procesi odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja na...
TRANSCRIPT
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE
Petra Eržen
Procesi odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja na različnih organizacijskih ravneh
Magistrsko delo
Ljubljana, 2012
UNIVERZA V LJUBLJANI
FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE
PETRA ERŽEN Mentor: Izr. prof. dr. Marjan Brezovšek
Somentor: Doc. dr. Mitja Horvat
Procesi odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja na različnih organizacijskih ravneh
MAGISTRSKO DELO
Ljubljana, 2012
Procesi odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja na različnih organizacijskih ravneh Pričujoče magistrsko delo ima za cilj osvetliti postopek izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta. Glede na to, da gre pri izdaji gradbenega dovoljenja za upravni postopek, so za stranko pomembne tudi spremembe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V njem so namreč določena načela, ki se jih mora držati tako uradna oseba, kot tudi stranka. Zato je potrebna tudi primerjava jugoslovanskega ZUP-a z aktualnim ZUP-om, saj se s tem vidi, kakšne spremembe je dejansko prinesla reforma javne uprave in slogan »prijazna javna uprava«. Ker pa na področju urejanja okolja in prostora sodeluje več organov (ministrstvo, pristojno za okolje in prostor, občine in upravne enote), je pri tem potrebno prikazati tudi njihovo vlogo pri izdaji gradbenih dovoljenj. Za stranko je namreč dobro, da ve, kdo odloča o njeni zadevi, kakšne možnosti ima pri tem in nenazadnje, kam se lahko pritoži, če kdo krši njene pravice. In kljub temu, da je ZUP temeljni predpis, po katerem mora delovati vsak upravni organ, je na vsakem specifičnem področju pomembna tudi ustrezna področna zakonodaja. Na področju izdaje gradbenih dovoljenj za gradnjo nezahtevnih objektov sta pomembna zlasti Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) in Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost. Vse od osamosvojitve Republike Slovenije je bilo na tem področju kar nekaj sprememb, ki so bolj ali manj vplivale na delovanje pristojnih upravnih organov ter na pravice in dolžnosti strank.
Ključne besede upravni postopek, gradbeno dovoljenje, uradna oseba, stranka v postopku
Processes of decision-making on the issue of the building permit at different organizational levels The present case study aims to shed light on the process of issuing building permits for the construction of non-complex constructions. Given that issuing building permit is an administrative procedure, significant changes to the Act on General Administrative Procedure Act (APA) are also important for the client. It is certain principles that must be followed by an official, as well as a client. This requires a comparison of the Yugoslav Administrative Procedure Act with a current APA, as this shows the changes that were actually brought by reform of public administration and the motto »friendly public administration«. However, since several authorities are involved in regulation of the environment and spatial planning (the ministry responsible for environment and spatial planning, municipalities and administrative units), this also requires to show what is their role in issuing building permits. For the client is good to know who is making decision about their case, what their chances are and also who they can complain to if their rights are violated. And despite the fact that the APA is a fundamental law, which each administrative body has to abide, in each specific area the relevant sectoral legislation is also important. On the issue of building permits for the construction of non-complex constructions are of particular importance Construction Act (Act-1) and Regulation on the types of constructions depending on complexity. Ever since the independence of the Republic of Slovenia there has been quite a few changes in this area, that more or less did affect the functioning of the competent administrative bodies and the rights and obligations of the clients.
Keywords administrative process, building permit, officer, party to the proceedings
5
1 KAZALO 1 KAZALO .................................................................................................................. 5
2 UVOD ....................................................................................................................... 9
3 HIPOTEZE ............................................................................................................. 12
4 METODOLOGIJA ................................................................................................. 14
5 OPREDELITEV OSNOVNIH POJMOV .............................................................. 15
5.1 UPRAVLJANJE .............................................................................................. 15
5.2 UPRAVA ......................................................................................................... 16
5.3 JAVNA UPRAVA ........................................................................................... 18
5.4 DRŽAVNA UPRAVA .................................................................................... 19
5.5 JAVNI SEKTOR ............................................................................................. 20
5.6 LOKALNA SAMOUPRAVA ......................................................................... 21
5.7 JAVNI USLUŽBENEC ................................................................................... 22
5.8 URADNIK ....................................................................................................... 23
5.1 POLITIČNI FUNKCIONAR ........................................................................... 23
5.2 NOVI PRISTOPI PRI UPRAVLJANJU V JAVNEM SEKTORJU ............... 24
5.3 UPRAVNI POSTOPEK, UPRAVNA ZADEVA ............................................ 26
6 SLOVENSKA JAVNA UPRAVA – RAZVOJ IZ PREJŠNJEGA SISTEMA DO EVROPSKE UNIJE ....................................................................................................... 28
6.1 OBDOBJE PO 2. SVETOVNI VOJNI ............................................................ 28
6.2 KOMUNALNI SISTEM .................................................................................. 30
6.3 DEMOKRATIČNE SPREMEMBE IN NATO REFORME ........................... 31
6.4 PRIBLIŽEVANJE EVROPSKI UNIJI ............................................................ 33
6.4.1 VPLIV EVROPSKE UNIJE NA REFORME .......................................... 34
7 PRISTOJNOSTI POSAMEZNIH ORGANOV ..................................................... 37
7.1 PRISTOJNOSTI OBČIN ................................................................................. 37
7.1.1 ŽUPAN ..................................................................................................... 39
7.1.2 OBČINSKI SVET .................................................................................... 39
7.1.3 NADZORNI ODBOR .............................................................................. 40
7.1.4 OBČINSKA UPRAVA ............................................................................ 40
7.2 MINISTRSTVA ............................................................................................... 41
7.3 UPRAVNE ENOTE......................................................................................... 42
7.4 RAZMERJA MED ORGANI .......................................................................... 42
7.4.1 RAZMERJE MED MINISTRSTVI IN UPRAVNIMI ENOTAMI ......... 42
7.4.2 RAZMERJE MED MINISTRSTVI IN ORGANI LOKALNIH SKUPNOSTI .......................................................................................................... 44
6
7.4.3 RAZMERJE MED MINISTRSTVOM ZA INFRASTRUKTURO IN PROSTOR IN UPRAVNIMI ENOTAMI TER OBČINAMI ................................ 46
8 UPRAVNI POSTOPEK - PRIMERJAVA ............................................................. 49
8.1 VLOGE ............................................................................................................ 49
8.1.1 OBLIKA ................................................................................................... 50
8.1.2 SPREJEM IN VSEBINA ......................................................................... 51
8.1.3 ENOTNE VSTOPNE TOČKE ................................................................. 53
8.1.4 RAVNANJE Z VLOGO ........................................................................... 54
8.1.5 PRAVOČASNOST .................................................................................. 56
8.2 URADNA OSEBA IN ODLOČANJE V UPRAVNI ZADEVI ...................... 57
8.3 STRANKA IN NJENO ZASTOPANJE .......................................................... 58
8.3.1 STRANKA ............................................................................................... 58
8.3.1.1 VRSTE STRANK ............................................................................. 61
8.3.2 PROCESNA SPOSOBNOST IN ZAKONITI ZASTOPNIK .................. 63
8.3.2.1 ZAČASNI ZASTOPNIK .................................................................. 65
8.3.2.2 SKUPNI PREDSTAVNIK ................................................................ 66
8.3.3 POOBLAŠČENEC ................................................................................... 68
8.3.3.1 POOBLASTILO ............................................................................... 70
8.3.4 STROKOVNI POMOČNIK ..................................................................... 72
8.4 ODLOČBA ...................................................................................................... 73
8.4.1 OBLIKA ODLOČBE ............................................................................... 77
8.4.1.1 UVOD ODLOČBE ........................................................................... 77
8.4.1.2 IZREK ODLOČBE ........................................................................... 78
8.4.1.3 OBRAZLOŽITEV ODLOČBE ........................................................ 79
8.4.1.4 POUK O PRAVNEM SREDSTVU .................................................. 80
8.4.1.5 PODPIS ODLOČBE ......................................................................... 82
8.4.2 ROK ZA ODLOČBO ............................................................................... 83
8.4.3 POPRAVLJANJE POMOT V ODLOČBI ............................................... 84
8.4.4 DOKONČNOST, PRAVNOMOČNOST TER IZVRŠLJIVOST ODLOČBE IN SKLEPA ........................................................................................ 85
8.4.4.1 DOKONČNOST ODLOČBE ........................................................... 85
8.4.4.2 PRAVNOMOČNOST ODLOČBE ................................................... 86
8.4.4.3 IZVRŠLJIVOST ODLOČBE IN SKLEPA ...................................... 86
8.4.4.4 DOKONČNOST ODLOČBE ........................................................... 88
8.4.4.5 PRAVNOMOČNOST ODLOČBE ................................................... 88
8.4.4.6 IZVRŠLJIVOST ............................................................................... 88
8.5 SKLEP ............................................................................................................. 89
7
8.6 IZREDNA PRAVNA SREDSTVA ................................................................. 91
8.6.1 OBNOVA POSTOPKA ........................................................................... 91
8.6.2 PREDLOG ZA OBNOVO POSTOPKA .................................................. 93
8.6.3 ODPRAVA IN RAZVELJAVITEV ODLOČBE PO NADZORSTVENI PRAVICI ................................................................................................................ 96
8.6.4 IZREDNA RAZVELJAVITEV ............................................................... 98
8.6.5 NIČNOST ODLOČBE ............................................................................. 99
8.6.6 SPREMEMBA IN ODPRAVA ODLOČBE V ZVEZI Z UPRAVNIM SPOROM .............................................................................................................. 101
8.6.7 ZAHTEVA ZA VARSTVO ZAKONITOSTI ....................................... 102
8.6.8 RAZVELJAVITEV IN SPREMEMBA PRAVNOMOČNE ODLOČBE S PRIVOLITVIJO ALI NA ZAHTEVO STRANKE.............................................. 102
8.6.9 PRAVNE POSLEDICE ODPRAVE IN RAZVELJAVITVE ............... 103
9 UPRAVNI POSTOPEK IZDAJE GRADBENEGA DOVOLJENJA ZA GRADNJO NEZAHTEVNEGA OBJEKTA – AKTUALNA UREDITEV ................ 105
9.1 VELJAVNOST .............................................................................................. 105
9.2 VLOGA ......................................................................................................... 105
9.3 UPRAVNI POSTOPEK ................................................................................ 106
9.4 STRANKE V POSTOPKU ........................................................................... 106
9.5 ZAKONODAJA ............................................................................................ 107
9.6 NEZAHTEVNI OBJEKTI ............................................................................. 107
9.7 PRISTOJNOST ZA ODLOČANJE ............................................................... 108
9.8 ODLOČBA – GRADBENO DOVOLJENJE ................................................ 108
10 UPRAVNI POSTOPEK IZDAJE GRADBENEGA DOVOLJENJA ZA GRADNJO NEZAHTEVNEGA OZIROMA ENOSTAVNEGA OBJEKTA – PREJŠNJE UREDITVE ............................................................................................... 109
10.1 VELJAVNOST .......................................................................................... 109
10.2 VLOGA ...................................................................................................... 109
10.3 UPRAVNI POSTOPEK ............................................................................. 111
10.4 STRANKE V POSTOPKU ........................................................................ 111
10.5 ZAKONODAJA ......................................................................................... 112
10.6 NEZAHTEVNI OZIROMA ENOSTAVNI OBJEKTI ............................. 113
10.7 PRISTOJNOST ZA ODLOČANJE ........................................................... 113
10.8 ODLOČBA – GRADBENO DOVOLJENJE ............................................ 113
11 PRIMERJAVA POSTOPKOV ............................................................................ 115
11.1 POSTOPEK ................................................................................................ 115
11.2 STRANKE ................................................................................................. 116
11.3 PRAVNA SREDSTVA .............................................................................. 116
8
11.3.1 REDNA PRAVNA SREDSTVA ........................................................... 116
11.3.2 IZREDNA PRAVNA SREDSTVA ....................................................... 117
12 PRAKTIČNI PRIKAZ POSTOPKOV ................................................................. 118
12.1 AKTUALNI POSTOPEK .......................................................................... 118
12.1.1 STRANKE .............................................................................................. 118
12.1.2 NEZAHTEVNI OBJEKT ....................................................................... 118
12.1.3 OBČINSKI PREDPISI ........................................................................... 119
12.1.4 OBČINA JESENICE .............................................................................. 120
12.1.5 OBČINA KRANJSKA GORA ............................................................... 125
12.1.6 OBČINA ŽIROVNICA .......................................................................... 132
12.2 POSTOPEK PRIGLASITVE DEL ............................................................ 138
12.2.1 STRANKE .............................................................................................. 138
12.2.2 NEZAHTEVNI OBJEKT ....................................................................... 138
12.2.3 OBČINSKI PREDPISI ........................................................................... 138
13 SKLEPNE MISLI ................................................................................................. 142
14 LITERATURA ..................................................................................................... 147
15 PRILOGE: ............................................................................................................ 154
PRILOGA A: OBRAZEC ZAHTEVE ZA IZDAJO GRADBENEGA DOVOLJENJA ZA GRADNJO NEZAHTEVNEGA OBJEKTA ..................................................... 154
PRILOGA B: IZPOLNJEN OBRAZEC ZAHTEVE ZA IZDAJO GRADBENEGA DOVOLJENJA ZA GRADNJO NEZAHTEVNEGA OBJEKTA ........................... 156
PRILOGA C: OBRAZEC VLOGE ZA IZDAJO ODLOČBE O DOVOLITVI PRIGLAŠENIH DEL ZA POMOŽNI OBJEKT ...................................................... 159
PRILOGA Č: OBRAZEC VLOGE ZA IZDAJO ODLOČBE O DOVOLITVI PRIGLAŠENIH DEL ZA VZDRŽEVALNA DELA IN ADAPTACIJE ................ 161
PRILOGA D: ............................................................................................................ 163
9
2 UVOD
Državljani imamo tako rekoč vse življenje opravka s storitvami javne uprave. Na primer
ko nas ob rojstvu vpišejo v matično knjigo rojstev, ko potrebujemo razna potrdila,
izdajo osebnih dokumentov, kupujemo osebno vozilo ali opravljamo vozniški izpit, se
želimo skleniti zakonsko zvezo ... in nenazadnje si zgraditi dom. To nam omogoča že
Ustava RS v svojem 78. členu, ki določa, da si lahko vsak pridobi primerno stanovanje.
