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6° Encontro ABRI – Perspectivas sobre o poder em um mundo em redefinição
25 a 28 de julho de 2017 – Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil.
Área temática: História das Relações Internacionais e da Política Externa
PRELÚDIO, DECLÍNIO E REESTRUTURAÇÃO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL:
do não-alinhamento terceiro-mundista à multipolaridade dos BRICS (1955-2015)
Autor: Klei P. Medeiros
Professor de Relações Internacionais (PUC-Minas)
Doutorando em Relações Internacionais (PPG San Tiago Dantas/Unesp-Unicamp-PUC-SP)
Mestre em Ciência Política (UFRGS)
RESUMO:
O debate sobre a Cooperação Sul-Sul como fenômeno das Relações Internacionais adquiriu
relevância na virada para o século XXI em meio a um processo de mudança na economia
mundial a partir da ascensão de novos polos semiperiféricos e da resistência à consolidação
do império unipolar. Embora muitas vezes explicada a partir de fatores extrarracionais (como
solidariedade, identidades e valores comuns), a Cooperação Sul-Sul reemergiu com base na
reestruturação de uma estratégia de ação coletiva da periferia inaugurada no momento de
descolonização dos povos afro-asiáticos. Após a Conferência de Bandung (1955), se
proliferaram coalizões como G-77, MNAL e UNCTAD, pautadas pelo não-alinhamento e pela
autossuficiência coletiva como meio de alcançar autonomia e se desenvolver diante dos dois
projetos antagônicos de poder da Guerra Fria. Ao mesmo tempo em que a bipolaridade
estimulou a formação de um terceiro bloco centrado na China e no G-77, nos anos 1970,
uma reação conservadora por parte dos países centrais iniciou-se no sentido de retomar o
crescimento econômico e controlar a difusão de poder para polos emergentes, com um
projeto neoliberal e condicionalidades Norte-Sul (Consenso de Washington), que previam
um desmonte do Estado desenvolvimentista no Terceiro Mundo. Após tal interlúdio, por fim,
a Cooperação Sul-Sul ressurge com força no século XXI a partir da multiplicação de novos
modelos de desenvolvimento e estratégias coletivas na periferia, como os projetos de
integração regional e a barganha múltipla (multialinhamento). Novos polos econômicos
(como os BRICS) apresentaram possibilidades e alternativas de cooperação e de
investimento para a periferia, resgatando a centralidade geopolítica e geoeconômica de
áreas como o Oriente Médio, a África e a América Latina. Por outro lado, a crise de 2008
parece ter dado lugar a uma nova reação conservadora do centro, utilizando-se do Oriente
Médio como área-pivô para controlar a Ásia e disputando mercados com países
semiperiféricos.
Palavras-chave: Cooperação Sul-Sul; Periferia.
PRELÚDIO, DECLÍNIO E REESTRUTURAÇÃO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL:
do não-alinhamento terceiro-mundista à multipolaridade dos BRICS (1955-2015)
Klei P. Medeiros1
INTRODUÇÃO
As referências à Cooperação Sul-Sul (CSS) se ampliaram no século XXI, tanto no
meio acadêmico das Relações Internacionais (RI), quanto no meio político e diplomático,
como estratégia de inserção externa de países periféricos e semiperiféricos. Apesar disso,
ainda restam dúvidas e inconsistências a respeito do que realmente a CSS significa, onde e
como surge este termo e qual a sua abrangência teórica e prática. Diante disso, aqui se
busca apresentar algumas pistas que possam esclarecer tais inconsistências, a partir do
mapeamento teórico e uma tentativa de resgate histórico do fenômeno.
Na primeira seção, destacam-se as diferentes óticas e matrizes teóricas pelas quais
a CSS é abordada na área de RI, ressaltando a ampliação de sua abrangência enquanto
tema e as variadas formas de analisá-la. Na segunda seção, é apresentada uma genealogia
da Cooperação Sul-Sul, em três momentos: “prelúdio”, “declínio” e “reestruturação”. Em
todas estas fases, evidencia-se que a CSS tanto surge e se modifica de acordo com as
mudanças sistêmicas, quanto ela própria afeta o sistema, levando a um processo de reação
que envolve tentativas de evitar a difusão de poder político, militar e econômico em direção
à periferia.
Sendo assim, nas conclusões deste trabalho recuperam-se os elementos gerais da
dimensão teórica e histórica que contribuem para compreender a CSS, seus contornos,
abrangência, significado e limitações práticas.
1. PERSPECTIVAS TEÓRICAS SOBRE COOPERAÇÃO SUL-SUL
1.1 Origem do conceito e a visão técnica
A Cooperação Sul-Sul enquanto conceito das Relações Internacionais está vinculada
ao contexto de mudança nas estratégias de ação coletiva dos países periféricos durante os
anos 1970. Nesta década, houve um arrefecimento da noção de Terceiro Mundo e a perda
de projeção de instituições e coalizões como o Movimento dos Não-Alinhados e o G-77,
paralelamente à apropriação de suas pautas pela ONU, que pouco a pouco transformou um
projeto político em uma instrumentalidade técnica.
1 Professor de Relações Internacionais na Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas),
doutorando no Programa de Pós-Graduação San Tiago Dantas (Unesp-Unicamp-PUC-SP), mestre em Ciência Política na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), pesquisador assistente no Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT) e membro do Grupo de Pesquisa sobre Potências Médias (GPPM).
