planeación

ISBN 958-601-826-1

Corrección de estilo, armada electrónica,impresión y encuadernación:Tercer Mundo Editores

Impreso y hecho en ColombiaPrinted and made in Colombia

Presidente de la RepúblicaAndrés Pastrana Arango

Vicepresidente de la RepúblicaGustavo Bell Lemus

Consejero Presidencial para la Política SocialMauricio Perfetti Del Corral

DEPARTAMENTONACIONALDE PLANEACIÓN

Jaime Ruiz LlanoDirector

Fernando Tenjo GalarzaSubdirector

Marta Mercedes Castrillón SimmondsSecretaria General

Daniel Castellanos • Aura María CiceriAsesores

Juan Carlos EcheverryUnidad Análisis Macroeconómico

Bernardo OrtizUnidad de Inversiones y Finanzas Públicas

Claudia StevensonUnidad de Infraestructura y Energía

Javier SáenzUnidad de Desarrollo Social

Mauricio LondoñoUnidad de Justicia y Seguridad

Oswaldo PorrasUnidad Administrativa Especial

de Desarrollo Territorial

Manuel SalazarUnidad de Planeación Regional y Urbana

Luis Carlos CorralUnidad de Desarrollo Empresarial

Andrés Montaña (e)Unidad de Desarrollo Agrario

Ricardo CarrilloUnidad de Política Ambiental

Miguel GandourDivisión Especial de Evaluación

de Gestión y Control

Alfredo SarmientoMisión Social

Martha ToroOficina de Preusa

Luis Carlos MeraOficina de Sistemas

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN Xl

1. EL CONTEXTO

1. VISIÓN DEL CAMBIO PARA EL SIGLO XXI 3n. OBJETIVOS y ESTRATEGIAS 25m. MACROECONOMÍA, CRECIMIENTO y EMPLEO 50IV. CONTRIBUCIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN LA FINANCIACIÓN DEL

PLANDE INFRAESTRUCTURA 77

V. AGENDA INTERNACIONAL 92

2. HACIA UN ESTADO PARTICIPATIVO

1. LA REFORMA POLÍTICA Y EL CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ 101n. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 111

3. Los COMPROMISOS FUNDAMENTALES DE LA SOCIEDAD:RECONSTITUCIÓN DEL TEJIDO SOCIAL

INTRODUCCIÓN 1371. EDUCACIÓN, CULTURA Y FORMACIÓN PARA EL TRABAJO 143n. SALUD 189m. FAMILIA Y NIÑEZ 200

4. DESARROLLO y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDADESPARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ

INTRODUCCIÓN 2251. ESTRATEGIAS DIRIGIDAS A ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO

Y LA VIOLENCIA 229n. SECTOR AGROPECUARIO 247m. MEDIO AMBIENTE 270IV. JUSTICIA 288

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ • BASES

V. ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN: PRIORIDADEN LA CONSOLIDACIÓN DE UN AMBIENTE PACÍFICODEFENSA y SEGURIDADMINORÍAS ÉTNICASINFRAESTRUCTURA PARA LA PAZ

VI.

VII.VIII.

5. LAsEXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

INTRODUCCIÓN1. INDUSTRIA y COMERCIO

EL CARIBE COLOMBIANOII. INFRAESTRUCTURA y PRODUCTIVIDAD REGIONALIII. TURISMO

6. FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

INTRODUCCIÓN1. PLAN DE VIVIENDAII. POLÍTICA DE AGUA POTABLE y SANEAMIENTO

BIBLIOGRAFÍA


299310317331

345349373377417

437439455

475

INTRODUCCIÓN

No sólo para cumplir con las normas constitucionales que orde-nan una efectiva participación de la ciudadanía en la discusióndel Plan de Desarrollo, en particular sometiéndolo al conceptodel Consejo Nacional de Planeación ya la aprobación del Con-greso de la República, sino también por una profunda vocacióndemocrática, el Departamento Nacional de Planeación, DNP,quiere presentar a toda la opinión pública colombiana las "Ba-ses del Plan de Desarrollo" de la Administración del señor Pre-sidente de la República, doctor Andrés Pastrana Arango, parael cuatrienio 1998-2002, titulado Cambio para construir la paz.

Las Bases del Cambio para construir la paz no son sino eldesarrollo natural de las propuestas que presentó al país laAlianzapor el Cambio, el movimiento amplio de colombianos y colombia-nas de todas las tendencias que respaldó la candidatura del doctorPastrana a la Presidencia de la República. Esas propuestas mere-cieron el respaldo en las urnas de la más copiosa votación que ja-más haya recibido presidente alguno en la historia republicana deColombia, convirtiéndose así en un mandato perentorio a favor deun cambio de rumbo para el país.

Ha sido un excitante reto para el DNP diseñar, desde el pa-sado 7 de agosto, con la colaboración de las más distintas fuerzassociales, las políticas que efectivamente convertirán a Colom-bia, como se lo proponía la Alianza por el Cambio, en un país"donde impere la alegría y la confianza entre sus gentes, en don-de el diálogo y la reconciliación sean los principios que animena los colombianos, en donde la capacidad productiva de su po-blación sea plenamente aprovechada y en donde cada personasea la propietaria de esta gran nación. [...] Una nación con jus-ticia social, propósitos comunes y valores sólidos. Una patria en


XlI INTRODUCCIÓN

la que el mérito y no los privilegios sea el que determine la pros-peridad de los ciudadanos; un país que consolide la clase mediamás boyante y poderosa de América Latina, capaz de traspasarcon confianza y orgullo las puertas del siglo XXI; y lo más impor-tante, [...] que Colombia viva en paz".El centro de ese mandato es la construcción de la paz. Y el

método propuesto es el compromiso, no sólo del gobierno, sinode toda la población colombiana, para trabajar en la construc-ción de una sociedad propicia para la paz. La primera estrategiaes adecuar nuestras instituciones políticas y de gobierno paraconsolidar la democracia, recuperar la gobernabilidad y permi-tir que la sociedad oriente su acción hacia los propósitos comu-nes de paz y desarrollo. Se trata, en pocas palabras, de movernoshacia un Estado participativo.Un elemento fundamental de este proceso es la profundiza-

ción de la descentralización, que tiene dos dimensiones: la de laparticipación ciudadana, y la de la reorganización del Estado,para convertirlo en un Estado viable. Así, la descentralizaciónes el modo concreto como el Estado convocará la participaciónciudadana y le dará poder real a la base social para que ellapueda hacer su propia gestión del desarrollo. La descentraliza-ción es igualmente, frente a un gobierno central abrumado deresponsabilidades y sin mayores recursos para llevarlas a cabo,la forma de modernizar el Estado, dándole mayor importanciaa las regiones y a la sociedad civil en la conducción de los asun-tos de la sociedad.En segundo lugar, todos los colombianos y colombianas te-

nemos que convertirnos en socios de un compromiso común;transformarnos efectivamente en una comunidad que trabajaen equipo, para darle pleno sentido a la palabra sociedad. Así,la segunda estrategia del Cambio para construir la paz es el for-talecimiento del tejido social, a través de un compromiso funda-mental de la sociedad en torno de la educación, la salud y lanutrición, que se traducirá principalmente en una adecuada aten-ción de nuestros niños y jóvenes, sin exclusión alguna. Compro-


INTRODUCCIÓN xiii

meternos con el cubrimiento total, y fijarnos la meta de lograrloen un plazo corto de cuatro a seis años, debe ser el primer pasode acción conjunta hacia la igualdad y la paz.La tercera estrategia del Plan es la de desarrollo y paz. De

ella hacen parte los instrumentos y las prioridades de la cons-trucción de la paz, entendida como política de Estado y comocompromiso de la sociedad. Se trata de identificar los instru-mentos más idóneos para un proceso de negociación que con-duzca al fin del conflicto armado, y las prioridades sectorialesque ataquen los factores que dinamizan la violencia. De la es-trategia hacen parte una reforma política y una serie de accio-nes de apoyo a sectores, grupos y regiones duramente golpeadospor la violencia, tales como la agricultura, el medio ambiente,las minorías étnicas y muchas regiones, principalmente rurales,de Colombia.La estrategia implica también la promoción de unainstitucionalidad propicia para la paz, por mediode la lucha contrala corrupción y el fortalecimiento de la justicia, la defensa y laseguridad.La cuarta estrategia es la reactivación de la producción a

partir de las exportaciones y de la competitividad regional. Losmercados externos son la fuente más viable de prosperidad sos-tenida, y el Plan contempla acciones concretas en los sectoresde infraestructura, minas y energía, industria y comercio, y tu-rismo' para reorientar el aparato productivo doméstico hacia losmercados externos. La conquista de estos mercados debe ser ungran propósito nacional, que nos permitirá generar los empleosque necesitamos: Estre propósito adquiere una importanciaparticular en el caso de la costa Caribe, región donde convergende manera especial todas las estrategias del plan.

Cuando la descentralización es un concepto clave en la pre-paración del Plan, éste deja de ser un simple instrumento deasignación de recursos por parte del Estado entre sectores y re-giones, para convertirse en un marco institucional de referenciapara la acción de la sociedad en torno a unos compromisos bá-sicos. El Plan es, pues, una propuesta de repartición de respon-


xiv INTRODUCCIÓN

sabilidades entre los diversos agentes de la sociedad, para quecada cual asuma su compromiso en la gestión del desarrollo. Enparticular, el Plan invita, no sólo a las diversas agencias del Es-tado, sino también a la sociedad civil a participar en esa gestión,y a comprometer en ella sus recursos.

El Cambio para construir la paz es un primer intento porhacer realidad en el país el principio de laplaneación participa-tiva. En efecto, en la preparación y elaboración de las Bases delPlan se recibieron aportes de distintas organizaciones, inclu-yendo el Consejo Nacional de Planeación, la Asamblea Perma-nente por la Paz, la Cumbre Social contra la Pobreza, por laEquidad y la Paz, organizaciones no gubernamentales, gruposde mujeres, funcionarios de gobiernos departamentales y muni-cipales, grupos étnicos, entre otros.La participación no se agota con la presentación de las "ba-

ses" contenidas en este libro. Por el contrario, ahora comienzaun amplio proceso de discusión de este documento, que incluiráal Consejo Nacional de Planeación y al Congreso de la Repúbli-ca, pero que no termina en esas instancias. Un adecuado desa-rrollo del principio de planeación participativa que anima alPlan requiere que éste sea desarrollable, es decir, que, inclusodespués de haber sido presentado al Congreso de la República,continúe motivando nuevas instancias de participación, com-promisos, planes sectoriales y regionales, reformas institucio-nales y proyectos de ley.Pero quizás la característica más importante del Plan es

que, además de atender adecuadamente las preocupaciones decorto plazo, que infortunadamente son muchas en la actual co-yuntura del país, posee una clara visión sobre el futuro y sobrelo que se requiere para construirlo. Hay una diáfana concienciade la necesidad de cohesión social y de un crecimiento económi-co sostenible, entendido este último término en un sentido am-plio, que involucra aspectos ambientales, de equidad, políticos ypuramente económicos. Hay un sueño de país, y la convicciónde que es realizable.

CAMBIO PARA CONSrRUIR LA PAZ • BASES

INTRODUCCIÓN xv

Probablemente no hay un empleo más noble de la inteligen-cia ni tarea más satisfactoria que la preparación y puesta enmarcha de un Plan de Desarrollo para un país como Colombia.Con la publicación del presente documento el DNPquiere invi-tar a todos los colombianos y colombianas a participar en eseproceso, cada uno en la medida de sus intereses y capacidades.Sin importar nuestras diferencias, a todos nos anima el sueñode un país mejor. Este documento es una invitación para cons-truirlo; es un acto de fe en el país y en el futuro que le espera enel próximo milenio.


1 EL CONTEXTO


1. VISIÓN DEL CAMBIOPARAEL SIGLO XXI

A. Los PROBLEMAS

Tal como hace cien años, aunque, naturalmente, en circunstan-cias diferentes, Colombia se apresta a adentrarse en un nuevosiglo en medio de profundos y complejos problemas sociales. Sibien toda categorización al respecto es difícil, puede argumen-tarse que los dos problemas actuales más graves del país son elconflicto social y el desempeño económico insatisfactorio.

1. El conflicto social

Quizás la mejor expresión de la dificultad de los tiempos estádada por el alto grado de conflicto social que se vive en el país.El conflicto social, ampliamente definido, se manifiesta de muydiversas maneras y es difícil de medir, pero una de sus expresio-nes más concretas se halla en los altísimos niveles de violenciaque golpean a Colombia. El país tiene unas de las tasas anualesde homicidios y de secuestros por cada 100.000 habitantes másaltas del mundo.Junto a las formas de violencia cuantificable conviven otras

formas de violencia, que no por menos medibles son menos cier-tas o brutales. La violencia callejera, la violencia rural, la vio-lencia familiar y otros tipos de violencia son comunes en el país.De hecho, aunque en Colombia opera un número asombroso degrupos organizados de desestabilización social, dentro de los cua-les se cuentan los grupos guerrilleros y paramilitares, las mafiasdel narcotráfico y las bandas del crimen organizado, sólo unabaja fracción de los homicidios es cometida por esos grupos.

Otra manifestación importante de conflicto social se hallaen las condiciones de vida de vastos segmentos de la población

CAMBIO PARA CONSTRUIR ~ PAZ • BASES

4 EL CONTEXTO

colombiana. En 1997 un 26.9% de la población vivía con necesi-dades básicas insatisfechas, y 9% en condiciones de miseria l. Enese mismo año, 55% de los hogares colombianos tenía unas po-sibilidades de gasto que los colocaba por debajo de la línea depobreza y dos de cada diez colombianos tenían ingresos inferio-res a la línea de indigencia, es decir, casi 8.3 millones de perso-nas no lograban obtener el ingreso necesario para cubrir el costode la canasta básica de alimentos.

La violencia y la pobreza son dos de las muchas formas enque se expresa el conflicto social en Colombia. Es natural quetoda sociedad presente tensiones, pero en el caso colombiano espalpable la incapacidad social para resolverlas armónicamente.Por el contrario, muchas veces las tensiones son resueltas a tra-vés de un conflicto violento y destructivo, que no puede servirde base para el desarrollo. La sociedad colombiana cuenta conuna población notablemente ingeniosa, recursiva y trabajadora,que sin embargo no ha podido armonizarse de modo tal que losesfuerzos individuales, en vez de producir una sociedad fragmen-tada y atomizada, produzcan beneficios sociales. Hace algunosaños, Gabriel García Márquez, en su proclama que daba presen-tación al trabajo de la Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo,anotaba que "hemos terminado por ser incrédulos, abstencio-ni stas e ingobernables, y de un individualismo solitario por elque cada uno de nosotros piensa que sólo depende de sí mismo".

De esta manera, la sociedad colombiana resulta ser un exce-lente caso de estudio para la moderna economía política, unmatrimonio de la economía y la ciencia política que trata de en-tender, entre otras cosas, las circunstancias que conducen a queun grupo de individuos racionales termine conformando una so-ciedad irracional. El inagotable ingenio popular ha dado para

1 Se presentan marcadas diferencias entre regiones y departamentos. La regiónmás pobre del país es la costa Atlántica, mientras que los departamentos conmayor incidencia de pobreza por, Necesidades Básicas Insatisfechas, NBIson elChocó, Córdoba, Sucre, Nariño y Boyacá, con valores que superan el 50%.


EL CONTEXTO 5

caracterizar esta situación de manera sencilla: "un país de vivostermina siendo un país de bobos". Sea cual sea la presentaciónque se prefiera, el caso es que Colombia exhibe un bajísimo gra-do de cohesión social.

2. El desempeño económico

Otra de las dificultades que enfrenta Colombia tiene que ver consu economía. El país es uno de ingreso medio bajo y, por lo tanto,plagado por las múltiples necesidades insatisfechas que acom-pañan a la pobreza. Que Colombia es un país relativamente po-bre es un hecho que no se puede olvidar en ninguna discusiónsobre su progreso social, pero, hasta hace no muchos años, laproverbial estabilidad macroeconómica del país, comparada conlos modestos términos latinoamericanos, parecía una razón su-ficiente para pensar que, si Colombia enfrentaba múltiples pro-blemas sociales, al menos el económico no era uno de ellos.

Sin embargo, en los últimos años el país ha visto cómo haido perdiendo su reputación de ser un ejemplo de estabilidadmacroeconómica en el contexto latinoamericano, por dos razo-nes: la primera es que al país empezó a costarle cada vez mástrabajo mantener la estabilidad macro, y la segunda es que va-rios países vecinos han llevado a cabo procesos de ajuste- exitoso s ysostenibles, y los han complementado con reformas estructura-les más profundas.

Para comenzar, la década de los años noventa ha estado sig-nada en Colombia por una tendencia al aumento del gasto pú-blico y del déficit fiscal. Esta tendencia ha estado acompañadapor presiones, dificiles de resistir, que han tendido a revaluar entérminos reales la moneda nacional. En consecuencia, durantetoda la década ha habido una tendencia al deterioro de la cuentacorriente de la balanza de pagos, que en 1997 alcanzó un déficitsuperior al 6% del Pm.

La segunda razón por la cual Colombia empezó a perder sureputación de ser un ejemplo de estabilidad macroeconómica en


6 ELCONTEXTO

el contexto latinoamericano es que, en general, nuestros vecinoscontinentales, después de las duras experiencias de la década delos ochenta, han aprendido bien la lección de la estabilidad. Porejemplo, Colombia, que a principios de la década ostentaba unade las tasas de inflación más bajas del continente, se ha venidoconvirtiendo en un país de alta inflación en el contexto latinoa-mericano, a pesar de haber logrado reducirla durante lo corridode los noventa.Pero no es sólo en términos de estabilidad macroeconómica

que la economía no está respondiendo adecuadamente. Una delas evoluciones más preocupantes tiene que ver con la caída se-cular de la tasa de crecimiento de la economía. En efecto, laeconomía colombiana ha sido incapaz de sostener los pocos epi-sodios de crecimiento realmente satisfactorios que ha vivido, ge-neralmente asociados con bonanzas de precios en sus productosde exportación. De manera más grave, como las bonanzas sehan vuelto fenómenos raros y relativamente modestos en lasúltimas décadas, desde hace ya unos veinte años la economíacolombiana no crece a tasas sobresalientes, por encima al menosdel 6% en términos reales. El resultado es que el crecimientoestructural de las últimas dos décadas no ha sido suficiente paraatender las múltiples necesidades de los colombianos.A lo anterior se añade que, desde 1995, ha habido una pér-

dida de dinámica asociada con el ciclo económico. En efecto, enlos últimos tres años la tasa de crecimiento no ha superado el3%,y algo similar se espera para este año y el siguiente. Esto hallevado la tasa de desempleo a niveles insoportablemente altos,lo cual, sin duda, agudiza los conflictos sociales.

B. LAINSOSTENIBILIDAD DEL MODELO ACTUAL

Los problemas descritos atrás no son nuevos, ni la sociedad hapermanecido indiferente frente a ellos. Por el contrario, el prin-cipio de la década de los años noventa vio cómo se aplicaban unaserie de reformas para, primero, desarrollar un esquema políti-


EL CONTEXTO 7

comás incluyente y participativo; segundo, buscar nuevas fuen-tes de dinamismo económico; y, tercero, atacar las causas de lagran inequidad existente al interior de la sociedad colombiana.Los hitos de esas reformas fueron, desde el punto de vista polí-tico y administrativo, la Constitución de 1991 y la profundiza-ción de la descentralización; desde el punto de vista económico,la apertura de la economía; y desde el punto de vista social, lareforma al régimen de seguridad social en salud y pensiones.Posteriormente, los últimos años vieron cómo se trató de reo-rientar la acción del Estado para, en vez de homogeneizar y pro-fundizar esas reformas, tratar de enfatizar su contenido social,dándoles un sentido más asistencialista. Este esfuerzo de reorien-tación se concentró sobre la acción del Estado, más que sobre suorganización y procedimientos. En consecuencia, los vicios delas prácticas del Estado, en particular de las prácticas políticas,en vez de ser atacados, se vieron exacerbados.El resultado ha sido un modelo de desarrollo pobremente

definido, parcialmente realizado e insostenible. La insostenibi-lidad del modelo actual se refleja en el agravamiento, a lo largode todo lo corrido de la década de los noventa, de los dos proble-mas atrás identificados como cruciales. Para comenzar con lafalta de cohesión, el conflicto social se ha agudizado: el númerode muertes violentas ha venido creciendo a lo largo de toda ladécada y la actividad guerrillera y paramilitar ha venido ganan-do presencia y audacia en todo el territorio nacional. Aunque sehan obtenido éxitos importantes en la lucha contra los capos delnarcotráfico, el cultivo, la producción y la exportación de sus-tancias ilícitas continúa en aumento. A la persistencia del con-flicto contribuyó el hecho de que el modo de desarrollo socialadoptado por el Estado en los últimos años, el asistencialista,terminó por demostrar su incapacidad para promover la equi-dad y la cohesión social.Desde el punto de vista político, la sociedad colombiana apa-

rece dividida como nunca antes desde la instauración del FrenteNacional, y las fuerzas atomizadoras han llegado a manifestarse

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA. PAZ • BASES

8 EL CONTEXTO

en expresiones alarmantes, pero afortunadamente sin mayor im-portancia aún, de tendencias separatistas y fragmentadoras dela unidad nacional. A menos de una década de la reforma cons-titucional de 1991, resulta claro que la representatividad y laseparación de poderes al interior del sistema político sigue sien-do inadecuada. El Estado sigue siendo percibido como ineficien-te, voraz y sometido a las presiones del clientelismo y de gruposde presión con suficiente poder de cabildeo. Por lo tanto, la asig-nación de recursos por parte del Estado no es vista como la res-puesta racional de una sociedad para enfrentar sus problemascolectivos, sino como una recompensa a agentes oportunistas, aquienes se les paga favores políticos, se les reconoce de manerapoco representativa "derechos adquiridos" sobre los recursospúblicos, o simplemente se apropian ilegalmente de ellos a tra-vés de una corrupción abierta. Así, el presupuesto, que debieraser la máxima expresión de la asignación pública de recursos,termina siendo capturado por intereses particulares ávidos derentas, es decir, termina siendo al menos parcialmente privati-zado.

En lo que se refiere a la falta de un crecimiento económicosostenido, tanto el crecimiento estructural comoel cíclicose hanreducido, de modo que el país no ve salidas de corto plazo a susproblemas de pobreza, y ve con alarma que el problema del de-sempleo se agrava. Además, se observa cómo la política macroe-conómica sobre la cual está basado ese magro crecimiento esinsostenible, porque no ha producido otra cosa que altas tasasde interés; revaluación real de la moneda doméstica y pérdidade competitividad internacional; alto gasto público, con el con-secuente déficit fiscal excesivo; y déficit en la cuenta corrientedel sector externo.La experiencia reciente muestra que, en las acciones de los

últimos años para promover el desarrollo, ha habido una seriede errores históricos, tales como:


EL CONTEXTO 9

• El esfuerzo por buscar un mayor crecimiento económico conbase en una mayor cantidad de insumos, particularmente detrabajo, sin atender a su calidad y productividad. En particular,ha habido una gran equivocación en mantener una actitud deindiferencia con respecto a la educación, la acumulación de ca-pital humano y la investigación y el desarrollo tecnológico apli-cados a la producción.

• La creencia de que el incremento en el gasto público, sin pres-tar atención a sus efectos sobre el déficit fiscal ni a la eficienciacon que se ejecuta, es una condición suficiente para promover eldesarrollo. En particular, el error está en creer que los proble-mas de pobreza pueden ser solucionados con un mayor gastopúblico, distribuido de manera asistencialista y administrado através de los canales políticos tradicionales.

• La indecisión institucional para inducir, dar continuidad y pro-fundizar procesos de reforma política, económicay social que sonindispensables para el desarrollo. Algunos ejemplos de esto son:

a. La adopción de una Carta política fundamental que, aunqueparticipativa en su letra, no revisa los mecanismos exclu-yentes de representación popular de la política tradicional.

b. La puesta en marcha de un proceso de descentralización po-lítica y administrativa que no transfiere adecuadamente com-petencias y responsabilidades a los niveles subnacionales degobierno.

c. La puesta en marcha de una política de apertura económicaen un entorno macroeconómico,tecnológicoy de infraestruc-tura inadecuado, con revaluación real de la moneda, sin ca-pacitación y sin vías y puertos para el comercio exterior.

d. La falta de voluntad para desarrollar a plenitud la reformadel sistema de seguridad social en lo atinente a salud y pen-siones, y para poner efectivamente en marcha medidas queuniversalicen y mejoren la calidad de la educación, y quepresten la debida atención a la niñez y a la juventud.


10 ELCONTEXTO

C. UN NUEVO MODELO PARA LA PAZ

Frente a la experiencia diaria de una sociedad en conflicto, ex-cluyente y con una economía poco dinámica, se impone la tareade proponer un nuevo tipo de sociedad para Colombia, y de con-vocar los esfuerzos de todos para lograrla. La que se quiere esuna sociedad en paz, participativa, con oportunidades de em-pleo; una sociedad sin corrupción y sin miedo, en la que se vuel-va a percibir que el trabajo honesto paga, en la que se puedavolver a tener fe en el futuro.Una sociedad así no es el fruto de la ejecución de un plan de

gobierno. Es, más bien, el resultado del compromiso social detrabajar en la construcción de una sociedad propicia para la paz.Se trata de un acuerdo y de un compromiso entre el gobierno yla sociedad civil para identificar y ejecutar las acciones básicasque llevarán al país por el camino de una sociedad con más ymejores oportunidades para el desarrollo y para la realizacióndel potencial de cada persona, grupo social y región, dentro deun marco de participación y justicia social. Se trata, en pocaspalabras, de trabajar conjunta y coordinadamente entre todaslas fuerzas sociales para identificar y remover los obstáculos queimpiden que el país avance por una senda de prosperidad, equi-dad y paz.Este trabajo conjunto debe estar orientado entonces hacia la

búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo, que asegure uncrecimiento sostenible fundamentado en la cohesión de la socie-dad. Para el logro de estos objetivos se cuenta ya con un soporteconceptual adecuado. En efecto, la concepción moderna del de-sarrollo es una concepción global que toma como punto de par-tida la idea de que toda sociedad cuenta con un capital inicial,representado por toda la riqueza de sus recursos naturales yambientales. El acervo de este capital natural, por así llamarlo,no es constante, sino que depende del uso que se le dé a travésdel tiempo. Una explotación racional del mismo, que puede in-


EL CONTEXTO 11

cluso aumentarlo, es una condición necesaria para garantizar lasostenibilidad ambiental del desarrollo.Sobre la base del capital natural se construye la idea, intro-

ducida por la economía neoclásica de los años cincuenta y carac-terizada por el modelo de Solow (1956), de que la acumulaciónde un segundo tipo de capital, el capital fisico (entendido comotodos los instrumentos producidos por la mano del hombre quemultiplican su capacidad productiva) es crucial para el creci-miento económico. El crecimiento producido por la acumula-ción de capital fisico es, sin embargo, insostenible a largo plazo:continuas adiciones al acervo de capital fisico de una economía,sin mejorar la eficiencia en su uso, termina por agotar su pro-ductividad marginal y, por lo tanto, el crecimiento.Si el crecimiento económico ha de ser sostenido, fuera de

respetar el capital natural se requiere que una segunda fuentede crecimiento, distinta de la acumulación de capital fisico, estéen operación. Tradicionalmente se ha considerado que esa se-gunda fuente es el progreso tecnológico, una noción que apuntaa que, para determinar el desempeño económico de largo plazode un país, no basta con estudiar cuáles son sus acervos de ca-pital natural y fisico, sino también qué tan bueno o eficiente esel capital fisico. La importancia de la revolución teórica surgidaen la segunda mitad de la década de los ochenta, a partir de lostrabajos de Romer (1986) y Lucas (1988), es precisamente daruna explicación endógena del comportamiento de la tecnologíaa través del tiempo, y de ahí la designación de las teorías decrecimiento endógeno. Éstas se centran en la importancia de laacumulación de un tercer tipo de capital, el capital humano, paraexplicar el proceso continuo de progreso tecnológico y, por lotanto, de crecimiento económico. El capital humano puede serentendido demanera amplia comola apropiación de conocimientoque hacen los individuos a lo largo de sus vidas, y las condicionesdel entorno personal que permiten explotar provechosamenteese conocimiento, como la nutrición y la salud.

CAMBIO PAEtil CONSTRUIR LA PAZ • BASES

12 ELCONTEXTO

El fortalecimiento del capital humano cobra especial impor-tancia en la situación actual del país, por tres razones adiciona-les. En primer lugar, en un mundo globalizado, la mejor formade adquirir ventajas comparativas es sustituir la producción debienes intensivos en trabajo poco calificado por la producción debienes intensivos en capital humano (Robbins, 1995). En segun-do lugar, la alta tasa de desempleo actual está sustancialmenteexplicada por una divergencia estructural entre los requerimien-tos de educación y capacitación laboral de la demanda de traba-jo, por una parte, y las condiciones de educación y capacitaciónque efectivamente exhibe la oferta, por la otra (DNP-UDS-DRHE,1998, y López, 1996)2.Pero quizás la razón más importante es la que tiene que ver

con la equidad. La desigualdad en el ingreso en América Latinano disminuyó durante los últimos veinte años debido a la lentaexpansión de las oportunidades educativas (Londoño, 1996). Deacuerdo con el BID(Birdsall et al., 1998), la inequidad en la dis-tribución del ingreso es perpetuada a través de la inequidad enel acceso a la educación. Tal y como lo sugiere la evidencia em-píricadisponible (Londoño, 1995y 1996;y Lora y Londoño, 1998),sólo mediante un decidido fortalecimiento del capital humanoes posible contribuir a mejorar las condiciones de inequidad ypobreza imperantes en el país. Lo anterior es especialmente vá-lido si se tiene en cuenta que la distribución de capital humanoes quizás más importante que su nivel para reducir la pobrezae incrementar el bienestar (Barros y Camargo, 1994).

2 Países desarrollados como Estados Unidos y Gran Bretaña, por ejemplo, hanenfatizado la importancia de la educación y de la mayor calificación del recursohumano. El presidente Clinton (1992) sugería, por ejemplo, que las condicionesde la educación, el uso de los computadores y las telecomunicaciones en el mun-do actual, significan que los ingresos laborales dependerán cada vez más de loque se aprenda y de cómo se aplique ese conocimiento en los puestos de trabajo.El primer ministro Blair (1997) ha enfatizado, por su parte, la capacitación la-boral como instrumento idóneo para reducir el desempleo.


EL CONTEXTO 13

Todo lo anterior significa que la inversión en capital huma-no constituye una herramienta poderosa para incrementar laproductividad y la competitividad de la economía, y, especial-mente, para mejorar las condiciones actuales de desigualdad yde desempleo. De ahí que el fortalecimiento del capital humano,entendido en un sentido amplio, y la mejora de las oportunida-des de los más pobres para el acceso a activos esenciales para sudesarrollo, tales como la nutrición y la salud, la educación y laadecuada atención a la niñez y juventud, sean una prioridad delPlan de Desarrollo. Sólo las sociedades que han convertido estostemas en sus compromisos fundamentales, han alcanzado undesarrollo más dinámico e igualitario.Sin embargo, fuera de los capitales natural, físicoy humano,

más recientemente se ha enfatizado que el desempeño económicoy social puede estar relacionado con una cuarta forma de capi-tal, conocida como capital social. Dasgupta (1997, p. 1) lo defineasí: "el capital social es una amalgama de ciertas característicasde la organización social, tales como la confianza, las normas,las redes de contactos y, con mayor generalidad, las relacionesde largo plazo que pueden mejorar la eficiencia colectiva de unacomunidad, no sólo facilitando la acción coordinada, sino tam-bién permitiéndole a la gente llevar a cabo acciones cooperati-vas para el beneficio mutuo".

Hay dos puntos claves en esta definición. El primero es queel capital social abre oportunidades para llevar a cabo accionescooperativas de beneficio mutuo. La importancia de las accio-nes cooperativas se entiende rápidamente cuando se considerasu antípoda, las acciones conflictivas, en las cuales algunas delas partes, o todas, obtienen, no beneficios, sino perjuicios. Di-versos estudios empíricos confirman algo que no sorprende alsentido común: que el desempeño económico y social es mejoren las sociedades en las cuales prima la cooperación sobre elconflicto (ver, por ejemplo, Knack y Keefer, 1997).El segundo punto clave de la definición de capital social es

que éste permite la acción coordinada de la sociedad. Es decir, el


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capital social permite que los diversos esfuerzos individuales re-sulten en la consecución de propósitos comunes, superando lafragmentación y la falta de dirección, de sentido y de propósito.El capital social alude, pues, a dos conceptos claves del desarro-llo social: la cooperación y la coordinación. Para que una socie-dad sea exitosa, se requiere que sus miembros cooperen, y quesus esfuerzos cooperativos estén adecuadamente coordinados.El concepto de capital social es sumamente interesante por

al menos cuatro razones: la primera es que, aunado a los con-ceptos de capital natural, físicoy humano, expresa la globalidaddel concepto de desarrollo. La segunda es que la idea de que lacarencia de capital social está limitando las posibilidades de de-sarrollo de nuestra sociedad,es una que debe sonar familiar paratodos los colombianos. La tercera es hacer notar que la mejorforma de construir capital social no es a través de más Estado,sino mediante la descentralización y el fortalecimiento de lascomunidades y las organizaciones de la sociedad civil.Y la cuar-ta es el vínculo que existe entre los conceptos de "capital social"y "cultura".

