ppp项目实施方案 -...

安庆市污水厂网一体化

PPP 项目

实施方案

（暂定稿）

二 O 一五年六月

安庆市污水厂网一体化 PPP 项目实施方案·济邦咨询

2

目录

1. 项目概况 ........................................................................................................................... 1

1.1. 项目背景 ................................................................................................................... 1

1.2. 项目经济技术指标 ................................................................................................... 1

2. 风险分配框架 ................................................................................................................... 3

2.1. 风险分配原则 ........................................................................................................... 3

2.2. 政府与社会资本间的风险分配机制 ....................................................................... 4

3. PPP 运作方式 .................................................................................................................. 6

4. PPP 项目可行性分析 ...................................................................................................... 7

4.1. 物有所值定性分析 ................................................................................................... 7

4.2. 财政承受能力论证 ................................................................................................... 9

4.2.1. 财政支出能力评估 ................................................................................................ 9

4.2.2. 行业和领域均衡性评估 ...................................................................................... 12

5. 项目交易结构 ................................................................................................................. 12

5.1. 投融资结构 ............................................................................................................. 12

5.1.1. 投资结构 ......................................................................................................... 13

5.1.2. 融资安排 ......................................................................................................... 13

5.1.3. 资产权属 ......................................................................................................... 14

5.1.4. 存量社会资本的处理方式 ............................................................................. 14

5.2. 回报机制 ................................................................................................................. 15

5.2.1. 项目回报机制 ................................................................................................. 15

5.2.2. 股东回报机制 ................................................................................................. 15

5.3. 相关配套安排 ......................................................................................................... 16

5.3.1. 前期工作 ......................................................................................................... 16

5.3.2. 其他配套工程 ................................................................................................. 16

6. 项目合同结构 ................................................................................................................. 16

6.1. 合同结构 ................................................................................................................. 16

6.2. PPP 项目协议 ........................................................................................................ 17

6.2.1. 合同主体 .............................................................................................................. 17

6.2.2. 主要内容 .............................................................................................................. 17

6.3. 合资协议与公司章程 ............................................................................................. 18

6.3.1. 合同主体 .............................................................................................................. 18

6.3.2. 主要内容 .............................................................................................................. 18

6.4. 附件 ......................................................................................................................... 19

6.4.1. 城东厂二期与北部新城厂之 ROT 协议 ........................................................... 19

6.4.2. 未来规划已确定需新建的管网、泵张、污水厂之 BOT 协议 ....................... 19

6.4.3. 厂网运营维护协议 .............................................................................................. 19

6.4.5. 其他 ...................................................................................................................... 19

7. 监管结构 ......................................................................................................................... 19

7.1. 授权关系......................................................................................................................... 19

7.2. 监管主体......................................................................................................................... 20

7.3. 监管方式......................................................................................................................... 20


3

7.3.1. 履约管理 .............................................................................................................. 20

7.3.2. 行政监管 .............................................................................................................. 21

7.3.3. 公众监督 .............................................................................................................. 21

8. 核心边界条件 ................................................................................................................. 22

8.1. 权利义务边界 ......................................................................................................... 22

8.1.1. 业务范围 ......................................................................................................... 22

8.1.2. 资产权属 ......................................................................................................... 23

8.1.3. 项目移交 ......................................................................................................... 24

8.2. 交易条件边界 ......................................................................................................... 25

8.2.1. 经营期 ............................................................................................................. 25

8.2.2. 污水处理量 ..................................................................................................... 25

8.2.3. 服务费计付及调整机制 ................................................................................. 26

8.2.4. 产出说明 ......................................................................................................... 27

8.2.5. 税收 ................................................................................................................. 27

8.3. 履约保障边界 ......................................................................................................... 28

8.3.1. 强制保险方案 ................................................................................................. 28

8.3.2. 履约担保体系 ................................................................................................. 29

8.3.3. 项目资本金 ..................................................................................................... 29

8.3.4. 设立建设资金专项账户 ................................................................................. 29

8.3.5. 建设进度及质量保障 ..................................................................................... 29

8.4. 调整衔接边界 ......................................................................................................... 29

8.4.1. 应急预案 ......................................................................................................... 29

8.4.2. 临时接管 ......................................................................................................... 29

8.4.3. 提前终止及补偿 ............................................................................................. 29

8.4.4. 合同变更 ......................................................................................................... 31

8.4.5. 合同展期 ......................................................................................................... 32

8.4.6. 中水回用、污泥处置衔接 ............................................................................. 32

8.4.7. 改扩建或提标 ................................................................................................. 32

9. 项目采购方式 ................................................................................................................. 32

9.1. 采购方式选择 ......................................................................................................... 32

9.2. 采购程序 ................................................................................................................. 33

9.3. 资格预审及条件 ..................................................................................................... 34

10. 实施保障措施 ................................................................................................................. 35