Ne smemo pozabiti tudi na vse sprejete zakonske predpise, ki nam krojijo vsakdan in ki
jih moramo spoštovati. V kolikor te storitve razširimo še na storitve javnega sektorja,
lahko ugotovimo, da se s storitvami le-tega srečujemo vsak dan (tu je namreč še šolstvo,
zdravstvo ...). Torej ima uprava raznovrstne in globoke vplive na vseh področjih in tudi
pri vseh subjektih, ki obstajajo v družbi (Colnar 2006, 159).
Da so storitve javne uprave čim bolj kakovostne in smo državljani z njimi zadovoljni, so
potrebne tudi občasne posodobitve oziroma prenova. Ključni cilj reforme slovenske
javne uprave in njene preobrazbe v sistem, ki je primerljiv evropskemu, je bil
približevanje sodobni javni upravi. Pomemben del reforme je obsegal personalni vidik
(kaže pa se skozi pravice, obveznosti in odgovornosti iz delovnega razmerja nosilcev
izvajanja nalog). Vsebinsko naj bi sistem javnih uslužbencev izhajal iz sodobnih
načinov organiziranja dela, vodenja dela, učinkovitega in sodobnega upravljanja
človeških virov, konkurence med zaposlenimi, iz njihovih jasnih pravic, odgovornosti in
obveznosti ter profesionalizacije odločanja. Nadgradnja naj bi bil nato jasen in
pregleden sistem določanja in izplačevanja plač ter drugih prejemkov, ki se izplačujejo
iz javnih sredstev (Haček 2001, 140–142). Polonca Kovač (Kovač 2007, 238–239) kot
temeljni cilj reforme in modernizacije javne uprave poudarja usmerjenost k strankam
(uporabnikom) storitev javne uprave.
Že uvodoma sem omenila, da se s storitvami javne uprave srečujemo domala vsak dan.
Večinoma kot stranke v postopku. Zato je na tem mestu potrebno omeniti Zakon o
splošnem upravnem postopku ((ZUP), Ur. l. RS 24/2006-UPB2, 126/2007, 65/2008,
8/2010), v nadaljevanju ZUP, ki ga Colnar opredeli kot »enega izmed temeljnih aktov
delovanja uprave« (Colnar 2006, 93). Ta naj bi urejal razmerje med upravo in
državljani. Ta zakon ima takorekoč najdaljšo tradicijo pri nas. Od leta 1930 je bil
uveden v Kraljevini Jugoslaviji, leta 1956 ga je uvedla tudi FLRJ. Uveden je tudi v
10
samostojni Sloveniji v svoji najnovejši obliki. Ko smo se osamosvojili, ga je bilo
potrebno prilagoditi novi ureditvi ter izboljšati. V zadnjem času se zakon izboljšuje
predvsem v smeri večje hitrosti ter učinkovitosti, brez poseganja v procesno varstvo
strank v postopku (Colnar 2006, 93–94). Po tem zakonu se morajo ravnati upravni, drugi
državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ter nosilci javnih pooblastil,
kadar ti odločajo v upravnih zadevah o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih
posameznikov, pravnih oseb in drugih strank (Breznik 2008, 35).
Upravna stvar pa je v skladu z 2. členom ZUP odločanje o pravici, obveznosti ali pravni
koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava
(Breznik 2008, 41).
O upravni stvari lahko govorimo tudi na področju gradnje objektov1, ki ga ureja Zakon
o graditvi objektov ((ZGO-1-UPB1), Ur. l. RS 102/2004), v nadaljevanju ZGO-1. 6.
točka 2. člena ZGO-1 določa, da je gradbeno dovoljenje odločba, s katero pristojni
upravni organ po ugotovitvi, da je nameravana gradnja v skladu z izvedbenim
prostorskim aktom, da bo zgrajeni ali rekonstruirani objekt izpolnjeval bistvene zahteve
in da z nameravano gradnjo ne bodo prizadete pravice tretjih in javna korist, dovoli
takšno gradnjo in s katero predpiše konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji
upoštevati.
Leta 2002 je bil sprejet nov ZGO-1, ki je zamenjal star Zakon o graditvi objektov, ki je
veljal vse od leta 1984. Določbe novega zakona so bile del antibirokratskega programa
vlade. Ohranile pa se bodo rešitve starega zakona, za katere je praksa pokazala, da so
ustrezne. Njegov namen je izdaja gradbenih dovoljenj, ki s seboj ne prinaša nepotrebnih
zapletov in to v rokih, ki jih predpisuje Zakon o splošnem upravnem postopku. Kljub
vsemu pa je potrebno, da pristojni upravni organi in vsi udeleženci zagotavljajo
zanesljivost objektov ter njihovo skladnost s prostorskimi akti (Kopač 2003, 19).
Potrebno je omeniti tudi Zakon o urejanju prostora ((ZureP-1), Ur. l. RS 110/2002), ki
1 Upravna področja so namreč urejena z zakoni in drugimi na zakonih temelječimi predpisi. Ti določajo dejavnosti organov javne uprave, urejajo javnopravna razmerja med fizičnimi ali pravnimi osebami in državo oziroma lokalno skupnostjo ali določijo pogoje, pod katerimi lahko posamezniki iz pravnih razmerij pridobijo pravice, pravne koristi ali jim naložijo obveznosti. Te pravice, obveznosti ali pravne koristi, ki so določene z materialnimi predpisi in se z njimi ustanavljajo, spreminjajo, ukinjajo ali ugotavljajo, se realizirajo v postopku, ki je predpisan in v katerem organi javne uprave odločajo (Androjna in Kerševan 2006, 27).
11
skupaj z ZGO-1 tvori celoto. Njegov namen je priprava in sprejetje takšnih prostorskih
aktov, ki bodo investitorju omogočili enostavno odločitev za gradnjo objekta (Kopač
2003, 11). Področje urejanja prostora pa ureja tudi Zakon o prostorskem načrtovanju
((ZPNačrt), Ur. l. RS 33/2007).
V postopku izdaje gradbenega dovoljenja imajo različni upravni organi različne
pristojnosti, kar bo prikazano v pričujočem magistrskem delu. Zlasti me bo zanimalo
njihovo razmerje in vpliv na področju urejanja okolja. Ker je to področje zelo
kompleksno in ker ZGO-1 objekte deli na zahtevne, manj zahtevne, nezahtevne in
enostavne, sem se odločila, da se osredotočim na nezahtevne objekte. Temu je botrovalo
zlasti dejstvo, da je ravno na tem področju leta 2008 Uredba o vrstah objektov glede na
zahtevnost (Ur. l. RS 37/2008, 99/2008) nadomestila Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj
zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez
gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči
(Ur. l. RS 114/03, 130/04 in 100/05). V luči modernizacije javne uprave bom skušala
prikazati vplivanje ali ne vplivanje nove zakonodaje na poenostavitev upravnih
postopkov.
12
3 HIPOTEZE
Hipoteza 1:
Upravne enote imajo kljub podrejenosti pristojnemu ministrstvu velik del avtonomije pri
odločanju o zadevah na prvi stopnji.
44. člen Zakona o državni upravi (Zakon o državni upravi (ZDU-1), Uradni list RS
52/2002) daje upravnim enotam pristojnost odločanja na prvi stopnji v upravnih stvareh,
ki so v državni pristojnosti in pod strokovnim vodstvom področnih ministrstev (48. člen
ZDU). Ta dva člena upravnim enotam zagotavljata dokajšnjo mero avtonomije in sta
torej tudi zadostna podlaga za mojo hipotezo.
Hipoteza 2:
Občine lahko bistveno omejijo gradnjo s sprejetimi občinskimi prostorskimi akti.
Ena izmed nalog občin je sprejemanje prostorskih aktov in načrtovanje prostorske
ureditve. 21. člen Zakona o lokalni samoupravi ((ZLS – UPB2), Uradni list RS 94/2007,
76/2008, 79/2009) med drugim namreč določa, da občina samostojno opravlja lokalne
zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so
določene z zakonom ter za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja zlasti
naslednje naloge: upravlja občinsko premoženje; omogoča pogoje za gospodarski razvoj
občine in v skladu z zakonom opravlja naloge s področja gostinstva, turizma in
kmetijstva; načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju
posegov v prostor in graditve objektov2 ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s
stavbnimi zemljišči. Koliko “moči” pri omejevanju posegov v prostor dejansko imajo
občine, bom preizkusila ne le na teoretični podlagi, temveč bom opravila tudi praktični
preizkus.