Para desarrollar la primera razón, la globalidad de un con-cepto de desarrollo que se preocupa por tratar conjuntamentela acumulación de los capitales natural, físico, humano y social,contribuye a eliminar la dicotomía entre el desarrollo económi-co y la preservación del medio ambiente o el desarrollo social.Así mismo, se ha eliminado la dicotomía entre el desarrollo so-cial y el desarrollo humano individual. Se ha constatado que elproceso de crecimiento económico no necesariamente tiene queser un proceso depredador del medio ambiente. La antigua dis-cusión entre la primacía del "crecimiento económico" o del "de-sarrollo social" se ha integrado en un nuevo concepto. Tambiénse ha integrado en términos de desarrollo la antigua oposiciónentre lo individual y lo social. Esas dicotomías permitían plan-tear falsos dilemas entre "crecimiento", "equidad" y "medio am-biente", o entre "desarrollo humano" y "desarrollo social".


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La segunda razón de la importancia del concepto de capitalsocial es que hay un amplio consenso de que la carencia de ca-pital social está limitando las posibilidades de desarrollo denuestra sociedad. La urgencia de buscar elementos que haganconverger las acciones individuales (individualistas) de los co-lombianos alrededor de unos propósitos comunes es amplia-mente sentida. Elementos como la falta de solidaridad, la faltade identidad, la indiferencia, la apatía, el desentendimiento in-dividual frente a problemas comunes como el conflicto armadointerno, y otros, muestran la necesidad de buscar más cohesión.

La tercera razón de la importancia del concepto de capitalsocial es que hace notar que éste se concibe como las redes oestructuras sociales que vinculan a los partícipes de la sociedadcivil y facilitan ciertas acciones a sus actores. Por lo tanto, elfortalecimiento de las comunidades y las organizaciones de lasociedad civil es crucial para la creación de capital social. Eneste contexto, la descentralización no es un mero recurso admi-nistrativo: es una estrategia que debe atravesar a todas las otrasestrategias del Estado, no sólocomoun instrumento de su propiareorganización, sino también como un mecanismo de devolu-ción de poder real a la base social, y de convocatoria de la parti-cipación comunitaria para establecer compromisos conjuntos degestión del desarrollo entre el Estado y la sociedad civil.Así, la inclusión social y el accesouniversal a mayores opor-

tunidades y bienes públicos, a la justicia, la seguridad, la educa-ción, la salud y la vivienda, no pueden seguir pensándose comoel fruto de políticas de redistribución económica centradas enun mayor gasto público. Deben entenderse como una devolu-ción real del poder de toma de decisiones hacia el ámbito local,donde se puede hacer efectiva la participación de las comunida-des en la definición de las estrategias de su propio desarrollo. Eneste contexto, el reto del Estado es convertirse en un agentecapaz de convocar el compromiso, no solamente gubernamen-tal, sino social, con el desarrollo de la nación, en particular con


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la salud y nutrición, la educación y la atención a la niñez y a lajuventud.

Por último, la cuarta razón es el VÍnculoque existe entre losconceptos de capital social y cultura. Esta última puede definir-se como el marco de creencias, valores y formas de existenciaque establece las formas de convivencia y de participación colec-tiva en las creaciones de la sociedad.Es una necesidad muy sentidaque, para poder alcanzar la nueva nación que se está constru-yendo a partir de la Constitución de 1991, se debe desarrollaruna nueva aproximación cultural hacia lo público, que permitaentender a la sociedadcivillo que significael proceso de descentra-lización, y una cultura amplia de la participación, la solidaridad,la tolerancia y el respeto a la diferencia. Sin estos elementos nopodremos hacer realidad un país pluriétnico y multicultural condemocracia participativa, tal y como se define en la Carta.

En resumen, la visión moderna del desarrollo, que resalta laimportancia de la acumulación de cuatro tipos de capital distin-tos, el natural, el fisico, el humano y el social, enmarca adecua-damente el tipo de políticas requeridas para la promoción deldesarrollo. En términos muy generales, se debe explotar de ma-nera sostenible el capital natural; se debe promover la genera-ción de ahorro, para permitir la acumulación de capital fisico;se debe promover la atención de los niños y de los jóvenes, lasalud, la nutrición, la educación, la capacitación y el bienestarindividual, para permitir la acumulación de capital humano; y,por último, se debe impedir la polarización social y promover laparticipación comunitaria y la adopción de reglas instituciona-les para evitar la arbitrariedad de las acciones gubernamentalesy particulares, lo que permite la acumulación de confianza y, engeneral, de capital social, que es la base del comportamiento in-dividual cooperativo.


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D. LAsEXPORTACIONES Y LA SOSTENIBILIDAD ECONÓMICADEL CRECIMIENTO

Se anotaba atrás que la sostenibilidad económica del crecimien-to depende de que la acumulación de capital físico se comple-mente adecuadamente con acumulación de capital humano. Unapregunta relevante es qué tipo de entorno económico es másfavorable para la acumulación de esos dos tipos de capital. Laexperiencia de diversos países en las últimas décadas, tal comola de los llamados milagros económicos del sudeste asiático, ayudaa responder con bastante claridad esa pregunta.

En general, los países en VÍasde desarrollo que han obtenidoun crecimiento más acelerado y sostenido a través del tiempo enlas últimas décadas, han sido los que han orientado su produc-ción hacia los mercados externos. Igualmente, han sido estospaíses los que han logrado producir empleo más dinámicamen-te, haciendo que los beneficios del crecimiento se distribuyanmás equitativamente entre toda la población. Las razones sonsimples: en primer lugar, cuando se produce para los mercados ex-ternos, es más factible cosechar los beneficios derivados, por unaparte, de la especializacióndel trabajo, y, por otra, de la produccióna gran escala. En segundo lugar, la reorientación de ésta hacia losmercados externos requiere esfuerzos conscientes para incorporaren los procesos productivos la innovación tecnológica, que es cru-cial como fuente de crecimiento sostenido.

Colombia hasta ahora sólo ha dado tímidos pasos para reco-rrer la ruta de la reorientación del aparato productivo hacia laexportación. La apertura es, hasta el momento, una reforma in-completa, que ha hecho más énfasis en someter la producciónnacional a la competencia de las importaciones que en verdade-ramente promover las exportaciones. Como se anotó brevemen-te, contra este último propósito han atentado diversos fenómenosen los últimos años. En primer lugar está el entorno macroeco-nómico, que en los últimos años ha sido de revaluación real dela moneda doméstica. El aparato productivo difícilmente puede


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reorientar su producción hacia los mercados externos si la tasade cambio real le resta competitividad. En segundo lugar, Co-lombia nunca se preparó adecuadamente para sostener una pro-ducción orientada a la exportación. Así, de una parte, en el paísno se ha efectuado una reconversión tecnológica y una capacita-ción del recurso humano que lo prepare para enfrentar la com-petencia en los mercados externos. De otra parte, el país hizo laapertura sin contar conla infraestructura fisicanecesaria para quelos productos colombianos lleguen al exterior.Ha llegado la hora de que en Colombia se deje de entender

la internacionalización de la economía simplemente como unproceso de abaratamiento de las importaciones, por medio de lareducción de las cargas fiscales que usualmente se fijan sobreellas. La internacionalización de la economía ahora tiene quesignificar la reorientación del aparato productivo hacia la expor-tación, en dos dimensiones: la primera es lograr que los merca-dos externos ganen participación dentro del destino global de laproducción doméstica, y la segunda es que una mayor propor-ción de los recursos productivos domésticos, en especial ellabo-ral, se concentre en la producción para la exportación.

Hay varias estrategias para hacer efectiva la reorientacióndel aparato productivo hacia la exportación. En primer lugar, lareorientación será dirigida por el mercado, es decir, no se tratade escoger unos sectores en los que se crea que hay potencialexportador para promoverlos, sino de proveer las condicionespara que los sectores con vocación exportadora puedan realizar-la. Especial énfasis se pondrá en la infraestructura requeridapara exportar, y en la disponibilidad de recursos, en particularprovenientes de la inversión extranjera directa, para financiarla inversión de capital fisico y humano para la producción diri-gida a la exportación. En segundo lugar, se desarrollarán losacuerdos de integración regional, que proveen medios expeditosde acceso a mercados extranjeros. Por último, sin perjuicio delo anterior, se desarrollarán las relaciones internacionales y losvínculos con el mundo exterior bajo una óptica comercial defi-


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nida, que permita afianzar la presencia colombiana en merca-dos ya conquistados, y establecerla en nuevos mercados.La reorientación del aparato productivo hacia la exporta-

ción es una reforma necesaria, que el país ha pospuesto por mu-chos años. El costo ha sido privar a la economía de una fuentede crecimiento especialmente dinámica para una economía pe-queña como la colombiana, lo que ha hecho que nuestra tasaestructural de desempleo sea excesivamente alta. Ahora que otrospaíses nos muestran la diferencia que, en términos de desarro-llo, pueden causar treinta años de crecimiento basado en la ex-portación, Colombia tiene un compromiso inaplazable. Al paísya no le bastan tasas de crecimiento del 4% o 5% anual, en elpasado consideradas como "satisfactorias", pero consistentes sólocon tasas de desempleo estructural de dos dígitos. Ahora hayque producir las condiciones para que nuestras tasas de creci-miento sean verdaderamente sobresalientes, y nuestros nivelesde desempleo estructural menores del 5%.

E. EL CONFLICTO, LA INEQUIDAD Y LA ESCASEZ DE CAPITALSOCIAL

La producción de capital social depende de que exista un marcosociopolítico y económico incluyente y participativo, que pro-vea los incentivos necesarios para que los individuos se sientanmotivados para cooperar, así como los mecanismos adecuadospara la coordinación de la acción colectiva. Sin lo anterior, elresultado es la falta de cohesión y el resquebrajamiento del te-jido social. En Colombia, sin embargo, existen poderosas cir-cunstancias que atentan contra la producción de capital social.Las dos principales, sin lugar a dudas, son el conflicto interno yla inequidad. Es imposible que una sociedad acumule capitalsocial si en ella prima el conflicto sobre la cohesión, o si existela percepción generalizada de que las principales decisiones so-ciales son tomadas por unos pocosy para el beneficio económicode unos pocos.


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En ninguno de los dos sentidos Colombia ostenta un desem-peño satisfactorio. Como se mencionó, el país exhibe un altogrado de conflicto, que se expresa de muchas maneras. No hayque repetir aquí cómo nos golpea el conflicto armado, el conflic-to político, el conflicto familiar, etcétera. Pero no hay que olvidartampoco que una muy grave consecuencia de esas múltiples for-mas de conflicto es la destrucción del capital social. Un serioproblema de Colombia es que carece de árbitros capaces de diri-mir conflictos que sean percibidos comojustos e imparciales portodas las partes. Lo particular de Colombia no es tanto el nivelde conflicto que tiene, ya que al fin y al cabo en todas las socie-dades se presentan tensiones, sino su incapacidad para resolverlode manera racional. Aquí la falla del Estado, que es el principalresponsable de proveer una justicia eficaz, ha sido protuberan-te. Pero la sociedad civil en su conjunto también ha fallado endesarrollar mecanismos particulares de resolución de conflic-tos, para evitar sujudicialización. Por el contrario, en Colombiaes común ver cómo conflictos menores van escalando hasta pro-ducir incluso manifestaciones inaceptables de violencia. Ante laausencia de árbitros creíbles, la respuesta individual es la des-confianza frente a todo. Lo lamentable de esto es que la confian-za es el pilar alrededor del cual se construye el capital social.En términos de equidad, aunque a primera vista podría pen-

sarse lo contrario, Colombia tampoco ostenta un desempeño sa-tisfactorio. Es cierto que el comportamiento de las variables queafectan la esperanza de vida fue mejor que la perspectiva másoptimista de las proyecciones de 1970y aun que las de mediadosde los años ochenta". Es cierto también que el país logró dismi-

3 Los análisis de Pérez (1970) estimaban para 1985, en el mejor escenario, unaesperanza de vida menor en dos años para los hombres y en cinco años para lasmujeres de lo que realmente resultó según los datos de los censos y las estadís-ticas vitales. Rueda (1986) previó para 1993 una esperanza de vida un año me-nor para los hombres y cinco años menor para las mujeres con respecto a lasderivadas del censo respectivo.


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nuir la tasa de mortalidad infantil de 90 a 28 defunciones por100.000 habitantes en los últimos treinta años, cerca de la mi-tad de la proyecciónmás optimista, y que algo similar ocurrió convarios otros indicadores.

Todas ellas son, en efecto, evoluciones positivas. Así, el paístiene mucho que mostrar en materia de desarrollo social. Sinembargo, si uno se pregunta quiénes han sido los favorecidos,las cosas buenas que han dejado de pasar empiezan a ser muyimportantes. Comose discutió atrás, el país todavía exhibe nivelesde pobreza y miseria alarmantes, lo cual conduce a la conclusióninescapable de que, si se ha avanzado tanto en unos frentes so-ciales y se mantienen semejantes niveles de pobreza, entoncesel avance ha sido desequilibrado.

y, efectivamente, hay suficientes evidencias que así lo com-prueban. La más simple, el coeficiente Gini, con 0.47, uno de losmás altos de América Latina, muestra una gran desigualdad enla distribución del ingreso. Otras más profundas indican quedetrás de la desigualdad puede haber un serio problema de ine-quidad. En educación, por ejemplo, el acceso a la universidad nosólo es bajo sino que se concentra en el 20% más rico de la po-blación, debido a que el sistema filtra desde la primaria a losestudiantes provenientes de los hogares más pobres (Vélez,1995). El 10%más rico tiene seis años más de educación en pro-medio que el 10% más pobre. Los más pobres no sólo tienenmenores niveles educativos, sino que la educación está más de-sigualmente distribuida en su interior. Los más pobres entre lospobres carecen por completo de este bien. En salud, 43% de loscolombianos no se encuentran afiliados a régimen alguno y sólocerca de 1.2millones de niños de los estratos uno y dos alcanzana ser atendidos por el ICBF.Todo indica que Colombia ha venido, como dicen en algunos

países, "empapelando sobre las grietas". Que ha venido crecien-do sólo en la superficie y que es un país en vías de desarrolloaparente. ¿Por qué sólo hasta ahora sale eso a la vista? Tal vezpor dos razones. En primer lugar, como resultado de todos los


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esfuerzos recientes que han venido haciendo diversos grupos deinvestigadores. En segundo lugar, porque se han comenzado aoír las voces de los pobres, de los que no tienen educación, dequienes carecen de atención en salud. Vocesque durante muchotiempo habían permanecido acalladas y que unos pocos años deapertura democrática han sacado a la luz pública.Ahora bien, los mismos investigadores que han venido tra-

bajando en la medición del desarrollo humano han avanzadotambién en la comprensión de la dinámica de la desigualdad. Elresultado es patético: en Colombia existen claros mecanismosde exclusión, derivados de unas políticas sociales mal diseñadas,preocupadas por el qué y no por el quién, sin criterios para ladistribución de los recursos entre los potenciales beneficiarios.Se ha descubierto, luego de mucho tiempo, que la falta de demo-cracia que caracterizó durante años a nuestro régimen políticologró penetrar las fronteras mismas de las políticas públicas.Por ejemplo, los estudios de Vélez (1995) y de la Misión Social(1998) señalan la imperiosa necesidad de mejorar considerable-mente la equidad del gasto público, en especial el social, quetiene profundos componentes regresivos.Como otro ejemplo, Berry y Tenjo (1997) muestran que la

distribución del ingreso para las tres más grandes ciudades delpaís empeoró entre 1990 y 1993, al pasar el coeficiente Gini de0.41 a 0.47, es decir, retornando a los niveles prevalecientes alcomienzo de los años ochenta. Los autores sugieren que el em-peoramiento en la distribución del ingreso coincidió con la aper-tura económica. Otros autores han señalado que la inequidadaumentó durante los años noventa para trabajadores asalariadosurbanos, como consecuencia de un incremento relativo de lossalarios para trabajadores con más educación (Núñez y Sán-chez, 1998)4.De acuerdo con lo anterior, se ha inferido que la

4 De otra parte, Robbins (1998)y Cárdenas y Gutiérrez (1997)mostraron que lademanda laboral por trabajo calificado aumentó en relación con el trabajo nocalificadoen los años noventa.


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inequidad aumentó en los años noventa a través de la mayordemanda relativa por trabajo calificado, la cual a su vez habríasido inducida por la apertura económica.Evidencia empírica reciente matiza lo anterior. Perfetti (1998)

señala, en primer lugar, que los cambios ocurridos en la disper-sión salarial durante los años noventa no se distribuyeron simi-larmente entre diferentes grupos poblacionales". En segundolugar, señala que, aunque los cambios en la rentabilidad privadade la educación y de otras habilidades similares efectivamenteexplican gran proporción de los cambios ocurridos en la disper-sión salarial de comienzos de los años noventa, y que efectiva-mente esos cambios habrían ocurrido comoconsecuencia de unamayor demanda relativa por trabajo calificado, no es claro queesa mayor demanda haya sido el resultado de la apertura econó-mica, pues diferentes factores intervinieron en el periodo.

Sin embargo, si, a pesar de los matices de Perfetti (1998),efectivamente el deterioro reciente en los indicadores de desi-gualdad está asociado con la apertura, no sería dificil entenderpor qué. Sin unas políticas sociales complementarias adecuada-mente diseñadas, que repriman los mecanismos de exclusión, elnuevo modelo basado en la apertura, aunque amplió las oportu-nidades económicas,no cambió la forma comoellas se distribuyenentre la población. Yael BID (Birdsall et al., 1998) ha enfatizadoque las economías abiertas sólo pueden favorecer una mejor dis-tribución del ingreso si se desarrollan políticas sociales exitosasque favorezcan el desarrollo humano.Los anteriores son sólo ejemplos de un escenario general

que ahora está claro: Colombia ha sido un país sin capacidad derespuesta racional frente al conflicto, y de oportunidades paraunos pocos. Y en un país donde prima el conflicto y una inade-

5 Mientras la dispersión salarial aumentó para trabajadores asalariados, disminu-yó para trabajadores independientes.


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cuada distribución de las oportunidades no puede abundar elmaterial con el que se construye el capital social.A las puertas de un nuevo milenio, se puede constatar cómo

Colombia ha cambiado a la vez mucho y muy poco en los últimoscien años. Indudablemente ahora Colombia es un país muchomás urbano, más industrializado, más moderno -si se quiere-en muchos sentidos. Pero igual nos siguen acompañando peno-sos vicios del pasado, tales como la violencia o la pobreza. Esto,para cualquier ciudadano con amor de patria, es una profundafuente de preocupación. Pero los colombianos y colombianas yaestán acostumbrados a levantarse cada día y hacer cada uno losuyo, a pesar de las dificultades. Los objetivos y las estrategiasdel Cambio para construir la paz, que se desarrollan en las pá-ginas siguientes, son el producto de una clara visión sobre elfuturo del país y de lo que se requiere para construirlo. Son unainvitación para convocar todo el talento nacional en el propósitode la construcción de una sociedad mejor para todos, y son undesafio al futuro, para que quienes escriban la historia dentrode cien años puedan reconocer en la Colombia de sus días lapatria que sus ancestros soñaron.


II. OBJETIVOS y ESTRATEGIAS

La concepciónque guía losobjetivosdel Plan deDesarrollo Cambiopara construir la paz parte de una mirada, desde el país de hoy,con sus problemas y sus fortalezas, de la Colombia que sus ha-bitantes aspiran a construir durante el siglo XXI. Esa visión delfuturo, esas expectativas del mañana, fueron traídas al presentey convertidas en estrategias.

Dentro de dicha visión se destaca la aspiración de una na-ción en paz. Se entiende que la paz no es un fin en sí mismo, sinoun medio o condición para darle forma, en libertad, a una exis-tencia plena. El gobierno considera crucial que la búsqueda dela paz comience precisamente por la construcción de esa liber-tad para moldear nuestras vidas en las generaciones presente yfuturas de colombianos y colombianas.

La única forma de romper el nudo gordiano en el que parecehaber caído el país, en virtud del cual la violencia obstaculiza eldesarrollo y la falta de éste impide la superación de aquélla, esresolver ambos de manera participativa por medio de un proce-so que fortalezca la democracia. Éste es el elemento básico queorienta las estrategias del Cambio para construir la paz.

A. OBJETIVOS PARA LA PAZ

Losproblemas de Colombiaen materia económica,socialy políticahacen necesario el diseño de una acción inmediata y ambiciosaque ubique de nuevo al país sobre una senda de crecimiento sos-tenible con cohesión social. Este es, de hecho, el principal obje-tivo del Cambio para construir la paz.


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Con este objetivo se busca:

• Promover la producción de riqueza y la reducción significativade las tasas de desempleo para asegurar su distribución equita-tiva, la eliminacion de la pobreza y la protección y el adecuadoaprovechamiento del medio ambiente.

• Ofrecer incentivos para la promoción social y económica de lapoblación, e igualdad de condiciones para la expansión de lasoportunidades sociales y de las capacidades que la población ne-cesita para aprovecharlas libremente. Esto en particular para laque se encuentra en condiciones de especial vulnerabilidad, porsus características socioeconómicas, culturales, étnicas, territo-riales, religiosas o de género.

• Contribuir a una mayor convivencia ciudadana, tolerante ysolidaria, así como al reconocimiento y la ampliación del respetoa los derechos humanos y la reconciliación nacional para la cons-trucción de una paz duradera.

• Mejorar la eficiencia y la equidad en la asignación de los recur-sos públicos, teniendo en cuenta criterios de ingreso y de distri-bución regional y de género.

En pocas palabras, el objetivo del Cambio para construir lapaz está estrechamente relacionado con las mayores aspiracio-nes y las necesidades más sentidas de la población colombiana,como el empleo, la superación de la pobreza y la justicia social.Al recoger estas válidas aspiraciones, el gobierno ha considera-do que es esencial abordarlas tanto con una perspectiva de cortoplazo que permita superar rápidamente la crítica situación co-yuntural que vive el país, como también asegurar que los logrosque se alcancen en su satisfacción sean permanentes y crecien-tes a mediano y largo plazo.

Esto significa que las ideas de sostenibilidad y de cohesiónsocial en el objetivo principal del Plan son tan o más importan-tes que la idea de crecimiento que acompañan. De hecho, el cre-


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cimiento, por una parte, y la sostenibilidad y la cohesión, deotra, se complementan mutuamente si se adopta una visión se-gún la cual sostenibilidad implica:

• Desde el punto de vista económico, que el crecimiento se fun-damente en incrementos de productividad.

• Desde el punto de vista ambiental, que el crecimiento sea com-patible con la preservación y el manejo adecuado de los recursosnaturales.

• Desde el punto de vista social, que el crecimiento sea genera-dor de empleo, de capacidades y de oportunidades también paralos más pobres.

• Desde el punto de vista político, que el proceso de crecimientosea, fundamentalmente, equitativo y participativo.

Estos principios fueron la brújula para definir y diseñar lassiguientes estrategias con las cuales el gobierno trabajará por ellogro de los objetivos arriba enunciados.

B. PRIMERA ESTRATEGIA. HACIA UN ESTADO PARTICIPATIVO

El desarrollo socio económico es, en buena medida, función de lacalidad de la democracia. Para el Cambio para construir la paz,fortalecer la democracia participativa es una estrategia centralen la tarea del gobierno y la sociedad de llevar a Colombia poruna senda de prosperidad, equidad y paz. Esto se logra si el paíscuenta con un proceso político estable y de amplia representacióny con unas instituciones sólidas y eficientes.

En primer lugar, esto se logrará con una reforma políticaque cubra al menos tres frentes: unas instituciones democráti-cas propicias para la paz; un sistema político y electoral que seconvierta en la columna vertebral de la democracia; una labormás técnica y transparente del Congreso.


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Un segundo espacio de reformas tiene que ver con la bús-queda de mayor eficiencia de la administración pública y la pro-fundización de la descentralización.En cuanto a la administración pública, sus problemas mar-

can claramente la dirección de las acciones a seguir: falta deracionalidad en su organización, ineficiencia en la prestación deservicios y el cumplimiento de sus funciones y, en general, en lasatisfacción de las necesidades de la población; inadecuado usode los recursos públicos; creciente déficit fiscal; altos índices decorrupción, falta de compromiso de los servidores públicos; ca-rencia de efectivos sistemas de evaluación y control. Todos estosfactores han propiciado una crisis de credibilidad en la adminis-tración pública y su distanciamiento creciente de los principiosde economía, eficienciay eficaciaque le ordena observar la Cons-titución de 1991.La reforma de la administración pública será una política de

Estado, una actividad permanente de ajuste y rápida adapta-ción, un proceso unificado, coordinado y evaluable que vaya másallá de los programas o proyectos puntuales, las reformas legis-lativas, los recortes presupuestales y los esfuerzos aislados.

Como parte de las estrategias del Cambio para construir lapaz, el gobierno trabajará en el diseño y puesta en marcha deun esquema de reforma de la administración pública bajo lossiguientes criterios básicos: redefinición del papel estatal; re-ducción de la duplicidad de funciones, programas y proyectos;racionalización del gasto público; desarrollo del proceso de des-centralización; y adecuada y eficiente prestación de servicios ycumplimiento de funciones.La profundización de la descentralización, por su parte, es

uno de los pilares fundamentales del Plan de Desarrollo.El déficit fiscal ha generado una gran tensión sobre el mo-

delo de Estado descentralizado adoptado por Colombia a partirde la Constitución de 1991. Se oyen las más variadas voces. Al-gunas expresan la necesidad de restringir o poner un "tope" alsituado fiscal y a las transferencias municipales; otras reclaman


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un mejor control del gasto en los niveles subnacionales, puesparece que, en muchos casos, está siendo dominado por la co-rrupción y el despilfarro. Por su parte, el nivel departamentaltodavía se debate en ese limbo en que lo dejara la nueva Cons-titución Política: por un lado están quienes quieren su fortale-cimiento y por el otro aquellos que piden su eliminacióndefinitiva. Entre tanto, los municipios han asumido su nuevomandato de diversas -y a veces antagónicas- maneras: unoshan progresado a la luz de su recobrada autonomía y otros pre-ferirían estar aún cobijados por la sombra del gobierno central.La descentralización del gobierno y el consiguiente fortale-

cimiento de los niveles subnacionales han sido un objetivo de lapolítica nacional por espacio de más de dos décadas. En la se-gunda mitad de los años ochenta, Colombia inició -con algo detimidez- un proceso de descentralización política y administra-tiva que logró un nuevo impulso gracias a la elección popular dealcaldes en 1988. La Constitución de 1991 aceleró el -hastaentonces- lento proceso descentralizador y adoptó, de un sologolpe, una de las estructuras de Estado más descentralizadasde América Latina. Factores fundamentales de ello fueron elrápido y obligado traslado de cerca del 45% de los ingresos co-rrientes de la nación a municipios y departamentos, así como laprotección constitucional y la ampliación de la tributación de losmUnICIpIOS.El renovado ímpetu descentralizador en Colombia durante

las dos últimas décadas, alimentado por la crisis del sistema po-lítico-administrativo centralista y excluyente, encontró apoyoen nuevas teorías económicas y políticas. Los economistas con-sideran mejor y más eficiente para las comunidades locales quesean éstas las que escojan su canasta de servicios tal y como laprefieren y están dispuestos a pagar. No sobra agregar que elcontrol local puede también reducir los problemas de gestión ymonitoreo (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Bahl y Linn, 1992; yShah, 1994). Desde una perspectiva política, la descentraliza-ción está en capacidad de incrementar la participación democrá-


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tica local, moderar y eliminar las tendencias separatistas, asícomoreducir las tendencias dictatoriales o excluyente s del nivelcentral de gobierno (lnman y Rubinfeld, 1997; Tanzi, 1996 yWeingast, 1997).

Sin embargo, a medida que avanzan los procesos descentra-lizadores en muchos países, aparecen igualmente muchos pro-blemas sobre los cuales ya existe documentación y análisis. Enalgunos casos, como el nuestro, la descentralización separó lasdecisiones sobre el gasto de aquéllas que atañen a los impuestos.Tanto más, en la medida en que los municipios incrementaronsus ingresos por participaciones en los ingresos centrales sinhaberse visto en la necesidad de aumentar sus impuestos loca-les. Los niveles subnacionales, en estos casos, tienden a sobre-girarse, confiando en obtener siempre más recursos del nivelcentral. El fortalecimiento de los intereses regionales lleva tam-bién por esta vía a que sus representantes en el nivel centralestén siempre al acecho de cada vez más recursos comunes (Ale-sina y Perotti, 1994). Basta ver lo que ha ocurrido en Colombiacon la adopción, por parte del Congreso, de nuevos impuestostales como la sobretasa a la gasolina, o de nuevos gastos a travésde leyes que generan inflexibilidades en el nivel central.De allí que surjan preocupaciones acerca de los problemas

en el manejo macroeconómico que puedan ser producto de ladescentralización (Tanzi, 1996; Prud'homme, 1995), especial-mente en cuanto a la explosión del gasto público y a las inflexi-bilidades para hacer los ajustes fiscales necesarios. Lo anteriorconlleva déficit fiscales más altos, ya que los gastos directos delnivel central no se pueden reducir en la misma medida en quecrecen las transferencias o le entrega tributos a los nivelessubnacionales. Tampoco, cuando éstos mismos niveles generandéficit insostenibles y esperan ser rescatados por el gobiernonacional.

Sin embargo, la escasa evidencia confirma que una mayordescentralización está asociada con un mayor gasto público,pero no necesariamente conmayores déficit públicos. Países con


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niveles muy altos de descentralización, como los Estados Uni-dos y Suecia, han sido especialmente exitosos en poner límitesestrictos al apoyo que el gobierno nacional brinda a los subna-cionales, lo que ha implicado, en el margen, una relación másrigurosa entre el gasto y los impuestos locales.Frente a esta evidencia, la experiencia colombiana muestra

una tendencia preocupante que, de acuerdo con la' experienciade otros países, puede tener relación con el periodo de transicióny con las dificultades políticas y administrativas derivadas delproceso de acoplamiento que resulta del cambio de un modelocentralizado a uno descentralizado. Más aún, tratándose de unasituación en la que el centralismo tenía fuertemente relegadosa las regiones y a los municipios, mientras que la nueva descen-tralización debió materializarse en un marco de desigualdad re-gional abrumador.

Consciente de las tensiones fiscales y políticas existentes,el gobierno considera necesario evitar las presiones centraliza-doras y, por el contrario, preservar y fortalecer el proceso dedescentralización. Ésta se convierte entonces en una de las es-trategias centrales del Plan de Desarrollo, en el convencimientode que la descentralización está efectivamente asociada con unamayor participación ciudadana y, por lo tanto, con un sistemapolítico más incluyente y democrático, sin el cual no se puedeconstruir la paz en un país con la diversidad geográfica, étnicay cultural que caracteriza a Colombia.Alrededor de la estrategia de descentralización debe surgir

un reordenamiento del Estado y de sus finanzas que establezcaun régimen orgánico de ordenamiento territorial. En particular,se requiere una redefinición de las regiones y provincias, paraque no sean entendidas únicamente como unidades político-ad-ministrativas, sino también como sujetos del proceso de creci-miento y desarrollo económico y social. Hay varias razones paraque sea así: primero, el crecimiento tiene una dinámica que esmás regional que local o nacional; segundo, el regional es el es-pacio donde más fácilmente puede congregarse la sociedad civil


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alrededor de planes y proyectos de interés colectivo; y tercero,la región es la escala óptima de muchas actividades y organiza-ciones sociales de fin común. Más allá de la definición de fron-teras' el aspecto fundamental del ordenamiento territorial es elreconocimiento de la autonomía y de la responsabilidad regio-nal. Esto también es esencial para recuperar la estabilidad fiscalde largo plazo imprescindible para el crecimiento económicososte-nido. En este contexto, el papel de la nación debe ser proveeruna estrategia global de articulación de dinámicas regionales.

c. SEGUNDA ESTRATEGIA. Los COMPROMISOSFUNDAMENTALES DE LA SOCIEDAD: RECONSTITUCIÓNDEL TEJIDO SOCIAL

Todos los diagnósticos de la situación social del país y de lascausas de la violencia, indican que existe una falta total de co-hesión. Esto impide que la sociedad se mueva en torno a unosobjetivos comunes y asuma los compromisos mínimos que serequieren para comenzar a darle al presente la forma del futuroque la población colombiana desea. De aquí que sea esencial paralos propósitos del Cambio para construir la paz diseñar y llevara la práctica una estrategia que permita reconstituir y fortalecerel tejido social. Ésta se fundamenta en una serie de compromi-sos del Estado y de la sociedad para:

• Aunar esfuerzos y recursos que aseguren la generación de em-pleo y la erradicación de la pobreza.

• Buscar la igualdad de oportunidades sociales para la poblacióncolombiana, la equidad en la distribución del ingreso y la rique-za y el respeto a los derechos humanos.

• Restablecer los vínculos de confianza de esta población en símisma y en sus instituciones para despertar la acción solidariay la identidad con unos propósitos comunes.


EL CONTEXTO 33

Las políticas que hacen parte de esta estrategia son esencial-mente de dos tipos: fortalecimiento del capital humano y delcapital social.

1. Fortalecimiento del capital humano: oportunidadesy capacidades

Para este propósito, se crea un marco institucional para que Es-tado y sociedad asuman el compromiso de asegurar la coberturatotal de educación y salud y la plena atención a la niñez y lajuventud.

Este compromiso no se quedará en simple retórica. El Cambiopara construir la paz identifica y precisa los mecanismos a travésde los cuales comenzará a hacerse realidad. En el campo educativo,la cobertura total será el resultado de una combinacióndemejorasen eficiencia, redistribución del situado fiscal entre municipiospara favorecer los más pobres (donde la falta de cobertura esmayor) y aportes adicionales de las ciudades conmás capacidades,las cuales contribuirán así directamente al compromiso social entorno a la educación.