1

1. 项目概况

1.1. 项目背景

2014 年 11 月 30 日，财政部发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题

的通知》（财金[2014]112 号），将安庆市城市污水处理项目列入三十个政府与社会资

本合作示范项目名单。

为进一步创新投融资机制，加速城镇化进程，鼓励和引导社会资本参与城市基础设

施建设，根据宜政办秘【2014】126 号《安庆市人民政府办公室关于成立安庆市城市基

础设施 PPP 试点工作领导小组的通知》，安庆市政府批准成立了由市政府、市建委、

市发改委、市财政局、市国土局、市审计局等共同组成的 PPP 项目工作领导小组。

安庆市政府希望通过区域内存量污水处理设施的统一运营管理、区域内增量污水处

理设施的统筹规划建设、技术可行前提下区域内污水收集管网的连通和动态调水，实现

污水处理设施整合建设和运营管理的规模效益和协同效应，为安庆市人民政府专题会议

纪要第 112 号决定实施安庆市污水厂网一体化 PPP 项目（“本项目”），并授权安庆

市住房和城乡建设委员会（以下简称“市住建委”）作为本项目实施机构，具体负责本

项目的实施，未来由项目公司具体负责污水厂网一体化 PPP 项目的规划、设计、投资、

融资、建设、运营维护及移交。

1.2. 项目经济技术指标

本项目远期规划总投资 12.56 亿元，中心城区污水处理总量为 66.5 万立方米/日（其

中，已特许经营的污水处理量为 15.125 万立方米/日，本项目范围污水处理量为 51.375

万立方米/日）；已修建污水管网 369.87 公里、雨污合流管网 285 公里（截至 2014 年

12 月 31 日），未来新建污水管网 396.79 公里（其中重力流管道 377.56 公里，压力流

管道 19.23 公里）；泵站新建 10 座，改建 2 座，在建 4 座。

表 1-1 安庆市已特许经营污水厂清单

设施类别设施名称建设规模出水标准负荷率

污水处理厂

魏家咀污水处理

厂（城东厂）存量 12 万立方米/日 1 级 B 标准 110.4%

马窝污水处理厂存量 2.5 万立方米/日 1 级 B 标准 25.75%


2

（凤凰）城西污水

处理厂

存量 0.625 万立方米/

日

特许经营协议

附件 2 约定 78.91%

注：已特许经营污水厂项目不在安庆市污水厂网一体化 PPP 项目范围内。

表 1-2 安庆市污水厂网一体化 PPP 项目资产包清单

设施类别设施名称建设规模出水标准建设进度

污水处理

厂

魏家咀污水处理厂

二期

在建 12 万立方米/

日 1 级 A 标准

待资产评估

确定进度

马窝污水处理厂新建 13.5 万立方米/

日 1 级 A 标准 -

凤凰污水处理厂二

期

新建 8.375万立方米

/日 1 级 A 标准 -

龙山污水处理厂

（北部新城厂）

在建 2 万立方米/日

新建 4 万立方米/日 1 级 A 标准

待资产评估

确定进度

白泽污水处理厂新建 10 万立方米/


五横污水处理厂新建 1.5 万立方米/


污水泵站


泵站

存量 4 座（改建 1

座），新建 2 座，在

建 2 座

- -

凤凰污水处理厂泵

站新建 2 座 - -

马窝污水厂泵站新建 4 座，在建 2

座，改建 1 座 - -

白泽污水处理厂泵

站新建 1 座 - -

五横污水处理厂泵

站新建 1 座 - -

污水管网

存量 369.87 公里


配套管网

新建重力流管道

71.44 公里

新建压力流管道 0.2

- -


3

设施类别设施名称建设规模出水标准建设进度

公里

凤凰污水处理厂配

套管网


37.46 公里

新建压力流管道

12.18 公里

- -

马窝污水厂配套管

网


88.12 公里


公里

- -

白泽污水处理厂配

套管网


92.02 公里 - -

龙山污水处理厂配

套管网


58.91 公里


公里

- -

五横污水处理厂配

套管网


29.61 公里

新建压力流管道

2.05 公里

- -

注：以上数据仅供参考，最终以资产评估报告和规划文件为准。

2. 风险分配框架

2.1. 风险分配原则

本项目风险分配应遵循以下三项原则：

（1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应

分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担

方选择如何处理和最小化该等风险的权利。

（2）风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，

又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。

（3）风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素


4

设定风险损失承担上限，不能由任何一方单独承担超过其承受能力的风险，以保证双方

合作关系的长期持续稳定。

2.2. 政府与社会资本间的风险分配机制

遵循以上三项风险分配基本原则，本项目核心风险的分配框架和分配机制如下：

（1）设计、融资、建设、运营维护等商业风险主要由项目公司承担；

（2）政策、法律变更和运营公司的最低需求风险等主要由政府承担；

（3）不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。

表 2-1 本项目核心风险分配机制

风险类别共同承担政府承担项目公

司承担承担方式

设计 /建

设风险

设计

√

项目公司承担项

目设计、建设职责，建

设过程中的一系列风

险主要由项目公司承

担，土地交付、水电等

配套安排主要由政府

承担；

地质条件 √

客观工程变更 √

征地移民工作 √

土地交付 √

水电等配套安

排 √

施工准备 √

自行提出工程

变更 √

建造/采购成本

超支 √

完工风险

√

工地安全/环境

保护

√

考古文物保护 √

运营风设备技术缺陷 √ 项目公司承担项


5



险调试运行 √ 目运营职责，运营过程

中的一系列风险主要

由项目公司承担；设施设备故障 √

运营维护成本

超支

√

服务质量不达

标 √

运营商违约/提

前终止 √

恢复性大修 √

安全管理

√

环境保护 √

财务风

险

融资失败 √

项目公司承担融

资失败、财务结构失

调、利率变动风险等风

险；但政府拥有一定条

件下的介入权；

融资成本高 √

利率变化 √

外汇风险 √

偿债风险/流动

性风险 √

介入权行使 √

项目公司破产 √

收入风

险

通货膨胀 √ 收入风险中通货

膨胀风险主要通过调

价机制给予项目公司

补偿；

资源开发收益 √

财政补贴/注资 √

保底水量 √

法律风

险

合同文件冲突 √

对于合同文件冲

突，由政府与项目公司劳工争端 √


6



第三方违约 √

协商解决，劳工争端及

第三方违约则由项目

公司承担；

政府行

为

政府违约/提前

终止 √

由政府行为造成

项目公司发生损失时，

将由政府给予一定的

补偿；

征收/征用

√

审批延误 √

政府提出工程

变更 √

税费/行业标准

变更 √

规划审定 √

其他风

险不可抗力 √

政府与项目公司

共同承担无法预见、预

防、避免和控制事件带

来的风险，项目公司承

担方式体现为财务损

失、商业中止等；政府

承担方式体现为财政

补贴增加、公共服务质

量下降或中止等；

3. PPP 运作方式

从本项目的特点来看，实现安庆市中心城区（高新区）内的污水厂网一体化运作，

由社会资本未来组建的项目公司具体负责区域内污水处理厂网的规划、设计、投融资、

建设、运营维护及移交，即可采取区域特许经营的运作方式，该方式是一种将区域基础


7

设施或市政公用事业的全部公共职能（可能存在存量公共资产）转移给社会资本的 PPP

运作模式。

该运作方式的特点是政府划定特许经营区域，通过授予特许经营权的方式，由社会

资本负责该区域内相关基础设施或市政公用事业的规划、设计、融资、建造、运营管理、

维护和用户服务，在政府定价约束内通过使用者付费回收部分投资（存量公共资产转让

价款及/或新增投资）和全部运营维护成本，特许经营期满由政府回购项目公司股权。

在区域特许经营模式下，社会资本承担特定区域内的相关公共资产和公共服务的普遍交

付义务，由于政府定价机制和特许经营区域内新增投资和服务需求的不确定性，特许经

营期通常长达 20-30 年，特许经营期满政府对项目公司股权进行有偿回购。

故在宏观层面，采用区域特许经营模式，由项目公司拥有中心城区（含高新区）范

围内污水厂网的排他性经营权；具体而言，根据本项目前述的项目基本情况，本项目内

的污水处理设施可分为存量和新建资产。其中，对于新建资产，采用 BOT 方式，由社

会资本组建的项目公司进行设计规划、建设、运营、移交等；对于存量资产中的北部新

城厂采用 ROT 方式盘活存量资产，城东厂二期和市政管网泵站采用 TOT 方式，即将政

府方拥有的污水处理设施部分或全部转让给社会资本组建的项目公司进行运营和维护，

对于涉及国有资产转让定价的问题，可以按照相关法律法规需要对存量资产进行清产核

资、财务审计和资产评估；而对于存量资产中的未来待收回的污水处理厂，待政府收回

后再以 TOT 方式转让给社会资本运营维护、移交。

4. PPP 项目可行性分析

4.1. 物有所值定性分析

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》财金[2014]113 号的规

定，财政部门（或政府和社会资本合作中心）应会同行业主管部门，在项目识别阶段开

展项目的物有所值评价（VFM）工作。“物有所值评价重点关注项目采用政府和社会资

本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、

促进创新和公平竞争等”。

物有所值定性及定量评估的官方指导文件还未出台，我们结合国内外 PPP 理论的

主要观点，对本项目的物有所值进行如下分析。

物有所值分析方法：


8

本项目物有所值分析主要采用德尔菲法（专家意见法）结合指标分析法，由相关专

家研讨、定性评价构成。项目选取 16 个指标，并赋予每个指标相应权重，最终的加总

得分反映项目物有所值评估的结果。

本 PPP 项目物有所值分析的结果和依据如下表所示：

表 4-1 安庆市污水厂网一体化物有所值分析

评价分类评价指标指标权重

本项目得

分

（高、中、

低）

加权得分

效益放大，以

及成本节约

项目规模 5% 100 5

资产寿命 5% 100 5

项目的复杂程度

（专业性要求） 5% 100 5

全生命周期成本 10% 80 8

运维要求

创新潜力 5% 80 4

运营和维护要求 10% 100 10

绩效指标 5% 100 5

项目经济性

项目的自偿性 5% 80 4

可经营性的潜力 5% 20 1

财政承受力 10% 100 10

风险管理和

分配

风险管理 10% 100 10

政府管理能力 5% 80 4

政府问责

（政府是否需承担连带责任

风险）

5% 80 4

外部环境

市场先例 5% 80 4

法律环境 5% 100 5

社会资本的数量和实力

（投资人竞争环境） 5% 100 5

总分 89


1

表 4-2 厂网一体化 PPP 项目物有所值评分依据

评价指标指标说明本项目得分

（高、中、低）评分依据

项目规模

由于 PPP 模式具有较高的交易成本，项目需要达

到一定的规模才能实质性降低交易成本占投资的比

重。一般来说，项目规模越大，越适合采用 PPP 模式，

因此规模越大，得分越高。(本指标权重为 5%)

100=建设投资>10000 万元。

80=建设投资<10000 万元,且运营和维护成本

是建设投资的 3~4 倍。

60=建设投资介于 5000~10000 万元之间。

40=建设投资<5000 万元,且运营和维护成本

是建设投资的 4~5 倍。

20=建设投资<5000 万元。

100

本项目一期投资约 77659.93 万元，规模大，

采用 PPP 模式的交易成本占总投资比例小。（投

资数据来源：建委初步规划 20150203）

资产寿命

资产使用寿命越长，对应的合同期限也越长，公

共部门从社会资本的效率和创新中获得的价值更多，

社会资本获得收益也更多。资产使用寿命越长的项目

越适合于 PPP 模式。 (本指标权重为 5%)

100=资产使用寿命大于 25 年。

80=资产使用寿命为 20-24 年。



20=资产使用寿命少于 10 年。

100

项目资产寿命超过 30 年，PPP 合同期限为**

年（含*年建设期），采用 PPP 模式可以获得长期

收益，适合采用 PPP 模式。

项目的复杂程

度

（专业性要求）

项目资产越复杂，专业性要求越高，管理难度也

就越大，利润潜力越大，更适合由社会资本来管理，

项目也更适合采用 PPP 模式。(本指标权重为 5%)

100=三个以上资产类别的组合

80=项目本身非常复杂

100

本项目资产类型多，涉及污水厂、污水管网、

污泥处置设施等；资产的建造和运营均有较高的

专业性要求，采用 PPP 模式可以很好体现物有所

值原则。


2

60=两类中等复杂程度的资产组合

40=两类复杂程度低的资产组合或者一个较

复杂的资产。

20=项目只包含一个简单的资产

创新潜力

基于产出绩效的产出说明只规定交付什么，而不

会做出明确的投入要求，为创新提供更大的空间。社

会资本的创新空间越大，越有利于采用 PPP 模式。(本

指标权重为 5%)

100=项目产出说明提出了较为全面、清晰和

可测量的产出规格需求，没有对如何交付提

出要求。

80=项目产出说明要求较为全面、清晰和可测

量，并如何交付提出了少量要求。

60=项目产出说明要求不够全面、清晰和可测

量，并如何交付提出了少量要求。

40=项目产出说明要求不够全面、清晰和可测

量，并如何交付提出了较多要求。

20=项目产出说明基本上没有明确产出规格

要求，或主要对如何交付提出了要求。

80

由于项目的复杂程度和专业性要求，社会资

本具有一定的创新空间。项目在满足政府方既定

目标的前提下，设计、建造、运营工作均由项目

公司负责，可以发挥社会资本的专业优势，激发

创新潜力。

运营和维护要

求

对于长期合同而言，合作双方希望能够预测资产

的长期运营和维护要求。一般来说，资产的长期运营

和维护要求的稳定性和可预见性越强，越有利于签订

长期合同。因此，运维要求越稳定，可预见性越强，

越宜采用 PPP 模式。(本指标权重为 10%)

