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mandos impide el aprendizaje institucional y propicia la impro-visación.

El país no ha desarrollado estándares y regulaciones para elsector educativo: aún no se dispone de adecuadas razones técnicasentre administrativos y docentes; la dotación por grados y colegiosresponde a los criterios de quien los distribuye, con muy pocaconexión sobre su efecto en el aprendizaje; el país no cuenta conla definición de estándares confiables para planear, regular ypromover la educación superior, el Icfes no mide y .no informasobre la eficiencia, calidad, pertinencia e ingreso esperado de losegresados de cada uno de los programas en las distintas institu-cienes.

Otra función del MENque debe revisarse es la regulación delsector privado. En el pasado reciente, se ha pretendido promo-ver la calidad de las instituciones privadas por medio de la regu-lación pública de sus precios, a través de un índice de insumosy no de logros de calidad. Esto genera restricciones a la oferta yseñales imprecisas de calidad.

Sin ser ésta una de sus funciones, el Ministerio de Culturaha ejecutado actividades y proyectos culturales, labor que debe-ría estar en manos de la sociedad en su conjunto y de las entida-des territoriales. Las dos fuentes fundamentales de financiaciónde proyectos culturales, son el presupuesto público y los parti-culares. El primer caso presenta tres debilidades: centralismo,escaso monto y una distribución inequitativa. De otra parte, losrecursos provenientes de entidades particulares son generalmenteescasos y discrecionales. Finalmente, el personal de apoyo y au-xiliar del sector cultural (archivistas, auxiliares de bibliote-cas, etcétera) poseen niveles de capacitación insatisfactoriospara un adecuado cumplimiento de sus funciones.

d. Calidad. La calidad de la educación básica es deficiente: losniños no alcanzan ni los objetivos curriculares establecidos porel país ni los estándares internacionales para los mismos nive-les. En primaria los niños aprenden menos de la mitad de lo que

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deberían de acuerdo con el currículo vigente (Psacharopoulos,G., et al. 1992). En secundaria, los resultados del programa Sa-ber indican que en los colegios públicos una cuarta parte de losestudiantes no logra superar el nivel mínimo de las pruebas enlenguaje en 7º grado y menos del 20% alcanza un nivel óptimoen 7º y 9º grados (MEN, 1997). Los resultados por género indi-can diferencias sistemáticas a lo largo de toda la educación; laniña tiene resultados en promedio más altos en primaria que elniño, situación que se invierte en secundaria.

En el estudio internacional sobre logros académicos en ma-temáticas y ciencias, Third International Maths and ScienceStudy, Timss, los estudiantes colombianos de más alto rendi-miento en dicha prueba obtuvieron puntajes por debajo del pro-medio internacional, especialmente en matemáticas, y apenasse acercan a los puntajes inferiores de los niños de Corea y Sin-gapur (MEN, 1997). Estas mediciones hacen necesario explicardónde está la falla, si se encuentra en los establecimientos o enla forma como se enseña, o si los estándares deseables en Colom-bia son distintos a lo que esperan, la mayor parte de los países,en matemáticas y ciencias.

Los factores que determinan la calidad pueden agruparse endos categorías: los que afectan el proceso de aprendizaje, comoel tiempo efectivo de clases, acceso a material didáctico, calidadde los profesores, pertinencia del currículo, gestión administra-tiva de la educación, entre otros, y factores de entorno y contex-to social. En segundo lugar la existencia de un consenso y de uncompromiso de los diversos agentes sobre la importancia socialde la educación, lo cual produce su participación activa y controldel sistema y de sus resultados. En general, la falta de estanda-rización de las prácticas pedagógicas, de un curriculum básico,de una estructura institucional, y de una eficaz regulación ins-titucional están asociadas con menores logros educativos.

El país presenta deficiencias en factores decisivos para lacalidad de la educación. En primer lugar, la insuficiente dota-

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ción de textos, bibliotecas y medios pedagógicos", y la falta depromoción de la lectura como parte de la actividad escolar. Ensegundo lugar, el tiempo efectivo de aprendizaje en Colombia esbajo, comparado con los países más industrializados. Por día, unniño colombiano dedica al aprendizaje 3.5 horas, lo cual está pordebajo del promedio latinoamericano de cuatro horas y aún máslejos de las 5.8 horas y 5.6 horas que dedican los niños japonesesy norteamericanos, respectivamente. Las 680 horas anuales declase que recibe un niño en Colombia están dentro del promediolatinoamericano que es de 600-700, pero representan una dedi-cación muy inferior a la de los niños de Japón, 1.280 hs, y Esta-dos Unidos, 1.200 hs (Timss, OeDE, 1997).

En cuanto a la evaluación de la calidad de la educación, seha avanzado en la aplicación periódica de pruebas, que tienen lafinalidad básica de identificar aciertos y limitaciones en estaárea. Sin embargo, estas pruebas no se han estabilizado, no esposible hacer comparaciones en el tiempo de factores identifica-dos como estratégicos para el mejoramiento de la calidad. Elsistema de evaluación de la calidad de la educación es aún débily no está articulado al diseño de las políticas educativas.

En el nivel universitario, una mala interpretación de auto-nomía universitaria y un sistema de regulación débil y contra-dictorio han permitido el deterioro de la calidad de la educaciónsuperior. La gran proliferación de instituciones y programas yla muy deficiente e ineficaz regulación estatal en este campo,deja muchas dudas sobre su calidad.

La formación técnica y tecnológica virtualmente ha desapa-recido. Los programas que efectivamente tienen que ver con elmantenimiento, manejo, adaptación e innovación de tecnología

12 Las bibliotecas prestan menos de un libro por cada cincuenta habitantes, cuan-do en Europa se prestan entre tres y doce libros por habitante; menos de uno decada cien establecimientos tienen bibliotecas con libros diferentes a textos yenciclopedias y en la mayoría de las ciudades colombianas no existe una biblio-teca pública completa (Melo, 1998).



son de baja calidad y representan sólo el 6.4% del total. Adicio-nalmente, la sociedadvalora esta educación comode baja calidad,que limita las posibilidades de desarrollo de las institucionesque ofrecen este tipo de educación. A esto se suma el carácterterminal de la formación técnica y tecnológica, que frustra lasaspiraciones de sus egresados para obtener un título univer-sitario, a menos que comiencen nuevamente el proceso en labúsqueda de preparación profesional en una universidad tradi-cional.

La capacitación laboral tiene serios problemas de calidad,pertinencia y organización. En Colombia, además del Sena",existe un conjunto de establecimientos de educaciónmedia técnica(Cuadro 3.1). Adicionalmente, el país cuenta con 174 institucio-nes técnicas profesionales y escuelas tecnológicas que imparteneducación técnica superior, y cerca de cuatrocientas entidadesde capacitación son autorizadas por el Ministerio de Educación,pero cuyos certificados de aptitud ocupacional no tienen validezacadémica (Martínez, 1998).

El Sena es junto con el INA de Costa Rica, la entidad de ca-pacitación de América Latina que recibe el mayor aporte a lanómina, 2%. Las demás entidades reciben entre el 0.5%y el1 %.A pesar de la gran magnitud de los recursos, el peso del Senadentro del total de la capacitación impartida es bajo. En efecto,dentro del total de ocupados que recibieron capacitación en1997, el 12% la recibió en esta entidad, mientras que el 37%recibió la capacitación en la empresa donde trabajaba.

Dentro de los cursos largos existe un importante número deellos que son profesionalizantes y que simplemente remplazana las universidades. Esto significa que con recursos provenien-

13 El presupuesto autorizado del Sena para 1998 ascendió a $377.000 millones, delos cuales $ 255.880 van a capacitación de la fuerza de trabajo. Esto significa queel 67.7% de los recursos se destinaron a la tarea central del Sena, es decir, a lacalificación de la mano de obra, con 33.9% para cursos largos y 23.6% para cur-sos cortos.



tes del impuesto a la nómina, el país está financiando educaciónsuperior, cuando la tarea central del Sena debería ser la capaci-tación media y técnica para el trabajo. Esta última garantizaríauna respuesta efectiva a necesidades más apremiantes como eldominio de tecnologías transversales y la capacidad de aprenderlos nuevos desarrollos tecnológicos de las cambiantes condicio-nes laborales.

De otra parte, la estructura curricular de algunos de los cur-sos largos no está enfocada a proveer a losjóvenes sin experiencialaboral, las habilidades generales y aptitudes hacia el conoci-miento de nuevas tareas y oficiosque le permitan su rápida vin-culación a un puesto de trabajo. Incluso, actualmente el Senaofrece un número importante de cursos con enfoques más detipo ético y cultural, con contenidos de superación personal, au-toestima y participación ciudadana, que deben ser más bien im-partidos en la capacitación básica.

Así mismo, el Sena exige en casi todos los cursos largos quelos estudiantes hayan terminado bachillerato. Esta exigenciaexcluye de la capacitación a los desertores del bachillerato, querepresentan el 3% de los estudiantes del mismo.

Adicionalmente, en opinión de los empleadores, se siguenpresentando problemas de calidad y pertinencia con los progra-mas del Sena. Los empresarios continúan señalando la dificul-tad que tienen para conseguir obreros y operarios calificadospara trabajar en las distintas fases del proceso productivo (Sena,1997). Esta situación muestra la necesidad de que el Sena reo-riente su capacitación hacia la formación de nueva mano deobra en estos niveles ocupacionales, que contribuya a elevar lacompetitividad de las diferentes empresas. Evidencia de esta si-tuación es la alta tasa de desempleo de los egresados del Sena,que varía sustancialmente por regiones y especialidades.

Otro factor importante en la explicación de la baja calidad ypertinencia de la capacitación es su imposibilidad para progra-mar los cursos de capacitación con base en los requerimientosdel mercado. Dada la fuerte inflexibilidad de la planta de ins-

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tructores, la planeación de los cursos se hace con base en lasdisponibilidades de docentes sin tener en cuenta si dicha espe-cialidad es requerida o no por el mercado.

Finalmente, el otro aspecto que explica la baja calidad y per-tinencia es la falta de competencia de los centros de formaciónprofesional, los cuales cuentan con un flujo de recursos asigna-dos por oferta independientemente del número de alumnos y dela eficiencia del gasto.

En cuanto a la intermediación laboral, en general, carece decoordinación con la capacitación. Se ha demostrado que la im-portancia de la intermediación laboral radica en la posibilidadde recalificar a los desempleados inscritos en los centros de in-formación para el empleo en las áreas más demandadas por elmercado, con el fin de lograr su inserción a un empleo. Sin em-bargo, esto no se está logrando con la metodología del Sena,pues la entidad considera que éste es un servicio impuesto porel gobierno central, que nada tiene que ver con su misión. Porlo tanto, las directivas no se han preocupado por incorporarlocomo herramienta para la capacitación.

e. Eficiencia por niveles. Prácticamente todos los departamen-tos cuentan con infraestructura y recursos para atender la edu-cación primaria, como muestra la existencia de tasas brutas decobertura superiores al 100%. La tasa bruta de escolaridad su-pera en 30 y 20 puntos porcentuales a la tasa neta, en primariay secundaria, respectivamente. Tomando los dos niveles conjun-tamente, si se emplearan los recursos con la máxima eficiencia,el sistema podría atender el 90% de los niños entre 7 y 17 años,y no sólo el 75% que actualmente atiende (Sarmiento y Caro,1997) (cuadros 3.8 y 3.9)14.

14 La diferencia entre la oferta o capacidad instalada (tasa bruta) y la coberturareal (tasa neta), permite establecer la proporción de recursos que son ineficien-temente utilizados en atender repetición y extraedad. A partir de esta diferenciase constituye en un indicador de eficiencia interna del sistema. La tasa de esco-



La eficiencia del gasto definida como la calidad alcanzada(medida por las pruebas de Saber) en relación con los recursosfinancieros invertidos (gasto por alumno) muestra que los re-sultados de la Escuela Nueva son mejores que los de la escuelatradicional (Uribe, 1998).

• Costo de promoción. El tiempo que tomaba hacer la primariapara quienes la terminaron en 1994 era 5.6 años, un mes menosque para quienes lo hicieron diez años antes, lo cual representauna reducción de 1.6%; pero el costo real para promover unalumno con primaria completa aumentó en 19%. Es decir, elsistema en primaria se ha hecho más caro y sólo un poco máseficiente. La forma como se ha realizado la promoción automá-tica no ha sido eficaz (Sarmiento y Caro, 1998). Para quienesterminaron la secundaria en 1985, hacer los seis años les tomóen promedio 6.4 años; para quienes lo hicieron en 1995 les tomótres meses más. Mientras el tiempo para salir promovido au-mentó en un 4.7%, el costo de un alumno con bachillerato com-pleto aumentó en 11% (Cuadro 3.10).

Durante el decenio de los ochenta, en la educación superioroficial el costo por estudiante creció a una tasa del 1.8% realanual (Molina, 1989). En lo corrido del presente decenio estecrecimiento ha sido de 6%. Tres factores han determinado estaevolución: el estancamiento en el número de estudiantes, el au-mento en el costo de la planta y la persistencia de una relaciónalumno/docente innecesariamente baja. El costo promedio porestudiante en Colombia es de cinco millones de pesos por año en1998.

larización se llama neta cuando se toma solamente la matrícula de los niños enedad de educarse, para primaria los de 7 a 11 años y para secundaria los de 12 a17 años.



c. POLÍTICAS

1. Movilización social: la educación asunto de todos

El interés del gobierno es que este Plan sea comprendido portodos y concite la voluntad nacional. Se buscará que todos losespacios de la educación se enlacen en un corredor de paz portodo el país, constituyendo el ámbito privilegiado de la convi-vencia. Este Plan convocará la adhesión de toda la sociedad entorno a los objetivos y metas de la educación, a través de unareducción educativa que se articula en torno alplan caminante.

Para ello se necesita involucrar a todos de modo que la edu-cación trascienda y se coloque en el escenario en donde todospodamos trabajar; con mecanismos efectivos de divulgación,rendición de cuentas y participación ciudadana.

La escuela es el primer ámbito de lo público para el indivi-duo y, por lo tanto, escenario privilegiado para la formación delos valores y prácticas de solidaridad social, resolución creativay productiva de conflictos, participación socialy convivencia ciu-dadana. Esto hace que sea primordial fortalecer los gobiernos es-colares como ámbito de formación y participación social y defundamentación en los valores y prácticas para la democracia.

Se promoverá el compromiso de los diversos actores socialescon la educación mediante el establecimiento de un mecanismode rendición de cuentas que contemple los compromisos del sec-tor con el país, los resultados del servicio educativo y su divul-gación pública nacional y territorial que permitan la veeduríaciudadana sobre la gestión del sector y sus resultados. Se impul-sará la creación de incentivos que motiven a los entes territoria-les a conseguir y mantener altos niveles de rendimiento en lagestión educativa; la convocatoria de treinta personalidades dela vida nacional como ministros honorarios de educación parala paz que ayuden en la formulación de políticas, la concertaciónnacional y la realización de programas; la inclusión y articula-ción de nuevos actores para realizar proyectos conjuntos y pro-


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mover la importancia de la educación; y, la vinculación de losjóvenes como líderes y gestores de una mejor convivencia y par-ticipación ciudadana.

Con el objeto de mejorar la calidad de la educación se esta-blecerá la jornada escolar complementaria ampliando la actualen al menos dos horas diarias, dedicando más tiempo al curricu-lum básico. Se complementará, además, con el apoyo pedagógi-co a los alumnos en la elaboración de sus tareas escolares, conla promoción de la lectura a través de la dotación de bibliotecasescolares y su integración con las bibliotecas públicas, y con ac-tividades recreacionales, deportivas, de formación artística, cul-tural y ciudadana. La jornada complementaria contará con lasupervisión de adultos y de los bachilleres que presten el serviciosocial obligatorio, aprovechando la infraestructura y espaciosdel contexto local. El programa se financiará con recursos re-direccionados de las cajas de compensación familiar generadospor el impuesto a la nómina, un porcentaje de los recursos delmunicipio provenientes de la participación en los ingresos co-rrientes de la nación que actualmente se destinan para culturay deporte, y otros recursos que quieran destinar al programa. Sise requiere adecuación o construcción de infraestructura serácofinanciada entre las cajas de compensación y el municipio.Las Secretarías de Educación en coordinación con las cajas decompensación diseñarán los programas; y en los municipios enque éstas no tengan presencia, las Secretarías de Educaciónbuscarán otros socios que permitan desarrollar el programa. ElMinisterio de Cultura, mediante su programa nacional de for-mación artística y cultural, adelantará sus actividades de mane-ra coordinada para lograr este propósito.

De otra parte, el compromiso de la sociedad con la educaciónse deberá plasmar en mayores aportes financieros de las entida-des territoriales con mayores ingresos per cápita, para hacer delsituado fiscal un verdadero mecanismo redistributivo.

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2. Sistema de financiación de la educación como instrumentode equidad

El principio orientador de las funciones del Estado en materiaeducativa consiste en garantizar el acceso equitativo a Una edu-cación de calidad y el sistema de financiación es el instrumentomediante el cual se concreta este compromiso. Se adoptará comoprincipal estrategia la reforma del esquema actual de asigna-ción de recursos con base en los criterios de financiación porresultados, la adopción de estándares técnicos, la introducciónde incentivos a la eficiencia y la población atendida y por aten-der" como mecanismo de regulación que será administrado porlos departamentos, ejecutado por los municipios y monitoreadoy evaluado por el nivel nacional mediante el sistema de informa-ción de la gestión educativa 16.

Se buscará liberar recursos de las transferencias municipa-les que actualmente se destinan para el pago de docentes nacio-nales en los municipios más pobres, para que se inviertan en elmejoramiento de la calidad de la educación.

El gobierno definirá la asignación directa de recursos a lasuniversidades e instituciones públicas para financiar progra-mas de ciencias básicas, la capacidad de investigación científicay otras actividades que generan beneficios sociales, y que esténasociadas al concepto de función de la universidad. Estos recur-sos serán asignados de acuerdo con indicadores de cobertura,complejidad de la oferta académica, calidad y esfuerzo en la finan-ciación, para lo cual el gobierno y las universidades desarrolla-rán un sistema de evaluación de resultados que sea compatiblecon la autonomía universitaria.

15 Dichos criterios serán aplicables de la nación hacia los departamentos, de estosa los municipios y de estos últimos a las instituciones educativas; consideraráncategorías por zona urbana y rural, por niveles relativos de desarrollo y pobla-ciones especiales.

16 El MEN,con apoyo del DNP,implantará el sistema que integrará las herramien-tas existentes como Sabe-50, Gestione, Hojas de Vida, C-I00 y C-600.


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Así mismo, se buscarán nuevas fuentes de financiación y seprocurarán recursos adicionales del Fondo para la paz; la movi-lización y captación de recursos de entidades del orden interna-cionalalrededor de la creación de un Fondo Internacional parala Educación en Colombia y la propuesta de que algunos bienesincautados por enriquecimiento ilícito se destinen a las institu-ciones educativas.

3. Igualdad de oportunidades para el accesoy permanenciaen la educación: camino hacia una mayor equidad

El objetivo de la política es ofrecer a todos los niños de 6 a 18años la oportunidad de acceder a nueve años de educación básicaen el primer quinquenio del próximo siglo. Para ello se ampliarála cobertura con base en mejoras en la eficiencia, mediante lareforma del actual esquema de asignación de recursos, aumen-tando progresivamente la relación de alumnos por docente has-ta un promedio del orden de treinta -para la zona urbana estarelación podría ampliarse hasta treinta y cinco y para la zonarural tendrá un mínimo de quince. Dado que el problema decobertura se origina en parte en restricciones de demanda"asociadas con los altos costos educativos, se podrán crear pro-gramas focalizados de subsidios a la demanda, dirigidos a lapoblación más pobre, bajo la responsabilidad de los depar-tamentos y municipios, que en el caso de los más pobresrecibirán mayores recursos en virtud de la reforma de la des-centralización. Se movilizarán, así mismo, recursos de las per-sonas naturales y jurídicas que se comprometan a costear unacanasta escolar; se reglamentará el servicio social obligatorio en

17 El MEN como responsable, junto con el DNP y las entidades territoriales determinaránlos criterios de focalización para el otorgamiento de los subsidios. La naciónjunto con las entidades territoriales establecerá un programa de subsidios a lademanda para aquellos municipios de extrema debilidad fiscal y alta incidenciade la pobreza.


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zonas rurales para los estudiantes de programas de educación yrelacionados con la docencia; se ampliará el acceso a la pobla-ción dispersa en las zonas rurales y a la población adulta a tra-vés de modelos educativos cuya calidad se haya probado. En laszonas de población dispersa en que no sea posible llegar a unarelación de alumnos por docente del orden de quince se podránadoptar modelos educativos alternativos.

De otra parte, se les ofrecerán desayunos y almuerzos a losalumnos más pobres que lo requieran, para lo cual se estudiaránlos mecanismos institucionales y financieros más idóneos parael cumplimiento y eficaciade esta estrategia. Finalmente, se bus-cará el apoyo para la formación de población discapacitada.

El gobierno promoverá el acceso equitativo a la educaciónsuperior, la eficiencia en la administración de los recursos y lapertinencia de los programas. Para lograr estos objetivos,el siste-ma de financiamiento de la educación superior pública se trans-formará progresivamente del actual esquema de subsidios a laoferta hacia uno que lo equilibre con un esquema de crédito alos estudiantes, que podría contemplar subsidios. El sistema fi-nanciará los costos de matrícula y el sostenimiento si es ne-cesario. Por medio de un programa de incentivos se promoverá,especialmente, el ingreso a carreras estratégicas para el de-sarrollo de la competitividad nacional, dando prioridad a losestudiantes matriculados en universidades que satisfagan losestándares de calidad que establezca el gobierno y en programasque hayan iniciado procesos de acreditación. Finalmente, con-templará la condonación por méritos académicos.

4. La institución educativa como eje de la gestióndescentralizada del sistema

Uno de los objetivos de este Plan es que la institución educativatenga una autonomía real que mejore su gestión, permitiéndoletomar decisionesy ejercer control efectivosobre todos los recursospara el cumplimiento de sus funciones. Se buscará la fusión, en

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zonas urbanas, de establecimientos de primaria y secundaria, yen zonas rurales propenderá por la integración institucional delos pocos planteles de secundaria y los de primaria. Se promo-verá una nueva organización escolar -el Nuevo colegio- a partirde instituciones ya existentes. Éste podrá tener diversas moda-lidades institucionales y para su constitución se flexibilizará elactual estatuto de las instituciones públicas y se abrirá la posi-bilidad de fusión entre privadas y públicas. Los Nuevos colegioscertificarán el cumplimiento de varias condiciones: ofrecer to-dos los grados de la educación básica y media, tener un mismogobierno escolar, un mismo presupuesto y un mismo proyectoeducativo institucional. La conformación de Nuevos colegiosserá voluntaria, de tal forma que pueden existir diferentes mo-dalidades de establecimiento.

Se fomentará la participación de todos los estamentos socia-les en la gestión del Nuevo colegio. Dicha participación se mate-rializará en la concertación y vigilancia del cumplimiento demetas expresadas en un convenio de logro educativo entre elmunicipio, el establecimiento y los padres de familia, en el cualse determinarán las competenciasy aprendizajes que el estudiantedesarrollará durante el periodo escolar. El apoyo financiero alestablecimiento dependerá de la calidad y el logro efectivo de losestudiantes y los incentivos se otorgarán por vía de asignacióndirecta de recursos de las participaciones municipales y de otrasfuentes de financiamiento educativo.

Existirán incentivos para los Nuevos colegios certificados.Se les otorgará la competencia de manejo de sus recursos huma-nos, fisicos y financieros; se les darán incentivos vinculados alas mejoras de calidad y se les transferirá directamente recursosde las participaciones municipales y del gobierno central.

Se implantará un programa de asistencia técnica horizontalentre rectores e instituciones educativas exitosas públicas o pri-vadas para crear núcleos educativos que acompañen el mejora-miento de la gestión de otras instituciones, a fin de lograr unintercambio que apunte a la excelencia en la gestión y se gra-

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duará a los departamentos y municipios que se destaquen en ellogro de resultados de gestión, calidad, cobertura y eficiencia.

Se fortalecerá la autonomía y la capacidad de pedir y rendircuentas promoviendo un sistema de asignación de recursos mu-nicipales entre instituciones educativas, de acuerdo con crite-rios transparentes que hagan exigibles los recursos humanos yfinancieros en función de los resultados; y se pondrá en marchaun sistema de información para la gestión que permita el segui-miento y monitoreo de los indicadores de gestión.

En desarrollo de los programas de este Plan, el Ministeriode Educación Nacional se fortalecerá como formulador de la po-lítica educativa, responsable de la ejecución de los programasnacionales, interlocutor de la nación con los niveles territorialesy como oferente de asistencia técnica y garantizará responsa-bles institucionales claros.

5. Mejoramiento y exigibilidad social de la calidad educativa

Se crearán mecanismos de exigibilidad por parte de los ciudada-nos con el propósito de hacer públicos los fines generales de laeducación colombiana, para que éstos se apropien socialmentecon base en el conocimiento público de los resultados del servi-cio educativo.

Se institucionalizará el Sistema Nacional de Evaluaciónde la Calidad, SNE, con los siguientes componentes: organi-zación nacional y regional del sistema, definición de estándarespor área", evaluación de estudiantes y factores asociados, forta-lecimiento de instrumentos y bancos de pruebas, autoevalua-ción de logro educativo por parte de los planteles, establecimientodel sistema de ingreso de docentes y directivos docentes al ser-vicio educativo estatal, así como la definición de estándares deinfraestructura y mobiliario escolar y de producción de textos

18 Se hace necesario avanzar en el establecimiento de estándares de conocimientosbásicos por áreas y por grados.



que reflejen los principios constitucionales y promuevan laequidad de género.

Una preocupación fundamental será garantizar la igualdaden el tratamiento de niños, niñas, grupos étnicos y niveles so-cioeconómicos, para que desarrollen altas expectativas de logroy de autoestima. Se buscará que los contenidos e ilustracionesde los textos reflejen la equidad y eviten la presentación despec-tiva de los papeles femeninos, oficiosy las costumbres de la po-blación menos favorecida o de grupos étnicos.

Adicionalmente se avanzará en el compromiso de los docen-tes con la calidad mediante la vinculación de los ascensos en elescalafón docente a evaluaciones de competencias y conocimien-tos", condición necesaria para la capacitación docente.

El Estado promoverá entre las universidades programastendientes a mejorar el nivel académico de los docentes, buscan-do que en su mayoría tengan el grado de maestría o doctorado,e impulsará la consolidación de equipos y redes de investigado-res y profesores.

Se crearán mecanismos para que los docentes meritorios si-gan vinculados a la universidad pública, aún después de cumplidaslas condiciones de jubilación y el gobierno estudiará mecanis-mos tendientes a hacer correspondencia entre la productividadacadémica de los docentes y la remuneración.

Se propiciará la transformación de las metodologías de en-señanza y el fortalecimiento de la relevancia de los planes deestudio, a través de la identificación y difusión de modelos pe-dagógicos exitosos, la implantación de un nuevo enfoque de laevaluación en el aula y la atención individual a niños de bajorendimiento académico.

Para lograr la promoción de la calidad y la operación máseficiente del esquema de negociación directa padres-institución,

19 La nación evaluará en por lo menos dos grados del escalafón (7º y 12º), lo cualpermitirá que el ascenso corresponda con la calidad y la pertinencia de su for-mación postgraduada.



será obligatoria la provisión de información acerca de los logrosacadémicos de los estudiantes de las distintas instituciones.

El gobierno impulsará un programa que resalte la impor-tancia del libro como instrumento de aprendizaje, de difusióndel conocimiento, comomedio indispensable para que los colom-bianos tengan mayor capacidad de lecto-escritura y, en general,para la transmisión de los valores de la cultura. Con este propó-sito se apoyarán y desarrollarán acciones que conduzcan a quecada día, cada colombiano tenga mayores posibilidades de tenery leer libros.

Es indispensable además que la educación media fortalezcaen los estudiantes competencias básicas de lenguajes, de plantea-miento y resolución de problemas, trabajo en equipo y destrezascomunicativas; habilidades que provean la fundamentación yasea para ingresar al mercado laboral, o para continuar con edu-cación para el trabajo o con estudios superiores. La educaciónmedia debe redefinirse como etapa de exploración de los intere-ses y aptitudes de los estudiantes y de su futura identidad pro-fesional.

La integración de los discapacitados a las instituciones regu-lares de educación contará con el seguimiento y asesoría de lassecretarías de educación municipales y distritales, para que éstase haga efectiva y produzca el resultado deseado de convivenciacon los demás estudiantes, así como su desarrollo educativo ypersonal. De otra parte, se fortalecerán los mecanismos de re-gulación de la calidad de los establecimientos educativos dirigi-dos específicamente a la población discapacitada.

El Estado reformulará los programas de educación superiorde modo que se remplace su carácter terminal por un sistemade ciclos que garantice la continuidad en la formación, princi-palmente de las áreas académicas estratégicas, permitiendo elpaso de los estudiantes de un nivel educativo al siguiente. Coneste cambio se avanza en la recuperación de la valoración socialde la educación tecnológica, del desarrollo científico y se libera-rá una porción importante de recursos y cupos de las institucio-



nes de educación superior que podrán ser empleados en la am-pliación de la matrícula.

6. Revolución de los procesos pedagógicos

Para integrar la escuela al ritmo de avance y circulación del co-nocimiento se diseñará un plan de ampliación de las posibilida-des de aprendizaje y el acceso a las redes de informaciónmundial, mediante la implantación concertada con las entida-des territoriales de nuevas tecnologías y modelos pedagógicos, yel acceso a tecnologías multimedia.

Se establecerán programas para el bilingüismo que seránsupervisados por estudiantes de idiomas, como parte de su ser-vicio social obligatorio.

En lo que se refiere a la educación entre los Oy los 5 años, através del programa Úrsulas se fortalecerá el papel de la mujeren la formación de la capacidad de aprendizaje de los niños y sepromoverá la buena crianza desde la cuna, utilizando la televi-sión como medio educativo para apoyar a las madres y a los ni-ños en sus primeros años.

7. Adecuación institucional para la regulación

Para llevar a efecto este Plan de manera sostenible es necesariauna reorganización recursiva del sector, que incluya procesosformales, no formales e informales, y que equilibre autonomíay cohesión en toda la estructura del sistema.

La.regulación incluye la formulación de políticas, la planea-ción adecuada para adoptar los requerimientos del aquí y ahoracon el afuera y mañana, y el control, monitoreo y coordinaciónque posibiliten una operación eficiente de todo el sistema.

Éste será un proceso continuo en el que el sistema se auto-organiza de manera tal que cumple en la cotidianidad con elpropósito de que todos los colombianos tengan una educaciónde la más alta calidad.



El Ministerio de Educación Nacional como responsable, encoordinación con el Ministerio de Hacienda y el DNP, revisará elordenamiento institucional del sector a fin de avanzar en una es-pecialización que permita a la nación y a las entidades territo-riales cumplir con sus funciones de política, regulación,vigilancia y ejecución en forma eficaz.

Se le dará prioridad a la modernización del Ministerio deEducación, especialmente en cuanto al desarrollo de los siste-mas de información y de evaluación del sistema educativo, demedición y seguimiento del desarrollo educativo en las entidadesterritoriales, de creación de mecanismos y regulación de todo elsistema, de monitoreo y evaluación de las transferencias terri-toriales, y de ejecución de las políticas y programas nacionales.Igualmente se fortalecerá su capacidad de asistencia técnica alos departamentos y distritos, especialmente a las regiones demenor desarrollo institucional.

Se modificará el actual esquema de regulación de los costosde la educación privada para que, sin desproteger los derechoscontractuales de los padres de familia, posibilite el desarrollo dela oferta de la educación privada y el mejoramiento de su cali-dad. En dicho esquema se liberarán las matrículas y las pensio-nes del primer grado de preescolar con que cuente la institucióny del primer grado de secundaria. El aumento de las matrículasy pensiones por encima de la inflación proyectada anualmente,una vez que el estudiante haya ingresado a la institución, debe-rá ser autorizada por la asamblea de padres de familia (Vélez,1996).

En educación superior, con el fin de consolidar los procesosde acreditación y hacerlos más ágiles, se promoverá la partici-pación de las asociaciones profesionales e instituciones interna-cionales.

El gobierno avanzará en la cualificación y difusión del siste-ma de información de la educación superior, de modo que losciudadanos puedan superar las asimetrías de información quelimitan sus posibilidades de selección de oportunidades educa-



tivas, en función del mercado laboral, las prioridades del país ysus aspiraciones individuales. Dicho sistema debe contemplarindicadores que permitan a la sociedad diferenciar la calidad delas alternativas de educación superior que se ofrecen y a los es-tudiantes tomar decisiones mucho más ilustradas acerca de sufuturo profesional.

El gobierno dará prioridad a la calidad de la educación queimparten las universidades. Para ello se promoverá la fusión deinstituciones públicas de educación superior con el fin de hacer-las sostenibles, más eficientes y de mejor calidad. Así mismo,habrá una política exigente en relación con los parámetros in-dispensables para que una institución pueda obtener o mante-ner el título de universidad, teniendo en cuenta que ese carácterexige el desarrollo de investigación de alto nivel, alta califica-ción de la planta docente y experiencia tanto pedagógica comodisciplinaria.