2 Že uvodoma sta bila omenjena Zakon o urejanju prostora in Zakon o prostorskem načrtovanju.
13
Hipoteza 3:
Nova zakonodaja bistveno poenostavlja upravne postopke izdaje gradbenih dovoljenj za
gradnjo nezahtevnih objektov.
To hipotezo postavljam predvsem zato, ker je bila leta 2008 sprejeta Uredba o vrstah
objektov glede na zahtevnost (Ur. l. RS 37/2008, 99/2008), ki je bistveno spremenila
postopek izdaje gradbenega dovoljenja za nezahtevne in enostavne objekte, ki jih je
pred tem urejal Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o
pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki
so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Ur. l. RS 114/03, 130/04 in 100/05).
Seveda bo potrebno pogledati tudi postopke, ki so urejali to področje vse od
osamosvojitve Republike Slovenije.
14
4 METODOLOGIJA
Magistrska naloga bo obsegala študijo primera, ukvarjala se bom s pristojnostmi
ministrstev, upravnih enot in občin na področju izdaje gradbenih dovoljenj za gradnjo
nezahtevnih objektov kot upravnih postopkov in vplivom nove področne zakonodaje na
skrajševanje le-teh v luči reform v javni upravi.
V uvodnem delu bom postavila teoretični okvir magistrske naloge, pomagala si bom z
deskriptivno metodo. Tu bo ključna analiza primarnih in sekundarnih virov, s pomočjo
katere bom razjasnila osnovne pojme. Primarni in sekundarni viri bodo tukaj predvsem
domača in tuja literatura (znanstvene monografije, zborniki, članki ...) ter zakonski in
podzakonski predpisi (zakoni, uredbe, odloki ...).
Analiza primarnih in sekundarnih virov bo ključna tudi v drugem delu naloge, kjer bodo
primarni viri predvsem zakonski in podzakonski predpisi. V tem delu bom uporabila
tudi zgodovinsko primerjalno metodo tako razvoja slovenske državne ureditve in
primerjavo prejšnje in aktualne zakonodaje.
V raziskovalnem delu bo glavna analiza internih gradiv in podatkov ter intervju.
Praktično bom tudi preizkusila vpliv predpisov, ki so v pristojnosti občin na primeru
izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta. V tem delu bom
uporabila tako kvantitativni (velikost objekta ...) kot kvalitativni pristop (ta bo obsegal
predvsem intervju).
15
5 OPREDELITEV OSNOVNIH POJMOV
Najprej bomo opredelili pojme kot so upravljanje, uprava, javna uprava, državna
uprava, javni sektor. To se mi zdi zelo pomembno, zlasti, ker jih ljudje tako radi
zamenjujejo med seboj oziroma enačijo.
5.1 UPRAVLJANJE
Vsi ljudje stremimo k zadovoljevanju svojih potreb, k temu so usmerjena vsa naša
dejanja – odločamo namreč o cilju3. Seveda moramo pri tem najprej ugotoviti, kako in s
kakšnimi sredstvi zadovoljiti neko potrebo (Haček 2001, 14). Odločanje o potrebah in
načinu njihove zadovoljitve se imenuje UPRAVLJANJE (Bučar 1981, 57). To pa še ni
dovolj za zadovoljitev neke potrebe, pri tem je pomembna še druga dejavnost -
odločitev. Upravljanje kot odločanje je izbor med najrazličnejšimi potrebami in
različnimi možnostmi za zadovoljevanje teh potreb. V tem procesu se oseba, ki je
pristojna za sprejem odločitve sooča s prevelikim številom primerov in običajno
takšnega obsega dela ne zmore. Tu obvelja načelo delitve dela - oseba, ki odloča,
prenese nekaj svojih pravic za odločanje na druge osebe, ki so ji odgovorne. V nasprotju
s horizontalno delitvijo dela v proizvodnji je pri upravljanju značilna vertikalna delitev
dela. To pomeni, da odločevalci s prenosom pooblastil hkrati ne prenesejo v celoti svoje
lastne odgovornosti v procesu odločanja. Celoto fizičnih in pravnih oseb, pooblaščenih
za odločanje na nekem področju, med katerimi velja organsko utrjen sistem
medsebojnih razmerij, pooblastil in odgovornosti, nadrejenosti in podrejenosti,
imenujemo z eno besedo - uprava4 (Haček 2001, 14-17).
Upravljanje se prav tako nanaša na ravnanje drugih ljudi, to pomeni, da prek ravnanja
drugih skušamo doseči spremembe v zunanjem svetu. Če želimo le-te doseči, moramo
uporabiti svoj vpliv na druge ljudi oziroma njihovo voljo, za kar nam je potrebna
družbena moč (proces ohranjanja in pridobivanja le-te pa imenujemo politika).
Upravljanje kot družbeni proces (neposredno usmerjen v temeljno vprašanje, kako
3 Odločanje o ciljih se vedno nanaša na zadovoljitev neke potrebe (Bučar 1981, 57). 4 Če bi se nam posrečilo skrčiti upravo res samo v sredstvo, katerim dosegamo postavljene cilje, če bi jo torej politično nevtralizirali, bi bila rešeno marsikatero vprašanje. Vendar je tudi uprava politična, ker tudi sama posledica delitve dela (Bučar 1981, 60).
16
obvladati človeka) se tako razlikuje od upravljanja stvari (to je proces, ko z lastno
dejavnostjo neposredno vplivamo na zunanji svet, da bi v njem uveljavili določene
spremembe; naslanja se na naravoslovne in tehnične vede in je politično nevtralno).
Upravljanje, brez posebne dodatne označbe, se največkrat nanaša na upravljanje kot
družbeni proces. Upravljanja brez politike ni. Čeprav sta upravljanje in politika tako
tesno povezana, ju vseeno analitično lahko ločimo v dva procesa: v upravni5 in politični
proces (Bučar 1981, 57-59).
5.2 UPRAVA
Pojem uprave so dolgo povezovali s pojmom država, iz tega razloga je bil največkrat
zanimiv predvsem za pravne teoretike (ki so nanjo gledali predvsem z vidika
opravljanja državnih funkcij). To je prevladovalo vse do začetka 20. stoletja, ko so v
ZDA prišli do spoznanja, da uprava ni zgolj državni aparat, temveč je prisotna v vsaki
človeški organizirani dejavnosti. Tudi pri nas se lahko pohvalimo z vrsto strokovnjakov,
ki so zaslužni da gledamo na upravo na tak način. Ti so predvsem: Vavpetič6, ki je
opredelil sestavine, ki se pojavljajo pri upravnem delovanju; nato je treba omeniti
Bučarja7, ki opredeli upravljanje kot odločanje, ki je v bistvu izbor med najrazličnejšimi
potrebami in različnimi možnostmi za zadovoljitev teh potreb; nato je tu Pusić8, ki
opozarja na dva pomena, ki ju ima pojem uprava. S tem pojmom lahko namreč
označujemo določeno dejavnost ali določeno vrsto organizacije - uprava v
organizacijskem in v funkcionalnem smislu. Pri Šmidovniku9 je treba omeniti, da zlasti
izhaja iz sistemske teorije, posebej še iz kibernetsko - informacijske teorije. Kot se iz
zgoraj navedenih teorij različnih avtorjev vidi, se pri opredelitvi pojma uprava
srečujemo z več različnimi pogledi na upravo in upravljanje (glej tudi Rakočevič 1994).
Seveda pri tem nastane problem, kako ta dva pojma opredeliti, da bomo pri tem zajeli
5 Sestavini upravnega procesa, odločanje o ciljih ter odločanje o sredstvih pa sta na politični proces različno vezani. Odločanje o ciljih je na politični proces močno vezano, odločanje o sredstvih pa naj bi bilo politično nevtralno (Bučar 1981, 59). Od tod torej potreba po politični nevtralizaciji uprave, ki je bila omenjena že zgoraj. 6 Vavpetič v Haček 2009. 7 Bučar v Haček 2009. 8 Pusić v Haček 2009. 9 Šmidovnik v Haček 2009.
17
vse razsežnosti in značilnosti. V upravo sodijo dejavnosti povezovanja, usklajevanja,
načrtovanja, usmerjanja in organiziranja, ki imajo namen doseči določene cilje. Sem
sodi tudi informacijska dejavnost. In s tem je uprava vključena v proces odločanja.
Dejavnosti uprave so strokovne dejavnosti, ki se morajo ravnati po zakonih. Za upravo
pa prav tako veljajo tehnična pravila, ki pa izhajajo iz njene strokovne narave, zato
lahko govorimo tudi o profesionalni naravi uprave. Lahko rečemo, da je uprava posebna
dejavnost, ki v povezavi z drugimi uresničuje cilje, ki si jih je postavila določena
organizacija. Uprava je torej ožji pojem kot uprava v smislu upravljanja, je samo del
celotne dejavnosti upravljanja10 (Haček 2009, 18-21; glej tudi Haček 2005). Colnar celo
opozori na zanimivo povezavo pojmov uprava in upravljanje, in sicer naj bi imela
beseda uprava že v korenu besede vgrajeno dejavnost upravljanja. To pa naj bi po
njegovem pomenilo, da je govoriti o upravnem upravljanju odkrivanje tople vode
(Colnar 2006, 47 - 78).
Rakočevič (Rakočevič 1994, 19) je mnenja, da je uprava dejavnost in kot taka nujna
sestavina vsakega človekovega organiziranega delovanja. V povezavi z različnimi
panogami ugotavlja Rakočevič, da je uprava »posebna dejavnost, ki v povezavi in
medsebojni soodvisnosti z drugimi zagotavlja uresničevanje ciljev določene
organizacije.«
Potrebno je pogledati tudi, kako zakonodaja ureja funkcije uprave. Uprava naj bi po
zakonu izvrševala zakone, druge predpise in akte državnega zbora ter predpise in akte
vlade. Svoje naloge izvršuje v mejah in na podlagi ustave, zakonov, drugih predpisov in
aktov in je pri svojem delu samostojna. Uprava po drugi strani izdaja upravne predpise,
upravne in druge akte in opravlja materialna dejanja. Za upravne splošne akte (predpise)
velja, da morajo biti v skladu z ustavo ter zakoni, upravni in drugi akti (posamični ter
konkretni pravni akti) morajo neposredno temeljiti na zakonu oziroma drugem predpisu.
Isto velja seveda za opravljanje materialnih dejanj (Kaučič in Grad 2003, 282).
10 Naj povem tu še, da je državna uprava ožji pojem kot uprava (Rakočevič 1994, 155).
18
5.3 JAVNA UPRAVA
Najprej naj tu omenim Colnarja, ki javno upravo (nekako v povezavi s poglavjem 4.2)
definira kot upravo v javnih zadevah (Colnar 2006, 76). Pri opredelitvi pojma javna
uprava se srečujemo z množico definicij.
