pojam - lokalna samouprava
DESCRIPTION
Lokalna samouprava pojamTRANSCRIPT
Naziv pojma: Lokalna samouprava
1. Pojam lokalne samouprave
„Pojam lokalna samouprava znači više nego samo lokalna zajednica. Ona označava lokalnu
zajednicu koja ima status samouprave. Lokalna zajednica je jedino nosilac (lokalne)
samouprave, njen subjekt; a (lokalna) samouprava je pravnosistemska institucija, koja
opredjeljuje status ili položaj lokalne zajednice. Ova se ispoljava u njenoj nezavisnosti od
države i od svake druge organizacije. Analitički gledano, pojam lokalne samouprave udružuje
dvije komponente: sociološku komponentu – lokalnu zajednicu i pravnosistemsku
komponentu – (lokalnu) samoupravu.“ (Šmidovnik, 1999:23) Prva komponenta je u
prirodnim datostima koje sadrži pojam lokalna zajednica; a druga komponenta je
pravnosistemski kvalitet, koja mora biti izričito dodijeljena ili dodata lokalnoj zajednici uz
odgovarajući akt države. U svakidašnjem, laičkom izražavanju navedeni pojmovi se često
zamjenjuju, miješaju i spajaju. Obično se jednim ili drugim pojmom označavaju obje
komponente lokalne samouprave. U stručnoj raspravi, koja mora biti analitička, moraju se
pojmovi jasno razdvajati, jer inače nećemo moći pravilno razumjeti različita uređenja lokalne
samouprave u pojedinim zemljama. Teoretičari političkih sistema različito definišu suštinu
lokalne samouprave. Akademik Jovan Đorđević navodi četiri uslova za postojanje lokalne
samouprave. Kao prvi uslov navodi pravo građana da na užem području stanovanja
neposredno biraju svoje organe upravljanja. Drugi uslov je postojanje mjesne nadležnosti i
funkcija koje suvereno obavljaju stanovnici lokalne zajednice, neposredno ili putem izabranih
organa. Treći uslov postojanja lokalne samouprave je pravo građana da mogu utjecati na
rješavanje životnih pitanja u svojim zajednicama. Kao četvrti uslov, Đorđević navodi da je
neophodno da lokalna samouprava ima svoju materijalnu osnovu. Prema evropskoj povelji o
lokalnoj samoupravi, lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih
vlasti da, u granicama zakona, regulišu i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu
vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
2. Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini
Ustavni položaj lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini
„Bosna i Hercegovina je tokom 1990. godine uvela pluralni politički sistem umjesto
jednopartijskog i dobila višepartijsku strukturu svog parlamenta. U ratno vrijeme, a to je
početak 1992. godine, Bosna i Hercegovina je ušla sa ranijom jednotipnom organizacijom
općina. Svih 109 općina, koliko ih je bilo prije rata u Bosni i Hercegovini, imale su istovjetan
ustavni položaj.“ (Pejanović; Sadiković, 2010, 33) Bile su ustavno definisane kao
samoupravne i osnovne društveno-političke zajednice. Grad Sarajevo je imao status posebne
društveno-političke zajednice, na temelju ustavne odredbe u tadašnjem Ustavu Bosne i
Hercegovine iz 1974. godine.