Adicionalmente, el Ministerio de Educación Nacional pro-moverá la formulación y aplicación de exámenes de logro parael primer y el segundo ciclo de la educación superior.

Para garantizar que el Sena cumpla en forma eficiente conlas tareas que se le han asignado, es necesario reformarlo teniendopresentes los siguientes principios: especialización, separaciónradical de la tarea de manejo de los recursos y la de capacitación,mayor descentralización y autonomía de los centros.

La misión central del Sena debe ser la preparación para unpuesto de trabajo. En consecuencia, debe estudiarse la conve-niencia de los cursos profesionalizantes.

Este tipo de formación debe ser realizada por las universi-dades y las instituciones tecnológicas, sin que se dediquen a ellolos recursos provenientes de la nómina.

El Sena se especializará en la atención de aquellos segmen-tos de mercado en los cuales la entidad tiene ventajas compara-tivas y competitivas frente a la competencia en los campos deformación, estableciendo mecanismos para que otras institucio-nes y centros de capacitación de las empresas ejecuten aquellos



programas de formación para los cuales existe oferta igual o me-jor que la del Sena. Para el logro de este objetivo es necesaria laflexibilización de la planta de personal apoyada en la contrata-ción de algunas tareas administrativas y en la ampliación de lacontratación flexible de los instructores.

A mediano plazo, la intervención en materia de innovacióny desarrollo tecnológico permitirá la actualización de los centrosde formación y la ampliación de los programas de complemen-tación, así como el desarrollo conjunto de proyectos con el sectorproductivo que creen mayores VÍnculosentre las partes y contribu-yan tanto a la competitividad de las empresas como de la enti-dad. Estos objetivos pueden desarrollarse a través de la ley deciencia y tecnología (Ley 29 de 1990)y decretos reglamentarios.

El Sena revisará los componentes teóricos y prácticos de laformación para precisar y ajustar los currículos, reduciendo laduración de los cursos y mejorando la oportunidad de la vincu-lación laboral de sus egresados.

Los servicios de intermediación laboral se deben mantenerporque son la única vía mediante la cual el Sena logra detectarlos niveles de calificación que demanda el mercado. Adicional-mente, a través de ellos el Sena puede escoger a los desemplea-dos que requieren recalificación.

8. Política cultural

El papel del Estado frente a la cultura debe ser el facilitador ygestor, reduciendo obstáculos y regulaciones para la difusión delos bienes culturales. El apoyo financiero directo a la creacióncultural o el subsidio a núcleos reducidos de aficionados debenremplazarse gradualmente por una política de estímulos al com-promiso privado y a la producción y distribución amplia y efi-ciente de bienes culturales. Estos últimos deben someterse aljuicio final de lectores, espectadores y aficionados. Se reconoce-rá, además, a la institución educativa como escenario privilegia-do de la actividad cultural.

CAMBIO PARA CONST UIR A PAZ • BASES


Base fundamental de la aplicación de las políticas culturaleses la consolidación del sistema nacional de cultura, estrategia dedescentralización del sector cultural que comprende la creacióny cualificación de instituciones y consejos territoriales de cultu-ra, el fortalecimiento de organizaciones no gubernamentales ygestores culturales, y la consolidación de los procesos que vivi-fican y arman estructuralmente el sistema: formación, informa-ción, planeación, financiación y organización.

Con el fin de fortalecer los fondos mixtos para la creación dela cultura y de las artes, creados en los niveles departamental,municipal y distrital, se promoverá la reconversión de éstos enfondos regionales por zonas Corpes o por otro criterio de regio-nalización. Éstos promoverán dichas transformaciones y los de-partamentos contribuirán a la consolidación financiera de losmismos. Para lograr un mayor compromiso por parte del sectorprivado, se estudiarán posibles incentivos tributarios.

La formación artística y cultural debe convertirse en unaherramienta central de la formación integral. El dominio am-plio de los instrumentos de la cultura y el acceso a sus productosconstituye un elemento esencial en el proceso de formación delos individuos. No basta que la escuela enseñe algunas compe-tencias prácticas básicas para que los colombianos se conviertanen seres productivos y que contribuyan en forma eficaz al bie-nestar de todos.

El desarrollo de procesos relacionados con la comunicacióncultural estará orientado a darle voz a lo local, promover diálo-gos interculturales que generen entendimiento e integrar alpaís a los procesos de globalización. Para lograr este objetivo elMinisterio de Cultura participará activamente en la conforma-ción de un canal educativo cultural, promoverá las estaciones detelevisión y radio comunitaria y fomentará las publicacionesculturales.

Considerando la existencia en Colombia de una gran de-manda no satisfecha en el campo de la formación artística y cul-tural, se fortalecerán las instituciones nacionales y territoriales



encargadas de desarrollar procesos pedagógicos de educaciónartística y cultural. Se promoverá la capacitación de trabajado-res de la cultura tales como archivistas, restauradores, auxilia-res de biblioteca, museólogos, entre otros.

La acción del Estado se centrará en la identificación, análi-sis y conservación del patrimonio cultural del país, el apoyo a lacapacitación y el desarrollo de formas eficientes de organizacióny manejo de la actividad cultural, y el impulso a los programasde formación de niños y jóvenes en la lectura y la actividad es-tética.

La Biblioteca Nacional, el Museo Nacional, el Instituto Co-lombiano de Antropología y el Archivo General de la Naciónconstituyen los ejes de la acción patrimonial directa del gobier-no. Para fortalecer su acción se estudiarán fórmulas para queestas entidades logren una mayor autonomía financiera e insti-tucional. Se consolidará la ampliación física del Museo Nacionalcomo proyecto de interés social para fortalecer labores educati-vas y culturales y como apoyo a los demás museos del país, ensus servicios educativos y culturales para los colombianos delpróximo siglo. Se estudiará la constitución de un fondo para lapreservación del patrimonio inmueble con recursos provenientesde diferentes fuentes y la participación de los entes territorialesy del sector privado. Igualmente se promoverán convenios -jointventures- entre los municipios para este propósito, siempre ycuando el uso de los muebles e inmuebles respectivos tenganpropósitos de uso y turismo cultural.

La articulación entre la autonomía territorial y el proyectode unidad que representa la nación, se evidenciará en el manejodel patrimonio cultural mueble e inmueble que incluye la admi-nistración y mantenimiento de los parques y monumentos na-cionales cuya responsabilidad será gradualmente transferida alas entidades territoriales y a las respectivas alcaldías y gober-naciones, aplicándose para sostener esa articulación, el principiode coordinación nacional, departamental, distrital y municipal.En el caso de parques que sean declarados patrimonio histórico



de la humanidad habrá administración compartida entre la nacióny la entidad territorial. En relación con el patrimonio intangi-ble, el Ministerio promoverá el rescate, valoración.: difusión einvestigación y fomentará la creación para contribuir a la cons-trucción de la memoria colectiva.

Con el fm de consolidar el sector cultural como fuente dedesarrollo económico y social, en los casos en que ello sea posibley conveniente, se buscará incorporar la producción cultural enlas dinámicas del mercado a través de las industrias y los servi-cios culturales. Los sectores prioritarios para el desarrollo deestas políticas serán la industria editorial, la industria cinema-tográfica y el sector del turismo cultural.

CUADRO 3.1ESCOLARIDAD PROMEDIO POR DECILES DE INGRESO

SIETE PRINCIPALES ÁREAS METROPOLITANAS1985-1997

DECILES POBLACiÓN 5 Y MÁS PEA1985 1990 1993 1997 1985 1990 1993 1997

TOTAL 6.31 6.73 7.06 7.62 7.79 8.42 8.52 9.331 3.84 4.13 4.55 4.94 5.13 5.46 5.57 6.162 4.33 4.85 5.17 5.59 5.44 6.24 6.17 6.933 4.86 5.35 5.58 6.22 5.84 6.67 6.60 7.59-4 5.26 5.67 5.98 6.52 6.29 6.87 7.02 7.865 5.72 6.14 6.33 7.18 6.72 7.27 7.40 8.536 6.28 6.68 6.79 7.59 7.43 7.9 7.98 8.887 6.9 7.18 7.37 8.32 8.01 8.42 8.55 9.718 7.58 8.01 8.08 9.21 8.89 9.35 9.45 10.279 8.71 8.92 9.33 10.07 10.18 10.45 10.99 11.710 9.94 10.54 10.87 11.53 11.27 12.22 12.89 .13.23

Fuente: Cálculos de la Misión Social con base en las Encuestas de Hogares Dane deseptiembre de cada año.


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CUADRO 3.2GASTO EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB 1980-1997

(Millones de pesos constantes de 1966)

Año Administración Primaria Secundaria Superior Otras Auxiliares TOTAL Gasto eneducación I

PIS

1980 101,225 568,164 344,172 334,065 222,896 20,262 1,590,782 3.20%1981 121,510 589,881 356,658 364,095 231,516 24,640 1,688,301 3.32%1982 185,394 621,103 442,598 368,909 189,919 12,783 1,820,707 3.54%1983 159,065 619,331 461,075 426,061 234,040 5,499 1,905,070 3.65%1984 169,526 613,284 502,442 424,035 285,095 3,240 1.997,621 3.70%1985 177,398 595,284 489,879 405,911 295,172 1,805 1,965,449 3.53%1986 231,388 597,812 492,311 394,739 228,075 2,365 1,946,690 3.31%1987 227,273 668,718 492,556 397,285 252,744 3,036 2,041,613 3.29%1988 242,622 668,732 522,815 398,156 222,898 2,624 2,057,846 3.19%1989 254,534 720,793 530,099 420,179 269,678 2,171 2,197,454 3.29%1990 252,296 710,704 573,443 429,552 227,287 1,659 2,194,942 3.15%1991 184,430 770,264 587,605 437,590 242,704 1,398 2,223,990 3.13%1992 858,244 826,739 585,856 423,098 253,497 2,112 2,949,544 3.99%1993 603,579 899,660 656,564 513,111 256,578 5,856 2,935,348 3.77%1994 453,434 909,553 680,641 652,232 257,959 9,797 2,963,616 3.60%1995 478,113 1,100,626 703,465 854,521 595,269 9,471 3,741,466 4.30%1996 600,399 1,150,971 775,565 820,163 524,541 8,346 3,87~,985 4.37%1997 638,203 1,222,093 819,228 895,367 545,751 8,683 4,129,325 4.47%

•

Fuente: (1980-1995) Registro f-400 Cuentas Nacionales Dane. (1996-1997). Proyecciones Misión Social, con base enejecución presupuestal, Contraloría General de la Nación, 1996 y 1997.

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CUADRO 3.3ASISTENCIA POR NIVELES EDUCATIVOS, TIPO DE COLEGIO Y DECILES DE INGRESO.

TOTAL NACIONAL, 1997

PRESCOLAR PRIMARIA SECUNDARIA UNIVERSIDADDECILE Oficial Privado Total Oficial Privado Total Oficial Privado Total Oficial Privado Total Total

1 83.7% 16.3% 100.0% 96.8% 3.2% 100.0% 85.0% 15.0% 100.0% 47.2% 52.8% 100.0% 10.7%2 83.6% 16.4% 100.0% 91.3% 8.7% 100.0% 84.6% 15.4% 100.0% 23.8% 76.2% 100.0% 12.0%3 77.4% 22.6% 100.0% 88.1% 11.9% 100.0% 83.7% 16.3% 100.0% 35.0% 65.0% 100.0% 12.3%

, 4 77.3% 22.7% 100.0% 83.0% 17.0% 100.0% 74.3% 25.7% 100.0% 28.6% 71.4%. 100.0% 10.5%5 63.2% 36.8% 100.0% 83.1% 16.9% 100.0% 72.6% 27.4% 100.0% 55.7% 44.3% 100.0% 10.3%6 61.4% 38.6% 100.0% 77.1% 22.9% 100.0% 71.0% 29.0% 100.0% 42.5% 57.5% 100.0% 9.4%7 57.0% 43.0% 100.0% 64.2% 35.8% 100.0% 59.0% 41.0% 100.0% 42.3% 57.7% 100.0% 9.6%8 61.6% 38.4% 100.0% 48.7% 51.3% 100.0% 47.3% 52.7% 100.0% 25.1% 74.9% 100.(}% 8.4%9 27.1% 72.9% 100.0% 37.0% 63.0% 100.0% 42.1% 57.9% 100.0% 28.0% 72.0% 100.0% 8.6%

10 23.5% 76.5% 100.0% 21.6% 78.4% 100.0% 22.0% 78.0% 100.0% 20.9% 79.1% 100.0% 8.3%Total 63.9% 36.1% 100.0% 78.7% 21.3% 100.0% 66.6% 33.4% 100.0% 29.4% 70.6% 100.0% 100.0%

Fuente: Calculado sobre datos de la Encuesta de Calidad de Vida, septiembre/octubre de 1997. Misión Social / Corporaciónpara el Desarrollo Humano.

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CUADRO 3.4ASISTENCIA POR GRUPOS DE EDAD Y QUINTILES DE INGRESO, 1997

4-Jun 7-Nov Dic-17 TOTAL 4-17 18-25

QUINTIL SI NO SI NO SI NO Asistencia Inasisten-cia SI NO

Q1 41.8% 58.2% 87.6% 12.4% 69.0% 31.0% 69.7% 30.3% 18.3% 81.7%Q2 51.7% 48.3% 90.7% 9.j% 73.1% 26.9% 75.3% 24.7% 21.7% 78.3%Q3 67.2% 32.8% 97.4% 2.6% 79.3% 20.7% 82.6% 17.4% 20.6% 79.4%

Q4 78.1% 21.9% 96.5% 3.5% 83.5% 16.5% 86.8% 13.;2% 29.5% 70.5%Q5 87.0% 13.0% 99.8% 0.2% 87.6% 12.4% 91.7% 8.3% 49.4% 50.6%

Total 59.1% 40.9% 92.7% 7.3% 76.6% 23.4% 78.6% 21.4% 27.6% 72.4%

e -7.0% -42.9% -19.7% -54.6% -12.0% -31.6% -14.4% -39.1% 20.3% -6.5%p 14.7% -21.2% 2.5% -32.4% 4.6% -15.0% 5.3% -19.4% 19.4% -7.4%

1993Total 60.2% 39.8% 91.1% 8.9% 71.1% 28.9% 76.0% 24.0% 20.0% 80.0%e -11.1% -45.9% -23.9% -55.8% -8.3% -32.1% -15.6% -40.2% 23.5% -7.0%p 13.8% -20.9% 2.8% -29.1% 6.9% -16.9% 5.9% -18.7% 24.4% -6.1%

Fuente: Cálculos de la Corporación para el Desarrollo Humano - CDH, con base en EPCV 97 y Casen 93.

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CUADRO 3.5DESCOMPOSICIÓN DE LA DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIÓN

DE LA EDUCACIÓN ENTRE ZONA URBANA Y RURAL, 1997Personas entre 15 y 55 años

Zona Indice Theil Descomposición ContribuciónTotal 0.223 0.098Urbano 0.135 0.083 44.20%Rural 0.308 0.182 37.30%Subtotal " 0.041 81.54%Entre zonas 0.223 18.46%Total 100.00%

Fuente: Calculado sobre datos de la Encuesta de Calidad de Vida, 1997. Dane, MisiónSocial-DNP.

CUADRO 3.6DESCOMPOSICIÓN DE LA DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIÓN

DE LA EDUCACIÓN ENTRE DECILES DE INGRESO EN 1997Personas entre 15 y 55 años

Deciles Indice Theil Descomposición Contribución1 0.3226 0.0233 10.40%2 0.2778 0.0238 10.70%3 0.2444 0.0219 9.80%4 0.2332 0.0224 10.00%5 0.2007 0.0187 8.40%6 0.1612 0.018 8.10%7 0.1449 0.016 7.20%8 0.1048 0.0116 5.20%9 0.0884 0.0108 4.80%10 0.0703 0.0075 3.40%

Subtotal 0.1741 77.90%Entre deciles 0.0493 22.10%Total 0.2234 100.00%

Fuente: Calculado sobre datos de la Encuesta de Calidad de Vida, 1997. Dane, MisiónSocial-DNP.


184 Los COMPROMISOSFUNDAMENTALESDE LASOCIEDAD

CUADRO 3.7SITUADO FISCAL POR ALUMNO 1998

SITUADO FISCAL EN MATRICULA OFICIAL·· POBLACION EN SITUADO POR

EDUCACiÓN (pesos EDAD ESCOLAR ESTUDIANTE

DEPARTAMENTOS corrientes) * (3·17 años] - ATENDIDO

Antioquia 269,703,672,266 904,780 1,681,836 298,088Atlántico 79,440,329,523 233,478 639,713 340,247Boqotá D. C. 221,930,816,851 648,379 1,715,041 342,286Bolivar 89,173,237,533 279,759 644,997 318,751Boyacá 102,170,087,587 311,841 467,251 327,635Caldas 79,044,742,659 214,158 336,858 369,096Caquetá 31,616,144,627 81,431 157,158 388,258Cauca 79,295,170,812 224,820 450,204 352,706Cesar 64,468,796,315 157,235 333,810 410,015Córdoba 84,687,110,014 283,884 495,042 298,315Cundinamarca 125,354,295,535 349,225 651,342 358,950Choco 26,675,169,204 114,579 180,033 232,811Huila 62,631,253,017 216,510 330,356 289,276La guajira 35,093,350,442 100,105 177,774 350,566Magdalena 61,570,445,600 267,769 438,896 229,939Meta 41,705,954,134 119,494 236,801 349,022Nariño 84,213,376,453 344,143 564,508 244,704Nte Santander 81,277,858,686 226,404 399,098 358,995Quindio 37,893,040,029 98,379 162,031 385,174Risaralda 58,844,644,109 180,396 279,256 326,197Santander 119,642,974,425 351,753 628,517 340,133Sucre 44,449,385,315 191,231 276,093 232,438Tolima 101,920,911,919 285,224 441,957 357,337Valle 178,668,559,884 558,815 1,167,037 319,728aupés 9,931,308,571 5,218 11,560 1,903,340Vichada 9,977,183,626 8,870 30,411 1,124,783Amazonas 9,690,933,893 12,047 28,137 804,416Arauca 18,784,575,834 44,109 86,630 425,870Casanare 17,055,153,494 50:381 94,710 338,522uainia 9,837,626,030 4,089 13,126 2,405,891Guaviare 9,924,991,183 14,283 41,716 694,890Putumayo 22,343,537,997 54,794 119,239 407,771

San Andrés 9,174,574,058 11,201 21,068 819,065Total nacional 2,278,191,211,624 6,948,782 13,302,207 327,855

Fuente: UDT, UDS, DNP.* Situado fiscal asignado en el Conpes No. 2973, diciembre de 1997.** Proyecciones con base en el documento, "La educación en cifras: avances en el

período 1985-1997", UDS, Misión Social.***Proyecciones DNP-UDS-Diogs.


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CUADRO 3.8TOTAL DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

Tasa Bruta (TBE), Tasa Neta (TNE). Total Nacional 1985-1997

PRIMARIA SECUNDARIA UNIVERSITARIA PRIMARIA SECUNDARIA UNIVERSITARIA1985 1997 1985 1997 1985 1997

TBE 105.0 113.2 52.4 80.4 0.2 0.3TNE 61.6 82.9 32.8 62.0 0.1 0.2CrecimientoTBE 8.2 - 28.1 0.0TNE 21.3 29.1 0.1TBE-TNE 43.4 30.3 19.5 18.5 15.3 10.6

Fuente: Cálculos de la UDS y la Misión Social del DNP sobre datos del censo de 1985 y la Encuesta de Calidad de Vida.

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CUADRO 3.9RELACIÓN DE GASTO TOTAL EN CADA NIVEL EDUCATIVO PER CÁPITA

Miles de pesos constantes de 1996 t:"'~(1

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Matrícula Matrícula Gasto por Gasto por

alumno alumno

AÑO Primaria Secundaria Primaria Secundaria Primaria Secundaria1985 654,344,312 538,481,032 3,336.06 1,442.49 196.14 373.301986 678,455,052 558,721,914 3,386.05 1,515.55 200.37 368.661987 752,485,072 554,256,221 3,436.96 1,592.31 218.94 348.081988 758,114,056 592,693,517 3,488.84 1,672.96 217.30 354.281989 815,221,512 599,544,860 3,541.69 1,757.69 230.18 341.101990 803,005,276 647,918,003 3,595.54 1,846.71 223.33 350.851991 839,916,137 640,739,456 3,650.42 1,940.24 230.09 330.24

1992 1,166,021,654 826,283,276 3,706.35 2,038.51 314.60 405.341993 1,132,536,914 826,516,026 3,763.35 2,158.14 300.94 382.981994 1,073,852,457 803,590,847 3,821.44 2,287.03 281.01 351.371995 1,261,878,474 806,530,054 3,880.66 2,423.54 325.17 332.791996 1,418,816,057 906,836,763 3,941.04 2,568.12 360.01 353.111997 1,434,067,036 916,584,432 4,002.59 2,721.25 358.28 336.82

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Fuente: Gasto: Registro F-400 Dane: Matrícula: Sarmiento, Alfredo y Caro, Blanca. Cálculos Misión Social.

CUADR03.lOEVOLUCIÓN DEL TIEMPO PROMEDIO POR NIVEL Y DEL COSTO DE PROMOCIÓN

Cohortes 1878-1983 y 1988-1993Costo por alumno (Pesos de 1993)

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Cohorte 1978-84 Cohorte 1988-95

Año Primaria Secundaria Primaria Secundaria.1,978 69,405 152,094 100,440 197,2571,979 82,220 177,469 98,991 199,7451,980 77,524 176,019 99,845 179,2491,981 89,463 180,062 100,073 183,1151,982 93,783 168,669 104,218 174,8701,983 89,377 177,382 102,953 175,8011,984 195,179 114,686 177,911

Cohorte 1978-84 Cohorte 1988-95Primaria Secundaria Primaria Secundaria

Costo de promoción 474,959 1,109,767 565,339 1,234,575Costo prom. Secund.lprimaria 2.34 2.18Incremento en costo de 90,380 124,808Promoción 19.00% 11.20%Tiempo promedio I nivel 5.7 6.4 5.6 6.7

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Fuente: Análisis de la cohorte 1978-83: Alfonso, L, MEN. Análisis de la cohorte 1988-93: UDS y Misión Social del DNP.

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GRÁFICO 3.1COMPARACIÓN DE LAS TASAS DE RETORNO DE LOS

NIVELES EDUCATIVOS(Miles de pesos corrientes)

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AÑOS

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Fuente: UDS-DEI, cálculos, UDS-DEC.


II. SALUD

El acceso de toda la población a los servicios de salud a travésdel sistema de seguridad social es una meta que involucra a to-dos los colombianos. Posibilitar este compromiso social es underecho y un deber para la construcción de la paz. Por lo tanto,la política del sector busca el compromiso de la sociedad con elsistema de salud, para corregir las inequidades, la ineficiencia,la falta de solidaridad y la cobertura que persisten en el sistema.

Para lograr esto se requiere garantizar la estabilidad finan-ciera del sistema, lo que implica modificar y hacer más eficientela asignación y manejo de los recursos, y resolver los problemasestructurales y administrativos de las instituciones.

Las políticas dirigidas a mejorar el acceso a los servicios conequidad, la eliminación de privilegios de las Empresas Presta-doras de Salud, EPS, la búsqueda de solidez de las Administra-doras del Régimen Subsidiado, ARs, la restructuración de lasEmpresas Sociales del Estado, ESE,y el montaje del sistema deinformación, están todas orientadas a resolver las serias dificul-tades en cuanto a viabilidad y estabilidad financiera que presen-te hoy el sistema. Estas políticas son inaplazables.

A. DIAGNÓSTICO

El sistema de seguridad social existente en Colombia antes de1993 adolecía de problemas de insuficiencia de recursos, limita-da cobertura, inequidad y baja calidad de los servicios prestados.La Ley 100 de 1993 cambió radicalmente la forma de suminis-trar los servicios de salud, pasando de un sistema asistencialistaa uno basado en elaseguramiento que garantiza la atención integralde salud, prevención, promoción, tratamiento y rehabilitación.Se ha conseguido un grado adecuado de calidad, aunque to-



davía no se han alcanzado los niveles deseados de cobertura yeficiencia.

No obstante los resultados alcanzados en aseguramiento', lapuesta en práctica del sistema general de seguridad social ensalud enfrenta dificultades.

Se evidencian deficiencias en las acciones de prevención ypromoción y falta de acciones concretas de salud pública.

El acceso a los servicios de salud, especialmente de la pobla-ción rural, y la equidad del sistema se ven afectados, debido a lafalta de capacidad de pago para muchos de los vinculados, eldesconocimiento de los derechos que se adquieren con la afilia-ción, la insuficiente información, la evasión de aportes de losindependientes con capacidad de pago, elusión de muchos de losque actualmente cotizan al sistema, la doble afiliación o la afi-liación de personas no pobres en el régimen subsidiado y la pre-sencia de regímenes paralelos".

Las Eps incurren en sobrecostos en el manejo del plan obliga-torio de salud y financian gastos de riesgos profesionales con cargoa los ingresos por la unidad de pago por capitación, UPC, de sa-lud. Las Eps públicas -el Instituto de los Seguros Sociales, rss',

1 En 1993 había ocho millones de personas afiliadas, esto es 24.3% de la poblacióntotal, y para 1997 había 23 millones de afiliados, 57% de la población colombia-na, incluyendo la población afiliada a los regímenes paralelos.

2 De acuerdo con la encuesta de calidad de vida 1997, más de 6.6 millones decolombianos vivían en hogares con ingresos laborales de más de dos salariosmínimos y no se encontraban afiliados. Igualmente en el primer decil de ingresoper cápita actualmente más del 60% de la población no tiene ningún tipo deafiliación, mientras que en el decil más rico casi el 84% de la población tienealguna forma de afiliación.

3 El Iss enfrenta una situación financiera crítica debido a que no ha logrado sepa-rar el negocio de aseguramiento del de prestación de servicios, no ha hecho realla descentralización de sus clínicas, la libertad de elección y adscripción generóun incremento en los costos, maneja un paquete de servicios mayor al del restodel sistema, lo que implica un mayor costo y una competencia desleal para conlas demás Eps, presenta problemas en su facturación, incurre en gastos admi-nistrativos muy altos (26%) y carece de un sistema de información.



Cajanal y Caprecom- no se han adecuado al nuevo sistema deseguridad social en salud, lo cual genera un riesgo permanentepara la estabilidad y puesta en práctica de la reforma, ya queafecta la competencia regulada y,por lo tanto, genera distorsio-nes al interior del sistema. Las administradoras del régimensubsidiado, y particularmente las Empresas Solidarias de Sa-lud, no garantizan la estabilidad financiera requerida debido alreducido volumen de afiliación y al escaso capital que manejan.

Persisten problemas de calidad y oportunidad de los servi-cios de salud. Se detectaron problemas relacionados con la faltade acreditación de las Instituciones Prestadoras de Servicios deSalud, Ips, y de los médicos, y proliferación de carreras en elárea de salud sin el debido control, que genera problemas en lacalidad de los servicios".

Los hospitales mantienen grandes ineficiencias", debido alas inflexibilidades que manejan en cuanto al régimen laboral ypasivos prestacionales, que obstaculizan la transformación delos hospitales en Empresas Sociales del Estado. Así mismo, laasignación de recursos de oferta perpetúa la existencia de crite-rios inequitativos de distribución que no incentivan la transfor-mación de los hospitales públicos en ese tipo de empresas.

El proceso de descentralización no ha logrado consolidarsedebido a la insuficiente voluntad política departamental y mu-nicipal, a la falta de claridad en cuanto a las competencias de losdistintos niveles, y a la concepción centralizada del flujo de re-cursos que aún persiste en el sistema.

En cuanto a los recursos humanos, el principal problema esla falta de planeación, hay una gran concentración geográfica,

4 En parte se deben a la inexistencia de un sistema de acreditación médica e ins-titucional, represamiento de cirugías pendientes y proliferación indiscriminadade establecimientos educativos que ofrecen programas en salud de baja calidad.

5 En 1997 por cada peso de producto generado en los hospitales públicos se reque-rían 1.85 pesos para financiarlo.



al igual que déficit y superávit en la oferta de algunas profesio-nes y especializaciones de la salud.

Finalmente se presentan también deficiencias en el sistemade vigilancia y control y en el sistema de información, que nopermite hacerle seguimiento al sistema general de seguridad so-cial, lo que genera ineficiencias en la afiliación, en la distribu-ción de recursos, y disminución en los ingresos por el menorrecaudo. Así mismo, la información sobre derechos y obligacio-nes dirigida a la población es precaria.

La existencia de los anteriores problemas pone en riesgo laviabilidad y estabilidad financiera del sistema general de segu-ridad social en salud a largo plazo, por lo cual es urgente ade-lantar acciones inmediatas que garanticen su avance hacia elcumplimiento de los objetivos de cobertura, equidad, eficienciay calidad plasmados en la Ley 100 de 1993.

B. PLAN DE ACCIÓN Y PROPUESTAS DE POLÍTICA

1. Acceso a los servicios de salud con equidad

a. Viabilidad y estabilidad financiera. El condicionante funda-mental para el cumplimiento del mandato de universalidad enla afiliación en el sistema general de seguridad social en salud,lo constituye la viabilidad y estabilidad financiera del sistema.En tal sentido se emprenderán diversas estrategias que permi-tan alcanzar este objetivo.

Para disminuir la evasión y elusión de aportes al sistema, elgobierno presentará un proyecto de acuerdo al Consejo Nacio-nal de Seguridad Social en Salud, mediante el cual se definaque la base de cotización de los trabajadores independientes de-berá calcularse sobre el 70% del valor de los ingresos efectiva-mente obtenidos, hasta un monto máximo de veinte salariosmínimos. Igualmente se creará la obligatoriedad de los patronoso entidades contratantes de realizar el descuento correspon-diente y su giro al ente recaudador. La anterior medida incluye



organismos nacionales públicos y privados, así como los inter-nacionales.

Se estudiará la posibilidad de crear una central única de re-caudo para las distintas contribuciones a salud, pensiones yriesgos profesionales.

Se promoverá la participación de la población en la financia-ción del régimen subsidiado, a través del cobro de una cuota deafiliación de acuerdo con la capacidad de pago de cada afiliado.En los casos en que la población demuestre no tener recursos,la afiliación será gratuita.

Con el propósito de optimizar los recursos del sector prove-nientes de los juegos de suerte y azar, el gobierno nacional im-pulsará ante el Congreso la aprobación de un proyecto de leyúnico para su monopolio rentístico. Así mismo, promoverá conlas entidades territoriales las acciones que sean necesarias paramaximizar las demás rentas cedidas.

b. Aumento de la cobertura de afiliación con equidad. La afilia-ción universal tal como lo ordena la Ley 100 de 1993 sólo esposible si los recursos de subsidios a la oferta se transformanhacia subsidios a la demanda, se controla la evasión y se creanmecanismos para incentivar una mayor cobertura.

Corresponde a todo empleador la inscripción de sus trabaja-dores a este sistema, al Estado facilitar la afiliación a quienescarezcan de vínculo con algún empleador o de capacidad depago, y a la población asegurarse en el sistema. La población queno se afilie deberá asumir directamente los costos de la atenciónde salud que requiera.

Se promoverá la ampliación de la cobertura al régimen sub-sidiado a través de subsidios parciales, de tal manera que la po-blación pague su inscripción de acuerdo con su capacidad depago; en los casos en que la persona no tenga recursos, se incor-porará sin costo. Se estudiarán alternativas de afiliación al sis-tema como reducir el porcentaje de cotización, pagar el valor dela unidad de pago por capitación, entre otras, para facilitar el



cumplimiento de la obligatoriedad de afiliación al sistema, par-ticularmente para los independientes de bajos ingresos.

El personero municipal deberá vigilar que las administrado-ras del régimen subsidiado garanticen la atención de los servi-cios de salud, especialmente en las zonas rurales. Por otro lado,el municipio en asocio con la Superintendencia de Salud deberáasegurar que las empresas promotoras de salud y administrado-ras del régimen subsidiado realicen acciones para informar a lapoblación sobre sus obligaciones y derechos en cuanto a la afi-liación y prestación de servicios.

Para evitar la afiliación de población no pobre al régimensubsidiado, se establecerán mecanismos de control y castigo enla instancia municipal. Las entidades territoriales deberán presen-tar una evaluación al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga,sobre la focalización de subsidios de salud en sus municipios yla identificación de todos los afiliados, como prerrequisito parael acceso a recursos de la subcuenta de Solidaridad.

Las cajas de compensación familiar deberán destinar pro-gresivamente hasta el 50% de los recursos del régimen subsidia-do para afiliar al sistema y facilitar la atención integral de niñosde escasos recursos menores de 7 años, en los niveles 1 y 2 delSisben, beneficiarios de programas del ICBF.

2. Las Eps y las ARs

Se exigirá a las empresas promotoras de salud, el cabal cumpli-miento de los requisitos establecidos por la Superintendencia deSalud.