Večina jih ima naslednje skupne točke:
1. javna uprava se uvršča v sfero izvršilne oblasti;
2. skrbi za izvajanje javnih politik;
3. javna uprava se vpleta v krog problemov, ki so v zvezi s človeškim ravnanjem in
napori;
4. javno upravo je mogoče na več načinov ločevati od zasebnega sektorja;
5. je proizvodnja javnih dobrin in storitev;
6. ukoreninjena je v pravni sistem in je tako namenjena izvrševanju zakonov;
O javni upravi lahko govorimo v formalnem smislu (kot sistem organov, ki odločajo o
javnih zadevah) in materialnem smislu (kot proces odločanja o javnih zadevah). Tvorijo
jo institucije, povezane v poseben sistem in jih določena skupnost pooblasti, da odločajo
o zadevah v pristojnosti te skupnosti. Javna uprava (državna uprava, javne službe,
lokalna samouprava, javni sektor, ki temelji na kriteriju lastništva države) je del javnega
sektorja. Šmidovnik11 javno upravo opredeli kot državne organizacije teritorialnega tipa
ter organizacije funkcionalne in personalne narave, ki opravljajo naloge javnega
pomena. Njihov namen je zagotavljanje dobrin, do katerih ni mogoče priti po načelih
tržne menjave. Zagotoviti jih mora država s svojim intervencionizmom in regulativnimi
mehanizmi. Javna uprava ima nalogo zagotavljati tiste dobrine (Bučar12): ki naj bodo na
voljo vsem ljudem, ki jih je treba ljudem zaradi javnih koristi vsiliti, ki jih ni mogoče
individualizirati in tiste, katerih proizvajalci so po naravi stvari v monopolnem položaju
nasproti uporabniku.
11 Šmidovnik v Haček, 2009. 12 Bučar v Haček, 2009.
19
Šmidovnik13 naloge javne uprave razdeli v pet kategorij: policijske; materialne,
infrastrukturne in strokovnooperativne; pospeševalne in razvojne; skrb za obstoj
sistema; ustvarjalna vloga;
Ta delitev nalog vsebuje tudi prehod iz tradicionalnega, oblastnega razumevanja k
pojmovanju državne uprave kot sredstva družbene regulacije. V javni upravi je značilna
odsotnost konkurence. To ponavadi ne vodi v optimalno izrabo virov (Haček 2009, 23-
29).
5.4 DRŽAVNA UPRAVA
Začetki državne uprave segajo v postfevdalni čas oziroma čas nastanka absolutističnih
evropskih monarhij. Je ožji pojem od javne uprave, saj je državna uprava le del javne
uprave. Zanjo torej veljajo isti elementi in značilnosti kot za upravo na splošno.
Izhodišče pravno-političnih zamisli pri opredeljevanju pojma državne uprave je načelo
delitve oblasti. Razlikovanje med izvršilno, zakonodajno in sodno vejo oblasti je
vzpostavil Montesquieu (trialistična delitev funkcij14). Poleg te delitve pa lahko
zasledimo tudi dualistično in kvadrialistično delitev funkcij. Po letu 1918, ko so
parlamentarne monarhije začele razpadati in so se začele formirati parlamentarne
demokracije se je Montesquieujev model delitve oblasti začel spreminjati. Zakonodajna
in izvršilna veja oblasti nista več enakovredni in samostojni, ampak gre pri njunem
odnosu bolj za porazdelitev odgovornosti. Se pravi, da se načelo enotnosti oblasti
nadomešča z načeloma vertikalne delitve oblasti in subsidiarnosti. Temeljna dejavnost
državne uprave je upravna dejavnost. Funkcije državne uprave izhajajo iz njene vloge
znotraj upravnega sistema. Rakočevič in Bekeš15 ločita dve glavni funkciji - izvrševanje
zakonov, državnega proračuna ter drugih političnih odločitev nosilcev zakonodajne in
izvršilne veje oblasti ter pripravo strokovnih podlag za politično odločanje nosilcev
zakonodajne in izvršilne veje oblasti. Znotraj teh dveh funkcij državne uprave pa lahko
ločimo več vrst nalog državne uprave, ki so jih različni teoretiki tudi različno
13 Prav tam. 14 Državno upravo v Sloveniji lahko v skladu s trialistično teorijo delitve oblasti tako štejemo kot del izvršilne funkcije. Njen zgornji, politični del predstavlja vlada, spodnji, strokovni pa uprava, ki neposredno izvršuje zakone (Grad 1996, 163). 15 Rakočevič in Bekeš v Haček 2009.
20
klasificirali - na primer Rakočevič in Bekeš ločita eksekutivno, kurativno in servisno
funkcijo (Haček 2009, 29-31). Grad pa izvršilno funkcijo loči na dva dela: politično
izvršilnega in politično upravnega dela (Kaučič in Grad 2003, 279).
Funkcije uprave (po Žurga) so naslednje: izvajanje predpisov; priprava in izdaja
upravnih aktov; inšpekcijsko in upravno nadzorstvo; nadzor nad zakonitostjo dela
organov lokalnih skupnosti; zagotavljanje izvajanja javnih služb iz pristojnosti države;
pospeševanje gospodarskega, socialnega, kulturnega, ekološkega in splošnega
družbenega razvoja; priprava zakonov, drugih predpisov in aktov; opravljanje
strokovno-tehničnih nalog za vlado ter izvajanje strokovnih in drugih nalog v zvezi z
upravljanjem nepremičnin in drugega premoženja RS;
Te funkcije izvajajo organi državne uprave. Ta pa uresničuje svoje naloge na podlagi in
v mejah ustave, zakonov ter drugih predpisov in aktov in je pri svojem delu samostojna
(Žurga 2001, 14-15). Državno upravo v organizacijskem smislu lahko razumemo kot
sistem organov, ki opravljajo funkcije upravne dejavnosti (Haček 2009, 31).
Organizirana je tako, da se deli vertikalno po različnih vsebinsko zaokroženih
področjih. Podvržena pa je nadzoru zakonitosti delovanja, in sicer notranjemu in
zunanjemu. Vršijo pa ga višji organi nad nižjimi (Grad 1997, 265). Ustanavljanje njenih
organov je v pristojnosti predstavniškega organa, temelji pa na resornem,
funkcionalnem in teritorialnem načelu (Haček 2009, 31).
5.5 JAVNI SEKTOR
Opredelitev pojma javni sektor (v smislu ločitve od zasebnega) ni popolnoma jasna in
se z njo ukvarjajo različni avtorji vse od rimskih časov pa do danes. Če povzamemo
različna stališča je javni sektor je zbir vseh javnih organizacij, ki opravljajo družbene in
gospodarske javne dejavnosti, pri čemer gre za dejavnosti po netržnih načelih, kar se v
prvi vrsti kaže s financiranjem iz proračuna. V javni sektor spada vse tisto, kar je v lasti
države, ne glede na področje delovanja. Razlogi za obstoj javnega sektorja segajo od
potrebe po dostopu do javnih dobrin in pokrivanja eksternalitet javnih dobrin do
korektiva nedelujočih tržnih mehanizmov z državno intervencijo ter regulacijo16. Javni
16 Glej tudi Žurga 2001.
21
sektor največkrat pojmujemo kot skupno ime za javno upravo, politični sistem,
izobraževalno, raziskovalno ter zdravstveno sfero. Tu je treba omeniti tudi ugotavljanje
Pusića, da odnos državljanov do javnega sektorja ni več odnos podložnika do države
(Pusić 1995, 36). V to smer so bile tudi izpeljane reforme v javnem sektorju, kar bom
skušala prikazati tekom te magistrske naloge.
5.6 LOKALNA SAMOUPRAVA
Vlaj (Vlaj 2001, 19) pravi, da je “samoupraven tisti, ki ima pravico in možnost odločati
o svojih zadevah na podlagi lastne moči. Bistvo samouprave obstoji v tem, da se neki
krog poslov opravlja po ljudeh iste organizacije, ki je na teh poslih neposredno
zainteresirana, ne pa od centralne vlade ali od le-tej podrejene uprave”. Podobno
Grafenauer meni, da je lokalna samouprava »pravica in sposobnost lokalnih oblasti, da
v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v lastni pristojnosti in v
korist lokalnega prebivalstva«. Opozori na to, da se lokalna samouprava v sodobnih
državah razlikuje. V vseh je ustavna kategorija in ima lastnost pravne osebe17. Poudariti
je potrebno njihovo samostojnost in možnost, da člani samoupravne skupnosti
neposredno volijo predstavnike. Njena naloga je, da služi interesom lokalnega
prebivalstva in skrbi za rešitev z njimi povezanih vprašanj. Grafenauer nadalje tudi
opredeli elemente, skozi katere je prepoznavna lokalna samouprava: teritorij, določen z
zakonom ali drugim državnopravnim aktom; pravice in obveznosti samoupravne
lokalne skupnosti, ki so predpisane v zakonodaji; volitev organov skupnosti s strani
prebivalcev te skupnosti na lokalnih volitvah; status pravnega subjekta, ki ima možnost
samostojnega nastopanja v pravnem prometu; pravica sprejemanja svojih predpisov in
odločitev; zagotavljanje minimalnih temeljev delovanja18; Vendar lokalna samouprava
svoje aktivnosti, ki se nanašajo na zadovoljevanje potreb lokalnega prebivalstva
opravlja pod določenim nadzorstvom države (ki ji prizna, da po lastnih organih, na svoj
račun, samostojno in v svojem imenu le-te vodi). Oblike, v katerih se lokalna
samouprava uresničuje, se imenujejo samoupravne lokalne skupnosti (Grafenauer 2000,
36 - 40). Tudi Brezovšek loči med lokalno samoupravo in lokalno skupnostjo. Zanj
17 Šmidovnik loči dve sestavini lokalne samouprave: sociološko – lokalno skupnost in pravno sistemsko – lokalno samoupravo. Pri tem je potrebno opredeliti pojem lokalne skupnosti. Ta je po Šmidovniku samo nosilec lokalne samouprave, ki pa opredeljuje njen položaj (Šmidovnik 1995, 27). 18 Podobno meni tudi Šmidovnik (glej Šmidovnik 1995).
22
lokalna samouprava predstavlja “temeljno obliko teritorialne organizacije oblasti in
najširši okvir uresničevanja samouprave občanov, ki živijo na določenem področju”
Lokalno skupnost pa opredeli kot “temeljno obliko samouprave občanov in osnovno
obliko organiziranja skupnosti, v kateri državljani neposredno uresničujejo svoje
pravice in zadovoljujejo svoje potrebe19 (Brezovšek 2009, 8)”.
5.7 JAVNI USLUŽBENEC
Temeljni element vsake organizacije je človek oziroma delovno mesto (v abstraktnem
pogledu). Tudi v organizacijah javne uprave lahko izvajajo funkcije organizacije samo
ljudje, ki v teh organizacijah delajo. Osebe, ki opravljajo službo v javni upravi
imenujemo javni uslužbenci. S tem izrazom običajno označujemo osebe, ki trajno in
profesionalno opravljajo službo v državnih organih in organih lokalnih skupnosti-sem
pa ne štejemo političnih funkcionarjev (Virant 2002, 187). Korenine pojma izhajajo že
iz časov, ko so bili uradniki osebni uslužbenci vladarja oziroma zastopniki krone. V
Veliki Britaniji je bila v 19. stoletju uporaba pojma omejena le na tiste civilne uradnike,
ki so bili zaposleni v vladnih ministrstvih. V večini sodobnih držav pojem državnega
uslužbenca ne zajema le uradnikov v vladnih ministrstvih, temveč tudi vse, ki so
zaposleni v vojski, sodstvu, lokalni samoupravi ... Pojem državni uslužbenec se
razlikuje od pojma javni uslužbenec. Pojem državni uslužbenec se je prvič uporabil
konec 18. stoletja z namenom razlikovati civilno in vojaško osebje v britanski
Vzhodnoindijski družbi in se je zato razvil pred pojmom javni uslužbenec. Bistveno za
uradnika je, da opravlja delo v upravni organizaciji kot svoj redni in osnovni poklic.