Ustavni i zakonski model lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
Do promjene u ustavnom položaju opština u Federaciji BiH dolazi u vrijeme donošenja
Washingtonskog sporazuma i usvajanja Ustava Federacije BiH 1994. godine. Ustav
Federacije, u okviru definisanja opštinskih vlasti, uvodi odredbu kojom se precizira da se u
opštini ostvaruje lokalna samouprava i da opština ima statut. Opština čini jedinicu lokalne
samouprave. Ustav Federacije ne razrađuje nadležnosti opštine, ali ustanovljava nadležnosti
opštinskog vijeća i opštinskog načelnika. Širi samoupravni djelokrug opštine u Federaciji
donio je svoje zakone o lokalnoj samoupravi, iako kantonalni parlamenti nisu iskoristili
mogućnost za šire i autonomno zakonsko uređivanje lokalne samouprave na svom području
kao što je to praksa u kantonima Švicarske. Prema Federalnom zakonu o osnovama lokalne
samouprave, opština u svojim nadležnostima prvenstveno ima ova pitanja: zaštita ljudskih
prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom Federacije; ostvarivanje lokalnih potreba
stanovništva u oblasti brige o djeci, obrazovanju i odgoju, radu i zapošljavanju, kulturi,
fizičkoj kulturi i sportu itd. Donošenjem Ustava Federacije i Zakona o osnovama lokalne
samouprave nije se ulazilo u promjene teritorijalne organizacije opština. Opštine su ostale u
svojim teritorijalnim granicama kakve su bile ustanovljene do rata. U postdejtonskom
vremenu usvojen je Amandman XVI na Ustav Federacije, kojim se uvela odredba o gradskim
vlastima. Ovom odredbom je omogućeno da se za područje dvije ili više općina koje su
urbano i teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama građana formira grad kao jedinica
lokalne uprave i samouprave. Ovim ustavnim i zakonskim osnovama uspostavljen je
institucionalni model lokalne samouprave u Federaciji sa 86 opština i gradovima Mostar i
Sarajevo.
Ustavni položaj lokalne samouprave u Republici Srpskoj
Ustavni položaj opština u Republici Srpskoj uređen je Ustavom Republike Srpske i Zakonom
o lokalnoj samoupravi, donesenim 18. novembra 1999. godine. Grad Banja Luku čini
područje predratne opštine Banja Luka. Uz Banja Luku, status grada ima i Istočno Sarajevo.
Lokalna samouprava u Ustavu Republike Srpske predstavlja jedan od temelja na kojim
počiva ustavno uređenje ovog entiteta. Zapravo, lokalna samouprava je stavljena u ravan sa
drugih devet odrednica na kojima se zasniva ustavno uređenje Republike Srpske. Međutim, u
Ustavu Republike Srpske nisu dosljedno izvedeni mehanizmi zaštite lokalne samouprave.
Zakonom o lokalnoj samoupravi opština u Republici Srpskoj ima trinaest nadležnosti. Sve
opštine u Republici Srpskoj imaju isti položaj sa stanovišta nadležnosti i unutrašnje
organizacije. Izuzetak čine općine koje imaju manje od 1.000 stanovnika. Teritorijalna
organizacija opština nije bitno mijenjana u odnosu na predratnu, na prostoru Republike
Srpske. Republika Srpska ima ukupno 64 opštine, s tim što je opština Brčko ušla u Distrikt
Brčko. Opštine u RS imaju i naslijeđeni prostorni obuhvat iz predratnog vremena kada je u
praksi bio jugoslovenski komunalni sistem. Jedna od bitnih pretpostavki jeste i uvođenje
neposrednog izbora načelnika općine od samih građana, putem slobodnih izbora i biračkog
prava.
Zajedničke potrebe i interesi građana ispoljavaju se i oblikuju u mjestu življenja svakog
čovjeka kao individue. Te potrebe su višestruke i uslovljene prostornom blizinom življenja
ljudi u naselju. U ovim naseljima uspostavljaju se društvene zajednice na teritorijalnoj osnovi
i određuju se kao lokalne zajednice. Kad jedna ili više lokalnih zajednica uspostavi društvenu
instituciju za zadovoljavanje zajedničkih potreba onda one dobijaju status lokalne
samouprave. U svim državama svijeta lokalna samouprava se uspostavlja i razvija u vidu
jedinice lokalne samouprave, zapravo opštine. U strukturi lokalne vlasti dva subjekta imaju
najveću odgovornost za upravaljanje lokalnim javnim poslovima, to su opštinsko
vijeće/skupština i opštinski načelnik. Vijeće je nosilac utvrđivanja opštinske politike u svim
segmentima razvoja. Opštinski načelnik je nosilac izvršne funkcije. Prema svojim ustavnim,
zakonskim i statutarnim ovlaštenjima, opštinski načelnik ima sve poluge u vršenju lokalne
vlasti, osim utvrđivanja opštinske politike što pripada opštinskom vijeću. Prema tome,
opštinski načelnik je veoma bitna institucija lokalne samouprave. Građani kao interesni
subjekt u biranju i izboru opštinskog načelnika, na lokalnim izborima 2004. godine, potvrdili
su svoj interes za razvoj i funkcionisanje lokalne samouprave. Taj interes su građani potvrdili
dajući veću izbornu podršku kandidatima za načelnike opštine nego njihovim strankama. Kao
najmoćniji subjekt lokalne vlasti, opštinski načelnik svoju izvršnu funkciju realizuje u
komunkaciji sa: građanima u mjesnim zajednicama; nevladinim organizacijama; političkim
strankama; opštinskim vijećnicima i lokalnom javnošću.
3. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
Na osnovu evropske povelje o lokalnoj samoupravi, koja je donesena od strane Vijeća
Evrope, a potpisana od članica zemalja Vijeća, ovo su neke od bitnih odlika povelje:
Prvim članom ove Povelje, zemlje potpisnice se obavezuju da će poštovati istu.
Drugi član definiše lokalnu samoupravu, kao princip koji će biti utvrđen zakonodavstvom
zemlje potpisnice a gdje je moguće – ustavom.
Pored pomenutih, u povelji se definiše koncept lokalne samouprave, djelokrug, organizacija i
izvori sredstava za obavljanje poslova lokalne vlasti, uslovi vršenja funkcija, prava lokalnih
samouprava, kao i načini zaštite u skladu sa Zakonom.
4. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
Na osnovu Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH donesenom u „Službenim
novinama FBiH“ , uređuju se definicija lokalne samouprave, samoupravni djelokrug, organi
jedinica lokalne samouprave, mjesna samouprava, finansiranje i imovina, javnost rada,
neposredno učestvovanje građana u odlučivanju, upravni nadzor, saradnja jedinica lokalne
samouprave i viših organa vlasti, odnos i saradnja federalnih i kantonalnih vlasti i jedinica
lokalne samouprave, nadzor nad primjenom zakona, kao i druga pitanja. Na osnovu člana 2.
ovoga zakona, lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne
samouprave, da u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na
osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva. Lokalna samouprava se može
organizovati i ostvariti u opštinama i gradovima kao oblicima lokalne samouprave. Sve
lokalne samouprave imaju svojstvo pravnog subjekta, i pravo slobodnog i samostalnog
raspolaganja svojim imovinom u skladu sa zakonom. U članu 8. Zakona, navedene su
nadležnosti ustanovljene ustavom i zakonom koja ne mogu biti ograničena ili uskraćena od
federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvrima utvrđenim ustavom i
zakonom. Ovim Zakonom definišu se nadležnosti i organa za odlučivanje u jedinicama
lokalne samouprave (opštinsko vijeće) kao i u jedinicama gradske uprave (gradsko vijeće).
Kao izvršni organ jedinice lokalne samouprave, načelnik takođe raspolaže sa određenim
nadležnostima čiji su okviri definisani u članu broj 15. Zakona. Posebni dijelovi zakona se
odnose na međusobne odnose vijeća i načelnika, kao i mjesnih samouprava, kao jedinica
lokalne samouprave u kojima su definisani principi postojanja, rada, odnosa, prava i
nadležnosti istih. Zakonom je i definisan način finansiranja i korištenja imovine jedinica
lokalnih samouprava, kao i proces učestvovanja građanja u odlučivanju u jedinicama lokalnih
samouprava, pogotovu u slučaju bitnih pitanja koja prevazilaze odgovornost jedinica, i u
slučaju toga, postoji mogućnost izjašnjavanja putem referenduma. Na osnovu člana 44.
Zakona, referendum se može raspisati radi odlučivanja o prijedlogu o promjeni statuta, o
prijedlogu opšteg akta ili drugih pitanja iz organa jedinica lokalne samouprave, kao i o drugim
pitanjima određenim zakonom i statutom. Odluka donesena na referendumu obavezna je za
vijeće jedinice lokalne samouprave. Nadzor nad primjenom ovog zakona vrši Federalno
ministarstvo pravde i Federalno ministarstvo finansija, svako u okviru svojih nadležnosti.