100=运营和维护要求是可预测的和稳定的。

80=运营和维护要求是可预测的,但根据已知

因素判断有些不稳定。

60=运营要求是不稳定的,但维护要求是可预

100

安庆厂网一体化项目的资产主要包括污水

厂、管网等设施，用途特定，维护要求稳定，因

此可以较好预测长期运营维护要求，适宜采用

PPP 模式。


3

测的。

40=运营要求是不稳定的,维护要求在某种程

度上是可预测的。

20=在资产寿命期内,运营和维护要求不可预

测和不稳定。

绩效指标

PPP 模式要求公共部门改变管理方式：从自己提

供公共产品或服务改为对社会资本交付的公共产品

或服务进行绩效管理。建立并监测关键绩效指标

（KPI）是绩效合同管理的关键。公共部门必须能够

用产出或绩效的方式阐明其所需的最低运行和维护

标准，并对其进行监测。因此，绩效指标越明确具体，

越适合采用 PPP。(本指标权重为 5%)

100=可获得运营和维护的绩效产出和指标。

80=存在运营和维护的绩效产出和指标,但不

是现成的。

60=可获得类似资产项目的运营和维护绩效

产出和指标。

40=存在类似资产项目的运营和维护绩效产

出及指标,但不是现成的。

20=需要开发运营和维护的绩效产出及指标。

100

本项目绩效指标主要考虑污水处理厂的污

水处理量、排放水质、污染物质去除率、电耗及

能耗等指标，公共部门可以构建有效的 KPI。

全生命周期成

本

在 PPP 模式中，全生命周期成本是确定特许经营

期、价格水平、政府补贴额度等的重要依据。资产全

生命周期成本的大部分（主要涉及建造和长期运营维

护成本）预测越准确，越适合采用 PPP。(本指标权

重为 10%)

100=公共部门很好地理解了项目全生命周期

成本,并且可以准确估计它。

80=公共部门理解项目全生命周期成本,但并

80

通过调研和市场研究，本项目可以获得较为

可靠的建造成本和运营维护成本数据，并通过设

计动态调整机制，使得全生命周期成本预测合

理。


4

不完全准确地估计它。

60=公共部门很好地理解了项目全生命周期

成本,但只能在某种准确程度上估计它。

40=公共部门对项目全生命周期成本的理解

有限,也不能准确估计它。

20=公共部门不能很好地理解项目全生命周

期成本,也不能估计它。

项目的自偿性

项目使用者付费收入不是 PPP 成功的必要条件，

但是使用者付费收入越高，越能减轻公共部门的负

担。项目自偿性越高，越适合采用 PPP。(本指标权

重为 5%)

100=项目将产生收益,并且社会资本愿意承

担与收益相关的风险。

80=项目可能产生收益,并且社会资本愿意分

担收益风险。

60=项目可能产生收益,但不知社会资本是否

愿意接受收益风险。

40=项目可能产生很少的收益,社会资本不会

接受任何收益风险。

20=项目不可能产生任何收益。

80

安庆厂网一体化项目中污水处理厂及管网

配套设施均由政府向使用者代收相关费用，并将

产生稳定收益。总体而言，相比于其它基础设施

项目，本项目无须大额财政补贴，自偿性较高。

社会资本的数

量和实力

主要考察有多少社会资本具备提供和维护项目

资产或服务的能力。一般来说，能够参与竞争某项目

的投标人越多，其综合实力越强，获得物有所值的可

能性越大。有能力参与项目竞标的企业越多，越适合

采用 PPP。(本指标权重为 5%)

100=能够组建设计、施工、建造、维护、运

营专业项目团队的企业有 5 家以上。

80=能够纽建设计、施工、建造、维护(但不

100

我国污水处理行业较为成熟，由此培育了一

大批优秀的污水处理厂投资运营商，项目的市场

竞争条件良好。


5

要求具有运营能力)专业项目团队的企业有 5

家以上。

60=能够纽建设计、施工、建造、维护、运营

专业项目团队的企业有 3~5 家。

40=能够组建设计、施工、建造、维护(但不

要求具有运营能力)专业项目团队的企业有

3~5 家。

20=能够组建设计、施工、建造、维护、运营

专业项目团队的企业少于 3 家。

市场先例

如有类似规模和要求的项目采用 PPP 模式，特别

是成功的项目，则说明 PPP 可行性较高。成功的案例

越多，采取 PPP 模式的可行性越强。(本指标权重为

5%)

100=在中国有投资规模和项目范围相似的

(成功)PPP 项目。

80=在中国有项目范围相似但投资规模稍小

或投资规模相似但项目范围稍小的 (成

功)PPP 项目。

60=在国际上有投资规模和项目范围相似的

(成功)PPP 项目。

40=在国际上有项目范围相似但投资规模稍

小或投资规模相似但项目范围稍小的 (成

功)PPP 项目。

20=国内外都没有投资规模和项目范围相似

的(成功)PPP 项目。

80

国内污水处理厂的市场化程度已经较高，有

丰富的成功经验可借鉴。污水管网设施项目过去

用 PPP 模式进行操作的并不多，其建设运营仍然

以国营为主，但从去年开始，两部委力推排污管

网市场化，可以预见未来污水厂网一体化 PPP 项

目将广泛普及。总体而言，本项目的市场借鉴性

较高。

风险管理

PPP 模式将风险在公共部门和社会资本中合理

分配，从而使风险得到最佳管理，降低政府在项目上

的总成本。因此，风险分配越合理，PPP 模式的物有

100

本项目的建设、融资和运营维护等风险主要

由社会资本承担，市场需求风险由政府和投资人

共担，可以建立有效的风险分配机制。


6

所值程度越高。(本指标权重为 10%)

100=项目风险在公共部门与社会资本之间最

佳分配,社会资本比政府能更有效地管理风

险。

80=绝大多数项目风险转移给社会资本,

60=主要项目风险转移给社会资本

40=部分项目风险转移给社会资本

20=主要项目风险由政府承担。

财政承受力

PPP 模式能减轻政府财政支出的关键在于项目

具备足够的使用者付费收入。如果没有足够的使用者

付费收入，则项目只是延缓政府支出，或者由集中支

出变为分期支出，政府财力无法承受。因此，项目不

能超出政府的财政承受力。财政承受力越高，越适合

采用 PPP。(本指标权重为 10%)

100=有充足的财政资金,中长期的资金需求

均以落实。

80=财政资金有限,需要与其他项目竞争,但竞

争不激烈。

60=财政资金有限,需要与其他项目竞争,但竞

争很激烈。

40=财政资金短缺,长期支持有因难。

20=财政资金短缺,无力支持。

100 项目财政承受能力高。根据财务测算，本项

目完全处于安庆财政可承受范围内。

政府管理能力

主要考察项目实施机构是否具有 PPP 项目的管

理能力和相关经验。注重公共部门的实力有两个重要

的原因：（1）确保项目运作成功；（2）确保公共利益

得到保护。政府管理 PPP 项目的能力越强，越能提供

物有所值的保障。(本指标权重为 5%)

100=项目实施机构具有 PPP 项目的管理能力

80

在社会基础设施中应用 PPP 模式，具有一定

的创新性，当地政府需要进一步积累专业经验，

提高监管能力。但安庆市具有比较丰富的应用

PPP 模式的经验，当地亦有项目列为财政部 PPP

试点，因此总体具备较强的监管水平。


7

和相关经验。

80=项目实施机构具有 PPP 项目的管理能力,

但没有相关经验。

60=项目实施机构没有 PPP 项目的管理能力

和相关经验,但可以获得。


和相关经验,获得也有因难。


和相关经验,也无法获得。

政府问责（政府

承担最终风险

的大小）

主要考虑政府是否必须在设施故障或者投资人

退出的情况下承担最终责任，或者是否会因为公平、

效率和问责的原因需要由公共部门直接提供服务，而

不能通过调整 PPP 合同来提供。政府问责要求越小，

得分越高。(本指标权重为 5%)

100=完全可以由社会资本直接提供服务,而

且无需政府监督。

80=完全可以由社会资本直接提供服务,但需

要政府的监督。

60=可以由社会资本直接提供服务,但需要政

府的强力监督。

40=勉强可以由社会资本直接提供服务,但政

府应确保服务。

20=必须由公共部门直接提供服务。

80

本项目政府问责风险适中，但本行业有较好

的市场基础，即使项目出现问题，亦有较多备选

方案，有足够的空间调整合同结构或合作方式。

法律环境

在该领域采用 PPP 模式是否存在政策或法律障

碍。法律或政策障碍越少，越适合采用 PPP 模式。(本

指标权重为 5%)

100 通过合理设计项目交易结构，本项目不存在

法律障碍。


8

据上述评价指标，安庆厂网一体化项目，在 16 个指标中，有 9 个指标评分为满分，6 个指标评分较高为 80 分，1 个指标评

分较低为 20 分。项目加权最后得分为 89 分，评价结果为良好，通过了物有所值定性评价。

100=没有任何政策或法律限制。

80=没有政策或法律限制,但存在一些不确定

因素。

60=存在政策或法律限制,但有可能解决。

40=存在政策或法律限制,但解决有困难。

20=存在严重的政策或法律限制。

可经营性的潜

力

是否可以通过挖掘项目资产的经营潜力，在不影

响该设施本身功能的前提下，增加其他方面的收入，

提高项目的可经营性和自偿能力。潜力越大，物有所

值越高。(本指标权重为 5%)