Se acabarán los privilegios que las Eps públicas y las entida-des adaptadas tenían, por lo cual deberán entrar en un proceso derestructuración para adecuarse. De lo contrario, deberán liqui-darse. Se estudiará la posibilidad de restructurar las Adminis-tradoras de Riesgos Profesionales, ARp, de tal forma que unporcentaje de su cotización sea trasladada a las Eps, para el fi-nanciamiento de los gastos pn riesgos profesionales. Así mismo,



se revisará la conveniencia de que el tema de riesgos profesio-nales sea manejado por el Ministerio de Salud.

El Instituto de Seguros Sociales requiere urgentemente deuna reforma institucional. Lo anterior implica el montaje delsistema de información, que le permita administrar adecuada-mente los diferentes seguros y la afiliación al sistema general deseguridad social. A nivel institucional podrá conformar un con-glomerado o holding, de tal manera que cada uno de los segurosadministrados tenga autonomía. En el seguro de salud se debenseparar las funciones de asegurador y prestador de servicios.

La Eps del Iss tendrá autonomía para organizar una red deservicios competitiva tanto en calidad como en precios. Todaslas clínicas del Instituto, así como los centros de atención am-bulatoria, deberán transformarse en empresas sociales del Es-tado, -restructurar sus plantas de personal y conformar ESEcon una o varias instituciones-, de tal manera que se garanticesu estabilidad financiera.

Las ARs deberán agruparse para así garantizar la compen-sación del riesgo y fortalecer su capacidad financiera, o liquidar-se. Para lo anterior, el Consejo Nacional de Seguridad Social enSalud establecerá un período de transición y el Fosyga las eva-luará. Así mismo se estudiará la posibilidad de realizar girosdirectos conlosrecursos del situado fiscaly las participaciones mu-nicipales, y las ARscontratarán con las Ips únicamente aquellosservicios que éstas estén en capacidad de prestar.

Las empresas solidarias de salud, deberán agruparse paraconformar una ARs-ESS,de tal forma que se garantice la com-pensación del riesgo y se fortalezca su capacidad financiera. Asímismo, para privilegiar el carácter comunitario, las actualesEss que tienen afiliado un grupo pequeño de población, podránadministrar directamente los recursos, para la atención de losservicios de primer nivel, de tal manera que la ARS-Ess de lacual son socias, administre el riesgo y las atenciones de segundoy tercer nivel de los afiliados.



Para garantizar el equilibrio financiero de la unidad de pagopor capitación, los costos del sistema deberán ser sometidos auna revisión periódica por parte del Ministerio de Salud. ElConsejo Nacional de Seguridad Social en Salud promoverá elcontrol de costos al interior de las Eps, ARs, ESS, ESE e Ipsmediante una mayor eficiencia en los sistemas de contratacióny manejo de economías de escala, entre otros.

3. Estabilidad financiera y eficiencia en las ESE

La totalidad de los hospitales públicos deberán transformarseen empresas sociales del Estado. Las empresas sociales del Es-tado deberán restructurar sus plantas de personal, flexibilizarsu sistema de contratación (salario integral), mejorar su ges-tión, garantizar la solvencia de sus sistemas de referencia y con-trareferencia y adecuar los servicios que prestan, de tal maneraque se garantice su sostenibilidad y sean competitivas. Aquelloshospitales que no se restructuren y muestren altos niveles deineficiencia, deberán ser liquidados. Para apoyar la financiaciónde este proceso, el gobierno nacional a través de convenios, apo-yará a las ESEy a las entidades territoriales con créditos a tra-vés de Findeter.

4. Descentralización

Con el fin de clarificar las competencias de los distintos nivelesterritoriales y hacer más eficiente la asignación de los recursos,el gobierno nacional presentará al Congreso de la República unproyecto de ley que modifique la Ley 60. Dentro de las compe-tencias se promoverá la especialización de las funciones, espe-cialmente en lo que tiene que ver con el aseguramiento y laprestación de los servicios. En cuanto a los recursos se buscaráque el situado fiscalse distribuya inicialmente entre salud y educa-ción y posteriormente entre las distintas entidades territoriales.



Entre los criterios que se utilizarían para la distribución de re-cursos entre departamentos, se privilegiaría el aseguramiento.

Mientras se logra modificar la Ley 60, el gobierno nacionaljunto a los niveles locales creará un escenario de concertaciónen donde se encuentren soluciones particulares prácticas quedefinan claramente las competencias de cada uno de los nivelesde gobierno.

5. La salud pública y las acciones de prevención y promoción

Otra prioridad del gobierno está dirigida a coordinar con las en-tidades territoriales y las aseguradoras las acciones de preven-ción y promoción individuales y colectivas.

a. En la salud pública. El Ministerio de Salud acordará con lasentidades territoriales las actividades mínimas de control de en-fermedades epidemiológicas que se deben realizar de acuerdocon el tipo de municipio, departamento y perfil epidemiológicoparticular. Se incluirán las acciones para prevenir la violencia,el consumo de sustancias psicoactivas y se promoverá la infor-mación sobre el daño a la salud que producen, especialmente enlos estudiantes. Adicionalmente, el gobierno nacional pondrá enmarcha el plan nacional de atención a las personas con discapa-cidad y minusvalía de cualquier edad, de tal forma que se logreuna cobertura territorial en igualdad de oportunidades.

b. En las acciones de prevención y promoción. El Ministerio deSalud definirá las actividades de prevención de la enfermedad ypromoción de la salud que deberán ofrecer todas las empresaspromotoras de salud y administradoras del régimen subsidiadocon los recursos que administran, de acuerdo con las necesida-des de grupos de sexo y edad. Se enfatizará en las acciones paraprevenir la discapacidad.



6. Calidad

Se deberá fortalecer el sistema de garantía de calidad, de talmanera que evalúe aspectos tales como la vigilancia y controlsobre la acreditación de Ips, cumplimiento de requisitos míni-mos, acreditación de Eps y ARs y nivel de satisfacción de losusuarios del sistema en cuanto a atención y prestación de servi-cios de salud.

Adicionalmente, a través del Ministerio de Salud, se fortale-cerán los programas que buscan el desarrollo gerencial de lassecretarías locales (municipales) de salud, como entes modula-res y fundamentales dentro del sistema. El Ministerio de Saludcreará un sistema de indicadores que permita evaluar la calidaden la prestación de los servicios por parte de las distintas trs.

7. Recursos humanos

Se otorgarán becas crédito exclusivamente a los estudiantes deespecialidades requeridas por el país. Se requiere regular laoferta educativa, a través de la acreditación universitaria y ha-cer pública la información del mercado laboral (oferta, demandae ingresos) de profesionales de la salud.

8. Sistemas de información

Se establecerá un sistema de información confiable y oportunoque permita el seguimiento de las acciones de los gobiernos lo-cales y el flujo de información hacia estos niveles, de tal formaque se les faciliten sus funciones. Así mismo, el sistema permi-tirá detectar problemas de doble afiliación y de afiliación de po-blación no pobre dentro del régimen subsidiado. Para esto, seestudiará la posibilidad de crear una identificación única de lec-tura electrónica, dentro del sistema, que identifique la situaciónde afiliado.



9. Vigilancia y control

Con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivosdefinidospara la Superintendencia de Salud y de controlar el crecimientodel gobierno nacional, se exigirá a cada una de las entidadesvigiladas contratar una auditoría externa, con firmas de recono-cida trayectoria autorizadas por la Superintendencia, que defi-nirá los términos en los cuales se realizará esta interventoría ylos informes que le deberán presentar. Al interior de la Super-salud se adelantará un proceso de readecuación para que estaentidad lidere la defensa de los recursos que financian el siste-ma general de seguridad social en salud, desarrolle facultadesde intervención en Ers, Ips, empresas de licores, ARSy direccio-nes territoriales, y fortalezca la vigilancia, el control y las accio-nes coactivas frente a los vigilados.


lII. FAMILIA Y NIÑEZ

Los lineamientos generales de la política orientada hacia la fa-milia colombiana se enmarcan en la búsqueda de un compromi-so social que promueva mejores condiciones para el desarrolloindividual y colectivo de sus miembros, particularmente de losderechos de los niños y niñas, así como en la corrección de lainequidad adicional que se genera vía el menor capital humanoy social de las familias pobres.

Los avances alcanzados en el país en materia de superviven-cia, protección y desarrollo infantil exigen la continuación dedichos esfuerzos con el fin de garantizar la sostenibilidad y elmejoramiento de los logros obtenidos. De otra parte, la inequi-dad y pobreza imperantes en el país, así como el reconocimientode la prevalencia de los derechos de los niños sobre los derechosde los demás, hacen que las accionesse deban orientar a promovermejores condiciones para el desarrollo de las nuevas generacio-nes. La familia', a pesar de estar contemplada en la Constitu-ción Nacional como núcleo fundamental de la sociedad y comoobjeto de la atención integral del Estado, sólo ha sido hasta aho-ra atendida con acciones puntuales.

Si bien el capital humano de los padres afecta significativa-mente el logro educativo y en general el bienestar de los hijos,existen otros componentes al interior de las relaciones familiaresque inciden en el desarrollo de los individuos (Coleman 1988,1990). Hay una relación directa entre la escasez de capital so-

1 La familia es la forma de organización social que participa y contribuye de ma-nera más directa a la dinámica entre los individuos y la sociedad, a través delcumplimiento de funciones básicas de reproducción y transmisión social. Pararealizar sus funciones, la familia constituye un puente entre el individuo y lasociedad, convirtiéndose en la esfera de mediación por excelencia (Dane, 1998).

1310 PARA CONSTRUIR LA PAZ • BASES


cial, incluidas en ésta las relaciones familiares y la prevalenciade situaciones irregulares tales como la drogadicción, la delin-cuenciajuvenil, la deserción escolar y la violencia. Estos proble-mas específicos han sido atendidos hasta ahora principalmentecon medidas de protección. La mayoría de los programas pre-ventivos dentro del sector, han estado dirigidos a atender losaspectos nutricionales y de cuidado y socialización del menor,descuidando la importancia de la dinámica familiar en el bienes-tar de los niños y la sociedad.

El concepto de familia, desde el punto de vista de capital social,constituye un nuevo enfoque de la política en la cual se tratarála especificidad de cada uno de sus miembros y las interrelacio-nes entre ellos, particularmente el bienestar de los niños y ni-ñas. Así, se pretende dar prioridad al enfoque preventivo sobreel remedial, la integralidad de las políticas y el nuevo conceptode capital social y familia, como ejes fundamentales de la accióndel Estado en concertación con la sociedad civil. Uno de los me-dios por excelencia para convocar un compromiso social por laeducación, la salud y la niñez, es a través de la familia.

A. DIAGNÓSTICO

1. La familia: aspectos sociodemográficos"

Los cambios sociodemográficos más importantes que han ocu-rrido en la últimas décadas en Colombia pueden sintetizarse dela siguiente manera. En primer lugar, la tasa de fecundidad hadisminuido de aproximadamente 6.8 hijos por mujer en 1960 a3.0para el período 1992-1994.Lospromedios nacionales encierrangrandes diferencias en los niveles de la fecundidad por zona,

2 De un total de 39 millones de habitantes en 1998, el 38.9% son menores de 18años. Los menores hasta 6 años representan el 14.7% del total de la población,los niños entre 7 y 11 años el 10.9%, y los adolescentes entre 12 y 17 años, el13.3%. En Colombia los niños pobres son el 32.9%, mientras que del total de lapoblación el 25.4% es pobre.



regiones y sectores sociales".A pesar de la significativa reduc-ción de la tasa de fecundidad en las últimas décadas, ésta pre-senta actualmente signos de crecimiento en las adolescentes(15-19 años) y en las mujeres jóvenes (20-24 años).

En segundo lugar, se destaca una disminución drástica du-rante el período 1978-1993, de los hogares donde conviven losdos progenitores, disminuyendo 7.2 puntos porcentuales (de45.2% a 38.4%) dentro de las familias nucleares, y tres puntosporcentuales dentro de las familias extensas (Dane 1998)4,5.

Un fenómeno sociodemográfico importante a destacar es elaumento entre 1978 y 1993 de los hogares unipersonales (de4.8% a 6.9%), producto combinado de la migración, la rupturade uniones y la mayor autonomía de jóvenes y mujeres. La po-sibilidad de formar un hogar unipersonal, se ubica en los extre-

3 Zonas urbanas 2.65 y rurales 4.41, Bogotá 2.33, Valle 2.54, Quindío 2.55, Vicha-da 6.16, Amazonas 5.58, Guainía 6.01.

4 Familia nuclear: ambos padres con suís) hijo(s) o uno de los padres solteros(as),separados(as) o viudos(as) con sus hijos. También se incluyen las parejas sin hijos.Familia extensa: grupos extendidos compuestos por un grupo simple (en susdiversas posibilidades) que vive con uno o más parientes consanguíneos o afinesde carácter ascendente, descendente o colateral.Familia compuesta: combinación del grupo doméstico múltiple con relacionesde parentesco de la clasificación mencionada, pero a diferencia del anterior unoo varios de sus miembros tienen relaciones de tipo contractual, o por lo menosno tienen nexos de parentesco cercanos.Familia unipersonal: compuesta por una persona que se declara como únicaresidente de esa vivienda.

5 En general es la mujer quien se hace cargo de la prole cuando ésta se separa. Sinembargo el hecho de que la proporción de hogares a cargo de la progenitora,haya disminuido de 85% a 73%entre 1978y 1993 muestra que los padres varo-nes en proporción creciente asumen voluntariamente o se ven obligados porseparación o viudez a encargarse de la responsabilidad de los hijos. Los hogarescon jefatura femenina aumentaron a una tasa de 4.1% frente a los de jefaturamasculina cuya tasa de incremento fue de 2.5%. En este caso, para entendermejor el fenómeno social que se esconde detrás de los datos estadísticos, debetenerse en cuenta que el concepto de jefatura femenina refleja una fuerte inci-dencia de la inestabilidad de la unión y una asociación con la forma en que lamujer define su participación en la supervivencia del grupo.



mos socioeconómicos, aunque por razones diferentes. En el ex-tremo superior, las condiciones económicas permiten organizary sostener espacios autónomos. Pero en el extremo inferior estasituación se da principalmente por la migración de jóvenes quese movilizan sin sus familias y se organizan solos. Si se tiene encuenta la relación enunciada anteriormente en cuanto a que lasrelaciones familiares potencian el capital humano, los niños yjóvenes de los estratos bajos tienen desventajas adicionales,pues sus padres tienen un menor nivel de educación y las fami-lias tienen mayor probabilidad de estar formadas por un solomiembro. Lo anterior implica que la madre o el padre no puedededicarle el tiempo necesario para su cuidado, desarrollo psico-social y para colaborarle en las tareas escolares.

La tasa de mortalidad infantil en Colombia ha disminuidode 72.85 defunciones de menores de un año por cada mil nacidosvivos en el período 1970-1975, a 41.03 en 1980-1985y a 28 parael período 1990-19956

• Comoprincipales causas de la mortalidadinfantil se registraron las afecciones anóxicas e hipóxicas delrecién nacido y como factores de riesgo la prematurez, el partono institucional y las bajas coberturas de control prenatal, cau-sas y factores prevenibles. La tasa de mortalidad en menores de5 años también ha disminuido en los últimos años: de 43.3 pormil nacidos vivos en 1991 a 39 por mil nacidos vivos en 1996.

6 En América Latina la tasa de mortalidad infantil también ha disminuido de81.16 defunciones de menores de un año por cada mil nacidos vivos en el período1970-1975, a 56.76 en 1980-1985 y a 40.07 para el período 1990-1995, lo cualmuestra una mejor situación en el país con respecto al resto de América Latina.Sin embargo, la intensidad de la disminución en la mortalidad infantil, fue me-nor en Colombia en el último período, lo cual puede ser explicado por el mayorpeso que empiezan a tener las causas endógenas (malformaciones congénitas)sobre las exógenas (control prenatal, atención hospitalaria del parto, prevencióny atención oportuna de la diarrea, vacunación y falta de cobertura de servicios,etcétera), o por deficiencias en las acciones de promoción de la salud y preven-ción de la enfermedad.



De acuerdo con un estudio reciente en Colombia (Hommesy Soto 1997), la relación entre la tasa de mortalidad infantil y laparticipación femenina en la fuerza laboral es positiva en el casode los países económicamente menos favorecidos (aquellos coningreso per cápita inferior a US$2.500), indicando que la saludy el bienestar de los niños se ven afectados por la ausencia delas madres cuando no existen formas de cuidado alternativo.

El control y la prevención de los factores de riesgo de mor-talidad y morbilidad infantil está en gran parte asociado con lacobertura de las inmunizaciones. En este sentido, el porcentajede niños entre 12y 23 meses con todas las vacunas ha disminui-do de 67.5% en 1990 a 65.5% en 1995.

Los principales problemas con los niños entre 7 y 18 años,está relacionado con la utilización del tiempo libre sin orienta-ción responsable, adicción a sustancias psicoactivas y maltrato,infracciones y contravenciones de la ley penal, víctimas del con-flicto armado y desplazamiento forzoso y embarazos precoces.

Se ha incrementado el peso relativo de la población mayorde 60 años cuyo principal problema es la insuficiencia de ingre-sos debido a la baja cobertura de los sistemas de pensiones, porlo cual un tercio de todos los ancianos del país trabajan. En 1997el 65% de la población mayor de 60 años estaba cubierta por elsistema general de seguridad social en salud.

Uno de los factores más importantes de resaltar en la si-tuación de la infancia y la familia en Colombia es la disparidadinterna existente. Los indicadores nacionales son mejores o si-milares en comparación con el resto de los países de AméricaLatina (especialmente para mortalidad infantil, prevalencia deanemia, menor trabajador que no estudia). Pero a nivel interno,las diferencias regionales en salud, educación, nutrición, cober-turas de servicios son muy significativas, hecho que hace ne-cesario focalizar en los sectores más pobres y en las zonas demayor riesgo.



2. Situaciones particulares al interior de la familia

a. Nutrición. Los niños desnutridos, a diferencia de los que re-ciben una buena alimentación, no sólo padecen de por vida eldebilitamiento de sus sistemas inmunológicos, sino que no tie-nen la misma capacidad de atención y aprendizaje que los niñosque disfrutan de una alimentación adecuada".

El origen de la desnutrición en la población de escasos re-cursos, radica en una alimentación con deficiencias calóricas yproteicas, en la falta de lactancia materna y en la alta incidenciade enfermedades infecciosas.

Aunque en Colombiala poblaciónmenor de 5 años, registra unmejoramiento del estado nutricional en losúltimos años, la desnu-trición continúa siendoun problemade saludpública (Cuadro3.11).

Existe una significativa deficiencia en la vigilancia epide-miológica que permite la detección de las comunidades de ma-yor riesgo y la toma de decisiones para reorientar recursos demanera oportuna.

En Colombia el 23% de los niños y niñas menores de 5 añossufren de anemias, especialmente los menores de 2 años. Lo an-terior es consecuencia, entre otros factores, de la falta de lactan-cia materna y de una adecuada alimentación complementaria.La anemia también la sufren el 46% de las mujeres gestantes enel país, por lo cual se requiere que durante el embarazo les seasuministrado suficiente hierro que permita superar esta defi-CIenCIa.

7 La educación (de la madre principalmente) y el ingreso de los padres afecta lanutrición y la salud del niño (directa o indirectamente) y de este modo sus posi-bilidades como adulto se ven condicionadas, tanto por reducciones (o incremen-tos) en la capacidad física como a nivel intelectual. Las políticas dirigidas ainvertir en capital humano, tales como educación (de las mujeres en este caso),salud y seguridad social, reducen la mortalidad infantil. También las políticasque generan crecimiento económico y las asociadas con éstas, que desplazan lademanda laboral hacia actividades de mayor valor agregado o mejoran la distri-bución del ingreso, disminuyen la mortalidad infantil (Hommes y Soto 1997).



Para atender los problemas de nutrición de la población co-lombiana, se creó en 1996 el plan nacional de alimentación ynutrición. Las metas definidas para el período 1996-1998 se hanvenido cumpliendo".

El hecho que los mayores índices de morbi-mortalidad, des-nutrición, abandono y fecundidad se presenten en las familiasmás pobres del país, genera una doble condición de desventaja.Por una parte, desencadena una reproducción de la pobreza, degeneración en generación, y por otra, concentra las desigualda-des y las inequidades en estos grupos. Existen, nacional e inter-nacionalmente, los estudios y las experiencias que demuestranel alto índice de beneficio que se presenta cuando se intervieneen los padres (especialmente en las madres, por ejemplo mejo-rando su nivel educativo) y su efecto multiplicador en sus hijosy su entorno familiar más cercano.b. Violencia intrafamiliar. La violencia intrafamiliar", represen-ta el 24% del total de lesiones personales evaluadas de MedicinaLegal. El maltrato conyugal representa el 68% del total de vio-lencia intrafamiliar, el cual recae principalmente sobre las mu-jeres (93%).En 1996, el 12%de las mujeres fallecidas en hechosviolentos, fueron víctimas de maltrato conyugal.

Durante 1996 se realizaron 10.847 dictámenes por investi-gaciones en delitos sexuales, de los cuales el 88% correspondióa agresiones contra las mujeres. Del total de los casos, el 34% de

8 En 1998 Colombia fue declarada país libre de desórdenes por deficiencia de yodopor la OPS/OMS y Unicef, se logró fortificar toda la harina de trigo con micronu-trientes, se inició el proceso de elaboración de las guías alimentarias para todala población colombiana, se avanzó en la actualización del control de calidad einocuidad de los alimentos. Falta por medir la meta sobre el mejoramiento delestado nutricional en niños menores de 5 años, debido a que este control se deberealizar cada cinco años, habiéndose realizado el último en 1995. Por otra parte,la incorporación de las metas del Pnan en los planes de desarrollo de las entida-des territoriales sólo ha logrado una cobertura mínima.

9 La violencia intrafamiliar incluye maltrato fisico, psíquico o sexual al menor,conyugal, así como entre otros miembros de la familia.



las VÍctimas tenía entre 10 y 14 años, el 24% tenía entre 5 y 9años y el 7.5% eran menores de 5 años".

De acuerdo con la Encuesta de Demografia y Salud 1995, el26% de las madres reportan la presencia de sus hijos duranteepisodios de violencia. Las proporciones aumentan con el núme-ro de hijos y con el menor nivel educativo. En relación con estehecho, diferentes estudios comparativos en América Latina(BID, 1998) han mostrado que los individuos que son víctimas otestigos de violencia doméstica cuando niños, tienen más prob-abilidades de comportarse violentamente cuando son adultos,tanto dentro como fuera del hogar!'.

c. Discapacidady minusoalia'". De acuerdo con el último censo,la población total con alguna discapacidad en 1993 era de 593.546personas, es decir el 1.8% del total de la población.

10 Del 85% del total de delitos sexuales se estableció que en el 75% de los casos elagresor era una persona conocida por la víctima (10%el padre, 9%el padrastro,1%cónyuge o compañero, 10%otro familiar y 45% otro conocido).

11 La violencia contra la mujer ha sido explicada desde diferentes aspectos: algunosla atribuyen a la inequidad hombre-mujer, la cultura patriarcal, el cumplimien-to de roles estereotipados o la cultura de la violencia; otros la explican por lainteracción entre ciertos tipos de personas en ciertas circunstancias dentro deun contexto específico.Y otros a rasgos específicos del individuo. Por su parte elmaltrato físico al menor, parece ser el resultado de los efectos acumulativos deuna multiplicidad de factores como son el estrés, factores culturales y falta desoporte social, (Klevens, 1998).

12 El Código del Menor (decreto 1737/89) tipifica la protección especial, según lasituación irregular en que se encuentren los niños(as) por estar en abandonototal o parcial, en peligro físico o moral, niños(as) de la calle o en la calle, ado-lescentes embarazadas, niños/as) maltratados y abusados, adolescentes vícti-mas de conflicto armado, de violencia o de desastres, desplazados, menorestrabajadores, menores infractores y contraventores de la ley penal y consumido-res de sustancias psicoactivas.La Ley 361 de 1997 establece como política de Estado garantizar responsabili-dades de dirección y control y medidas eficaces de seguimiento permanente dela ejecución de acciones en donde participan los niveles competentes de la admi-nistración y la participación compartida de las organizaciones no gubernamen-tales de y para personas con discapacidad.



Con base en un estudio realizado en los estratos 1, 2 Y3 delas principales ciudades del país en 1995 (Universidad Javeria-na, 1995), se encontró que el 23% de las personas de la muestrapresentaron algún tipo de discapacidad sentida. La poblacióncon discapacidad tiene la siguiente distribución por severidad ypronóstico: leve transitoria 55%, leve definitiva 22%, moderadatransitoria 9%, moderada definitiva 3%, severa transitoria 2%ysevera definitiva 9%. No se cuenta con un adecuado sistema deinformación sobre la discapacidad y los centros de atención.

La capacitación que se ofrece a las personas minusválidas esescasa y no se adecúa a sus posibilidades laborales. Así mismono existen estímulos para que las empresas contraten poblacióndiscapacitada.

d. Menores en condiciones especialmente dificilee": En 1997 sepresentaron 17.189 casos de menores abandonados o extravia-dos". Según Unicef en Colombia entre veinte y treinta mil niñosy niñas son habitantes de la calle, la mayoría en las grandesciudades. Se considera que el 70% de los menores de la calleconsume algún tipo de sustancias psicoactivas.

En los últimos cinco años la problemática del menor infractory contraventor (12 a 18 años) se ha incrementado sensiblemen-

13 Según Unicef, cerca de 340 mil menores de 18 años fueron víctimas del desplaza-miento forzoso entre 1985y 1995. Los registros del ICBF reportaron en 1997 a 33.984menores de 18 años desplazados, 6.461 fueron atendidos (19%) por esta entidad, delos cuales se tiene conocimiento de 557 casos de menores de 7 años. Entre 1995 y1996 se reportaron 44 casos de niños y niñas víctimas de minas antipersonales. Seestima que la guerrilla tiene entre sus filas entre 1.700 Y2.200 niños y niñas entre13 y 17 años, y que la tercera parte de los integrantes de los grupos paramilitaresson menores de 18 años. Los servicios existentes actualmente no dan respuestaadecuada a la compleja problemática de este grupo de población.

14 Sólo 1.690 niños (9.83%) fueron adoptados; a 15.499 niños se les decretó algunamedida de protección; 8.106 (47%) ubicados en medio familiar y 7.393 (43%)permanecieron en instituciones.



te tanto en volumen como en complejidad. La tasa de crecimien-to es tres veces superior a la de los adultos y en las detencionesla relación es de tres adultos por cada menor detenido.

La aplicación y seguimiento de las medidas de protecciónestán sujetas a complejos y prolongados procesos administra-tivos y legales, a la calidad de los servicios contratados y a ladisponibilidad de cupos para la ubicación de los menores. Esnecesario revisar los procedimientos para identificar las verda-deras causas de las prolongadas permanencias institucionales aque son sometidos los menores.

e. Cuidado al menor. Los hogares infantiles representan la al-ternativa de integralidad más adecuada para el cuidado del menorde 7 años, pero infortunadamente por razones de costos su cober-tura no pasa del 0.2% de los niños y niñas de este grupo de edadbeneficiarios del ICBF. Desde hace once años se ha desarrolladoel programa de hogares comunitarios de bienestar que permitióelevar significativamente la cobertura hasta alcanzar actual-mente cerca de 1.4 millones de niños y niñas menores de 7 añosatendidos. Los resultados de la primera encuesta de evaluaciónde impacto de hogares de bienestar señalan aspectos del progra-ma que deben ser reorientados en los componentes nutriciona-les" y de salud, así como sobre el desarrollo psicosocial'" 17.

15 Los niños beneficiarios de los hogares de bienestar presentan tasas ligeramentemayores de desnutrición crónica (talla para la edad) que los niños de equivalen-tes condiciones socioeconómicas, y estos últimos presentan mayor desnutriciónglobal (peso para la edad) y aguda (talla para el peso) un poco más alta.

16 A escala nacional en los hogares de bienestar sobresalen los porcentajes de niñosa riesgo en el desarrollo de la comunicación no verbal (41.6%), de las relacionesde causalidad (21.9%), de la identidad personal social (14.5%) y de la identidadde género (12.2%). El 17.6% de los niños de 3 a 6 años de edad tiene perfil ariesgo, es decir, tienen tres o más procesos a riesgo, el 41.4% uno o dos procesosy el 41.0% ningún proceso.

17 Se ha demostrado que el 90% de la capacidad de aprendizaje se adquiere durantelos seis primeros años y que los seis primeros meses son determinantes. Durantelos primeros seis años de vida un adecuado aprestamiento escolar debe permitir



3. Institucional

a. Sistema Nacional de Bienestar Familiar. (i) La Ley 7 de 1979dispuso la creación del Sistema Nacional de Bienestar Familiar,SNBFy han transcurrido veinte años sin que el mecanismo hayaoperado. La concurrencia de otras entidades gubernamentalesy de la sociedad para garantizar la integralidad de la atención,ha sido débil, cuando no inexistente.

Aún no se han adoptado las medidas administrativas nece-sarias que permitan la operación del sistema en los ámbitos na-cional, regional y local y que aseguren la coordinación entre lasentidades del SNBF, evitando la duplicidad. Con la estructuraactual, el Estado no está en capacidad de evaluar el impacto dela inversión social en la atención a la niñez y la familia, debidoa la falta de coordinación y unidad en las políticas de atención,de definición y claridad en la manera de operar de las diferentesentidades y a la ausencia de sistemas de información.

b. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. La marcada pre-sencia del ICBFen la ejecución de los programas de niñez y fa-milia ha originado que la mayoría de entes territoriales le hayandelegado la responsabilidad de la política de familia y niñez, asícomo de su ejecución, recargándole casi todas las acciones, sinparticipación efectiva de los otros estamentos sociales.

Aunque es innegable la importante cobertura de los serviciosprestados por el Instituto", en algunas regiones las acciones no

desarrollar en los niños las habilidades de conocimiento (saber defmir, regis-trar), comprensión (reconocer, explicar, escuchar, preguntar), aplicación (reco-ger y organizar), análisis (separar, agrupar, categorizar e investigar), síntesis(comparar, agrupar, reagrupar) y evaluación (juzgar, interpretar, discutir).(Unicef, 1998), Meeting the goals of the summit for children and the new cha-llenges in Latin America and the Caribbean.

18 En 1997 se reportó la atención a 6.8 millones de personas correspondiendo el24.4% a menores de 7 años, 40.4% al grupo de 7 a 18 años, 4.6% a gestantes ylactantes, ancianos 2.2%, familia 20.5% y otros 7.9%. La cobertura de atención



responden a la heterogénea dinámica familiar y las nuevas ne-cesidades de serviciosadecuados a las características de los gruposfamiliares y las competencias y responsabilidades de los gobiernoslocales para determinar y ejecutar los programas sociales. Exis-te además una excesiva concentración de responsabilidades.

c. Pactos por la infancia 19. La metas del Plan de Acción a Favorde la Infancia, Pafi, se han venido cumpliendo satisfactoriamen-te con el compromiso de las entidades territoriales.

B. POLÍTICAS y ESTRATEGIAS

El enfoque de servicios integrales para la familia y particular-mente el promover las condiciones para que se den buenas rela-ciones familiares, es una acción de alta rentabilidad social parael país. Incidir sobre la familia, es actuar directamente sobreuna serie de factores protectores y de equidad encadenados, queinfluyen en el capital humano y lo potencian. Una familia fun-cional genera mejores condicionespara ser más productiva, ofrecemayores posibilidades educativas, una mayor y mejor calidad devida y de desarrollo de relaciones interpersonales más humanas

por grupos de edad presentó el siguiente comportamiento: menores de 7 años1.6 millones; de 7 a 18 años 2.8 millones; mujeres gestantes, lactantes y adoles-centes embarazadas 313 mil; ancianos 147mil; asistencia a la familia 1.4 millo-nes y otros 536 mil.

19 En 1992 se diseñó el plan de acción en favor de la infancia -Pafi- en el que sereflejaron las siete metas del compromiso internacional y se definieron las es-trategias para lograr los resultados. Este plan se elaboró en el gobierno con lainformación reportada por las-entidades sectoriales respectivas. Las metas ge-nerales se refieren a la supervivencia, desarrollo y protección de la niñez. Dis-minuir la tasa de mortalidad infantil; reducir la tasa de mortalidad de menoresde 5 años; disminuir la tasa de mortalidad materna; atenuar el porcentaje dedesnutrición global; aminorar el porcentaje de la desnutrición crónica; incre-mentar el acceso al agua potable; elevar la tasa de escolaridad primaria; des-cender la tasa de analfabetismo (conénfasis en las mujeres), y mejorar y ampliarlos programas para la población menor de 18 años en circunstancias especial-mente dificiles.

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA. PAZ • BASES


y pacíficas. Tener buenas relaciones familiares es un buen ne-gocio para todos.

Dado que la planeación y orientación de las políticas públi-cas está estructurada sectorialmente, el enfoque de familia quese impulsará en el presente gobierno, pretende generar unaatención más integral a los diferentes grupos que conforman lafamilia, así como enfatizar en políticas preventivas.