En salud, el logro de una cobertura total depende de doselementos: que el sistema sea financieramente viable y que me-jore sustancialmente la eficiencia del mismo. Para esto, el Plande Desarrollo contempla medidas como el control a la evasión yla elusión, que liberará recursos para cubrir los subsidios par-ciales de la población de ingreso medio; mecanismos para evitardoble afiliación; y acciones para que el flujo y la distribución derecursos de situado fiscal, participaciones municipales y rentascedidas a departamentos, puedan destinarse en mayor propor-ción a la afiliación del régimen subsidiado.En el campo de la nutrición y la atención de la niñez, se

ajustarán los programas estatales que desde hace varios años sehan venido desarrollando en el país, con el fin de garantizar unamayor integralidad. Se vincularán nuevos actores de la sociedadcivil y se ampliará la cobertura de varios programas. De otra


34 EL CONTEXTO

parte, se buscará un compromiso social que promueva mejorescondiciones para el desarrollo de la familia y sus miembros, par-ticularmente de los derechos de los niños y niñas, así como lacorrección de la inequidad adicional que se genera vía el menorcapital humano y social de las familias pobres.

La acumulación de capital humano no es aquí simplementeun mecanismo para expandir los recursos humanos de la pobla-ción y hacerla más apta para la participación laboral y la genera-ción de ingresos. Su objetivo esencial es mejorar las condicionesy el nivel de vida, y erradicar la pobreza de quienes se encuen-tran en condiciones de especial vulnerabilidad por sus caracte-rísticas socioeconómicas, étnicas, territoriales, religiosas o desexo, para garantizar condiciones que les permitan potenciar sudesarrollo y ampliar sus capacidades y competencias y realizarun ejercicio pleno de ciudadanía.

Al proponer que el fortalecimiento del capital humano sea,más que una política de Estado, un compromiso de toda la so-ciedad, el gobierno está llamando a la población colombiana atomar conciencia de que el desarrollo humano es un propósitode largo plazo, que trasciende los cuatro años de un periodo pre-sidencial, que exige tener una visión de futuro y deponer losintereses particulares a favor de los de nuestros niños y niñas.Entender la necesidad de este compromiso de todos es un granpaso adelante en la construcción de la paz.

La mejor manera de lograr este propósito de acción colectivaes fortaleciendo el capital social con que cuenta el país.

2. Fortalecimiento del capital social: confianzay participación

a. Capital social y cohesión. El capital social es, en palabras deStiglitz, el "pegamento que produce cohesión entre y al interior


EL CONTEXTO 35

de los grupos" de la sociedad'. La base de esa cohesión es la con-fianza, elemento central de las relaciones y el intercambio entrequienes conforman una sociedad o conviven en una comunidad.

Pero el capital social no se puede construir en abstracto, sinoalrededor de unos propósitos comunes. Aquí se proponen tres:primero, la cobertura universal en educación y salud, segundo,la construcción de la paz, y tercero, la equidad de género y labúsqueda de igualdad de trato entre hombres y mujeres. Sonellos los que permitirán que las instituciones y organizacionesde la sociedad civil se re activen y fortalezcan y que, como resul-tado de esto, se generen elementos de cohesión desde sus basesmismas.

Un aporte fundamental de la sociedad a la construcción decapital social provendrá de la creación del servicio social obliga-torio para bachilleres y universitarios. Esta es, además, la cuotade contribución de estos grupos a la construcción de un paísmejor y más equitativo. Los jóvenes contribuirán con un tiempode dedicación exclusiva de no menos de seis meses a programascomo recreación asistida para la jornada complementaria esco-lar, asistencia para las casas de atención de ancianos y atenciónde niños de cero a seis años de edad.

La búsqueda de cohesión y confianza en la sociedad se bus-cará también con otros tipos de medidas, tales como: (i) el dise-ño y puesta en práctica de mecanismos alternativos de justiciay resolución de conflictos con pleno acceso para toda la pobla-ción; (m el fortalecimiento de los núcleos básicos de la comuni-dad como la familia y la escuela, y la eliminación de la violenciaintrafamiliar; (iii) la prevención del consumo de drogas; (iv) elestímulo a alianzas entre el Estado, el sector privado y la socie-dad civil; y (v) la creación y aprovechamiento de espacios de par-ticipación comunitaria.

1 Stiglitz, J. E. (1997). Social Capital: Integrating the Economists and the Socio-logists View, Banco Mundial.


36 EL CONTEXTO

b. Las instituciones "desde abajo"

• Alianzas estratégicas

Las alianzas estratégicas son iniciativas conjuntas entre el sec-tor público y el sector privado con o sin ánimo de lucro, en lasque cada uno contribuye con recursos de diverso tipo (financie-ros, técnicos, humanos) y participa en los procesos de toma dedecisiones sobre proyectos productivos, prestación de serviciospúblicos o diseño de políticas públicas. Estas alianzas son desuma importancia para consolidar recursos dispersos en la so-ciedad y ponerlo s al servicio de un propósito común. De estamanera, permiten enfrentar problemas para los cuales el Esta-do no cuenta ni con los medios ni con el conocimiento para re-solverlos, por lo que su desarrollo será esencial para el logro delos objetivos del Cambio para construir la paz.

Si bien estas alianzas pueden ser de diverso tipo y propósito,una variedad de ellas será particularmente estimulada en variasde las políticas sectoriales. Se trata de lo que aquí se llama pro-yectos productivos participativos, que jugarán un papel centralen tres niveles: en la política para el sector agropecuario, en eldesarrollo de la estrategia de desarrollo alternativo y en la ac-ción estatal para las zonas afectadas por el conflicto y la violen-cia' el llamado Plan Colombia. Los proyectos en cuestión sonalianzas para el desarrollo de cultivos permanentes, promovidaspor el gobierno a través de incentivos de capitalización en elcampo o reforma agraria, y apoyadas por inversiones públicasen infraestructura, servicios y desarrollo social.

• Una estrategia de participación comunitaria

La participación de las comunidades a todo nivel es la base de labúsqueda de la convivencia y la construcción de la paz. Es unpropósito del Cambio para construir la paz facilitar y promoverla participación de toda la población en las decisiones que laafectan, así como en la vida económica, política, administrativa


EL CONTEXTO 37

y cultural de la nación. De hecho, las alianzas estratégicas atrásdescritas son una instancia particular de participación.El criterio sobre el cual se va a construir la estrategia de parti-

cipación es la necesidad de contar con el ejercicio de los deberesy derechos por parte de los ciudadanos y ciudadanas para que,de manera conjunta, cooperen en la gestión del desarrollo y en laidentificacióny búsqueda de propósitos comunes como la paz.El escenario fundamental para iniciar el proceso de fortaleci-

miento de la participación de la sociedad civil será el municipio.Éste es la unidad básica para desatar potenciales de desarrollosocial y económico. La participación comunitaria será la basepara la recuperación de la vida municipal, para avanzar en laconstrucción, desde la base, de una nación pluriétnica y multi-cultural y para promover la igualdad de los derechos y de tratoentre hombres y mujeres.La Red de Solidaridad Social jugará un papel central en el

fortalecimiento de la participación comunitaria y en la profun-dización de la descentralización. La participación no será ya al-rededor del reparto de unos recursos del gobierno central, sinoen torno a la distribución de responsabilidades y a la consolida-ción de recursos locales para solucionar los problemas de lascomunidades. Para esto, la Red de Solidaridad Social promoverála participación comunitaria en proyectos estratégicos del Plande Desarrollo, conjuntamente con los entes territoriales. Estosúltimos aportarán los recursos que sean necesarios y la Red co-financiará sólo aquéllos que favorezcan a los más pobres en laszonas más deprimidas y con insuficiencia de recursos propios.También lo hará en casos de emergencias de diversa índole odesastres naturales, y de conformidad con la ley.

D. TERCERA ESTRATEGIA. DESARROLLO y PAZ: INSTRUMENTOSy PRIORIDADES

La violencia y la criminalidad se han convertido en un obstáculoal crecimiento, debilitando la legitimidad del Estado y la demo-

CAMBIO PARA CONSTRUIR a PAZ • BASES

38 EL CONTEXTO

cracia, constituyendo, por tanto, una creciente preocupación parael gobierno, los sectores económicos y la sociedad en general. Lapaz es una condición indispensable para retomar y consolidar lasostenibilidad del desarrollo. A su vez, el desarrollo es el armamás poderosa para iniciar la construcción de la paz.

La paz genera efectos positivos sobre el crecimiento y la re-ducción de la pobreza a través de su impacto sobre la formacióny consolidación del capital físico, humano, natural y social delpaís. Igualmente, la paz produce un impacto favorable sobre lacapacidad de gestión gubernamental, consolidando la democra-cia. La combinación de estos efectos positivos genera a su vezcondiciones de equidad social y estabilidad económica más pro-picias para la construcción colectiva de una sociedad armónicay pacífica, reflejando por tanto un círculo virtuoso entre paz,desarrollo económico y social y democracia.En ese sentido, la urgencia de crear las condiciones para ini-

ciar la construcción de la paz, incluyendo la negociación con losgrupos armados como parte central, no da más espera. Uno delos elementos cruciales para la búsqueda de la paz es la negocia-ción directa con los grupos armados. Para esto, es de decisivaimportancia otorgar facultades especiales al presidente de la Re-pública para negociar, suscribir y ejecutar acuerdos de paz queincluyan la reincorporación a la vida civil y productiva de losgrupos armados a los cuales se les haya reconocido carácter po-lítico.

Sin embargo, dentro del panorama de violencia que vive elpaís, alcanzar la paz requiere ir mucho más allá de la negocia-ción con los grupos armados. Al margen de la violencia políticaasociada con éstos, han surgido otras formas de violencia que,con el tiempo, han asumido dinámicas propias muy ligadas acondiciones sociales y económicas particulares del país. Al reco-nocer que la violencia en Colombia posee profundas raíces en laexclusión económica y política y en el ejercicio de una democra-cia con desigualdad y pobreza, en este Plan se busca la construc-ción de la paz con el fortalecimiento de la democracia, de cuya


EL CONTEXTO 39

debilidad las diferentes manifestaciones de violencia son unsíntoma. Las políticas de desarrollo económico y social en losdiferentes sectores de la vida nacional buscan consolidar la ins-titucionalidad democrática en su más amplio sentido y no sólosolucionar el enfrentamiento de las guerrillas con el Estado.Igualmente importantes para la construcción de la paz serán lasfacultades que en materia presupuestal, de planeación y de con-tratación pública y administrativa que le permitirán al gobiernoejecutar y financiar el Plan de Desarrollo y los planes de inver-sión prioritarios sectoriales que forman parte de la política depaz integral que este gobierno se propone adelantar.

Si bien todo el Plan de Desarrollo gira alrededor de la paz,esta segunda estrategia está dirigida a la realización de accionesa corto y mediano plazo que hacen propicia la construcción dela paz en el país. Estas acciones se orientan a promover aspectostales como el desarrollo del sector agropecuario y la preserva-ción del medio ambiente, y el fortalecimiento de la sociedad civilen las zonas más afectadas por el conflicto y la violencia, el de-sarrollo de la infraestructura en estas mismas zonas, la reinsti-tucionalización de la justicia y la recuperación de la seguridad,así como una agenda política de negociación con los grupos ar-mados.Estas acciones son las siguientes:

• El Fondo de Inversión para la Paz. El plan recoge un trascen-dental cambio de actitud de la sociedad colombiana frente a losproblemas de violencia del país, la resolución del conflicto arma-do y la construcción de la paz. Del tradicional papel pasivo, quedejaba en manos del Estado la responsabilidad de conseguir paz,la sociedad en Colombia ha asumido un papel preponderantefrente al tema, reflejando un mayor compromiso y responsabili-dad. En respuesta a este compromiso, el Fondo de Inversión parala Paz será el instrumento primordial para materializar su par-ticipación en la construcción de la misma.


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El Fondo será administrado por fuera de los canales típicosde los recursos fiscales y con directa participación de la sociedadcivil. Se alimentará de recursos públicos y de la comunidad in-ternacional.

• Agricultura. El campo juega un papel clave en la construcciónde la paz, dado el carácter eminentemente rural del conflictoarmado y su impacto sobre la población campesina. En estemarco, se buscará recuperar la producción mediante la promo-ción de procesos de producción y comercialización competitivosque vinculen eficientemente a todos los actores de las cadenasproductivas. Igualmente importante será la promoción de pro-cesos productivos participativos y alianzas estratégicas que per-mitan asegurar la sostenibilidad y la viabilidad económica de lareforma agraria y de otras alternativas productivas del campo.Además, se buscará fortalecer la presencia institucional del Es-tado a través del cumplimiento efectivo de sus funciones en se-guridad, reducción de la impunidad y acceso a la justicia.

• Medio ambiente. El medio ambiente y los recursos naturalesse han destacado como el eje de la cultura colectiva y la superviven-cia de los grupos humanos y sus relaciones sociales, garantíapara el desarrollo de los sistemas productivos y requisito parael desarrollo nacional. En este sentido, la gestión ambiental, di-rigida a restaurar, renovar y fortalecer el patrimonio natural ya explorar alternativas de convivencia en torno a los interesescolectivos sobre el medio ambiente y el desarrollo, se convierteen prioritaria para la construcción de la paz, en la medida enque aporta beneficios directos al patrimonio natural, fomenta lacohesión de la sociedad, facilita la resolución de conflictos y pro-porciona empleo e ingresos económicos. La política ambientalconcentra sus acciones en un conjunto de ecoregiones estratégi-cas por su capacidad de retención de agua y por la presencia enellas de dinámicas sociales, económicas y culturales complejasque convocan a la concertación, tales como el Chocó biogeográ-


EL CONTEXTO 41

fico, el flanco oriental de la Orinoquia y de la Amazonia, serra-nías productoras de agua en diversas regiones y la cuenca delMagdalena.

• Acciones integrales en zonas de conflicto. Puesto que las con-secuencias de la violencia se manifiestan de manera más inten-sa en algunas zonas del territorio nacional caracterizadas pordinámicas sociales y políticas complejas, el Cambio para cons-truir la paz incluye dentro de sus prioridades y estrategias pla-nes específicos de inversión en diferentes niveles, con los cualesse buscará contrarrestar las condiciones que favorecen el desa-rrollo de la violencia y promover una paz integral. Aparte delas acciones de atención humanitaria y de tratamiento social ypsicológicoa las víctimas de la violencia, en particular a los des-plazados, se promoverá la inversión en vías secundarias y ter-ciarias en zonas de conflicto. En este aspecto se hará tambiénénfasis en el desarrollo del potencial fluvial que poseen vastaszonas del territorio nacional por su conveniencia desde el puntode vista ambiental y por representar una alternativa menoscostosa y más eficiente. Bajo esta misma orientación, las estra-tegias del Plan contemplan el desarrollo de inversiones en pe-queña minería, electrificación rural, vivienda, agua potable ysaneamiento básico.

• Justicia, seguridad y convivencia. El otro aspecto central a lasorientaciones del Plan en la búsqueda de la paz es el restableci-miento de la justicia y la recuperación de la seguridad. Unajus-ticia inefectiva e ineficiente es el factor de inequidad que másdiscrimina económica y socialmente. Se buscará, entonces, con-juntamente con las entidades de la rama de justicia, solucionesdefinitivas a estos problemas, incluyendo el fortalecimiento y lamodernización de la justicia formal, enfatizando en la reformadel sistema penitenciario y carcelario. Adicionalmente, la po-lítica aprovechará el potencial que ofrecen los mecanismos noformales de la justicia localy comunitaria para contribuir al des-


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congestionamiento de los despachos, la agilidad en los trámites,y la disminución de la impunidad.

En cuanto a la recuperación de la seguridad, ésta dependeen últimas de que la fuerza pública recupere el monopolio de lasarmas, el pleno ejercicio de la autoridad y el restablecimiento dela legitimidad del Estado.

Adicionalmente, las medidas estarán orientadas hacia la con-solidación de un sistema basado en la convivencia, reconociendoque no es la seguridad en sí misma la que produce convivenciasino ésta la que produce seguridad. En ese sentido, se buscaráel fortalecimiento, profesionalización y tecnificación de las in-tervenciones policiales, al tiempo que se realizarán acciones conénfasis preventivo y pedagógico frente al delito y la reducciónde la criminalidad.

E. CUARTA ESTRATEGIA. LAs EXPORTACIONES COMO MOTORDEL CRECIMIENTO

Al finalizar el siglo xx, la economía colombiana cumple tres añoscon un crecimiento del producto interno bruto inferior a su pro-medio histórico desde la postguerra (5% anual). Este bajo creci-miento coincide con elevados desequilibrios macroeconómicostanto en la cuenta corriente de la balanza de pagos como en lasfinanzas del gobierno, que se han acentuado con la crisis finan-ciera internacional y con un alto nivel de desempleo.

Este escenario económico desalentador se presenta seis añosdespués de que Colombia adoptara un modelo de desarrollo queno ha dado los resultados esperados en términos de crecimientoy bienestar. En la primera etapa del proceso de apertura econó-mica, el Pm creció a una tasa superior a la del promedio histó-rico, pero en los dos últimos años el desequilibrio en las finanzaspúblicas, la apreciación de la tasa de cambio y el déficit externofrenaron su crecimiento. La economía no solamente sufrió porla desaceleración del crecimiento económico sino también por la


EL CONTEXTO 43

pérdida de participación del sector de bienes transables dentrodel producto.

El modelo de internacionalización de la economía colombianaes un proceso que no ha tenido la continuidad y el complementorequeridos en términos de una verdadera política exportadora.Por esta razón, no se puede considerar fallido un modelo de in-ternacionalización que se desarrolló sólo a medias y que frenóel crecimiento exportador con una política macroeconómica erró-nea, que se tradujo en la apreciación del tipo de cambio real.Varias razones explican que en el Cambio para construir la

paz se considere que el sector exportador debe ser líder en laeconomía colombiana:

• Es un sector que puede generar empleos permanentes entiempo prudencial.

• Ha sido históricamente el más dinámico de la economía, ylas exportaciones no tradicionales han demostrado la capa-cidad de crecer a tasas muy aceleradas.

• El resto del mundo está en capacidad de absorber sin dificul-tad el crecimiento de las exportaciones colombianas.

• El crecimiento acelerado del sector exportador no genera de-sequilibrios en la balanza de pagos, como sí lo hacen estra-tegias basadas en el crecimiento de otros sectores.

• La expansión de las exportaciones no tradicionales, particular-mente las industriales, genera externalidades positivas enmayor proporción al crecimiento que cualquier otro sector.

El sector exportador tiene la capacidad de generar empleoen forma masiva. Se estima que por cada 10 por ciento de incre-mento real de las exportaciones no tradicionales se generarían85 mil empleos directos e indirectos en el sector formal no cali-ficado". Esto quiere decir que si las exportaciones no tradiciona-les duplican su valor en cuatro años se generarán cerca de 850 mil

2 Analdex (1994),Plan de AcciónExportadora.


44 EL CONTEXTO

empleos directos e indirectos. Si se tiene en cuenta que el de-sempleo de las siete ciudades más grandes en Colombia en 1998asciende a 1.010.000 personas, la duplicación de las exportacio-nes contribuye a emplear el 85 por ciento de la cifra total de losactuales desempleados de esas ciudades. Es propósito del go-bierno que, una vez hecho con éxito el ajuste macroeconómico,se dupliquen en cuatro años los ingresos por exportaciones notradicionales. Con esto, el país dará un gran paso adelante en lalucha contra el desempleo.En segundo lugar, la evidencia estadística del comerciomun-

dial, regional y nacional indica que el sector exportador ha sidomuy dinámico, creciendo a tasas significativamente superioresal crecimiento del producto interno bruto. En el Cuadro 1.1 seobserva que, entre 1980 y 1995, el PIB mundial creció 2.3 porciento anual, en tanto que las exportaciones lo hicieron a unatasa 2.2 veces superior. En América Latina, durante ese mismoperiodo, las exportaciones crecieron 6.2 por ciento en promedioanual, mientras que el PIB lo hizo 1.8 por ciento anual. La rela-ción para Colombia es de dos a uno a favor de las exportaciones,una cifra similar a la de Estados Unidos y la de los países asiá-ticos.Para Colombia, el dinamismo en el crecimiento de las expor-

taciones se ilustra aún más en los cuadros 1.2 y 1.3. Las cifrasdel Cuadro 1.2 señalan con claridad que las exportaciones notradicionales se han expandido a tasas muy altas en varios quin-quenios durante los pasados veintisiete años. Apesar de la apre-ciación de la tasa de cambio real, en los noventa el crecimientode las exportaciones no tradicionales se ha situado en 10 porciento por año.El Cuadro 1.3 ilustra el comportamiento de las exportaciones

no tradicionales de acuerdo con los cinco sectores principales.Estas cifras resaltan el crecimiento de las exportaciones pecuariasy mineras, de 23 y 28 por ciento anual promedio en la segundamitad de los ochenta, y las exportaciones agroindustriales en ladécada de los noventa, 18 y 15 por ciento durante el primer y el


EL CONTEXTO 45

segundo quinquenio. Estas cifras señalan con claridad el poten-cial de crecimiento de las exportaciones en Colombia.

En tercer lugar, el crecimiento acelerado de las exportacio-nes es factible porque el resto del mundo está en capacidad deabsorber con facilidad dicho crecimiento. Por ejemplo, las im-portaciones de un solo mercado, el de los Estados Unidos, seestán incrementando por año en 60 billones de dólares, una ci-fra equivalente a cinco veces el total de las exportaciones actua-les de Colombia.

La producción para el mercado mundial genera economíasde escala y procesos productivos dinámicos. En una economíaabierta, la inversión en sectores exportadores incrementa la ca-pacidad productiva de la economía en el futuro con la más mo-derna tecnología y conocimientos. La experiencia de los paísesasiáticos, Chile y,más recientemente, Costa Rica, indican que elcrecimiento liderado por las exportaciones induce y promuevela continua adecuación del sistema educativo y vocacional de lospaíses, el acelerado conocimiento del inglés por parte de ampliosgrupos y, en general, un desarrollo notable del promedio cultu-ral de la población.

Para los objetivos del Cambio para construir la paz de hacerde las exportaciones un motor de crecimiento, la estructura pro-ductiva doméstica presenta muchas rigideces. Por ello, el prin-cipal desafio del plan exportador será diseñar un marco para laacción coordinada del sector público y el privado que permita lareasignación de recursos productivos hacia la producción expor-table.

De lo que se trata entonces es de crear un entorno favorablepara incrementos en productividad y una mayor orientación delas actividades hacia la demanda proveniente del resto del mun-do. Este entorno puede ser ajustado, de acuerdo con las circuns-tancias, por empresas individuales o por regiones para tratar dehacer una virtual reconversión de sus actividades productivas.En este último caso, adquiere especial vigencia el concepto decompetitividad regional, como eje de un proceso por el cual los

CAMBIO PAPA CONSTRUIR LA PAZ • BASES

46 EL CONTEXTO

gobiernos locales y el respectivo sector privado trabajan conjun-tamente para dirigir la región por nuevos cauces y hacer delcrecimiento y la generación de empleo una prioridad y la basedel desarrollo regional. El gobierno nacional estimulará y apo-yará los esfuerzos que vayan encaminados en esta dirección.

Dentro de ese entorno favorable a las exportaciones que secreará en el Cambio para construir la paz se destaca una sanapolítica macroeconómica. En particular, es fundamental que elpaís diseñe y ponga en práctica los mecanismos que le permitanmanejar los ingresos de eventuales bonanzas mineroenergéti-cos sin poner en peligro la política cambiaria y de tasa de cambiofavorable a las exportaciones.Limitaciones de recursos estatales hacen necesario escoger

y definir prioridades en la implantación de esta estrategia, bus-cando hacer un uso eficiente de los recursos y creando experien-cias exitosas que pueden ser imitadas por otras instancias.Por una parte, dentro del sector industrial el plan opta por

dirigir los mayores esfuerzos hacia los programas de mediana ypequeña empresa, haciendo énfasis en la integración productivaentre empresas, considerando el concepto de cadena de valor yteniendo en cuenta su gran potencial exportador. También esoportuno señalar que las pequeñas y medianas empresas son elestrato medio del sector productivo, que tienen una alta capacidadpara generar importantes niveles de empleo, relativamente bienpagos, con la consecuente mejora en términos distributivos.

En segundo lugar, en el Cambio para construir la paz se hapuesto particular énfasis en el diseño de una estrategia para elsector turístico, por considerar que el país tiene unas ventajasdesaprovechadas en dicho sector, que pueden derivar en un im-portante flujo de divisas y una significativa generación de em-pleo. Ahora bien, dentro de las posibilidades que tiene Colombiapara desarrollo turístico, el gobierno ha incluido en el plan unprograma para impulsar el turismo en Santa Marta, Cartagenay San Andrés, regiones con un potencial relativo mayor que el


EL CONTEXTO 47

resto del país. Este programa es una invitación al sector privadopara vincularse decididamente a invertir en estas ciudades.

En tercer lugar, el gobierno considera que si bien todas lasregiones de Colombia tienen grandes necesidades y cuentan dealguna manera con un valioso potencial, es necesario promoveracciones públicas y privadas en aquéllas donde se pueden crearelementos de jalonamiento sobre el resto del país. Este es el casode la costa Caribe, región en la que convergen todas las estra-tegias que hacen parte del Cambio para construir la paz. Dehecho, en esta región se ilustran claramente los principales pro-blemas que han caracterizado el modelo de desarrollo del paísen las últimas décadas, como son la orientación hacia los mer-cados internos, la creciente pobreza, la falta de presencia estataly los conflictos armados.

En efecto,las principales barreras para el desarrollo del Caribecolombiano han sido el perfil limitado de la economía exporta-dora en Colombia, la carencia de una adecuada infraestructuravial y de comunicaciones intrarregionales, la débil integracióneconómica interna, los muy bajos niveles de educación y de co-bertura de servicios básicos, la extrema pobreza acentuada porlos fenómenos de violencia (desplazados), la debilidad institu-cional y financiera y la falta de liderazgo regional para promo-ver y ejecutar los proyectos determinantes de la transformaciónde la región.Adicionalmente, y a diferencia de la gran mayoría de países,

Colombia ha registrado un desarrollo mediterráneo, a espaldasde sus litorales, desaprovechando un enorme potencial de recur-sos humanos y naturales y de localización. Por otra parte, laforma como se hizo la apertura no generó un impacto favorablecomo el que se esperaba en la región Caribe ni un cambio delpapel de la región en el desarrollo nacional.

Dada las ventajas comparativas de la región Caribe, entreellas su localización geográfica y su disponibilidad de recursosnaturales y humanos, la identidad cultural que la caracteriza,la sólida base industrial y minera y el desarrollo de las comuni-

CAMBIO PARA CONsrRUIR LA PAZ • BASES

48 EL CONTEXTO

caciones, es posible pensar que una acción decidida y coordinadade los sectores público y privado pueden transformar la regióny aprovechar su potencial exporlador y ventajas comparativaspara el bien de todo el país. Por estas razones, el gobierno con-sidera necesario diseñar un plan de acción especialmente dirigi-do a esta región.

Adicionalmente, la región del Caribe colombiano requiereuna estrategia de paz que debe abordarse con una perspectivanacional articulada al plan de desarrollo regional, mediante unclaro esquema de acciones prioritarias a emprender a corto ymediano plazo, aprovechando el potencial y la experiencia de laregión y sin perder de vista las variables culturales y ambienta-les de las diferentes subregiones que la integran.

CUADRO 1.1CRECIMIENTO DEL PIE Y CRECIMIENTO DE LAS EXPORTACIONES

Porcentajes

América LatinaArgentinaColombiaChileMéxicoTodo el mundoEstados UnidosIncluye Corea, Hong Kong ySingapurIncluye Indonesia, Malasia yTailandia

1.81.33.84.21.32.32.67.9

6.27.17.67.69.4

5.04.713.7

1980 -1995PIS Exportaciones

7.0 12.7

* Excluye a Venezuela.Fuente: Mincomercio-DNP.


EL CONTEXTO 49

CUADRO 1.2CRECIMIENTO QUINQUENAL DE LAS EXPORTACIONES

Porcentaje Tradicionales No tradicionales

70-75

75-80

80-85

85-90

90-95

90-97

10.0

23.5

3.0

5.0

3.6

7.7

28.4

15.4

-4.5

17.8

10.9

9.3

Fuente: Mincomercio-DNP.

CUADRO 1.3CRECIMIENTO QUINQUENAL DE LAS EXPORTACIONES

NO TRADICIONALESPorcentajes

70-75 75-80 80-85 85-90 90-95 90-97

Sector 20.8% 12.3% 3.0% 10.9% 6.6% 5.7%AgrícolaSector 15.8% -2.6% -14.2% 23.2% 6.6% 2.5%PecuarioSector 34.8% 17.8% -13.7% 15.2% 18.4% 15.5%AgroindustrialSector Minero -0.4% 21.4% 10.1% 28.2% 12.5% 9.4%(s/mayores)Sector 36.6% 17.3% -10.1% 19.6% 11.5% 10.3%Industrial

Fuente: Mincomercio-DNP.


III. MACROECONOMÍA, CRECIMIENTO y EMPLEO

La posibilidad de hacer realidad los objetivos y las metas delPlan de Desarrollo está condicionada por la capacidad que tengael gobierno de hacer un manejo adecuado del escenario macroe-conómico.A este respecto, existen tres elementos de dicho escena-rio que constituyen señales de alerta y que demandan particularcuidado en el manejo de la economía en el próximo cuatrienio:

• El pobre desempeño de la economía en materia de crecimientoen los años recientes.

• Los grandes desequilibrios fiscal y externo que existen en elmomento actual y las dificultades para financiarlos.

• La baja absorción de empleo que registran los sectores pro-ductivos, debida no sólo a la insatisfactoria dinámica de la pro-ducción, sino también a cambios de carácter estructural en elmercado laboral.

A continuación se trata cada uno de estos elementos por se-parado.

A. DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO

En los últimos años, la economía colombiana ha venido perdien-do la dinámica de crecimiento que había registrado en las déca-das pasadas. En efecto, luego de haber crecido a una tasa anualpromedio de 4.6%entre 1991y 1995, bajó a sólo 2.7%entre 1996y 1998, con perspectivas poco favorables para 1999. Crecer atasas superiores al 5% es considerado como una condición nece-saria para satisfacer los problemas apremiantes de la población.Para tratar de ver qué tan lejos está Colombia de alcanzar esta


EL CONTEXTO 51

meta, es de gran utilidad estudiar los elementos que determinanel crecimiento.

El crecimiento económico se deriva bien sea del aumento enla disponibilidad de los recursos productivos o de incrementosen la productividad de un conjunto dado de recursos. Dentro delos recursos involucrados en el proceso de crecimiento de largoplazo, es usual considerar factores tradicionales como el trabajo,el capital, la tierra y los recursos naturales. Estos elementosintervienen de forma conjunta con los cambios tecnológicos enla estructura productiva. El progreso tecnológico, consideradoexógeno durante mucho tiempo, resulta de la interacción de losagentes económicos a través del manejo de la información en lasociedad, del desarrollo de las prácticas empresariales y delmarco institucional dentro del cual se mueven las actividadesproductivas. Para cada uno de estos factores cabe diferenciarentre los crecimientos cuantitativos y cualitativos.

Una forma simplificada de entender esta combinación deelementos es pensar en una función de producción agregada,que utiliza dos insumos, capital y trabajo:

y = AxF(K,L)En esta expresión, Y es el producto agregado y F es la fun-

ción de producción, es decir la forma en que las firmas combinanel capital y el trabajo para obtener el producto. Adicionalmente,K es el capital (la suma de las máquinas, edificios, plantas deproducción, oficinas e infraestructura), L es el trabajo (el núme-ro de horas trabajadas en la economía), y A puede ser entendido,bien sea como la "tecnología", "el progreso técnico", o, de formamás amplia, como una "tecnología institucional" que indica lafacilidad del ambiente institucional para promover la innova-ción, la actividad productiva y el incentivo a hacer negocios. Elcrecimiento del producto viene dado por:


52 EL CONTEXTO

La expresión anterior muestra que el crecimiento de la pro-ducción (~y significa el cambio en el producto) está determina-do por el mejoramiento en la "tecnología institucional" (M),más la acumulación de capital (~K) y el crecimiento del númerode horas trabajadas y de la calificación de los trabajadores, (~L),ponderados por su participación en el valor agregado'.

Con base en esta noción, el Gráfico 1.1 resume los principa-les determinantes del crecimiento en Colombia durante el pe-ríodo 1970-1994, desagregados por cantidad y calidad factorial.Como se observa, la contribución del factor trabajo es la másimportante, explicando 2.2 de los 4.5 puntos porcentuales decrecimiento promedio en las últimas décadas. Ahora bien, den-tro del crecimiento del trabajo es notable que el cambio en lacantidad del mismo sobrepasa el aumento en la calidad. Estehecho pone de relieve la necesidad de promover la educación ycapacitación de la fuerza laboral.En la acumulación de capital físico, el contraste entre el au-

mento de la cantidad y la calidad es aún más marcado. El au-mento del capital depende positivamente de la magnitud de lainversión productiva y negativamente de la depreciación deriva-da de su uso. A este respecto, pareciera como si la economíacolombiana se hubiera limitado en buena medida a reponer lamaquinaria y la infraestructura física, descuidando la actuali-zación de su calidad. Aquí es necesario distinguir la inversiónpública y privada. La primera es resultado de las decisiones dedistintos entes estatales, mientras que la segunda es determina-da por la identificación de proyectos de mercado rentables y porfactores como la capacidad productiva de la economía y las fluc-tuaciones observadas y esperadas de la tasa de interés, del tipode cambio y de los costos laborales, así como por la fase del cicloeconómico.En este sentido, un ambiente macroeconómicoestable,

1 aK y aL representan la participación promedio del capital y el trabajo en el pro-ducto final.