Definicije pojma pa se razlikujejo glede na širino obsega pojma (Haček 2009, 40-42). V
slovenski zakonodaji se tretira kot javnega uslužbenca vse zaposlene v javnem sektorju
(Haček 2009, 53). Javni uslužbenec je posameznik, ki sklene delovno razmerje v
javnem sektorju (državni organi, uprave lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi,
javni zavodi ter druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega
proračuna ali proračuna lokalne skupnosti). To opredeljuje ZJU v svojem 1.členu (Brus
2002, 73, tudi Brejc 2002, 34).
19 Kaučič in Grad (glej Kaučič in Grad 2003, 325) poudarita tudi pomen zadovoljevanja lokalnih potreb v lokalnih skupnostih.
23
5.8 URADNIK
Uradnik je javni uslužbenec, ki opravlja javne naloge v upravnih organih. Za te naloge
pa je bila ta organizacija ustanovljena. Je predstavnik izvajanja javnih nalog nadrejene
osebe v javnem sektorju (v razmerju do uporabnikov javnih storitev). Ne deluje v
lastnem imenu, ampak v razmerju, temelječem na posebni zaupnosti, nepristranskosti,
apolitičnosti, lojalnosti ter polni odgovornosti za svoje delo. Samo uradnik lahko
pridobi naziv ali položaj, ima: možnosti za načrtovanje kariere, zagotovljen višji
minimalni dopust itd. (Haček 2005, 51-52). V zakonu o javnih uslužbencih sta ločena
naziva oziroma pojma javni uslužbenec in uradnik, kot je zapisano v naslednjih členih
ZJU. In sicer so to členi: 1. člen in 23. člen ZJU. Pri tem je treba še posebej opozoriti na
dejstvo, da ZJU funkcionarjev v državnih organih in organih lokalnih skupnosti ne
uvršča med javne uslužbence in tako po 4. odstavku 1. člena ZJU funkcionarji NISO
javni uslužbenci. V 23. členu ZJU zakon govori o razliki med uradniki in drugimi
uslužbenci (strokovno tehničnimi delavci20).
5.1 POLITIČNI FUNKCIONAR
Kot je bilo omenjeno v prejšnjem poglavju, v slovenski zakonodaji političnih
funkcionarjev ne prištevamo med javne uslužbence. Zasedajo najvišje in
najpomembnejše položaje v javnih organizacijah, tako na nivoju države kot na nivoju
lokalnih skupnosti. Položaj pridobijo lahko neposredno z izvolitvijo na splošnih
volitvah ali posredno, in sicer z imenovanjem v voljenem predstavniškem telesu.
Položaj političnih funkcionarjev v Republiki Sloveniji neposredno pridobijo v
zakonodajni veji oblasti poslanci Državnega zbora ter v izvršilni veji oblasti predsednik
Republike Slovenije. Ostali pridobijo položaj posredno (z imenovanjem v Državnem
zboru ali Vladi Republike Slovenije). Področje političnih funkcionarjev ureja Zakon o
funkcionarjih v državnih organih (1990). V širšem smislu pa jih opredeljuje tudi Zakon
o preprečevanju korupcije v svojem 2. členu. Na lokalni ravni imajo položaj političnih
funkcionarjev župani, ki so na svoj položaj izvoljeni na neposrednih, splošnih in
demokratičnih volitvah po dvokrožnem večinskem volilnem sistemu. Občinski svetniki,
20
Zakon o javnih uslužbencih (uradno prečiščeno besedilo) /ZJU-UPB3/(Ur. l. RS, št. 63/2007), glej tudi Brezovnik in drugi 2005.
24
ki so sicer tudi izvoljeni neposredno na lokalni ravni, po veljavni zakonodaji ne morejo
opravljati poklicno, kot je opredeljeno v Zakonu o lokalni samoupravi (Haček 2009, 84-
86).
Politični funkcionarji imajo, kot je opredeljeno v zakonodaji, pravico do osebnega
dohodka, prejemkov iz sredstev skupne porabe, nadomestila osebnega dohodka in tudi
do povračila stroškov pri delu ter v zvezi z delom. Imajo tudi določene posebne pravice
- na primer nadomestilo osebnega dohodka za določeno časovno obdobje po koncu
mandata, v primeru da se politični funkcionar iz objektivnih razlogov ne more takoj
vrniti na svoje prejšnje delovno mesto ali ne more skleniti delovnega razmerja, ki
ustreza stopnji njegove izobrazbe. Omenjena pravica je nekoliko drugačna za poslance
Državnega zbora Republike Slovenije, ki jim je prenehal mandat in iz objektivnih
razlogov ne more nadaljevati s prejšnjim delom oziroma dobiti druge ustrezne
zaposlitve ali ni izpolnil pogojev za upokojitev po splošnih predpisih. Ti imajo pravico
do nadomestila plače v višini plače, ki bi jo prejemali, če bi opravljali funkcijo, dokler
se ne zaposlijo ali dokler ne izpolnijo pogojev za upokojitev po splošnih predpisih,
vendar najdlje eno leto od prenehanja mandata. Pravica se lahko podaljša do izpolnitve
pogojev za upokojitev po splošnih predpisih ali po Zakonu o poslancih, vendar največ
še za eno leto (Haček 2009, 86).
5.2 NOVI PRISTOPI PRI UPRAVLJANJU V JAVNEM SEKTORJU
Pojem označuje koncept, ki vpeljuje pozitivne prvine iz upravljanja in delovanja v
zasebnem sektorju v javni sektor. Nanašajo pa se predvsem na: ekonomijo in
ekonomiko poslovanja, pristope in metodologije upravljanja in vodenja, delovne metode
in tehnike, organizacijske oblike, podjetniški način vodenja (Žurga 2001, 49). V
moderni družbi je vseskozi prihajalo do bistveno bolj nestabilnega, kompleksnega in
nepredvidljivega okolja, kateremu se je morala prilagoditi tudi državna uprava. In tako
je tradicionalno organizacijo javne uprave zamenjal model javnega menedžmenta
(Haček 2009, 36). Njegovi začetki segajo v sedemdeseta leta prejšnjega stoletja.
Njegovo Gibanje se je pojavilo na obeh straneh Atlantika (o čemer več kasneje).
Zanimanje za management v javnem sektorju pa so povzročili različni dejavniki (Lynn
2006, 2 - 104).
25
NUJS predstavlja novo paradigmo, ki postavlja v ospredje drugačna razmerja med
vlado, javno upravo in javnostjo. Po mnenju Haguea in Harropa pomeni NUJS močno
kritiko Webrove predstave o birokraciji (Hague in Harrop 2004, 301). V zadnjih letih je
vseskozi prihajalo do sprememb v javnem sektorju. In tako je tradicionalno organizacijo
javne uprave zamenjal model javnega menedžmenta. Uvedba novega javnega
menedžmenta pa zahteva precej več kot samo reformo javne uprave. Spremeniti je treba
delovanje javne uprave, obseg vladne aktivnosti ... (Hughes 2003, 281).
ELEMENTI KONCEPTA (po Žurga): usmerjenost k rezultatom, usmerjenost k
strankam, prenova delovnih procesov, nova organiziranost in novi načini vodenja,
uvajanje novih delovnih metod, povečanje učinkovitosti in uspešnosti, delegiranje in
povečanje avtonomije, prenos izvajanja zunanjim izvajalcem, opredelitev in razmejitev
odgovornosti, vzpostavitev kompetitivnosti (Žurga 2001, 49).
Žurga meni, da naj navedene prvine koncepta NJM ne bi prinašale samo sodobnejše
organiziranosti in delovanja uprave, temveč tudi finančne učinke, ki so dolgoročni.
Dolgoročnost učinkov (ne samo finančnih) uvedenih sprememb pri delovanju v upravi
zahteva ustrezno pripravo ljudi na spremembe, tistih, ki so pri spremembah udeleženi,
kot tudi širše javnosti. Zahteva po povečani odzivnosti organizacije ter po učinkovitem
in uspešnem delovanju za doseganje opredeljenih ciljev in za zagotavljanje potrebnega
obsega storitev narekujejo prevetritev obstoječih delovnih procesov-posameznih
postopkov - v smislu učinkovitosti njihovega izvajanja (Žurga 2001, 50).
Brezovšek NUJS vidi kot prevladujočo paradigmo upravne modernizacije. To ne
pomeni, da avtomatično tudi krepi zanesljivo upravo ali da je brez lastnih problemov.
Upoštevati moramo namreč tudi njegove kritike. Napad je koncept doživel zlasti v
klasičnih upravnih sistemih na evropskem kontinentu. Kritiki zlasti poudarjajo njegovo
preokupacijo s koncepti in vizijami, nagnjenost k trgovskim svetovalcem in privatnemu
sektorju, naivno reformistično evforijo ter neoliberalno prepričanje in zaupanje v trg.
Posebej se poudarja, da NUJS najbrž lahko ustreza tradiciji anglosaške uprave21, naj bi
pa uničil klasične kontinentalne sisteme, ki dejansko sploh ne delujejo tako slabo, novi
21 Koncept se je začel pojavljati v osemdesetih in devetdesetih letih prejšnjega stoletja v angloameriškem svetu (Haček 2009, 36).
26
koncept naj bi namreč zapostavljal ter spregledal kulturne predpostavke ter specifične
racionalnosti klasičnega kontinentalnega javnega sektorja. Čeprav tovrstna kritika
upravičeno kaže na vidike NUJS, ki so problematični, ne uspe more zares izzvati zahtev
po zanesljivejši upravi s pomočjo NUJS. Pomanjkljivosti tradicionalne birokracije so
resnične in NUJS ima zdravila za izboljšanje stanja oziroma jih vsaj obljublja. Seveda
obstajajo še številne druge kritike NUJS (Brezovšek 2000, 271).
5.3 UPRAVNI POSTOPEK, UPRAVNA ZADEVA
Polonca Kovač upravni postopek vidi kot »pot, po kateri se z aplikacijo splošnih norm
na konkreten način dejanski stan oblastno določi, spremeni ali ukine oziroma ugotovi
upravnopravno razmerje. V upravnem postopku se tako odloča o pravici, pravni koristi
ali obveznosti posamičnih ali več določenih ali določljivih strank s področaja upravnega
(materialnega) prava« (Kovač in drugi 2010, 19).
Rakočevič upravni postopek podobno opredeli kot z zakonom predpisan postopek,
preko katerega se odloča, ali obstoji pravica, pravna korist oziroma obveznost
posameznika, lahko tudi druge stranke v konkretni upravni zadevi (Rakočevič 2011,
13). Ko ugotavlja, če gre v konkretnem primeru za upravni postopek, se mora organ
najprej vprašati, ali gre v konkretnem postopku za odločanje o pravici, obveznosti ali
kakšni drugi pravni koristi fizične ali pravne osebe - ali gre za upravno zadevo22. V
materialnih predpisih se lahko drugače ugotovi, če je potrebno v nekem primeru voditi
upravni postopek23. V nekaterih predpisih je navedeno, da mora organ izdati upravno
odločbo oziroma da pri odločanju o konkretni zadevi vodi upravni postopek ali v
konkretni zadevi odloči v upravnem postopku. Če tega niti na ta način ni mogoče
ugotoviti, štejemo, da gre za upravno zadevo, v kolikor obstaja sedanje/predvidljivo
nasprotje med zasebno in javno koristjo (Štriker 2011, 43-44).