Entre a Conferência de Bandung (1955) e meados dos anos 1970, este projeto
político liderado inicialmente por grandes países periféricos como Índia e China se
desenvolveu como uma estratégia que buscava substituir o foco na lógica da disputa
estratégica Leste-Oeste pela ênfase nas desigualdades Norte-Sul e consolidar o Terceiro
Mundo como um terceiro bloco de poder na Guerra Fria. Entretanto, com o choque do
petróleo em 1973 e a insatisfação do Sul em relação às práticas de comércio internacional
discriminatórias do Norte, os países-membros do Movimento dos Não-Alinhados
modificaram sua estratégia de ação, passando a utilizar a Assembleia-Geral da ONU como
palco para pressionar por uma Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI) que diminuísse
tais assimetrias. Nesse contexto, a ONU começou a se adaptar e criou diversos órgãos
destinados a promover a chamada “cooperação técnica entre países em desenvolvimento”,
concretizada com o Plano de Ação de Buenos Aires de 1978. Sendo assim, consolidou-se
no final dos anos 1970 a ideia de Cooperação Sul-Sul enquanto processo de transferência
de técnicas, tecnologias e “boas práticas” de políticas públicas entre países do Terceiro
Mundo (posteriormente também denominado “Sul Global”) (PEREIRA & MEDEIROS, 2015).
Por consequência, uma parcela significativa das tentativas de conceituar e definir a
Cooperação Sul-Sul o fazem a partir de uma dimensão técnica, presente em relatórios e
publicações de organizações internacionais como a ONU e seus órgãos subsidiários e a
OCDE (ONU, 2010; UNOSSC, 2017; OCDE, 2017) . Entretanto, uma análise mais holística
da CSS permite identificá-la como um fenômeno que em suas raízes possui um significado
muito mais amplo, envolvendo além do compartilhamento de técnicas também uma
dimensão política, econômica e institucional (AMIN, 2015; 1990; XIAN, 2015; AYLLÓN,
2014; BISSIO, 2015; PEREIRA & MEDEIROS, 2015; LEITE, 2012). Diante disto, uma
primeira distinção a ser feita entre as abordagens teóricas sobre Cooperação Sul-Sul é
justamente entre uma perspectiva reducionista ou estrita e uma perspectiva ampliada que
leva em consideração a intencionalidade política, econômica e institucional do fenômeno em
meio a interesses difusos e coletivos dos vários agentes que o compõem, em prol de uma
transformação sistêmica e diminuição das assimetrias globais.
Mesmo se formos levar em consideração o termo Cooperação Sul-Sul em sentido
literal, temos dois conceitos bastante amplos: “cooperação” e “Sul-Sul”. O primeiro termo
está associado às teorias da ação social entre indivíduos, denotando uma operação
realizada por dois ou mais atores, destinada a promover benefícios mútuos, mesmo que a
distribuição dos benefícios seja desigual e mesmo que os interesses nos resultados da
operação sejam distintos (AXELROD, 2011). A cooperação surge, portanto, quando os
indivíduos percebem que os custos envolvidos na ação conjunta serão superados pelos
benefícios dela providos. No âmbito das relações internacionais, a cooperação surge com
base no cálculo sobre a distribuição relativa dos ganhos (MEARSHEIMER, 1995) ou, em
alguns casos, com base no interesse em resolver problemas cuja solução dependa de
outros Estados (KEOHANE,1984). Independente disto, a cooperação é vista nas RI como
um conceito que vai além da harmonia, pois não surge espontaneamente, depende da
coordenação de ações e pode ocorrer com base em interesses pragmáticos, independente
das afinidades ideológicas (AXELROD, 2011). Portanto, a dimensão dos interesses entre
atores envolvidos na cooperação é fundamental, algo que é omitido nas aqui denominadas
abordagens reducionistas sobre CSS. Já o termo “Sul”, repetido após o emprego de hífen
(“Sul-Sul”) de modo a criar a noção de direção ou sentido de uma determinada ou relação,
possui uma conotação geográfica, mas historicamente associada não a um espaço e sim a
uma noção geopolítica e geoeconômica de divisão do mundo em países ricos e pobres,
desenvolvidos e “em desenvolvimento”, etc. (WALLERSTEIN, 1992). Essa noção se reforça
no imaginário e na linguagem acadêmica pela conotação positiva que o conceito “norte”
geralmente implica e pelo fato da lógica da Guerra Fria envolver disputa entre duas
superpotências que, embora se situem em lados opostos (Leste-Oeste), estão situadas
“acima” do restante do mundo.
1.2 Cooperação Sul-Sul entre o normativo e o empírico
Dada a origem do termo e as formas de conceituá-lo (em sentido estrito ou
ampliado), vale destacar ainda o seu enquadramento sob diferentes perspectivas teóricas
de Relações Internacionais. Esta tarefa é ainda mais complicada em função da CSS se
colocar como um tipo de relação internacional específico – a cooperação, tradicionalmente
analisada a partir das teorias liberais, neoliberais institucionalistas ou da escolha racional –
e, ao mesmo tempo, ter um recorte geoeconômico vinculado à ideia do Sul - implicando em
uma dinâmica que ocorre entre países marginalizados e periféricos em prol da difusão do
desenvolvimento e da redução das assimetrias econômicas.
Diante disso, as poucas tentativas de explicar teoricamente a CSS destacam a
dificuldade de situá-lo dentro da lógica mainstream das teorias de relações internacionais:
em primeiro lugar, porque o realismo analisa a “política das grandes potências” para explicar
o funcionamento do sistema e, consequentemente, de todos os Estados, que obedecem aos
constrangimentos estruturais ao desenvolverem suas políticas externas; em segundo lugar,
porque o neoliberalismo mainstream se debruça principalmente sobre situações em que a
lógica da interdependência entre Estados é mais influente do que a lógica da indiferença, ou
seja, explica a cooperação entre Estados cujas ações impactam de forma significativa o
restante do sistema (o que não é o caso dos países periféricos) (LEITE, 2012). Não tendo
lugar dentro dessas abordagens, boa parte da produção acadêmica sobre Cooperação Sul-
Sul passou a usar o conceito apenas como forma de caracterizar casos específicos de
cooperação bilateral ou multilateral entre países em desenvolvimento. Nesse sentido, as
análises empíricas sobre ações de Cooperação Sul-Sul dificilmente situam os casos que
avaliam dentro de uma linha teórica específica, usando o conceito apenas para reforçar que
o caso não se enquadra dentro das dinâmicas tradicionais de RI como as Relações Norte-
Norte e as relações de dependência Norte-Sul.