De igual forma, se pretende realizar, basados en los estudiosy en la experiencia existente, los ajustes necesarios de los pro-gramas estatales que desde hace varios años se han desarrolladoen el país, con el fin de mejorar y fortalecer la coordinación in-ter-institucional en los distintos niveles territoriales; y garanti-zar la integralidad y la competitividad en la prestación de losservicios a través de las siguientes estrategias: mejorar la cali-dad de los mismos, desarrollar nuevas estrategias, vincular nue-vos actores de la sociedad civil, fortalecer las propuestas localesy municipales, ampliar la cobertura en los programas que así lorequieran, racionalizar los costos y optimizar los recursos dis-ponibles.

1. De familia

Con el concurso de diferentes actores de la sociedadsepromoveránacciones para el fortalecimiento del capital social y, particular-mente, para el mejoramiento de las relaciones intrafamiliares,teniendo en cuenta que la inversión en las políticas de familiaes de gran beneficio social y económico. En este sentido, se re-glamentará la Ley 50 de 1990, de tal manera que las empresasdestinen no menos de dos horas del mes de conformidad con elartículo 21, para cursos y programas de educación familiar. Adi-cionalmente, las instituciones educativas, en asocio con los pa-dres de familia, adelantarán programas similares.

Durante este gobierno se promoverán las condiciones parael fortalecimiento y desarrollo de la familia colombiana, inci-diendo en los factores protectores que favorecen el regenera-

CAMBIO PAPA CONSTRUIR LA PAZ • BASES


miento del tejido social. Con este fin, se estudiará la estructuraimpositiva actual de las personas naturales, ya que una de lasformas más efectivas de generar impacto en dicho sentido es através de estímulos y castigos fiscales. Este debe ser el principalcompromiso social y aporte del país: revisar las tasas impositi-vas por tipo de familia, así como el subsidio familiar, de tal ma-nera que éstos operen en la dirección de incentivar un mayorcapital social para la familia y a su vez sean más neutrales desdeel punto de vista demográfico.

a. Promoción y prevención. Uno de los énfasis de este Plan con-siste en vigorizar la promoción y la prevención, mediante dife-rentes mecanismos en los que la sociedad civil tiene un papelpreponderante y cuyo eje es el establecimiento educativo y elhogar de bienestar. Es en esta célula donde confluyen madres,padres de familia, la comunidad docente, los niños y los jóvenes.y además es en este lugar, donde por excelencia la desnutrición,el abuso, el maltrato y la drogadicción pueden ser detectadosmás tempranamente. Con este propósito, los maestros, los pa-dres de familia, las madres comunitarias y otros agentes comu-nitarios serán capacitados en la detección precoz del maltrato yde los problemas familiares y en las acciones a seguir en cuantoa la forma de aproximación al niño y de remisión a otras entida-des de apoyo en los casos que se requieran.

b. Plan nacional de alimentación y nutrición. A través del siste-ma nacional de bienestar familiar se articularán las ocho lí-neas de acción del PNANy se impulsaron las metas" planteadas

20 Durante este período se impulsarán las siguientes metas: actualizar el estadonutricional de la población menor de 5 años; evaluar las deficiencias de micro-nutrientes en la población en general con el fin de medir el impacto de las accio-nes de nutrición y alimentación que se adelantan; actualizar y difundir la hojade balance de alimentos, tabla de composición de alimentos colombianos, y lacanasta nacional de alimentos de consumo básico entre otros; promover la co-mercialización y consumo de alimentos de alto valor nutricional; apoyar la for-



para los próximos cuatro años. El PNANactuará prioritaria-mente en los niños y niñas de las escuelas oficiales con énfasisen los sectores rurales y urbanos marginales que presenten ma-yores déficit nutricionales, mujeres embarazadas y madreslactante s y menores de siete años no cubiertos por hogares co-munitarios.

c. Plan nacional contra la violencia intrafamiliar. Las accionespara promover las buenas relaciones familiares, evitar la violen-cia intrafamiliar y contribuir a la construcción de una culturade convivencia pacífica, se desarrollará a través del plan nacio-nal contra la violencia intrafamiliar. Para ello se requiere arti-cular las diferentes acciones preventivas, educativas, de apoyo,de atención y protección con el fin de definir competencias, ade-cuar servicios y generar nuevas respuestas a la problemática. Deotra parte, es necesario dar vigenciay realizar un seguimiento delas medidas legales existentes, así como velar por la aplicaciónoportuna y eficaz de la justicia y de los compromisos interna-cionales adquiridos. Se realizarán campañas permanentes ycontinuas de comunicación y movilización social, nacionales ymunicipales, que acompañen las acciones puntuales que se re-alicen localmente.

d. Plan nacional contra las drogas. Con el fin de atender de unamanera integral el problema del consumo de drogas, se creó el

tificación de alimentos de consumo básico que contribuyan a la prevención ycontrol de las deficiencias de micronutrientes; promover estrategias de diversi-ficación alimentaria (soya, quinua, productos locales) y las formas de adminis-tración y ejecución de los programas nutricionales existentes; así como impulsarformas de gestión comunitaria para la producción y comercialización de alimen-tos; apoyar el desarrollo de la investigación y evaluación en aspectos nutriciona-les y alimentarios; fortalecer los mecanismos de control de la calidad de losalimentos; generar las estrategias nacionales y locales para garantizar la segu-ridad alimentaria; impulsar la lactancia materna; respaldar los planes y progra-mas específicos de los actuales planes de desarrollo departamental y municipaly los acuerdos de los pactos por la infancia.



programa presidencial que busca articular los diferentes esfuerzossectoriales existentes y fortalecer las iniciativas que promuevanla generación de alternativas culturales, recreativas, deportivasy productivas para la juventud. Los entes locales promoveránactividades recreativas y culturales para losjóvenes en las casasde la cultura, apoyados con los bachilleres que se encuentrenrealizando el serviciosocialobligatorio.El programa para afrontarel consumo de drogas tiene como objetivos: contribuir a crearlas condiciones para una disminución masiva del consumo dedrogas y alcohol, SPA,nacional; desarrollar estrategias nove-dosas comunitarias; estimular la conciencia pública sobre losproblemas asociados al consumo de SPA;fomentar las redes deapoyo interinstitucionales; evaluar todos los centros de trata-miento y gestionar apoyos para los mejores centros.

e. Programas de atención integral a la niñez. La política estáencaminada a promover la atención integral de la niñez y lasolución de conflictos al interior de la familia y la comunidad,bajo los principios de compromiso, participación, equidad de gé-nero y respeto a las diferencias culturales y regionales, tanto enlas zonas urbanas como en las rurales

• Nuevos hogares comunitarios normales. Se promoverá laatención integral a los niños pobres menores de 6 años. Paraesto se crearán nuevos modelos de atención con la concurrenciadel ICBF, las cajas de compensación familiar, los gobiernos mu-nicipales y las familias de los niños, entre otros actores. Parafinanciar este programa, las cajas redireccionarán parte de losrecursos que obtienen del impuesto a la nómina hacia un nuevoobjetivo social, que es la atención integral de los niños, y lasentidades territoriales financiarán complementariamente elprograma, aportando lotes e infraestructura.

Las cajas financiarán la atención integral a los niños meno-res de 6 años, que incluye el cuidado, la educación preescolar, eldesarrollo psicosocial y motriz, y la recreación de los menores,



para lograr esos objetivos se coordinarán sus acciones con lacomunidad beneficiaria. La afiliacíón'" al sistema de seguridadsocial en salud y la atención de los niños beneficiados (pobres deniveles 1 y 2 del Sisben) se garantizará con los recursos del ré-gimen subsidiado administrados por las cajas, lo cual permitirála identificación del grado de desnutrición de los niños y poderresponder a esta situación en forma integrada, suministrandolos micronutrientes y desarrollando otras acciones de preven-ción y promoción, como la desparasitación y la vacunación, con-templados en el Plan Obligatorio de Salud, pos, junto con elcomplemento nutricional que será financiado por el ICBF porniño atendido. Si el programa requiere adecuación o construc-ción de infraestructura, ésta podrá ser cofinanciada entre lascajas, donde existan, y el municipio. Las cajas de compensaciónen primera instancia serán las encargadas de la atención y coor-dinación de la estrategia con los demás actores para el logro delos objetivos. En los lugares donde no existan cajas de compen-sación el ICBF buscará otros socios como los municipios y lasOrganizaciones No Gubernamentales, ONG.

No se manejará un único esquema de atención, pero los quese diseñen deberán garantizar la atención integral. Cada caja decompensación, de acuerdo con sus posibilidades y las caracterís-ticas de su población, podrá estructurar el programa .

• Iniciativas municipales para la atención al menor. Este programabusca cualificar la atención y protección ofrecida a la poblaciónque tradicionalmente ha sido beneficiaria de los programas deliCBF, a través de la cofinanciación de iniciativas originadas porautogestión de la comunidad, el gobierno local, las empresas ylas organizaciones presentes en la localidad. Se pretende que lasolución a las deficiencias nutricionales y el cuidado y protec-ción de los niños, sean resueltas prioritariamente al interior de

21 La afiliación al régimen subsidiado de salud se hará progresivamente, en la me-dida que vayan quedando cupos disponibles o se pueda ampliar la cobertura.



la familia, de la sociedad o del municipio. Las medidas relacio-nadas con las sanciones por infracciones menores, deberán pri-vilegiar estrategias de solución al interior del hogar, en el hogarde los abuelos u otros parientes, vecinos o amigos, en la escuela,la iglesia y en general dentro de la sociedad local. Con ello sebusca desjudicializar los procesos menores y comprometer a lacomunidad en la resolución de los mismos.

Independientemente de la propuesta de atención, estas ini-ciativas deberán incluir acciones para la atención integral de laniñez, con componentes de nutrición, salud, desarrollo psicoso-cial, recreación, resolución de conflictos familiares y de protec-ción a los niños en situaciones dificiles, teniendo en cuenta lascaracterísticas regionales y culturales de la población y articu-lando la participación de la familia, la comunidad, del gobiernolocal y de los demás actores. Este tipo de propuestas pueden serdesarrolladas con la estrategia de planificación del plan de ac-ción a favor de la infancia.

El ICBFy la Consejería de Política Social ofrecerán la asis-tencia técnica a los programas, y vigilarán y controlarán susresultados.

f. Juventudes. La política nacional de juventudes, en desarrollode la Ley 375 de 1997, buscará la promoción de las juventudescomo constructoras de la paz, el fomento a la educación y laformación integral para una participación más activa de ésta enel devenir del país y en la promoción de programas para dichapoblación.

El DNP pondrá a consideración del Conpes la creación de unsistema naclonal de juventudes y la puesta en marcha de unplan nacional de solidaridad juvenil.

g. Políticas en reproducción responsable. El ICBF,el Ministerioy las Secretarías de Educación, así como el Ministerio y las Se-cretarías de Salud estarán a cargo de fortalecer la educaciónsexual y reproductiva y la concientización de la reproducción



responsable. En este sentido es importante hacer énfasis en lapoblación más pobre y con menor nivel educativo, dado que éstapresenta las tasas más altas de fecundidad, situación que incideen sus oportunidades para el desarrollo.

h. Comunicación social. Un componente fundamental en el grancambio tendiente al nacimiento de una nueva cultura a favor dela familia es el de comunicación social, que acompañe de manerapermanente nacional, departamental, municipal y en todos losestablecimientos (escuelas, centros de salud, hospitales, hoga-res de bienestar) la puesta en marcha de las políticas. Se buscaademás generar una sensibilización y cambio de actitudes entrela población y promover un gran compromiso social a favor dela familia y la niñez.

2. Protección

a. Especial para la población menor de 18 años", Los programasde protección especial se ejecutarán a través del Sistema Nacio-nal de Bienestar Familiar. El plan de eficiencia en la proteccióntendrá como objetivos: revisar y actualizar las normas y procedi-mientos de la protección especial; promocionar mecanismos queagilicen los procesos jurídicos y administrativos; incrementarlas medidas de ubicación familiar de los menores con preferen-cia a las medidas institucionales y en concordancia con las ca-racterísticas regionales y culturales; desarrollar mecanismos decoordinación interinstitucional en todos los niveles territorialespara garantizar la atención integral y el seguimiento a los pla-nes de acción de las entidades públicas y privadas; desarrollarestándares de calidad, poner al día los procesos de asesoría, su-

22 La población objetivo de la protección especial son los menores de 18 años quese encuentran en circunstancias especialmente dificiles, relacionadas con: in-fractores y contraventores de la ley penal, menor trabajador, menor de y en lacalle, explotados y abusados sexualmente, víctimas de la violencia y del conflictoarmado, desplazados, abandonados o en peligro fisico o moral.



pervisión y control en la prestación de los servicios, aplicar loscriterios de calidad en las relaciones contractuales con las enti-dades prestatarias de los servicios de protección y reeducación,y poner al día el inventario calificado de la oferta institucional.

Las estrategias que se desarrollen en materia de protecciónespecial, tendrán como objetivo mejorar la calidad de los servi-cios y garantizar que la medida sea adecuada, oportuna y ágil.Dado el alto índice de casos existentes que se encuentran repre-sados en la actualidad, se acudirá a la declaratoria de emergen-cia por un año para poder dar cumplimiento a la atención de losmismos y a su vez fortalecer las estrategias de seguimiento y con-trol. Es necesario ampliar las competencias de conocimiento delos casos de protección especial a otros agentes del Estado, conel fin de garantizar la oportunidad en el conocimiento y aplica-ción de la medida y no limitar la aplicación de éstas a la dispo-nibilidad de recursos institucionales existentes en la actualidad.

b. Atención especial al discapacitado y al minusválido. Esta po-lítica tiene como objetivo crear una cultura de tolerancia, derespeto a los derechos y libertades a ser diferente, con base enlos principios constitucionales de reconocimiento de la dignidadde la persona, sus derechos fundamentales, la equidad y la soli-daridad.

Se pondrá en marcha el plan nacional de atención a las per-sonas con discapacidad con carácter intersectorial, en enlacecon las redes territoriales de discapacidad y las ONG. Busca dis-minuir la frecuencia de los eventos de discapacidad y minusva-lía, mejorar el acceso y calidad de los servicios e incrementar laintegración ocupacional y social, para asegurar la calidad devida cotidiana de esta población.

Dentro de las líneas de acción están la reglamentación y pro-tecciónjurídica, el desarrollo de sistemas de información, comuni-cación y cultura, la planeación y oferta de servicios, la asistenciatécnica, la cooperación técnica, la investigación, y el seguimien-to y evaluación. Estos lineamientos permitirán a los alcaldes



incluir en los planes de desarrollo local acciones que permitanajustar los recursos y las decisiones de la comunidad a las solu-ciones de la problemática local.

Se buscará enfatizar las acciones de prevención de la disca-pacidad, se promoverá la integración educativa y laboral, y sedesarrollarán acciones para mejorar el acceso fisico, cultural ydeportivo de esta población. Para esto último, se promoverá larealización de olimpíadas.

Se revisará el Sisben y las tasas impositivas con el fin dereconocer los mayores costos en que incurre una familia quevive con un miembro discapacitado y se crearán incentivos parala contratación laboral de esta población. Así mismo, se incluiráa la población discapacitada dentro del sistema de informaciónde empleo del Sena y esta misma entidad proveerá cursos decapacitación para el trabajo con discapacitados en las áreas enque las empresas lo requieran cuando utilizan esta clase de tra-bajadores.

c.Especial a la población mayor de 60 años. La protección de lapoblación mayor de 60 años se llevará a cabo a través de tresestrategias diferentes: la incorporación voluntaria de esta po-blación al programa jornada escolar complementaria para elcambio con el fin de ocupar el tiempo libre de los ancianos ypotenciar los aportes de su experiencia a las nuevas generacio-nes. La segunda estrategia es la entrega de subsidios a ancianospobres a través del programa Revivir. Igualmente, los jóvenesque se encuentran prestando el servicio social obligatorio po-drán realizar su trabajo en las instituciones que atienden la po-blación de la tercera edad.

Adicionalmente se propenderá porque el anciano sea vincu-lado al régimen subsidiado de salud. Para lograr una mayor co-bertura, se debe incorporar el programa a los planes territorialesde desarrollo, con el fin de institucionalizar el programa en elmunicipio.



3. Institucionales

a. Sistema nacional de bienestar familiar. El gobierno nacionalpondrá en operación el SNBF,generando las condiciones paraque sus actores actúen interinstitucionalmente, en torno a lapolítica de familia y niñez. Igualmente se propenderá por supuesta en marcha territorial.

El SNBFestará regido por el ICBF,que coordinará las distin-tas entidades que conforman el sistema, y así articulado, reuni-rá las iniciativas públicas, privadas, comunitarias y solidariasque atiendan las necesidades inherentes al desarrollo del capitalhumano y social. Su principal tarea será la de concertar compro-misos, coordinando las acciones entre los sectores, el gobierno,los entes territoriales, los organismos de cooperación interna-cional y la comunidad. El Estado focalizará sus acciones princi-palmente en la definición de políticas y en la vigilancia y controldel SNBF.

A los entes territoriales les corresponde plantear alternati-vas efectivas para el logro de los objetivos, generando sus pro-pios procesos de atención a la niñez. La operación directa serealizará con participación de la comunidad. El sistema buscaráaliados estratégicos para alcanzar los fines de la política utili-zando las formas de legitimidad social (la escuela, los medios decomunicación, la iglesia, etcétera) que apoyen los procesos deconstrucción del capital social y humano.

b. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Dadas las com-petencias y responsabilidades vigentes actualmente para losgobiernos locales sobre los programas sociales, se pone en evi-dencia la necesidad de redefinir las funciones y operación delInstituto y su relación con el sistema nacional de bienestar fa-miliar.

El Instituto debe iniciar un proceso gradual de descentrali-zación, donde se utilicen diversas estrategias para lograr esteobjetivo. Estas estrategias pueden ir desde cofinanciar progra-



mas de atención a la niñez de iniciativa territorial, hasta entregarunos recursos a los municipios para que se garantice la aten-ción. El ICBF definirá, de acuerdo con el municipio o departa-mento, la modalidad que adopte, buscando el impacto de lasacciones, la sostenibilidad técnica y financiera y la difusión demodelos exitosos. Un ejemplo en este tipo de convenios puedeser el propuesto en el programa de iniciativa municipal, descritoen las estrategias de promoción y prevención.

CUADRO 3.11TASAS DE DESNUTRICIÓN POR TIPO

Area geográfica AñoTipo de desnutrición

Global Crónica AgudaColombia 1965 21.1% 31.9% 3.9%

1977 16.8% 22.4% 4.9%1986 10.1% 16.6% 2.9%1995 8.4% 15.0% 1.4%

Región Atlántica 1995 10.4% 15.2% 1.9%Región Oriental 8.0% 13.6% 1.6%Región Central 6.5% 13.5% 0.9%Región Pacífica 10.0% 16.9% 1.9%Santa Fe de Bogotá 6.0% 16.5% 0.0%

Periodo Global Crónica AgudaAmérica Latina y el Caribe 1980 - 1990 11.0% 21.0% 3.0%

1990 - 1997 10.0% 18.0% 3.0%

Fuente: Profamilia-DHS, Encuesta Nacional de Demografía y Salud, Profamilia,1995, Unicef, 1998, Estado Mundial de la Infancia, 1998.

, CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ • BASESII

4 DESARROLLO Y PAZ:INSTRUMENTOS yPRIORIDADES PARALA CONSTRUCCIÓNDE LA PAZ


INTRODUCCIÓN

La violencia y el conflicto armado se han multiplicado sobre el te-rritorio nacional, tanto por una mayor actividad de los grupos sub-versivos y paramilitares, como por el incremento de las distintasformas de criminalidad y delincuencia urbana. Frente a este esce-nario es necesario adoptar una política de Estado que vaya más alláde una política de gobierno y que identifique, tanto los instrumen-tos más idóneos para iniciar un procesode negociaciónque conduz-ca al fin del conflictoarmado, como las prioridades sectoriales queataquen los factores que dinamizan la violencia.

Esta situación se justifica aún más en la medida en que,como lo demuestra la experiencia internacional, el inicio y laconsolidación del proceso de paz en sus distintas etapas puedeinclusive rebasar el periodo gubernamental. Así, la paz se haconcebidocomo el gran propósito nacional que requiere del apoyode toda la nación, por encima de cualquier consideración, bajoel entendido de que su consecución no es solamente un asuntode voluntad, sino que es necesario construirla mediante una po-lítica económica y social integral.

En este contexto, el gobierno nacional considera que su ma-yor aporte al país consiste en la formulación de propuestas ypolíticas para la creación de condiciones hacia un proceso polí-tico estable y unas instituciones sólidas para el logro de la paz.Uno de los puntos centrales dentro de este propósito consiste enotorgarle, a través de una reforma constitucional, facultades es-peciales al presidente de la República con el objeto de adelantarprocesos de reconciliación entre los colombianos y de negociar,suscribir y ejecutar acuerdos de paz con las organizacionesarmadas al margen de la ley a las cuales el gobierno nacional


226 DESARROLLO y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES

reconozca carácter político y siempre que se encuentren vincu-ladas a un proceso de paz bajo su dirección.

Dichas facultades le permitirían al presidente dictar las dis-posiciones que sean necesarias con el objeto de facilitar la rein-corporación a la vida civil y política de los miembros de lasorganizaciones armadas al margen de la ley, incluyendo el usodel derecho de gracia, la extinción de la acción penal y de la penaa favor de los mismos. Tal derecho de gracia deberá ejercerse enlos términos que exige tanto el estado de derecho como los com-promisos resultantes de la aplicación del derecho internacional,puesto que para ello deberá tenerse en cuenta, además de lo quese prevea en la Constitución Política, los términos de los trata-dos internacionales vigentes.

Adicionalmente, las medidas especiales en esta materia lepermitirán al gobierno establecer circunscripciones especialesde paz para las eleccionesa las corporaciones públicas o nombrardirectamente, para cada organización y en su representación,un número plural de miembros en cada Cámara legislativa, asícomo en las demás corporaciones públicas de elección popular,para lo cual no podrá tener en cuenta el régimen de inhabilida-des y el de requisitos para ser miembro de tales corporaciones.Para tal efecto, el gobierno podrá adicionar el número de curu-les por proveer en cada corporación, según valoración que hagade las circunstancias. Cuando las curules se provean mediantenombramiento, los nombres de los miembros de las corporacio-nes públicas deben ser convenidos entre el gobierno y las orga-nizaciones, y su designación corresponderá al presidente de laRepública.

Finalmente, puesto que la paz no es solamente una cuestiónpolítica, sino que tiene un contenido social y económico, es ne-cesario que el gobierno cuente con las facultades para dictarnormas especiales en materia presupuestal, de planeación y decontratación pública, con el objeto de garantizar la celeridad,economía y oportunidad en la financiación y la ejecución de losprogramas estatales relacionados con el proceso de paz, lo mis-


DESARROLLO y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES 227

mo que el inmediato cumplimiento de los acuerdos que se ce-lebren. Dichas facultades son indispensables para adoptar lasmedidas que se requieran para facilitar la oportuna y eficaz eje-cución de los programas que hacen parte del Plan Nacional deDesarrollo, así como del plan especial de reconstrucción econó-mica, social y ambiental de las zonas más afectadas por el con-flicto, Plan Colombia.

Por otra parte, el gobierno nacional reconoce que la dinámi-ca creciente que evidencia la violencia y los costos asociados aésta, han impedido la realización de una serie de acciones prio-ritarias sectoriales que han sido recurrentemente desplazadaspor la urgencia de mayores gastos del gobierno y la sociedad enseguridad y protección. A su vez, retrasar estas acciones ha im-pedido la generación de condiciones para la construcción de lapaz.

Lo anterior permite concluir que todo el tiempo que el paísse retrase en la resolución del conflicto armado, así como en lalucha contra todas las modalidades de delincuencia y violencia,representará enormes y crecientes costos, para la totalidad dela economía y la sociedad. En este contexto, la construcción dela paz requiere del desarrollo de acciones en los diferentes sec-tores, regiones y grupos donde la ausencia de inversiones hacausado que la incidencia de la violencia presente una mayorintensidad. Estas acciones deben involucrar el desarrollo de ac-tividades prioritarias para el propósito de obtener la conviven-cia pacífica en medio de la confrontación armada.

En consecuencia, la estrategia de paz que se propone llevara cabo esta administración incluye, además de facultades espe-ciales para formular y poner en ejecución la negociación con losactores armados, un conjunto de acciones a corto y mediano pla-zo, y de naturaleza integral, dirigidas a desactivar los factoresgeneradores de violencia y su impacto sobre las principales va-riables del desarrollo económico y social. Estas acciones, que serealizarán en correspondencia con la profundización del proce-so de descentralización, se desarrollarán en sectores tales como



el agropecuario y rural, infraestructura para la descentraliza-ción y la paz, justicia, medio ambiente y defensa y seguridad; asímismo, involucrarán acciones especiales para las minorías étni-cas y medidas especiales para combatir la corrupción.


1. ESTRATEGIAS DIRIGIDAS A ZONAS AFECTADASPOR EL CONFLICTO Y LA VIOLENCIA

El Plan Nacional de Desarrollo, en su totalidad, está concebidopara producir condiciones que le den viabilidad a la consecuciónde la paz y garanticen su sostenibilidad en el largo plazo. Bajoesa orientación, contempla una serie de acciones específicas quebuscan contribuir a la construcción de un entorno pacífico enlas zonas rurales y urbanas, más afectadas por el recrudeci-miento de la violencia.

En primera instancia y como eje central de la política de paz,el gobierno ha estructurado el Plan Colombia que contienecomo elementos centrales el plan especial para las zonas afecta-das, el programa de desarrollo alternativo para la sustitución decultivos ilícitos y la política de atención a la población desplaza-da. Como un complemento al Plan Colombia, la política de pazinvolucrará, a su vez, las políticas de paz y convivencia ciudada-na, por un lado, y las Estrategias de Lucha Antinarcóticos, porel otro. Estas últimas experimentarán, sin embargo, variacionesimportantes en su orientación con respecto al tratamiento quetradicionalmente se le ha dado a la lucha contra el narcotráfico.Fundamentalmente, se diferenciarán de manera clara los linea-miento s de acción frente a los cultivos ilícitos con carácter emi-nentemente empresarial, de aquellos en los cuales miles defamilias pobres basan su sostenimiento mínimo.

Como un instrumento para financiar parcialmente las accio-nes incluidas en la política de paz, se creará el fondo de inversiónpara la paz que tendrá como fin canalizar recursos y coordinarla acción institucional, nacional, regional y local. El fondo deinversión para la paz será fundamentalmente un mecanismoparalelo de apoyo a la consolidación de los compromisos econó-micos y sociales que se proponen en el Plan Nacional de Desa-



rrollo y,en este sentido, será un instrumento complementario alos mecanismos institucionales con que cuenta el Estado para lapuesta en marcha de este último (Figura 4.1).

Adicionalmente, con el objeto de articular las iniciativas depaz surgidas tanto de la sociedad civil como del gobierno local yregional, el gobierno impulsará la creación de una red de multi-plicadores por la paz. Esta red buscará promover el intercambiode experiencias entre las iniciativas por la paz, públicas y priva-das, que se han venido desarrollando en el país, con el fin depropiciar un aprendizaje por parte de todas las entidades invo-lucradas sobre los elementos fundamentales compartidos, que asu vez fortalezca cada una de las iniciativas. Complementaria-mente la red de multiplicadores permitirá contar con la partici-pación de la sociedad civil en general, en la conformación deveedurías ciudadanas sobre la política de paz.

Las diferentes estrategias que hacen parte de la política depaz estarán fundamentadas en programas diferenciales deacuerdo con el tipo de conflicto y las características propias delas diferentes regiones en las cuales se desarrollarán. En cuantoa las áreas rurales, el componente principal será la puesta enmarcha de proyectos productivos participativos mediados poralianzas estratégicas entre los actores principales de las cadenasproductivas. En el nivel urbano, las políticas de convivencia ypaz ciudadana se fundamentarán en una orientación novedosa,al pasar del modelo tradicional de la seguridad, basado en larepresión policía-justicia-prisión al desarrollo de intervencionescon énfasis en mayor contenido preventivo y pedagógico comoestrategias para la disminución de la violencia y la promociónde la convivencia,sin olvidar,por supuesto, las accionesde control.

De forma paralela a las anteriores acciones, y comoparte delplan de desarrollo, se realizarán inversiones prioritarias en di-ferentes sectores dentro de la estrategia para promover una pazintegral. Entre éstas se cuentan vías secundarias y terciarias enaquellas zonas donde el control que ejercen los actores armadosestá estrechamente relacionado con la ausencia de una mínima



infraestructura de comunicaciones. En particular, en este as-pecto se hará especial énfasis en el desarrollo del potencial flu-vial que poseen vastas zonas del territorio nacional y que apartede su conveniencia desde el punto de vista ambiental, por elmenor impacto que generan, resultan una alternativa menoscostosa y más eficiente. Adicionalmente, la estrategia contem-pla el desarrollo de inversiones en pequeña minería, electrifica-ción rural, vivienda, agua potable y saneamiento básico.

Finalmente, la política para la atención a la población des-plazada buscará, en el corto plazo, proveer una adecuada aten-ción humanitaria a las personas que se han visto forzadas porel conflicto a abandonar sus hogares, así comogenerar condicio-nes que permitan el retorno a sus lugares de origen o, en loscasos en que éste no sea posible por la ausencia de garantías, elestablecimiento en la comunidad con alternativas que les per-mitan llevar una vida digna. En este marco, la política prestaráparticular atención al tratamiento de jóvenes embarazadas enlas zonas más afectadas por la violencia, así como a la interven-ción en la atención psicosocial a niños afectados por el conflicto.

A. PLAN COLOMBIA

El Plan Colombia adelantará inversiones en infraestructura,agricultura y en el sector social a través de la promoción de pro-gramas productivos sostenibles con participación de las comu-nidades afectadas y el sector productivo, y en el marco de tresestrategias, estrechamente interrelacionadas y complementarias:un plan especial para las zonas más afectadas por el conflicto, elplan de desarrollo alternativo para la sustitución de cultivos ilí-citos y la política de atención a la población desplazada. En elmarco de estas tres estrategias se incluye también la denomina-da zona de distensión. El Plan está basado en el desarrollo deprogramas eminentemente participativos, bajo un esquema quebusca su autosostenibilidad en el largo plazo.



1. Plan especial para zonas afectadas por el conflicto

Si bien el conflicto armado ha tenido efectos negativos sobre lasociedad en su conjunto, también es posible constatar que estefenómeno ha incidido de manera más directa y ha tenido unimpacto más notorio en aquellas zonas en las que los gruposalzados en armas han desplegado su actividad de manera másintensa y la violencia ha adquirido un carácter endémico. Sinembargo, más que desarrollar programas eminentemente deemergencia, la consecución de una paz duradera en el país estáestrechamente ligada a la puesta en marcha de acciones que,desde el punto de vista social y económico, son necesarias paracontrarrestar los factores que determinan la dinámica del con-flicto en estas áreas.

Para articular y concretar estas acciones, se ha reconocidocomo prioritario formular y ejecutar de manera paralela, peroestrechamente articulada con el plan de desarrollo para estecuatrienio, el plan especial, que estará enfocado a realizar inver-siones en el campo social, en infraestructura y en el sector pro-ductivo rural, para las regiones más golpeadas por el conflicto.Este plan será de mediano y largo plazo, y los programas queadelante estarán basados en el desarrollo de actividades produc-tivas, el desarrollo humano y el fortalecimiento de la presenciadel Estado, bajo un marco de promoción de la participación dela comunidad en la toma de decisiones relacionada con los pro-cesos que afecten su desarrollo económico y social en un nivelmás amplio. Igualmente, aunque este Plan pretende allanar elcamino hacia la paz, su formulación se basa en la definición,conjuntamente con los diversos actores de cada zona, de unaagenda de acciones e inversiones cuya ejecución se desarrollaráindependientemente de que se concreten o no negociaciones conlos grupos armados.

Particularmente, el desarrollo productivo que se emprendaen estas zonas bajo el marco del plan especial se fundamentaráen la ejecución de proyectos integrales que contemplen financia-



miento, asistencia técnica, identificación de mercados y comer-cialización, esquemas novedosos de reforma agraria negociada,desarrollo de reservas campesinas, así como infraestructura decomunicaciones. El desarrollo social, por su parte, buscará me-jorar el capital humano mediante programas dirigidos a ampliary mejorar la cobertura y calidad de los servicios. Finalmente, anivel institucional se buscará revitalizar las comunidades e ins-tituciones locales mediante la promoción y fortalecimiento delas organizaciones comunitarias de base, la integración de losproductores, y la gestión y la planificación municipal con enti-dades públicas y privadas del nivel local.

a. Estrategias. Este Plan se basará en estrategias diferenciadasy flexibles, las cuales se adaptarán a las condiciones específicasy a la dinámica social del conflicto en las regiones, en coordi-nación y concertación con sus principales actores. De manerageneral se puede hablar de tres fases en el desarrollo de las mis-mas:

• Fase de preparación, en la cual, con base en un debate previocon amplia participación sobre las causas de la violencia al nivellocal, se definirán los objetivos del desarrollo regional. Igual-mente, se promoverán espacios de participación de las comuni-dades para iniciar los procesos de elaboración y concertación delos planes, dentro de los cuales se definirán los proyectos pro-ductivos que sustentarán el desarrollo económico local. ii) Fasede desarrollo en la que se iniciarán las acciones definidas comoprioritarias en la fase anterior, con énfasis en los programas yproyectos productivos generadores de empleo e ingresos y defortalecimiento de las organizaciones de la comunidad. iii) Fasede consolidación de los programas y proyectos, orientada haciala autogestión del desarrollo regional y local.

b. Modelo de gestión. Puesto que el gobierno nacional tambiénreconoce que este tipo de iniciativas no podrían realizarse bajoel esquema tradicional de intervención del Estado, debido a la



escasa legitimidad de su rol en la mayoría de las zonas afecta-das, se requiere que la ejecución sea adelantada por medio deorganizaciones de la sociedad civil,existentes o que se creen paratal fin, o a través de esquemas innovativos que permitan devol-verle la legitimidad a su presencia. Para la puesta en marcha deeste esquema se ha considerado conveniente aplicar metodolo-gías de aprendizaje e innovación, utilizadas con éxito en otrosproyectos en Colombia, por cuanto permiten introducir ajustespara asegurar que los programas se adapten a las característicasy dinámicas propias de cada zona. En general, dichas metodolo-gías están basadas tanto en el fortalecimiento de la sociedad ci-vil, que a su vez contribuye a la consolidacióndel Estado, como enla superación de la pobreza y la activación económica a travésde proyectos de desarrollo diseñados con y por la comunidad.