22 Trpin (Trpin 2004, 39) upravno zadevo celo opredeli tako s formalnega (odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe), materialnega (vprašanje, kakšna je vsebina reeling družbenega razmerja, ki je v abstraktni pravni normi opredeljen kot upravna zadeva), kot z vidika realnega družbenega razmerja (obstoječe ali predvidljivo nasprotje med posamičnim in javnim interesom, ki ga mora pristojni organ razrešiti s svojo odločitvijo). 23 Podobno meni tudi Polonca Kovač 2010 (glej Kovač in drugi 2010, 20).
27
Rakočevič opozori, da se v upravnem postopku ne odloča le o pravicah in obveznostih
posameznika, temveč tudi o pravnih koristih. Razliko med odločanjem o pravicah in
odločanjem o pravnih koristih vidi predvsem v tem, da se glede pravnih koristih
praviloma odloča le ob odločanju o določeni pravici v okviru posamezne upravne
zadeve, ne samostojno. Ob odločanju o pravici določene osebe se lahko posega v
pravico oziroma pravno korist druge osebe. In kot bomo videli tekom te magistrske
naloge, je postopek pridobitve gradbenega dovoljenja dober primer upravnega postopka.
Upravni postopek je lahko predpisan samo z zakonom in je splošen ali poseben. Splošni
upravni postopek ureja Zakon o splošnem upravnem postopku (kot smo že omenili).
Posebni upravni postopki so urejeni v posebnih procesnih predpisih oziroma v posebnih
procesnih določbah v okviru različnih materialnih predpisov, ki urejajo posamezna
upravna področja (Rakočevič 2011, 13-14). Trpin (Trpin 2004, 36) splošni upravni
postopek opredeli kot »pravno urejeno zaporedje dejanj, katerih cilj je oblikovati
upravno pravno razmerje.« Tu lahko nadaljujemo s Štrikerjem, ki trdi, da ga je mogoče
uporabljati na vseh upravnih področjih. V kolikor posamezni predpisi s posebnim
upravnim postopkom urejajo neko upravno področje, mora organ, ki vodi postopek,
najprej upoštevati določila le-teh. V ostalih primerih mora organ upoštevati določila
splošnega upravnega postopka. Ti predpisani posebni postopki ne smejo biti v nasprotju
s temeljnimi načeli upravnega postopka (Štriker 2011, 44-45).
28
6 SLOVENSKA JAVNA UPRAVA – RAZVOJ IZ
PREJŠNJEGA SISTEMA DO EVROPSKE UNIJE
6.1 OBDOBJE PO 2. SVETOVNI VOJNI
Komunistična partija je postala najmočnejša sila po vojni, kljub temu pa uradno ni
prevzela oblasti, temveč OF, ki je izgubila koalicijski položaj in postala enotna
organizacija pod vodstvom KPS. Večstrankarski sistem ni zaživel (nova oblast je
delovanje meščanskih strank namreč načrtno ovirala). Prve povojne volitve v
ustavodajno skupščino Jugoslavije so bile 11. november 1945. Pred volitvami
najmočnejšo politično organizacijo, protikomunistično usmerjeno Ljudsko fronto je KPJ
povsem obvladovala. Večstrankarski sistem je bil sicer še dovoljen, vendar opozicija na
volitvah ni nastopila – onemogočili so ji kampanjo. Tako je bilo že pred volitvami jasno
da politični razvoj v novi Jugoslaviji ne bo šel v smeri parlamentarne demokracije
ampak v oblikovanje nedemokratičnega enostrankarskega sistema. Na volitvah je tako
nastopila le lista Ljudske fronte. Glasovalo se je z volilnimi kroglicami (kljub temu je
prihajalo do velikih zlorab). Na volitvah 11. novembra 1945 je z veliko premočjo
zmagala Ljudska fronta – podprlo jo je 88,6% volilcev. Zmaga na volitvah je
komunistom prek Ljudske fronte omogočila dokončen prevzem oblasti. Novoizvoljena
skupščina je 29. novembra 1945 razglasila republiko; Jugoslavija je postala zvezna
republika ali federacija - Federativna ljudska republika Jugoslavija (FLRJ). 30.januarja
1946 je bila sprejeta ustava FLRJ, napisana po sovjetskem vzoru. Zvezna ustava je
Sloveniji zagotovila da je postala ena izmed 6 republik, a so že kmalu sledila
razočaranja. Ustava je sicer zagotavljala federativnost in predstavniško demokracijo, a
je dejansko bila izvršena centralizacija (oblast so imeli izvršni organi pod vodstvom
partije. 17. januarja 1947 je slovenska skupščina sprejela prvo ustavo v zgodovini
slovenskega naroda, s tem tudi državne simbole, ki so veljali do leta 1991 (Pavliha
2010, 243-249).
Obdobje takoj po 2. svetovni vojni lahko imenujemo obdobje nestabilnosti, tako je
prihajalo bo pogostega nastajanja, spreminjanja in ukinjanja lokalnih teritorialnih enot.
Ugotovimo lahko, da so v obdobju od leta 1945 pa do leta 1965 obstajali samo okraji,
imena njegovih enot pa so se spreminjala (Grafenauer 2000, 270). Na podlagi zvezne
29
jugoslovanske ustave iz leta 1946 in republiške ustave iz leta 1947 je bila (kot sem
omenila) uvedena enotna vertikalna organizacija državne oblasti. Ta se je na lokalni
ravni kazala v večnivojski organiziranosti na ljudske odbore različnih ravni. Ljudski
odbori so se oblikovali na krajevni, mestni, okrajni, okrožni in oblastni ravni. Med njimi
je veljalo načelo hierarhičnosti in odgovornosti nižjih višjim odborom. Vsi ljudski
odbori so bili podrejeni državnim organom (Kaučič in Grad 2003, 330).
Sedaj pa se je potrebno bolj posvetiti razvoju lokalne samouprave.
Lokalna samouprava je takoj po drugi svetovni vojni temeljila na lokalnih odborih.
Pomembno prelomnico v teritorialni razdelitvi Slovenije pa pomeni leto 1952, ko je bil
sprejet Zakon o razdelitvi LR Slovenije na mesta, okraje in občine. Takrat je Slovenija
ponovno dobila občine, katerih pristojnosti in velikost so se tudi v socialistični
Jugoslaviji še večkrat spremenile.
Nov in odločilen korak na področju teritorialnih enot je pomenilo leto 1955, ko se je
vzpostavil komunalni sistem24. To je sistem, kjer dobi občina položaj »komune«. Leta
1963 je s spremembo ustave občina postala ustavna institucija. Položaj občin se je
ponovno spremenil leta 1974, ko so s sprejetjem nove ustave občine postale temeljna
družbeno politična skupnost in so temeljile na samoupravljanju. Pristojnost in
organiziranost krajevnih skupnosti sta ostali enaki kot v ustavni ureditvi iz leta 1963. V
praksi je v komunalnem sistemu pri nalogah občin državni vidik nalog prevladal nad
samoupravnim, občina je bila predvsem dekoncentrirana enota izvajanja državnih nalog,
predvsem prva stopnja pri odločanju v upravnih stvareh. Lokalne zadeve, ki bi jih
morale opravljati občine, so bile zaradi preobremenjenosti z državnimi nalogami
prenesene na krajevne skupnosti. Krajevne skupnosti so bile nekakšen nadomestek
občin, opravljale so številne lokalne zadeve. Ta nadomestek je bil izredno nenavaden,
ureditev krajevnih skupnosti je bila namreč bolj podobna nekakšnim prostovoljnim
društvom državljanov kot pa organizirani instituciji lokalne skupnosti. Po osamosvojitvi
Republike Slovenije je bilo uvajanje lokalne samouprave eno izmed najpomembnejših
in najzahtevnejših nalog v novi državi, pri tem je šlo za korenito spremembo dotedanje
24 Ta se je obdržal kar štiri desetletja (Prunk 2008, 166).
30
samoupravne-komunalne ureditve v smeri »klasične lokalne samouprave« evropskega
tipa (Brezovšek in Haček 2005, 59-65).
6.2 KOMUNALNI SISTEM
Slovenija je z uvedbo in začetkom delovanja novih občin odpravila t.i. komunalni
sistem. V njem je bila občina definirana kot temeljna družbeno politična skupnost, ki je
delovala predvsem v imenu države in za račun države. Občina je bila hkrati oblastna in
samoupravna skupnost25. Njene pristojnosti je določalo več kot 500 predpisov. Klasična
občina je bila pristojna le za opravljanje zadev lokalnega pomena, zlasti za zadeve na
komunalnem in socialnem področju. Pri nas so bile take občine znane do leta 1955.
Občina ni bila pristojna le za lokalne zadeve, temveč tudi za zadeve državnega pomena
(Vlaj 2004). Po raziskavah je bilo takih nalog preko 3.000; občinski organi so kar 85 %
dejavnosti opravljali za državo. Njihova značilnost je bila tudi v tem, da so bile komune
v primerjavi s povprečno evropsko občino kar precej večje. Posamezna občina je takrat
obsegala povprečno 321 km in štela 31.740 prebivalcev. V tem obdobju se je krepila
vloga krajevnih skupnosti, ki jih je bilo takrat v Sloveniji preko 1200. Te so morale
zagotavljati svoj razvoj same s samoprispevki. Večkrat jim je primanjkovalo sredstev
celo za najnujnejše opravljanje lokalnih zadev javnega pomena (Žagar 2007). Pintarič
trdi, da so bile v prehodnem sistemu komune nesamostojne pri izvrševanju množice
nalog v imenu države, nove občine so nato dobile pristojnosti samostojnega upravljanja
lokalnih zadev, omejenih le na najosnovnejše naloge. Vse ostale pomembnejše naloge
pa so bile prenesene na reformirane upravne enote. Te so zgolj ostanki prejšnjega
komunalnega sistema, kajti še vedno opravljajo naloge za in v imenu države (Pintarič in
drugi 2008, 22).
Občine smo tako v šestdesetih letih odpravili, lokalne skupnosti in njihovi problemi pa
so ostali in se poskušali uveljaviti drugače. Praznino, ki so jo pustile za seboj občine so
skušali zapolniti najprej krajevni odbori, kasneje tudi krajevne skupnosti. Te so bile
potrjene v ustavi iz leta 1963, še bolj pa v ustavi iz leta 1974. Niso pa mogle
nadomestiti klasične občine. Njihova ureditev je bila preohlapna in neopredeljena, niti
25 Oziroma kot jo imenujejo Brezovšek, Haček in Zver »družbeno politična skupnost, ki je delovala predvsem v imenu države«. Lokalna samouprava pa se je odvijala v krajevnih skupnostih (Brezovšek, in drugi 2008, 125).
31
jim ni dajala sistemskega položaja za opravljanje nujnih nalog v lokalnih skupnostih.
Najuspešnejše so bile pri opravljanju nalog na podeželju (Žagar 2007). V samostojni
Sloveniji pa občine z novo vsebino in novimi organi delujejo vse od 1. Januarja 1995
Oziroma kot jo imenujejo Brezovšek, Haček in Zver »družbeno politična skupnost, ki je
delovala predvsem v imenu države«. Lokalna samouprava pa se je odvijala v krajevnih
skupnostih (Brezovšek in drugi 2008, 125).
6.3 DEMOKRATIČNE SPREMEMBE IN NATO REFORME
Skladno z demokratičnimi spremembami v devetdesetih smo Slovenci dobili priložnost
za ponovno vzpostavitev sistema lokalne samouprave v pravem pomenu besede.