Outra dificuldade também presente nas tentativas de situar teoricamente o fenômeno
é o fato de que há um interesse normativo em difundir a ideia de que a CSS é uma
estratégia de política externa de países em desenvolvimento que possui um valor moral
superior a outras estratégias que priorizam relações com o Norte. Isto porque a Cooperação
Sul-Sul supostamente se basearia no desenvolvimento de laços solidários entre países que
possuem problemas socioeconômicos semelhantes e que buscam superar as relações de
dependência com os países centrais a partir da reciprocidade e compartilhamento de
capacidades materiais e técnicas. Embora não necessariamente ligada a governos de
esquerda, essa linha de pensamento sobre a CSS como estratégia mais adequada de
inserção externa possui forte presença no imaginário de elites políticas e econômicas e
intelectuais de países do Sul Global, sobretudo em Estados cujos governos tenham
pretensões revisionistas da ordem global e sintam uma forte necessidade de associação
com seus pares para concretizar algum projeto contra-hegemônico (PRASHAD, 2007;
BERGER, 2004). Exemplos práticos dessa perspectiva são a mobilização de Ghadaffi para
a criação de uma “OTAN do Sul” (OTAS) a partir da aliança entre América Latina e África, a
estratégia de não-alinhamento de Nehru, Nasser e Sukarno e o pan-africanismo de Nelson
Mandela.
Contudo, mesmo que contendo no discurso um elemento ideológico ou normativo,
abordagens semelhantes também destacam que a CSS é uma estratégia política mais
efetiva para adquirir poder e barganhar em negociações internacionais e nas disputas de
poder globais. Portanto, é tênue a linha que separa a dimensão normativa da dimensão
empírica que a sustenta. Muitas abordagens normativas recorrem a evidências empíricas
sobre os efeitos de casos de associação entre países do Sul em negociações internacionais
(p. ex.: da coalizão G-20 na Rodada Doha), de transformações econômicas (p. ex. impactos
da ação da OPEP, em 1973, de aumentar arbitrariamente o preço do petróleo) ou ainda dos
impactos para o ocidente da ascensão de “novos países industrializados” ou emergentes
(AMSDEN, 2004; STUENKEL, 2015; GOLUB, 2013). Entretanto, claramente é possível
distinguir dois formatos normativos: aqueles que discutem a diminuição nas desigualdades
materiais e de poder no mundo como princípio de justiça (HURRELL & WOODS, 1999;
MURPHY, 2005) e aqueles que consideram a CSS como estratégia realista adequada às
possibilidades de inserção de países periféricos e semiperiféricos e de transformação do
sistema econômico mundial (AMIN, 1990; KHANNA, 2008; KHANNA & MOHAN, 2006;
GUIMARÃES, 2006; 1999). Em suma, as abordagens empíricas focam em como a CSS
impacta na estrutura e podem ou não inferir disto uma norma ou estratégia de atuação
adequada para países do Sul; por outro lado, as abordagens normativas ou discutem o que
é justo, colocando a redução das desigualdades globais como um valor moral ou inferem da
observação empírica qual o curso de ação mais efetivo para a inserção estratégica
internacional de países periféricos.
1.3 Cooperação Sul-Sul: dimensão política, econômica e institucional
Por fim, vale ressaltar outro tipo de distinção teórica sobre a CSS, de acordo com a
ênfase que é dada na dimensão política, na dimensão econômica ou na dimensão
institucional do fenômeno. Os estudos que tratam da dimensão política da CSS resgatam o
componente da “grande estratégia periférica” vinculada as tentativas do Terceiro Mundo em
consolidar-se como bloco à parte na disputa bipolar da Guerra Fria, a partir do
anticolonialismo, da autossuficiência coletiva e do não-alinhamento - tanto como forma de
barganha entre EUA e URSS, quanto como forma de diversificar as relações externas e
evitar que o Terceiro Mundo se torne palco de guerras proxy entre os dois blocos em disputa
(VISENTINI, 2011; PEREIRA & MEDEIROS, 2015). Com a mudança de polaridade no pós-
Guerra Fria, altera-se a estratégia coletiva da periferia: em substituição ao não-alinhamento
no mundo bipolar, a emergência da unipolaridade dá origem à estratégia de promoção da
multipolaridade, da barganha múltipla ou do “multi-alinhamento” (KHANNA, 2008;
GUIMARÃES, 2006; VISENTINI, 2013; PEREIRA & MEDEIROS, 2015). Portanto, esta
corrente compreende a CSS como resultado de intencionalidade política, organizada e
coordenada coletivamente em prol de um objetivo comum (AYLLÓN, 2014). Dentro dessa
lógica política, enquadram-se pesquisas que analisam as coalizões sul-sul tanto como
resposta às pressões sistêmicas quanto direcionadas a modificar a estrutura.
Sob uma perspectiva econômica, a CSS geralmente é vista como dinâmica política
derivada de uma lógica espontânea de competição econômica entre os países periféricos e
da tentativa destes em minimizar a sua dependência (LEITE, 2012, p.23-26). Sendo assim,
embora dependa da iniciativa política de Estados em transferir recursos, tecnologia e
técnicas com países de mesmo nível de desenvolvimento, a CSS seria uma resposta às
pressões econômicas globais, que pode se manifestar a partir da diversificação (hedging) de
parcerias (HURRELL, 2009, p. 18), do interesse de países com maior capacidade
(semiperiferia) em fornecer alternativas aos fluxos assimétricos Norte-Sul e com isso se
projetar e conquistar mercados na periferia (LARON, 2014; JORDAAN, 2003), ou ainda
como forma de resistência contra-hegemônica à ordem liberal do Norte-Ocidente (algo
tratado nas perspectivas neo-gramscianas) (CARROLL, 2007).