EL CONTEXTO 53

que le permita al sector privado identificar sectores económicoscon potencialidad de mercado en el ámbito nacional e interna-cional, aseguran una mayor demanda de inversión productivaprivada y un mayor crecimiento en el mediano y largo plazo.El tercer factor determinante del crecimiento de largo plazo,

la denominada "tecnología institucional", puede ser objeto deun mejoramiento rápido tal como lo muestra la experiencia depaíses como Argentina y Perú, donde se emprendieron impor-tantes reformas al ambiente institucional. En efecto, durantela última década ha tomado relevancia dentro de los estudiosmundiales de crecimiento económico incluir variables institu-cionales dentro de las posibilidadestecnológicas,en especialparaAmérica Latina.

El entorno institucional, en conjunto, provee un medio am-biente propicio en el cual las empresas pueden construir unaestructura de incentivos, costos, producción, mercado y distri-bución eficientes. Una de las principales razones para conside-rar dicho entorno institucional es el hecho de que las políticasque afectan estas esferas están altamente relacionadas con laactividad estatal. Como se mencionó, la experiencia internacio-nal señala que un reordenamiento del Estado que genere unaproducción más eficiente de bienes públicos; que promueva re-glas simples, claras y estables; que garantice los derechos depropiedad de los agentes económicos; que combata la corrup-ción; que racionalice la regulación económica y cree un ambien-te de paz, hace una contribución fundamental y tiene un efectorápido sobre el crecimiento.Este breve análisis de los elementos que más han contribui-

do al crecimiento económico colombiano en las décadas recien-tes, permite ubicar los espacios donde el gobierno puede actuaren favor de un mayor desarrollo; estos espacios son:

• Mejoras en la calidad de la mano de obra, a través de inver-siones en capital humano: en salud, educación y capacitaciónlaboral.

CAMBIO PARA CONSTRUIR Ul PAZ • BASES

54 ELCONTEXTO

• Inversiones estratégicas en capital físico e infraestructuraeconómica (transporte, telecomunicaciones, energía, minería),capitalización agrícola e infraestructura social (acueductos y vi-vienda). Para esto la inversión pública se acompañará de recur-1:;OSdel sector privado.

• Cambios profundos en la llamada "infraestructura institucio-nal", a través de varios frentes: ciencia y tecnología, ajuste ins-titucional del Estado e inversiones en capital social.

Si bien estos espacios están bien identificados y las estrate-gias de acción claramente definidas, se debe tener presente tam-bién la estrecha relación que existe entre las posibilidades decrecimiento de la economía y el escenario macroeconómico so-bre el cual tiene lugar la estrategia de crecimiento. En efecto, lasituación macroeconómica de corto plazo incide fuertemente so-bre el crecimiento a través de las variables de demanda, talescomo el aumento en el consumo, la inversión y las exportacio-nes. Dado que dicho escenario efectivamente restringe las posi-bilidades actuales de crecimiento en Colombia, es necesariopresentar sus rasgos más sobresalientes.

B. DESEQUILIBRIOS MACROECONÓMICOS y LA NECESIDADDEL AJUSTE

1. Escenarios macroeconómicos en 1994 y en 1998

Para entender la situación macroeconómica actual y determinarhasta dónde puede constituir un límite al crecimiento económi-co, es conveniente identificar las fuerzas que la han configuradoen los años recientes. En 1994 los indicadores económicos mos-traban un buen panorama: la tasa de crecimiento del productoera alta (5.8% en términos reales); la tasa de desempleo se en-contraba en mínimos históricos, alrededor del 8%, y la inflación,aunque alta, permanecía estable en niveles cercanos al 22% anual.


EL CONTEXTO 55

A pesar de esto, la situación macroeconómica escondía grandesretos.

El gobierno planteaba como su principal desafío enfrentarlas consecuencias de dos bonanzas, originadas en los descubri-mientos petroleros de Cusiana y en los altos precios del café. Aesto se sumaba la preocupación por la apreciación notable delpeso, que se había acumulado desde principios de los años no-venta y que no había sido acompañada de aumentos similaresen la productividad. Estos hechos se vieron reflejados en un dé-ficit creciente de la cuenta corriente de la balanza de pagos, quehoy ha alcanzado una magnitud tal, que la bonanza de Cusianapasará inadvertida.Las perspectivas de exportaciones eran favorables, lo cual

hacía manejable el déficit en la cuenta corriente de balanza depagos, y las finanzas públicas se encontraban virtualmenteequilibradas. A partir de este escenario, en ese momento el go-bierno se propuso comometa de su Plan de Desarrollo, alcanzarun considerable incremento del gasto social (para llegar a 13%del PIB),promover el ahorro privado, defender el tipo de cambioy desarrollar una política activa de empleo.

La búsqueda de estos objetivos, conjuntamente con la nece-sidad de responder a los compromisos de gasto derivados de laConstitución de 1991, a las reformas en el régimen pensional, alservicio del creciente endeudamiento interno y externo'', y a lacrisis de confianza llevaron a un incremento sensible del gastopúblico durante los últimos cuatro años. Como consecuencia deesto se gestó un elevado déficit del gobierno central. A pesar deuna leve recuperación del ahorro privado, el desequilibrio delsector público se manifestó en un déficit creciente en la cuentacorriente de la balanza de pagos.

2 Asociado con los desequilibrios fiscales, la participación de la deuda externaprivada pasó de 7.5%del PIBen los primeros años de la presente década, a re-presentar un 18%en 1998. Este incremento significó pasar de un saldo total deUS$ 3.000 en 1990 a US$ 15.000millones en 1998.


56 EL CONTEXTO

El escenario macroeconómico a finales de 1998muestra, en-tonces, profundos desequilibrios que es necesario corregir demanera inmediata, si el gobierno desea evitar una severa crisiscambiaria y poder hacer realidad los propósitos del Plan de De-sarrollo. En la actualidad, el déficit del gobierno central alcanzael 4.8% del PIB, el del Sector Público no Financiero, SPNF,3.4%y el de cuenta corriente 6.6% del PIB.A la situación interna se ha sumado la evolución reciente de

los mercados financieros internacionales, lo cual hace aún más\ urgente corregir el rumbo de la economía. En efecto, durante

1997 la economía mundial se percató de la existencia de un pro-blema serio de sostenibilidad en el crecimiento de algunas eco-nomías del sudeste asiático. A raíz de los nexos existentes entrelas entidades financieras y de la actitud cautelosa que adopta-ron los inversionistas internacionales sobre los denominados"mercados emergentes", se comenzó a presentar el fenómeno de"contagio" internacional de la crisis. Este panorama se hatransmitido a América Latina a través de la turbulencia en lasbolsas de valores y la presión sobre las monedas domésticas, enespecial sobre la economía de Brasil. En la actualidad, las pers-pectivas de acceso a los mercados internacionales de créditopara 1999 son poco halagadoras, lo cual hace imperioso raciona-lizar las necesidades de financiamiento externo de la economía,y enfatizar el uso de fuentes multilaterales, las cuales han ma-nifestado su confianza en la estabilidad del país.El gobierno asumió desde un principio la tarea de reducir el

déficit fiscal y recuperar la estabilidad macroeconómica. Desdeel primer momento se ha empeñado en un drástico programa deajuste, que incluye: revisión de metas de gasto para 1998;modi-ficaciones al presupuesto de 1999; presentación al Congreso dela República de un paquete de reformas orientado al fortaleci-miento de los ingresos tanto de la nación como de los gobiernosterritoriales; y, finalmente, el análisis de los posibles escenariosmacroeconómicos para los próximos cuatro años y el diseño ycombinación de políticas que permitan la recuperación del equi-


EL CONTEXTO 57

librio y el realineamiento de las variables macroeconómicas fun-damentales en el menor lapso posible.

2. Ajuste macroeconómico para el desarrollo

A partir del escenario macroeconómico previsto para finales de1998, el gobierno evaluó cuidadosamente la naturaleza del ajus-te requerido, para hacer realidad sus propósitos de recuperar laestabilidad, el crecimiento y la generación de empleo. Con baseen el diagnóstico sobre la situación macroeconómica, se evalua-ron diferentes trayectorias de la economía colombiana para elperíodo 1999-2002, haciendo uso de un grupo de modelos ma-croeconómicos". Las líneas generales del paquete macroeconó-mico se presentan a continuación.

Para determinar la magnitud y la composición del ajuste fis-cal y cambiario que permite lograr el equilibrio con el menorimpacto negativo sobre el crecimiento económico, se elaboraronproyecciones sobre la evolución de los principales agregadosmacroeconómicos y la respuesta del mercado a las nuevas con-diciones de la política. En particular, se partió de una proyecciónpreliminar fiscal y de balanza de pagos, y se obtuvieron losniveles de tasas de interés y tipo de cambio compatibles conla recuperación del crecimiento, la disminución del déficit encuenta corriente, y el retorno de la sostenibilidad fiscal. Así, seobtuvo como resultado que las fases de ajuste y recuperaciónimplican un crecimiento real promedio del PIE durante los pró-ximos cuatro años de 3.7%, si bien se prevé que la economía seencamine hacia una senda de crecimiento superior al 5%al final"del cuatrienio.

La estrategia fiscal contempla un componente de corto yotro de mediano plazo. Dentro del primero, la tarea para 1999

3 Estos modelos son: (i) los de consistencia macroeconómica del DNP y del Minis-terio de Hacienda; (ii) el modelo de equilibrio general computable del DNP y (iii)el modelo econométrico de la economía colombiana del DNP.


58 EL CONTEXTO

es reducir el déficit del sector público no financiero al2.11 %delPIB. Los esfuerzos requeridos se harán en la generación de in-gresos tributarios y en recortes en el presupuesto de gastos. Enel primer frente, el énfasis será en mayores recaudo s a través dela ampliación en la base de cobro del impuesto al valor agregado,la cual permite iniciar la reducción de su tarifa, del 16%al 15%,a partir de noviembre de 1999. Adicionalmente, se mejorará elrecaudo de impuestos a través de una labor eficaz de la Direc-ción de Impuestos y Aduanas Nacionales. En lo que tiene quever con el recorte de gastos, se hará un esfuerzo conjunto enfuncionamiento e inversión, aun cuando el recorte presupuestalen 1999 será proporcionalmente mayor en este último frente.Para el período 2000-2002 se adoptarán reformas estructu-

rales sobre el presupuesto y la gestión del sector público, que leotorguen permanencia y solidez al ajuste. En particular, se ade-lantará una reforma integral del presupuesto, flexibilizando losgastos atados a rentas de destinación específica. Se destinaráuna parte de los montos transferidos a los niveles subnacionalesde gobierno para constituir el ahorro que respalde el pasivo pen-sional de las entidades territoriales. Se expedirá el código derentas departamentales y municipales. Se modificará la Ley 60de 1993, con base en un criterio de transferencias por capita-ción. Se modificará el mecanismo de financiación de la educa-ción superior y del sector de seguridad social. El concepto queinspira estas reformas, es un sano manejo de las finanzas públi-cas con base en un aumento en el esfuerzo de tributación local,la generación de ahorro que respalde el pasivo pensional del Es-tado y el incentivo a una mayor eficiencia en el gasto. Con estasmedidas, se espera consolidar un ajuste fiscal duradero.

3. Inversión privada y pública

Para compensar el efecto de la disminución del gasto públicosobre la demanda agregada, es importante dinamizar la inversiónprivada y las exportaciones, dos estrategias centrales dentro del


EL CONTEXTO 59

Plan de Desarrollo. La reactivación -de la inversión privada escoherente, de un lado, con la reducción en la tasa de interés y ladepreciación real de la tasa de cambio, que permitirán reactivarla demanda de productos nacionales, en particular de sectorestransables. Del otro, esta variable recibirá un impulso a travésde la mayor participación privada en proyectos de infraestruc-tura.

Para poner en contexto la evolución esperada de la inver-sión, cabe mencionar que durante los años ochenta, las inver-siones pública y la privada se mantuvieron estables en nivelespromedio de 7.9%y 9.6% del PIE, respectivamente. Durante lapresente década estas variables han mostrado profundas fluctua-ciones. En particular, se han movido en direcciones contrarias,contribuyendo a la aparición de los desequilibrios macroeconó-micos ya ilustrados. La inversión pública pasó de representar el6.16% del PIE en 1991 a un nivel máximo de 11.1%en 1997. Elefecto de esta aceleración fue un incremento considerable en lasnecesidades de endeudamiento del gobierno nacional, hasta ni-veles insostenibles (no financiables) en el mediano plazo. Entretanto, la inversión privada sufrió un notable deterioro pues pasóde 12.5%del PIE en 1994 a su nivel histórico más bajo: 5.6% en1997 (Gráfico 1.2).Si bien las inversiones pública y privada compiten por las

fuentes de financiamiento en una economía (mecanismo cono-cido en la literatura técnica como efecto "desplazamiento"), através de otros canales la inversión pública puede tener efectospositivos sobre la inversión privada. En particular, estos efectosse observan cuando aumenta la provisión y la calidad de bienespúblicos y cuando es usada para complementar y consolidar lainversión privada en ciertos proyectos. Esta noción guiará latoma de decisiones del gobierno nacional sobre la inversión, demanera que un menor monto de inversión de la administracióncentral no se traduzca en una disminución de la inversión totalde la economía.

CAMBIO PARA CONSrRUIR LA.PAZ • BASES

60 ELCONTEXTO

Las proyecciones macroeconómicas realizadas en el modelode consistencia, muestran que la inversión privada como pro-porción del PIB llegaría al 9% en el año 2002. Sin embargo, esteresultado no tiene en cuenta los efectos mencionados del "apa-lancamiento" de la inversión privada por parte de la pública. Elmonto total de inversión (pública" y privada) estimado para elaño 2002 sería superior al 18%del PIB, que es el rango promedioen el cual se mantuvo la inversión total nacional durante la se-gunda mitad de los ochenta (17.5%) y la primera de los noventa(17.6%)5.Adicionalmente, se debe tener presente que durante los no-

venta se ha trasladado la responsabilidad de la inversión en cier-tos ámbitos desde el sector público hacia el privado. Ejemplosnotables se dan en las telecomunicaciones, la telefonía celular,la televisión, la generación y distribución de electricidad, asícomo en las vías de comunicación y los puertos. A este respecto,las cifras muestran que la inversión total en infraestructura enel cuatrienio 1991-1994 alcanzó 4.6% del PIB, dentro de los cua-les la inversión privada llegó a 1.3%del PIB. En contraste, en el,cuatrienio 1995-1998 la inversión en este sector ascendió a 7%del PIB,mientras que la inversión privada alcanzó 3.3% del PIB.

Es importante recalcar que la política del gobierno en mate-ria de inversión es darle un mayor peso no sólo al sector privadosino también a los entes territoriales, mediante la profundiza-ción de la descentralización. En suma, se debe avanzar hacia unnuevo concepto de inversión, orientado a incrementar el núme-ro y la calidad de los proyectos. Se debe acoger a la inversión

4 La inversión pública como proporción del PIBen el 2002 seria de 8.2%.5 De acuerdo con simulaciones realizadas en el modelo de un equilibrio general

computable para Colombia, si la inversión pública se reduce en un 1%en térmi-nos reales, la inversión privada puede llegar a crecer cerca de 2.11% en términosreales. Cuantitativamente, este resultado equivaldría a niveles de inversión pri-vada como proporción del PIB de más de 10% para los últimos dos años delpróximo cuatrienio.


EL CONTEXTO 61

privada de tal forma que un monto incluso menor de erogacio-nes del Estado pueda traducirse, a través de proyectos conjun-tos, en mayor inversión total y en sectores de infraestructura.Por último, la magnitud de las transferencias de recursos a losniveles subnacionales de gobierno justifican una mayor respon-sabilidad de las regiones en el gasto de inversión.

4. El ajuste macroeconómico en cifras

La fortaleza de una economía radica en la forma como la activi-dad privada y la política estatal se comportan durante períodoscríticos y realizan esfuerzos imaginativos para encontrar solu-ciones viables y duraderas a sus desafios. El principal reto de lapolítica económica actual es devolver la confianza a los actoreseconómicos nacionales y extranjeros sobre las posibilidades decreación de riqueza en el país. Para este propósito es necesariocumplir con varias condiciones: primero, el diseño de un plan deacción realista, tanto en las estrategias como en su ritmo deaplicación. Segundo, la adopción decidida de las políticas correc-tivas, lo cual requiere del concurso de las distintas instancias delpoder público. Por último, se debe transmitir con claridad elprograma y explicar sus efectos, dado que, si bien éste debe me-jorar el bienestar social en el mediano plazo, pueden significarcostos en el corto plazo, que deben ser conocidos y previstos porlos agentes económicos.Tal como se mencionó, la estrategia de ajuste busca que la

economía retorne a una senda de crecimiento sostenido, supe-rior al 5% anual al final del presente cuatrienio. En las páginasque siguen se muestra la evolución de las principales variablesmacroeconómicas, coherente con la recuperación del crecimien-to (Cuadro 1.4). Se prevé una disminución pronta de la tasa deinterés real de depósitos hacia un nivel promedio del 10%en elpróximo año y de la tasa real de préstamos hacia el 18%.Para elaño 2002 se prevé que estas variables se sitúen en niveles cer-

CAMBIO PAIUt CONSTRUIR LA PAZ • BASES

62 EL CONTEXTO

canos al 7.5%Y15%respectivamente. En el frente cambiario seespera una depreciación real del 4.1% en 1999, coherente confinalizar el año en medio del corredor cambiario definido por laJunta Directiva del Banco de la República ($1.730 por dólar).Para los próximos cuatro años se prevé una depreciación realcercana a 14% (acumulado 1999-2002). Esta magnitud de de-preciación real debe corregir el atraso cambiario identificadopor distintos analistas.En lo que tiene que ver con la inflación, el programa macroe-

conómico contempla mantener la tendencia decreciente de losúltimos años, apoyada en la mejora de la situación fiscal y cam-biaria y en el aumento de competitividad del sector productivo.El objetivo es alcanzar una inflación de un dígito para el año2002. Naturalmente, el diseño de la política antiinflacionariay la decisión sobre el ritmo efectivo de su disminución, serádecisión autónoma del Banco de la República, en coordinacióncon las políticas generales del gobierno. Ahora bien, los obje-tivos trazados por la Junta Directiva del Emisor son coherentescon el logro de la meta de inflación de un dígito en el medianoplazo.Al observar las perspectivas en términos de los componentes

del gasto, se aprecia que durante 1999 la economía atravesarápor una fase de disciplina en la demanda (Cuadro 1.5). La res-ponsabilidad de la misma recae fuertemente en el gasto público,cuyo componente de funcionamiento (consumo) debe disminuiren términos reales en 3.3% y el de inversión lo debe hacer en6.6%.El consumo de los hogares y la inversión privada tambiénexperimentarán una fase levemente recesiva, lo cual lleva a laabsorción a caer 1.5%en términos reales. Esta caída en la de-manda interna se ve compensada por la dinámica de las expor-taciones, que aumentan en términos reales 7.3%. Finalmente,la disminución de las importaciones abre también espacio a laoferta doméstica. Por consiguiente, estas dos últimas variables


EL CONTEXTO 63

son responsables de que la economía pueda experimentar uncrecimiento positivo del 2%6 en el último año.Para el período 2000-2002, se aprecia que serán las exporta-

ciones las que lideren la recuperación del crecimiento. El ajustefiscal se prolonga hasta el año 2000 en términos de la caída enla inversión, y hasta el año 2001 en el recorte de funcionamiento.Se debe destacar, que la disminución en los gastos de funciona-miento en el año 2000más que duplica la reducción de inversiónpública. Finalmente, a partir del año 2000 se reactivan la in-versión privada y el consumo de los hogares. Para el final delcuatrienio, los motores del crecimiento serán conjuntamente lainversión privada y las exportaciones.El ordenamiento de las finanzas públicas se puede apreciar

claramente en el Cuadro 1.6. El déficit del sector público no fi-nanciero pasa de 3.36%del PIE en 1998a 0.85%en el 2002, nivelconsiderado sostenible tanto en los estándares internacionalescomo en la trayectoria de largo plazo de la economía colombia-na. El sector que explica esta disminución es el gobierno nacio-nal, cuyo desbalance cae de 4.83% del PIE en el presente año a2.21% al final del cuatrienio.El esfuerzo de ajuste en el gasto público del gobierno nacio-

nal central se concentra en los rubros de inversión, serviciospersonales e intereses de la deuda interna. La formación brutade capital fijo en cabeza del gobierno nacional pasa de repre-sentar 1.8% del PIE en 1998, a ser 0.75% en el 2002. Por suparte, los servicios personales deben caer de 2.71% del PIE a1.73%, en igual período. Finalmente, las menores erogacionespor intereses de la deuda pública interna representan un ahorrode 1%del PIE (de 2.71% en 1999 a 1.72%en 2002). En suma, sibien en 1999 el recorte de gastos recae en una tercera parte enfuncionamiento, durante los cuatro años del gobierno el esfuer-

6 En términos de las "contribuciones al crecimiento", la absorción explica unacaída real del crecimiento del PIB de 1.7%,pero se ve compensada por la contri-bución positiva de las importaciones de 1.7%Yde las exportaciones de 2%.


64 EL CONTEXTO

zo en ese frente representará dos tercios del ajuste del gasto. Sedebe recalcar que para lograr en el próximo año una disminu-ción efectiva del déficit público, se hace un esfuerzo adicional degeneración de ingresos, el cual fue descrito en una sección pre-via, que le representa al fisco aproximadamente un punto por-centual del PIB.Hay varios elementos del ajuste fiscal que merecen ser des-

tacados: primero, el rezago presupuestal de inversión cae signi-ficativamente, al pasar de 1.14% del PIB en el presente año a0.33% en el 2002. Segundo, la tasa de ahorro público se incre-menta del 5.2% del PIB en la actualidad, su nivel más bajo entrece años, a 7.7% al final del período. Tercero, el saldo de ladeuda interna disminuye, en igual período, de 14.3%a 11.3%delPIBy la deuda externa se estabiliza en cerca del 25% del PIB enlos dos años finales del cuatrienio. Por último, se promoverá unesfuerzo de ahorro en los gobiernos subnacionales que permitaconstituir un respaldo para sus pasivos pensionales.En el frente externo, el proceso de saneamiento macroeco-

nómico busca crear las condiciones que devuelvan a la situaciónde pagos internacionales una dinámica viable, digna del respal-do inequívoco de las instituciones internacionales de crédito pri-vadas y de los inversionistas foráneos. Con este fin, se buscadisminuir el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagosdel nivel actual del 6.6%del PIB, considerado un límite máximopara la economía colombiana, a un monto sostenible en el largoplazo de 3.6%del PIB (Gráfico 1.3). La estrategia es gradual, conel objeto de causar el menor costo en términos de actividad eco-nómica. La principal responsabilidad recae en la dinámica de lasexportaciones menores. Se debe recalcar que con los incremen-tos de productividad, a los que se dirige la política de promociónexpuesta en el presente Plan de Desarrollo, se espera que lasexportaciones no tradicionales pasen de US$5.600 millones enel presente año a los US$ 11.000millones en el año 2003, con locual se lograría duplicarlas dentro del próximo lustro. En elCuadro 1.7 se aprecia cómo las exportaciones totales pasan de


EL CONTEXTO 65

representar el 12.3% del PIB al 16.5% en los próximos cuatroaños. Este incremento se origina en las no tradicionales, quepasan de 6.1%a 9.3%del PIB.Por su parte, las importaciones seestabilizan alrededor del 16%del PIB.

Como resultado de lo anterior, las exportaciones se constitu-yen en la principal fuente de crecimiento, lo cual se reflejará enel crecimiento de la producción de los bienes transables. Deacuerdo con las proyecciones, los sectores más dinámicos seránla producción de alimentos manufacturados, los bienes indus-triales de consumo liviano e intermedio y los bienes de capital,así como la producción agrícola. Esta reorientación en la estruc-tura productiva permite compensar los efectos adversos de lamenor dinámica en la producción de bienes primarios, como hi-drocarburos y café pergamino.Por su parte, la evolución de la cuenta de capitales refleja un

esfuerzo de privatizaciones y de consecución de recursos frescoscon la banca multilateral en 1999, así como la normalización enel ambiente de los mercados internacionales de crédito a partirde ese año. Por último, las reservas internacionales deben fluc-tuar alrededor de US$ 8.000 millones a lo largo del período deproyección. Esta cifra representa más de 3.6 meses de importa-ciones de bienes y servicios, nivel considerado suficiente deacuerdo con los estándares internacionales.El escenario descrito presenta tres características esenciales:

primera, abarca todos los ámbitos macroeconómicos en magni-tudes y tendencias razonables. Segunda, es coherente con unasana reorientación de la economía colombiana hacia los merca-dos internacionales. Finalmente, si bien implica que los agenteseconómicos asuman ciertos costos, en especial durante 1999, elmismo evita a la economía excesivos traumatismos, como losque se han dado en procesos drásticos de ajuste vividos en Lati-noamérica o el sudeste asiático. El saneamiento de las finanzaspúblicas y el retorno a un panorama estable en los pagos inter-nacionales debe ratificar la solidez de la economía colombiana y


66 EL CONTEXTO

devolver la confianza de los actores económicos nacionales y ex-tranjeros.

C. CRECIMIENTO y EMPLEO

1. Diagnóstico

El ajuste macroeconómico va a dinamizar el crecimiento real delproducto para el cuatrienio 1999-2002 al proyectarse unas tasasde aumento del PIB que pasan de 2%a 5.1%al final del período.Con estos crecimientos se hacen factibles tasas de desempleoentre 10%y 12%en el año 2002, dependiendo de la sensibilidaddel empleo al crecimiento real y de los cambios en la participa-ción laboral. En la actualidad la tasa de desempleo se encuentraen 15.1%, uno de los niveles más altos históricamente.En general, la tasa de desempleo puede desagregarse en un

componente cíclico asociado con los factores macroeconómicoscoyunturales y un componente relacionado con factores estruc-turales de la economía y del mercado laboral.

Es así como de las altas tasas de desempleo actuales sóloalrededor de un 30% se explica por problemas de tipo coyuntu-ral o cíclicos. Este desempleo cíclicoencuentra su explicación enfactores que afectan la dinámica de corto plazo de la economía,entre los cuales se pueden citar el alto déficit fiscal y la políticamonetaria a los que estuvo asociado, en años recientes, un au-mento en las tasas de interés que afectó la construcción y lainversión privada".

En consecuencia, aproximadamente el 70%del desempleo ac-tual se explica por problemas de índole estructural, tales comodesajustes entre los niveles de calificación de los trabajadores ylos requerimientos de calificación por parte de los empleadores,

7 Naturalmente, se han dado otros factores específicosal sector de la construcciónque contribuyeron a la pérdida de dinamismo de este sector, cuyo tratamientosobrepasa el ámbito de esta sección.


EL CONTEXTO 67

así como por problemas de inflexibilidades en el mercado labo-ral y por cambios en la composición de la producción nacional.

En el caso de la calificación, es evidente que a raíz de la aper-tura económica se aumentó la demanda de mano de obra califi-cada sin que se hubiera presentado una respuesta satisfactoriadel sistema de capacitación de la fuerza laboral, de tal forma quese acentuó la inadecuación entre la calificación a disposición delos trabajadores y las necesidades de los empleadores. Esto escoherente con el perfil de los desempleado s urbanos en Colom-bia, de acuerdo con el cual el desempleo golpea básicamente alos jóvenes, las mujeres y, en especial, a aquellas personas quesólo tienen educación secundaria (muchas veces incompleta).De acuerdo con algunos analistas, las inflexibilidades del

mercado laboral responden por una porción del desempleo es-tructural, puesto que aumentaron los costos labores, debido alcrecimiento de las cargas de la nómina distintas al salario y alencarecimiento de los salarios de los trabajadores, principal-mente de la mano de obra calificada. Este fenómeno se presentóen forma paralela al abaratamiento de los bienes de capital in-ducido por la disminución de los aranceles y la revaluación delpeso. Así es como las empresas empezaron a sustituir trabajopor capital, reduciendo de esta forma el empleo, especialmenteen el sector industrial.De otra parte, en los últimos años se produjo una reconver-

sión del PIEhacia la producciónminera y energética y los serviciosfinancieros, sectores con menor demanda relativa de trabajado-res, mientras que cayó la participación en el producto de lossectores agropecuario e industrial, los cuales son relativamentemás intensivos en mano de obra.

Los fenómenos anotados produjeron una caída en la elasti-cidad empleo-PIE, lo que significa que para generar el mismovolumen de empleo se requiere hoy una mayor tasa de creci-miento del PIE en comparación con la década anterior. Buenaparte de este cambio es explicado tanto por el mencionado pro-


68 EL CONTEXTO

ceso de sustitución de mano de obra por capital como por lareconversión del producto.Además del aumento del desempleo, en los últimos cuatro

años se ha presentado un deterioro importante en la calidad delempleo. La tasa de subempleo casi se duplicó, al pasar de 12.2%a 20.7%, entre 1995 y 19988, Yla informalidad tuvo un creci-miento significativo. Este fenómeno tiene un impacto negativoen la remuneración que reciben los trabajadores colombianos.Es útil precisar que con el empleo femenino se ha presenta-

do un fenómeno especial. En los últimos cuatro años el empleode las mujeres aumentó 4.1% promedio anual mientras que elde los hombres creció solamente 0.5%en promedio. Esto signi-fica que la tasa de participación de las mujeres en el mercadolaboral ha aumentado en forma extraordinaria, pues a pesar deque buena parte del dinamismo en el empleo se ha debido a lacontratación de mano de obra femenina, la tasa de desempleoentre las mujeres todavía es más alta que la de los hombres.

2. Políticas para aumentar la absorción de empleo

Comoya se anotó, el ajuste fiscal propuesto por el gobierno estáencaminado a crear las condiciones macroeconómicas adecua-das para la generación de puestos de trabajo por parte del sectorprivado. Adicionalmente se plantean a continuación las políti-cas tendientes a reducir la tasa de desocupación a través defacilitar una mayor absorción de empleo por parte del sectorproductivo.En primer lugar, se implementará una política de impulso a

la vivienda de interés social focalizada a los municipios con lasmayores tasas de desempleo. Esta estrategia contribuirá a lareactivación económica y a la generación de puestos de trabajo,

8 Para ambos años corresponde a la tasa de subempleo a junio, siete principalesciudades.


EL CONTEXTO 69

además de ser un instrumento importante para la reducción dela pobreza.

En segundo lugar se estudiará la implementación de un sub-sidio a los empresarios que generen empleos nuevos, consisten-te en una disminución del impuesto a la renta.

Por un período de un año, y comoparte de un plan de choquepara reactivar el empleo, se analizará la viabilidad de disminuirel recargo por trabajo dominical y festivo y por horas extras alos nuevos trabajadores contratados, pagándoles el 20% adicio-nal al valor de la hora de trabajo normal.De forma complementaria, se estudiará la posibilidad de

autorizar a los empresarios para que contraten trabajadores jó-venes con educación secundaria completa e incompleta y sin ex-periencia laboral con un salario inferior al mínimo, siempre ycuando capaciten al joven empleado. El salario inferior al míni-mo sólo se pagará durante el tiempo que dure la capacitación, ysiempre y cuando ésta tenga una intensidad horaria semanal noinferior a 15 horas. Estas estrategias, obviamente, tendrán ca-rácter transitorio mientras se logra una reactivación de la acti-vidad económica y el empleo.

Paralelamente, la Red de Solidaridad Social adelantará unplan de empleo de choque, en el cual se contrate la construcciónde obras de infraestructura urbana. A estas personas se lespagará el 80% del salario mínimo legal vigente mediante unamodalidad de contratación exenta del pago de prestaciones so-ciales. Por tratarse de un plan de choque, tendrá una duraciónde un año, al cabo del cual se revisará la posibilidad de su am-pliación, dependiendo de la situación del desempleo.

Por otra parte, se emprenderán estrategias de carácter es-tructural, cuyo efecto perdure en el largo plazo. Entre éstas sedestaca la flexibilización de la normatividad laboral con el fin deaumentar los incentivos a la generación de empleo y a una ma-yor estabilidad laboral. Para ello se hará un estudio detallado delas normas laborales que actualmente inflexibilizan el mercadolaboral.

CAMBIO PARA CONSTRUIR !.A PAZ • BASES

70 EL CONTEXTO

Se llevará a cabo una restructuración del SENA, encaminadaa aumentar la pertinencia y la calidad de la capacitación, de talforma que la formación impartida esté de acuerdo con la deman-da de mano de obra calificada por parte de los empresarios.

El gobierno creará una Misión de Empleo de alto nivel, quese encargará de estudiar los problemas del mercado laboral co-lombiano. Esta Misión debe presentar sus conclusiones y reco-mendaciones en cuatro meses, con el fin de poner en marcha, enun brevísimo plazo, un ambicioso plan de choque de generaciónde nuevos puestos de trabajo.