100=项目资产可以得到充分利用,增加大量

的额外收入。

80=项目资产可以部分利用,增加一定的额外

收入。

60=项目资产可以部分利用,增加一些额外收

入。

40=项目资产可以部分利用,增加少量额外收

入。

20=项目资产专项专用,不能增加额外收入。

20 本项目不存在商业配套，经营性不强。


9

4.2. 财政承受能力论证

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21 号（以下简

称“指引”）的要求，对本项目进行财政承受能力论证。通过第 2 章风险分配框架的分

析，对政府与社会资本、及其组建的项目公司各自承担的风险、职责进行了分配和识别。

4.2.1. 财政支出能力评估

财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及

今后年度财政支出的影响。从安庆市本级财政情况来看，2010 年至 2014 年市本级一般

公共预算支出的年平均增长率为 22.65%，如下表 4-3：

表 4-3 安庆市本级一般公共预算支出（单位：万元）

年份 2010 2011 2012 2013 2014

安庆市本级

一般公共财政支出 250183 342162 389411 538476 566192

年平均增长率

22.65%

根据年平均增长率对安庆市本级一般公共预算支出进行预测，本项目预计从 2016

年进入建设期，2018 年正式运营，故政府付费义务从 2018 年开始发生。按照指引规定，

每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当

不超过 10%，故扣除其他已实施的 PPP 项目付费义务后，剩余的如下表 4-4 所示：

根据对本项目的财务测算结果，政府对本项目的付费义务预计从 2018 年产生，由

于使用者支付的污水处理费一般由自来水公司代收再转交至市财政，故此项收入也可作

为政府对本项目付费的收入来源。经计算，政府对本项目的付费义务的年净值如下表

4-5 所示：


10

表 4-4 安庆市本级一般公共预算支出可用于本项目的余额（单位：万元）

年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

（1）、市本级

一般公共预算

支出

851759 1044704 1281356 1571615 1927625 2364281 2899850 3556740 4362431 5350632 6562685 8049298 9872667 12109075 14852086

（2）、（1）*10% 85176 104470 128136 157161 192763 236428 289985 355674 436243 535063 656268 804930 987267 1210908 1485209

（3）、其他 PPP

项目付费义务 - 35962 35962 28962 28962 28962 28962 28962 35962 35962 35962 35962 - - -

（4）、（2）-

（3） 85176 68508 92174 128199 163801 207466 261023 326712 400281 499101 620306 768968 987267 1210908 1485209

年份 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045

（1）、市本级

一般公共预算

支出

18216458 22342946 27404186 33611926 41225874 50564575 62018726 76067532 93298746 114433266 140355286 172149299 211145457 258975228 317639649

（2）、（1）*10% 1821646 2234295 2740419 3361193 4122587 5056457 6201873 7606753 9329875 11443327 14035529 17214930 21114546 25897523 31763965

（3）、其他 PPP

项目付费义务 - - - - - - - - - - - - - - -

（4）、（2）-

（3） 1821646 2234295 2740419 3361193 4122587 5056457 6201873 7606753 9329875 11443327 14035529 17214930 21114546 25897523 31763965