Por fim, sob a ótica institucional, a Cooperação Sul-Sul é resultado do
desenvolvimento de princípios, normas e valores entre os países do Sul baseados em ideais
de solidariedade, igualdade, horizontalidade, respeito mútuo, não-agressão, não-
interferência em assuntos internos de outros Estados, etc. Esses princípios influenciariam o
conteúdo da relação de um país em desenvolvimento com seus congêneres de diferentes
formas, dependendo da vertente institucionalista escolhida para a análise: A) ou sua
institucionalização vem de longa data, em raízes históricas (MUKHERJEE, 2012) ou mesmo
como prática derivada do imaginário coletivo (CESARINO, 2012); B) ou é produto de um
cálculo racional que coloca tais princípios como mais benéficos para as partes envolvidas -
por exemplo, as abordagens que situam as coalizões sul-sul dentro da lógica da ação
coletiva (OLIVEIRA, ONUKI & OLIVEIRA, 2009; LIMA & HIRST, 2009; MADEIRA,
HELLMANN & MEDEIROS, 2011); c) ou ainda é derivada da interpretação e julgamento
moral sobre as desigualdades materiais no mundo atual (institucionalismo reflexivo ou
abordagens normativas) (HURRELL & WOODS, 1999; MURPHY, 2005).
2. GENEALOGIA DAS FASES DA COOPERAÇÃO SUL-SUL (1955-2015)
Diante desse apanhado teórico, traçar uma genealogia ou uma história da
Cooperação Sul-Sul é um esforço que depende da forma como se enxerga o conceito
(perspectiva técnica ou ampliada), da predominância do empirismo ou da normatividade e
da predominância do elemento político ou econômico ou institucional na abordagem. Dado
que o esforço histórico envolve analisar a mudança, é necessário identificar elementos que
permitam compreender relações entre fenômenos ao longo do tempo. Aqui, portanto, se
tentará responder: quais fatores contribuíram para o surgimento da Cooperação Sul-Sul? E,
depois que surge, como ela se modifica e evolui? Com base nessas problemáticas, será
possível ao menos tornar mais clara a origem do fenômeno, as suas causas e
consequências estruturais, elencando a importância das diferentes dimensões que a
compõem e a explicam. Se tentará, assim, dar ênfase ao empirismo, buscando explicar a
CSS e, na medida do possível, levar em consideração a multiplicidade do fenômeno, no que
tange à política, economia e instituições.
2.1 O PRELÚDIO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL (1955-1978)
Diversas abordagens recentes concordam com a ideia de que o prelúdio da
Cooperação Sul-Sul se deu nas décadas de 1950 e 1960 com os processos de
descolonização, de adoção da estratégia terceiro-mundista de não-alinhamento a partir da
Conferência de Bandung e da formação dos primeiros arranjos ligando a periferia do
sistema mundial (AMIN, 2015; XIAN, 2015; AYLLÓN, 2014; BISSIO, 2015; PEREIRA &
MEDEIROS, 2015). Nessa época, a periferia e a semiperiferia já cooperavam, sob uma
lógica distinta daquela que se verifica no século XXI. Em um primeiro momento, houve
cooperação no sentido de fomentar as lutas por independência nacional nos Estados
africanos e asiáticos e, ao mesmo tempo, preservar a autonomia em meio ao contexto de
Guerra Fria, evitando abrigar-se sob a esfera de influência dos Estados Unidos ou União
Soviética (LINHARES, 2005). Além disso, a periferia buscava evitar que se tornasse palco
de guerras proxy entre os dois lados em disputa no nível sistêmico (VISENTINI, 2011).
Durante a década de 1960, na medida em que mais países africanos e asiáticos se
tornavam independentes, começaram a surgir diversos arranjos internacionais que visavam
dar voz a esses novos Estados. Em 1961, surge o Movimento dos Não-Alinhados, inspirado
nos princípios desenvolvidos na Conferência de Bandung. A ideia de não-alinhamento viria a
influenciar na política externa de diversos países na África, Ásia e América Latina e se
baseava na busca de autonomia a partir da diversificação das relações, do fortalecimento de
laços com pares do Sul e de uma pretensão revisionista. Na segunda metade dos anos
1960, essa estratégia passa gradativamente a inserir a dimensão econômica como pauta e
instrumento de luta, em meio à difusão do “desenvolvimentismo” e de ideias relativas à
superação da dependência através da substituição de importações e industrialização
promovida pelo Estado. Nesse contexto, em 1964, surge a UNCTAD e nela se forma o G-
77, coalizão formada por países em desenvolvimento e com uma demanda centrada na
revisão da ordem econômica internacional e do comércio desigual Norte-Sul. Em 1966, na
esteira da Conferência Trilateral de Havana (Cuba), surge a Organização de Solidariedade
dos Povos de África, Ásia e América Latina (OSPAAAL), inserindo a América Latina dentro
da agenda afro-asiática do Terceiro Mundo.
No momento inicial da Cooperação Sul-Sul, tais arranjos possuíam um forte
componente ideológico (com destaque para determinadas lideranças nacionais, como
Nehru, Nasser, Tito, Kadafi e Castro), além de se caracterizarem por uma forte
heterogeneidade interna e pela dificuldade de coordenar a ação coletiva, dado o grande
número de membros que o compunham (LIMA & HIRST, 2009). Verifica-se que na década
de 1970 tais movimentos autônomos que uniam a periferia vão cada vez mais se
enfraquecendo e a ênfase na dimensão econômica transforma a ONU no palco principal
para as reivindicações e demandas do Terceiro Mundo (PEREIRA & MEDEIROS, 2015). Por
conta disso, em 1972 é criado um grupo de trabalho sobre cooperação técnica entre países
em desenvolvimento (CTPD) e, em 1974, é formada a Unidade Especial de Cooperação
Técnica entre Países em Desenvolvimento, vinculada ao Programa das Nações Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD).