CUADRO 1.4PRINCIPALES VARIABLES MACROECONÓMICAS 1/

E11o~

=ftoZ1ft••11IIc::-11IIs=

1997 1998 1999 2000 2001 2002CRECIMIENTO REAL DEL PIB ('lo) 3.1 2.8 2.0 3.5 4.2 5.1PRODUCTO INTERNO BRUTO NOMINAL

Miles de millones de pesos 108,805 131,940 155,116 178,980 205,432 235,900Millones de dólares 95,347 91,756 90,634 90,463 91,617 95,243

TASAS DE INTERÉS PROMEDIO

DTF Nominal 27.0 32.4 27.6 22.6 19.9 17.7DTF Real 4.8 11.5 10.0 8.0 8.0 7.5Activa nominal 35.1 42.5 37.0 31.4 28.5 26.2Activa real 14.0 20.0 18.1 15.8 15.8 15.2Diferencial de intereses 8.1 10.1 9.4 8.8 8.6 8.5

TASA DE CAMBIO NOMINAL

Promedio periodo (pesos por dólar) 1,141 1,438 1,711 1,978 2,242 2,477Devaluación promedio ('lo) 10.1 26.0 19.0 15.6 13.3 10.5

íNDICE DE TIPO DE CAMBIO REAL

índice promedio 89.3 94.6 98.4 102.4 106.2 107.9Devaluación real promedio ('lo) -5.2 6.0 4.1 4.0 3.7 1.6

INFLACiÓN ANUAL

índice de precios al consumidor 17.7 17.0 15.0 12.0 10.0 9.0índice de precios al productor 17.5 16.0 15.0 12.0 10.0 9.0

DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO NO FIANCIERO ('lo del PIB) -3,6 -3,4 -2,1 -1,9 -1,6 -0,9

DÉFICIT DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL ('lo del PIB) -3,9 -4.8 -3.6 -3,4 -2,6 -2,2

CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS ('lo del PIB) -5.9 -6,6 -5,9 -5,2 -4.5 -3,5

EXPORTACIONES TOTALES (US$ millones) 11,681 11,332 12,579 13,632 14,464 15,806

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1/ Promedios anuales.Fuente: DNP - Umacro, Ministerio de Hacienda.

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CUADRO 1.5PRODUCTO INTERNO BRUTO POR COMPONENTES DEL GASTO

(Variaciones porcentuales en términos reales)

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Total consumo 4.7 2.1 -1.2 1.2 2.4 4.1Consumo Hogares 4.7 2.5 -0.8 2.3 3.1 4.4

Consumo Admones Públicas 4.7 0.2 -3.3 -4.2 -1.7 2.6Total inversión 3.9 -0.1 -2.4 0.7 3.3 3.9

Inversión privada -6.9 9.9 -0.1 2.0 3.5 4.8Inversión pública 24.8 -14.5 -6.6 -1.8 2.9 1.9

Formación bruta de Capital fijo 3.8 -11.9 -3.0 1.0 2.6 2.9Inversión privada 2.4 -1.4 1.8 4.0 2.6 4.5

Inversión pública 5.1 -20.6 -8.0 -2.5 2.6 0.9Variaciones de existencias 4.0 21.0 -1.5 0.4 4.2 5.1

ABSORCiÓN 4.5 1.5 -1.5 1.1 2.6 4.1

Exportaciones 9.7 8.6 7.3 9.0 6.7 7.5Importaciones 12.6 3.1 -4.5 0.6 1.6 4.2

PRODUCTO INTERNO BRUTO 3.06 2.80,

2.00 3.50 4.20 5.10

•E1:

Fuente: DNP - Umacro, Ministerio de Hacienda.

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CUADRO 1.6BALANCE FISCAL DE SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADO

(Porcentaje detPIB)

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1997 1998 1999 2000 2001 2002Sector Eléctrico -0.11 -0.31 0.01 0.07 0.07 0.12

Carbocol 0.00 -0.03 -006 -007 -0.03 0.01

Ecopetrol -0.21 0.21 0.24 0.20 0.01 0.31Telecom 0.20 0.26 -0.21 -0.26 -0.21 -0.17

Otras entidades 1/ -0.28 0.35 0.45 0.40 0.17 0.15

Seguridad Social 2/ 1.40 1.11 1.16 1.22 104 0.97

Regional y Local -0.90 -0.14 -0.15 -0.12 -0.04 -O 09

Fondo Nacional del Café 0.20 0.02 0.02 0.05 0.05 0.06

Gobierno Nacional Central -3.90 -4.83 -3.57 -3.42 -2.63 -2.21

Total sin Privatizaciones -3.60 -3.36 -2.11 -1.93 -1.57 -0.85

•1/Otras entidades incluye metro de Medellín, Fondo de Estabilización Petrolera, Fondo Nacional de Regalías, entre otras.2/ Incluye los intereses del fondo municipal y los aportes por el ahorro de la participación municipal en los ingresoscorrientes.Fuente: DNP - Umacro, Ministerio de Hacienda.E

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CUADRO 1.7INDICADORES DE CUENTA CORRIENTE Y DE CAPITAL

(Porcentaje del PIB)trjt-<ooZ>-3tr:l

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•

1997 1998 1999 2000 2001 2002l. CUENTA CORRIENTE -5.9 -6.6 -5.9 -5.2 -4.5 -3.5

A. BALANZA COMERCIAL -2.8 -3.8 -1.9 -1.0 -0.4 0.2

1. Exportaciones FOB 12.2 12.3 13.8 15.0 15.7 16.6

No Iradicionales sin esmeraldas 5.5 6.1 6.9 7.8 8.8 9.8

Tradicionales 6.5 6.1 6.9 7.1 6.8 6.6

2. Importaciones FOB 15.1 16.2 15.7 16.0 16.2 16.4

B. BALANZA DE SERVICIOS -3.7 -3.4 -4.6 -4.9 -4.8 -4.4

1. No Financieros -0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0

Ingresos 4.4 4.8 4.9 5.1 5.2 5.3

Egresos 4.6 4.7 4.9 5.0 5.2 5.3

2. Financieros y Renta de la Inversión -3.5 -3.6 -4.6 -4.9 -4.8 -4.4

Ingresos 12 1.3 1.3 1.4 1.4 1.5

Egresos 4.7 4.9 5.9 6.3 6.2

I5.9

C. TRANSFERENCIAS 0.6 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7

Ingresos 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8

Egresos 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2

11. CUENTA CAPITAL 6.6 4.8 6.2 4.4 4.0 4.0

A. CAPITAL DE LARGO PLAZO 8.4 4.7 6.3 4.2 3.8 3.7

1. Inversión Exlranjera Neta 5.7 2.2 3.9 2.5 2.5 2.5

2. Endeudamiento Sector Publico 0.6 2.1 2.5 1.9 1.3 0.8

Desembolsos 3.0 4.4 4.5 3.8 4.0 3.3

Amortizaciones 2.4 2.2 2.0 1.9 2.7' 2.5

3. Endeudamiento Neto Sector Privado 2.1 0.4 0.0 0.0 0.2 0.5

B. CAPITAL CORTO PLAZO -1.9 0.1 -0.1 0.1 0.2 0.3

CAMBIO EN RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS 0.0 -1.6 0.3 -0.9 -0.5 0.5

CAMBIO EN RESERVAS INTERNACIONALES NETAS 0.0 -1.6 0.3 -0.9 -0.5 0.5

RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS 10.4 9.2 9.6 8.8 8.2 8.3

Meses importaciones bienes 8.2 6.8 7.3 6.6 6.0 6.1

Meses importaciones bienes y servicios 5.1 4.3 4.3 3.8 3.6 3.6

E1:

Fuente: DNP - Umacro, Ministerio de Hacienda,

EL CONTEXTO 75

GRÁFICO 1.1FUENTES DE CRECIMIENTO ECONÓMICO PARA COLOMBIA,

1970-1994Calidad deltrabajo'1.25%

+Cantidad deTrabajo1.88%

Cantidad decapital3.99%

+

xProporción del

Capital60%

Contribucióndel trabajo2.19%

Contribucióntecnológica

0.85%

* La calidad del trabajo está determinada fundamentalmente por la educación, lasalud, etcétera.

** La calidad del capital depende de factores como las importaciones, el sector alque pertenece (firmas, hogares, sector público), la rama de actividad, etcétera.

Fuente: Núñez, J. y Sánchez, F. (1996). Cálculos Umacro.

GRÁFICO 1.2FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO

13.00% [

12.00%

11.00%

10.00%

:a 9.00%ii:e: 8.00%

7.00%

6.00%

5.00%

•• ~1,52%, ,.".' ....~.

9.15%"

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•

6.16%

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5.56%

(*) Incluye Hogares, Empresas Privadas e Instituciones Financieras.pro Preliminar: Cálculos del DNP con base en Dane y Confis.Fuente: Dane, DNP - Umacro.


76 EL CONTEXTO

GRÁFICO 1.3DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, GOBIERNOCENTRAL Y CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS

%PIB

-35

.a

-09

-22

-a

-5

-6

J. -6_, _1992 1993 1994 1995 1996 1997 1996 1999 2000 2001 2002

-Sec::lorPübhcoNoFlnaf1Clero __ Gobl8rl"lOCentrat -CventaCornente

Fuente: DNP-Umacro, Ministerio de Hacienda.


rv CONTRIBUCIÓN DEL SECTOR PRIVADOEN LA FINANCIACIÓN DEL PLANDE INFRAESTRUCTURA

A. OBJETIVOS

La vinculación del sector privado a la financiación de infraes-tructura es de gran importancia en el momento actual. Si biense considera que, en ocasiones, dicha vinculación permite intro-ducir, con mayor precisión, criterios de eficiencia en la construc-ción y manejo de las obras, es necesario destacar otro aspectoesencial para los propósitos de Cambio para construir la paz. Setrata de que, gracias a los recursos que provienen del sector pri-vado para las obras de infraestructura, el gobierno podrá dedi-car más de los suyos a financiar otros frentes prioritarios deinversión sin desatender los requisitos que, en materia de capi-tal físico, exige el proceso de desarrollo.El gobierno espera que en el período 1999-2002 la participa-

ción del sector privado supere el 50% de la inversión total eninfraestructura.

La participación privada en infraestructura comenzó a rea-lizarse de manera incipiente a partir de 1990. El proceso en ge-neral, aun cuando requiere algunas modificaciones,ha permitidoincorporar recursos privados en el sector y eficiencias opera-tivas.La trayectoria de participación del sector privado en diversos

sectores exige a la presente administración la responsabilidadde ir más allá de establecer adecuadas estructuras de financia-ción y lograr que el sector privado invierta de forma sostenible.En ese sentido, el sector público debe enfocarse a instrumentarmecanismos que le permitan cumplir con sus objetivos de polí-tica, minimizando los riesgos asumidos por éste y fomentar através del sector privado la realización de los proyectos de una

CAMBIO PAP.A CONSTRUIR LA PAZ • BASES

78 EL CONTEXTO

forma más eficiente que la tradicional en la que se compartanlos riesgos con dicho sector.

En ese sentido los principales objetivos de la política de par-ticipación privada para este cuatrienio son:

• Mantener los niveles de inversión requeridos para lograr unainfraestructura competitiva, liberando recursos para otrossectores prioritarios.

• Lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servicios.• Fortalecer a las entidades estatales en el manejo y control deconcesiones.

• Lograr un adecuado esquema de asignación y mitigación deriesgos.

• Involucrar al sector privado en áreas no tradicionales.

B. ESTRATEGIAS GENERALES

• Jalonar la inversión privada. Como estrategia primordial dela privatización del sector privado en la financiación de proyec-tos, se buscará jalonar la mayor cantidad de recursos privados.De esta manera, se tendrán fuentes de ingresos adicionales paraadelantar proyectos estratégicos que permitan mejorar la com-petitividad del país.

• Coordinar políticas. Se deben continuar y consolidar las accionesencaminadas a coordinar las políticas sectoriales con la partici-pación de agentes privados y a fortalecer a las entidades secto-riales y ejecutaras para asumir las nuevas responsabilidades.

• Definir proyectos prioritarios. Para incentivar la vinculacióndel sector privado en proyectos de infraestructura, se hará unadefinición de proyectos prioritarios con impacto positivo en losobjetivos estratégicos del Plan como son el incremento de lacompetitividad, el fortalecimiento de la descentralización y lacontribución a la paz. De igual forma, se considerarán priorita-


EL CONTEXTO 79

rios aquéllos que jalonen la mayor cantidad de recursos priva-dos y que tengan un impacto favorable en el comercio exterior .

• Estructurar proyectos. La estructuración de los proyectos departicipación privada buscarán, por una parte, maximizar el be-neficio social de los mismos de forma que su impacto genere eldesarrollo económico en sus zonas de influencia.De otra parte, el diseño de la estructuración deberá reducir

los requerimientos de inversión pública y de riesgos asumidospor el Estado y, a¡ mismo tiempo, atraer la mayor cantidad deinversión del sector privado. Igualmente se centrará la estruc-turación de proyectos no sólo en hacerlos atractivos para losfinanciadores e inversionistas, sino para garantizar que el bie-nestar social generado por los mismos sea el mayor posible.

• Propiciar sinergia y economías de escala. La sinergia puedeentenderse como la capacidad que tienen los proyectos para ge-nerar un mayor impacto cuando se agrupan que cuando se con-sideran individualmente. Una economía de escala se presentacuando se da un mejor rendimiento o eficiencia económica alalcanzarse un nivel óptimo de producciónl. La administraciónde la participación del sector privado buscará que se den losbeneficios generados por cada uno de estos conceptos. De estaforma, se identificarán proyectos que puedan agruparse paraincidir en una mejor gestión y generar mayores rendimientosdel agente privado.

• Descentralizar y vincular al sector privado en áreas no tradi-cionales. La vinculación del sector privado a la infraestructuraha estado principalmente ligada a grandes proyectos en los sec-tores de energía, transportes y telecomunicaciones. La nuevaadministración buscará desarrollar esquemas novedososque lepermitan al sector privado vincularse a proyectos de tipo local y

1 Si se da una producciónmayor se presentan las deseconomías de escala.


80 EL CONTEXTO

regional. En este sentido, se impulsará la participación del sectorprivado en los sectores de acueductos y alcantarillados; la con-cesión de la administración de la red vial secundaria y terciaria;los aeropuertos regionales; las pequeñas centrales hidroeléctri-cas y redes de distribución; los ríos, canales navegables y puer-tos de la red fluvial nacional; así como la prestación de serviciosde telecomunicaciones enmarcados en el programa de telefo-nía social. Para lo anterior se diseñarán instrumentos que per-mitan, por una parte, la sostenibilidad financiera de los serviciosque se prestarán por el sector privado y,de otra, la participaciónde las entidades regionales en el seguimiento y desarrollo de losesquemas de estructuración.Para el logro de los anteriores objetivos, es fundamental rea-

lizar acciones tendientes a fortalecer la capacidad de estructu-ración y de gestión de las entidades territoriales.

• Diseñar nuevos instrumentos e incentivos. Como incentivos seincluyen la creación de instrumentos de financiación de largoplazo y la expediciónde garantías enfocadas a eventos contingen-tes y de fuerza mayor. En este sentido, se pretenden implantarmecanismos que cubran necesidades de refinanciación interna-cional y local, opciones de venta para tenedores de bonos de in-fraestructura'' y garantías parciales de liquidez".

• Mitigar riesgos a cargo de las entidades públicas. La miti-gación de riesgos a cargo de las entidades oficiales genera bene-ficios a los proyectos con participación privada al disminuir lasposibilidades de demoras en la ejecución y por consiguiente los

2 Bonos de infraestructura: herramienta que proporciona recursos financierospara el desarrollo de la infraestructura a través de emisiones de títulos valores.

3 Se crearán las condiciones necesarias para involucrar inversionistas institucio-nales a proyectos mediante la estructuración de diversas series de papeles dise-ñados para satisfacer, de una parte, los requisitos de plazo, prepago, nivel deriesgo y tasa de dichas instituciones y, de otra, obtener el mejor precio total parael concesionario.


EL CONTEXTO 81

sobrecostos asociados a dichas demoras. La asignación de ries-gos deberá fortalecerse de forma tal que los riesgos asociados ala construcción, a la demanda y a la financiación siempre esténa cargo del agente privado. En este sentido, se continuará conla estrategia de vincular al sector privado a la financiación deproyectos con estudios de diseño terminados, problemas de pre-dios solucionados y licencias ambientales expedidas.Así mismo, se requiere un adecuado sistema de seguimiento

de los procesos de participación privada que permita una dismi-nución de los riesgos de las entidades públicas, al otorgarle he-rramientas de información y conocimiento real del estado fisicoy financiero de los diversos proyectos.

• Fortalecer la regulación. Se buscará la separación de las fun-ciones de planeación, regulación, control y ejecución de insti-tuciones públicas de forma que puedan tenerse institucionesindependientes para hacerse cargo, de una forma más eficiente,de las funciones que les son encomendadas.Otros puntos de especial atención en materia de regulación

serán los de garantizar esquemas de sana competencia que denal usuario todas las oportunidades de acceder a servicios de altacalidad y a precios competitivos, así como incentivar los mecanis-mos de mercado en los diferentes procesos, eliminar los subsidiosy aportes que generen distorsiones y desarrollar la regulaciónde los aspectos concernientes a monopolios naturales, tales comoacceso a redes y las normas de interconexión.

• Fortalecer la capacidad. La entrega al sector privado de la ex-pansión y administración de la infraestructura a cargo del sec-tor público aligerará las funciones de las entidades de ejecuciónoficiales. Sin embargo, esta transferencia de riesgos tambiénimpone nuevas responsabilidades a dichos organismos, los cua-les deben enfocarse al mejoramiento de su gestión para trabajarconjuntamente con el sector privado y así verificar el cumpli-miento y calidad del suministro de los servicios. Por lo anterior,


82 EL CONTEXTO

se dará especial importancia al fortalecimiento de la gestión delas instituciones públicas para que incremen ten su capacidad develar por el adecuado desempeño de la empresa privada.

Dicho fortalecimiento, además de contemplar la restructu-ración de algunas entidades a nivel organizacional, plantea lanecesidad de capacitar al recurso humano encargado de las la-bores de seguimiento y de implantar canales de comunicacióninterinstitucional, de forma tal que se aprovechen las experien-cias de los distintos sectores.El fortalecimiento de los entes territoriales será de funda-

mental importancia. En este sentido, se apoyará a los munici-pios y departamentos en la estructuración de proyectos localesy regionales.

• Promover y difundir información. Los proyectos estratégicospara el desarrollo de las metas de participación privada serándifundidos y promovidos a través de canales interinstitucionales,enfatizando el oportuno y adecuado suministro de informaciónrelevante para el inversionista que permitan conocer el crono-grama de avance de los proyectos",

• Desarrollar el mercado de capitales y financiar proyectos. Losrequerimientos financieros de los proyectos de infraestructura,dado los altos costos de capital y los largos períodos de repagode la deuda, hacen necesario que se generen instrumentos quepermitan hacer concordantes los requerimientos de inversión ylas condiciones de los mercados financieros, en especial del mer-cado financiero doméstico.

4 En tal sentido, en la Gerencia de Participación Privada del Departamento Na-cional de Planeación, se concentrará la información fundamental respecto aldesarrollo y el cronograma de los proyectos en curso, así como la recopilación delos últimos avances regulatorios, para lo cual se implantará un sistema de infor-mación fuente de consulta para los inversionistas nacionales y extranjeros. Di-cha Gerencia se apoyará y se coordinará con las diferentes entidades ejecutorascomo ministerios y en otras entidades relacionadas con la promoción, tales comoCoinvertir, Proexport y los consulados.


EL CONTEXTO 83

Por lo anterior, es fundamental brindar los incentivos y de-sarrollar los instrumentos necesarios de canalización de recur-sos privados que permitan, por una parte, lograr las condicionesfinancieras acordes con las características de los proyectos y,porotra, desarrollar los mercados de capitales. Igualmente se iden-tificarán nuevas fuentes de financiación que permitan disminuirla participación de la nación en la financiación de los proyectos.

C. ESTRATEGIAS SECTORIALES

La participación del sector privado en la financiación de los pro-yectos estará encaminada a atraer considerables recursos mo-netarios, mejorar la gestión en la prestación de los servicios ydesarrollar el mercado local de capitales. Para lo anterior, se im-pulsará la instrumentación de mecanismos de participación pri-vada como la enajenación de activos de las empresas de serviciopúblico con participación estatal, el desarrollo de proyectos via-les y de transporte a través del esquema de concesiones. En losdiferentes sectores se dará prioridad a los proyectos que tenganun impacto positivo en las exportaciones y que atraigan la ma-yor cantidad de recursos privados.

1. Transporte

El sector transporte será un dinamizador importante de recur-sos privados. A través del mejoramiento del sistema nacional detransporte se buscará colocar al país en mejores condiciones decompetitividad en la economía global.En dicho sector se impulsarán las concesiones viales bajo un

esquema que incluya los requerimientos de tráfico, la situaciónfiscal y económica, el impacto de economías de escala y la estruc-tura industrial de las empresas de ingeniería. Así mismo, se in-centivará la inversión del sector privado en la consolidación delsistema de concesiones ferroviario, la ejecución de obras aero-portuarias, fluviales y portuarias.


84 EL CONTEXTO

a. Vías. Para la formulación de proyectos del sector de carrete-ras se tendrán en cuenta criterios de maximización del beneficiosocial generado por las obras viales. El objetivo será adecuar la,realización de proyectos en los tiempos en que la capacidad dela vía lo requiera, minimizando a su vez el impacto y los re-querimientos sobre las finanzas públicas. En este sentido se im-pulsarán las concesiones de los proyectos estratégicos para eldesarrollo del comercio exterior. Igualmente, se buscarán meca-nismos para resolver los problemas de acceso a las ciudades ylos puertos de forma tal que los proyectos de concesión incluyanla construcción, mejoramiento y mantenimiento de dichos sec-tores. Dentro de este nuevo esquema se buscará optimizar lasestrategias de asignación de riesgos, recaudo de valorización,adquisición de predios y cobro de peaje.

b. Red secundaria. Se diseñarán esquemas para entregar enconcesión la rehabilitación y el mantenimiento de la red vial demenores especificaciones de carácter regional y local. El meca-nismo será la agrupación de proyectos con los beneficios de laseconomías de escala y la implantación de nuevos esquemas definanciación. Adicionalmente, se realizarán las acciones ten-dientes a entregar en concesión un proyecto piloto regional. Enéste se agruparán diversos proyectos de mantenimiento y reha-bilitación y se garantizará la conservación vial por un períodomínimo a través de distintas fuentes de financiación como pea-jes, sobretasas a la gasolina y valorización.

c. Ferrocarriles. En el subsector ferroviario se buscará consoli-dar los procesos de concesión de la red ferroviaria colombiana.Para lo anterior, se continuará con el proceso licitatorio de la redférrea del Pacífico, mientras que se abrirá un nuevo pliego parala red del Atlántico. Para ejecutar las nuevas funciones de su-pervisión de contratos de concesión, Ferrovías transformará suestructura organizacional para poder garantizar el adecuadodesempeño del modo ferroviario en condiciones de servicio que


EL CONTEXTO 85

le permitan competir con el modo carretero en las zonas en queel ferrocarril presente mejores rendimientos por tonelada movi-lizada.

d. Aeropuertos. En el subsector aeroportuario, se continuará conel proceso de participación privada en la operación y explotaciónde los aeropuertos de carácter nacional, desarrollando en mayorgrado los aspectos de planificación. Igualmente, se especificaráampliamente la transferencia de riesgos y la asignación de res-ponsabilidades en lo relacionado con la seguridad aeroportua-ria. En este sentido, se entregarán en concesión los aeropuertosAlfonso Bonilla Aragón de Palmira, José María Córdoba de Rio-negro y Eldorado de Santa Fe de Bogotá.

e. Transporte fluvial. La ejecución de las obras de rehabilitaciónde los sectores navegables del río Magdalena a través de agentesprivados, será un proyecto prioritario. Para ello, se estructuraráun sistema de cargos a los usuarios (peajes) que permita realizarlas labores de dragado requeridas. De igual manera, se pretendevincular el sector privado en proyectos de recuperación de lanavegabilidad de los ríos Meta, Orinoco y Putumayo para inte-grar el centro del país con zonas que de otra forma serían pocoaccesibles. En dicho subsector también se incentivará la parti-cipación del sector privado en la financiación de obras de lospuertos fluviales de otros de los ríos más importantes del país.

f. Puertos. En este sector el proceso de participación privadaha demostrado ser exitoso, se realizará una evaluación de lacompetitividad actual de los puertos. Esta evaluación buscarágenerar mecanismos que incremen ten la competitividad y densoluciones a algunos temas como la seguridad portuaria y eldesarrollo tecnológico. Igualmente, se realizarán acciones ten-dientes a racionalizar el uso de la infraestructura portuaria y agenerar economías de escala en su usufructo. Así mismo, se apo-yarán iniciativas novedosas de participación privada en temascríticos para el desarrollo de la integración del transporte como


86 EL CONTEXTO

son el dragado de canales de acceso a los puertos y canales na-vegables.De igual modo, se estudiarán alternativas para propiciar

una activa y eficiente participación del sector privado en el de-sarrollo del transporte multimodal, en especial en centros detransferencia y consolidación de carga.

2. Minas y energía

Cada vez más la participación privada en la infraestructuraenergética se consolida y se muestra como uno de los instru-mentas más idóneos para asegurar el abastecimiento de energé-ticos para el país. En este sentido, durante este cuatrienio secontinuará con los programas tendientes a incrementar dichaparticipación, y con las actividades necesarias para regular eladecuado balance entre los intereses particulares de los inver-sionistas y los colectivosde los beneficiarios de los bienes y ser-vicios ofrecidos por el sector energético.Se adelantarán programas de participación ciudadana, que

además de representar un nuevo esquema de financiación deinfraestructura, dinamicen y expandan el mercado nacional decapitales y rescaten la cultura de ahorro en papeles de rentavariable.

a. Electricidad. La estrategia de participación privada en el sec-tor eléctrico continuará con la capitalización de empresas dedistribución del orden estatal, la enajenación de la participaciónde la nación en las actividades de generación y con el desarrollode las modalidades de participación ciudadana y de concesionespara la operación y expansión de sistemas eléctricos aislados.En este sentido será enajenada la participación del gobierno na-cional en Isagen, se capitalizarán cerca de 14 empresas distri-buidoras del orden nacional, y se adelantará un programa deconcesiones para las zonas no interconectadas. Asimismo, seadelantarán estudios para hacer viable la participación de in-


EL CONTEXTO 87

versionistas privados en el ciclo de desarrollo de proyectos degeneración hidro y termoeléctrica.

b. Gas.A fin de asegurar la expansión del sistema de transportede gas, se adelantarán las reformas y desarrollos normativosque sean necesarias para lograr la participación de cualquiertipo de agente en la expansión, bajo la modalidad de competen-cia por la entrada al sistema.

c.Petróleo. La necesaria focalización de las actividades de la em-presa estatal petrolera en las actividades de exploración y explo-tación de crudo, hacen necesario crear las condiciones para laparticipación privada en las actividades doumstream''. Con talpropósito, se adelantarán las adecuaciones normativas y las re-formas a la estructura de precios de la industria con el fin dehacer atractiva y viabilizar la participación de agentes privadosen las actividades de almacenamiento y transporte de deriva-dos. De otra parte, se brindarán los mecanismos para fomentarla participación privada en las industrias de refinación y petro-química.

d.Minería. A semejanza de los demás subsectores, el Estado seconcentrará en las actividades de regulación, control y promo-ción de la industria, en esa dirección se adelantará la enajena-ción de la participación de Carbocol en el Complejo Carboníferodel Cerrejón Zona Norte y se promoverán las acciones que seannecesarias para la ejecución de proyectos de infraestructura detransporte y embarque que mejoren la competitividad de la ex-portación de carbón por parte de los demás productores de laindustria.

5 Se refiere a todas las actividades para el transporte, almacenamiento, refina-ción, petroquímica y distribución de hidrocarburos.


88 EL CONTEXTO

3. Telecomunicaciones

La dinámica sectorial en telecomunicaciones ha permitido diver-sas formas de participación privada. En este sentido, se esperaque se consolide la prestación del servicio de larga distancia encompetencia con agentes privados y que se continúen presen-tando iniciativas de competencia para telefonía local en diferen-tes ciudades. Para ello, es necesario que la regulación continúeestimulando la participación del sector privado y la competenciaen la prestación de los servicios.La construcción de nuevas redes de telecomunicaciones, ge-

nerada por la liberalización del mercado de telecomunicaciones,se traducirá en un aumento generalizado del cubrimiento de losmismos. De otra parte, al incentivar la competencia en la tota-lidad de los servicios, se generan beneficios a los usuarios entérminos de mejoras en la calidad y disminución de tarifas, loque promoverá la manifestación de los servicios a regionales ylocales.De acuerdo con lo anterior, se impulsará el proceso de pres-

tación del servicio de Personal Communication Systems, pes, yse impulsará la capitalización de las empresas de telecomunica-ciones de Santa Fe de Bogotá y Pereira, así como se promoveráel incremento de la participación del sector privado en la pres-tación de servicios de valor agregado y de servicios postales.

4. Agua potable y saneamiento básico

Las ineficiencias demostradas por el Estado, en su papel deprestador directo de estos servicios, exigen un cambio de estra-tegia, delegando en el sector privado el cual presenta mayoresventajas competitivas y experiencia en la gestión de los mismos.En este contexto, la función pública debe enfocarse hacia la re-gulación y vigilancia, para que los objetivos sociales de los ser-vicios sean incorporados en los propósitos empresariales de losprestadores.


EL CONTEXTO 89

Para mejorar las condiciones de la vinculación del sectorprivado, el gobierno nacional se propone fortalecer las normasregulatorias y brindar asistencia técnica a los municipios, ase-gurando calidad en la estructuración de los procesos y ampliapromoción de los proyectos para asegurar competencia y selec-ción objetiva y transparente del sector privado. Además, orien-tará aportes complementarios cuando lo local comprometa almáximo los recursos provenientes del cobro de tarifas y de losrecursos municipales.En aquellos municipios que presenten restricciones de orden

financiero, técnico o político se adelantarán procesos de partici-pación privada para la administración y operación parcial de lossistemas de las áreas financiera, administrativa y comercial delas empresas, mediante la subcontratación.En el servicio de aseo, se establecerán reglas claras que per-

mitan la sana competencia en aquellos municipios en que no sehan definido áreas de servicio exclusivo y se dará especial énfa-sis a la participación privada en el establecimiento de nuevosrellenos sanitarios, creando libertad tarifaria a proyectos ade-lantados en forma autónoma (sin participación directa, ni con-vocatoria pública).

D. METAS FINANCIERAS

La inversión en infraestructura ha crecido sustancialmente enlos últimos diez años. Gran parte de esta inversión está actual-mente a cargodel sector privado.En elGráfico1.4se observa cómomientras en el período 1987-1990la participación del sector pri-vado como proporción de la inversión total en infraestructura"fue prácticamente nula, en el período 1995-1998 dicha partici-pación fue del 28% del total de la inversión en infraestructura,

6 Sin incluir agua potable,minería e hidrocarburos.


90 EL CONTEXTO

y se espera que en el período 1999-2002 esta participación estécercana al 50% de la inversión total en el sector.La financiación del plan de infraestructura se apoyará de

manera importante en la participación de agentes privados (Grá-fico 1.5). Se espera que del total de inversión contemplada eninfraestructura para el período 1999-2002, el 48% correspondaa inversiones del sector petróleo (incluyendopetróleo y gas). Paraello tendrán prioridad los proyectos que incentiven la mayor par-ticipación de recursos privados y reduzcan responsabilidades delEstado.En el sector de transporte, la inversión privada estará enfo-

cada al desarrollo de proyectos estratégicos de la red troncal queincentiven el comercio exterior. Así mismo, se harán importan-tes inversiones en el modo férreo y los aeropuertos con mayordemanda de pasajeros. De otra parte, se continuará incentivan-do la participación del sector privado en los puertos marítimosy se buscará su vinculación en la infraestructura fluvial de na-vegación y portuaria.

En el sector de telecomunicaciones, se impulsará el procesode prestación de servicio de Pcs y la capitalización de distintasempresas de telecomunicaciones, y la participación del sectorprivado en la prestación de servicios de valor agregado y servi-cios postales.En energía y minas, la estrategia de la participación privada

en la financiación seguirá fortaleciéndose. En este sentido, secontinuará con la capitalización de empresas de distribución deorden estatal y la expansión del sistema de transporte de gas.Asimismo, en el subsector petrolero se establecerán las condicio-nes necesarias para la participación privada en las actividades dealmacenamiento y transporte, así como en la industria de refi-nación y petroquímica. De otra parte, se promocionarán los pro-yectos de infraestructura de transporte y embarque de carbón.


Cí)(J)(J)

al"OVJoVJalo.al"OVJale-ºEealVJ

~Ü

EL CONTEXTO 91

GRÁFICO 1.4INVERSIÓN HISTÓRICA Y PROYECTADA EN INFRAESTRUCTURA *

INVERSiÓN EN INFRAESTRUCTURA

/30,000,000

25,000,000

20,000,000

15,000,000

10,000,000

5,000,000

1987-1990 1991-1994 1995-1998 1999-2002

Total infraestructura

o Pública o Privada* No incluye agua potable y saneamiento básico, minería e hidrocarburos,Fuente: Series de Infraestructura UINFE, DNP, 1998 Y cálculos DNP,

GRÁFICO 1.5INVERSIÓN EN LOS DIFERENTES SECTORES

DEINFRAESTRUCTURA*

METAS FINANCIERAS DE INVERSiÓN -1999 - 2002

-'1""1---------------

:::::: U(// I 3.349.361' 15'~2"A5~J~1===:;¿=~(7j===6.000,000 ~ 1---- 3,591,064

4,000,000 5.086,651' --~l' 5,~~,800:2.000,000 /,'_ - - 2,756,065 jJ.......---==='~------==~-------'==='::::..-

TRANSPORTE TELECOMUNICACIONES ENERGiA

o Publica o Privada

* No incluye agua potable y saneamiento básico, minería e hidrocarburos.Fuente: Series de Infraestructura UINFE, DNP, 1998 y cálculos DNP.