5. Zakon o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj
U poređenju sa Zakonom o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine,
mogu se uočiti brojne sličnosti u pogledu organizovanja lokalnih samouprava, njihovog
funkcionisanja, odnosa, finansiranja i odabira. Lokalna samouprava se definiše kao pravo
građana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski izabranih predstavnika
učestvuju u ostvarivanju zajedničkih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i
sposobnost organa lokalne samouprave da regulišu i upravljaju, u granicama zakona, javnim
poslovima koji se nalaze u njihovoj nadležnosti, a u interesu lokalnog stanovništva. Član 5.
ovog zakona govori o postojanju simbola lokalne samouprave, koji izražava istorijsko,
kulturno i prirodno nasljeđe jedinice lokalne samouprave. U Zakonu se definiše pojam
Opštine, poslovi, nadležnosti: a) na planu regulatornih radnji i upravljanja opštinom; b) na
planu pružanja usluga. Nadležnosti u oblasti stambeno-komunalnih djelatnosti, u oblasti
kulture, osnovnog, srednjeg i visokog obrazovanja, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite,
društvene brige o djeci, u oblasti sporta i fizičke kulture, u oblasti turizma, ugostiteljstva,
zanatstva i trgovine, u oblasti zaštite prirodnih dobara i životne sredine, i druge. Organi
skupštine su: Skupština opštine i načelnik opštine. Skupština je organ odlučivanja i kreiranja
politike opštine, čiji se odbornici biraju na period od 4 godine a broj odbornika opštine
utvrđuje se statutom opštine, u skladu sa Izbornim zakonom. Funkcioneri opštine su: načelnik
opštine, zamjenik načelnika opštine, predsjednik skupštine opštine i potpredsjednik skupštine
opštine. Načelnik optine zastupa i predstavlja opštinu te je nosilac izvršne vlasti u opštini.
Bira se na period od 4 godine i može biti opozvan u skladu sa procedurom Izbornog zakona.
Načelnik ima raspolaganje da samostalno utvrdi strukturu i unutrašnju organizaciju oštinske
administrativne službe u zakonom utvrđenim opštim granicama. Jedinica lokalne samouprave
ima statut kojim se uređuju poslovi jedinice lokalne samouprave, organizacija i rad organa
jedinice lokalne samouprave, akti, finansiranje, učešće građana u lokalnoj samoupravi, i druga
pitanja. Organi jedinice lokalne samouprave donose: statut, poslovnik, odluke, pravnilnike,
naredbe, rješenja, uputstva, zaključke, preporuke i rezolucije. Ovim zakonom su definisani
uposlenici u administrativnoj službi, radna mjesta, ocjenjivanje rata, radno vrijeme, odmori i
odsustva, odgovornosti službenika kao i plate, prava i dužnosti službenika. U slučaju
prekršaja određenih pravnih akata organa jedinice lokalne samouprave, iskazuju se kaznene
odredbe u skladu sa Zakonom.
___________________________________________________________________________
Literatura:
1) Pejanović, Mirko; Sadiković, Elmir (2010) Lokalna i regionalna samouprava u Bosni
i Hercegovini, Šahinpašić, Sarajevo.
2) Šmidovnik, Janez (1999) Lokalna samouprava, Univerzitetska knjiga, Sarajevo.
3) Dedić, Sead (1998) Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine,
Univerzitetska knjiga, Sarajevo.
4) Miličević, Neđo; Dunđerović, Ratko; Šero, Fadil (2003) Edukacija kadrova u lokalnim
organima uprave i samouprave – istraživanje, Centar za promociju civilnog društva,
Sarajevo.
5) Ibrahimagić, Omer; Seizović, Zarije; Arnautović, Suad (2010) Politički sistem Bosne i
Hercegovine - tom I, Promocult, Sarajevo.
6) „Službene novine FBiH“, broj 49/06.
7) „Službeni glasnik RS“, broj 101/04.
Mart, 2012. Sarajevo