É com a Conferência de Buenos Aires, de 1978, que se tenta, pela primeira vez,
organizar e institucionalizar a prática da Cooperação Sul-Sul no âmbito da ONU. O Plano de
Ação de Buenos Aires, resultado das discussões realizadas nessa conferência, desenvolve
o conceito de cooperação técnica baseado na reciprocidade e horizontalidade, através do
intercâmbio de conhecimentos, informações, tecnologias e técnicas nas áreas de educação,
saúde, agricultura, entre outras. (AYLLÓN, 2014; ESTEVES ET AL, 2012; PEREIRA &
MEDEIROS, 2014). No sentido de instrumentalizar, organizar e promover a prática da
Cooperação Sul-Sul, foi criado o Comitê de Alto Nível para a Cooperação Sul-Sul (órgão
subsidiário da Assembleia Geral da ONU), que se tornou uma importante entidade
normativa em matéria de cooperação entre países em desenvolvimento.
Nesse sentido, a instrumentalização da prática da Cooperação Sul-Sul em sentido
estrito (como transferência de tecnologia, conhecimento e recursos entre governos da
periferia) se desenvolve na década de 1970, influenciado pela atuação das Nações Unidas.
Apesar disso, o arcabouço conceitual desse fenômeno remonta às discussões realizadas no
âmbito do Movimento dos Não-Alinhados, sobretudo durante a Conferência de Lusaka, de
1970, da qual resultou o princípio da „autossuficiência coletiva‟, ou seja, a ideia de que os
países periféricos não deveriam esperar pela benevolência dos países ricos para que uma
nova ordem internacional surgisse. Isso significaria que os países do Terceiro Mundo seriam
responsáveis pelo próprio desenvolvimento, com “maior controle de seus recursos naturais,
busca do desenvolvimento científico e tecnológico próprio, melhorias em seus sistemas
educacionais, assim como medidas externas (maior cooperação econômica e técnica entre
estes países, associações e incremento de intercâmbio comercial, etc.)” (AYLLÓN, 2014, p.
164). Dessa forma, as instituições das Nações Unidas se tornaram o palco para o
desenvolvimento dos antigos arranjos autônomos da periferia.
Embora a ONU tenha instrumentalizado formas de difundir a prática por meio das
organizações internacionais, do conhecimento técnico e expertise, as raízes do movimento
são claramente políticas, vinculadas a difusão de estratégias entre coalizões sul-sul de
primeira geração e da pressão por incluir pautas relacionadas ao desenvolvimento sócio-
econômico e reconhecimento das diferenças (por exemplo: luta contra o racismo e
colonialismo) nas organizações hegemônicas. Desse modo, a CSS nasce como parte da
estratégia coletiva dos países periféricos para modificar tanto a distribuição desigual de
poder (dimensão política) quanto a divisão internacional do trabalho (dimensão econômica)
vinculada à ordem pós-II Guerra Mundial e envolvia a discussão, organização e
normatização de ideias e valores no Terceiro Mundo.
2.2 O DECLÍNIO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL (1978-1995)
Tendo delimitado o seu prelúdio, vale ressaltar que as relações entre Estados
periféricos, ampliadas com a descolonização do mundo afro-asiático, se consolidaram a
partir de uma lógica institucional própria (derivada de entendimentos a respeito da inserção
adequada em meio a Guerra Fria) e modificaram-se em forma e intensidade, dando origem
a novas estratégias e visões. Essas mudanças na CSS estão intimamente ligadas às
pressões sistêmicas derivadas do fenômeno que representa sua antítese: a Relação Sul-
Norte e as reações dos países centrais à propagação de poder material e militar em direção
às áreas periferias do globo. Essa reação pode ser entendida a partir de duas dimensões:
uma dimensão econômico-institucional e outra dimensão político-estratégica
No que concerne à dimensão econômica-institucional, destaca-se que as crises
dos anos 1970 (crise do petróleo, crise da dívida e crise dos juros) sobrepõem a agenda
econômica em relação às pautas sociais, dando origem a um paradigma neoliberal de
cooperação, relacionado à crise do Estado desenvolvimentista e da própria “ideologia do
desenvolvimento” (ARRIGHI, 1997; WALLERSTEIN, 1992; AMIN, 2005). Além da
cooperação e assistência financeira se tornarem cada vez mais condicionadas ao ajuste
fiscal e liberalização, verificou-se uma inversão da tendência do período anterior, com o
predomínio de fluxos de cooperação e investimento no sentido Norte-Sul (MILANI, 2014).
O neoliberalismo enquanto modelo econômico e ideologia adquiriu crescente
protagonismo no final do século XX, diretamente ligado à lógica da Guerra Fria e à
necessidade de uma nova rodada de crescimento econômico dos países centrais.
Primeiramente sendo aplicado no Chile, de forma experimental, o modelo ganhou maior
proeminência a partir dos mandatos de Margaret Tatcher na Inglaterra e de Ronald Reagan
nos EUA. Para os países centrais, a abertura econômica e a liberalização da economia
mundial seriam fundamentais para a retomada do crescimento. Entretanto, na realidade dos
países periféricos, o neoliberalismo teria efeitos diferenciados, contribuindo para ampliar a
dependência econômica em relação às instituições econômico-financeiras internacionais e
aos países credores do Norte. Diante das pressões da crise da dívida, ampliada com o
choque dos juros nos EUA, o neoliberalismo foi imposto como necessidade e se transformou
em uma estratégia dos países centrais para penetrar em mercados emergentes com maior
facilidade:
Embora não haja nenhuma estratégia realista para lidar com questões domésticas em outros países, nesse contexto a difusão de ideias políticas e econômicas liberais e a rejeição ocidental a regimes ultranacionalistas podem ser mais relevantes que o foco em balanço de poder militar relativo (ROSENCRANCE & STEIN, 1993, p. 16, tradução livre).