Ustavna določila o lokalni samoupravi in sprejeta zakonodaja s področja lokalne
samouprave sta podali normativne pogoje za preoblikovanje komunalnega sistema v
sistem lokalne samouprave. Pri reformi lokalne samouprave sta imeli pomembno vlogo
Komisija Državnega zbora RS za lokalno samoupravo in Služba Vlade Republike
Slovenije za reformo lokalne samouprave (kasneje poimenovana Služba za lokalno
samoupravo) skupaj z ministrom brez resorja, ki je odgovoren za področje lokalne
samouprave. Strokovne podlage za reformo lokalne samouprave in teze za zakon o
lokalni samoupravi je pripravljal že skupščinski odbor za lokalno samoupravo. Ta je
pripravljal ustrezne normativno-pravne in strokovne pogoje za ponovno uvedbo lokalne
samouprave v Sloveniji, organizirali so tudi več strokovnih posvetov (Žagar 2007, glej
tudi Vlaj 2001, 117).
Komisija za lokalno samoupravo je imela nalogo v okviru svojih pristojnosti
obravnavati zakone in druge akte s področja lokalne samouprave, pristojna je bila za
spremljanje, svetovanje in pomoč pri uresničevanju sistema lokalne samouprave v
praksi, spremljanje izvajanja zakonodaje s področja lokalne samouprave, spremljanje
izvajanja Evropske listine lokalne samouprave itd. Služba za (reformo) lokalne
samouprave je bila v okviru svojega dela odgovorna za izvajanje strokovnih nalog:
pripravo analiz obstoječega stanja razvoja lokalne samouprave in usklajevanje dela pri
pripravi sistemskih rešitev, pripravo predlogov zakonov s področja lokalne samouprave
ter strokovno pomoč Vladi Republike Slovenije in lokalnim skupnostim, neposredno
sodelovanje v strokovnih telesih Sveta Evrope s področja lokalne samouprave, skrb za
32
izvajanje Evropske listine lokalne samouprave itd. Delovno telo, odgovorno za področje
lokalne samouprave je tudi v Državnem svetu Republike Slovenije. Komisija
Državnega sveta Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalni razvoj je
pristojna (med drugim) tudi za pripravo predlogov zahtev, predlogov in mnenj v zvezi z
zakoni in drugimi akti, ki jih obravnava državni svet s področja lokalne samouprave.
Vodilo reforme lokalne samouprave je bilo uvajanje bolj obvladljivega sistema
upravljanja, ki je bližji ljudem in omogoča tudi uspešno načrtovanje ter usklajevanje
različnih interesov. Spoznanje je bilo, da je demokratizacija življenja tudi na lokalni
ravni nujna in da je treba vsem prebivalcem zagotavljati enake razvojne možnosti
(Žagar 2007).
Postavljeni so bili naslednji cilji slovenske reforme lokalne samouprave:
- zagotovljanje pravice prebivalcev Republike Slovenije do odločanja o javnih
zadevah, ki jo najbolj neposredno lahko uresničujejo v občinah, temeljnih lokalnih
samoupravnih skupnostih;
- razmejitev in prenos državnih funkcij z občin na državo;
- kakovostnejše življenje ljudi v posameznih lokalnih skupnostih;
- (ponovna) ugotovitev in uveljavitev identitete klasične občine in tudi drugih oblik
lokalne samouprave;
- racionalna in hkrati učinkovita lokalna uprava;
- enakomernejši razvoj celotne skupnosti;
- primerljivost z našimi sosedi in drugimi razvitimi evropskimi državami;
- uveljavitev lokalne samouprave kot bistvenega elementa parlamentarne
demokracije, temelječe na načelih demokracije in decentralizacije oblasti (Žagar
2007).
Potrebno je omeniti, da so bili cilji reform slovenske lokalne samouprave pojasnjeni v
Poročevalcu Državnega zbora RS, z dne 21.02.1994, in to v njegovi posebni številki
(Vlaj 2001, 45).
Reforme lokalne samouprave niso značilne le za nekdanje socialistične države ali t. i.
države v tranziciji, temveč potekajo (so potekale) tudi v državah članicah Evropske
unije oziroma v državah, kjer ima lokalna samouprava že dolgo tradicijo, primer so
Francija, Italija in druge države. Seveda se reformni procesi razlikujejo glede na to, ali
33
so države v tranziciji vzpostavljale lokalno samoupravo na novo oziroma po daljšem
premoru. V ostalih državah pa reforme temeljijo (so temeljile) na povečevanju
administrativne ali finančne avtonomnosti, s tem pa utrjujejo uresničevanje določb
Evropske listine lokalne samouprave (Žagar 2007).
6.4 PRIBLIŽEVANJE EVROPSKI UNIJI
Spregovorimo sedaj o poteku reform v slovenski javni upravi. V času približevanja
Evropski uniji je bila Slovenija zavezana spoštovati določene standarde, ki so se razvili
v evropskih upravnih sistemih in se tičejo tudi področja javnih uslužbencev. Tu velja
opozoriti, da ni nekih splošno zavezujočih določb, ki bi urejale sistem javnih
uslužbencev. Namesto poenotene upravne ureditve smo razvili določene standarde, ki
jih države članice v kar največji meri upoštevajo, ko oblikujejo položaj zaposlenih v
svojem javnem sektorju (Brezovšek in Haček, 2002, 693).
Ključni cilj reforme in preobrazbe slovenske javne uprave v evropsko primerljiv sistem
je bil približevanje sodobni javni upravi. Pomemben del reforme je personalni vidik
(kaže se skozi pravice, obveznosti ter odgovornosti iz delovnega razmerja nosilcev
izvajanja njenih nalog). Ima ključni pomen pri doseganju ciljev vsake organizacije. Cilj
reforme javne uprave je bil vzpostavitev sistema, ki zagotavlja vsakemu zaposlenemu
enako raven varovanja institutov delovnega razmerja, v tem okviru pa enakopravno,
pošteno ter primerljivo obravnavo. Vsebinsko naj bi sistem javnih uslužbencev izhajal
iz sodobnih načinov organiziranja dela, vodenja dela, učinkovitega in sodobnega
upravljanja človeških virov, konkurence med zaposlenimi, iz njihovih jasnih pravic,
odgovornosti, obveznosti ter profesionalizacije personalnega odločanja. Nadgradnja naj
bi bil jasen in pregleden sistem določanja ter izplačevanja plač ter drugih prejemkov, ki
se izplačujejo iz javnih sredstev (Haček 2001, 140-142).
Navedemo lahko (med drugim) dva temeljna razloga za reformo oziroma
preoblikovanje slovenskega sistema javnih uslužbencev. To sta seveda spremenjena
državna ureditev ter vključitev Slovenije v Evropsko unijo (Haček 2001, 142). Reforma
javne uprave je stalen, kontinuiran, dolgoročen in kompleksen proces, ki poteka tako v
članicah Evropske unije in tudi v državah Srednje in Vzhodne Evrope. Je posledica
34
hitrega družbenega razvoja, ki zahteva nenehno prilagajanje in razvoj upravnih sistemov
ter vedno večjo učinkovitost pri izkoriščanju človeških in finančnih virov. V zadnjih
desetletjih so bili javni sektorji v večini evropskih držav soočeni z velikimi
spremembami. Povzročil jih je proces demokratizacije ter povečane zavesti družbe kot
celote, pa tudi finančna in gospodarska kriza, ko so finančni viri za financiranje javnega
sektorja začeli počasi upadati. Potrebno je bilo uvesti ukrepe za zmanjšanje stroškov,
vzporedno s tem se je zahteval dvig kakovosti storitev, kar se je dosegalo z večjo
učinkovitostjo, usmerjenostjo k uporabniku ter s tržnimi razmerji. Tako se je v
delovanje javne uprave pričel uveljavljati tržni pristop, novi javni menedžment
(Brezovšek in Haček 2002, 691-696). Proces reforme, ki je bil pozneje preimenovan v
modernizacijo uprave, je ob upoštevanju tujih izkušenj in domačih spoznanj povzročil
spremembe v organizacijski strukturi uprave, ki je postala bolj fleksibilna, pa tudi
spremembe v normativni ureditvi, ki je to fleksibilnost omogočila. Povezava navedenih
sprememb s spremembami v načinih dela in miselnosti javnih uslužbencev je nujnost, ki
bo omogočila nadaljni razvoj uprave v smeri njenega učinkovitega delovanja in seveda
približevanja uporabnikom (Korade Purg 2006, 162).
Glede na to, da je večina držav vedno bolj podvržena procesu globalizacije in s tem
globalnim usmeritvam, morajo le-te tem spremembam in novim usmeritvam v upravnih
sistemih slediti tudi pri prenovi upravnih sistemov. Slovenija tukaj seveda ni izjema
(Brezovšek in Haček 2002, 696). Lahko se strinjamo z Brezovškom, Hačkom in
Zverom glede tega, da reforma lokalne samouprave v Republiki Sloveniji ni enkratno
dejanje, marveč proces, ki je zapleten in dinamičen in ki se bo nadaljeval tudi v
prihodnost (Brezovšek in drugi 2008, 126). Brejc je celo mnenja, da so spremembe ena
redkih stalnic, ki nas obdajajo in so edina stvar, ki jo lahko z gotovostjo napovemo
(Brejc 2002, 250).
6.4.1 VPLIV EVROPSKE UNIJE NA REFORME
Evropska unija ne postavlja nekih zahtev glede urejanja javnega sektorja in ne vsiljuje
modelov ureditve, tudi ni predpisov skupnosti, ki bi se nanašali na vodenje uprave, z
izjemo nekaj redkih primerov. To namreč prepušča državam članicam. Pomembni so le
kriteriji, ki določajo, da morajo države članice poskrbeti za stabilne institucije z
namenom zagotavljati demokracijo, vladavino prava, človekove pravice ter varstvo
35
manjšin. Za svoje uprave so po posameznih državah odgovorne nacionalne vlade,
seveda po načelu subsidiarnosti. Evropska unija pa se ni popolnoma izolirala od tega
področja in vseeno skuša vplivati na to, kako bodo oblikovani posamezni upravni
sistemi v državah članicah. In s čim vpliva? Gre predvsem za posamezna splošna
priporočila ali standarde, ki smo jih omenili že zgoraj. Ti standardi pa so skupni za ves
evropski upravni prostor (European Administrative Space). Naj omenimo tukaj še
mehanizem "obligation de resultat". Ta nalaga kandidatkam obveznosti v obliki
rezultatov, ki naj bi jih dosegle. Države namreč lahko oblikujejo svojo javno upravo kot
želijo, a mora naloge skupnosti izpolnjevati učinkovito ter dosegati rezultate politike.