11

表 4-5 本项目政府付费的年净值（单位：万元）【暂略】

年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

（1）政府付

费义务

（2）污水处

理费收费

（3）政府付

费年净值

年份 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045

（1）政府付

费义务

（2）污水处

理费收费

（3）政府付

费年净值


12

对比表 4-4 第（4）项与表 4-5 第（3）项，可以看出本项目由政府付费义务的年净

值在市本级一般公共预算支出可用于本项目的余额的范围内，其财政支出能力可以承受。

4.2.2. 行业和领域均衡性评估

根据指引要求，行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，

以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防

止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。

目前，安庆市已实施的 PPP 项目为外环北路工程 PPP 项目，而本项目为污水处理、

管网设施建设等，与已实施的 PPP 项目分属于不同行业，不存在行业和领域过于集中

的现象。

5. 项目交易结构

5.1. 投融资结构

项目公司

安庆市政府政府出资代表

政府存量/在建污水厂网

TOT/ROT

安庆市住建委前期工作项目采购履约管理

原社会资本存量污水厂

未来回购 TOT

新建污水厂网

BOT

社会资本或联合体

实施机构授权合资组建区域特许经营权

授权代表政府出资

金融机构融资安排直接介入机制

回购投资

运营、维护

原社会资本存量污水厂

期满移交 TOT

进水规划优化、设计

投资、建设运营、维护

污水处理费污水处理设施服务费

财政部门社会公众

公众监督

国土部门

建设用地

绩效信息公开

图 5-1 安庆市污水厂网一体化项目投融资结构图


13

5.1.1. 投资结构

安庆市政府授权市城投公司作为本项目政府方出资代表，与社会资本合资新设项目

公司。其中，市城投公司出资*亿元，占股为*%；社会资本出资*亿元，占股*%，资本

金总额为*亿元，占项目总投资约*%。项目公司注册资本不低于*亿元人民币，并根据

项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。

项目公司将承担以下职责，并通过收取政府支付的污水处理费及污水处理设施服务

费获得合理投资运营回报。

对未来中心城区新建污水处理设施通过 BOT 方式进行规划优化、设计、投资、

建设、运营、管理、维护；

对政府方在建污水处理设施（北部新城污水厂）通过 ROT 方式进行规划优化、

设计、投资、建设、运营、管理、维护；

对政府方存量污水处理设施（城东污水厂二期）通过 TOT 方式进行投资、建设、

运营、管理、维护；

政府方在兼顾各方利益的前提下收回*个原社会资本拥有的存量特许经营项目，

由项目公司负责投资、运营、管理、维护；

在政府方未收回上述存量特许经营项目之前，以及针对剩余未收回存量特许经营

项目，由项目公司对这些存量特许经营项目提供进水，并设保底水量。

5.1.2. 融资安排

（1）融资方式

本项目投资总额中自有资金的比例为：*%，剩余部分可由项目公司根据自身优势

采用股东借款、金融机构贷款、基金等多种方式筹措。

该部分融资所获取资金仅能为本项目目的之用；本项目相关资产、权益不可为除本

项目融资之外的任何其他事项提供担保。

若采用金融机构贷款方式进行项目融资，本处仅提供较为适宜的融资思路，以供参

考。金融机构贷款涉及的核心问题为“是否需要股东提供担保”而言，通常而言，有以

下几种方式担保方式：股东担保融资、有限追索项目融资或无追索项目融资。

采用股东担保融资的，由各股东方按其在项目公司所占股权比例对项目公司债务

融资提供担保，此举将增加各股东方的或有债务；


14

采用有限追索项目融资的，项目建设期，由各股东方按照各自在项目公司中的持

股比例为项目公司的债务融资提供担保；项目建设完工后，转为无追索项目融资，

各股东方撤销在建设期提供的担保；

采用无追索项目融资的，项目公司以自身拥有的资产或权益作为债务融资担保物，

项目公司各股东方仅以资本金为限承担项目责任或风险。项目公司可以政府购买

服务付费的收益权质押；项目资产抵押；建设期及运营期的项目保险优先受益权

转让；第三方向项目公司提供的担保权益转让；

从减小股东担保、合理分担项目风险、PPP 项目适用性、金融机构接受程度等角度

考虑，有限追索项目融资是进行金融机构贷款较为适宜的方式，且污水类项目未来收益

保障程度较高，金融机构对有限追索项目融资方式相对容易认可。

（2）直接介入权

为保障项目融资方利益，当项目出现重大经营或财务风险等直接介入触发情形，威

胁或侵害债权人利益时，债权人可依据项目协议中的直接介入条款代位行使项目公司股

东权利和经营管理权利，要求项目公司改善管理、增加投入，或由市住建委指定认可的

合格机构接管本项目。

规定时间内，上述情形改善的，债权人解除直接介入；没有改善的，债权人可要求

政府方介入，即市住建委或其指定机构临时接管并转入提前终止程序。

5.1.3. 资产权属

根据《物权法》等相关法律精神，以及项目公司作为建设用地土地使用权享有者及

办理项目建设手续申报人和被批准人，本着“谁投资，谁所有”、“房地一体”的原则，

本项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内因更新重置或升级改造

投资形成的项目资产，在项目协议有效期内均归项目公司所有，项目公司拥有这些资产

的所有权并负责运营、管理和维护。

项目公司可以为本项目融资之目的，将在 PPP 项目协议下的项目公司所拥有资产

（包括动产、不动产和无形资产）之上设置抵押、质押或以其他方式设置担保权益。

项目公司拥有相关资产所有权并不影响该等资产的会计处理。相关资产确认固定资

产、金融资产或无形资产应根据项目公司实际情况并遵循届时 PPP 会计核算规范文件、

会计准则及解释。

5.1.4. 存量社会资本的处理方式


15

存量项目处置方案的总体思路为“城东污水厂一期保持现状，剩余区域进行厂网一

体化整合”。

具体步骤如下：

第一步，对政府方拥有的存量资产（城东厂二期、北部新城厂，以及全部污水管网

及泵站）以及未来中心城区（含高新区）范围内规划新建的污水厂网设施实施 PPP 运

作，引入社会资本并合资组建新项目公司。

第二步，新项目公司向城东厂一期、马窝厂、城西厂分别按保证水量提供进水（超

出保证水量后即转供其他污水厂），政府方适时收回马窝厂和城西厂。

第三步，政府方通过单一来源采购等合法方式，将马窝厂和城西厂特许经营权授予

新项目公司。

5.2. 回报机制

5.2.1. 项目回报机制

本项目作为污水处理项目，属于政府付费项目，其中政府的角色也可理解为“使用

者”，即政府作为使用者向项目公司购买污水处理服务、管网可用性。

政府将根据项目协议的约定向项目公司支付污水处理服务费（含管网运营、维护成

本），以及基于管网可用性的管网设施服务费。

5.2.2. 股东回报机制

（1）政府方股东回报机制

项目公司的政府方出资代表对项目公司的资本性投入主要通过项目公司的利润分

红收回。通常情况下，政府方出资代表可按其在项目公司所占股权比例获得分红。在采

用利润分配调节机制对社会资本方股东进行投资收益补贴的情况下，政府方出资代表获

得的利润分配比例可能低于其在项目公司所占股权比例，甚至不参与利润分配，具体以

PPP 项目协议的约定为准。

（2）社会资本方股东回报机制

社会资本方除按项目公司章程的约定获得作为项目公司股东的分红外，项目公司如

有面向股东的相关外包服务（如设计、施工、技术咨询等），其则为社会资本方股东提

供了另外一条回报途径。


16

5.3. 相关配套安排

除项目边界内的各项建设、运营、维护工作外，需同时明确对应的配套安排，以利

于项目顺利稳妥推进。

5.3.1. 前期工作

为项目融资之便利，同时平抑污水处理服务费与管网设施服务费水平，建议政府以

划拨方式向项目公司提供本项目建设用地。涉及相关征地、拆迁工作由政府负责实施，

征地拆迁费按*包干，计入项目公司费用。

其他前期工作费用（如咨询费、勘察费、资产评估费等），选定社会资本之前已经

发生或需要发生、且由政府支出的部分，按*包干，计入项目公司费用；选定社会资本

之后发生的前期工作费用（如初步设计、施工图设计咨询费等），由项目公司自行负责

及承担相应费用。

5.3.2. 其他配套工程

项目红线外所涉及的配套工程，包括进场道路、供水、供电、通信等基础设施由政

府负责建设及承担相应费用，市政府应与市住建委一道协调相关机构或部门合理确定各

自的职责范围及分工衔接。

6. 项目合同结构

6.1. 合同结构

本项目的合同结构分两层：

第一层次为由市住建委、政府方出资代表、中选社会资本等主体之间一揽子签署的

协议体系。以 PPP 项目协议作为主合同，合资合同、公司章程、绩效指标及相关、各

类保函及其他支撑性文件等作为 PPP 项目协议的附件体系，和 PPP 项目协议共同构成

一个完整的合同体系。

第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。如由项

目公司与金融机构签署的融资协议及担保合同、与施工总承包方之间签署的施工总承包

合同、与保险机构之间签署的保险合同等。


17

安庆市政府政府方出资代

表

市住建委

社会资本或联合体

保险机构工程承包商

项目公司

工程监理机构其他合同主体

金融机构

授权出资

授权为项目实施机构合资协议与公司章程

工程承包合同工程监理合同保险合同其他合同

PPP项目协议融资协议

图 6-1 安庆市污水厂网一体化合同结构图

6.2. PPP 项目协议

6.2.1. 合同主体

根据《安庆市人民政府办公室关于成立安庆市城市基础设施 PPP 试点工作领导小

组的通知》（宜政办秘〔2014〕126 号）和《研究城市基础设施 PPP 项目有关工作》（安

庆市人民政府专题会议纪要第 112 号）的相关安排部署，安庆市政府授权市住建委作为

PPP 项目实施机构，未来由市住建委与项目公司签署 PPP 项目协议的方式授予项目公司

区域特许经营权。

即合同甲方为：安庆市住房与城乡建设委员会。

合同乙方为：中选社会资本与政府方出资代表共同成立的项目公司。

6.2.2. 主要内容

PPP 项目协议重点是阐述本项目所采取的 PPP 运作方式，就合作目标、合作基本原

则、运作架构、合作范围和内容、总体投资收益水平以及双方的基本权利义务等做出原

则性的约定。核心内容包括：

PPP 项目合作范围、期限；

资产权属及融资安排；


18

强制保险；

履约保函；

项目建设管理；

考核标准及要求；

保底水量；

污水处理服务费、管网设施服务费的计算、支付及调整机制；

试运行及正式运营；

项目设施运营、日常维护及大修、项目设施改造；

临时接管情形；

PPP 合作提前终止的情形及补偿办法等；

合作期满，项目的移交，如资产移交时的状态等。

6.3. 合资协议与公司章程

6.3.1. 合同主体

合资协议、公司章程由政府方出资代表与中选社会资本共同签订，以此组成项目公

司，政府方出资代表与中选社会资本分别成为项目公司股东。

6.3.2. 主要内容

详细约定政府方出资代表与社会资本在项目公司设立过程中和设立后的权利义务

安排。核心内容一般包括：

合资公司名称、组织形式、合资期限、公司经营范围等；

投资总额、股权比例及出资方式等财务事项；

股东大会及议事机制；

董事会构成及议事机制；

经营管理团队；

监事会的构成及议事机制；

股东权益分配机制；


19

股权转让及限制。

6.4. 附件