A vinculação e dependência financeira dos países do Sul em relação ao Norte
significou que a superação da crise e a volta da estabilidade estariam amarradas ao
cumprimento de uma série de exigências e condicionalidades: a) o fim dos subsídios
estatais à indústria nacional, desmanchando os projetos desenvolvimentistas; b) o equilíbrio
fiscal – o que implicava em diminuição do aparato estatal e privatização de empresas
públicas; c) a abertura econômica, com diminuição de impostos e restrições às importações;
d) a desregulamentação econômica, facilitando a presença do capital estrangeiro e; e) uma
série de exigências politicas vinculadas à noção de “boa governança”, como
democratização, combate à corrupção, transparência, etc. Para além da cooperação com
condicionalidades (típica do neoliberalismo), a própria agenda de desenvolvimento retrocede
neste momento, dado o surgimento de receituários que impunham uma fórmula única para o
desenvolvimento, em uma lógica de convergência, centrada na ideia de que as agendas
públicas globais iriam convergir em torno do receituário neoliberal (CHANG, 2001; 2003;
2008; STIGLITZ, 2003; 2007; SEN, 2002). Observou-se ainda a diminuição da ênfase na
dimensão social do desenvolvimento, diretamente ligada aos arranjos típicos da primeira
fase da CSS, como o Movimento dos Não-Alinhados. Tais coalizões, que anteriormente
organizavam demandas próprias do Terceiro Mundo e pressionavam na ONU e em outras
organizações internacionais, pouco a pouco perdem a sua relevância e sentido. Mesmo a
noção de Terceiro Mundo passou a carecer de significado político, em meio à dissolução do
regime socialista soviético e o fim do “Segundo Mundo”.
Assim sendo, a lógica econômica deste período não favorecia os fluxos Sul-Sul e
amarrava novamente os países dentro de um “projeto” do Norte, com pretensões não só
econômicas, mas geopolíticas. No âmbito político-estratégico, essa reação dos países
centrais acabou envolvendo dois mecanismos: o uso da China como polo balanceador da
URSS e o uso de mecanismos econômicos para retomar a capacidade fiscal dos EUA,
possibilitando um reforço da sua posição na corrida armamentista em relação à União
Soviética, que não mais dava conta de seguir competindo militarmente sem danos
significativos à sua economia interna e à manutenção da ordem social em países-satélites
do Leste Europeu. O desmembramento da URSS acabou sendo um resultado estratégico
justamente da reação econômica dos países centrais e da modificação da estrutura do
capitalismo, que levou ao refluxo da Cooperação Sul-Sul e o aumento da dependência
econômica dos países periféricos. Por outro lado, embora a situação econômica tenha
arrefecido o ímpeto revisionista das coalizões políticas terceiro-mundistas, gradativamente
surgem iniciativas regionais de integração econômica e política, que passaram a projetar
potências regionais médias no cenário internacional, modificando, assim, o perfil dos países
que exerceriam a liderança na periferia. Essa transformação levaria ao chamado
policentrismo econômico e a formação de estruturas intergovernamentais que promoveriam
a consolidação das regiões periféricas como polos de poder econômico (AMIN, 1990).
A Cooperação Sul-Sul, diante dessa transformação, passou a depender cada vez
mais dos chamados “países-pivôs”, que possuem recursos e capacidades reais para
fornecer alternativas de desenvolvimento à periferia, como Brasíl, Índia e China (ESTEVES
ET AL., 2012). Na fase inicial das relações sul-sul, havia países que se colocavam como
empreendedores políticos dentro da ação coletiva do Terceiro Mundo - como Egito,
Indonésia, Iugoslávia e Cuba. Estes países, embora possuíssem interesse diferenciado na
causa, não tinham recursos de poder para liderar e prover bens públicos comuns para o
conjunto da periferia. Mesmo Índia e China, que inicialmente participaram de forma ativa do
movimento terceiro-mundista (sobretudo em Bandung), ainda não possuíam um status de
poder econômico e militar suficiente para liderar o movimento terceiro-mundista e para
prover cooperação e investimento e, além disso, não tinham um interesse especial na causa
terceiro-mundista, pois ambos os países passaram a jogar o jogo da Guerra Fria na década
de 1970, angariando benefícios como a aquisição de tecnologia nuclear através do
fortalecimento dos laços com os Estados Unidos.
Por conseguinte, a Cooperação Sul-Sul voltou a se fortalecer na medida em que
países semiperiféricos adquiriram recursos de poder no processo de barganha com EUA e
URSS e passaram a expressar interesse na construção de uma ordem multipolar em que
pudessem exercer maior influência sistêmica (AYLLÓN, 2014; PEREIRA & MEDEIROS,
2015; MADEIRA, HELLMANN & MEDEIROS, 2011). Essa dinâmica inaugura a fase atual da
CSS, caracterizada pela ideia de multipolaridade como forma de resistência ao mundo
unipolar do pós-Guerra Fria, enterrando de vez a estratégia do não-alinhamento.