2. Plan de desarrollo alternativo

El gobierno colombiano ha decidido darle una nueva perspecti-va al programa de desarrollo alternativo para la sustitución delos cultivos ilícitos, en la medida en que la estrategia contra eltráfico de drogas forma parte integral de la política de paz.

En este marco, la política para la disminución de los cultivosilicitos será diferencial según el origen, extensión y propósito delcultivo. En el caso de los cultivos de naturaleza comercial, con-siderados activos de narcotraficantes y cuyo propósito es la ge-neración de considerables excedentes en grandes extensiones,la política del gobierno será la erradicación sin compensación.Sin embargo, en el caso de cultivos ilegales pertenecientes a pe-queños campesinos que se han visto abocados a optar por dichaopción debido a la pobreza! y la ausencia de alternativas econó-

1 En efecto, el nivel de pobreza de las áreas donde se llevará a cabo el programade desarrollo alternativo se evidencia en el hecho de que el 61.4%de la poblacióntiene necesidades básicas insatisfechas, mientras que el promedio nacional esdel orden de 35.8%.



micas viables, el gobierno, a través del programa de desarrolloalternativo y con el apoyo de la comunidad internacional, ofre-cerá alternativas productivas para la erradicación.

Partiendo de la base de que no es posible continuar estigma-tizando a los pequeños cultivadores de ilicitos,uno de los elemen-tos centrales del desarrollo alternativo consiste en la promociónde esquemas productivos, basados en cultivos permanentes in-ternacionalmente comercializables, que permitan su integra-ción al sistema económico, promuevan la formación de capitalsocial, y contrarresten los factores generadores de violencia. Alcombinar este programa con otras iniciativas gubernamentalesse buscará generar un ambiente de mayor confianza que esti-mule el incremento de la inversión privada, fortalezca la com-petitividad agropecuaria ya su vez contribuya a la consolidaciónde la paz.

Este esquema requiere que los proyectos productivos esténestructurados como organizaciones empresariales con altos ni-veles de productividad y competitividad. La premisa central queorientará la puesta en marcha de estos proyectos será la de res-ponder a las tendencias del mercado, por medio de instrumen-tos de gestión que proporcionen mayor agilidad de respuesta yadaptabilidad a las demandas de los consumidores. Teniendo encuenta que la capacidad de negociación de los campesinos esreducida, y que presentan una débil estructura organizativa, laparticipación del sector privado es de vital importancia para facili-tar la construcción de un modelo basado en alianzas estratégicasque faciliten su sostenibilidad a largo plazo. Estas alianzas se-rán promovidas por el gobierno a través del reajuste de los instru-mento s institucionales, de incentivos para la capitalización dela producción rural, y de apoyo por medio de inversiones públi-cas en infraestructura económica, servicios y desarrollo social.

Bajo este marco, el gobierno abandona su rol puramente pa-ternalista, para transformarse en facilitador del proceso de ar-ticulación de los actores críticos de la cadena productiva.


236 DESARROLLO y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDAP

3. Política de atención a la población desplazada

El desplazamiento forzado por la violencia en Colombia afectaprincipalmente a la población rural, la cual es víctima de la dis-puta por el control territorial de los diversos actores armados yde la crisis agraria", Igualmente agrava las condiciones socioe-conómicas de las familias y es un obstáculo en la búsqueda desoluciones a sus necesidades básicas. El desplazamiento se haconvertido en una estrategia de guerra, por cuanto, de una par-te, la población es obligada a abandonar el territorio y facilitarasí algún corredor militar o alimentario de las partes en conflic-to, y de otra, es sindicada masivamente de ser colaboradora deladversario militar. Debido a todos estos factores y a la gravedaddel problema, el gobierno estima de primordial importancia eldiseño y ejecución de una política de atención a la poblacióndesplazada como parte integral del Plan Colombia.

Algunos estimativos nacionales, si bien reflejan la magnitudcreciente del problema, provienen, sin embargo, de fuentes queutilizan criterios muy diversos de medición, lo cual impide di-mensionar el problema para actuar mediante políticas con baseen metas concretas. Mientras que para la Defensoría del Pueblo920 mil personas fueron víctimas del desplazamiento entre 1985y1997, la Consejería para los Derechos Humanos sugiere un nú-mero superior al millón de personas para el mismo período. Asímismo, otros estudios indican que entre 1990 y 1995 se presen-taron seiscientas mil víctimas, mientras que la Consejería paralos desplazados estima en 333 mil personas los afectados en losdos últimos años. En respuesta a esta situación, en el corto plazoel gobierno establecerá y posteriormente aplicará una metodo-logía única y oficial para cuantificar e identificar con precisiónel número de familias desplazadas, su lugar de origen y las cau-

2 Conferencia Episcopal de Colombia (1995), Derechos Humanos y desplazadospor violencia en Colombia, Bogotá, marzo. Desplazados por violencia y conflictosocial en Bogotá.



sas que ocasionaron el desplazamiento. Sin duda, este es un req-uisito básico indispensable para delimitar el problema y aplicaracciones que se ajusten a las diferentes necesidades de las fami-lias según las regiones donde se ubican en la actualidad. Comoparte del proceso de identificación se realizará una documenta-ción temporal que permita que los programas beneficien a laspersonas que en realidad son desplazadas, así como el estable-cimiento de sanciones y acciones que permitan disuadir la su-plantación de víctimas.

De igual forma, las acciones de corto plazo que contemplaráel plan de atención buscaran la rehabilitación fisica y psicológicade la población, que se hace necesaria debido a la fragmentaciónde la familia, el debilitamiento de los procesos comunitarios y lapérdida del sentido de pertenencia, desarraigo que genera eldesplazamiento. Para tal fin, es necesario además adecuar y for-talecer los centros de salud y educación en las áreas afectadaspor este fenómeno.

La política de atención a la población desplazada tendrá dospropósitos fundamentales adicionales: de una parte, incentivarel retorno voluntario hacia las zonas de origen, y de otra, en loscasos en que por la ausencia de garantías no sea posible, garan-tizar el establecimiento en las zonas donde se ubican actual-mente o desean establecerse. En cuanto al retorno voluntario,la política se basará en la generación de incentivos tales como laidentificación de los derechos y títulos de propiedad de los des-plazados, que contemplará devolución de tierras a sus antiguosposeedores, o la inclusión de éstos comosujetos de reforma agrariaen caso contrario. Adicionalmente, se promoverá el desarrollode proyectos productivos rentables y asociativos, para lo cual sebrindará como complemento capacitación, facilidades de créditopara la producción y apoyo a la gestión empresarial rural.

Las acciones de atención a la población desplazada contem-plarán, además, la ampliación de mercados locales y regionalesde productos e insumos, así como el desarrollo de mecanismosadecuados de comercialización para los productos agrícolas,



agroindustriales y artesanales. Por otro lado, se buscará forta-lecer los aspectos sociales tales como infraestructura de aguapotable y saneamiento básico, educación formal y profesional,vivienda y salud, junto a una política de apoyo a la reconstruc-ción de la unidad familiar.

Con el objeto de promover la reincorporación económica delos desplazados en las zonas de retorno, el gobierno diseñarámecanismos para promover la creación de microempresas agro-industriales o pequeños negocios agropecuarios, así comoincen-tivos tributarios o de otra naturaleza, a empresas agropecuariasque empleen desplazados que regresen al campo. Al igual queen los dos programas anteriores, se pondrá en marcha el esquemade alianzas estratégicas con el fin de garantizar la sostenibilidadde los proyectos y actividades productivas que se emprendan enel marco de este programa. Esta política deberá estar acompa-ñada de acciones para proveer entrenamiento vocacional y ca-pacitación empresarial que les permita crear sus propias formasde subsistencia. Como incentivo adicional, y para garantizar eléxito del retorno en la etapa de transición, el gobierno propor-cionará un paquete instrumental de retorno", no asistencialista,por un período definido. Este paquete es indispensable en lamedida en que la actividad económica de los campesinos al re-gresar al campo no produce ingresos inmediatos, pues la di-ferencia entre el período de siembra y de cosechas, incluyendola preparación de la tierra para iniciar el cultivo, puede tomaralgunos meses. Este mecanismo permitiría, además, iniciar unproceso de recuperación de la credibilidad en el Estado por partede este grupo poblacional, credibilidad seriamente debilitadaante la impotencia de éste para evitar su desplazamiento.

Comoun elemento adicional para asegurar la sostenibilidadde la política, en el mediano y largo plazo se promoverá el desa-

3 Consistente en un carnet de retorno, una chequera para recibir pagos por tresy seis meses comomáximo, transporte al lugar de retorno, semillas, alimentospara el regreso, ropa y una herramienta de trabajo del campo.



rrollo de las organizaciones y de las instituciones locales y regio-nales, incluyendo la concertación de intereses y la planificaciónracional de los recursos disponibles. Adicionalmente, en los ca-sos en que sea imposible el retorno en el mediano plazo, se bus-cará adecuar zonas diferentes a las de su origen, que permitanel asentamiento de la población con garantías de seguridad detal manera que su reincorporación a la vida social, cultural ylaboral se realice evitando procesos de segregación.

Teniendo en cuenta que alrededor del 13% de la poblacióndesplazada corresponde a mujeres, las cuales se han visto obli-gadas a ejercer la jefatura del hogar, y que el 36% son menoresde edad", la política de atención en todos sus componentes con-templa un tratamiento diferenciado respecto al género y laedad, especialmente para la infancia víctima de este problema.

Finalmente, el marco institucional bajo el cual se llevará acabo esta política tendrá carácter descentralizado, y el gobiernodefinirá el papel que desempeñarán los entes territoriales, bus-cando vincular a la ejecución de la política a las organizacionesde la sociedadcivilconconocimientodelproblema, que actualmen-te actúan en algunas regiones pero en espacios muy restringidos.En la definición de los aspectos operativos de la política se bus-cará, además, el apoyo de organismos internacionales con vastaexperiencia en este campo en diversos países, tal como la Orga-nización de las Naciones Unidas y la Cruz Roja Internacional.

B. POLÍTICA PARA LA PROMOCIÓN DE LA CONVIVENCIAY LA DISMINUCIÓN DE LA VIOLENCIA EN LAS ZONASURBANAS

Una estrategia de paz integral requiere que la negociación delconflicto armado sea acompañada de estrategias de lucha contrala violencia en otros ámbitos, en particular en el urbano, pues

4 Consejería Presidencial para los Desplazados (1998).Estadísticas.



es claro que el recrudecimiento del conflicto armado ha incididopositivamente en la violencia ordinaria que se concentra en ma-yor medida en las ciudades", principalmente a través de fenóme-nos como el desplazamiento forzado, el surgimiento de miliciasy células guerrilleras urbanas, la descomposición de los procesossociales o la legitimación de la fuerza para dirimir conflictos en-tre otros muchos factores.

La política para promover la convivencia y disminuir la vio-lencia en las ciudades se desarrollará bajo una doble orienta-ción. De una parte, políticas dirigidas a controlar la criminalidady las expresiones violentas, a través de la represión de indivi-duos y grupos considerados como amenaza para el bienestarmaterial y moral de la sociedad; de otra parte, y como su aspectomás novedoso, políticas con mayor énfasis en la prevención dela violencia y en el desarrollo de códigos de convivencia y meca-nismos alternativos de resolución de conflictos en las ciudades,entre otros.

Aparte de la existencia de una estrecha relación entre el con-flicto armado y la violencia urbana, entre los factores que másafectan negativamente la seguridad y la convivencia al incre-mentar la violencia en las ciudades, se reconocen: (i) la aparentepérdida de los valores y patrones de comportamiento y ordensocial tradicionales de la sociedad colombiana; (ii) el alto y epi-sódico consumo de bebidas alcohólicas; (iii) el fácil acceso a lasarmas de fuego; (iv) la impunidad; (v) la baja credibilidad de lasinstituciones de justicia y policía; (vi) el tipo de actitudes y rela-ciones personales que favorecen la respuesta violenta al conflic-to, y (vii) el inapropiado tratamiento de los temas de violenciapor parte de los medios de comunicación".

5 Castro, M. y Salazar M. (1997) "Acciones del Estado para promover la conviven-cia y la seguridad en las ciudades", en Planeación y Desarrollo, Bogotá, Vol. 28,No. 4, octubre-diciembre.

6 Ver al respecto Londoño, J.L. (1996), "Violencia, psiquis y capital social", po-nencia presentada en la Segunda Conferencia Anual del Banco Mundial sobre



Al reconocer el grado de incidencia de estos factores sobre laviolencia del país, pero en particular sobre la violencia urbana,la política del gobierno buscará promover y fortalecer accionesdirigidas a afectar, a través de la prevención, la intervención yel control, los llamados factores de riesgo en la generación de laviolencia. Fundamentalmente, a través de la pedagogía, la co-municación, la promoción de acciones locales y el diseño depolíticas nacionales se buscará alterar los patrones de compor-tamiento y las formas a través de las cuales se desarrolla y re-produce la violencia, en temas como el alto y episódico consumode alcohol y sus consecuencias, el control al porte de armas defuego, el fortalecimiento de las reglas de tráfico urbano, la pro-moción de la negociación en la resolución de situaciones de con-flicto y la educación hacia el respeto por la diferencia de familia,género, raza, así como la tolerancia entre clases sociales. La pe-dagogía para la convivencia y la tolerancia entre los ciudadanosutilizará como herramienta fundamental, si bien no exclusiva,a los medios de comunicación.

Tomando en cuenta que la atención a los jóvenes y los niñoses considerada una de las más eficaces intervenciones en la pre-vención del crimen, la política de convivencia buscará proveersoporte a una variedad de actividades dirigidas a asistir jóvenesinfractores y, en especial, menores en alto riesgo. Estas activi-dades incluyen la provisión de alternativas frente al delito, talescomo empleo, recreación, oportunidades educativas y capacita-ción laboral.

Por otra parte, puesto que la fragilidad de las institucionesencargadas de la provisión de seguridad y justicia es otro de los

Desarrollo en América Latina y el Caribe, Bogotá; Melo, J.O. (1995) Ciudadaníay violencia: algunas notas sobre la experiencia de Medellín, Cidse - Universidaddel Valle, Cali; Ramírez, J.C. y Guerrero, R. (1997), Convivencia y violencia:Elementos para fortalecer la convivencia y disminuir la violencia, DNP-Bm, Bo-gotá; y Cepeda, F. (1989) Presentación al libro Televisión y violencia, Comisiónde Estudios de Televisión, Ministerio de Comunicaciones, Bogotá.



factores primordiales en la dinámica actual de crecimiento de laviolencia en las ciudades, la política de convivencia tambiénapoyará el desarrollo y aplicación de diferentes mecanismos al-ternativos de resolución de conflictos, buscando mejorar la ope-ración del sistema judicial y acercar la justicia al ciudadano.Entre estos mecanismos se cuentan las comisarías de familia,las redes contra la violencia intrafamiliar, los consultorios jurí-dicos en las universidades, los centros de paz o casas de justiciaen zonas marginales y de alto conflicto, así como los centros deconciliación y mediación de conflictos. En cuanto a la provisiónde seguridad, la política buscará fortalecer culturalmente a laPolicía Nacional por medio del entrenamiento y la educación desus miembros, con el objeto de mejorar sus habilidades e incre-mentar el sentido de su responsabilidad como servidores públi-cos dentro de la comunidad.

Finalmente, la política de convivencia, al igual que las de-más estrategias propuestas por el gobierno, como parte de lapolítica integral de paz, estará fundamentada en una participa-ción activa de la sociedad civil, garantizando de esta forma eluso apropiado de los recursos públicos, la continuidad de lasaccionesejecutadas y la promoción del desarrollo de institucionesciviles que contribuyan a controlar y prevenir la criminalidad.

De esta manera, al comenzar a actuar con políticas distintasa las tradicionales, la criminalidad empezará a disminuir en lasciudades donde estas políticas se desarrollarán 7

• Así mismo, lapolítica de convivencia y paz ciudadana permitirá cerrar la bre-cha en el tradicional tratamiento de la violencia por parte delEstado, el cual ha tendido a abordar sólo una parte del proble-

7 La experiencia de Cali, Bogotá y Medellín a través de la implementación deprogramas integrales de convivencia es bastante ilustrativa sobre la convenien-cia de dichos programas. Mientras en Bogotá el nivel de homicidios se redujo de3.855 en 1994 a 2.813 en 1997, algo similar puede observarse en Cali y Medellín,donde el total de homicidios cayó 27% y 35%, respectivamente, para el mismoperíodo.



ma, el problema político y de delincuencia organizada, subesti-mando en gran medida otras fuentes generadoras de violencia.Al involucrar el contexto urbano en el foco de las políticas pú-blicas, este gobierno sentará las bases de una estrategia integralde paz que permitirá generar las condiciones para mejorar laconvivencia y disminuir la violencia en el país.

C. EL FONDO DE INVERSIÓN PARA LA PAZ

Como un instrumento para financiar parcialmente las estrate-gias aquí planteadas, se creará el Fondo de Inversión para laPaz, FIP. Con éste, el gobierno nacional reconoce que las estra-tegias de resolución del conflicto armado y para la disminuciónde la violencia en un marco integral deben estar acompañadasde un instrumento que permita realizar inversiones y cubriruna serie de gastos paralelos al proceso de paz, antes, durante ydespués de eventuales negociaciones con los grupos alzados enarmas. Igualmente, reconoce que lograr la paz y sostener poste-riormente el proceso puede requerir de una inversión similar omayor a los costos que actualmente genera la violencia. Por otraparte, puesto que estos costos sociales y económicos afectan demanera generalizada a toda la población, como tal, los benefi-cios de lograr la paz tendrán como principal beneficiario a lasociedad civilcomoun todo. En consecuencia, la premisa centraldel Fondo es que la inversión necesaria para lograr la paz debeser asumida por toda la sociedad.

En el marco anteriormente descrito, el fondo de paz es, enprimer lugar, el instrumento que permitirá materializar loscompromisos de la sociedad colombiana con el proceso de paz enel país. Así concebido, el Fondo recoge un radical cambio de ac-titud que se ha venido produciendo en el país, en virtud del cualla sociedad colombiana ha pasado de exigirle exclusivamente alEstado el logro de la paz -como claramente sucedió durante laprimera mitad de los años noventa-, a convencerse de que suconsecución requiere del compromiso de toda la sociedad y de su


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FIGURA 4.1

POLÍTICAS DE PAZ yCONVIVENCIACIUDADANA

PLANCOLOMBIA

POLITICA DEATENCION PARA

POBLACIONDESPLAZADA

PROGRAMA DEDESARROLLOALTERNA TIVO

PLAN ESPECIALPARA ZONAS EN

CONFLICTO

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II. SECTOR AGROPECUARIO

El sector agropecuario jugará un papel prioritario en el Cambiopara construir la paz, que surge de la profunda convicción deque el abandono que ha sufrido el campo durante décadas porparte de la sociedad colombiana y del Estado es una de las cau-sas que hoy tienen a Colombia dividida entre el país urbano y elpaís rural, y entre el país moderno y el país atrasado.

Para modificar este escenario se necesita que el Estado ge-nere las condiciones para que la sociedad se vuelque sobre elcampo para invertir en proyectos productivos, generar riquezay empleo, y demostrarle a los violentos que así se construye unanueva Colombia,explotando las ventajas competitivas con tecno-logías adecuadas, utilizando la mano de obra nacional y respe-tando el principio de sostenibilidad de los recursos productivos.

Ello demanda el diseño de instrumentos claros y transpa-rentes y de apoyo a las iniciativas empresariales y campesinasque busquen generar riqueza y bienestar. Se trata de otorgarsubsidios o exenciones a quienes inviertan en el campo y gene-ren empleo.

A. DIAGNÓSTICO: ESTANCAMIENTO RELATIVOY RECOMPOSICIÓN

Durante la última década, el sector agropecuario muestra unatendencia paulatina hacia el estancamiento. Deuna tasa prome-dio de crecimiento del 4.2% en el período 1986-1989, en la pre-sente década tan sólo ha crecido al 2%, con tasas negativas de-1.2% y -0.4% en 1996 y 1997 respectivamente (Cuadro 4.1).Cálculos preliminares para 1998 advierten que el crecimientodel sector no superará e11%. Si bien es natural en el proceso dedesarrollo que la participación del sector agropecuario vaya per-

CAMBIO ARA CONSTRUIR LA PAZ • BASES


diendo peso en el producto total, más por el gran dinamismo deotros sectores, la marcada caída que se observa de la participa-ción del sector en el producto total a partir de 1991 confirma elrelativo estancamiento del agro (Gráfico 4.1).

Al descomponer la producción del sector en cultivos transi-torios, permanentes, café y la actividad pecuaria (cuadros 4.2 y4.3), se encuentra que la dinámica del crecimiento ha sido muydisímil entre los diferentes subsectores. Por una parte, los cul-tivos transitorios pasaron de tasas positivas de crecimiento,4.8% en promedio en el período 1986-1989, a tasas negativas de-2.3% en el período 1990-1997; en su interior, los cereales y lasoleaginosas tuvieron caídas del-2.6% y -4.5% respectivamenteen el último período. Por el contrario, otros transitorios como lapapa y las hortalizas mantuvieron una tasa positiva de creci-miento.

Los cultivos permanentes, pese a que tuvieron una disminu-ción en la dinámica de crecimiento, mantuvieron tasas impor-tantes durante la presente década. De 4.5% entre 1986-1989,pasaron a 4.3% entre 1990-1997. El café que continúa como elprincipal producto del sector, también presentó variaciones sus-tanciales en periodos cortos, aunque mantuvo un pequeño cre-cimiento en los dos periodos analizados, al pasar de 0.2%a 0.7%.El subsector pecuario, por su parte, mantuvo en la presente dé-cada su dinámica de crecimiento con una tasa promedio de 3.6%.

Esta dinámica diferenciada de crecimiento ha generado unanueva composición de la producción del sector, en la cual loscultivos transitorios pasaron de representar el 24.3% en 1985 atan sólo 17.5%en 1997. Los cultivos permanentes aumentaronsu participación de 28.4% en 1985 a 34.3% en 1997. De otraparte, el café perdió participación al pasar de 12.1% en 1985 a8.4% en 1997 mientras que el subsector pecuario pasó de repre-sentar el 35.1% en 1985 a 39.8% en 1997.

Los fenómenos descritos desembocaron en una reducción yrecomposición del área cultivada. En efecto, el área agrícola seredujo en unas 800 mil hectáreas desde comienzos de la década



hasta 1997 (Cuadro 4.4). La reducción se concentra en los cul-tivos transitorios (870 mil hectáreas) y en café (150 mil hectá-reas), mientras que los permanentes en general presentaron unaumento de 200 mil hectáreas.

Analizada la información sobre contracción de áreas en cul-tivos transitorios y crecimiento menor en cultivos permanenteses claro que la política agropecuaria habría debido facilitar estatransformación diseñando los instrumentos adecuados para ello,que dependen de las particularidades de los cultivos permanen-tes como el tardío rendimiento de la inversión y el riesgo asocia-do al hecho de que en muchos casos son nuevos.

Como contrapartida de la recomposición mencionada se ob-servó en el período un aumento general de la productividad porhectárea de la agricultura y de los distintos tipos de cultivos.

Al interior del subsector pecuario, también ha habido unarecomposición en la presente década. En efecto, el sector avícolay el sector lechero mostraron un crecimiento importante. Deuna participación del 27% y 20% respectivamente dentro delsector pecuario en 1985, pasaron a representar el 36% y 24% en1996. Este aumento de participación fue en detrimento de laparticipación de la carne.

1. Composición regional

Una dimensión importante de las transformaciones observadasen la última década en el sector agropecuario es la recomposi-ción regional de la producción y uso de la tierra. El balance,comparando la situación de hectáreas cultivadas entre 1990 y1997, muestra una contracción global de -827.2 mil hectáreas,siendo las regiones Caribe, occidental y centro-oriente las de lasmayores reducciones.

El fenómeno anterior está explicado, en todos los casos, poruna caída importante de los cultivos transitorios, la cual fueneutralizada parcialmente por un incremento en las áreas sem-bradas en cultivos permanentes. En efecto, la contracción del



área en cultivos transitorios fue del orden de -879.1 mil hectá-reas, mientras que hubo incremento en permanentes del ordende 204.1 mil hectáreas.

Desde el punto de vista regional, si se tiene en cuenta lareducción absoluta de área cultivada es claro que la preocupa-ción por reactivar la producción agropecuaria tiene que concen-trarse en las regiones Caribe, occidentaly centro-oriente, en ordende importancia.

2. Empleo

Para el período 1988-1995, el empleo creció 1.5% por año enpromedio. Quizá la transformación más importante, a la par conesta tendencia, ha sido la recomposición sectorial del empleo. De61% del total nacional que era generado en 1988 en el sectoragropecuario, se ha pasado a menos del 55% en los últimos años.Esta recomposición se ha dado hacia un mayor empleo en servi-cios tales como comercio, transporte y servicios financieros.

3. Comercio exterior

Pese al panorama descrito anteriormente, en el frente externola evolución de las exportaciones de origen agrícola y agroindus-trial tuvieron un desempeño satisfactorio. En efecto, entre 1990y 1997 crecieron a una tasa anual promedio de 10.7%, pasandode US$ 2.503.9 millones a US$ 4.387.2 millones, con lo cual au-mentaron su participación en el valor total de las exportacionesen dicho período de 37.2% a 38%.

Por su parte, las importaciones de productos de origen agro-pecuario y agroindustrial, tuvieron un incremento mucho ma-yor al de las exportaciones, creciendo en el mismo período a unatasa promedio del 50.1% por año que las llevó a aumentar deUS$ 433.6 millones en 1990 a US$ 1.955.2 millones en 1997. Deesta manera, aumentaron su participación en el total de las im-portaciones de 8.3% a 13.8%.



El balance comercial agropecuario y agroindustrial, aún conel mayor dinamismo observado en las importaciones, se mantie-ne superavitario. En efecto, de un superávit de US$ 2.070 mi-llones en 1990 se pasó a US$ 2.432 en 1997.

Se infiere de las cifras anteriores que las mayores importa-ciones de bienes agropecuarios desplazaron parcialmente laproducción de cultivos transitorios y contribuyeron a satisfacerel crecimiento de la demanda doméstica (avicultura, por ejem-plo) y de las exportaciones de bienes del sector agroindustrial(galletería, por ejemplo).

4. Instituciones: recursos gastados ineficientemente

El gasto público de inversión en el sector agropecuario durantela presente década tuvo un comportamiento creciente hasta 1996,momento a partir del cual se contrajo hasta llegar en 1998 a unnivel comparable al de 1991, el más bajo de la década. Comoporcentaje del gasto público del gobierno central, el gasto desti-nado al sector llegó a representar a comienzos de la década delnoventa algo más del 6%, cifra que se redujo paulatinamentehasta alcanzar el 2% en 1997.

Al desagregar este gasto entre funcionamiento e inversión,se observa a lo largo de la década que los gastos de funciona-miento han permanecido estables alrededor de 120 mil millonesde pesos (pesos de 1998), mientras que variaciones principalesse han presentado en los gastos de inversión.

En el Incora, se observa que el gasto de funcionamiento harepresentado históricamente más del 50% del monto destinadoa programas de reforma agraria. A mediados de 1998, este ins-tituto contaba con 1.470 funcionarios, lo que se ha reflejado enun alto costo de la inversión por familia beneficiada.

El Inat, por su parte, es una entidad costosa en relación conlos programas que ejecuta. Cuenta con cerca de 840 funcionarios,de los cuales aproximadamente el 40%están ubicados en Bogotáy el resto en las veinte regionales. En el cuatrienio anterior tan



sólo se adecuaron 23.500 ha. En el lnpa, el gasto de funciona-miento llega a ser superior al monto destinado a la inversión.

El análisis de la información disponible permite concluir quelas entidades del sector se encuentran demasiado centralizadasen su operación y que han tenido muchos programas dispersospara apoyar al sector rural.

En síntesis, el sector muestra los siguientes problemas: (i)centralismo excesivo; (ii) personal excesivo; (iii) demasiados ob-jetivos de política, que impiden la focalización y la eficiencia delgasto. Estos elementos cuestionan la efectividad de las institu-ciones del Estado para atender las necesidades del sector agro-pecuario y facilitar su crecimiento y transformación hacia unaagricultura más competitiva en un contexto globalizado.

B. POLÍTICAS

La actual administración tiene la plena convicción de que la na-ción colombiana necesita encontrar los caminos de entendimientoy reconciliación entre sus ciudadanos para que en un ambientede paz y justicia social, se transite por una senda de progreso demanera sostenida. El sector agropecuario, como escenario prin-cipal de los conflictos armados, resulta fundamental para alcan-zar dichos objetivos, dado que en la medida en que se resuelvanlas grandes contradicciones y diferencias que allí se presentan,se estará avanzando de manera decidida en el logro de la paz.

En el ámbito productivo, se buscará la generación de nuevosproyectos y modelos en cadenas integradas de gran impacto re-gional, que jalonen la inversión y permitan la reconversión y mo-dernización de la producción agropecuaria, elevando de manerasignificativa la competitividad, el volumen de la producción ylas exportaciones con impactos positivos sobre la generación deempleo y riqueza en el contexto rural.

El objetivo general del Cambio para construir la paz para elsector agropecuario es integrar al sector rural mediante una po-lítica que busca proveer condiciones para un desarrollo com-



petitivo, equitativo y sostenible del campo, en su diversidad ycomplejidad.

Para el logro de este objetivo se parte de las siguientes pre-misas:

• Se propugnará por la definición de un entorno macroeconó-mico favorable para el desarrollo del sector agropecuario.

• Se buscará generar condiciones de paz y de seguridad quepermitan adelantar una política de reconstrucción de la so-ciedad rural.

• Las políticas del sector estarán de acuerdo con los lineamien-tos de la Organización Mundial del Comercio, los conveniosinternacionales suscritos por el país y las tendencias gene-rales del mercado mundial agropecuario.

• El liderazgo y la definición de las actividades de inversiónresiden en el sector privado.

• El gobierno actuará como impulsor y facilitador de los pro-cesos sociales y económicos.

Los componentes de la política agropecuaria serán:

• Cadenas productivas• Desarrollo rural• Cambio institucional

1. Cadenas productivas

Dadas las restricciones presupuestales con que cuenta el país yel cúmulo de necesidades que demandan atención por parte delEstado y a las cuales ha de responderse con los limitados recur-sos del presupuesto, las políticas, planes y programas para lascadenas productivas del sector agropecuario estarán regidos porel criterio de optimización, transparencia y justicia en una con-cepción para la cual esta última implica imparcialidad respectoa los intereses de los actores sociales que intervienen en las dis-



tintas fases de la cadena productiva procurando la cooperaciónentre ellos y el bien común.

Por tanto, los recursos públicos destinados al impulso de lascadenas productivas se destinarán a campos y actividades quegaranticen la más amplia cobertura de efectos y el mayor impac-to de desarrollo sobre la competitividad de toda la cadena. Parael caso que nos ocupa, esos campos de acción son las políticas deincentivos a la inversión y capitalización en el sector, las políti-cas de fomento al desarrollo tecnológico,las políticas comercialesagropecuarias y las de coordinación de los agentes componentesde las cadenas productivas.

En la definición y concreción de las políticas aquí señaladas,el gobierno para buscar la eficiencia y pertinencia de las mis-mas, contará con la cooperación social de los sectores producti-vos nacional, regional y local, para hacer de la orientación de laspolíticas un trabajo de concertación permanente entre los sec-tores público y privado.

a. Inversión rural. Se promoverán los mecanismos existentes yse diseñarán otros nuevos con el fin de atraer inversión al sector,subsidiando de manera adecuada nueva inversión en tecnolo-gía, en bienes de capital, en desarrollo de infraestructura y enaprovechamiento de economías de escala. En este esquema se pri-vilegiará la inversión que incorpore alianzas productivas entregrandes y pequeños productores.