6.4.1. 城东厂二期与北部新城厂之 ROT 协议

由市住建委、项目公司共同签订。

主要用于建成部分移交至项目公司运营，主要包括项目转让作价、资产移交清单、

运营维护指标、期满移交程序等。

6.4.2. 未来规划已确定需新建的管网、泵张、污水厂之 BOT 协议

由市住建委、项目公司共同签订。

主要用于保障新建项目的实施，包括新建项目的投资额、技术指标、竣工验收、运

营、移交等内容。

6.4.3. 厂网运营维护协议

由市住建委、项目公司签订。

主要用于厂网运营与维护中的绩效考核。

6.4.5. 其他

除了上述附件外，整个项目合同中还应包括保函、授权文件、人大决议件等有关项

目成立与保障实施的必要文件。

7. 监管结构

7.1. 授权关系

根据安庆市人民政府专题会议纪要第 112 号的决定，安庆市将启动实施安庆市污水

厂网一体化 PPP 项目（“本项目”），并授权市住建委作为本项目实施机构，具体负

责本项目的实施；同时授权安庆市城投公司作为政府方出资代表，未来与中选社会资本

共同出资组建项目公司。


20

未来由本项目实施机构市住建委与社会资本组建的项目公司签署 PPP 项目协议，

并授予项目公司区域特许经营权，由项目公司具体负责区域内污水处理的规划、设计、

投融资、建设、运营维护、移交。

7.2. 监管主体

本项目的主要监管主体为相关政府机构、各合同签订方及社会公众。从本项目的授

权关系和所涉及的审批监管部门来看，本项目中涉及行政监管的部门主要有以下三类：

（1）行业主管部门：安庆市住建委作为项目实施机构，与项目公司签订 PPP 项目

协议，具体负责项目的实施工作及规划、设计、建设的监管和审批事宜。

（2）职能监管部门：包括发改、财政、国土、环保、审计等部门，主要是在项目

前期承担各类审批职责，并在各自职权范围内履行监管职责。

（3）一般监管部门：根据各自的职责范围对本项目的建设和运营等相关方面进行

监管，履行其相应职能，其关系紧密程度可能弱于职能监管部门，如电力、城管、公安、

工商等。

除此之外，与项目公司有业务关系的其他机构，如金融机构、保险机构、工程总承

包商及监理机构等均通过相应合同的约定进行履约监管。

7.3. 监管方式

按照 PPP 模式的要求，作为公共事业最终责任主体的政府需要实现从“经营者”到

“监管者”的转变，切实履行从前期准入到项目运营全过程的监管职责。PPP 项目监管主

要包括履约管理、行政监管、和公众监督三个方面，涵盖 PPP 项目的完整生命周期。

7.3.1. 履约管理

履约管理是基于政府与项目公司间的合同关系实现的。市政府授权的 PPP 项目签

约方市住建委是政府方履约管理的责任主体，其按照项目协议约定，督促项目公司落实

相关约定。该监管方式的效力并非来自行政权力，而是政府与社会资本双方基于平等的

民商事合同关系共同协商的结果。

从项目的执行来看，履约管理的工具有绩效监测、中期评估，如项目实施机构应根

据 PPP 项目合同约定，监督社会资本履行融资、建造、运营、维护和移交等合同义务，

定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报；项目实施机构应每三至五年对 PPP 项

目进行中期评估，重点分析项目运行状况和 PPP 项目合同的合规性、适应性和合理性，


21

及时评估已发现问题的风险，制订应对措施。同时当项目公司未能达到 PPP 项目协议

约定的绩效标准且在规定期限内未能弥补或改正时，项目实施机构有权提取相应项下的

履约保函金额，履约担保体系内容可详见 8.3.2.履约担保体系。

履约监管的范围仅限于 PPP 项目协议确定的权利义务边界，对于 PPP 项目协议有

所约定的情形，各方需遵从其约定；对于 PPP 项目协议没有约定的情形，双方应本着“平

等、友好”的原则的协商解决。值得注意的是，PPP 项目协议对签约各方主体均具有同

等的约束力。政府方在依约监管的同时，也需本着“诚信守约”的契约精神，履行自己的

义务，这对于项目顺利推进具有重大意义。

7.3.2. 行政监管

行政监管是行政机关根据法律、法规授予的行政权力，对项目公司、从业人员和各

相关方实施监督、检查、奖惩、勒令整改等一系列行为的统称。在国内目前的法律和机

构框架内，行政监管仍然是 PPP 项目前期最主要的监管方式，重点关注项目采购、公

共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动关系等。

就本项目而言，项目的规划、可研、立项、选定投资人、建设、运营维护等一系列

工作均需要行业主管部门、职能监管部门（规划、发改、环保等）等相关部门的各项审

批，即政府部门在履行 PPP 项目的准入监管和执行监管职责。

并且，当项目公司或社会资本发生 PPP 项目协议约定的严重违约情形，威胁公共

产品和服务的持续稳定安全供给，或危及重大国家安全和公共利益，以及项目债权人依

据直接介入协议或条款提出请求时，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程

序。

社会资本对政府职能部门的行政监管处理不服的，可依法申请行政复议或提起行政

诉讼。

7.3.3. 公众监督

在信息散播日益迅速、民众参与意识日益高涨的今天，发挥公众的监督作用越发重

要。政府应该鼓励公众的参与，以促进项目公司服务水平和管理水平的提升。项目公司

也非单纯的公众监督的被动承受者，应主动建立一套有效的公众沟通机制，具体包括以

下方面：

重大事项公示

在处理涉及公众利益的相关问题上，应该主动提前公示，如环保、拆迁、紧急疏散、

运营计划调整等事项。


22

公示的渠道应当包括但不限于：政府和项目公司的官方网站、官方微博、微信号、

当地主要媒体等。根据事件的影响范围和重要程度，双方可选择合适的信息发布渠道。

如果单一方向的信息告知不足以解决相关问题，可能还会涉及利益相关方的意见征

询、座谈、电话访问具有交互功能的形式。

建立通畅的公众意见反馈的渠道

如设立投诉热线、开通具有信息反馈功能的官方微博、微信号等，并指定专门的部

门或人员负责，对公众意见提供反馈。

搭建媒体沟通平台

项目公司可根据企业的人力资源情况，设立新闻办公室或类似机构，负责官方信息

平台的维护运营、媒体关系的处理、公众信息的搜集和反馈等。

履约管理、行政监管、公众监督三方面并非边界明晰独立，而是一个相互交织的监

管系统。在项目建设阶段，行政监管将是监管的主要方式。项目进入运营期后，行政监

管在一些关键问题上有时会显得鞭长莫及，如后续运营效果的评估和持续改善等，此时，

履约管理和公众监督将占主导。未来，随着在 PPP 项目监管中受到越来越多的重视，

基于 PPP 项目协议的履约管理和广泛的公众参与将对 PPP 项目的公共监管体系的完善

起到极大的促进作用。

8. 核心边界条件

8.1. 权利义务边界

8.1.1. 业务范围

对政府方拥有的污水处理设施资产及未来中心城区（含高新区）内新建污水处理设

施采用特许经营，新项目公司负责向存量特许经营项目提供保底水量。

安庆市远期规划中心城区污水处理总量为 66.5 万立方米/日（其中，已特许经营的

污水处理量为15.125万立方米/日，本项目规划范围污水处理量为51.375万立方米/日）；

已修建污水管网 369.87 公里（截至 2014 年 12 月 31 日），未来新建污水管网 396.79

公里（其中重力流管道 377.56 公里，压力流管道 19.23 公里）；泵站新建 10 座，改建

2 座，在建 4 座。（待资产评估后认定准确数值）

表 8-1 安庆市污水厂网一体化 PPP 项目资产清单


23

设施类别设施名称建设规模

污水处理厂

龙山污水处理厂

（北部新城厂）

在建 2 万立方米/日

新建 4 万立方米/日

白泽污水处理厂新建 10 万立方米/日

五横污水处理厂新建 1.5 万立方米/日

污水泵站

魏家咀污水处理厂泵站存量 4 座（改建 1 座），新建 2 座，

在建 2 座

凤凰污水处理厂泵站新建 2 座

马窝污水厂泵站新建 4 座，在建 2 座，改建 1 座

白泽污水处理厂泵站新建 1 座

五横污水处理厂泵站新建 1 座

污水管网

存量 369.87 公里

魏家咀污水处理厂配套管网新建重力流管道 71.44 公里

新建压力流管道 0.2 公里

凤凰污水处理厂配套管网新建重力流管道 37.46 公里


马窝污水厂配套管网新建重力流管道 88.12 公里


白泽污水处理厂配套管网新建重力流管道 92.02 公里

龙山污水处理厂配套管网新建重力流管道 58.91 公里


五横污水处理厂配套管网新建重力流管道 29.61 公里


现有三座运行中的存量特许经营污水处理厂在本项目污水处理服务业务范围内，其

设计处理能力共计 15.125 万立方米/日：

魏家咀污水处理厂（“城东厂”），设计处理能力 12 万立方米/日

马窝污水处理厂（“马窝厂”），设计处理能力 2.5 万立方米/日

凤凰污水处理厂（“城西厂”），设计处理能力 0.625 万立方米/日

8.1.2. 资产权属


24

（1）存量资产

现有政府方的存量资产待项目公司成立后，可由项目公司根据需要决定是否拥有所

有权；经营权归属于项目公司，自移交完成之日起由项目公司负责运营。

现有三座运行中的存量特许经营污水处理厂，若政府提前终止其特许经营权授权或

特许经营权到期，由政府根据届时相关法律法规决定是否将该厂特许经营权交由新项目

公司运营、管理。

（2）增量资产

增量资产（含提标改造部分），包括动产与不动产，均由项目公司拥有所有权并运

营，特许经营期满无偿移交实施机构或政府指定单位。

（3）土地使用权

根据《划拨用地目录》，本项目建设所需土地通过划拨方式提供给中选社会资本在

特许经营期间无偿使用。

8.1.3. 项目移交

（1）期满终止移交

本项目主管部门在特许经营期届满之前一年内，应组织专家对项目运行情况进行评

估；运行设备设施状况符合特许经营协议的要求；特许经营期限届满或者解除特许经营

协议后，依照法律、法规等规定和特许经营协议的约定，向项目实施机构或政府指定的

其他机构无偿移交项目。移交时设施设备完好率不低于 95%，其中关键设备完好率必须

达到于 100%。

（2）提前终止移交

在特许经营期提前终止后由政府临时接管本项目，临时接管单位由政府或行业主管

部门决定，在确定新的特许经营者或政府运行管理单位之前，负责对本项目的临时运行

管理；

双方应在 10 天内联合成立项目移交工作小组，根据法律、法规和特许经营协议的

规定，制定完整移交实施方案，落实移交的具体事宜（包括项目公司未偿还债务和担保

的处置方式）；

项目公司应在行业监管部门规定的时间内，维持本项目运转所必需的资产和档案，

在正常运行情况下移交给指定的接管单位；


25

项目公司应保证移交时设施设备完好率不低于 95%，其中关键设备完好率必须达到

于 100%，并在正常运行的情况下将项目移交给政府指定的接收单位（资产完好及连续

生产）；

项目公司应向接收单位移交项目正常运行必需的文档，包括所有权证和资质证书、

会计资料、设备清单、技术资料、其他管理文件等等，若移交文档不完备则项目公司应

支付采购人为完备文档所产生的所有费用，且采购人人有权向项目公司收取一定数额的

违约金；

若中选社会资本违约，则中选社会资本对政府因该等接管及重新授予特许经营权所

发生的费用给予补偿。（不包括因不可抗力而临时接管的情形，不可抗力因素导致的临

时接管费用建议由政府承担）；

项目未履行完毕的合同权益概由接收单位继承（合同权益承继）。

8.2. 交易条件边界

8.2.1. 经营期

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条，“基础设施和公用事业特

许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收

期等综合因素确定，最长不超过 30 年。”