2.3 A REESTRUTURAÇÃO DA COOPERAÇÃO SUL-SUL (1995-2015)
Ao deduzir do fim da Guerra Fria a inevitabilidade da adaptação do mundo à lógica
do capital e da democracia, os países periféricos atrelaram-se a um processo de
convergência econômica, política e institucional em torno do ideário neoliberal. Sendo
assim, criou-se um padrão normativo para as relações externas dos países menos
desenvolvidos: o de que todo problema de desenvolvimento interno depende da capacidade
de desenvolver laços com o Norte. As soluções, portanto, não poderiam ser encontradas a
partir de alianças e associações com países que enfrentam os mesmos problemas
econômicos e sociais e sim nos “modelos econômicos” implementados nos países
avançados. Apesar disso, mesmo que atrelados à lógica neoliberal, diversos processos
políticos derivados das pressões econômicas estruturais levaram à formação de blocos
entre países periféricos destinados a ampliar a interdependência e resistir às pressões da
globalização. Centradas em regiões, essas dinâmicas intergovernamentais na periferia
pouco a pouco levariam à recuperação econômica, a volta da estabilidade e a redução da
dependência em relação ao Banco Mundial e FMI para gerir as economias domésticas.
Durante a década de 1990, aumentaram as pressões de movimentos sociais e, diante do
fracasso do modelo neoliberal em termos sociais, políticos e empresários passaram a
repensar a forma de atuação do Estado, que perdera a capacidade de responder às
demandas sociais e perdera o controle sobre o processo de desenvolvimento e inserção
internacional.
Uma das perspectivas que se coloca como contraponto ao Consenso de Washington
no século XXI, portanto, é a ideia de que, enquanto o crescimento econômico pode ser
importante para melhorar o desempenho médio no bem-estar, ele não garante
automaticamente melhorias mais rápidas nos resultados da educação, saúde e nutrição. Os
governos podem desempenhar e, em alguns casos, têm desempenhado um papel-chave
para atenuar as disparidades de renda por meio de gastos públicos sociais (ONU, 2013).
Esse é o caso de diversos países latino-americanos, africanos e asiáticos, que tem buscado
resgatar o papel do Estado como promotor do desenvolvimento e bem-estar, seja através da
regulação estatal do mercado, seja através de política industrial e social para dirimir as
desigualdades (de renda e de oportunidades).
Em consonância com o avanço do debate no âmbito acadêmico, no âmbito
multilateral e governamental articula-se uma nova agenda social no Eixo Sul-Sul, que além
de centrar-se domesticamente em temas como a redução da exclusão social, no plano
internacional estará relacionada com “o inconformismo diante de uma posição periférica na
ordem internacional, a aspiração por transformações na geopolítica mundial, pela busca da
autonomia e pelo reforço da integração regional, pela diversificação de parcerias e alianças
e pela defesa de novas formas de inserção no mercado internacional” (DINIZ, 2011, p.
502). Assim sendo, a busca por uma maior igualdade no âmbito interno passa a repercutir
em um anseio por atuar em pé de igualdade com os outros países do sistema internacional.
A Cooperação Sul-Sul do século XXI, assim como o próprio conceito de desenvolvimento,
passam por transformações, e começam a considerar a dimensão social como elemento
fundamental (MEDEIROS, 2016).
Nesse sentido, verifica-se uma retomada da atuação do Estado em prol do
desenvolvimento interno e de uma atuação polimórfica no âmbito internacional, contrastando
com o foco excessivo na diplomacia econômica característico dos anos 1980 e 1990. Os
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio colocam metas como o combate à pobreza e à
fome como parâmetros para os Estados balizarem sua atuação estatal. Também em
contraponto ao Consenso de Washington (ligados ao FMI e ao Tesouro Americano),
estabelece-se na década de 2000 um novo modelo ligado ao que diversos autores têm
considerado „Consenso de Pequim‟. O termo foi utilizado pela primeira vez em 2004 pelo
consultor norte-americano Joshua Ramo, que descreve o sucesso do modelo com base em
3 princípios: 1) o compromisso com a inovação e experimentação à serviço de um
crescimento econômico pacífico, igualitário e de alta qualidade; 2) a defesa dos interesses e
fronteiras nacionais e; 3) combinação de uma política interna estável e rápido crescimento
econômico (RAMO, 2004).
O Consenso de Pequim também possui reflexos em termos de cooperação
internacional e está ligado à nova lógica que emerge no século XXI em torno da ascensão
dos BRICS e da ordem multipolar. As formas de cooperação econômica, técnica e política
se diversificam, possibilitando aos países menos desenvolvidos da periferia uma maior
gama de alternativas em prol do desenvolvimento nacional, além de possibilitar uma
barganha múltipla. A China tem baseado sua cooperação nos princípios de igualdade e
benefício mútuo, ausência de condicionalidades políticas e econômicas e um componente
de críticas implícitas às supostas segundas intenções da Cooperação Norte-Sul. Mais
recentemente, tem se dedicado à cooperação econômica e a construção de infraestrutura
na África, em uma espécie de disputa geoeconômica por espaço com as velhas potências
inseridas no continente. A Índia tem contribuído com a inserção de produtos intensivos em
tecnologia e produtos farmacêuticos a custo baixo no continente africano e sua cooperação
é destacada nas áreas de Tecnologia da Informação, energia nuclear, tecnologia
aeroespacial e energias renováveis.
O Brasil, por sua vez, tem investido na modalidade técnica da cooperação, sobretudo
com a América Latina e países da África Lusófona, com o compartilhamento da expertise de
técnicas e tecnologias sociais dos órgãos do governo e empresas estatais brasileiras como
o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), Ministério da Saúde (MS), EMBRAPA,
FIOCRUZ, entre outras (PEREIRA & MEDEIROS, 2015). No continente africano, a África do
Sul, integrada aos BRICS em 2010, tem investido fortemente na Cooperação Sul-Sul e na
integração africana a partir do African Renaissance Fund (ARF), submetido ao diretório do
New Partnership for Africa‟s Development (NEPAD). O país tem promovido cooperação
econômica através da concessão de empréstimos e assistência financeira a projetos de
desenvolvimento, buscando ainda a promoção da democracia, da integração, do
desenvolvimento socioeconômico e da prevenção e resolução de conflitos. A África do Sul
busca se consolidar como motor do desenvolvimento regional, através do apoio à
reestruturação institucional dos países vizinhos e apoio à revitalização econômica. O país
ampliou também a partir da década de 2010 as relações com América Latina e Caribe e
Oriente Médio, dentro do esforço por se consolidar como polo de cooperação no Sul
(SOUTH AFRICA, 2010; 2011; SAIIA, 2008).