Dentro de esta estrategia se incrementarán los recursos des-tinados al Incentivo a la Capitalización Rural, ICR,al Certificadode Incentivo Forestal, CIFy al seguro agropecuario. Se promove-rá la creación de formas innovadoras de inversión tales comoun fondo que compense el riesgo inherente a la inversión enproyectos productivos novedosos, y de proyectos localizados enambientes donde existen externalidades causadas por la insegu-ridad y un fondo de inversión para desarrollar el mercado decapitales en el campo, con el criterio de que los pequeños pro-ductores puedan acceder a este tipo de instrumentos.



A través del CIF se promoverá la conformación de núcleosforestales que consolidenuna base denuevas plantaciones produc-tivas, para la promoción de una actividad prioritaria y estratégicaque tiene claras oportunidades hacia la exportación, contribu-yendo a la generación de empleo y la capitalización rural.

Se dotará a la Corporación Colombia Internacional, CCI,derecursos para que se convierta en una verdadera incubadora deproyectos productivos sobre la base de una labor de investiga-ción e inteligencia de mercados y de promoción de proyectos conpotencial exportador.

Dentro del sistema nacional de crédito agropecuario se pro-moverán líneas de crédito que se adapten a los flujos de recursosde los proyectos productivos con potencial competitivo pero detardío rendimiento. Por otra parte, el gobierno nacional replan-teará el financiamiento rural y evaluará la gestión de la CajaAgraria para garantizar el cubrimiento efectivo y eficiente delas necesidades de crédito para los pequeños productores y paralas comunidades rurales en su proceso de desarrollo.

Para dinamizar el proceso de adecuación de tierras, los re-cursos disponibles serán administrados por Finagro. El ConsejoSuperior de Adecuación de Tierras, Consuat, evaluará con cri-terios técnicos la demanda proveniente de las asociaciones deagricultores, empresarios del campo y de entidades territoria-les. El esquema financiero deberá utilizar una combinación decrédito con subsidio para la realización de las obras y para larecuperación de los recursos invertidos, esquemas de concesióny cobro de tarifas por uso. Las instancias regionales de gobiernotendrán la misión de identificar y promover los proyectos perti-nentes a sus necesidades de desarrollo.

b. Ciencia y tecnología. La acción del Estado en los campos de laciencia y la tecnología sectorial responderá a la siguiente concep-ción del accionar científico y tecnológico: el subsistema agrope-cuario del sistema nacional de cienciay tecnologíay sus productossurgen de un conjunto de personas, entidades y agentes relacio-



nados directa o indirectamente mediante su quehacer científicoy tecnológico al servicio del sector.

En consecuencia, la acción del Estado fortalecerá el funciona-miento de este sistema en los campos de generación, transferen-cia, asistencia técnica y adopción tecnológicas, para garantizarque sus funciones se integren de manera que las soluciones re-queridas lleguen efectivamente al productor y posibiliten el pro-ceso de cambio.

En desarrollo de esta estrategia, el Ministerio de Agricultu-ra y Desarrollo Rural y Colciencias seguirán actuando coordina-damente con el Consejo de Ciencia y Tecnología Agropecuaria ycon los componentes del sistema en el ámbito nacional y regio-nal. El fortalecimiento del subsistema de ciencia y tecnologíaagropecuaria incluirá modelos participativos de orientación, in-formación, financiación de los proyectos de ciencia y tecnologíay formación del capital humano.

Los recursos de inversión pública destinados a financiar laciencia y la tecnología se orientarán mediante un mecanismo decompetencia, entre otros, a través de los fondos parafiscales,Colciencias, el Sena, el Ministerio de Agricultura y DesarrolloRural, de su Programa Nacional de Transferencia de Tecnolo-gía, Pronatta, y del programa de fortalecimiento del sistema fi-nanciado con recursos del BID; y de manera indirecta a travésdel apoyo a Corpoica, que actúa como eje del sistema y que coor-dina la más amplia red de centros de investigación del sector.

Corpoica seguirá atendiendo principalmente los campos dela investigación básica y estratégica no apropiable por el sectorprivado en productos relevantes de la economía nacional y conpotencial competitivo que no cuenten con entidades que asu-man sus necesidades tecnológicas, como el mantenimiento y de-sarrollo de los bancos de germoplasma y en los campos de laingeniería genética y de la bioseguridad. Se tomarán medidaspara que Corpoica ajuste su tamaño de acuerdo con las priori-dades y necesidades mencionadas y para que otras instituciones



de investigación del sector agropecuario tengan acceso a su in-fraestructura.

Por otra parte, se continuará estimulando la creación de en-tidades privadas de investigación, que se financien con recursosparafiscales, así como la participación creciente de las univer-sidades y centros privados de investigación en la generación ytransferencia de soluciones tecnológicas para el sector, dentrodel marco del fortalecimiento del sistema nacional de ciencia ytecnología.

El leA continuará ejecutando la política de sanidad agropecua-ria procurando aumentar la eficiencia en el gasto. Algunas de laslabores que realiza actualmente se delegarán a entidades priva-das o universidades. En desarrollo del sistema nacional de pro-tección agropecuaria, Sinpagro, que lidera el leA, se dispondrá derecursos de un crédito externo contratado con el BID para este fm.

c. Comercio exterior. Ésta contribuirá tanto al crecimiento de lasexportaciones agropecuarias como a la sustitución de importa-ciones con productos que puedan competir en una economía glo-balizada.

En cooperación con el sector privado y en el marco de los acuer-dos sectoriales de competitividad, se definirán escenarios clarosde desmonte gradual de barreras comerciales, en corresponden-cia con los logros de competitividad de la producción nacional ycon la evolución de los escenarios internacionales de comercio.

Se apoyará la investigación de mercados internacionales paraproductos agropecuarios y agroindustriales identificando y pro-moviendo oportunidades para bienes de origen agropecuario quepotencialmente puedan ser producidos en el país, así como lapromoción de éstos con proyectos demostrativos. Para ello sefortalecerá financieramente a la ocr, Proexport ya otras enti-dades públicas.

d. Comercialización interna. Se modernizarán y harán eficien-tes los sistemas de comercialización agropecuarios, consolidan-



do los nexos entre el inversionista urbano y el rural, para redu-cir la incertidumbre de los productores y mejorar su capacidadde negociación, reducir los costos de transacción en las cadenascomerciales, aumentar la competitividad del sector y generarefectos redistributivos en favor del productor al reducir inter-mediarios.

Se impulsarán y desarrollarán formas innovadoras de co-mercialización que enriquezcan la gama de pautas contractua-les tales como las de agricultura por contrato y compra directa,las operaciones de venta con pacto de recompra, Repos, las ope-raciones con títulos o instrumentos financieros cuyos subyacen-tes sean productos agropecuarios, los contratos a futuro y lasmesas de opciones, el sistema de compraventa anticipada de co-sechas y la rueda de transporte, algunos de los cuales ya estánsiendo adoptados por la Bolsa Nacional Agropecuaria.

Para mejorar la eficiencia de la comercialización tanto inter-na como externa y ganar competitividad se continuará apoyan-do el desarrollo de normas técnicas, sistemas de calidad total ysistemas de información comercial que permitan a los agentesmejores condiciones para la toma de decisiones.

Con el propósito de contrarrestar los desequilibrio s en losmercados se continuará apoyando y fortaleciendo los instru-mentos de reconocimiento y pago de incentivos, subsidios ycompensaciones a la comercialización, procurando que estosinstrumentos no generen distorsiones en los mercados y en laasignación de recursos entre los factores productivos.

Para desarrollar los sistemas de información en consonan-cia con las necesidades de las cadenas productivas, el gobiernonacional, bajo la coordinación del Ministerio de Agricultura yDesarrollo Rural, Colciencias, la CCIy otros agentes, consolida-rá el montaje, la constitución y socialización del sistema nacio-nal de información agropecuaria.

e. Coordinación entre agentes de las cadenas productivas. Enprocura de la concertación de los sectores público y privado para



asegurar la mayor eficacia en el logro de los objetivos de la polí-tica se fortalecerán las instancias de coordinación y coopera-ción, tales como los acuerdos sectoriales de competitividad, losforos nacionales y regionales de ciencia y tecnología agroindus-trial y otros encaminados al mismo propósito.

2. Desarrollo rural

El desarrollo rural se consigue como un proceso endógeno, au-tosostenido y descentralizado de mejoramiento de las condicio-nes de vida de las sociedades rurales, con niveles crecientes departicipación tanto en las decisiones como en los beneficiosmateriales y culturales. En consecuencia, la estrategia de desa-rrollo rural debe trascender la dimensión de los problemas agrí-colas y pecuarios e involucrar todos los aspectos relacionadoscon la dinámica social por lo cual ésta compromete necesaria-mente una acción coordinada de los distintos niveles del Estadoy la sociedad civil.

Las políticas deben partir de la necesidad de reconstruir eltejido social de las comunidades en lo económico, lo político y locultural, para que los agentes y subsectores que allí actúan par-ticipen de manera equitativa, en la solución de sus problemas yaccedan a los beneficios del progreso. Estas políticas, orientadasa superar la aplicación de medidas económicas imparciales ha-cia el sector, implican una activa participación del Estado, elsector privado empresarial y las comunidades, con elliderazgodel Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en la coordi-nación, asignación eficiente de recursos e impulso de los proce-sos de desarrollo que diversifiquen las fuentes del ingreso.

Los recursos públicos fomentarán nuevas actividades y pro-cesos,que aprovechando las potencialidades y ventajas regionales,tengan efectos multiplicadores y vinculen la producción al desa-rrollo, de tal forma que la población en su conjunto pueda contri-buir al crecimiento económico y recibir los beneficios que ofrecela internacionalización económica. Igualmente, de manera inte-

CAMBIO PARA CO STRUIR LA PAZ • BASES


gral Yde acuerdo con cada uno de los ámbitos de competenciainstitucional, se mejorará el acceso y la calidad a los serviciossociales.

a. Núcleos de desarrollo productivo. Como estrategia para la in-tegración de la sociedad rural se impulsarán núcleos producti-vos agrícolas y forestales, en los cuales se focalicen los esfuerzosde apoyo estatal al desarrollo rural. Éstos se entienden comoprocesos socioeconómicos generados alrededor de una actividadprincipal en la cual las comunidades rurales se integren con elsector empresarial en alianzas estratégicas dentro de procesosproductivos exitosos ya emprendidos o con altas posibilidadesde competitividad.

Con el desarrollo de esos núcleos, el gobierno nacional sepropone contribuir a la reconstrucción del tejido social rural,aprovechar las experiencias productivas exitosas, generar pro-tección social para la inversión, promover condiciones de accesogradual a la propiedad y fortalecer el desarrollo de las comuni-dades rurales con los efectos multiplicadores del ingreso gene-rado en forma estable.

Esta estrategia contará, además de los recursos del sectorprivado, con fondos públicos y originados en el Fondo para laPaz y en cooperación internacional.

b. Reforma agraria. En la ejecución del programa de reformaagraria se propenderá por la utilización de un modelo eficientey transparente para la negociación voluntaria y la compra detierras, dentro de proyectos productivos concretos, realizadosde manera descentralizada y con veeduría ciudadana. Se pon-drán en marcha además mecanismos para que los beneficiariosde reforma agraria tengan la posibilidad de diseñar proyectosproductivos en los que, dependiendo de su costo, se pueda finan-ciar parcial o totalmente no sólo la tierra sino también activosproductivos necesarios en el proyecto.



En regiones donde sea factible se buscará la vinculación decapital privado a través de recursos financieros o tierras para elmejoramiento del acceso al recurso por parte de trabajadoressin tierra, bajo la modalidad de un programa de alianzas produc-tivas para la reactivación sostenible del agro que liderará el Mi-nisterio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Con esta política se pretende convertir el campo en un ne-gocioproductivo para todos, impulsando proyectos de inversióndescentralizados que permitan un desarrollo en el que existauna estrecha asociación entre los diferentes actores de la cadenaproductiva y con un alto nivel de participación de los producto-res en el proceso de definición de su futuro.

De otra parte, durante el presente cuatrienio se avanzaráhacia el desarrollo integral de las zonas de reserva campesina,lo que supone un proceso de ordenamiento territorial del país,con la participaciónde todos losactores.Éstas podrán ser definidastanto en las áreas de colonización como dentro de la fronteraagrícola. Parte de las tierras para las zonas de reserva campesi-na provendrán de la extinción de dominio de las tierras adqui-ridas mediante actividades ilícitas y además se privilegiará sucreación en áreas de conflicto de forma tal que se evite el desa-lojoposterior de los campesinos hacia regiones económica y am-bientalmente insostenibles.

c. Coordinación interinstitucional para el desarrollo rural. Paraorientar de una manera integral los diferentes elementos del de-sarrollo rural, se establecerá un comité de coordinacióninterinsti-tucional de los ministerios de Salud, Educación, Desarrollo yTransportes, entre otros, liderado por el Ministerio de Agricul-tura y administrado a nivel de los viceministros de cada cartera.Uno de los principales criterios a tener en cuenta por este comi-té en la asignación de recursos será el trabajo alrededor de losnúcleos productivos que se establezcan durante el cuatrienio.

La política de cofinanciación del desarrollo rural que tradi-cionalmente ha venido ejecutando el DRIserá desarrollada por



CUADRO 4.1CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO ANUAL

POR RAMAS DE ACTIVIDAD

ACTIHDAD 1986 1987 1988 1989 1990I.AGRICl 'LTl 'RA.C AZA,SILVICllL TlfRAy PESCA 3.38°0 6.38% 2.77% 4.30% 5.83%(01+02+03) AGROPECC\RIO 3.35°0 6.38°/0 2.85°0 4.33°'0 5.91%

AGROPECl.lARIO SI!'i CAFÉ01. CAFE PERGAJI,lINO -5.09°/0 21.18°'° -8.93°'0 -6.11 0/0 27.89°/002. OTROS AGRICOLAS 4.88°'° 4.49°/0 3.64% 6.54% 4.12%03. PRODL:CCION PECTARIA 4.43°'0 4.42% 5.75% 5.10% 2.57%04. PRODl'CTOS DE LA SILVICCLTURA.TALA y CORTA -0.39% 10.02°'0 0.54% 3.83% 4.93%05. PRODUCTOS DE LA PESC A y DE LACAZA 8.07% 3.48% 0.94% 3.06°/0 2.80%CONSTRLTCCIOJ\¡"ESAGRICOLAS -0.19% 0.07% 0.08% 0.20% -0.37%n. EXPLOT ACION DE ~lI:"IAS yCA:"ITERAS 62.14% 24.09°'0 4.53% 11.64°'<> 5.92%IIl. l:\'Dl'STlli-\ :\o1A!'fCFACTl'RERATOT -\L 5.95% 6.22°'° 1.90°0 5.62"'0 4.23°'0IY. ELECTRICIDAD,G.\S y AGCA 6.01°0 8.92°'° 5.29% 5.25% 3.77°'°

V. CO:'/STRI 'CCIO:'ll y OBRAS PUBLIC AS 4.87°0 -10.04°'0 13.19°;' -8.14°'0 -20.31°'°'l. CO:\1ERCIO,RESTAlR-\NTES yHOTELES 3.590/0 4.42°0 5.02% 1.84°0 2.82%

VII. TR.\r;SPORTE AL\'[ACE:"IAMIE~TOy CO!\1l''\IC-\CIOI\iES 0.95% 3.34% 3.43% 3.22010 3.74°,.vm. EST.\BLECIMIE~TOSFIl'i -\XCIEROS, SEGI 'ROS, 4.39°'0 5.30·0 7.92°. 2.24°'0 6.20·'0

Ii\MI'EBLES y SERVICIOS A LASEi\'lPRESASIX. SERnCIOS CO!\Il'''>ALES, SOCIALESy PERSO'íALES 5.29°. 6.41 °0 5.16°. 3.29°'0 2.75°'0

Sl'BTOT AL:YALOR AGREGADO 5.74°,. 5.39°0 3.94°/0 3.62°" 3.86°0

¡MAS) DERECHOS E IMPl'ESTOS SOBREJi\IPORTACIO:\'ES 8.94°/• 4.65°'0 8.31°0 -3.28% 9.76%

TOT AL PIB POR EL LADO DE LAOFERTA 5.82°'0 5.37°0 4.06°0 3.41°'<> 4.02%

(Continúa)



(Continuación)

1986- l~~U-

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1989 1997

4.16% -1.84% 3.24% 0.94% 5.24% -1.17% -0.38% 4.21% 2.00%4.11% -1.97% 3.47% 110% 5.69% -0.99% -0.36% 4.23% 2.12%

4.61% 1.20% 0.00% 1.94%14.72% -115% -15.24% -12.67% 15.29% -18.58% -3.99% 0.26% 0.78%1.77% -2.95% 5.86% -0.11% 4.38% -3.13% -1.50% 4.89% 1.05%3.34% -1.33% 7.39% 5.76% 6.48% 4.86% 118% 4.93% 3.78%

2.27% 3.50% 5.71% 8.40% 56.42% -6.64% -0.84% 3.50% 9.22%

8.70% -0.75% -10.29% -16.13% 3.89% -3.13%-0.60% -0.74% 0.36% -0.75% 0.04% -0.42%

-0.64% -3.88% -1.66% 1.63% 17.76% 10.91% 4.70% 25.60% 4.34%

0.82% 4.48% 1.65% 1.56% 1.01% -1.20% 2.07% 4.92% 1.83%3.06% -5.80% 14.03'y.> 6.15% 6.16% 1.20% 3.98°,. 6.37% 4.07%

9.35% 7.26% 18.20% 19.23% 5.24% -3.65% 2.05% -0.03% 4.67%

0.43% 2.55% 9.14°'0 6.08% 5.19% 2.35°10 3.19% 3.72% 3.97%

3.44% 5.33% 4.35% 5.80% 5.99% 2.72% 5.68% 2.74% 4.63%

4.94~0 3.54% 5.29% 13.02% 4.54% 7.82% 3.89% 4.96% 6.15%

1.03°-o 8.51% 1.05% 3.81% 7.37% 8.23% 4.66% 5.04% 4.68%

2.36% 3.10°/0 3.75°10 4.71°,<> 4.93% 2.30°10 2.73% 4.67% 3.47%

-1.36°. 36.68% 48.19% 25.99%, 11.80% 3.12% 10.10% 4.65% 18.04%

2.25% 4.04% 5.39% 5.81% 5.36°. 2.35% 3.21% 4.67% 4.06%

Fuente: Dane.


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CUADRO 4.4SUPERFICIE COSECHADA DE LOS CULTIVOS AGRÍCOLAS, 1985-1997

(Miles de hectáreas)

Cultivos 1985 1986 \987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 199'

TR~"'SITOR!OS 1852.3 1931.2 2004.9 2137.0 2499.9 2354.7 2067.9 2006.5 2028.2 1892.3 1715.1 1620.8

CEREALES 1194.3 1234.8 1354.4 1411.1 1610.1 1742.0 1610.2 1440.7 1405.7 1458.7 1310.3 1156.0 1099.2OLEAGI'\OSAS 413.6 427.9 383.2 435.5 431.5 497.1 495.2 395.0 323.9 294.3 311.0 289.0 254.4OTROS 244.4 268.4 267.3 290.5 296.6 260.8 249.3 232.2 276.9 275.3 271.1 270.2 267.1

PERMA'IENTES 1122.1 1121.0 1159.5 1182.9 1236.7 1243.7 1253.9 1306.9 1352.8 1376.3 1433.'; 1472.4 1447.8

EXPORTABLES 286.3 289.6 306.1 329.6 349.5 377.0 396.0 421.7 436.7 428.9 475.4 484.1 485.3OTROS 835.8 831.4 853.4 853.4 887.2 866.7 857.9 885.2 916.1 947.4 957.8 988.3 962.5

AGRIClILTUR\ SIN CAFÉ 2974.3 3052.2 3164.4 3319.9 3574.9 3743.6 3608.6 3374.8 3359.3 3404.6 3325.6 3187.5 3068.6

CAFÉ 1041.4 1061.1 1049.0 1061.1 1030.0 1021.3 1013.0 991.1 968.1 939.5 899.2 883.5 869.2

TOT.U, AGR!ClILTl:R\ 4015.8 4113.3 4213.4 4381.0 4604.8 4764.9 4621.6 4365.9 4327.5 4344.1 4224.8 4071.0 3937.7

Fuente: Minagricultura y Desarrollo Rural.

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GRÁFICO 4.1PARTICIPACIÓN DEL SECTOR AGROPECUARIO

DENTRO DEL PIB

23.00% ,----------------------,

1800%

2200%

21.00%

20.00%

1900%

1700% L- _

1~1~1~1~1~1~1m1~1~1~1~1~1~

-+- AGRICUL TURA.CAZA,SILVICUL TURA y PESCA

Fuente: Dane-División de síntesis y cuentas nacionales.



Aunque la oferta de agua en términos absolutos es abundan-te, Colombia enfrenta problemas de escasez relativa que sereflejan en la incapacidad de abastecer la demanda en variascuencas, especialmente durante los meses secos. Esta situaciónse manifiesta en conflictos crecientes entre usuarios por el aguadisponible, y en la falta de acceso al agua para muchos sectoressociales y económicos.

Esta crisis ha sido consecuencia de la visión arraigada en lacultura colombiana, sobre la presunción de una disponibilidadilimitada de recursos. Por esta razón, los ecosistemas boscososse han manejado como una reserva para la ampliación de fronte-ras, concebidas como un banco de tierras disponible para aliviara las zonas productoras de las presiones económicas y sociales.Esto ha conducido a una tasa muy acelerada de deforestación,con lo cual el país ha perdido de manera significativa la capaci-dad de retención y regulación de agua. Comoresultado, se registraun proceso de desertización y degradación de suelos, particular-mente en zonas de aptitud forestal, que ha adquirido proporcio-nes alarmantes.

El agua se ha utilizado sin ningún escrúpulo como sumiderofinal de todos los residuos de las actividades productivas y de losasentamiento s humanos, lo cual afecta de manera severa el po-tencial productivo del conjunto de la base natural. El 95% de lasaguas residuales municipales se vierten a los ríos sin tratamien-to alguno, con impactos severos sobre la salud pública y dañosa ecosistemas únicos en el mundo".

Entre 1995 y 1997 se han presentado con una frecuenciacasi mensual avalanchas, derrumbes, deslizamientos, crisis deabastecimiento de agua y energía en las principales zonas urba-

4 Los costos de eliminar los desechos del sector curtiembres al río Bogotá en laplanta de potabilización Tibitó, superan los $500 millones anuales. Por recibirlas aguas residuales de decenas de ciudades, la pesca del río Magdalena ha caídoen 79% desde 1960, con un costo enorme por empleos e ingresos perdidos en elMagdalena Medio.



nas y casi en la totalidad de los pueblos cuya provisión de aguadepende de una fuente natural cercana, alrededor de la cual hayconflictos de uso. Sobresalen, además, los problemas de dismi-nución de la capacidad productiva de los suelos, los cuales afec-tan los sistemas de producción agrícola, pecuaria y pesquera,campesina y comercial, al igual que la seguridad alimentaria delpaís.

En la última década, Colombia pasó de ocupar el primer lu-gar del planeta al quinto en disponibilidad y caudales hídricos,y es poco lo que se ha hecho hasta ahora para modificar estatendencia. De seguir así, el proceso de deterioro y disminucióndel agua amenaza con agotar la biodiversidad, crear una crisisaguda en los grandes centros urbanos y en el conjunto de siste-mas productivos nacionales, e incrementar los niveles de con-flicto social.

Se estima que Colombia tendrá cincuenta millones de habi-tantes en el año 2007 y que el 80% de esta población se ubicaráen las zonas urbanas de alta y media montaña", lo que generaráuna mayor presión sobre el recurso. Entre los procesos actualesdominantes que fortalecen tendencias negativas, se destacanademás de la violencia y el narcotráfico, los niveles crecientes deuso y despilfarro del recurso; el deterioro de las zonas abastece-doras y protectoras de las fuentes hídricas y la insuficiente ad-ministración técnica del agua, la cual ha llevado en muchoscasos a la decisión extrema de transvasarla de otras cuencas conel fin de soportar la demanda, con sus consecuentes efectos ne-gativos sobre la sociedad y el medio ambiente.

Esta política ambiental se sitúa en el punto de confluenciaentre la crisis del agua y la crisis social y económica, como es-trategia para abordar su solución integral. Por lo tanto, propiciala búsqueda de soluciones concertadas que permitan frenar el

5 Ministerio del MedioAmbiente. Estrategia de financiación de la inversión am-biental para Colombia 1998-2007, 1998.



proceso de deterioro de los ecosistemas hídricos en nuestro país,explorar alternativas de convivencia en torno a los intereses co-lectivos sobre el agua, e incidir en los niveles locales, regionalesy nacionales de toma de decisiones.

De manera simultánea, busca abrir espacios de comunica-ción, participación, capacitación y manejo de conflictos, en unpaís urgido de alternativas democráticas y pacíficas que permi-tan contrarrestar la violencia generalizada.

2. Educación y concientización ambiental

La reconstrucción del tejido social y la construcción de la paz enColombia, hacen parte de un deseo que se origina en la necesi-dad de un cambio cultural profundo, que tiene por objeto hacerposible el desarrollo de una sociedad en convivencia. Una sociedadfundada en el respeto y el reconocimiento entre sus miembros,en la equidad de oportunidades y en la justicia, y consciente desu papel frente al mundo natural del que hace parte",

La educación, entendida como una estrategia fundamentalpara transmitir e intercambiar conocimientos, técnicas y prác-ticas sociales, así como para construir valores y principios es elpunto de partida de dicho cambio cultural.

La conciencia ambiental es, a partir de ese proceso, el resul-tado del aprendizaje sobre el sentido de la vida, sobre la dimen-sión del ser humano y su lugar en el mundo, y la capacidadlimitada del planeta Tierra, como soporte de la vida misma. Estambién el resultado de conocer y comprender las interrelacio-nes entre el sistema natural y cultural, sus interdependencias,complejidades y conflictos.

La reconstrucción del tejido social será entonces posible, cuan-do la educación y la conciencia ambiental sean parte de una cul-

6 Ministerio del MedioAmbiente.Política de educación ambiental "Cultura parala Paz", 1995.



tura de la convivencia, y de una sociedad productiva, solidaria,responsable y participativa; es decir, una sociedad en paz.

3. Medio ambiente e inserción de Colombia en el campointernacional

El deterioro ambiental de Colombia conlleva amenazas y opor-tunidades tanto para su política interna como para su políticaexterior. En las últimas décadas se han identificado actividadeshumanas generadoras de amenazas específicas, que si bien sonproducidas en un determinado territorio nacional, están ligadasa través de fenómenos locales, regionales y globales; entre estasamenazas se encuentran el cambio climático, la pérdida de di-versidad biológica, el deterioro del suelo, la deforestación y ladegradación de los bosques, la contaminación de las aguas con-tinentales y marinas, la destrucción de la capa de ozono y laacumulación de contaminantes orgánicos persistentes".

Colombia ha participado activamente en el proceso de nego-ciación de los tratados multilaterales y acuerdos bilaterales di-rigidos a enfrentar los problemas ambientales, como uno de losnuevos retos impuestos por la globalización. Es necesario queColombia, como país de megadiversidad, asuma en este contex-to sus obligaciones y derechos".

La acción ambiental se dirigirá a buscar y consolidar alian-zas con otras naciones, orientadas a mejorar su capacidadpara enfrentar las amenazas ambientales globales a partir de

7 Rodríguez Becerra, Manuel, La reforma ambiental en Colombia, Tercer MundoEditores, 1998.

8 Las obligaciones se derivan de un compromiso con la salud ambiental del plane-ta y de nuestro país, a partir del principio de las responsabilidades comunes perodiferenciadas. Los derechos se derivan de los servicios ambientales que el paíspresta al planeta, a través de los ecosistemas ubicados en nuestro territorio que,por su riqueza privilegiada, son de interés para la humanidad. Estos derechosestán representados en compensaciones económicas, y constituyen una fuentede recursos crítica para su preservación.



c::= PA_Z ---==:>t

Crecimiento consostenible cohesión social

Objetivo: contribuir a lasostenibilidad ambiental

de los sectores

tPROYECTO COLECTIVO AMBIENTAL

AGUA

Objetivo: conservar yrestaurar las ecoregiones

estratégicas

Objetivo: dinamizar eldesarrollo regional y

urbano sostenible

B El Sostenibili-dad de Calidad

Producción Mercados Biodiversidad de vidamás limpia verdes

procesosproductivos urbana

endógenos

Información

Estrategia de apropiación social de la información para la participación en la gestión ambiental

Participación

Gestión ambiental municipal

Regulaciones e instrumentoseconómicos y financieros

Coordinación yarticulación del Sina

1 STRUME TOSOrdenamiento y planificación

Generación de conocimientoy educación

Cooperación y negociacióninternacional



mediante la apropiación social de la información, y aumente losniveles de responsabilidad y compromiso de los municipios.

Para el desarrollo de la política, además de la información yla participación, se fortalecerán los siguientes instrumentosbásicos: la coordinación y articulación del Sina, el fortalecimien-to de la capacidad de gestión ambiental municipal, el ordena-miento territorial y la planificación ambiental, la generación deconocimiento y la educación, la cooperación y negociación inter-nacional, las regulaciones e instrumentos económicos y finan-cieros.

C. PROGRAMAS

1. Agua

Este programa se dirige a avanzar en el ordenamiento, manejoadecuado y recuperación de los ecosistemas terrestres y acuáticos,aumentando su capacidad de regulación y retención de agua,promoviendo la eficiencia en su uso, reduciendo los niveles decontaminación y riesgos por desregulación de caudales 10 •

2. Biodiversidad

El programa de biodiversidad, al igual que el de agua, tiene porobjeto aportar a la conservación y restauración de áreas priori-tarias de ecosistemas forestales y no forestales en eco-regionesestratégicas". Busca además, fortalecer los sistemas de cono-cimiento e innovación sobre los componentes y usos de la bio-diversidad, y optimizar sus beneficios sociales y económicos,fortaleciendo la capacidad tecnológica, de manejo y negociaciónpor parte del Estado y de la sociedad.

10 Ministerio del Medio Ambiente, "Memoria técnica de la estrategia nacional delagua", 1998.

11 Ministerio del Medio Ambiente, "Política nacional de biodiversidad", 1995.



3. Bosques

Al igual que los dos anteriores, el programa bosques tiene comoobjeto principal avanzar en la conservación y restauración deáreas prioritarias en las eco-regionesestratégicas. En este contex-to, busca promover el uso sostenible de los ecosistemas bosco-sos, incentivar su restauración y contribuir a su incorporaciónen la economía nacional y en el mejoramiento de la calidad devida de la población.

4. Sostenibilidad de los procesos productivos endógenos

Este programa tiene por objeto impulsar procesos de conserva-cióny sistemas de producción sostenibles, para beneficio económi-coy social de las regiones, como estrategia en el fortalecimientodel desarrollo endógeno regional, el uso sostenible de la diversi-dad biológica y consideración del patrimonio cultural.

5. Calidad de vida urbana

Este programa se dirige a prevenir y controlar los factores dedeterioro de la calidad ambiental en las áreas urbanas de mayordinámica poblacional y económica; adoptar modelos de desarro-llo urbano sostenibles, acordes con las condiciones particularesde los asentamientos humanos, atender las necesidades am-bientales colectivas, proteger y consolidar su capital natural".

6. Producción más limpia

Mediante este programa se promoverá la producción más limpiaen los sectores dinamizadores de la economía y con mayor im-pacto ambiental, tales como minero-energético, industrial, tu-

12 Ministerio del MedioAmbiente, "Bases para una política nacional de medio am-biente y población", marzo de 1998.



rismo, agropecuario, construcción, al igual que la incorporaciónde la dimensión ambiental en el desarrollo de la infraestructuranacional y en el crecimiento de los sectores de la economía, conmiras a promover su sostenibilidad 13.

7. Mercados verdes

Este programa está dirigido a incentivar la producción de bienesy servicios ambientalmente sanos y a incrementar la oferta deservicios ecológicos competitivos en los mercados nacionales einternacionales.

D. ESTRATEGIA: APROPIACIÓN SOCIAL DE LA INFORMACIÓNPARA LA PARTICIPACIÓN

1. Instrumentos prioritarios

El proyecto colectivo ambiental, en el cual está centrada la es-trategia operativa de esta política, se dirige a fortalecer la capa-cidad de la sociedad para solucionar sus problemas ambientalesy aprovechar de manera sostenible los potenciales de la ofertanatural, en un esquema descentralizado, participativo y demo-crático.

Con el fin de generar un proceso que avance con pasos firmeshacia la creación de la capacidad local para entender y manejarla complejidad de la gestión ambiental, se requiere realizargrandes cambios en la cultura institucional y organizacional delsistema nacional ambiental, incorporando a todos los actoressociales e institucionales con derechos y deberes ambientales,articulando sus acciones y optimizando los instrumentos y es-pacios de participación, coordinación y concertación vigentes.

13 Ministerio del Medio Ambiente, "Política nacional de producción más límpia",agosto de 1997.



Esta política fortalecerá los espacios y mecanismos que ga-rantizan la participación efectiva, informada y formada de losdistintos actores sociales, en particular los grupos étnicos y lasorganizaciones de la sociedad civil, en los procesos de consulta,concertación, negociación y manejo de la información para lagestión ambiental". Lo anterior se hará respetando las estruc-turas, procedimientos y mecanismos de representación inhe-rentes a la toma de decisiones propia de las distintas culturas,sus autoridades tradicionales, territoriales y sus organizacio-nes, y generando consensos y trabajo conjunto alrededor de lasprioridades ambientales de la sociedad.