特许经营期是投资者进行项目财务测算确定报价的重要边界条件之一，在项目公司

正常运营的情况下，特许经营期越长社会资本测算的污水处理服务费基本单价越低。考

虑到本项目涉及建设和运营两部分内容，我们初步建议将特许经营期设为 30 年，包括

建设期和运营期。其中，建设期 2 年，运营期 28 年。

本项目污水处理厂及配套管网应于**前建设完工并通水试运行，否则市住建委将按

约定提取建设期履约保函。

8.2.2. 污水处理量

保证水量作为污水处理厂特许经营项目中政府方提供的无货亦付款担保，保证水量

一定要根据配套污水收集管网的建设进度和未来项目服务范围内的污水排放情况科学

设定，避免政府额外承担不必要的负担。

本项目要根据污水收集管网建设进度、服务范围及未来人口增长、污水排放量增长

等情况进行分析，据此确定保证水量，本项目设置为阶梯保证水量。

本项目范围内的存量及新增污水处理厂根据不同时间段内的建设、运营进度，均设


26

计为单厂第 1 个经营年的保证水量为其设计规模的 70%，单厂第 2 个经营年的保证水量

为设计规模的 80%；从第 3 个经营年起将运营满 2 个经营年的单厂归入成熟污水处理厂

名单，至特许经营期结束的保证水量为项目范围内已运营满 2 年以上污水厂总设计规模

的 90%。

如实际进水量超过设计规模范围 10%的，项目公司可拒绝接受。

本项目范围内的污水处理厂年运行天数按 350 日计。

8.2.3. 服务费计付及调整机制

（1）污水处理服务费

本项目污水处理服务费基本单价为*元/吨。污水处理服务费基本单价包含污水处理

基本服务费+管网设施运营维护服务费。

当实测水量低于保证水量时

对实测水量低于保证水量的部分，政府仅弥补项目公司的固定成本及固定成本对应

的部分利润，计算公式如下：

CF

PFVVPVR asa )(

其中，R 为污水处理服务费，Va 为实测水量，Vs 为保证水量，P 为污水处理费基

本单价，F 为按保证水量计算的污水处理单位固定成本，C 为按保证水量计算的污水处

理单位可变成本，为污水处理服务考核扣款。

当实测水量高于保证水量、低于设计规模 110%（包含）时

对实测水量高于保证水量的部分，政府仅弥补项目公司的变动成本及变动成本对应

的部分利润，计算公式如下：

CF

PCVVPVR sas )(

其中，R 为污水处理服务费，Va 为实测水量，Vs 为保证水量，P 为污水处理费基

本单价，F 为按保证水量计算的污水处理单位固定成本，C 为按保证水量计算的污水处

理单位可变成本，为污水处理服务考核扣款。


27

在采用保证水量的模式下，建议污水处理费计费方式为“按日计量、按季考核、按

季结算、按年清算”，即每个厂按日计量实际水量，季度对管网设施运营维护服务进行

绩效考核，按季结算污水处理服务费，按年结清污水处理服务费。

（2）管网设施可用性服务费单价

本项目管网设施可用性服务费单价为*万元/公里·年。管网设施可用性服务费单价

并不包含管网设施运维费用，具体为政府购买社会资本提供的管网建设的可用性资产，

并需达到产出说明标准。

由于未来本项目存在新增厂网，建议管网设施可用性服务费单价按每年实际运营长

度支付管网设施服务费。

（3）污水处理运营服务费单价调整

为保障社会资本的投资收益不受物价波动等因素的影响，本项目污水处理服务费单

价将设置调整机制。自本项目开始商业运营之日起，污水处理服务费单价每满二个运营

年或电价、人工成本、化学药剂费中的任一单项价格因素较之原数值的累计变化幅度超

过 5%，社会资本可申请按照 PPP 项目协议相关内容进行调价。

（4）管网设施可用性服务费单价调整

当有新建管网设施产生时，根据中标社会资本投标文件中定价公式重新计算全网管

网设施服务费单价，如变化幅度不超过 5%，仍按原管网设施服务费单价进行支付。

8.2.4. 产出说明

一是污水处理厂运营考核。本项目出水应达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》

（GB 18918-2002）中的一级标准 A 标准中各污染物控制指标中的较严标准。根据《特

许经营协议》对污水处理厂的进出质量以及管网设施的维护进行监管，数据作为财政部

门支付购买污水处理服务费的依据。

二是管网设施运营维护考核。安庆市制定《安庆市管网设施维护管理技术规程》、

《管网维护理质量季度考核表》和《管网维护理质量日常考核表》进行管网设施的维护

考核并以季度为单位进行，实打分制并设定及格线*分，考核结果与社会资本收益挂钩。

8.2.5. 税收

（1）营业税

《国家税务总局关于污水处理费不征收营业税的批复》(国税函[2004]1366 号)文件


28

规定：按照《中华人民共和国营业税暂行条例》规定的营业税征税范围，单位和个人提

供的污水处理劳务不属于营业税应税劳务，其处理污水取得的污水处理费，不征收营业

税。

（2）增值税

根据《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税[2008]156 号），

“对污水处理劳务免征增值税。污水处理是指将污水加工处理后符合 GB18918-2002 有

关规定的水质标准的业务。”

（3）企业所得税

根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（中华人民共和国国务院令第 512

号）第八十八条，企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目，包括公共污水处理、

公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等项目的所得，自项

目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年

至第六年减半征收企业所得税。现行企业所得税率为 25%。

此外，根据《关于执行环境保护专用设备企业所得税优惠目录节能节水专用设备企

业所得税优惠目录和安全生产专用设备企业所得税优惠目录有关问题的通知》（财税

[2008]48 号）规定，企业自 2008 年 1 月 l 日起购置并实际使用列入《环境保护专用设

备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专

用设备企业所得税优惠目录》范围内的环境保护、节能节水和安全生产专用设备，可以

按专用设备投资额的 10％抵免当年企业所得税应纳税额；企业当年应纳税额不足抵免

的，可以向以后年度结转，但结转期不得超过 5 个纳税年度。

8.3. 履约保障边界

8.3.1. 强制保险方案

项目建设和运营期间可能遇到不可预期或不可控制的风险，乙方应按行业的国家管

理规定办理和维持合理的建设和运营保险。本项目强制保险内容主要包含：

建设期应投保险种。（1）建筑安装工程一切险；（2）第三者责任险；（3）环境

责任险。

运营期应投保险种。（1）财产一切险；（2）第三者责任险；（3）环境责任险。

除本条所述强制险种外，项目公司应根据谨慎运营惯例购买相应的险种。保险受益

人或可考虑政府或金融机构。


29

8.3.2. 履约担保体系

为合理规避采购人在项目采购和特许经营期内的风险，可建立包括投资竞争保函、

付款保函、建设期履约保函和移交保证金、维修保函在内的保函与保证金体系。考虑到

运营期内采购人可以根据污水处理服务协议的规定，通过扣减污水处理服务费的方式来

对项目公司提供的污水处理服务质量进行监管，因此不再另行设定运行维护保函。

8.3.3. 项目资本金

本项目注册资本金应以货币方式，及时、足额实缴到位，以确保满足项目协议及相

关协议项下的工程建设其他费用的支付、工程建设以及融资需求等。

8.3.4. 设立建设资金专项账户

为保证本项目工程建设按照计划进度执行，建议建立项目公司和政府共管的资金专

户，对资金到位进度、使用流向等进行管理。

8.3.5. 建设进度及质量保障

为了保障本项目如期、按质推进，建议由政府方聘请专门的项目管理公司，对本项

目工期、造价、质量等进行监督和管理。

8.4. 调整衔接边界

8.4.1. 应急预案

项目公司应针对自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏等事件的发生等各类

可能发生的事故和所有危险源制定应急预案和现场处置方案，明确事前、事中、事后的

各个过程中相关部门和有关人员的职责。项目公司制定的应急预案应征求政府方的意见

并报经政府同意后实施。

8.4.2. 临时接管

自项目协议生效后，项目公司在经营期内有适用法律规定的导致临时接管情形的，

政府方有权依法终止项目协议，取消其经营权。

临时接管期间，项目公司须无条件服从政府方或其指定机构接收或接管本项目的所

有指令、命令，项目公司应当在政府方接管前善意履行看守职责，并继续履行项目协议

项下的义务。

8.4.3. 提前终止及补偿

8.4.3.1 协议提前终止之情形

http://baike.baidu.com/view/99839.htm

http://baike.baidu.com/view/968512.htm


30

双方合意终止

基于双方届时的合意而终止项目协议时，相关终止及补偿事宜由双方协商予以确定。

因可归责于项目公司之事由终止

因项目公司严重违约、项目公司破产或其母公司破产导致项目公司股权被强制执行，

或其他情形而不可能再合理地期待其能够或愿意履行项目协议。

因可归责于政府之事由终止

政府严重违反项目协议下的义务，或政府指令改变或有其他行为，发生了未曾预见

的情势变更，致使项目公司履约成本较高从而履约不经济，且双方未能就项目协议的变

更达成一致。

因规范性变化或国有化、征用等政府行为而导致项目协议终止

因不可抗力事件而终止

8.4.3.2 协议提前终止补偿

若任何一个污水处理厂或污水管网设施特许经营权提前终止，政府在且仅在如下情

形对项目公司按下表支付提前终止补偿金：

（1）因项目公司构成违约事件导致特许经营协议提前终止的，政府应当向项目公

司支付提前终止的补偿，具体金额为：A×70%-E

其中：

A 为该污水处理厂或污水管网设施对应的污水及污水管网设施建设投资基数

×(1-管网设施可用性服务费已支付比例)；

E 为该污水处理厂或污水管网设施提前终止时恢复至关键设备完好率 100%、

全部设备完好率 95%所需的投资。

（2）因政府构成约定的违约事件导致特许经营协议提前终止的，政府应当向项目

公司支付提前终止的补偿，具体金额为：A+B+D

其中：



31

×(1-管网设施可用性服务费已支付比例)。

B 为项目公司在以下期间中之较短期间内的预期净利润：

(Ⅰ)十(10)年；或

(Ⅱ)特许经营期的剩余期间

其中，年预期净利润按协议终止前三（3）年项目公司平均年净利润值计算（本

项目开始商业运营未满三年的，年预期净利润=该污水及污水管网设施的投资

总额×10%）。

D 为协议提前终止导致的项目公司额外支出（如取消订单产生的违约金、银行

罚息等）。

（3）在特许经营期内，如遇适用不可抗力，致使双方无法继续履行项目协议项下

义务时，双方应就协议如何变更的有关问题进行友好协商，如协商不成，必须提前终止

特许经营权时，政府收回全部项目设施。政府应向项目公司支付的补偿金额为：

A-C+D×50%

其中：


×(1-管网设施可用性服务费已支付比例)