Diante dessa transformação nas visões sobre desenvolvimento e na capacidade de
determinados países intermediários prover cooperação e investimento, tem origem no
século XXI uma nova compreensão sobre as formas possíveis de desconcentrar poder e
tornar o mundo mais igualitário. Enquanto que nos anos 1960 e 1970 o não-alinhamento, a
autossuficiência coletiva e o compartilhamento de técnicas e tecnologias se consolidaram
como estratégias típicas da processo de institucionalização da CSS – carregando um valor
normativo que influenciaria na política externa de vários Estados na África, Ásia e América
Latina – no século XXI, o aprendizado e a acumulação de experiência levaram à superação
das ilusões a respeito da transformação do mundo capitalista e uma atuação mais
pragmática dos países periféricos e periféricos.
As novas coalizões sul-sul do século XXI tem resolvido ao menos dois dilemas de
ação coletiva presentes nas coalizões de primeira geração (G-77 e Movimento dos Não-
Alinhados): A) em substituição a blocos com grande número de membros e
heterogeneidade, surgem coalizões reduzidas, voltadas a interesses setoriais ou temáticos
(como o G-20, por exemplo) e coalizões ligando diretamente os países mais destacados do
Sul (como o BRICS, o IBAS e a OCX), de modo a evitar a lógica de competição fortemente
enraizada nas relações entre países semiperiféricos por projetos políticos, econômicos e
securitários voltados, no mínimo, a um balanceamento soft em relação às potências centrais
(WILSON & PURUSHOTHAMAN, 2003; PAUL, 2005; VIRMANI, 2004; PAPE, 2005;
BROOKS & WOHLFORTH, 2005; PAYNE, 2005; AMORIM, 2005; HURRELL et al., 2009;
VISENTINI et al., 2013; STUENKEL, 2015); B) o reconhecimento das diferenças entre os
países do Terceiro Mundo/Sul, não somente em termos de modelos de desenvolvimento e
cultura, mas também em termos de capacidades de poder e materiais; disto derivou a
percepção de responsabilidades diferenciadas e uma aceitação da proeminência dos
países-pivôs nesse processo, o que contribuiu também para que países periféricos
passassem a associar a multipolaridade à um projeto das potências emergentes que é mais
benéfico aos países marginalizados. A luta pela multipolaridade se tornou, portanto, uma
luta dos emergentes para se consolidarem como polos importantes e, ao mesmo tempo,
passou a carregar um valor normativo, visto como positiva em contraponto à unipolaridade
centrada na hegemonia liberal norte-americana.
CONCLUSÕES
Diante da análise teórica e histórica, é possível perceber que a CSS é tanto
influenciada pela quanto influencia na estrutura internacional de poder, e é isso que leva à
sua adaptação constante. Até o século XXI, a CSS se desenvolveu a partir de ciclos de
expansão e retração, em 3 momentos históricos distintos, aqui chamados de (2.1) prelúdio,
(2.2) declínio e (2.3) reestruturação. Em um primeiro momento (2.1), são desenvolvidas
estratégias conjuntas a respeito dos meios adequados aos países do Terceiro Mundo para
superar a condição colonial, o subdesenvolvimento e evitar se tornar palco de guerras proxy
entre os dois lados em disputa na Guerra Fria. Nessa fase, ao mesmo tempo em que os
países periféricos respondem à situação estrutural de desigualdade econômica e política,
sua inserção leva a uma modificação na estrutura do sistema internacional vinculada ao
declínio relativo da hegemonia norte-americana, que por sua vez leva a uma reação
conservadora dos países centrais para retomar o crescimento econômico e competir de
maneira efetiva com o bloco socialista a nível estratégico. Essa reação (2.2) arrefece o
ímpeto das coalizões terceiro-mundistas, dando lugar a um entendimento de que a
superação da crise da dívida na periferia depende da assistência financeira do Norte em
conjunto com estratégias internas que transformam o papel de Estado, de condutor do
desenvolvimento para mero “estabilizador” econômico. Essa fase também leva a uma crise
de identidade do “Terceiro Mundo”, que pouco a pouco passa a ser compreendido como
“Sul Global”, especialmente após o fim da União Soviética.
A mudança na polaridade no Pós-Guerra Fria, por sua vez, também está diretamente
associada ao surgimento de uma terceira fase (2.3) de desenvolvimento da Cooperação Sul-
Sul, na qual se reestrutura o entendimento sobre a grande estratégia política da periferia
(promover a multipolaridade em contraponto à unipolaridade) e retomar o protagonismo do
Estado e projetos alternativos de desenvolvimento em contraponto ao Estado Mínimo e à
doutrina do Consenso de Washington. Ainda, outro fator característico desta fase de
reestruturação é a noção de que os países semiperiféricos (BRICS) são os grandes
promotores da CSS, ou seja, “países-pivôs” que transbordam desenvolvimento para suas
regiões (e mesmo fora delas). Em suma, percebe-se que, ao mesmo tempo em que as
estratégias da periferia se formam como resposta relativamente coordenada à estrutura
internacional de poder e econômica (anos 1950-1970), elas levam a reações sistêmicas por
parte dos países centrais (anos 1980-1990), reações essas que por sua vez levam à
reestruturação e aprimoramento da Cooperação Sul-Sul no século XXI (anos 2000-2010).
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