V. AGENDA INTERNACIONAL

La política internacional de Colombia basada tradicionalmenteen el respeto y observancia de los principios y normas estable-cidas en el derecho internacional, tendrá su mejor baluarte enla gestión para recuperar la imagen, tradición y dinámica que sehan perdido y situar a Colombia en el plano de respeto y presti-gio que se merece en el concierto internacional.El irreversible proceso de globalización y el avance de los

diversos sistemas de integración han estrechado cada vez máslos vínculos entre la política internacional y la doméstica. Estarelación entre los asuntos exteriores y las cuestiones internas esdecisivay creciente en el panorama internacional contemporáneo.Es en este marco en que el gobierno buscará una política

exterior colombiana más autónoma, dentro de una interdepen-dencia solidaria y un nuevo contexto de legitimidad, credibili-dad y respeto.Sólo una política exterior apoyada en un amplio consenso,

permitirá garantizar la satisfacción de los intereses nacionales,participar activamente en el proceso globalizador y asegurar quesu desarrollo sea más equitativo. La complementación del sec-tor público y de los diversos segmentos ciudadanos en el frenteexterior, garantizarán igualmente ese objetivo. No se concibe lademocracia sin el debido respeto de los derechos humanos, y esprecisamente en la democracia donde éstos pueden protegerse,desarrollarse y realizarse.

A. INSTITUCIONES

Con el propósito de armonizar las acciones que en materia derelaciones exteriores deban adelantar las diferentes entidadesnacionales, el gobierno, junto con el Ministerio de Relaciones


EL CONTEXTO 93

Exteriores, diseñará una estructura eficiente capaz de asesorary organizar la gestión del país en la materia.

Se reactivará el papel protagónico que debe cumplir la Co-misión Asesora de Relaciones Exteriores para que pueda servirde organismo permanente de consulta y foro de formación deconsenso político, y se procederá a revisar su composición, surepresentatividad y sus métodos de trabajo.

B. UNA DIPLOMACIA PARA LA PAZ, EL MEDIO AMBIENTEY LA LUCHA ANTIDROGAS

La paz ha sido definida por el actual gobierno como prioridadnacional y en tal sentido el Ministerio de Relaciones Exteriores,colaborará y coordinará con el presidente de la República la eje-cución de lo que se ha llamado una diplomacia para la paz. Enesa dirección se concertará, en su momento, con los gobernantesde las diferentes naciones y con los organismos internacionales,la manera como colaborarán para iniciar la redención económi-ca y social de las regiones más afectadas por el conflicto armado.Se necesita llevar salud, educación, empleo, servicios públicos yvías de comunicación a esas zonas para consolidar la paz que selogre en la mesa de negociaciones. Con el fin de alcanzar esteobjetivo, el gobierno adelantará acciones que permitan canali-zar la ayuda de los países desarrollados para realizar las grandesinversiones en el campo social, en el sector agropecuario y en lainfraestructura regional, que les permitirá a los campesinos deColombia encontrar alternativas diferentes al conflicto armadoy erradicar los cultivos ilícitos.

De otra parte, la extraordinaria diversidad biológica con quecuenta Colombia, empezará a incidir activamente en el patrónde desarrollo del país y en sus relaciones internacionales. El paísha adoptado avanzadas normas en el terreno ambiental, ha sus-crito las convenciones internacionales sobre la materia y ha es-tablecido grandes reservas por medio de la creación de parquesnaturales. Además de las acciones nacionales que se adelanten


94 ELCONTEXTO

en la materia, se fortalecerán las relaciones internacionales deColombia aprovechando las múltiples oportunidades existentespara una cooperación en materia ambiental en los foros multi-laterales. No hay duda de que el país tendrá una excepcionaloportunidad de incidencia política externa en esta área y quenuestra agenda internacional sobre la materia va a adquirircreciente importancia por la enorme significación del tema am-biental y su estrecho vínculo con asuntos comerciales, financie-ros e industriales. Los países que, como Colombia, tienen unagran riqueza ambiental, deben apresurar su activa y constanteparticipación en la definición y desarrollo del derecho ambientalinternacional.En cuanto a las drogas ilícitas y el crimen organizado, se

construirá un nuevo esquema de cooperación basado en la iden-tificación de mecanismos eficaces para el desarrollo alternativo;control, interdicción y fumigación; prevención del consumo yfortalecimiento de la normatividad y cumplimiento estricto dela ley.

Este esquema de cooperación se fundamenta en una com-prensión realista de la naturaleza transnacional del fenómenoy en una distribución de responsabilidades entre los países afec-tados. Hasta hoyes claro el desequilibrio que existe en las car-gas y en los costos políticos, sociales, económicos y ambientalesdel combate contra los narcóticos. Se requieren ajustes y cam-bios sustanciales con miras a concretar un verdadero compro-miso internacional contra las drogas. Colombia tiene el derechoy el deber de contribuir a la renovación de la política regional ymundial antidrogas con la perspectiva de su propia experienciay esfuerzos.

C. ESTRATEGIAS DE INSERCIÓN

Colombia adoptará una orientación regional, continental ymundial que le permita diversificar los lazos externos, ampliarlas opciones y espacios de acción, mejorar los vínculos interna-


EL CONTEXTO 95

cionales, tanto estatales como no gubernamentales, así comogenerar y consolidar una capacidad de negociación que haga po-sible que el país optimice su autonomía interdependiente a nivelmundial. La política externa privilegiará la acción multilateralsin descuidar las relaciones bilaterales, y se sustentará en labúsqueda de reciprocidad, corresponsabilidad y equidad comovalores rectores. Se maximizará nuestra situación geoestratégi-ea andina, pacífica, caribe y amazónica que hace de Colombiauna nación clave para el equilibrio regional, con el fin de diver-sificar nuestras relaciones con la comunidad internacional, re-construir los lazos con los Estados Unidos y lograr la autonomíainterdependiente que se busca. Esta autonomía se manifiestacon una política exterior sustentada en principios fundamenta-les y fortalecida por el consenso político interno. La concerta-ción entre el Estado colombiano y la sociedad civil respecto delos asuntos de la agenda internacional será la regla. El respetoal derecho internacional, el enfoque multilateral y la coopera-ción internacional serán norma de conducta ante el mundo.El capital extranjero jugará un importante papel en la inser-

ción de Colombia en los mercados internacionales. Con este finse dará una decidida promoción a la inversión foránea propi-ciando una mayor flexibilización de las disposiciones legales,impulsando ante el Congreso la modificación del artículo 58 dela Constitución Nacional de forma que elimine las inquietudesque presenta y genere confianza en los inversionistas. Así selogrará que nuevos capitales contribuyan a que Colombia superelos principales retos que le impone la globalización económica.

D. INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA

Se diseñará una estrategia que dé prioridad a la consolidaciónde espacios económicos como eje central de la ComunidadAndi-naoQue profundice el proceso de integración con Venezuela conbase en el entendimiento colombo-venezolano en todos los cam-pos, comenzando por el fronterizo que será uno de los ejes prin-


96 ELCONTEXTO

cipales de la acción internacional. Una estrategia que impulsarála coordinación de iniciativas y acciones comunitarias para cul-minar negociaciones de un acuerdo de libre comercio con Mer-cosur, avanzar en el proceso de construcción del Área de LibreComercio de las Américas, Alca.Dentro de esta estrategia colombiana de integración, Amé-

rica Central y el Caribe constituyen una región fundamentalpara lograr una mejor posición de cara a las negociaciones he-misféricas.Se promoverá una activa presencia en esa región con miras

a colocar a los dos países comopuentes entre la zona Andina conla zona centroamericana y la zona del Caribe. Para ello, el Gru-po de los Tres deberá recuperar la filosofia y el dinamismo quele dieron origen.Se impulsará igualmente una acción de reflexión colectiva

con los países del Grupo de Rio para comenzar a acordar desdeya lo que será la agenda internacional conjunta de una eventualcomunidad latinoamericana de naciones, que permitirá entraral nuevo siglo como una región competitiva y con un dinámicodesarrollo económico, para ocupar así el lugar que correspondedentro del panorama internacional del tercer milenio.

E. ESTADOS UNIDOS

Estados Unidos es el país más importante para las relacionesinternacionales de Colombia por su carácter de potencia mun-dial y hemisférica. Sin embargo, la dinámica reciente de la in-versión directa de los Estados Unidos en el país deja mucho quedesear. Colombia tiene el 8% de la población de Latinoamérica,pero sólo cuenta con el 3% de participación en el total de la in-versión realizada por Estados Unidos en América Latina, la cualademás se concentra en unas pocas ramas de la industria ma-nufacturera y en el sector petrolero.Se aprovechará el nuevo ambiente que reina en las relacio-

nes binacionales para promover la ampliación y diversificación


EL CONTEXTO 97

de la inversión estadounidense en la economía nacional, asícomo para estrechar los lazos comerciales, mediante la búsque-da de la prórroga y extensión de los beneficios de la Ley de Pre-ferencias Arancelarias Andinas, ATPA.

Por otra parte se comprometerá a la sociedad civil, a los gre-mios de la producción y a los migrantes colombianos en los Es-tados Unidos con una política bilateral donde exista una totalcoordinación entre las acciones que desarrolle el Estado y lasque adelanten esos fundamentales actores de la relación bilateral.Ello les permitirá adelantar iniciativas concretas y puntualesque podrían encontrar eco en núcleos empresariales y políticoslocales.

F. UNIÓN EUROPEA

La Cumbre Unión Europea-América Latina, que se llevará a caboel primer semestre de 1999,resulta fundamental para avanzar enun acercamiento efectivo de la Comunidad Andina con la UniónEuropea, con mayor razón ante los positivos avances observa-dos por otros grupos subregionales del hemisferio, como es lacelebración del acuerdo macro entre la UE y el Mercosur.Por otra parte, el aprovechamiento de las preferencias co-

merciales otorgadas a la Comunidad Andina desde 1990 por laUnión Europea (Sistema General de Preferencias Andinas, SGP)es una opción muy favorable que se buscará prorrogar y com-plementar con una política para la atracción de inversiones.

G. CUENCA DEL PACÍFICO

Con la irrupción de varios países del este de Asia en el escenarioeconómico internacional se han dado importantes cambios en laestructura y composición de los principales bloques comercialesy de las condiciones de competencia en el mercado mundial. Sereforzarán los lazos comerciales, financieros, tecnológicos y decolaboración diplomática con esas naciones. Se insistirá en la


98 EL CONTEXTO

vinculación de colombianos al Foro de Cooperación Económicaen el Asia Pacífico, Apee, aunando los esfuerzos colombianoscon los que adelantan Ecuador y Panamá para hacerse miem-bros del foro. Para ello, será necesario que se levante, o al menosse disminuya, la moratoria acordada para el ingreso de nuevosmiembros. Por otra parte, se colaborará con el sector privadopara que aproveche la oportunidad que le ofrece a Colombia sermiembro pleno del Consejo Económico de la Cuenca del Pacífi-co' PBEC.


2 HACIA UN ESTADOPARTICIPATIVO


I. LA REFORMA POLÍTICA Y EL CAMBIOPARA CONSTRUIR LA PAZ

A. GOBERNABILIDAD PARA EL DESARROLLO: OBJETIVOFUNDAMENTAL DE LA REFORMA POLÍTICA

A Colombia le hace falta "gobernabilidad", esto es, capacidad dearticular las diversas instancias que en nuestra democracia os-tentan poder de carácter político con el propósito de generarpolíticas armonizadas de largo plazo en todos los frentes. Darlegobernabilidad a nuestras instituciones políticas es una condi-ción fundamental para que el país pueda encauzarse hacia eldesarrollo económico.

El gobierno nacional ha planteado en consecuencia la urgen-cia de obtener un consenso nacional alrededor de la necesidadde llevar a cabo una reforma de la política colombiana, que acli-mate el proceso de paz y que haga eco al ejemplo de países másdesarrollados en los que la relación entre desarrollo económicoy buen funcionamiento de la democracia ha sido evidente. Ensuma, se trata de fortalecer nuestra institucionalidad política,favoreciendo la competencia democrática, pero permitiendo queel funcionamiento del sistema como conjunto facilite la preva-lencia de objetivos de largo aliento.

1. La calidad de la democracia y el desarrollo económico

Al margen de consideraciones de teoría política que hacen de-seable la democracia como esquema de gobierno, bien vale lapena hacer algunas reflexiones sobre la relación que existe en-tre esta última y el logro del desarrollo económico en nuestropropio contexto, para resaltar que no basta tener democracia entérminos generales, sino que ella debe permitir cumplir conciertos objetivos de manejo político de la sociedad.


102 HACIA UN ESTADO PARTICIPATIVO

Ni Colombia ni ningún otro Estado son hoy islas en materiaeconómica. Cuando a finales de los setenta y comienzos de losochenta, los países desarrollados abandonaron los sistemas decontrol al flujo de capitales, se apartaron del espíritu de la filo-sofia de desarrollo económico autárquico y nacionalista alenta-do por la segunda postguerra y por los históricos acuerdos deBretton Woods.A las diferentes economías, sin importar su gra-do de desarrollo relativo, no les ha quedado otro camino quehacerse más competitivas y atraer inversión de capital, por lavía de abordar reformas estructurales en sus economías. Colom-bia aún no ha terminado este proceso que inició, como otraseconomías latinoamericanas, a partir de la crisis de la deudaexterna de comienzo de los ochenta. En el logro de este cometi-do, resulta de la mayor importancia ofrecer tanto estabilidadcomo transparencia política en las decisiones que se adopten. Elbuen funcionamiento de ciertos instrumentos de la democraciaaparece en este escenario como fundamental.Es claro mundialmente que el Estado como estructura polí-

ticajuega un papel activo en determinar el comportamiento eco-nómico. Aun dentro de un esquema de globalización y apertura,el Estado retiene para sí elementos decisivos dentro de la confi-guración de las condiciones que permiten o estimulan el desa-rrollo. No solamente funge el Estado como garante de ciertascondiciones mínimas tales como el respeto a la propiedad y a laestabilidad de las reglas del juego, sino que debe utilizar instru-mentos políticos para efectuar complejas operaciones al interiorde la sociedad, que como la distribución de los costos de los pro-cesos de ajuste económico o la promoción de ciertas actividadesproductivas, implican conflictos entre diversos grupos sociales.Esta situación desde luego se ve maximizada en un país con losniveles de pobreza y marginalidad social como los que sufre Co-lombia. Si la democracia no provee al Estado de esos instrumen-tos de interacción política con su sociedad, que le permitanarbitrar los conflictos sobre el uso, producción y distribución derecursos, dificilmente éste podrá mantener un proyecto nacio-


HACIA UN ESTADO PARTICIPATIVO 103

nal y evitar la marginalización de grupos importantes de la po-blación.

La buena calidad de la democracia permea la actividad de unEstado eficiente en la promoción del desarrollo económico. Deun lado quienes tienen las riendas para tomar las decisionesmás caras al proceso de desarrollo económico se escogen directao indirectamente a través de los instrumentos democráticos quebrindan los partidos y el sistema electoral. De otro, el efectivocontrol de lo que ellos hagan con esas funciones depende en gra-do sumo de un funcionamiento correcto de la democracia. Porintermedio de los controles políticos debe hacerse imposiblepara cualquier funcionario ogrupo político ocultar información,alterar las reglas deljuego, o incurrir en conductas que den ren-dimientos electorales de corto plazo a costa de comprometer ellogro de los objetivos de desarrollo económico deseados por lamayoría. En este último sentido el sistema político debe impe-dir, por ejemplo, que se manipule la base monetaria para gene-rar falsas sensaciones de bienestar, o el desbordamiento fiscalque ahogue la inversión, disminuya la competitividad de nues-tras exportaciones, genere inflación y haga el crédito inalcanza-ble. La gente no conoce bien, por ejemplo, que las políticaseconómicas de los últimos lustros de financiar los gastos oficia-les al debe, llevaron a las autoridades a captar ingentes recursosen el mercado a cualquier precio, elevando las tasas de interésy estrangulando el crédito para el sector privado, lo que terminópor desalentar las actividades productivas. Se quebraron lasempresas, se resintió el empleo y la clase media dejó de pagar suvivienda por los costos de los créditos. Si funcionara en Colom-bia el sistema de pesos y contrapesos propio de una democraciamadura, jamás hubiera podido gobierno alguno desbocarse enel gasto público hasta alcanzar los niveles de déficit actual.Pero el cambio de modelo de desarrollo no afecta solamente

las facultades que tiene el Estado para promoverlo. El cambiode modelo implica también un cambio de actitud del Estado en-frente de la sociedad. El modelo autárquico privilegiaba la pro-



tección de lo nacional por el solo hecho de serlo, distorsionandola formación de precios y la competitividad internacional de laeconomía. No sorpresivamente nuestra industria manufacture-ra, nacida bajo la estrategia de sustitución de importaciones,vivió tradicionalmente de los privilegiosy protecciones otorgadospor el Estado, sin que por otro lado hubiera logrado el propósitode industrializar nuestra economía y de elevar dramáticamentenuestros niveles de empleo y de distribución de ingreso. No esdificil imaginar por qué en ese contexto la relación entre el Es-tado y la sociedad se caracterizó por la llamada "búsqueda derentas", esto es, una actitud de lobby permanente de los empre-sarios buscando protecciones y prebendas oficiales, antes que elmejoramiento de sus métodos de producción o de sus redes dedistribución. En consecuencia, el desmonte del viejo modelo dedesarrollo supone también, desde el punto de vista de la calidadde nuestra democracia, una redefinición del papel del Estadoenfrente de la sociedad, y concretamente la separación de losvínculos de contubernio entre los agentes económicos y los po-líticos, responsable por la ineficiencia de algunas de nuestrasindustrias, por su bajo crecimiento e impacto en la generaciónde empleo y por su estancamiento comomotor de desarrollo des-de comienzo de la década de los setenta.El sólo hecho de que Colombia presente en los últimos años

una muy baja tasa de inversión en la economía en comparacióncon países de similar desarrollo, o el que seamos ya un caso casiúnico de país con inflación de dos dígitos al finalizar el siglo, oque las tasas de interés hayan generado crisis en diferentes sec-tores de nuestra economía y prácticamente en todos los bolsillosde los deudores del UPAC, o la caída sostenida de muchas denuestras exportaciones, o la excesiva dependencia en nuestrabalanza de pagos de productos primarios cuyos precios en losmercados internacionales presentan tendencias estructurales ala baja, o el desenfrenado déficit fiscal en todos los niveles de laadministración, o la crisis financiera de los entes territoriales, olos graves escándalos motivados por ineficiente ovenal adminis-



tración de diversas entidades del Estado comprometidas con di-versas tareas de primera importancia social, o el profundo con-flicto político-social en el que vivimos, son síntomas que nosdeben cuestionar sobre la efectividad de nuestro sistema políticopara generar las condiciones de bienestar social, de generaciónde empleo, de distribución del ingreso y de prosperidad econó-mica que queremos los colombianos.

2. Hacia una nueva política

El diagnóstico sobre la debilidad del sistema latinoamericano departidos y sus consecuencias sobre la gobernabilidad del Estado,es no solamente parte integrante de la literatura académica so-bre la materia, sino que también forma parte del consenso quesobre los problemas del sub continente efectuaron los jefes deEstado y de gobierno asistentes a la VI Cumbre Iberoamericanacelebrada a final de 1996 en Chile. Es evidente que Colombia noescapa a esta situación. ¿A quién culpar por este funcionamien-to anómalo del sistema? Muchos colocarán su dedo acusador di-rectamente sobre el talante de nuestros políticos y funcionariospúblicos. El problema es más de fondo. La configuración denuestras instituciones políticas (y del modelo autárquico de de-sarrollo económico vigente hasta hace pocos años) ha producidoeste resultado, al impedir que se consolidaran partidos políticosfuertes que, basados en plataformas ideológicas, tradujeran lasaspiraciones de muchos en principios de acción política y de con-trol de la cosa pública.

Las causas de lo enunciado son variadas. De un lado, añosde prolongación innecesaria del sistema de poder compartidodel Frente Nacional acostumbraron a los políticos tradicionalesa contar siempre con cuotas personales de poder. La lucha de lasideas pasó a un segundo plano. De otro, el sistema electoral seencargó de debilitar y fraccionalizar a los partidos. El sistemade cuocientes y residuos, originalmente pensado para incluir alas minorías que no podían competir en pie de igualdad con los



partidos tradicionales, fue desvirtuado cuando estos últimos de-cidieron partirse en tantos grupos como fuera posible para ma-ximizar su participación en las corporaciones públicas. La"guerra del residuo", también conocida como "operación avis-pa", se volvióun lugar común. Si alguna duda hay sobre que esaes la realidad de nuestro sistema electoral, basta con recordaralgunas cifras de las pasadas elecciones de marzo: solamente 5senadores (de 100) y 3 representantes (de 161) obtuvieron sucurul por cuociente electoral; de las 319 listas inscritas para Se-nado en 1998,148 eran liberales (47%), 37 (11.7%) conservado-ras y 101 (41%) "independientes", al paso que los resultadoselectorales no reflejaron esa composición, dado que el PartidoLiberal obtuvo el 49%, el Conservador el 24% y las listas inde-pendientes en sus muy diversos matices el 24%.De esta manera2.540.000 votos no eligieron a nadie (el 34% de la votación quesí eligió curules en el Senado).En un ambiente en el que muchas listas de un mismo parti-

do compiten por varios cupos en una misma circunscripciónelectoral, o en el que varios candidatos de partidos desideologi-zados se presentan desordenadamente a la contienda electoral,no es de extrañar que el debate ideológico se deje de lado y queel clientelismo articule la política. En un país con un nivel tanbajo de recursos para enjugar las necesidades de los más pobres,es lógicoque grupos considerables del electorado estén tentadosa hacer este tipo de tratos electorales. Pero las "clientelas" noson solamente los pobres. Los grupos económicos también pre-tenden hacer de los políticos agentes de sus intereses. La herra-mienta de los primeros sobre los segundos es la financiación delas costosísimas campañas electorales.Pero, ¿cómo afecta esta configuración de los partidos la go-

bernabilidad del país, y específicamente la relación Congreso-Ejecutivo? Una vez en el Congreso, quienes han basado suscampañas en promesas de retribución clientelista, exigen delgobierno los recursos o las decisiones necesarias para satisfacer-las, a cambio de apoyarlo políticamente en sus diversas propues-



tasoLa discusión ideológica o técnica sobre la bondad de los pro-yectos legislativos pasa a un segundo plano. La "gobernabili-dad" del país gira en consecuencia alrededor del clientelismo yelliderazgo político de las ideas se torna imposible. Así, los par-tidos políticos colombianos, que no determinan quiénes son loscandidatos que los representan, que no gerencian sus campañasy que no velan por su coherencia ideológica, no están en capaci-dad de asegurar su lealtad a los principios doctrinarios del par-tido una vez los candidatos han sido elegidos. Los aspirantesllegan como resultado de microempresas electorales que en lamayoría de los casos sólo agencian sus propias aspiraciones per-sonales de poder en las que la elección y luego la reelección sonsu única finalidad. Sin duda, Colombia vive una crisis de repre-sentatividad. El partido es la bandera simbólica de una agrupa-ción que en realidad no existe, al paso que los miembros de lascorporaciones públicas de elección popular representan a pe-queñas clientelas, todo lo cual termina por minar la capacidady legitimidad del sistema político como conjunto.

En cuanto a la actitud ciudadana en relación con la política,un revelador estudio de la Universidad de Salamanca (Alcánta-ra, 1998) muestra cómo la participación de los ciudadanos enpolítica se limita casi exclusivamente al día de las elecciones, alpaso que los motivos de escogencia de candidatos prácticamenteno tienen en cuenta los programas. En cuanto hace al funciona-miento mismo del poder legislativo, el mismo estudio encontróque la falta de organización al interior del poder legislativo in-hibe la acción parlamentaria, al tiempo que los parlamentariosse ven constreñidos en su accionar político por una fractura ensu comunicación con los electores en términos de su capacidadde transmisión de mensajes políticamente claros, lo que a la pos-tre y según ellos mismos, se traduce en su incapacidad para lle-var a cabo las políticas que desearían.

¿Cómo formular entonces políticas de largo plazo en un sis-tema cuya dinámica privilegiael cortoplazo?¿Cómopedir políticasnacionales a quienes electoralmente dependen de intereses pri-



vados locales? Nuestro desarrollo económico requiere en conse-cuencia de una profunda reforma a la política colombiana.Siendo esta realidad una verdad de a puño, resulta de la ma-

yor importancia promover una reforma a la política colombianasobre la base de tres ejes: el primero, equipar a las institucionesdemocráticas de los instrumentos para la búsqueda de la paz; elsegundo, reformar el sistema político y electoral con el propósitode hacer de los partidos un centro aglutinante y no excluyentede nuestra vida política, al tiempo que la columna vertebral delejercicio profundo de nuestra democracia; y, el tercero, hacer dela labor del Congreso una tarea más técnica y transparente.Esta amalgama de instrumentos, se espera, recobrará la gober-nabilidad del país.La paz, sin lugar a dudas, es presupuesto necesario de un

país recuperado. Por esta razón es necesario fortalecer las facul-tades presidenciales para conducir a buen término el conflictoarmado que hoy nos aqueja. La paz no es la eliminación del con-flicto' sino su trámite institucional a través de un esquema po-lítico que haga de las diferencias una fortaleza en la discusióndemocrática y que permita la obtención final de grandes consen-sos por el progreso de todos. En necesario entonces asegurar lareincorporación civil y política de los alzados en armas que secomprometan con el proceso de paz, así como viabilizar la reali-zación y ejecución de los eventuales acuerdos.El fortalecimiento de nuestra democracia pasa por el robus-

tecimiento de nuestros partidos políticos como canales de repre-sentación y articulación de intereses sociales, de comunicaciónentre el Estado y los ciudadanos, y de formación de un nuevoliderazgo. La democracia debe empezar por los partidos, por res-catarlos del faccionalismo y la desideologización en el que seencuentran. Colombia es un caso único en los sistemas presi-dencialistas del mundo, al no requerir que los partidos y movi-mientos políticos se presenten con listas únicas a los comicioselectorales y al contar con un sistema electoral que premia elcaudillismo individual y castiga los proyectos políticos colecti-



vos. Pareciera entonces necesario hacer uso de mecanismos que,como las listas únicas, los umbrales de votación para obtenerrepresentación o la repartición equitativa de curules entre par-tidos mayoritarios y de minoría, tengan el efecto de estimular laagrupación.No se trata desde luego de una simple agrupación con pro-

pósitos electorales. Se busca, por el contrario, que los partidosabanderen ideas y desarrollen su actividad en las corporacionespúblicas con coherencia intelectual al eliminar las distorsionesque en la competencia política han introducido las microempresaselectorales. Este tipo de accionar debe asegurar la consistenciay durabilidad de las políticas, evitar la aparición de la demagogiay el populismo, reducir el debate político a proporciones mane-jables, fortalecer las raíces del sistema democrático y hacer quelas decisiones políticas tengan profundidad en términos o deconsultar las preferencias del electorado o de hacerle más lleva-deros los efectos negativos de decisiones de difícil asimilación.Un nuevo régimen de financiación de partidos y de campañas

y unas nuevas reglas para el acceso a los medios de comunica-ción del Estado, deben ser herramientas que acerquen la activi-dad política a todos los colombianos, al tiempo que preserven ala política de la influencia de intereses particulares. Los colom-bianos necesitamos una política al servicio de todos de una ma-nera transparente.

La conformación de partidos y movimientos políticos sólidosque puedan convertirse en interlocutores representativos fren-te al ejecutivo y en aglutinadores válidos de intereses socialesque requieren expresión política, cambiará la forma de hacerpolítica y capacitará al Estado colombiano para afrontar con ma-yor solvencia los retos de nuestro desarrollo económico y social.

Desde luego, una reforma de la envergadura de la que se haplanteado alterará la dinámica de la actividad política en el paísy en particular la del poder legislativo, produciendo la apariciónde bancadas y de liderazgos dentro de ellas que faciliten la con-ducción política de la nación. Con todo, se estima necesario im-


110 HACIA UN ESTADO PARTICIPATNO

pulsar, como parte del contenido de la reforma, una depuraciónde la calidad del trabajo legislativo, un fortalecimiento de losinstrumentos de control político que le atañen y una ampliaciónde los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades y pérdidade investidura, de tal suerte que el Congreso gane en represen-tatividad y legitimidad.


n. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización se ha convertido en uno de los temas máspolémicos del debate económico y político del país y cobra vigen-cia en un momento en que toda la nación se ha embarcado enun propósito de paz. Los principios básicos están relacionadoscon el mayor acercamiento entre el gobierno y el ciudadano, asícomo con el logro de una mayor eficiencia en el gasto público enaquellos sectores que, como el social, carecen de las economíasde escala necesarias para justificar un manejo centralizado. Sinembargo, se requieren ajustes institucionales para garantizaruna mayor eficiencia en la prestación de servicios en un esque-ma descentralizado y evitar que, como ha ocurrido en algunospaíses de la región, la descentralización se convierta en unafuente de desestabilización fiscal y macroeconómica.

La Constitución de 1991 definió al Estado colombiano comouna República unitaria, descentralizada, con autonomía de susentidades territoriales, democrática, participativa y pluralista.La Carta política ha promovido la consolidación de la descentra-lización, definida como un proceso político, concertado y par-ticipativo, fundamentado en la transferencia efectiva de poderdecisorio, recursos y responsabilidades del gobierno nacional alas entidades territoriales. Este proceso se considera comouna es-trategia de ordenamiento del Estado, para que éste pueda cumplircon sus fmes esenciales de equidad y desarrollo, sobre la base de laacción complementaria de los tres niveles de gobierno.Aunque el proceso ha presentado avances es su consolida-

ción, la falta de reconocimiento de la heterogeneidad territorialy la definición de estrategias uniformes e igualitarias sin consi-derar las características propias, potencialidades y condicionessociales, políticas, económicas y ambientales han generado in-



flexibilidades e ineficiencias en el proceso de descentralización.En materia fiscal las rigideces de las normas sobre transferen-cias automáticas han conllevado a la ineficiencia e ineficacia enla ejecución del gasto público en los niveles territoriales. En ma-teria institucional no se han considerado los principios de gra-dualidad y diversidad para los desarrollos normativos y paraimpulsar estrategias de mejoramiento de la gestión. Por estas,entre otras razones, se considera que la descentralización siguesiendo una estrategia no culminada, que mantiene validez parael desarrollo del país, pero que enfrenta dificultades que requie-ren ser subsanadas para que se constituya en una verdaderaalternativa de desarrollo e instrumento para la paz.

A. LA ESTRATEGIA

1. Objetivos

El ordenamiento territorial será el objetivo central de la estra-tegia de profundización para la descentralización, dada su im-portancia en la consolidación de la autonomía territorial y en ladistribución de competencias entre la nación y las entidades te-rritoriales considerando los principios de coordinación, concu-rrencia y subsidiariedad.Ante la carencia de una ley orgánica de ordenamiento terri-

torial se han expedidoun sinnúmero de normas legalesque tratanaspectos aislados sobre el tema, generando con ello una dispari-dad de criterios que dificulta la gestión del sector público y limi-ta el proceso de descentralización.

Los criterios que han primado en la discusión sobre ordena-miento territorial no le han dado al principio de autonomía ladebida importancia. El marco legal vigente sobre transferenciade recursos a las entidades territoriales -Ley 60 de 1993- termi-nó por apropiarse del tema de distribución de competencias pro-pio de una ley orgánica de ordenamiento territorial, el cual noha definido principios de heterogeneidad, gradualidad y diversi-



dad, asumiendo que las entidades territoriales cuentan con lamisma capacidad de gestión. Igualmente, la falta de claridad enla distribución de competencias ha impedido que se dé una res-ponsabilidad política de la administración pública frente a lasociedad civil.De otra parte, el ordenamiento territorial ha adolecido de

voluntad política y liderazgo por parte del nivel nacional para eldiseño y puesta en marcha de una estrategia de ordenamientocoherente con la descentralización.

Colombia es un país de regiones, caracterizado por una am-plia gama de climas, topografia, prácticas sociales y culturales,recursos humanos, económicos, naturales y con estructuras re-gionales débilmente integradas, producto de factores geográfi-cos, históricos, políticos y socioeconómicos.Un Estado moderno como el que propone la Constitución

debe comprender la estructura de su entorno, actuar en concor-dancia con los procesos territoriales y construir su propio futu-ro, incorporando la territorialidad nacional en sus políticas yevitando que su configuración obedezca sólo a efectos de la lógi-ca económica. El ordenamiento territorial no es una simple par-tición del territorio nacional, sino una estructura de relacionescomplejas en la cual las partes interaccionan entre sí y con eltodo que es la nación.Es importante avanzar en la construcción de un sistema re-

gional el cual esté basado, no solamente en la definiciónde territo-rios, sino además en la articulación de las dinámicas sociales,políticas, culturales y poblacionales, entre otras, orientadas alograr los objetivos de paz, convivencia y crecimiento sosteniblecon cohesión.En este contexto, el gobierno nacional, en el marco del Cam-

bio para construir la paz, entiende la importancia de impulsarla ley orgánica de ordenamiento territorial como una política deEstado e instrumento de planificación que propenda por unaapropiada distribución de competencias y recursos entre los di-ferentes niveles de gobierno, estrategia que: (i) garantizará ma-



yor responsabilidad política del gobierno frente a la sociedadcivil, (ü) fortalecerá la autonomía regional y local, (iii) abriráespacios de discusión en torno al papel del departamento, (iv)armonizará los diversos regímenes sectoriales para asegurar laeficiente prestación de servicios, (v) propenderá por una ade-cuada organización y uso del territorio y, (vi) asegurará la pre-servación y manejo adecuado de los recursos naturales.Finalmente, el gobierno nacional promoverá la conforma-

ción de un equipo insterinstitucional e intersectorial coordina-do por el Departamento Nacional de Planeación, a través delcual se definirán criterios y orientaciones que impulsen el deba-te y la participación de la sociedad civil en la formulación de laley de ordenamiento territorial.