Se promoverá la participación activa de los sectores privadoy público en el establecimiento de metas y acuerdos dirigidos agarantizar la sostenibilidad ambiental, así como a proveer lostiempos, espacios y mecanismos adecuados para la participaciónde los sectores académico y científico en la sustentación de losprocesos de toma de decisiones.

Se impulsará la participación activa de representantes demunicipios, entidades territoriales indígenas, territorios colec-tivos de comunidades negras", departamentos y regiones deplanificación, junto con las corporaciones autónomas regiona-les, en el proceso de planificación que garantice la coherencia yarticulación de la gestión ambiental en los distintos niveles te-rritoriales. Se promoverá la utilización de los instrumentos yprocedimientos de veeduría ciudadana en la toma de decisioneslocales, regionales y nacionales, y demás mecanismos de defen-sa de los derechos ambientales de los ciudadanos.

El instrumento por excelencia con que cuenta esta políticapara garantizar la participación efectiva de la población en lagestión ambiental es la información. En este sentido, se hará unesfuerzo significativo por integrar y unificar la información bá-

14 Ley99 de 1993.15 Ley 70de 1993.



sica y aplicada disponible, escrita, estadística y cartográfica, en-tre el sector público, privado y comunitario, con el fin de esta-blecer una línea base sobre el estado de los recursos naturales yla gestión ambiental, centrado en el recurso agua.

A partir de esta línea base se establecerá un sistema diná-mico y participativo, estructurado a partir de los institutos deinvestigación del Sin a, que asocie los procesos de investigacióny comunicación y garantice que esta información esté disponi-ble en forma oportuna y didáctica municipal, regional, nacionaly sectorialmente, para uso y alimentación permanente por par-te de los actores sociales e institucionales interesados. En estesentido, la política privilegiará la consolidación del Sistema deInformación Ambiental para Colombia, Siac, con énfasis en elagua, y su armonización con los Sistemas de Información Am-biental Regional, Siar, y local, Sial. Atención prioritaria tendráigualmente la articulación de estos sistemas con los sistemasnacionales, regionales y locales de ordenamiento territorial ygestión sectorial.

2. Otros instrumentos

La política cuenta, además de la información y la participación,con un conjunto articulado de instrumentos que garantizan suefectividad. Estos instrumentos son los siguientes:

• Coordinar y articular el Sina, como instrumento fundamentalde coordinación, planeación, articulación, gestión y construc-ción de alianzas entre el Estado, la comunidad, los organismosno gubernamentales y el sector privado municipal, regional ynacional.

Tendrán prioridad la formulación y ejecución de la estrate-gia de fortalecimiento del Sin a en el marco de la descentraliza-ción y la participación, con énfasis en la cooperación horizontalentre entidades del sector público, privado y comunitario, el for-talecimiento de los sistemas regionales y locales ambientales y



el fomento de la educación y capacitación de los miembros delsistema. Se fortalecerán las principales instancias nacionales decoordinación y concertación tales como el Conpes, el ConsejoNacional Ambiental y el Consejo Técnico Asesor; entre los espa-cios territoriales, se consolidarán los consejos directivos de laCAR,el Consejo Consultivo de Ordenamiento, los consejos regio-nales de planificación Corpes y los consejos territoriales de pla-neación.

• Fortalecer la capacidad de gestión ambiental municipal parapotencializar su condición de eje natural de coordinación de lasentidades públicas y de articulación con los actores sociales. Sepromoverá, en coordinación con las CAR,las acciones dirigidasa elevar el compromiso y la participación de los municipios enla gestión ambiental, fortaleciendo su capacidad institucional,especialmente sus unidades técnicas ambientales.

• Promover el ordenamiento territorial y la planificación am-biental como los instrumentos y procesos básicos que orientanla acción del Estado y la sociedad sobre el territorio para garan-tizar la sostenibilidad ambiental en el ámbito territorial, local,regional y nacional.

La política fortalecerá los procesos de ordenamiento y plani-ficación construidos desde lo local, promoviendo su articulacióna los procesos de desarrollo regional y nacional, apoyados en lasdirectrices generales de ordenamiento y zonificación del uso delsuelo, impulsando a su vez la coordinación para que los progra-mas sectoriales sean ambientalmente sostenibles.

Para esto se fortalecerá la capacidad municipal, mediante laincorporación de criterios ambientales en la formulación y ejecu-ción de los planes de ordenamiento territorial y desarrollo mu-nicipal. Se apoyarán los planes de vida de los pueblos indígenas,los de etnodesarrollo de las comunidades negras, así como los demanejo de territorios colectivos negros y reservas campesinas.



• Generar conocimiento y educación como los pilares fundamen-tales del cambio cultural requerido para construir una sociedadconocedora de sus valores y potencialidades, y estructurada so-bre los principios de equidad y respeto por la naturaleza, la di-versidad cultural y las necesidades de las generaciones actualesy futuras".

Se promoverá la investigación básica y aplicada y los saberestradicionales sobre el conocimiento, preservación y aprovecha-miento sostenible de los recursos naturales y el ambiente.

Se fortalecerán los procesos educativos y de formación am-biental formal y no formal y la participación efectiva de la pobla-ción en los asuntos ambientales que puedan afectarla, a partirde la política de educación ambiental.

• Impulsar la cooperación y la negociación internacional comoinstrumentos estratégicos para enfrentar de manera solidarialas amenazas globales al medio ambiente, y como herramientaspara optimizar las ventajas comparativas representadas en lariqueza y diversidad del patrimonio natural nacional.

Se fortalecerá la participación activa del país en las nego-ciaciones de la Convención de Cambio Climático, el Conveniosobre Diversidad Biológica y los foros relacionados con el temade bosques. También, se apoyarán los espacios para desarrollarun marco nacional e internacional de protección al conocimien-to colectivo.

Se opondrá a todas aquellas medidas comerciales que, sopretexto de proteger el medio ambiente, busquen crear barrerasno arancelarias para sus productos de exportación. Se pondráparticular atención al seguimiento de las negociaciones relacio-nadas con la Organización Mundial de Comercio y el AcuerdoGeneral de Aranceles y Comercio, Gatt, así como a los espaciosde negociación internacional, regional y bilateral en materia de

16 Colciencias, Ley nacional de ciencia y tecnología No. 29 de 1991 y "Estrategiade regionalización del sistema nacional de ciencia y tecnología", 1995.

BIO A CONSTR IR • BASES

. 286 DESARROLLO y PAZ: INSTRUMENTOS y PRIORIDADES

propiedad intelectual, particularmente aquellos que afecten lamateria viva, tales como el acuerdo Trips del Gatt y las decisio-nes de la Junta del Acuerdo de Cartagena sobre propiedad in-dustrial y acceso a recursos genéticos.

• Poner en marcha regulaciones e instrumentos económicos yfinancieros como herramientas fundamentales para promovery hacer coherente la inversión de los distintos agentes públicos,privados e internacionales en la conservación del patrimonionatural, e impulsar la responsabilidad ambiental de los sectoreseconómicos y sociales. Estos instrumentos se complementaráncon los de comando y control, y otros que prevé la ley,los cualesse desarrollarán y aplicarán en una forma balanceada.

La política apoyará las acciones dirigidas a ajustar y poneren marcha la estrategia de sostenibilidad financiera ambien-tal'", involucrando agentes del sector público, privado e interna-cional, basados en el manejo eficiente y armónico de losrecursos. Hará un esfuerzo por masificar la internalización delos costos ambientales en el uso y manejo integral del agua, larecuperación de bosques y las actividades industriales y agrope-cuarias.

3. Seguimiento

Este proceso consta de las siguientes fases:

• Elaborar una línea base de información sobre el estado delmedio ambiente y los recursos naturales. Ésta será construidaa partir de las respectivas líneas base regionales, cuya realiza-ción será coordinada por las autoridades ambientales y territo-riales.

17 Ministerio del Medio Ambiente, "Estrategia de financiación de la inversión am-biental para Colombia 1998-2007", febrero de 1998.

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA • BASES


• Formular de manera concertada el plan de gestión del sistemanacional ambiental y sus indicadores de evaluacióny seguimiento,con participación de los distintos actores sociales e instituciona-les, y coordinado por el Ministerio del Medio Ambiente, con elapoyo de las respectivas autoridades ambientales regionales.Con base en este plan el Ministerio elaborará su plan de gestiónambiental como ente rector de la política ambiental. En estecontexto se definirán las eco-regiones estratégicas.


rv JUSTICIA

A. SERVICIO DE JUSTICIA

El objetivoprincipal de la política deberá dirigirse hacia la genera-ción de acciones que faciliten el acceso a la justicia, potencien lageneración de patrones de convivencia y establezcan mecanis-mos para la prevención, atención y control de los factores aso-ciados con la presentación de hechos punibles y el desarrollo deviolencia, para lo cual deberá adelantarse programas tanto fren-te a la justicia formal como hacia la no formal.

La Constitución Política de Colombia consagra como fin esen-cial del Estado en el Título I artículo 2, "asegurar la convivenciapacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de laRepública están instituidas para proteger a todas las personasresidentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias ydemás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimientode los deberes sociales del Estado y de los particulares". Losconceptos de seguridad ciudadana y convivencia ciudadana en-cuentran su respaldo constitucional en lo referido, y exigen delEstado una acción orientada hacia la tranquilidad y seguridadtanto de los ciudadanos como de las instituciones.

Así mismo, en Colombia es obligación del Estado proveer unservicio de justicia eficiente, accesible, oportuno y eficaz. Sinembargo, éste muestra deficiencias en su prestación, debilitan-do de esta manera el Estado social de derecho, pues aún persistela congestión, la lentitud y la impunidad, constituyéndose enverdaderas barreras para el acceso a este servicio. Lo anteriorno son nuevos fenómenos, pero cuentan cada día con una cau-salidad más compleja. Todo lo cual se ha reflejado en un gradode percepción ciudadana muy bajo sobre la capacidad de la jus-



ticia para contribuir a establecer el orden y preservar las liber-tades y garantías ciudadanas.

Sin embargo, los estudios que han abordado el tema de laviolencia colombiana coinciden en afirmar que los factores quemás afectan negativamente la seguridad y la convivencia estánmucho más asociados a una pérdida de los valores o patrones deordenamiento social tradicionales de la sociedad colombiana,que a los niveles de eficiencia o ineficiencia de la administraciónde justicia en el país. La relación existente entre los elevadosíndices de violencia y el deterioro de la formalidad institucional,plantean la necesidad de reorientar la estrategia de fortaleci-miento de la justicia en el país. El problema no debe limitarseúnicamente a buscar la eficienciao la modernización de la admi-nistración de justicia, sino también a reinstitucionalizar los va-lores, prácticas e instancias para la resolución de los conflictos.

Lo anterior significa reconocer tres hechos fundamentales:

• El acceso a la justicia es uno de los factores que discriminaeconómicay socialmente a los ciudadanos (en ocasiones más queel ingreso o el acceso a los servicios públicos domiciliarios).

• El nivel educativo es un muy buen predictor de la percepciónque tiene la población sobre la administración de justicia y de ladisposición que tiene a transgredir la ley.

• La discriminación y la mayor disposición a trasgredir la leyterminan por quebrar los fundamentos de la cohesión social.

1. Justicia formal

En lo que respecta a la justicia formal se plantea como objetivoespecífico fortalecer el derecho de acceso de todas las personasal aparato estatal de justicia y al sistema judicial, mediante laeliminación del atraso, la congestión judicial y la impunidad,con el concurso y la actuación coordinada y decidida de las tresramas del poder público, sobre todo en lo atinente con la formu-



nocimiento e impulso de la justicia comunitaria y el desarrollode los mecanismos alternativos de resolución de conflictos.

Para el logro de este objetivo se plantean tres estrategiasbásicas:

• La primera propone ampliar el acceso y promover las formasalternativas de resolución de conflictos. Para ganar consistenciay viabilidad como política pública, deben incorporarse elemen-tos que, como el estrato social y el nivel educativo, dan cuentade una diferente disposición de los ciudadanos frente a la provi-sión y administración de justicia.

• La segunda busca facilitar las herramientas para desjudiciali-zar los conflictos y desprofesionalizar la atención de primeramano de la conflictividad. Para ello el gobierno reorientará susesfuerzos de capacitación en técnicas y métodos de resoluciónde conflictos de los frentes donde se ha concentrado CONG,líde-res comunitarios), hacia las instancias a las que realmente acu-den los ciudadanos para resolver sus conflictos. La capacitaciónse dirigirá hacia la policía y los funcionarios de las inspeccionesde policía, comisarías de familia, centros de conciliación, entreotros.

En el mismo sentido el Ministerio de Justicia y del Derechodeberá ganar capacidad y control en la generación y gestión de-partamental y local de las políticas judiciales y de convivenciaciudadana. Es decir, que deberá concebir y aplicar los instru-mentos de coordinación necesarios para desplegarse en el terri-torio de una manera tal que le permita obtener coherencia ycontinuidad territorial de las políticas. El ordenamiento actualde los departamentos y municipios del país, permite pensar quela opción de despliegue territorial de las acciones del ministeriose encuentra en las secretarías de gobierno, ampliando el espec-tro de acción de las secretarías del orden público hacia el trata-miento de los conflictos.



Se considera que la justicia comunitaria, como mecanismode informalización de la justicia en las formas sociales de reso-lución de conflictos, es el reconocimiento del espacio de lo social,o de la sociedad civil, en donde se forman los consensos y seconstituyen las identidades. Las propias comunidades han crea-do mecanismos de mediación informal a los cuales se les reco-noce resultados más satisfactorios que las acciones promovidasinstitucionalmente; estas formas populares alternativas gene-radas desde las comunidades se caracterizan por ser ingeniosasy eficaces para la resolución de los problemas.

• La tercera estrategia buscará fortalecer las herramientas de lajusticia comunitaria, la conciliación y la mediación como me-canismos de resolución de conflictos a través de los cuales untercero ajeno al problema interviene entre las personas que seencuentran inmersas en el mismo para escucharlas, ver sus in-tereses y facilitar un camino en el cual se encuentren solucionesequitativas para los participantes en la controversia, permitien-do además resolverlas de principio a fin, ante una única instan-cia resolutiva.

Sin duda consolidar un proceso en el país, en la ciudad, enla escuela, en las organizaciones, en los barrios, en las comuni-dades, en las instituciones sociales, en el cual se den a conocerlos conciliadores y mediadores que existen, para que actúen so-bre sus conflictos inmediatos de convivencia cotidiana, ofreceuna alternativa real en la transformación de hábitos y costum-bres que limitan el manejo del conflicto al uso indiscriminadode la fuerza o su negación, y en la generación de factores decohesión social.

B. SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO

El sistema penitenciario y carcelario experimenta en la actuali-dad una crisis en todos sus componentes: deprimente cotidiani-dad de la población reclusa, restricciones en la prestación de los



servicios básicos, mínimos programas en atención integral deinternos y condiciones que vulneran la dignidad tanto del per-sonal de recluso s como del personal que administra, vigila yorienta los servicios penitenciarios y carcelarios.

El hacinamiento se ha constituido en la fuente primaria dela problemática penitenciaria, se mantienen los críticos aspec-tos de carencia de espacio vital, el ocio, mezcla indiscriminadade sindicados y condenados, de internos de muy diferente pro-cedencia y diversos grados de peligrosidad, todo lo cual ha con-vertido la vida diaria en un caos.

La actual infraestructura carcelaria ofrece 168 estableci-mientos de reclusión, una gran parte de éstos son edificacionesantiguas, deterioradas y difícilmente adecuadas para centros dereclusión. Se cuenta con 32.922 cupos para albergar 44.065 in-ternos. No existen en este momento programas estructuradosde atención integral en relación con la educación, capacitación,salud y formación para cumplir con las finalidades de la pena.

La solución a esta situación, no es sólo responsabilidad delInstituto Penitenciario y Carcelario, Inpec, como ente administra-dor de la pena, sino que en ella deben intervenir otras agenciasestatales en aspectos como la alternatividad penal y celeridaden la justicia. El primer aspecto muestra la necesidad de realizarcambios tanto en la concepción como en la organización del sis-tema judicial y penitenciario utilizando alternativas a la penacomo: arresto domiciliario, multa, libertad vigilada, reparaciónde daños causados, etc. y el segundo aspecto se debe centrar enexigir a los organismos judiciales la aplicación de mecanismos yestrategias que permitan darle término a los procesos de los sin-dicados; actualmente es el 47% de la población total.

El objetivo a cumplirse se orientará hacia la atención inte-gral de la población reclusa en el proceso de administración de lapena. Se pretende el cambio de actitud hacia el recluso teniendoen cuenta a la persona, sus condiciones, necesidades, capacida-des, derechos y obligaciones, dentro de un marco humanizante



y dignificante de trato al infractor de la ley,que le permita valo-rar en el espacio carcelario sus potencialidades.

Se buscará la atención integral a la población reclusa esti-mulando el desarrollo progresivo de sus valores tanto individua-les como sociales; mejorándole su autoestima y permitiéndoleactuar autónomamente, facilitándole la construcción de una vidapersonal y social de verdadera convivencia humana que aseguresu bienestar y el de su familia.

Se diseñarán y ejecutarán acciones tendientes a la atenciónsocialy a la estructuración de un programa de atención en salud;a la capacitación laboral; restructuración y fortalecimiento de laempresa de economía mixta Renacimiento, a fin de transfor-marla en el eje central de la selección, formación y ocupación dela mano de obra en los centros de reclusión, con miras al desa-rrollo progresivo de los valores y habilidades de la población re-clusa, por medio del trabajo formativo y la educación.

Conforme al plan de construcción y refacción carcelaria, di-señado por el Inpec, el cual hará parte integral del Plan Nacio-nal de Desarrollo, se avanzará en el logro de espacios adecuadosque garanticen a los recluso s condiciones de vida digna, para locual se tendrá en cuenta aspectos como: diferenciación entregrupo de condenados y de sindicados; edad, sexo, peligrosidad,etcétera.

En este sentido, se pretende diseñar un modelo arquitectó-nico de establecimiento de reclusión acorde con las necesidadesde nuestro país y que responda a la filosofia de atención integraldel interno. Este modelo se implantará en las nuevas construccio-nes del cuatrienio. Se continuará con las construcciones nuevasiniciadas en 1998, con la ampliación, mantenimiento, adecua-ción y preservación de la infraestructura fisica.

Finalmente, y como apoyo a lo anterior para responder a lasnecesidades del sistema carcelario nacional, es necesario que elrecurso humano reúna requisitos mínimos y tenga una forma-ción adecuada y suficiente en las áreas de administración, aten-ción y tratamiento penitenciario y de seguridad. De otra parte,



deberá mejorarse la capacidad de gestión y de planeación delnivel central y regional del Inpec, así como las técnicas de ope-ración y de apoyo tecnológico, a fin de lograr que las diferentesactividades que se desarrollen tengan un impacto real y directosobre el bienestar de la población reclusa.


V. ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIÓN:PRIORIDAD EN LA CONSOLIDACIÓNDE UN AMBIENTE PACÍFICO

El problema de la corrupción no es, como tiende a pensarse, unproblema de la sociedad colombiana, exclusivamente. Asociar lacorrupción a una condición particular de los colombianos es unasimplificación que carece de validez. Sin embargo, es posibleafirmar que existen condiciones estructurales y funcionales enla organización del Estado y la administración pública colom-bianos que han favorecido la corrupción a diferentes niveles; asímismo una debilidad pronunciada de los mecanismos de controlde la gestión pública, que ha permitido que funcionarios o par-ticulares, instituciones oficiales o empresas privadas se desvíende la ruta del interés general hacia la del beneficio exclusiva-mente personal. Más que un problema de personas con una cier-ta predisposición a ser corruptas, se trata de un problema desistemas o mecanismos que favorecen los comportamientos co-rruptos (Klitgaard, 1991).

Según Transparencia Internacional, organización no guber-namental que se dedica a combatir la corrupción a nivel mun-dial, en 1997 Colombia ocuparía el tercer lugar entre los paísesmás corruptos del mundo, sólo superado por países como Nige-ria y Bolivia y seguido por Rusia, Pakistán, México, Indonesia,India, Venezuela y Vietnam 1. Así mismo, otros intentos por me-dir el grado de corrupción en el ámbito internacional sugierenque en América Latina, Colombia al igual que Brasil, México yVenezuela, son los países más corruptos, comparables tan sólocon Tailandia, Indonesia y Filipinas (Cuadro 4.5). Estudios re-cientes han estimado que entre 1991 y 1996 la corrupción en el

1 Esta clasificación se basa en la evaluación de información proporcionada porempresarios privados internacionales que operan en noventa países.



sector público le ha costado al país más de 4.4 billones de pesos,equivalentes a cerca de 750 mil millones de pesos por año o0.91 % del PIE anualmente (Badel, 1998).

A. CORRUPCIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO

En la práctica, la manifestación más clara de la corrupción surgefundamentalmente de la visión patrimonialista del Estado queadquieren ciertos grupos privados e individuos, que los conducea considerar que haber obtenido el acceso a la dirección del Es-tado permite usufructuarlo para obtener beneficios personaleso de clientela. La corrupción puede ser explicada a través de unarelación dual entre la máxima autoridad del gobierno, quienrepresenta los intereses de la sociedad por mandato popular, ylos funcionarios públicos, que si bien tienen como función ejecutaracciones en representación del interés público, pueden traicionarlos objetivos de la máxima autoridad en beneficio propio, cuan-do los beneficios netos de actuar corruptamente son superioresa los costos netos. Estos costos equivalen a la probabilidad deser descubierto y castigado más la magnitud del castigo econó-mico, penal o administrativo (Badel, 1991).

En este sentido, la corrupción representa la otra cara delinterés público" Para que el interés público prevalezca sobre elinterés particular es necesario que exista una situación de equi-librio entre los poderes del Estado, así como entre éstos y lasociedad civil, por medio de sus qrganizaciones y agremiaciones,las cuales al proteger y promover sus propios intereses, se con-trolan mutuamente. Sin embargo, cuando el Estado es demasia-do débil, los grupos políticos o económicos poderosos pueden

2 El rasgo central de la noción de interés público es la interdependencia entre elEstado, los grupos e individuos bajo esquemas de cooperación. Cuando existeuna noción clara y precisa del interés público es porque existe un equilibrio depoder entre Estado y sociedad civil y porque existe una clara separación entrepoderes legislativo, gubernativo y judicial.



apoderarse de sectores particulares de éste o de los recursos pú-blicos con el fin de obtener rentas. En el otro extremo, cuandola sociedad civil es demasiado débil y poco organizada en su in-teracción con el Estado, se corre el riesgo de que el aparato es-tatal genere arbitrariedades y abusos de poder en su capacidaddiscrecional de toma de decisiones. Si el esquema de coopera-ción y equilibrio entre individuos, grupos y Estado, que se dafundamentalmente a través de la expedición de reglas de juegoclaras, se rompe, se crean espacios para que la corrupción pros-pere.

1. Elementos políticos que favorecen la corrupción

El sistema político es uno de los principales espacios donde sedesarrollan diversas formas de corrupción. En el caso colombia-no, a ello favorece una cultura democrática poco arraigada, ex-presada más en el formalismo de las normas que en dar cuentade la responsabilidad derivada de la gestión pública (accoun-tability). La ausencia de responsabilidad y transparencia públi-ca es reconocida también como una debilidad estructural quedificulta el esfuerzo por modernizar el Estado y combatir la co-rrupción. La responsabilidad consiste en que quienes detentanla autoridad pública deben responder por su desempeño ante laciudadanía y demás poderes del Estado. La transparencia, porsu parte, implica que la información relativa al proceso de tomade decisiones y de diseño de políticas públicas debe ser accesiblepara la ciudadanía y los demás poderes del Estado.

Al mismo tiempo, la ausencia de una clara separación entrelas ramas del poder público, que permita el ejercicio de controlesmutuos, favorece paralelamente la proliferación de factores queestimulan la corrupción tales como los arreglos secretos en ladistribución de recursos presupuestales, o la entrega de sectoresde la administración pública a grupos particulares para la ob-tención de rentas y pago de favores, entre otros. Por su parte, laexagerada discrecionalidad de los funcionarios públicos contra-



dice el principio de equilibrio que debe existir entre los poderespúblicos y el Estado. En estricto sentido, los funcionarios debenejecutar su acción en el marco de lo que la ley y las normas lesordenan. Al no contar con normas adecuadas que regulen lasfunciones, o como es frecuente, con mecanismos que permitanhacerlas efectivas, la responsabilidad por las consecuencias desus actos se diluye, impidiendo imponer sanciones y castigos alos responsables.

2. Corrupción y narcotráfico, guerrilla e impunidad

Igualmente, la corrupción en Colombia se encuentra asociada ados de los fenómenos más profundamente arraigados en la so-ciedad colombiana y cuyos efectos negativos se han sentido conmayor fuerza en las últimas dos décadas: el narcotráfico y susecuela de violencia y terrorismo, pues la riqueza fácil asociadaal narcotráfico terminó por atraer a muchos y ese fue su mayorefecto corruptor, y la violencia de los grupos guerrilleros, que seha ido involucrando en actividades ilegales que contradicen elcarácter ideológico de su lucha originaria (Cepeda Ulloa, 1994).

Otro factor importante que fomenta la corrupción es la ine-ficacia en la administración de justicia, por cuanto al prevalecerla impunidad, se genera la percepción en la población de que nosólo los delitos contra la administración pública no son sancio-nados ejemplarmente, sino que se otorgan tratamientos jurídicospreferencial es a ciertos grupos, favoreciendo un clima de ines-tabilidad política y social. Dicha percepción conduce a la flexibi-lización de las reglas de juego, donde todo vale, y refuerza loselementos principales para que prosperen los comportamientoscorruptos. La sensación de reglas confusas y cambiantes segúnlas circunstancias y las perspectivas de poder de cada grupo so-ciallleva a que el oportunismo prospere.

La combinación de los fenómenos del narcotráfico, guerrillae impunidad ha alimentado la corrupción, por decir lo menos. Suprolongación en el tiempo ha llevado a validar y a aceptar los



comportamientos corruptos. Quien no actúa de esta manera ca-rece de imaginación, de ambiciones o no sabe aprovechar lasoportunidades. Esta alteración de las reglas que premia la co-rrupción es quizás el costo más elevadoque el fenómeno ocasionaa la sociedad, pues su transformación requiere la alteración depatrones de comportamiento que se han enraizado en la socie-dad y que sólo se logran después de largos períodos de tiempo.

3. Otros factores que favorecen la corrupción

De acuerdo con los nuevos esquemas de gestión pública, entrelos principales factores que propician la corrupción se cuentanla ineficiencia, la exagerada discrecionalidad de los funcionariospúblicos, el monopolio en la prestación de servicios públicos, labaja probabilidad de ser descubierto, el bajo castigo por las ac-tividades corruptas y la ausencia de sanción social para los in-dividuos corruptos.

La ineficiencia es considerada la causa más importante de lacorrupción. Al reducirse la calidad de los bienes y servicios pres-tados por el Estado, se crean estímulos para que el cliente ofrezcadinero con el objeto de mejorar la calidad de los mismos, moti-vando por esa vía que el funcionario se involucre en este tipo detransacciones. Uno de los factores que contribuyen a la inefi-ciencia, y por esa vía a la corrupción, es el monopolio del Estadoen la prestación de bienes y servicios. En la medida en que lasinstituciones no enfrentan competidores en el mercado, que lesobliguen a mejorar la calidad de los bienes y servicios que ofre-cen, operan en marcos de ineficiencia que se convierten en ni-chos de corrupción.

Finalmente, la baja probabilidad de ser descubierto, el bajocastigo por las actividades corruptas y la ausencia de sanciónsocial para los individuos corrupto s se encuentran estrecha-mente relacionados. Entre menores las sanciones y los castigosaplicados, así como la probabilidad de ser descubierto, mayoresserán los incentivos para actuar corruptamente. En Colombia,



la debilidad de los mecanismos de control y la incapacidad parahacerlos efectivos se han visto reflejadas en un bajo nivel deresponsabilidad por parte de los funcionarios públicos, en elcual las sanciones penales y disciplinarias son muy escasas. Enefecto, según cifras de la Contraloría de la República, las sumasque el Estado ha pagado en demandas de ciudadanos que se hanvisto afectados por la negligencia de los funcionarios públicos,ha crecido de manera desproporcionada en los últimos años. De600 millones pagados en 1991, en 1998 esta cifra asciende a lasuma de 6.000 mil millones. Por su parte, las sanciones políticasy sociales a los funcionarios corrupto s son aún más excepcio-nales (Badel, 1998).

B. ESTRATEGIAS

Frente a lo anterior, las acciones que se implementarán comoparte de la política de combate a la corrupción buscarán, poruna parte, atacar las condiciones estructurales que facilitan lacorrupción, y, por otra, superar el oportunismo como conductaprevaleciente de los funcionarios públicos y de actores privadosy sociales en su interacción con el Estado. En ambos casos sebuscará establecer un marco de acción integral basado en accio-nes con un contenido pedagógico, de prevención y control=-diri-gidas a alterar los patrones de comportamiento que favorecenla corrupción ya fortalecer los mecanismos de control social-,así como el uso de mecanismos represivos y estrategias selecti-vas ejemplarizantes.

La estrategia se basará en tres pilares fundamentales. Enprimer lugar, buen ejemplo desde la más alta esfera del poderpúblico. Ninguna estrategia de combate a la corrupción prospe-rará si la ciudadanía no observa claramente señales desde lasmás altas esferas, que existe no sólo un compromiso para com-batirla sino que el comportamiento de los altos directivos públi-cos es consecuente con dicho enunciado. Nada más grave parauna estrategia que combata la corrupción que el comportamien-



to cínico de los directivos que enuncian públicamente su volun-tad de combatir la corrupción y se comportan en privado de lamanera opuesta, tal como sucedió en el pasado.

En segundo lugar, se promoverán soluciones generalesorientadas a afectar el entorno político y económico en el que sedesenvuelve la corrupción. La búsqueda de mayores niveles deeficiencia en el funcionamiento de las instituciones del Estado,garantías a la libertad de prensa absoluta que fomente las in-vestigaciones sobre corrupción desde los medios, y la separaciónclara de los poderes públicos, a diferencia de lo que sucede ac-tualmente, serán parte integral de la estrategia. A través de es-tas acciones se buscará también generar mayor participación dela comunidad en la toma de decisiones y la fiscalización de lagestión pública, como elementos indispensables para la confor-mación de un marco basado en la rendición de cuentas por partede los directivos y los responsables de la administración del Es-tado ante los poderes públicos y ante la opinión.

La promoción de un mejor funcionamiento del mercado seráigualmente una estrategia general que permitirá combatir di-rectamente la cultura de la corrupción a través de fomentar máscompetencia, controlar los monopolios públicos y privados, ge-nerar mayor información sobre los acuerdos y transacciones en-tre Estado y sociedad civil.

En tercer lugar, soluciones particulares, organizacionales,orientadas a diseñar un esquema de incentivos y controles quepermita alinear el interés individual del funcionario público conel interés general de la comunidad. A este nivel las acciones bus-carán fundamentalmente la reforma institucional y organiza-cional de las entidades del sector público en aspectos tales comoel fortalecimiento de los sistemas de información y rendición decuentas; el cambio en las reglas del juego para la toma dedecisiones; la disminución en la tramitología; y el desarrollo deincentivos claros que permitan disuadir los comportamientoscorruptos. Como parte de estos objetivos se buscará tambiénreducir la discrecionalidad de los directivos y funcionarios pú-


VI. DEFENSA y SEGURIDAD

El objetivo central del sector de defensa y seguridad del país,dentro del contexto del Cambio para construir la paz 1998-2002,es contribuir a la consolidación de un entorno de seguridad yconfianza ciudadana como base para una paz justa y duraderaque sea el cimiento del desarrollo social y económico. En estesentido, la contribución de este sector al esfuerzo del gobiernoresulta de vital importancia en la medida en que se propicien lascondiciones de seguridad y convivencia adecuadas.

En materia de defensa y seguridad el Cambio para construirla paz busca contrarrestar las amenazas que el Estado y susciudadanos enfrentan e impiden la convivencia pacífica. Paraello, se busca incrementar la efectividad de las operaciones de lafuerza pública, neutralizar la capacidad de perturbación dequienes actúen al margen de la ley y mantener una capacidaddisuasiva real frente a amenazas externas. Para lograr lo ante-rior, se trabajará dentro de un esquema de racionalización decostos, maximización del potencial humano y material y concen-tración del esfuerzo de la fuerza pública y los organismos deseguridad.

Como el resto de las entidades del Estado, el sector defensay seguridad deberá contribuir a afianzar el crecimiento econó-mico y la cohesión social. No obstante, la sociedad colombianaha enfrentado serias amenazas a su estabilidad y progreso eco-nómico y social, debido a la acción violenta de grupos alzados enarmas y de la delincuencia común y organizada. La inseguridaddisuelve las instancias y formas institucionales del control y ladisciplina social. Este aspecto se traduce en formas parainstitu-cionales de reacción y resistencia colectiva, así como en la pri-vatización de los espacios esenciales de la acción pública.