C 指相关不可抗力事件发生时，项目公司有权获得的全部保险付款(包括认定

保险赔款)。

D 为协议提前终止导致的项目公司额外支出（如取消订单产生的违约金、银行

罚息等）。

8.4.4. 合同变更

我们建议在以下情形下，可考虑对项目协议进行修订：（1）适用法律的变化，影

响任一方主要权利义务的；（2）国家、行业及地方有关道路建设、维养方面的标准提

高；（3）因不可抗力或非因合同任一方的原因，导致合同部分条款无法履行；（4）一

方当事人丧失履约能力；（5）因情况发生变化，当事人双方协商一致同意。


32

8.4.5. 合同展期

在以下情形发生时，协议双方可考虑对合同期限进行适当的延长：（1）因可归责

于政府方的原因导致工期延误的；（2）因政府财政预算的调整，使得相应的支付能力

受到影响；（3）项目公司在经营期内履约记录良好，在符合届时适用法律规定的前提

下，双方协商一致同意展期的。

8.4.6. 中水回用、污泥处置衔接

政府方拥有本项目出水的处置权；

本项目范围所有污水处理厂出厂污泥含水率应小于 80%，项目公司负责将其运送至

处置场地交采购人处置。

8.4.7. 改扩建或提标

未来如果涉及到改扩建的，在不违反届时法律规定，且项目公司履约记录良好的情

况下，在报经政府书面批准后，可由项目公司负责相应的改扩建工程，但项目公司应预

留充分的接口。

如届时根据适用法律及市政府要求需提高本项目的等级的，则项目公司应按照市政

府的要求实施，涉及到的资本性支出或运营成本的增加由双方通过延长经营期、另行支

付相应费用或调价的方式或双方认可的其他方式予以平衡。

9. 项目采购方式

9.1. 采购方式选择

本项目拟采取 PPP 模式，根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题

的通知》(财金[2014]76 号)（以下简称“76 号文”）的规定，可根据《政府采购法》及

有关规定选择社会资本合作方。

《政府采购法》第二十六条规定，政府采购公共服务可以采用以下方式：公开招标、

邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购

方式；《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113 号）（以下简称“操作指南”）

对竞争性磋商这一全新的采购模式进行了较为全面的介绍和描述，从政策用意和相关精

神来看，竞争性磋商适用于技术工艺复杂、项目边界条件不清晰、需要与投资人进行多


33

轮互动沟通才能确定采购需求的 PPP 项目，该种采购方式既采纳了竞争性谈判的多轮

响应，又结合了公开招标的综合评审；《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》

财库〔2014〕214 号也对竞争性磋商进行了详细规定，政府购买服务项目和边界条件不

清晰的项目，可采用竞争性磋商方式。

依据上述法律有关规定，本项目可采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来

源采购以及竞争性磋商等公开、公正的方式选择社会资本合作方。

从本项目采购需求来看，本项目存量资产的特许经营权归属多元复杂，增量资产的

规划方案未定，项目边界不甚清晰，技术边界条件需要在采购过程中逐步明确，因此不

适用于标准化程度高、前期工作成熟的招标采购方式；而单一来源采购方式适用情形较

严格，即“只能从唯一供应商处采购的”或“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供

应商处采购的”，与本项目的实际情况不符；竞争性谈判按照最后报价最低的原则确定

成交社会资本，强调成本控制而非实现更高的性价比，而竞争性磋商采用综合评审的方

式，“好中选优”确定成交社会资本，故可根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂

行办法》财库〔2014〕214 号的规定，对于政府购买服务项目和技术复杂或者性质特殊，

不能确定详细规格或者具体要求的项目可采用竞争性磋商的采购方式，故本项目适宜采

用竞争性磋商的采购方式。

9.2. 采购程序

根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》财库〔2014〕214 号的规定，

达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人

应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民

政府财政部门申请批准。

同时根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库〔2014〕215 号第五

条规定，PPP 项目采购应当实行资格预审，实行合格制。故本项目的具体采购步骤如下：

1、资格预审

发布资格预审公告，建议实行合格制。

2、发售竞争性磋商文件

向通过资格预审的社会资本发售竞争性磋商文件，根据规定从磋商文件发出之日起

至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于 10 日，故建议为社会资本预留至少 30

日准备首轮响应文件。

3、首轮响应文件递交及磋商


34

组建磋商小组，磋商小组由采购人代表和评审专家共 3 人以上单数组成，其中评审

专家人数不得少于磋商小组成员总数的 2/3，评审专家由住建部、财政部、国家发改委、

环保部从各自的专家库中推荐。

磋商小组对社会资本提交的首轮响应文件进行审查并开展首轮磋商，首轮响应文件

审查和磋商仅对技术方案（即对现有规划方案的优化建议）打分，打分结果暂不公布，

商务方案不打分。

4、确定技术边界条件

首轮磋商结束后，磋商小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐 3 家以上社会资

本（“入围社会资本”）的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。

市规委会审议入围社会资本的技术方案，并研究确定最终的规划优化方案。

采购人依据市规委会的决定，确定项目的技术边界条件，并向入围社会资本发出二

次响应要求。

5. 重新提交响应文件及确认谈判

入围社会资本根据采购人确定的技术边界，重新提交响应文件。

磋商小组对重新提交的响应文件进行综合评审，首轮技术方案得分直接计入总分，

按照评审得分由高到低的顺序推荐三家以上成交候选社会资本。

采购人按照排名顺序依次与社会资本开展确认谈判，并与率先达成一致的成交候选

社会资本签署项目协议。

9.3. 资格预审及条件

参与本项目投资竞争的社会资本应同时具备下述条件：

1.合规性

（1）依法成立并有效存续的境内外企业法人；

（2）具备《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款规定的条件。

2.净资产

截至 2014 年 12 月 31日，经审计的企业净资产不低于人民币伍亿元整（或等值外

币，下同）。


35

3.业绩经验

（1）在中国大陆地区至少有一【1】个设计处理能力不低于十【10】万立方米/日

（含）、且已投入运营一【1】年及以上的城市污水处理厂建设（投资建设或自行建设）

及运营业绩；

（2）在中国大陆地区建设（投资建设或自行建设）或运营的城市污水处理厂的设

计处理能力总和不低于四十【40】万立方米/日（含）；

（3）至少有一【1】个污水（含雨污合流）管网建设（投资建设或自行建设）或运

营业绩。

（4）在上述业绩中，拥有的项目公司股权比例均不低于百分之七十【70%】（含）。

4.联合体

（1）本项目接受联合体投标，联合体成员不得超过二【2】家，且联合体各成员方

不得再以自己名义单独或加入其他联合体参加资格预审；

（2）联合体各成员方必须签订联合体协议，明确联合体牵头方和参与方，以及各

成员方的主要权利和义务，其成员构成、股权出资比例、职责分工等主要条款在联合体

通过资格预审后不得改变；

（3）联合体资格认定：联合体各成员方均应符合上述合规性条件；联合体各成员

方的净资产按其在联合体中的股权出资比例进行加权平均计算，作为联合体的净资产条

件；联合体的业绩经验为各成员方业绩经验的合计，但联合体牵头方须单独满足“3.

业绩经验”的第（1）、（2）条要求，且在联合体中的股权出资比例不得低于 50%。

5.外商投资限制

根据《外商投资产业指导目录（2015 年修订）》，城市人口 50万以上的城市燃气、

热力和供排水管网的建设、经营属于“限制外商投资产业目录”，要求中方控股。本项

目中，非中方股东未来在项目公司中拥有的股权比例不得高于或等于百分之五十【50%】。

本项目实行资格预审制度，资格预审采用合格制（详见资格预审办法）。

10. 实施保障措施

（1）成立 PPP 项目领导小组。通过定期或不定期组织会议，解决本项目推进过程


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中的重大疑难问题，并通过任务分解，将 PPP 项目相关工作责任落实到具体单位，协

调各成员单位高效协作，确保本项目积极稳妥推进。

（2）加强能力建设。通过专题培训、政策解读等，统一思想，提高政府各部门、

社会资本和社会公众对本项目的认识，营造良好的环境氛围。同时，聘请专业咨询机构

为项目全生命期提供财务、法律、技术和商务支持，为本项目顺利推进保驾护航。

（3）争取政策支持。充分整合、有效利用现有资源和政策，争取 PPP 项目配套政

策支持；同时，积极申报 PPP 示范项目，争取国家和省有关部门的各类支持。

（4）完善监管制度。研究并完善本项目监管体系，对本项目进行全流程履约管理。

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