B. LIMITANTES y RETOS

El proceso de descentralización en Colombia ha tenido avancessignificativos; sin embargo, enfrenta limitaciones importantes,que deben superarse si se aspira a que éste se constituya en unaestrategia de desarrollo para la paz.

1. Fiscales

a. Problemas de carácter macroeconómico. A medida que hanavanzado en muchos países procesos descentralizadores, hanaparecido problemas que empiezan también a documentarse yexplicarse. La descentralización en casos comoColombia separólas decisiones de gasto de las decisiones sobre impuestos, espe-cialmente en la medida en la que los municipios incrementaronsus ingresos por participaciones sin necesidad de aumentar susimpuestos locales. Los niveles subnacionales, en estos casos,tienden a sobregastar esperando obtener siempre más recursosdel nivel central. El fortalecimiento de los intereses regionalestambién puede llevar a que sus representantes en el nivel cen-tral busquen extraer cada vezmás de los recursos comunes (Alesi-



nay Perotti 1994), tal comoha ocurrido en Colombia con nuevosimpuestos como la sobretasa a la gasolina o nuevos gastos a tra-vés de leyes que generan inflexibilidades en el nivel central.Por lo tanto, existen preocupaciones acerca de que la descen-

tralización genere problemas en el manejo macroeconómico(Tanzi 1996; Prud'homme 1995). Especialmente en cuanto a laexplosión del gasto público y en las inflexibilidades para hacerlos ajustes fiscales necesarios, generando de este modo déficitfiscales más altos porque sus gastos directos no se pueden redu-cir en la medida en que crecen las transferencias o le entregatributos a los niveles subnacionales, o cuando estos mismos ni-veles generan déficit insostenibles y esperan ser rescatados porel gobierno nacional.De otro lado, en el presupuesto general de la nación, los gas-

tos de competencia territorial, han venido aumentando en ma-yor proporción que la inversión en proyectos de carácternacional, los cuales presentan una tendencia decreciente'. Estosignifica que la nación, además de transferir los recursos víasistema intergubernamental de transferencias, no ha restringi-do su margen de acción a las competencias señaladas por la ley,evidenciándose duplicidad del gasto en sectores como educacióny salud, generando aumento en el déficit fiscal y excluyendo lafinanciación de proyectos nacionales estratégicos y prioritarios.En el marco del proceso de descentralización, el grado de

delegación de funciones y la responsabilidad de generación derecursos por parte de las entidades territoriales deberá ser cre-ciente y acorde con sus competencias, y las responsabilidades dela nación en el ámbito territorial deberán orientarse a garanti-

1 Mientras los recursos para proyectos de competencia territorial pasaron de re-presentar $2.1 billones en 1995 a $2.8 billones en 1998, la inversión para pro-yectos de competencia nacional pasó de $4.6 billones en 1995 a $4.3 billones en1998.



zar la equidad interregional, y a la formulación y evaluación depolítica, así como a los servicios nacionales estratégicos.Es necesario hacer un balance global de responsabilidades y

recursos de los diferentes niveles de gobierno, que tenga encuenta las restricciones presupuestales globales. En esta mate-ria, si se desea aumentar la participación de las regiones y, es-pecialmente, de los municipios, en los ingresos corrientes de lanación, es necesario definir más claramente qué gastos naciona-les deben disminuir paralelamente para abrirle paso a los gastosregionales, y cómo se va a responder, entonces, a la demanda demayores gastos en áreas de responsabilidad nacional, en espe-cial en materia de infraestructura vial, inversión agropecuaria,ciencia y tecnología y defensa, donde las presiones por mayoresrecursos son evidentes. En este contexto, el tema no se reducea la efectiva transferencia de competencias, como se afirma amenudo, sino que tiene que ver con la asignación global de unosrecursos fiscales escasos.

Países muy descentralizados como los Estados Unidos ySuecia han sido especialmente exitosos en poner límites estric-tos en el soporte que el gobierno nacional da a los subnacionaleslo cual los obliga a una relación más estricta entre su aumentoen el gasto y sus impuestos locales en el margen.En todo caso, la evidencia, aún escasa, confirma que una

mayor descentralización está asociada con mayor gasto público,pero no necesariamente con mayores déficit públicos. Sin em-bargo, la experiencia colombiana muestra una tendencia preo-cupante que, de acuerdo con la experiencia de otros países,puede estar asociada con el período de transición y las dificulta-des políticas y administrativas derivadas de acomodarse a uncambio de modelo centralizado a uno descentralizado, especial-mente en casos como el colombiano en el cual el centralismohabía relegado muy fuertemente a las regiones y a los munici-pios y en el que la descentralización se produce además en unmarco de inequidad regional abrumador.



Conscientes de las tensiones fiscales y políticas existen-tes,en el Cambio para construir la paz se considera necesarioevitar las presiones centralizadoras y por el contrario preservary fortalecer el proceso de descentralización. Ésta se convierte,entonces, en una de las estrategias centrales del Plan en el con-vencimiento que la descentralización está efectivamente asociadaa una mayor participación ciudadana y, por tanto, a un sistemapolítico más incluyente y democrático, necesario para la cons-trucción de la paz en un país con la diversidad geográfica, étnicay cultural que caracterizan a Colombia.

b. Transferencias. La aplicación de la Ley 60 de 1993 en los úl-timos cuatro años, ha permitido establecer que el esquema ac-tual de distribución de transferencias evidencia dificultades queinciden en la equidad y eficiencia en la asignación de estos re-cursos, los cuales afectan la consolidación del proceso de descen-tralización.Una de las restricciones centrales del esquema de distribu-

ción se relaciona con la búsqueda simultánea de cuatro objeti-vos diferentes: i) asegurar la equidad, mediante el cual se buscacompensar las diferencias en la capacidad fiscal de los beneficia-rios, de forma que todos ellos puedan prestar un nivel aceptablede servicios públicos; ii) garantizar la provisión de ciertos servi-cios que generan externalidades positivas y que son vitales parala política nacional de desarrollo, tales como educación y salud;iii) incentivar la eficiencia de las entidades territoriales, tantoen la generación de recursos propios, como en asignación delgasto público; y iv) consolidar la autonomía de las entidades te-rritoriales. En la práctica se ha evidenciado que es bastantecomplejo cumplir con todos los objetivos con un. mismo instru-mento y que, por el contrario, se pueden estar sacrificando unospor el énfasis dado a algunos de ellos.

Otra de las restricciones está dada por las actuales fórmulasde distribución, el principal problema identificado está relacio-nado con el procedimiento de distribución, en la medida en que

CAMBIO PARA CONSTRUIR Lit PAZ • BASES


primero se establece una distribución territorial para luego de-terminar asignaciones forzosas y homogéneas por concepto degasto, 75%para educación y 25%para salud en el caso del situa-do; 30%para educación y 25%para salud en el caso de las par-ticipaciones municipales. De allí surgen tres tipos de problemas:i) en lo sectorial las asignaciones resultantes de un porcentajeforzoso no garantizan a cada entidad territorial en particularlos recursos suficientes para una adecuada prestación de los ser-vicios; ii) aunque el monto total de recursos asignados sea cre-ciente, su autonomía sobre la asignación es limitada, y iii) en elcaso específicodel situado fiscal es difícil llegar a una asignacióneficiente a partir de la sumatoria de variables de educación ysalud, que no tienen ninguna relación interna y están influen-ciadas por dinámicas y factores externos de diversa índole.En relación con el situado fiscal en educación, el punto de

partida para su distribución fue el costo de la planta docente de1993, caracterizada por una distribución geográfica de docentesconcentrados en los departamentos menos pobres y en las zonasurbanas de los municipios de mayor tamaño, generando de estamanera una línea de base inequitativa, utilizada para el cálculoposterior del situado.

Este esquema se tradujó en asignaciones per cápita notable-mente disímiles no asociadas a las necesidades o a las variacio-nes territoriales de sus costos unitarios; es así como algunos delos departamentos más ricos reciben en promedio un situadofiscal por alumno dos veces mayor que los departamentos máspobres; ocasionando un esfuerzo adicional para los municipioslocalizados en estas entidades territoriales en la financiación dela educación. Esta situación generó ineficienciasen la asignacióndel gasto, dado que más del 80% de las transferencias destina-das a la educación se orientaron al pago de personal docente,reduciendo las posibilidades de financiar gastos relacionadoscon la calidad que deberían asumir los municipios.

En este sentido, con el propósito de imprimirle al régimende transferencias vigente un sentido más distributivo, su ajuste,



a partir de una delimitación precisa de competencias, debeorientarse hacia: una distribución más equitativa de los recur-sos para que cada nivel de gobierno asuma sus competencias encondiciones de calidad y eficiencia, asegurando la ampliación decoberturas; especialmente en el caso del situado fiscal.El ajuste tendrá que partir de la premisa de que cada tipo de

transferencia debe cumplir un objetivo específico y, por consi-guiente, debe ser distribuida con criterios directamente relacio-nados con tal objetivo. A partir de lo anterior, los principalesajustes al sistema de transferencias se orientarán de la siguien-te manera:

• Para la financiación de las competencias asignadas a los depar-tamentos y distritos en materia de educación y salud, se man-tendría el situado fiscal, distribuido territorialmente con suscriterios específicos, es decir, de acuerdo con los costos estándarde prestación de servicio, ponderando de manera especial la po-blación atendida ubicada en zonas rurales, la población poratender y en forma inversa a la capacidad de generar recursospropios.

• Garantizar que el departamento mediante la adopción de losmismos criterios utilizados por la nación, realice una distribu-ción más equitativa del situado fiscal entre municipios, liberan-do recursos para el mejoramiento de la calidad de los servicios.

c.Cofinanciación. El Sistema Nacional de Cofmanciación,SNCfuediseñado en 1992 como un instrumento financiero orientado aapoyar, con recursos no reembolsables del presupuesto nacio-nal, proyectos de interés de la nación en áreas de competenciaterritorial. Esta herramienta buscó complementar el sistema dereparto automático de las transferencias con un esquema para-lelo que fomentara la "cultura de proyectos". En su puesta enmarcha, el sistema enfrentó problemas estructurales y operativosde distinta índole. La consolidación de los mecanismos departa-mentales del sistema (unidades y comités de cofinanciación) fue



lenta, dado que la transición política en las entidades territoria-les que tuvo lugar a comienzos de 1995 retrasó aún más el des-pegue de estas instancias, ya que implicó en muchos casos elcambio total del recurso humano.De otra parte, los proyectos con destinación específica in-

cluidos en las leyes de presupuesto a partir de 1994 -y que re-presentaron en promedio 43.7% para el período 1995-1997 delos recursos globales del sistema, aunque en proporciones másaltas en algunos Fondos- generaron dificultades adicionales,asociadas a la excepcionalidad de los procedimientos que esta-bleció el Congreso para ellos en la ley de presupuesto.

En general, el procedimiento para canalizar estos recursoshacia las entidades territoriales, presentó problemas que des-virtuaron sus objetivos, entre ellos la sensibilidad a la manipu-lación política del que eran objeto estos recursos; la demoraentre la solicitud de los recursos y el desembolso de los mismos,llevó a que las entidades territoriales incurrieran en costos adi-cionales, lo cual le restó eficiencia a la inversión de la nación enlas regiones; la regresividad en la asignación de los recursos be-nefició más a los municipios con menores índices de pobreza ypor último la atomización de proyectos generó poco impacto re-gionalPor estas razones y teniendo en cuenta que se trataba de un

mecanismo de transición mientras se llegaba a un nivel adecua-do de transferencias, el gobierno decidió eliminar el sistema de.cofinanciación.

d. Regalías. Con respecto a las regalías no se evidencia algúnimpacto significativo en las entidades territoriales por la utili-zación de estos recursos, bien sea por los transferidos directa-mente o por los transferidos a través del Fondo Nacional deRegalías, FNR.En el primer caso, las regalías directas, contrarioa los establecido en la ley de utilizar estos recursos exclusiva-mente para inversión, han sido utilizadas para financiar gastosrecurrentes, lo cual, unido a la transitoriedad de las mismas, ha



causado graves desajustes fiscales en algunas entidades. Res-pecto a los recursos del FNR,la alta atomización y destinaciónespecífica de su distribución que la ley dispone, ha impedido ob-tener resultados de desarrollo significativo.En general, es preocupante el desconocimiento del alto costo

de oportunidad de las regalías originadas por la explotación derecursos transitorios, al no ofrecer alternativas de recuperacióno corregir las inversiones mal aplicadas.Por lo anterior, es necesario fortalecer los mecanismos de

control y vigilancia sobre la utilización de los recursos de rega-lías, particularmente las directas para que éstas financien ex-clusivamente inversión en infraestructura en cumplimiento deuno de los objetivos de la ley que estableció la sustitución deactivos.Los recursos del Fondo se destinarán exclusivamente a los

programas establecidos en el artículo 361 de la Constitución Po-lítica de 1991, como son la preservación del medio ambiente,promoción a la minería y proyectos regionales de inversión de-finidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las enti-dades territoriales (departamentos y municipios). El acceso aestos recursos se hará atendiendo criterios de diferencias en elgrado de desarrollo y capacidad financiera de las diferentes en-tidades.

e. Endeudamiento territorial. Aunque el proceso no ha sidociertamente uniforme a lo largo y ancho del país, las mayorestransferencias han servido en los últimos años para apalancarun mayor endeudamiento territorial, generando no sólo sobre-endeudamiento a nivel de algunas entidades territoriales sinotambién distorsiones de carácter macroeconómico. Un manejopoco responsable del endeudamiento atenta, por otra parte,contra la democracia local, ya que limita las posibilidades dedesarrollar los planes de gobierno de las administraciones futu-ras. Este tipo de consideraciones, tanto de carácter económicocomopolítico, justificaron la introducción de correctivos legales


122 HACIA UN ESTADO PARTICIPATNO

que limitaran estas prácticas de sobreendeudamiento, expidién-dose para tal efecto la Ley 358 de 1997, la cual recoge una seriede indicadores que regulan de manera integral el endeudamien-to territorial.La legislación vigente sobre endeudamiento regula el crédito

territorial vía demanda y oferta del mismo, estableciendo con-diciones al prestamista. No obstante el alto endeudamiento dealgunas entidades, muestra que tales condicionamientos no hansido lo suficientemente restrictivos. De ahí que algunos munici-pios y departamentos se hayan sobreendeudado aun después dehaber sobrepasado los límites establecidos por la ley.Esto obligaa que el gobierno nacional impulse estrategias encaminadas afortalecer las acciones de control y vigilancia de las disposicio-nes de ley.También se deben adoptar medidas conducentes a regular

el sistema de los créditos de tesorería, dado que esta modalidadmuestra una tendencia a convertir esta deuda de corto plazo encrédito ordinario incrementando los niveles de endeudamiento.Por lo anterior, el gobierno definirá medidas encaminadas a con-trolar esta situación.

Por otra parte, es necesario que las entidades territorialesrealicen un cuidadoso examen a los programas y planes de de-sarrollo con el fin de asignar de manera eficiente los recursos yconducir a la mejor planificación tanto del endeudamiento comodel gasto.

f. Situación financiera municipal. A pesar de que el modelo dedescentralización actual da un tratamiento especial a losmunicipios pequeños en la asignación de las transferencias mu-nicipales", la mayoría de éstos presentan problemas de financia-

2 Como la libre destinación de un porcentaje de la participación en los ingresoscorrientes de la nación y un beneficio especial por mandato constitucional paralos municipios menores de 50 mil habitantes (Art. 357 de la Constitución Polí-tica).



miento para cubrir gastos corrientes y de inversión al tener queresponder a las crecientes exigencias administrativas y técnicasdefinidas por la ley.El indicador de gastos corrientes/ingresos propios dio como

resultado un porcentaje de 190.5%para 1997, lo cual indica queen esta vigencia se gastó casi el doble de lo que ingresó por re-cursos propios. Esta diferencia entre ingresos propios y gastoscorrientes fue cubierta en parte por la participación en los in-gresos corrientes de la nación de libre destinación. La situaciónanterior ha llevado a que el déficit en los municipios de catego-rías cuarta, quinta y sexta se explique por los gastos de funcio-namiento que no pueden ser cubiertos con recursos propios.Desde hace más de dos décadas, las discusiones sobre el fi-

nanciamiento de los gobiernos regionales y localesse han referidocon preocupación a la desajustada estructura fiscal territorialpara atender sus mayores responsabilidades y a la presión fiscalsobre el gobierno nacional por mantener un nivel creciente detransferencias para financiar inversión social regional y local.En este contexto, se han expedido una serie de normas lega-

les y reformas tributarias que dieron como resultado el incre-mento nominal de los ingresos tributarios de las entidadesterritoriales, aunque de una manera disímil entre ellas, mante-niéndose la polarización observada al comienzo de los ochenta.La normatividad es dispersa y no existe certeza jurídica so-

bre las disposiciones vigentes. A su vez, muchos aspectos proce-dimentales son todavía competencia del nivel central, lo cualresta autonomía a los departamentos y municipios.Por otra parte, las administraciones territoriales carecen de

sistemas de información eficientes, lo que les impide tener al díaun registro actualizado de los contribuyentes, afectando la tomade decisiones en materia de gestión fiscal.



• Hacia la búsqueda de un espacio fiscal territorial

Sólo 31 ciudades grandes y cinco departamentos cuentan conventajas económicas y han podido modernizar su aparato fiscal,así como definir mejor las bases gravables que han conducido aque los incrementos en el recaudo hayan sido importantes paraatender su presupuesto de gastos. El resto de entidades y enespecial los municipios, han dependido de manera importantede las transferencias de la nación y sus estructuras fiscales hanresultado desajustadas al proceso de descentralización, ya seapor desventajas en sus condiciones económicas, por el escasomargen de maniobra fiscal o por su ubicación geográfica.

En la concepción en que el país se ha movido en las últimasdos décadas, el espacio o capacidad para generar recursos fisca-les se encuentra en manos de las entidades territoriales grandesy quizás algunas intermedias, pues son ellas las que concentranla mayor parte de la actividad económica y cuentan con ventajaseconómicas bien definidas, desde el punto de vista de la produc-ción de bienes y servicios, la ubicación geográfica, el desarrollotecnológico, las comunicaciones y la mano de obra calificada.

Para fortalecer los ingresos fiscales territoriales, dadas lascaracterísticas actuales del sistema político colombiano, las po-sibilidades más expeditas tienen que ver con la maximización delas bases gravables, el fortalecimiento del control a la evasión yelusión fiscal y la modernización de las administraciones tribu-tarias. Como ejemplo, puede verse el aumento de cerca de 130%,en los ingresos por predial en Santa Fe de Bogotá en 1994, re-sultado de un conjunto de medidas como recuperación del debidocobrar, sostenimiento del recaudo real de los períodos preceden-tes, ampliación de la base gravable y actualización comercial delos predios por el sistema de autoavalúo.

La experiencia de Santa Fe de Bogotá sugiere que las ciuda-des grandes y quizás las intermedias podrían emprender accio-nes semejantes en el impuesto predial y otras diferentes en los



demás impuestos, con miras a autofinanciar su propio desarro-llo, tal y como se plantea en las discusiones actuales sobre laconcertación con las regiones, el gobierno nacional, el sector pri-vado y la sociedad civil.

En este sentido, las entidades territoriales que aportan lamayoría de recursos tributarios al consolidado, deberían acer-carse a sus niveles potenciales de recaudo, teniendo en cuentaque esto significa un incremento absoluto de sus ingresos tribu-tarios en un momento del tiempo (recuérdese el caso de SantaFe de Bogotá con el impuesto predial) y que el mayor nivel deingresos así alcanzado se debe sostener en función del creci-miento económico y poblacional.Para fortalecer la inversión de las entidades territoriales y

con el ánimo de mejorar la capacidad fiscal departamental y mu-nicipal, el gobierno nacional impulsará una reforma tributariaconcertada con los departamentos y municipios, tendiente a di-namizar la tributación territorial, sanear las respectivas finan-zas públicas y mejorar la administración tributaria dotándolacon mejores instrumentos y procedimientos. Con la reforma tri-butaria se busca potenciar la gestión fiscal de las entidades te-rritoriales, especialmente en aquellas en donde se espera que lareforma tenga un mayor rendimiento dadas las posibilidadesdel espacio fiscal existente.

• Situación institucional municipal

El exceso de normatividad y la aplicación de la misma para to-dos los municipios de manera homogénea, sin contemplar la di-versidad y la heterogeneidad a nivel territorial, ha generado unsobredimensionamiento de la estructura administrativa muni-cipal, llevando a que algunos municipios hayan creado depen-dencias para el cumplimiento de determinadas funciones quepueden ser innecesarias o asumidas por otros niveles de gobier-no. Esta situación se presenta especialmente en los municipios



de cuarta a sexta categoría", en los cuales se observa que lasdependencias que mayor presión ejercen sobre el gasto son laSecretaría de Hacienda, el despacho del alcalde, el concejo mu-nicipal, la Secretaría de Obras Públicas, la Personería y la Se-cretaría de Gobierno, que representan el 85% en promedio delos gastos de funcionamiento (Cuadro 2.1).En este contexto, se avanzará en la definición de un régimen

especial para los municipios pequeños, con el propósito de opti-mizar la prestación de los servicios y de realizar un eficienteejercicio de las competencias. Este régimen definirá elementosrelacionados con su organización, administración y gobierno,teniendo en cuenta la diversidad municipal y característicaspropias.Respecto a la organización municipal se propondrá la con-

formación de estructuras acordes con su capacidad fiscal. Enrelación con su forma degobierno, se propondrán ajustes al fun-cionamiento de los concejos municipales y contralorías y, en loconcerniente a la administración, se establecerán modelos através de los cuales los municipios, de acuerdo con su capacidadinstitucional y fiscal, puedan realizar el ejercicio de sus compe-tencias de manera eficiente, es decir, a través de figuras como laasociación de municipios.

h. Situación financiera e institucional departamental. Al depar-tamento se le han reconocido como funciones la planificacióndel desarrollo económico y social dentro de su territorio, la pro-moción del bienestar de su comunidad y el fomento del desarro-llo armónico e integral de sus municipios, distritos y entidadesterritoriales indígenas. De igual forma le corresponde ejercer lalabor de intermediación entre la nación y sus municipios y laasistencia técnica a éstos.El cuestionamiento que hoy se hace a estas entidades territo-

riales se fundamenta en el hecho de no haber asumido a cabali-

3 Cálculos realizados para 693 municipios.


HACIA UN ESTADO PARTICIPATNO 127

dad sus responsabilidades después de la reforma constitucionalde 1991 y de haberse constituido en instancias con estructurasadministrativas y de gestión anacrónicas, sobredimensionadas,deficitarias y endeudadas.Si bien el énfasis en el fortalecimiento del municipio es vá-

lido en un proceso de descentralización, es claro que los nivelesintermedios como el departamento, jueguen un papel centralcomo articuladores de los intereses municipales y orientadoresde un efectivo desarrollo regional equilibrado.La función de planificación del desarrollo económicoy social

dentro de su territorio e intermediación con la nación se ha vistorestringida porque el plan de desarrollo establecido en la Ley152 de 1994 se limitó a un plan de gobierno y por la falta degobernabilidad frente a instituciones del nivel nacional al no serestablecida la delegación de "dirigir y coordinar los servicios na-cionales que le confiera el Presidente de la República'".En su intento de responder a sus funciones de coordinación,

complementariedad, intermediación y concurrencia, los de-partamentos han incrementado su estructura administrativa,creando una serie de dependencias asociadas a las competenciasdel nivel municipal, originando duplicidad de funciones. Asímismo, la asistencia técnica municipal ha sido desarrollada demanera parcial y desarticulada, situación que se ha visto agra-vada por la falta de recursos financieros y logísticos para tal fin.

Dentro del esquema de reorganización del Estado previstoen este Plan, el gobierno llevará a cabo un ajuste institucionaly fiscal que le permita a los departamentos:

• Cumplir con las funciones que le han sido asignadas en con-cordancia con su misión constitucional, facilitando su funciónde instancia articuladora entre la nación y sus municipios.

4 Artículo 305 de la Carta Constitucional.



• Realizar un ajuste de las estructuras administrativas tantocentrales como descentralizadas. Revisar la conformación de lasdependencias de la administración departamental en términosde racionalizar sus gastos de funcionamiento, así como la es-tructura de las asambleas departamentales, contralorías y el ré-gimen del nivel descentralizado. Los departamentos deberánser instituciones flexibles, modernas y financieramente sólidas,con capacidad de inversión independiente de los recursos de lanación.

• Promover programas integrales de asistencia técnica munici-pal, acordes con las características y potencialidades de cadauno de los departamentos.

• En la parte fiscal se avanzará en el mejoramiento de los ingre-sos. Aunque los impuestos más significativos del nivel departa-mental son impuestos al consumo tradicionalmente inelásticos,y están afectados por niveles considerables de contrabando ypor la ineficiencia en la administración y recaudación de losmismos, no es dificil admitir que los gobiernos departamentalespodrían aumentar sus niveles de tributación a través del incre-mento de tarifas, modernización de la administración tributa-ria, creación de nuevos impuestos, maximización de las basesgravables en algunos impuestos, el fortalecimiento del control ala evasión y a la elusión fiscal.

Por su parte, el gobierno nacional dinamizará las rentas de-partamentales a través de instrumentos como la sobretasa a lagasolina y medidas para el control al contrabando.Los recursos originados en la operación de las loterías y

apuestas permanentes aportaron el 5% del financiamiento alsector salud en 1997. Sin embargo, por su alto potencial produc-tivo estos recursos podrían ser mayores. En efecto, el 34%de lasloterías presentaron una situación deficitaria desde la perspec-tiva operacional y aproximadamente el 45%de ellas registrarondéficit corriente en 1997, causado fundamentalmente por los



altos costos de operación comercial (el esfuerzo que hace cadalotería para llegar al mercado nacional), ya que todas utilizanmás del 60% de sus ventas para financiar dicho costo. De otrolado, la mayoría de las ventas se concentran en unas pocas lote-rías que son las que generan el mayor margen de transferenciaspara el sector salud.

Por lo anterior, el gobierno promoverá la modernización yracionalización de los esquemas operacionales de las loterías,estimulando su desarrollo comoactividad potencialmente gene-radora de mayores recursos para la financiación de las respon-sabilidades de los departamentos y distritos en salud.

2. Participación de la sociedad civil

Los mecanismos e instancias de participación directa definidospor la Constitución y la ley se han establecido como una herra-mienta útil de control social, tanto para la sociedad civil comopara los gobernantes. Sin embargo, su subutilización obedeceprincipalmente a la ausencia de una estrategia concreta y cohe-rente de divulgación. Lo anterior, se ha visto agravado no sólopor el exceso de trámites requeridos, que han impedido su fácilacceso por parte de las comunidades, sino también por la faltade voluntad política de algunos mandatarios, los cuales no handivulgado a la sociedad civil sus propuestas y ejecutorias de de-sarrollo, imponiendo barreras para que los ciudadanos se apro-pien de los instrumentos de participación ciudadana.Desde la aprobación de la Constitución Política y la expedi-

ción del Estatuto de Participación -Ley 134 de 1994- las opor-tunidades en las que se ha hecho uso de los mecanismos einstancias participativas no han sidomuy representativas. Aju-lio de 1997 sólo se habían realizado: siete (7) consultas popula-res, de las cuales sólo una pudo ser legalizada, las demás nopudieron serlo por falta del nivel de votos obligatorio; cinco (5)revocatorias de mandato, sin que alguna haya prosperado; vein-te (20) referendos, todos ellos llevados a cabo para la conforma-



ción de nuevos municipios; y ningún proyecto de iniciativa le-gislativa. No se cuenta con información sobre el número de ca-bildos abiertos celebrados hasta la fecha.

Lo anterior evidencia que la participación comunitaria en lagestión pública no se ha dado en los términos que exige la pro-fundización del proceso de descentralización. La existencia deun sinnúmero de obstáculos para el desarrollo de una culturapolítica de participación efectiva de la comunidad en los asuntospúblicos, sumado a la ausencia de incentivos concretos para lasprácticas democráticas diferentes al voto, han llevado a que lascomunidades tengan un perfil relativamente bajo en el señala-miento de sus prioridades, en la prestación de los servicios, y enel seguimiento y evaluación del desempeño de sus gobernantes,en últimas un obstáculo para la consolidación del control social.

Con el propósito de fortalecer la responsabilidad política dela acción pública, el gobierno nacional trabajará para mejorarlas prácticas participativas en los procesos de gestión, fortale-ciendo la participación de la sociedad civil en tres frentes: i) dis-ponibilidad de información, ii) flexibilización de los mecanismosde participación política, y iii) seguimiento a las instancias ymecanismos participativos. Así mismo, para avanzar en el desa-rrollo de los tres frentes mencionados, el gobierno definirá unasreglas de juego caracterizadas por: organizaciones civiles fuer-tes que actúen como instancias de control social; redefinición delas funciones de los diferentes actores y niveles territoriales,que a su ~ez permita clarificar las responsabilidades de cada unofrente a la sociedad civil e interacción de las esferas de lo públicoy de lo privado.

El gobierno nacional adelantará acciones para integrar elsector privado, las organizaciones civiles, la academia, los gre-mios económicos, los medios de comunicación, entre otros, paraque en conjunto desarrollen tareas concretas que conduzcan ala difusión y promoción entre las comunidades, las instancias ymecanismos formales de participación creados por las normas.



Es necesario que el Estatuto de Participación -Ley 134 de1994- sea modificado, con el fin de flexibilizar los mecanismosde participación política que en éste se desarrollan. El gobiernonacional se propone estudiar la posibilidad de reformar dichoestatuto y de difundir de manera masiva unos mecanismos departicipación directa más accesibles a los ciudadanos, es decir,que permitan una injerencia más concreta y efectiva de la comu-nidad en las decisiones relacionadas con el desarrollo territorial.El gobierno nacional canalizará esfuerzos para hacer un se-

guimiento preciso de la evolución de las prácticas democráticas.Se velará para que las instancias participativas establecidas porlas normas, se consoliden de manera efectiva en el ejercicio dela gestión. Así mismo, se seguirá de cerca la gestión de los go-bernantes en términos del cumplimiento de sus obligacionescon la comunidad, específicamente de la presentación de infor-mes de evaluación del plan de desarrollo a la dirigencia políticay a las comunidades de su jurisdicción, entre otros.

3. Seguimiento y evaluación al proceso de descentralización

Uno de losmayores inconvenientes de la descentralización tieneque ver con el seguimiento y evaluación a los diferentes compo-nentes del proceso, situación que en gran medida se debe a lapoca claridad sobre la responsabilidad institucional de evaluaralcances y resultados de las políticas públicas. En la actualidadse hacen consideraciones de tipo fiscal para sugerir lo ocurridoen el proceso mismo de la descentralización, sin embargo noexiste una evaluación integral que examine lo ocurrido conotros componentes comoel institucional y de participación civil,los cuales son primordiales para fortalecer la autonomía y me-jorar la escogencia pública en la prestación de servicios. Si bienes cierto, se han presentado algunos avances en el marco de laevaluación de resultados de la gestión pública, aún es débil, es-pecialmente en el ámbito territorial, lo cual ha limitado lacapacidad de autoevaluación y de seguimiento y evaluación al



ejercicio de las competencias y a la asignación y ejecución de losrecursos.

Para este efecto, es de vital importancia consolidar mecanis-mos de seguimiento y evaluación, con la construcción participa-tiva de indicadores que permitan, tanto a la administraciónpública nacional y territorial, como a la sociedad civil y a orga-nismos de control, adelantar acciones encaminadas a examinarel impacto de las políticas y programas de inversión respecto alos objetivos y metas de desarrollo propuestos. En este contexto,resulta importante la participación y liderazgo del DepartamentoNacional de Planeación, entidad que por misión constitucionaldebe diseñar los instrumentos y orientar el proceso de evalua-ción.


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CUADRO 2.1COMPOSICIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES MUNICIPALES 1997

(Millones de pesos $)

Categorías Ley 136 de 1994

Dependencia Cuarta Partlcioación Quinta Participación Sexta Participación Parto Promedio

1. Concejo 10,536.5 7.19 13,671.5 7.87 13,466.5 8.26 7.78

2. Personaría 4,965.1 3.39 7,713.4 4.44 10,329.0 6.34 4.72

3. Contraloría 5465.6 3.73 3229.8 1.86 682.7 0.42 2.00

4. Despacho de la Alcaldía 30623.1 20.90 54992.1 31.68 56660.9 34.75 29.11

5. Secretaría de Planeación 3916.3 2.67 3773.7 2.17 4802.7 2.95 2.60

5. Secretaría General 7559.0 5.16 3179.1 1.83 5034.1 3.09 3.36

7. Secretaría de Gobierno 8262.8 5.64 6916.2 3.98 5217.7 3.20 4.27

8. Secretaría de Hacienda' 51911.5 35.43 56330.4 32.45 51749.5 31.74 33.21

9. Secretaría de Obras Públicas 11791.2 8.05 10580.1 6.09 5800.1 3.56 5.90

10. Umata 1381.0 0.94 1988.7 1.15 3294.0 2.02 1.37

11. Secretaría de Eduación 4780.6 3.26 4193.1 2.42 3800.0 2.33 2.67

12. Secretaría de Salud 4114.8 2.81 1192.8 0.69 838.0 0.51 1.34

13. Secretaría de Medio Ambiente 161.3 0.11 265.4 0.15 130.2 0.08 0.11

14. Secretaría de Trans. y Transp. 1,148.0 0.78 302.7 0.17 156.3 0.10 0.35

15. Secretaría de Servicios Pub. 1437.8 0.98 6564.9 3.78 2841.7 1.74 2.17

16. Des. Comunitario 1470.7 1.00 1209.1 0.70 484.9 0.30 0.67

17. Otras 5,095.3 3.48 7,073.2 4.07 2,820.7 1.73 3.09

Total Funcionamiento 146500.5 100.00 173608.6 100.00 163029.7 100.00 100.00

* Incluye transferencias de nómina, fondos y entidades municipales.Fuente: UAEDT-DNP.