Con el fin de dar respuesta a esta problemática que vieneafrontando el país, la fuerza pública vendría a ser uno de losactores involucrados en dicha labor. En este sentido, se consti-tuye en un sector indispensable en la creación de un ambientede seguridad pública. Los esfuerzos ha realizar deben enmar-carse dentro de dos líneas de acción:

• Fortalecer al estamento militar y de policía, con el fin derecuperar el pleno ejercicio de la autoridad y el imperio dela ley y afianzar la legitimidad del Estado.

• Consolidar un sistema de convivencia ciudadana de maneratal que se pueda actuar sobre el crimen en forma eficaz.

A. LINEAMIENTOS BÁSICOS

La actual estructura de costos del aparato de defensa y seguri-dad del país permite establecer que los recursos asignados nonecesariamente se traducen en un incremento de la capacidadpara proveer seguridad. En este sentido, el sector debe buscaralternativas dentro de las cuales puedan emplearse los recursosde la manera más eficiente posible y con el mayor impacto sobrelas operaciones.

Resulta indispensable racionalizar los costos con base encambios en el área de manejo del personal y en la administra-ción de los recursos fisicos.Así, en primera instancia, se requie-re una revisión del sector defensa y seguridad bajo la óptica dedos relaciones, las cuales fundamentan las líneas de acción aseguir. La primera es organizacional, y se basa en la relaciónexistente entre el personal operativo y el personal administra-tivo y de apoyo.La segunda es la implementación y se basa en laforma como se aplica la acción de la fuerza pública. Estas líneasenmarcan el fortalecimiento del sector, dentro de un contextode cuidadoso manejo de prioridades y racionalización fiscal.

La estructura interna de la fuerza pública permite inferirque la relación entre personal operativo y personal administra-



tivo es necesaria mejorarla. Esto último con el fin de generaruna estructura óptima del empleo del recurso humano.

Por otra parte, la relación del número de efectivos de la fuer-za pública y de quienes agreden a la sociedad y a sus institucio-nes ayuda a establecer la capacidad del Estado para cumplir sumisión y la necesidad de adoptar medidas para contrarrestar lacreciente beligencia de los grupos que actúan fuera de la ley.Enla actualidad, la fuerza pública ha venido operando en condicio-nes desfavorables. El objetivo de política es, entonces, lograrque la fuerza pública actúe en óptimas condiciones de flexibili-dad, movilidad y efectividad.

De lo anterior se desprenden los lineamientos básicos quedeben guiar la postura del sector para adelantar una gestiónorientada a resultados. El planeamiento de los objetivos de po-lítica debe buscar acercarse a los escenarios propuestos, con elfin de realizar las restructuraciones y reorganizaciones necesa-rias para el fortalecimiento de la fuerza pública, contando paraello, con los recursos económicos que le permitan, dentro de unámbito de globalidad, alcanzar los fines deseados.

1. Sector defensa

El problema más grande que enfrenta el Estado colombiano esla agresión interna, por cuanto amenaza la supervivencia de lanación. Para el caso de la fuerza pública, esta circunstanciaconstituye una razón fundamental para concentrar la mayorpartede los recursos para una pronta y adecuada solución. El poderreal y potencial de Colombia, bien estructurado y utilizado, po-dría contener y erradicar la agresión. Sin embargo, se requierela voluntad política y el apoyo de la sociedad para hacerlo.

Mientras que la subversión ha venido desarrollando, en losúltimos años, un plan estratégico en forma continua y consis-tente que le ha permitido crecer y fortalecerse económica y mi-litarmente, el Estado no ha enfrentado esta agresión con unaestrategia adecuada. Por tal motivo, resulta indispensable for-



talecer al sector defensa del país y, para ello, se han concertadouna serie de objetivos de política que intentan, en la medida delo posible, dar respuesta a la problemática de orden público queenfrenta la sociedad.

Los objetivos de política que se establecen son los siguientes:

a. Incrementar los niveles de efectividad de las operaciones de lafuerza pública. Este objetivo pretende obtener una organizacióncapaz de conducir operaciones exitosas. En la medida de lo ne-cesario, dichas operaciones se desarrollarán conjuntamente,para lo cual resulta fundamental revisar la dotación del mate-rial y su grado de complementariedad. Adicionalmente, el dis- .positivo militar existente debe ser revaluado, con el fin de evitarla duplicidad de funciones y las limitaciones en el desarrollo dealgunas de éstas. Es decir, la adquisición, operación, manteni-miento y capacitación deben ser planificadas y ejecutadas bajouna visión conjunta entre las fuerzas. Este aspecto evitaría laduplicación de capacidades, ayudaría al aprovechamiento de laseconomías de escala y a la estandarización del equipo.

Se busca, en primera instancia, fortalecer la capacidad deinteligencia y telecomunicaciones. Para ello se requiere la ad-quisición y uso eficiente de las tecnologías de punta. Esto con elfin de ampliar la cobertura, integrar la información y obtenerlaoportunamente. Adicionalmente, se intenta garantizar la dispo-nibilidad de los equipos mediante el apoyo logístico y el mante-nimiento técnico que requieren los materiales y equipos de lasfuerzas. Igualmente es necesario orientar la capacitación del re-curso humano hacia las necesidades de la fuerza pública y a losrequerimientos de la tarea que en su momento desarrolla.

b. Neutralizar y desestabilizar la capacidad de los grupos e in-dividuos al margen de la ley. Con este objetivo se pretende de-sarrollar actividades que reduzcan la capacidad de intimidacióny perturbación de grupos e individuos al margen de la ley.Paraello, las fuerzas militares y,en algunos casos, la policía nacional,



desarrollarán tareas encaminadas a desarticular la estructurade los grupos armados. Dichas acciones se orientan al debilita-miento de las fuentes de recursos que permiten el sostenimientoy expansión de dichos grupos. Por lo tanto, es necesario abordareste objetivo por medio de la eliminación de sus fuentes de in-greso. Así, algunas acciones deben concentrarse en la erradica-ción y sustitución de cultivos, el control al lavado de activos ylas actividades antisecuestro y antiextorsión.

Adicionalmente, para tener a disposición un soporte opera-cional adecuado, resulta de vital importancia realizar esfuerzostendientes a incrementar la capacidad de defensa de las basesmilitares y, dependiendo de las circunstancias, aumentar lacapacidad ofensiva de las fuerzas. Finalmente, con el fin de pro-teger la soberanía e integridad territorial, se considera indis-pensable mantener la capacidad de defensa externa actual.

2. Seguridad pública

En 1997,en Colombia,de cada cien delitos cometidos,48 afectaronel patrimonio económico; 34 la vida e integridad de las personasy los 18 restantes afectaron la seguridad pública, las libertadesindividuales y otros.

La magnitud del problema de la inseguridad exige la dife-renciación de dos fenómenos: la delincuencia organizada y lacomún. La primera implica redes de apoyo organizacional y ungrado relativo de inserción en el sistema financiero y productivonacional e internacional. La delincuencia común, por su lado, seconstituye en la delincuencia de supervivencia, ya sea económi-ca o social.

Las acciones de seguridad deben estar orientadas hacia laconsolidación de un sistema de seguridad pública, mediante laprofesionalización y tecnificación de las intervenciones policia-les, la prevención del delito y la reducción de la criminalidad.

Para tal efecto, se pueden establecer tres objetivos:

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a. Avanzar en la profesionalización y tecnificación de las inter-venciones policiales. Se busca, con el desarrollo de éstos, em-prender programas de información y capacitación del personalde policía sobre las técnicas y métodos para el tratamiento deconflictos. Así mismo, cooperar técnica y operativamente conlos departamentos y municipios para el fortalecimiento de laacción institucional de la Policía Nacional. Es necesario consi-derar la importancia del fortalecimiento de esta institución enaspectos relacionados con mejorar las actitudes y conductas delos agentes cívicos, además de facilitar los procesos que se re-quieran para el desarrollo de estrategias de profesionalizacióndel cuerpo policivo.Todoello llevaría a generar mayor confianzaen el policía y en su gestión.

b. Desarrollo e institucionalización de prácticas y mecanismosque lleven a la prevención y reducción de los delitos más frecuen-tes. Este objetivo implica acciones en dos vías. La primera deellas involucra aspectos como el control de armas, la suspensiónde permisos para porte de armas, el desestímulo al consumo dealcohol y el control policivo. La segunda surge de la necesidadde dar respuesta al fenómeno de la delincuencia organizada yhace referencia al problema de la efectividad y cobertura delsistema de investigación criminal. Así, se enfatiza que, para ata-car a este tipo de delincuencia, lo clave es el establecimiento yoperación de redes de información e inteligencia. Se requiere,entonces, actuar eficazmente con los recursos disponibles, espe-cialmente en relación con los delitos de alta frecuencia comohomicidio, secuestro y extorsión.

c. Fomentar la participación de la comunidad en los asuntos deseguridad. Se pretende, por medio de este objetivo, desarrollarestrategias que permitan el contacto directo del policía con lacomunidad, promocionando y apoyando acciones específicas deiniciativas de las comunidades en seguridad local. Este aspectoes vital para atacar a la delincuencia común. El establecimiento



de redes de apoyo puede proporcionar una herramienta útil ysignificativa para enfrentar dicho fenómeno en la medida enque se emplee como estrategia. Es decir, el desarrollo de un sis-tema de información que maneje los eventos violentos de mayorcarácter predictivo en el comportamiento criminal, puede cons-tituirse en un sistema de alarmas que permita definir políticasy determinar acciones de coyuntura de manera oportuna y efi-caz.

B. DESCENTRALIZACIÓN

Dentro de un concepto de apoyo y complementariedad a lasfuerzas armadas y atención a mercados de contenido social, es-tratégico y de conveniencia, tanto internos como externos, lasentidades descentralizadas del sector defensa, deben desempe-ñarse teniendo en cuenta resultados sociales y económicos con-forme a las actividades que le son propias.

Su tarea debe estar encaminada a la maximización de losrecursos dentro de criterios de eficiencia; y de eficacia en lastareas que son objeto de su labor.

Deben propender por la unificación de esfuerzos y recursospara una mayor efectividad, en aras a la especialización de laslabores, agrupadas las entidades en un horizonte de conglome-rado, en donde los diversos actores se relacionen entre sí, conlas distintas fuerzas y con la sociedad en general.

Es preciso contar con políticas de desarrollo en escenariosde mediano y largo plazo, asistidos con indicadores de gestión yevaluación de resultados tanto en el camposocialcomoeconómico.


VII. MINORÍAS ÉTNICAS

A. LA POBLACIÓN AFROCOLOMBIANA

El objetivo general del gobierno nacional en relación con el tra-tamiento de la población afrocolombiana será la integración deestas comunidades a sus propósitos de lucha contra la pobreza,equidad, construcción de la paz, fortalecimiento de capital hu-mano y social, promoción de la competitividad y aumento de laproductividad. Bajo esta visión general, la paz será una de suspreocupaciones centrales, así como también la mejor y más efi-ciente prestación de los servicios, cuya provisión es responsabi-lidad del Estado.

La estrategia para las comunidades afrocolombianas en elPlan Nacional de Desarrollo tendrá comoobjetivo continuar conel proceso iniciado a partir de la expedición de la Constituciónde 1991y sus desarrollos legales donde se reconoce y protege ladiversidad étnica y cultural de la nación colombiana, así comose establece la responsabilidad del Estado de proteger las rique-zas culturales y naturales de la nación.

Para llevar a cabo estas tareas, el Plan respetará los princi-pios legales que definen el derecho a la igualdad de todas lasculturas que conforman la nacionalidad colombiana, el respetoa la integralidad y la dignidad de la vida cultural de las comuni-dades negras, la participación de los afrocolombianos y sus or-ganizaciones sin detrimento de su autonomía, en las decisionesque las afectan, y su papel en la protección del medio ambientegracias a las relaciones establecidas por estas comunidades conla naturaleza.

La mayoría de la población afrocolombiana se encuentra lo-calizada en las zonas marginales y marginadas de los beneficiosdel desarrollo. Esta situación se traduce en que el nivel de su



calidad de vida, expresado en términos de pobreza, inequidad,violencia, discriminación, debilidad de su capital humano y frag-mentación del tejido social, sea uno de los más críticos que pre-senta la población colombiana. En contraste con esta situación,un gran porcentaje de su población (cerca del 30%) se encuentralocalizado en el Chocó biogeográfico, región del país que se ca-racteriza por su megabiodiversidad y complejidad ecosistémica,por la asociación sostenible existente entre la población y el ma-nejo de esa diversidad biológica, y por su localización excepcio-nal en la cuenca del Pacífico, lo que la convierte en una regiónestratégica de importancia tanto nacional como internacionalpara el desarrollo futuro del país.

Lo anterior significa que las comunidades afrocolombianasrecibirán especial atención por parte del gobierno nacional en elCambio para construir la paz. Esta gestión estará encaminadaa la superación de los obstáculos que impiden la consolidaciónde este grupo étnico como integrante de la nacionalidad colom-biana, así como aquellos que no les permiten elevar su nivel ycalidad de vida. De igual manera se buscará el desarrollo de laspotencialidades socioeconómicas y culturales y que a través delejercicio de la democracia participativa se logre direccionar lasacciones del Estado respetando sus particularidades étnicas yculturales, pero aportando en la construcción e integración delpaís que todos queremos.

1. Situación actual

La población afrocolombiana del país se acerca a un 20% deltotal de la población colombiana. Se encuentra ubicada princi-palmente en la región de la costa Caribe, incluyendo a las islasde San Andrés y Providencia, en la zona del andén Pacífico, al-gunas de las principales capitales departamentales en la zonaAndina, y algunos asentamiento s en la Orinoquia y Amazonia.

La inequidad general a que está sometida la comunidadafrocolombiana, como parte integrante de la sociedad nacional,



se ve reflejada en situaciones que afectan a la mayoría de laspoblaciones pobres del país. Dentro de los grupos más vulne-rables se encuentran las mujeres, los jóvenes y los niños. Lasmujeres afrocolombianas enfrentan, en un alto porcentaje, con-diciones de pobreza absoluta, altas tasas de desocupación y bajacalidad del empleo, deficiente protección en salud y alta inciden-cia de violencia doméstica, lo que en su conjunto contribuye agenerar emigración de sus asentamiento s de origen.

Lo propio ocurre con los jóvenes afrocolombianos que notienen oportunidades para acceder a la educación superior yprofesional, a buenos empleos y a un desarrollo intelectual ymaterial de acuerdo con su cosmovisión y realidad sociocultural.Los menores de edad en las grandes ciudades, están expuestosa las condiciones adversas de la calle y a la falta de hogar, lo quetrae consigo un fenómeno de indigencia, delincuencia juvenil,prostitución, drogadicción; haciéndolos muy vulnerables y ha-ciendo necesaria especial atención.

En cuanto a la educación, el analfabetismo alcanza un 43%en la población rural y 20% en la urbana, el doble del promedionacional. La cobertura de la educación primaria es de 60% enlas áreas urbanas y 41% en las áreas rurales, siendo los prome-dios nacionales de 87% y 73% respectivamente. En la regiónPacífica, por cada 100jóvenes negros que terminan la secunda-ria sólo dos ingresan a la universidad; el 95% de las familias nopueden enviar sus hijos a la universidad por carecer de recursos.La calidad de la educación secundaria es inferior en un 40% res-pecto de otras regiones del país.

En general, se registra baja calidad de la educación por faltade pertinencia y bajos niveles de logro y eficiencia, deficienteinfraestructura y dotación de los establecimientos educativos.Los contenidos curriculares no se ajustan a las característicassocioculturales de la población, lo cual limita una formaciónacorde con las necesidades de su entorno.

Aunque las normas han creado mecanismos para la protec-ción y desarrollo de los derechos y de la identidad cultural donde

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ. BASES


se reafirma la orientación de la política, en especial para gruposétnicos, no se ha ofrecido la capacitación y orientación requeri-da para que la práctica etnoeducativa sea insertada en los curri-culum respectivos.

Por otro lado, los asentamiento s con predominio de pobla-ción afrocolombiana, son también los que mayores índices depobreza y de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, presen-tan, con promedios de calidad de vida y desarrollo humano quese encuentran por debajo de los estándares nacionales.

Para los desarrollos en el sector salud, las tasas de mortali-dad infantil, en los municipios con población negra mayor del20%muestran diferencias superiores en más de un 10%con res-pecto al promedio del país. La esperanza de vida es inferior enun 20% a la del promedio nacional, en municipios y departa-mentos de la costa Caribe y Pacífica.

En este tipo de municipios adicionalmente se registra unmarcado déficit de servicios de agua potable y saneamiento bá-sico y déficit o ausencia de calidad y cobertura de sistemas derecolección y manejo de desechos sólidos. El patrón epidemioló-gico de este grupo étnico en el nivel nacional se caracteriza poruna morbilidad y una mortalidad de alta incidencia con preva-lencia de enfermedades transmisibles como la tuberculosis, lainfección respiratoria aguda, IRA,y la enfermedad diarreicaaguda, EDA.

A todo este panorama se añade el déficit de gestión de losservicios de salud. En la mayoría de las entidades territorialescon población afrocolombiana significativa o mayor del 20%, laoferta de servicios y su accesibilidad es muy inferior a la delresto del país y en la mayoría no se encuentran descentralizadoso certificados. En la costa Caribe, de los 182 municipios sin in-cluir los distritos, sólo 61 han logrado descentralizarse y en elPacífico sólo 3 de 42.

Con relación a la situación económica, se puede decir que enlas comunidades afrocolombianas se encuentran maximizadaslas expresiones de inequidad en este campo. El 80% de estas



poblaciones viven en extrema pobreza, lo que no les permite elcubrimiento y satisfacción de sus necesidades básicas. El ingre-soper cápita está por debajo unas tres veces del promedio nacio-nal. Un 74% de este grupo étnico recibe salarios inferiores almínimo legal. En 1993, el nivel de pobreza alcanzó el 76.4% dela población, frente a un nivel promedio de 37% en todo el país.

El desarrollo y cumplimiento de acuerdos, leyes y conveniospara potenciar y mejorar la calidad y nivel de vida de las comu-nidades negras ha sido muy escaso y precario. Igualmente lasgarantías y los mecanismos para la participación en el diseño deproyectos socioeconómicos en el área de su influencia, son prác-ticamente inexistentes, lo que ha impedido fortalecer su identi-dad cultural, capacidad organizativa y de autogestión.

Para la mayoría de las comunidades rurales afrocolombia-nas, su economía está cimentada en sistemas extractivos nosostenibles de recursos naturales (minería) y en los sistemastradicionales de producción orientados a la auto subsistencia yala provisión de alimentos. En los centros urbanos la poblaciónafrocolombiana generalmente se dedica a actividades de carácterinformal o están vinculadas al sector terciario de la economía.

En este sentido, los principales problemas identificados enlas actividades productivas se concentran en el deterioro de labase natural productiva por el uso inadecuado de ciertos recur-sos naturales, la escasa agregación de valor a los productos pro-venientes de la oferta ambiental y la apropiación inequitativade los beneficios. Una débil capacidad de ahorro, escaso desarro-llo de la ciencia y la tecnología aplicada a la biodiversidad regio-nal, limitada capacidad empresarial y baja calificación de ofertalaboral, altos índices de desempleo en las zonas urbanas, dificul-tad en las comunicaciones para acceder a los mercados con unosaltos costos de transporte.

Finalmente, es importante mencionar que uno de los prin-cipales obstáculos que ha encontrado la gestión del desarrollopara las comunidades afrocolombianas es el soporte institucio-



nal en que se apoya. Este soporte puede ser clasificado en dosgrandes grupos.

El primero, es aquel que incluye el aparato tradicional delEstado, en sus diferentes niveles territoriales (nacional, depar-tamental y municipal) y que se encuentra en pleno proceso demodernización, fortalecimiento y consolidación.

El segundo tipo de apoyo es el que está orientado específica-mente para las comunidades afrocolombianas, donde se desta-can como principales instrumentos y mecanismos: la Direcciónde Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior,la comisión Consultiva de Alto Nivel y las comisiones consulti-vas departamentales, las unidades especiales de gestión de pro-yectos para comunidades negras, la división de Atención aComunidades Negras del Incora, entre otros, y que son los di-rectos responsables de la gestión del desarrollo en y para lascomunidades afrocolombianas, y que están produciendo resul-tados muy limitados.

2. Estrategias

Las estrategias para las comunidades afrocolombianas estarándirigidas especialmente a la población de más bajos ingresos,que habitan en diferentes zonas del país. Esta visión de los te-rritorios afrocolombianos, se deberá construir con la participa-ción de los actores regionales y servirá como aporte para lapuesta en marcha del Cambio para construir la paz.

Bajo las anteriores consideraciones, las estrategias para lapoblaciónafrocolombianatendrán en cuenta: (i)el fortalecimientodel capital humano traducido en el desarrollo de actividades quemejoren la infraestructura social, respetando las característicassociales y culturales de la población; (ii) el fortalecimiento de laactividad productiva basado en la protección de la biodiversidady ecosistemas frágiles y el apoyo a procesos productivos sosteni-bles con modelos típicos de economía campesina desarrolladospara grupos afrocolombianos así como nuevos modelos de pro-



ducción que sean promisorios; (iii) el fortalecimiento del capitalsocial privilegiando las acciones que consoliden la identidad y elsentido de pertenencia en la población afrocolombiana para quepueda elegir, participar y gestionar sin renunciar a ser particular,consolidando igualmente las organizaciones de carácter comu-nitario, los territorios étnicos y su integración con las adminis-traciones municipales; y (iv) el desarrollo de los procesos departicipación efectiva y validación de modelos participativospropios de las regiones y grupos afrocolombianos que les permi-ten orientar y direccionar las políticas nacionales para que ensu puesta en marcha alcance la transformación de las condicio-nes de vida en que se encuentran.

a. Servicios sociales básicos. Las acciones en este sentido se en-caminan a garantizar una provisión eficiente y efectiva de losservicios de agua potable y saneamiento básico, el acceso de lapoblación afrocolombiana más pobre a una adecuada atención yprevención en salud y a una educación pertinente y de calidad;para tal fin se desarrollarán las siguientes acciones:

• Saneamiento básico: se apoyarán las obras de infraestructuraque cuenten con acciones concretas de desarrollo institucionalorientadas al fortalecimiento de los entes prestadores de los ser-vicios de acueducto, alcantarillado y aseo, promoción de la par-ticipación comunitaria y la sostenibilidad técnica y financierade los sistemas. Las acciones específicas serán dirigidas a:

• Impulsar, a través del Ministerio de Desarrollo, el programade la cultura del agua, con el fin de sensibilizar a las comunida-des y autoridades locales en el manejo y cuidado del recurso hí-drico y de los sistemas de acueducto y alcantarillado.

• Promover la aplicación de tecnologías apropiadas (por ejemploCinara -Centro de Investigación de la Universidad del Valle),para el desarrollo de sistemas de abastecimiento de aguas, dis-posición final de aguas servidas y residuos sólidos, mediante la



generación de diseños que contemplen las particularidades am-bientales y territoriales de la región.

• Fortalecer a los entes locales de operación autorizados por laley,mediante la capacitación y asistencia técnica para el funcio-namiento y manejo de los sistemas de acueducto y alcantarilla-do, como estrategia para el incremento de la capacidad degestión local de estos servicios.

• Salud: además de lo señalado en la estrategia sectorial delPlan, se apoyará la descentralización del servicio en los munici-pios de las regiones afrocolombianas, así como la provisión deasistencia técnica, se fortalecerán los mecanismos que garanti-cen el acceso a la atención básica y acciones de promoción y pre-vención de la población rural y urbano marginal considerandolas particularidades etnoculturales, sociales, ambientales y eco-nómicas.

De manera particular se impulsará la implementación de losplanes territoriales de salud de los territorios colectivos de co-munidades negras, propiciando la articulación entre el saber po-pular y la oferta estatal, a través de espacios de participaciónque convoquen e incorporen aspectos étnicos, sociales, cultura-les y ambientales .

• Educación: adicionalmente a las estrategias educativas con-templadas en la parte sectorial, se apoyarán técnica y financie-ramente la formulación y puesta en marcha de los proyectosetnoeducativos comunitarios, mediante el apoyo a proyectos dediseño curricular, de cualificacióny/o profesionalizaciónde maes-tros y agentes educativoscomunitarios, de producciónde materialeducativo así como de investigaciones lingüísticas, etno-históri-cas, entre otras.

Para cumplir con las acciones propuestas es necesario capa-citar las instancias de participación y gestión educativa a nivellocal, departamental y regional, juntas municipales y departa-mentales de educación, comisiones pedagógicas y comités de



etnoeducación -en planeación, ejecución, seguimiento y evalua-ción de los proyectos educativos.

b. Actividades productivas. Para impulsar el desarrollo produc-tivo de las regiones habitadas por comunidades afrocolombianas,se adoptará un enfoque integral, que contemple la producción,transformación y comercialización de los productos y que cuen-te con la infraestructura de apoyo necesaria, de manera que seaumenten las posibilidades de empleoy el nivel de ingreso de lospobladores. En principio se deberá realizar el inventario de losestudios, investigaciones y experiencias acumuladas, con el finde elaborar mapas productivos de las regiones afrocolombianas.Las acciones de esta estrategia estarán orientadas hacia:

• Apoyar los proyectos que permitan la transformación de labase productiva para orientarla hacia el fortalecimiento de laautosubsistencia.

• Promover las redes de productores con el fin de generar planesde manejo para el aprovechamiento sostenible del bosque, la ela-boración de proyectos productivos sostenibles que agreguen valor,integren la producción y generen mercados locales específicos.

• Financiar proyectos que conduzcan al establecimiento de mer-cados estables que permitan disponer de una cadena productivacompleta, mediante la ejecución de las estrategias para comer-cialización y la creación de empresas asociativas donde las con-diciones y el nivel organizativo del sector lo permitan .

• Fortalecer institucionalmente mediante procesos de capacita-ción, organización, asistencia técnica y actualización en asuntoslegales a las organizaciones de productores, pescadores artesa-nales y microempresarios.

• Continuar el proceso de fortalecimiento del sector de micro-empresarios en las localidades donde se haya iniciado, mediantela complementación de la capacitación recibida, la adjudicación

CAMBIO PARA CONSTRUIR Lil PAZ • BASES


de créditos provenientes del fondo existente para ello', el acom-pañamiento post-crédito y el contacto evaluativo constante tantocon las ONGlocales responsables por la ejecución del proceso,como con los microempresarios que se han beneficiado con elmismo.

• Apoyar técnicamente a las organizaciones comunitarias eniniciativas para la reglamentación de los capítulos 4º y 5º (reser-vas comunitarias, recursos naturales y derecho preferencial deacceso) de la Ley 70 de 1993.

c.Desarrollo institucional. Las acciones de desarrollo institucio-nal se orientarán al incremento de la capacidad de gestión de lascomunidades, de las organizaciones de la sociedad civil y de lasautoridades municipales con el fin de lograr en las regiones don-de habita población afrocolombiana una mayor autonomía queles permita construir su propio desarrollo, bajo criterios de des-centralización, regionalización y participación ciudadana. Sehará particular énfasis en la promoción de modelos de gestiónmunicipal exitosos, en la capacitación de grupos de mujeres, jóve-nes y líderes comunitarios, así como grupos de comunidades ne-gras que ocupen territorios titulados. Se seguirán financiandoproyectos de capacitación de líderes comunitarios radicados yactuantes en las áreas urbanas y rurales, y la consolidación deasociaciones de municipios asesorándolos en la estructuraciónde futuras agendas de trabajo. En forma prioritaria se crearány apoyarán las unidades especiales de gestión de proyectos paracomunidades negras (artículo 58 de la Ley 70 de 1993), las cua-les apoyarán los procesos de capacitación, formulación, ejecu-ción y evaluación de proyectos.

Se fortalecerán e impulsarán las actividades de los mecanis-mos e instrumentos diseñados de manera particular para el apoyo

1 Fondo para el Apoyoa la Microempresa creado con recursos del BID.



a la gestión del desarrollo de las comunidades negras enuncia-dos en el diagnóstico.

B. PUEBLOS INDÍGENAS

Los cambios constitucionales de la última década demandan latransformación de las relaciones entre el Estado, la sociedad na-cional y los pueblos indígenas, para que éstas se sustenten en elreconocimiento efectivo de las diferencias étnicas y culturales.

La política para los pueblos indígenas estará orientada haciala defensa, apoyo, fortalecimiento y consolidación de los dere-chos étnico s y culturales, consagrados en las normas constitu-cionales y legales.

El reconocimiento de los derechos territoriales ha sido el ejeen torno al cual han girado las relaciones entre los pueblos in-dígenas y el Estado, ya que para sus comunidades la tierra poseeun valor cultural. La tierra, además de ser un factor productivo,está asociada a tradiciones que identifican su sentido de perte-nenciay arraigo, expresadas a través de diferentes prácticas cul-turales que cohesionan la vida grupal. Según estudio postcensalrealizado por el Dane en 1997,la población indígena es de 716.419personas, de las cuales el 82% habita 517 resguardos, en unaextensión de 28 millones de hectáreas, la mayor parte cubiertade bosques donde se encuentra la casi totalidad de la biodiver-sidad del país. Sin embargo, aún falta cerca del 18%de la pobla-ción indígena por dotarse de tierras.

Constitucionalmente se atribuye a los consejos indígenas lafunción y responsabilidad de velar por la preservación de losrecursos naturales, y se le brinda a las comunidades dueñas desus territorios un amplio espacio de participación en la toma dedecisiones que tienen que ver con su cuidado y administración.Sin embargo, de los 517 resguardos indígenas, hay cerca de 17cuyo territorio se superpone con áreas de manejo especial y re-servas forestales, presentándose un conflicto de derechos e in-



tereses entre las áreas de manejo especial y los resguardos indí-genas.

En cuanto a la salud, en el marco de la descentralización yde la legislación especial para los pueblos indígenas, se presen-tan grandes vacíos en el desarrollo del sistema general de segu-ridad social en salud. Además, todavía existe una baja capacidadtécnica e institucional en las entidades territoriales para el cum-plimiento de sus obligaciones. Se desconoce el perfil epidemio-lógico de las comunidades indígenas, y existen problemas decomprensión, por parte del personal prestador de servicios desalud, sobre las características culturales, sociales y económicasde dichas comunidades.

La vinculación de las comunidades indígenas al manejo delos recursos de las transferencias territoriales, ha significado unproceso de ajuste y aprendizaje complejo. De otra parte, estosrecursos les han permitido avanzar en la solución de sus nece-sidades básicas, así como en los procesos de planeación, puestaen marcha y evaluación de sus planes de desarrollo. Sin embar-go, se han presentado conflictos entre las municipalidades y loscabildos indígenas.

De otra parte, en el contexto del conflicto interno que viveel país, se han presentado desplazamientos de la población indí-gena en varias regiones y se han incrementado las violacionesde los derechos humanos de estos grupos étnicos.

Dicha política desarrollará los siguientes objetivos:

• Consolidar el proceso de dotación de tierras, mediante la cons-titución y legalización de resguardos; saneamiento y ampliaciónde los mismos en aquellos casos en que esto sea necesario y fac-tible para el desarrollo de los pueblos indígenas.

• Fortalecer y consolidar las aseguradoras indígenas del régi-men subsidiado. El incremento sustancial en la afiliación de losindígenas al régimen subsidiado en salud y la adecuación de los



servicios a la cosmovisión y las prácticas culturales de las comu-nidades indígenas.

• Desarrollar programas de etnoeducación, con especial énfasisen el desarrollo de la educación bilingüe y multicultural en laeducación primaria y la ampliación de la cobertura y de la rele-vancia de la educación secundaria por medio de metodologíasinnovadoras de pertinencia para grupos de población dispersa.Se buscará que las instituciones de educación superior brindenfacilidades financieras a los estudiantes indígenas.

• Consolidar mecanismos para la defensa de los derechos huma-nos de los pueblos indígenas, de atención a la población despla-zada y de desarrollo de estrategias para una rápida reinserciónen sus territorios.

• Ampliar la cobertura en los instrumentos de justicia en terri-torios indígenas, mediante la promoción de las formas tradicio-nales de resolución de conflictos y el desarrollo de la jurisdicciónespecial indígena.

• Asesorar y apoyar programas en gestión pública, con énfasisen la administración de los recursos de transferencias, en coor-dinación con los municipios, y la concertación con los pueblosindígenas sobre la conformación de las entidades territorialesprevistas en la Constitución.

• Delimitar competencias del Estado y de las comunidades indí-genas en relación con la protección del medio ambiente en susterritorios, asegurando su participación en la utilización y con-servación de dichos recursos, así como en los beneficios queéstos generen; la consulta previa será el instrumento de concer-tación cuando se trate de macroproyectos de exploración, explo-tación e infraestructura vial que puedan afectar sus ecosistemaso su supervivencia cultural. Se continuará el proceso de regla-mentación de acceso a los recursos genéticos y a la biodiversidaden sus territorios.



• Adecuar y mejorar los canales de coordinación en la implanta-ción de la política indígena entre los distintos niveles territoria-les del Estado, así como entre las instituciones sectoriales decada nivel.


plan nacional de desarrollo bases 2/3

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