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3 LOS COMPROMISOSFUNDAMENTALESDE LA SOCIEDAD:RECONSTITUCIÓNDEL TEJIDO SOCIAL


INTRODUCCIÓN

El modelo de desarrollo social imperante en el país no es viable.No lo es porque no se han logrado superar las condiciones deequidad y pobreza. Por el contrario, éstas se han mantenido. Elmodelo ha propiciado un ordenamiento basado en la exclusiónsocial, que niega oportunidades a hogares y personas para reali-zar plenamente su potencial humano, frente a un conjunto debienes y servicios que el desarrollo y la tecnología ponen a sualcance. La base de la exclusión social en las sociedades capita-listas modernas se da a través de las cualificaciones académicasy profesionales alcanzadas para lograr, en el mercado laboral,las cada vez más escasas mejores posiciones profesionales y téc-nicas (Brown, 1997). Pareciera que en nuestra sociedad, por elcontrario, la exclusión se da desde la base, es decir a través deun reducido acceso a la educación, la salud y la nutrición, yatravés de la informalidad en el mercado laboral. En términos delmencionado autor, ello significaría que los sectores de más bajosingresos no llegan siquiera a disputar dichas posiciones. Es unmodelo cuyo crecimiento económico y nuevas oportunidadescreadas no sólo no se reparten equitativamente entre toda lapoblación, sino que además, mediante diversos mecanismos, re-producen la inequidad. Un modelo de esta naturaleza no es y nopuede ser viable y sostenible en el tiempo.

Lo que hoy se propone al país es un gran cambio: un com-promiso fundamental de la sociedad con la educación -que estambién cultura y capacitación para el trabajo-, con la salud,con la familia, la niñez y la nutrición, capaz de generar una mayorequidad, menor pobreza y un mayor capital humano y social.Éste es el mejor vehículo para construir la paz y la convivenciapacífica. Este compromiso social debe también contribuir a me-


138 LosCOMPROMISOS FUNDAMENTALES DE LA SOCIEDAD

jorar las condiciones de desigualdad inducidas en los últimosaños como consecuencia de los cambios en la demanda laboral,así como a corregir la regresividad del gasto público social enColombia en algunos sectores.El compromiso consiste en movilizar a la sociedad en su con-

junto y de acuerdo con sus capacidades económicas, para que niun solo niño o niña en este cuatrienio deje de asistir hasta elnoveno grado escolar; para que se cumpla con la afiliación obli-gatoria, y se cotice ~or el valor real de los ingresos, al sistemageneral de seguridad social en salud; para que los afiliados alrégimen subsidiado en salud sean verdaderamente los más des-validos, para que no toleremos la violencia intrafamiliar y ten-gamos mejores relaciones familiares; para que las niñas y niñosestén más protegidos y mejor nutridos, y para ofrecerles unasmejores condiciones a los discapacitados.

Como una contribución de los jóvenes a los compromisosfundamentales de la sociedad, se creará el servicio social obliga-torio. Éste tiene como propósito fundamental la incorporaciónde los bachilleres y universitarios a la ejecución de programassociales prioritarios para el país, que promuevan la convivenciapacffica y contribuyan a mejorar la equidad y el capital social, ycombatir la pobreza.Sólo es posible lograr el regeneramiento del tejido social si

se incide de manera decidida sobre las oportunidades de accesoque los pobres y los segmentos de la población de bajos ingresostienen a activos esenciales. Es por ello que en el contexto delCambio para construir la paz, la política social es la forma comoinstitucionalmente se logra que la acumulación individual decapital humano y la formación colectiva de capital social se ar-ticulen, equilibradamente, con la acumulación física individualy colectiva, para potenciar al máximo el desarrollo nacional ylograr un crecimiento económico sostenible con cohesión social.La política social es una prioridad de este gobierno y el én-

fasis de esta política se encierra, en general, en la búsqueda demayor cobertura, equidad, eficiencia y calidad. En el caso de la


Los COMPROMISOS FUNDAMENTALES DE LA SOCIEDAD 139

salud, además, se busca darle viabilidad financiera al sistemageneral de seguridad social en salud. Se establece también unnuevo objeto de la política: promover buenas y mejores relacio-nes familiares.

La prioridad de la cobertura en educación y salud se expresaen la búsqueda de la universalización de los servicios básicosque exige, en la práctica, la aplicación de foealización hacia losmás pobres, así como una mejor asignación de los recursos, enparticular de las transferencias y esfuerzos propios de los entesterritoriales en capacidad de hacerlo. Elegir a los más pobrescomo beneficiarios de un subsidio no significa dejar alguna par-te de la población por fuera de la acción del Estado. La experien-cia mundial de esta década muestra la necesidad de un Estadoque sea viable financieramente, que ayude a la población queefectivamente lo necesita y medie para que los otros se valganpor ellos mismos. La focalización es el reconocimiento de unhecho que, sin excepción, documenta las evaluaciones sobre elbienestar de la población en todos los países del mundo: los ex-cluidos de los servicios básicos son los pobres. Si se quiere uni-versalizar es necesario llegar a los más pobres; la lucha contrala pobreza es lograr que los servicios lleguen a éstos. De estamanera al incidir sobre la cobertura se incide sobre la equidad.

La intervención del Estado no significa que la oferta de ser-vicios sociales deba ser exclusivamente estatal. Por el contrario,en este Plan se considera que esta política debe movilizar a to-dos los estamentos, para participar en la dirección, ejecución yevaluación de resultados de los programas sociales.

Los cambios que se emprenderán en las instituciones delsector social, buscan el mejoramiento de su eficacia y eficiencia,el aumento del control social que obligue a asumir compromisosy a rendir cuentas de su cumplimiento, así como la búsqueda aque nuevos agentes intervengan en la prestación de los servi-cios. En el caso de la salud se busca, además, mejorar las condi-ciones de competencia entre los diferentes agentes, hacer mássólidas algunas entidades y flexibilizar otras, lo que implica co-


140 Los COMPROMISOS FUNDAMENTALES DE LA SOCIEDAD

rregir la ineficiencia tanto en la distribución y manejo de losrecursos como en la administración y prestación de los servicios.

Es necesario que parte del compromiso social se exprese enla búsqueda y exigencia de una mayor calidad de los servicios,en particular los de educación y los de cuidado y protección delos niños. Por ello se plantean modelos y mecanismos nuevos deatención y evaluación permanente. Sin embargo, todos ellos re-quieren del control social.Un plan de igualdad de oportunidades entre hombres y mu-

jeres es el instrumento a través del cual el Estado colombianose propone dar cumplimiento a los principios constitucionalesde igualdad y a los acuerdos internacionales suscritos por el paísrespecto a la eliminación de todas las formas de discriminacióncontra las mujeres. Se hace efectivo mediante el diseño y formu-lación, en diferentes sectores, de estrategias que permitan supe-rar las limitaciones y obstáculos que impiden la participación delas mujeres en igualdad de condiciones que los hombres en lavida política, económica, familiar, social, cultural, en cargos detoma de decisiones y en el poder público.

La equidad social se basa en el reconocimiento de las dife-rencias y en la búsqueda de intercambios armónicos medianteel desarrollo de las potencialidades de mujeres y hombres entodos los espacios de su existencia y coexistencia. Las diferenciasestán determinadas, entre otras cosas, por la condición socioe-conómica, la ubicación rural-urbano y el género, que demandandiversas experiencias y estrategias. Por esto, la política socialparte del reconocimiento de la diferencia, las desigualdades ydesventajas en el acceso y control a los bienes y servicios que enmuchos casos existe entre mujeres y hombres. Lo anterior es labase para el reconocimiento de la variable género en las accio-nes institucionales, en la planificación y en los planes y progra-mas de desarrollo socioeconómico con los cuales se responda alas demandas y potencialidades particulares de los hombres y lasmujeres que conforman la sociedad colombiana.



El gran cambio a través del compromiso social permitirá du-rante este cuatrienio reducir la pobreza por necesidades básicasinsatisfechas en algo más de 5 puntos porcentuales. La mayorparte de este efecto proviene del aumento en la cobertura de laeducación básica. De otra parte, el índice de desarrollo humanoelaborado para Colombia pasará de 0.688 en 1997 a 0.726 en el2002, principalmente como consecuencia de las mejoras en edu-cacióny la reducción de la tasa demortalidad por una disminuciónesperada en la violencia. Los efectos anteriores se ven reforza-dos vía la mayor equidad, originada en una más alta y mejorfocalización del gasto público que se esperan de los compromi-sos fundamentales de la sociedad.


I. EDUCACIÓN, CULTURA Y FORMACIÓNPARA EL TRABAJO

A. PRINCIPIOS y METAS DEL PLAN: UN COMPROMISOINSTITUCIONAL DE TODA LA SOCIEDAD

El objetivo fundamental del Plan en materia educativa consisteen crear las condiciones para el cumplimiento del derecho a laeducación y que ésta sea de calidad. Para esto se adoptará comoestrategia fundamental la reforma del esquema actual de asig-nación de recursos con base en criterios que incentiven la efi-ciencia, la equidad y consideren la población atendida y poratender. Este Plan concibe como condición necesaria para la ga-rantía del derecho a la educación, la viabilidad financiera delsistema educativo.Complemento indispensable de esta estrategia será la gene-

ración de un decidido compromiso de toda la sociedad en tornoal valor estratégico de la educación para el desarrollo, la equidady la paz. La identificación con los objetivos de la educación sedeberá plasmar en un esfuerzo mayor y más equitativo de lasentidades territoriales. Para ello la reforma mencionada le daráal situado fiscal su carácter de instrumento redistributivo.

1. El compromiso social

La educación es uno de los fundamentos de la paz y las políticasde este plan están trazadas con el presupuesto básico de cons-truirla. Para ello el Estado, al reconocer comouno de los mayoresvalores del país la diversidad étnica y cultural, debe garantizaral conjunto de la población el acceso a todos los niveles de laeducación. La participación de la educación y la cultura en laconstrucción de una paz sostenible debe ser una prioridad para



toda la sociedad, ya que la paz, es al mismo tiempo, un objetivocentral de la cultura y un instrumento para impulsarla. La cul-tura es una de las maneras como se construye el tejido social,por medio del reconocimiento y valoración mutua de las diferen-cias como fundamento de la convivencia y de la paz.Para alcanzar este propósito se requiere superar la estruc-

tura fragmentada de la educación y entenderla desde nuevosparadigmas encaminados a observarla como un proceso perma-nente que comienza aun antes de nacer, con un importantedesarrollo entre los Oy los 3 años y que se articula continua-mente hasta la oferta de programas doctorales en la educaciónsuperior.Esta visión holística de la educación que incluye procesos

formales, no formales e informales exige una reorganización re-cursiva del sector, entendida ésta como una estructura que ba-lancea de autonomía y cohesión la totalidad del sistema.Dicho proceso fortalece la nueva institución escolar en el

incremento permanente de la calidad con equidad.El reordenamiento citado se proyecta en la educación supe-

rior para que se garanticen oportunidades de acceso, mejora-miento de programas y formación de capital humano y socialacorde con las necesidades del país. Sólo será posible alcanzarestos propósitos si se diseñan creativamente nuevas fuentes definanciación con una asignación de recursos que propenda porsu uso racional y por el mejoramiento de cobertura, calidad yequidad.Este plan de educación es un gran propósito nacional que

supone una verdadera movilización social para seguir involu-crando a todos los sectores de la sociedad y a nuevos actores atrabajar conjuntamente en el tema educativo como un asuntode todos y para todos.La creación de formas colectivas de fijar objetivos y compro-

meterse efectivamente con su cumplimiento es fundamentalpara el desarrollo de un país. Así mismo, la actitud y las expec-

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ. BASES


tativas de la sociedad y los padres hacia la educación son facto-res claves para el logro educativo'. El bajo nivel de los resultadosde la educación en Colombia, tanto en términos de coberturacomo de calidad, es en parte atribuible a la inexistencia de dichoconsenso social. La transformación que requiere el sector edu-cativo tiene como condición el compromiso social de diversossectores, en particular de actores que tradicionalmente han es-tado marginados de las decisiones de la educación, como son lospadres de familia, los alumnos y el sector productivo.

El compromiso social también se expresa en el esfuerzocompartido y equitativo que deben hacer los diferentes nivelesdel Estado y sectores en la financiación de la educación.Dado que las transferencias nacionales han premiado a los

municipios con más capacidad de generar ingresos, se hace ne-cesario revertir esa tendencia para comprometer nuevos recur-sos territoriales en educación, especialmente de los municipioscon mayor capacidad de generarlos.

Como soporte a los consensos socialmente construidos esfundamental que el Estado, como representante legítimo delbien común, cumpla con su función de regulación. Los logroseducativos están asociados con un eficaz cumplimiento de la re-gulación de los componentes institucional, financiero y pedagó-gico. Para que la regulación cumpla su papel debe contar con losmecanismos que le permitan verificar, incentivar o castigarcomportamientos. El incumplimiento de esta condición y la de-bilidad de los sistemas de información, seguimiento y controlson unas de las principales limitaciones para que la regulaciónse aplique plenamente en el sistema educativo nacional.

1 Los países que han alcanzado un mayor estándar en educación y capacitación:Alemania, Francia, Japón y Singapur lo han logrado mediante el establecimien-to de un consenso social en términos de altas expectativas y valoración de laeducación (Green, 1997).



La formulación del plan educativo es apenas el comienzo deun movimiento de construcción de consensos, que desborda elaparato sectorial e involucra la participación activa y compro-metida de todos los actores sociales.

2. La educación para elpresente y el futuro del país

El reto del país en educación es alcanzar la cobertura neta uni-versal de la educación básica. Este plan y el compromiso socialque se propone generar crearán las condiciones para que Colom-bia en los comienzos del próximo siglo satisfaga este requisitodel desarrollo. Para que esta cobertura sea sostenible en el fu-turo se requiere de una acción más decidida, mejor focalizada,con una mayor eficiencia interna y mucho mejor administrada.Uno de los compromisos centrales de este plan, para cuyo desa-rrollo es necesaria la participación de la sociedad en su conjun-to, es el de la creación de lajornada escolar complementaria, conel objeto de mejorar la calidad de la educación.A mediano plazo, el país debe haber formado un gran grupo

de personas con nivel de educación postsecundaria intermedia-de primer ciclo-, de alta calidad; y a largo plazo tener al menosel 60% de cobertura en educación postsecundaria -de segundoy tercer ciclo-, condiciones para la construcción de una capaci-dad científica y tecnológica que permita apoyar los proyectosinnovadores a largo plazo.

En el campo de la capacitación para el trabajo, la prioridadserá la reforma del Sena. Ésta tiene como principios básicos laespecialización de sus funciones de manejo de recursos y de ca-pacitación, así como creación de mecanismos que garanticen unacompetencia a los centros del Sena, para garantizar un aumentode su eficiencia y pertinencia.



B. DIAGNÓSTICO

1. Logros

Durante los dos últimos decenios, Colombia ha aumentado entérminos reales el gasto per cápita en educación, con lo cual hadisminuido notablemente el analfabetismo en la zona urbana,ha incrementado la cobertura, especialmente de secundaria, yha impulsado la educación superior, aunque los logros en cali-dad y eficiencia aún dejan mucho que desear.Los esfuerzos del país por aumentar la cobertura del sistema

educativo han sido importantes, pero insuficientes. En 1997, lastasas en primaria y secundaria alcanzaron el 83%y el 62% res-pectivamente; en conjunto, la oferta de primaria y secundariasólo cubre 76% de la población escolar entre 4 y 17 años". Enpreescolar y grado cero, la atención alcanzó al 64% de los niñosentre 4 y 6 años. En educación superior ha aumentado la tasade cobertura bruta: en 1993, era de 12.3%y en 1997 alcanzó el18.9%3.El número de años promedio de educación es un indicador

del avance del sector. La escolaridad promedio de la poblaciónen las siete principales áreas metropolitanas es de 7.5 años en19974 (Cuadro 3.1). Para aumentar en 1.3 años dicho promediose han requerido diez años, situación preocupante si se tiene encuenta que se trata de las áreas que tienden a tener mayor edu-cación que el promedio nacional". A este ritmo, la meta consti-tucional de los nueve grados de educación se alcanzaría en el2007 en las siete ciudades más grandes y en el 2017 en todo elpaís.

2 Ver Sarmiento y Caro, 1997; Sarmiento, 1998.3 Calculada con base en encuestas Casen y de Calidad de Vida, y tomando como

denominador la población entre 20 y 24 años, las tasas serían 28%y 38%respec-tivamente.

4 Cálculos Diogs-DNP.5 Sarmiento y Caro. En Planeación y Desarrollo, Vol. XXVIII, No. 1, ene-mar 1997.



El gasto público en educación ha aumentado en forma sig-nificativa en la década de los noventa". En 1990 representaba el2.5% del PIB, y en 1998 alcanzó el 4.3% del PIB, nivel de gastosuperior al de Chile y Perú, pero inferior al de Costa Rica, Brasily México. El resultado se debe atribuir a la Constitución de1991, y ha sido más un esfuerzo del nivel nacional, ya que lastransferencias a los departamentos y municipios crecieron 70%en términos reales durante la década, crecimiento superior al decualquier otra fuente de financiación del sector (Cuadro 3.2). Elrubro con mayor crecimiento son las participaciones municipa-les que representaban e11%en 1990y llegan a ser 14%en 1997.Los recursos de origen nacional financian el 90% de los costosde la educación pública.

Las familias colombianas le dan gran importancia a la edu-cación. El gasto de éstas prácticamente es igual al gasto del Es-tado, 4.1% del PIB. El 60% del este gasto lo constituye el pago ala oferta de educación privada, el resto son pagos complementa-rios en textos, uniformes, transporte y materiales. El gasto pri-vado en oferta educativa indica que el país, a través del sistemaprivado, gasta 3.26% del PIBpara financiar 33%de la matrículay el 5.14% del PIBpara financiar el restante 66%correspondien-te a la oferta pública. Ese esfuerzo de las familias no se ha tra-ducido en mayor incidencia en la toma de decisiones del sector.

2. Problemas

a. Equidad. La distribución de los resultados de la educación esinequitativa. La diferencia por deciles de ingreso entre los másricos y los más pobres en el número de años promedio de educa-ción es de seis años. Para la fuerza de trabajo, la diferencia entrelos más ricos y los más pobres es de siete años, y entre los deingresos medios y altos es de cinco años (Cuadro 3.1). La persis-

6 Incluyendo los tres niveles: nacional, departamental y municipal, neto de trans-ferencias intergubernamentales.



tencia de estas diferencias durante los últimos doce años mues-tra que la equidad no resulta automáticamente de un mayorcrecimiento de la educación y que se requiere emprender unaacción dirigida hacia los más pobres en búsqueda de una socie-dad más equitativa.De otra parte, en las últimas décadas se ha cerrado la brecha

entre los géneros en cuanto a años de escolaridad, llegando adiferencias poco significativas".

• lnequidad en el accesoy en la calidad. Las oportunidades deacceso a la educación tampoco se han distribuido equitativa-mente. En preescolar, cuatro de cada cinco niños del 40% másrico asistían a un preescolar, mientras sólo uno de cada dos ni-ños del 40%más pobre tenía acceso a este nivel de atención. Enel grupo de niños de 7 a 11 años, sólo el 87%del 20%más pobreasiste a la primaria, mientras que del 10%de mayores ingresosasisten todos los niños. Esta diferencia es mayor para grupos deedad de 12 a 17 años, población objetivo de la secundaria, dondesólo dos de cada tres de los más pobres pueden asistir en con-traste con el 88% de los más ricos. El mayor problema de equi-dad en el acceso se da en la educación postsecundaria donde el20%más rico tiene 2.6 veces más posibilidad de asistencia quelos más pobres. En la universidad sólo el 12%de los estudiantespertenece al 50% más pobre y de éstos las dos terceras partesestán estudiando en universidades privadas (Cuadro 3.3).El costo de la matrícula no es el único factor que limita el

acceso de los más pobres a la educación. La diferencia en lasoportunidades que tienen las familias para brindar actividadescomplementarias a la formación de las aulas en el nivel básicoes decisiva en el éxito escolar. Cuando se analizan los factores

7 De acuerdo con el Censo de Población de 1993, en la población mayor de 15años,el promedio de escolaridad de las mujeres en zonas urbanas fue prácticamenteigual al de los hombres: 6.89 para mujeres y 6.91 para hombres y en las zonasrurales fue de 3.86 para mujeres y de 4.16 para los hombres.



asociados de las pruebas de calidad -Saber'í-, es evidente quebuena parte de las ventajas que tienen los niños que estudianen colegiosprivados, no se debe a la calidad del establecimientosino a soportes que las familias de más altos ingresos dan a sueducación. Por su parte, en el nivel universitario, la principallimitación es el costo de oportunidad del estudio frente a la ne-cesidad de trabajar para el sostenimiento propio y del grupo fa-miliar (Cuadro 3.4).

• Inequitativa distribución por regiones, zonas y grupos de in-gresos. Cuando semira la situación por nivel de ingresos, depar-tamentos y zonas, los grupos sociales más pobres no solamentetienen menores niveles educativos, sino que la educación estámás desigualmente distribuida en su interior. De esta maneralos más pobres entre los pobres carecen casi por completo deeste servicio (Cuadros 3.5 y 3.6). Este hecho tiene como impli-cación de política que, por motivos de equidad, no basta con fo-calizar el gasto en los pobres, sino que es necesario hacerlo enlos más pobres de los pobres.La escolaridad promedio en la zona rural, para la población

mayor de 5 años de edad, en 1997, es de 3.2 años y la urbana de6.8 años. Casi toda la oferta de cupos en preescolar se concentraen el sector urbano. La cobertura de la primaria en las sieteciudades más grandes es prácticamente universal. En cambio,en algunos departamentos, especialmente en aquellos de las doscostas, en las áreas rurales y en los municipios más pobres, tan-to la cobertura como la promoción en la educación primaria sesitúan muy por debajo del nivel nacional. En términos territo-riales, la asistencia a la escuela secundaria es todavía más ine-quitativa que en la primaria. La oferta de cupos de secundaria

8 Las pruebas Saber son exámenes estandarizados del logro de los estudiantes,que desde 1992 realiza periódicamente el Ministerio de Educación en lenguajey matemáticas en tercero, quinto, séptimo y noveno grados. El resultado se re-fiere a las pruebas de 1993.



en las zonas rurales es prácticamente inexistente. La educaciónsecundaria está mucho más extendida en los departamentos ymunicipios más desarrollados, al tiempo que se concentra en lasfamilias de ingresos medios y altos".

La manera como se ha dado la expansión educativa, privile-giando las capitales, los departamentos más urbanos y más ricos,ha generado una distribución de las oportunidades educativas queafecta negativamente a los estratos sociales con menores recursosy a las áreas más pobres del país. De esa forma un importantesector de colombianos ha quedado excluido de la expansión educa-tiva de los últimos decenios y de los beneficios y oportunidadeseconómicas y sociales asociados a dicha escolarización.

b. Los {actores de demanda y la ampliación de cobertura. Lainasistencia de niños entre 5 y 17 años a la educación básica hadisminuido a un ritmo anual de 4.2%10. Sin embargo aún no seha logrado la meta constitucional de nueve grados de educación.Con los actuales niveles de cobertura, son más importantes losfactores de demanda, pues de ellos depende la eficacia de losintentos de ampliar la cobertura, mejorar la equidad y la calidadde la educación.

Las causas de la inasistencia escolar son diversas. Restric-ciones de oferta como la falta de cupos y la distancia de la escue-la a la población demandante siguen afectando a los menores de

9 En los registros educativos que manejan el Dane y el MEN, la zona -urbana orural- se define por la ubicación del establecimiento. Esto ha llevado a que sereporte un gran crecimiento de la matrícula de secundaria en zonas rurales quecorresponden, realmente, a colegios que sirven a la población de las grandescapitales, pero que se ubican en zonas rurales de municipios aledaños.

10 La inasistencia está conformada en un 61% por jóvenes de 12 a 17 años (1.153mil) los niños entre 5 y 6 años que no van a la escuela representan el 22% (418mil) Yel 17% restante corresponde a niños entre 7 y 11 años (316 mil). No sedesagrega la secundaria entre básica y media. Conviene señalar que el 31% deeste grupo de inasistentes está constituido por jóvenes de 16y 17 años, que hansuperado la edad de educación obligatoria.



11 años y, en especial, a quienes todavía no han ingresado a laescuela. La necesidad de trabajar, como una restricción de lademanda, afecta a los mayores de 12 años y su incidencia esmayor entre quienes no han finalizado la primaria o sólo culmi-naron el quinto grado. De otra parte, es muy alto el porcentajede niños que sale del sistema educativo en el paso del gradoquinto al sexto.Los costos, además de ser una de las causas principales de

inasistencia, han aumentado entre 1993y 1997. Esto afecta par-ticulannente a los jóvenes entre 12 y 17 años con secundariaincompleta y niños de 5 a 6 años que no han ingresado al siste-ma. Es principalmente sentida por el 40% más pobre de la po-blación. Para las familias que tienen niños ojóvenes estudiandoy que pertenecen al 50% más pobre, el principal costo está re-presentado por la matrícula, los útiles escolares y los uniformes,teniendo en cuenta que uniformes y útiles sumados pesan másque la matrícula. Los obstáculos que deben superarse no consis-ten exclusivamente en la falta de cupos sino que también tienenque ver con los costos complementarios. Por lo anterior, los sub-sidios focalizados hacia los más pobres constituyen una estrate-gia idónea para remover los obstáculos que impiden el accesouniversal a la educación básica, y que en un porcentaje consi-derable no obedecen a limitaciones de oferta.En educación postsecundaria también es importante focali-

zar el gasto del Estado. Los factores de demanda constituyen laprincipal limitación para el acceso a la educación superior. Porello, es en la demanda en donde se debe concentrar el esfuerzodel gasto público. Por otra parte, el mercado ha remunerado laeducación universitaria con retornos altos y crecientes (Gráfico3.1) que hacen del crédito educativo un riesgo controlado. Enconsecuencia, la financiación a la educación superior debe per-mitir superar los factores de demanda que excluyen a las perso-nas de menores ingresos y recuperar los costos dado el altoretorno privado de este nivel educativo.



c. Gestión descentralizada y asignación de recursos. Existen va-rios problemas graves que afectan la descentralización, incidiendoen la gestión del sistema educativo. Estos problemas son de trestipos:

• Deficiencias en los esquemas de asignación de recursos. Sepresentan graves deficiencias en el esquema de asignación derecursos financieros desde la nación a los departamentos y de éstosa los municipios; el esquema: (i) se basa en la financiación deinsumos y no en el logro de resultados; (ii) favorece la inequidady la ineficiencia en la distribución de recursos que deben hacerlos departamentos entre sus municipios; (iii) carece de incenti-vos positivos y negativos para aumentar el esfuerzo fiscal regio-nal y local, y (iv) no tiene sistemas de regulación y rendición decuentas.

El esquema actual de asignación del gasto público es inequi-tativo tanto entre departamentos como entre municipios. Laasignación de recursos no coincide con los requerimientos, queen términos de la población atendida y por atender, tienen lasentidades territoriales en educación. La transferencia de recur-sos al establecimiento no está institucionalmente regulada y losrecursos que fueron diseñados para apoyar la calidad, las parti-cipaciones municipales dedicadas a educación se han desviadohacia el pago de docentes.

Las causas tienen que ver con la manera como se distribu-yen las transferencias, primero territorial y luego sectorialmen-te, y con la incidencia de la dinámica de distribución de la plantadocente en la asignación del situado fiscal. La inequitativa dis-tribución del situado por alumno señala que los grandes benefi-ciarios de la expansión educativa de los últimos decenios hansido los municipios más ricos de cada departamento, que son losque tienen mayor capacidad de generar recursos (Cuadro 3.7).

En la educación superior también se encuentran problemasde financiación, con características similares a los de la educa-ción básica. Una alta dependencia con respecto a la nación e



incipiente generación de recursos propios; la nación paga el 77%de los gastos de las universidades públicas de carácter nacional;y 57% de sus gastos totales en el caso de las territoriales, mien-tras los aportes de los departamentos y municipios sólo cubrenel 10%. Además, el esquema de financiación de la universidadpública combina dos principios contradictorios entre sí y contra-rios a la transparencia. En primer lugar sigue patrones históri-cos en virtud de la automaticidad de la financiación consagradaen la Ley 30 de 1992, sin tener en cuenta criterios de gestión,calidad, esfuerzo en la generación de recursos propios y eficien-cia en su uso. En segundo lugar, la mediación de padrinazgospolíticos y de otros medios extrauniversitarios .

• Limitaciones normativas en competencias y funciones. Las li-mitaciones normativas en la definición de competencias yfunciones de los diversos niveles de la organización del sector,se caracterizan por: (i) profusión y complejidad de las normas;(ii) dispersión de responsabilidades entre los niveles de gobier-no; (iii) vacíos y superposiciones entre diferentes entidades, quegeneran inconsistencias en la asignación de funciones.

El sector se caracteriza por la dispersión de competencias yla forma como se diluyen las responsabilidades administrativasen los distintos niveles. Nadie es responsable de todos los ele-mentos de la gerencia de la educación oficial en ningún nivelgeográfico, lo que genera vacíos o superposiciones conflictivasentre los diferentes niveles (Sarmiento, 1996). Esta fragmenta-ción de competencias, en la que un nivel maneja los docentes,otro las inversiones y el verdadero centro del sector que son losestablecimientos educativos, no maneja ningún recurso, ha im-pedido la autonomía del establecimiento que es la base de unaacción descentralizada y de una educación de calidad".

11 La Ley 60 de 1993 de competencias y recursos, recoge la negociación de dosgrupos de interés. La necesaria unificación de los fondos en un solo responsabley de la capacidad de manejo de recursos en un sólo nivel, quedó comoun objetivo



Con respaldo en una interpretación discutible de la autono-mía consagrada en la Ley 30 de 1992, la universidad pública norinde cuentas a la sociedad sobre el uso de los recursos ni sobresus resultados. Esta circunstancia configura un escenario de ar-bitrariedad más propio de un esquema paternalista que de unode autonomía con responsabilidad y madurez administrativa,que ha conducido a los déficit recurrentes y a la no viabilidadfinanciera de la universidad pública.La consecuencia de lo anterior, en todos los niveles educati-

vos del sistema, es la práctica frecuente de nacionalizar los cos-tos de los errores cometidos en las entidades territoriales y enlas universidades públicas, prolongando así la situación real dedependencia.Se han logrado algunos avances, especialmente en el proce-

so de descentralización del sector cultural. El mayor avance seha dado en este último, con la creación de los consejos departa-mentales (32) y distritales (3) de cultura, la puesta en funciona-miento de fondos mixtos para la promoción de la cultura y de lasartes (36), el fondo mixto de promoción cinematográfica y lacreación de los consejos municipales de cultura (450). Sin em-bargo, el sector cultural presenta una serie de deficiencias: elacceso de los colombianos a los bienes de la cultura, incluidoslos universales, ha sido escaso, restringido y privilegiado. Exis-ten además una serie de limitaciones legales que dificultan eldesarrollo cultural del país, así como la creación y distribuciónde bienes culturales, que finalmente afectan el acceso.

secundario, que se sacrificó en la negociación. El interés gremial de los maestrospor la centralización, para mantener mayor poder político, se mantuvo al mismotiempo que las declaraciones innocuas de autonomía escolar sin manejo de re-cursos. Además, la responsabilidad sobre la calidad y eficiencia del servicio sediluye en cuerpos colegiados más aptos para consulta que para administracióneficaz.



• Debilidades institucionales y de talento humano para la ges-tión del sector. Uno de los principales problemas del sector esque carece de una articulación dinámica de las políticas, planea-ción, estrategias y acciones operativas que permitan responderde forma eficiente y efectiva a los retos y expectativas del siste-ma nacional de educación para que funcione como un todo sis-témico.

Existen claras debilidades en la gerencia del sector, tanto enla capacidad institucional de sus organizaciones como en la com-petencia técnica de sus gerentes, y en la existencia y uso de ins-trumentos para la toma de decisiones, que se manifiestan en: (i)falta de herramientas legales y de sistemas de información paracumplir con sus funciones por parte de los diferentes niveles;(ii) ausencia de incentivos positivos y negativos para quienesejercen las diversas funciones y, finalmente (iii) débil califica-ción y autonomía de los responsables de la gerencia del sector(Banco Mundial, 1995; Sarmiento, 1996 y Wiesner, 1997).

La capacidad del Ministerio de Educación, MEN, para orien-tar, evaluar y planificar el sistema educativo tiene limitacionesimportantes. Los diversos intentos por formular los instru-mentos científicos y modernos para cumplir sus funciones hanencontrado los tradicionales problemas de inestabilidad de losequipos técnicos, en todos los niveles territoriales, con sus se-cuelas de falta de compromiso institucional con metas a medianoplazo, imprescindible para la generación de sistemas, procesosy procedimientos de información, evaluación y seguimiento. Poresta razón, el MEN carece de un adecuado sistema de informa-ción que le permita conocer la situación educativa del país.

Otra importante limitación es la falta de capacitación delrecurso administrativo para la gestión. Se desconoce en la prác-tica la especificidad de la gerencia y la administración como disci-plina distinta de la docencia. Los buenos docentes se conviertenen malos administradores, ante la inexistencia de capacitaciónespecífica para las funciones de gerencia. La inestabilidad de los


plan nacional de desarrollo bases 1/3

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