Sedaj si poglejmo, kaj vseeno so glavna priporočila Evropske komisije:
- priporoča državam sprejetje zakona, ki bo urejal področje sistema javnih
uslužbencev;
- posredno priporoča karierni (merit) sistem;
- poudarja potrebo po zagotavljanju neodvisne javne uprave, zlasti v političnem
smislu;
- poudarja pomen dodatnega izobraževanja;
- posredno priporoča izenačevanje plač v privatnem in javnem sektorju;
Priporoča tudi, naj se pri vzpostavitvi oziroma reformi sistemov ne zgledujejo po
sistemih v drugih članicah v celoti, ampak naj se raje opirajo na standarde v evropskem
upravnem prostoru. Na ureditev položaja javnih uslužbencev ravno tako vplivajo
standardi Evropske unije, ki se nanašajo na demokratičnost, tržno gospodarstvo in
pravno državo. Nevtralnost javnih uslužbencev je ena temeljnih značilnosti evropskih
sistemov javnih uslužbencev, na podlagi 6. člena Rimske pogodbe je tudi pravno
zavezujoča. Poenotenost postopkov delovanja sistemov pa pomeni tudi vzpostavitev
notranjega trga skupnosti. Učinkovitost javnega sektorja je ob prepovedi dodeljevanja
nacionalnih pomoči eden redkih mehanizmov, s katerim lahko posamezna država vpliva
na konkurenčno prednost svojega gospodarstva v primerjavi z drugimi državami. Zato
morajo biti v posamezni državi na razpolago mehanizmi, ki zagotavljajo kakovost
delovanja javnih uslužbencev ter možnosti preoblikovanja javnega sektorja na načine, ki
naj zagotavljajo racionalnost ter gospodarnost.
36
Tako lahko na koncu pridemo do zaključka, da je Slovenija bila dolžna spoštovati
določene standarde Evropske unije pri oblikovanju sistema javne uprave (Brezovšek in
Haček 2002, 693-696). Želja po članstvu Slovenije v Evropski uniji, ali pa vsaj
vključitev v zahodne trge, sega nazaj vse do najzgodnejših let druge Jugoslavije (Ferfila
2005, 111).
37
7 PRISTOJNOSTI POSAMEZNIH ORGANOV
Za potrebe moje magistrske naloge se bom osredotočila predvsem na organe, ki skupaj
nekako soodločajo v upravnih postopkih izdaje gradbenih dovoljenj: to so občine,
upravne enote in ministrstva.
7.1 PRISTOJNOSTI OBČIN
Če govorimo o tradicionalnih nalogah občine, moramo omeniti urejanje komunalnega
gospodarstva, socialno življenje, javni red in mir, prostorsko načrtovanje in varstvo
okolja (varstvo okolja in gospodarske javne službe sta področji, kjer imajo občine
največ pristojnosti in nalog), skrb za lokalno infrastrukturo, opravljanje nadzora nad
lokalnimi razmerami in gospodarjenje z občinskim premoženjem (Vlaj 2001, 160-163).
Poglejmo sedaj zakonodajo na tem področju.
V svojem 139. členu Ustava Republike Slovenije opredeli občino kot edino obvezno
samoupravno lokalno skupnost (enako jo je na tej podlagi opredelil tudi Zakon o lokalni
samoupravi). Občina obsega eno ali več naselij, povezanih s skupnimi potrebami in
interesi prebivalcev. V Ustavi je tudi določeno, da se občina ustanovi z zakonom po prej
opravljenem referendumu, s katerim se ugotavlja volja prebivalcev na določenem
območju, kjer naj bi se ustanovila nova občina ali pa v primeru različnih sprememb
območja občine. V 1. Odstavku 140. člena Ustave je določeno še, da spadajo v
pristojnosti občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo
samo prebivalce občine (Kaučič in Grad 2003, 334).
Občina lahko v skladu z 20. členom ZLS (in drugimi zakoni) poseduje, pridobiva in
razpolaga z vsemi vrstami premoženja, ustanavlja in vodi javna podjetja ter v okviru
sistema javnih financ določa svoj proračun.
Kot določa 21. člen ZLS, občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena,
ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom.
38
Te naloge so predvsem:
- upravlja občinsko premoženje;
- omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja
naloge s področja gostinstva, turizma in kmetijstva;
- načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov
v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi
zemljišči;
- ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za povečanje najemnega socialnega
sklada stanovanj;
- v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe;
- pospešuje službe socialnega skrbstva, za predšolsko varstvo, osnovno varstvo otroka
in družine, za socialno ogrožene, invalide in ostarele;
- skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in
odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja;
- ureja in vzdržuje vodovodne in energetske komunalne objekte;
- ustvarja pogoje za izobraževanje odraslih, ki je pomembno za razvoj občine in za
kvaliteto življenja njenih prebivalcev;
- pospešuje vzgojno izobraževalno, informacijsko dokumentacijsko, društveno in
drugo dejavnost na svojem območju;
- pospešuje razvoj športa in rekreacije;
- pospešuje kulturnoumetniško ustvarjalnost, omogoča dostopnost do kulturnih
programov, zagotavlja splošnoizobraževalno knjižnično dejavnost ter v skladu z
zakonom skrbi za kulturno dediščino na svojem območju;
- gradi, vzdržuje in ureja lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne
površine v skladu z zakonom ureja promet v občini ter opravlja naloge občinskega
redarstva;
- opravlja nadzorstvo nad krajevnimi prireditvami;
- organizira komunalno-redarstveno službo in skrbi za red v občini;
- skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč;
- organizira pomoč in reševanje za primere elementarnih in drugih nesreč;
- organizira opravljanje pokopališke in pogrebne službe;
- določa prekrške in denarne kazni za prekrške, s katerimi se kršijo predpisi občine in
opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih
39
aktov, s katerimi ureja zadeve iz svoje pristojnosti, če ni z zakonom drugače
določeno;
- sprejema statut občine in druge splošne akte;
- organizira občinsko upravo;
- ureja druge lokalne zadeve javnega pomena;
Občina ima svoje organe. Ti so določeni v 28. členu ZLS. To so občinski svet, župan in
nadzorni odbor.
7.1.1 ŽUPAN
Kot je navedeno v ZLS, župan predstavlja in vodi občino. Predstavlja občinski svet, ga
sklicuje in vodi njegove seje, na katerih nima pravice glasovanja. Občinskemu svetu
predlaga v sprejem proračun občine in zaključni račun proračuna, odloke ter druge akte
iz pristojnosti občinskega sveta in skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta. Skrbi
za objavo statuta, odlokov ter drugih splošnih aktov občine. Župan zadrži objavo
splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga občinskemu
svetu, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge
za zadržanje. Občina ima lahko najmanj enega podžupana. Podžupana imenuje župan
izmed članov občinskega sveta, ki nato ga lahko tudi razreši. Ta opravlja funkcijo
župana do nastopa mandata novo izvoljenega župana (v primeru predčasnega odhoda
župana). Podžupan pomaga županu pri njegovem delu ter opravlja posamezne naloge iz
pristojnosti župana, za katere ga župan pooblasti (33. in 33.a člen ZLS – UPB2, Uradni
list RS, št. 94/2007).
7.1.2 OBČINSKI SVET
Občinski svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti
občine.
V okviru svojih pristojnosti občinski svet:
− sprejema statut občine;
− sprejema odloke in druge občinske akte;
40
− sprejema prostorske in druge plene razvoja občine;
− sprejema občinski proračun in zaključni račun;
− imenuje in razrešuje člane nadzornega odbora ter člane komisij in odborov
občinskega sveta;
− nadzoruje delo župana, podžupana in občinske uprave glede izvrševanja
odločitev občinskega sveta;
− odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, če ni s tem zakonom
drugače določeno;
− imenuje in razrešuje člane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin;
odloča o drugih zadevah, ki jih določa zakon in statut občine;
Občinski svet odloča tudi o na občino z zakonom prenesenih zadevah iz državne
pristojnosti, če zakon ne določa, da o teh zadevah odloča drug občinski organ (ZLS, 29.
člen).
7.1.3 NADZORNI ODBOR
Nadzorni odbor je najvišji organ nadzora javne porabe v posamezni občini.
V okviru svojih pristojnosti nadzorni odbor (glej 32. člen ZLS):
- opravlja nadzor nad razpolaganjem s premoženjem občine;
- nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev;
- nadzoruje finančno poslovanje uporabnikov proračunskih sredstev;
7.1.4 OBČINSKA UPRAVA
V 49. členu ZLS je navedeno, da občinska uprava opravlja upravne, strokovne,
pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz
občinske pristojnosti26.
Občinsko upravo ustanovi občinski svet s splošnim aktom, s katerim tudi določi njene
naloge in notranjo organizacijo. Predlaga jo župan. Usmerja in nadzira jo župan, njeno
26 Glej tudi Vlaj 2001, 207.
41
delo pa vodi tajnik občine, ki ga imenuje in razrešuje župan. Tajnik občine je uradnik po
zakonu, ki ureja položaj javnih uslužbencev. S splošnimi akti občine se lahko za položaj
tajnika občine določi naziv direktor ali direktorica občinske uprave.
7.2 MINISTRSTVA
Državna uprava je v skladu z ustavo organizirana po resorjih, se pravi ministrstvih, ki se
jih lahko ustanovi samo z zakonom za posamezno upravno področje ali več med seboj
povezanih področij (Kaučič in Grad 2003, 281).
14. člen Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU) določa, da upravne naloge
opravljajo ministrstva, organi v njihovi sestavi ter upravne enote. Ministrstvo opravlja
upravne naloge na enem ali več upravnih področjih. Organ v sestavi ministrstva je
ustanovljen za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvršilnih in razvojnih
upravnih nalog, nalog inšpekcijskega in drugega nadzora in nalog na področju javnih
služb, v kolikor se s tem zagotovi večja učinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog
ali če je zaradi narave nalog ali delovnega področja potrebno zagotoviti večjo stopnjo
strokovne samostojnosti pri opravljanju nalog. Upravna enota opravlja naloge državne
uprave, ki jih je potrebno organizirati in izvajati teritorialno.
Ministrstvo vodi in predstavlja minister, kar izhaja že iz ustave. Za to ima minister tudi
individualno odgovornost. Organe v sestavi upravnega organa pa vodijo direktorji, ki
niso člani vlade, odgovarjajo pa ministru, ki tudi nadzoruje delo organov v sestavi
ministrstva. Samo ministri lahko izdajajo splošne pravne akte (podzakonske predpise)
za izvrševanje zakonov – pravilnike, lahko pa tudi drugi akti, če tako določa zakon.
Ministrstva se morajo pri svojem delu ravnati po političnih usmeritvah vlade in ji tudi
poročati o svojem delu. Temu botruje dejstvo, da je vlada politični vrh uprave. Del
upravnih nalog pa država lahko prenese na organe lokalne samouprave (Kaučič in Grad
2003, 282).
Nekatere funkcije državne uprave se lahko izvajajo prek javnih pooblastil, v kolikor se
zagotovi smotrnejše in učinkovitejše opravljanje upravnih nalog (Kaučič in Grad 2003,
281).
42
7.3 UPRAVNE ENOTE
Upravne enote (ki so bile omenjene že zgoraj) delujejo za opravljanje upravnih nalog, ki
jih je zaradi njihove narave potrebno organizirati teritorialno. Njihova območja določi
vlada z uredbo. Določijo se tako, da se zagotavlja racionalno in učinkovito opravljanje
upravnih nalog. Ta praviloma obsegajo območje ene ali več lokalnih skupnosti. To je
določeno v 43. členu ZDU.
Pristojnosti upravnih enot so (kot določa 44. člen ZDU), da odločajo na prvi stopnji v
upravnih stvareh iz državne pristojnosti, če z zakonom za posamezne upravne stvari ni
določeno drugače. Lahko opravljajo tudi druge upravne naloge iz državne pristojnosti,
ki so določene z zakoni, ki urejajo posamezna področja.
Upravno enoto vodi načelnik, ki je imenovan v skladu z zakonom, ki ureja položaj
javnih uslužbencev. Predstavlja upravno enoto, ima pristojnosti izdajanja odločb v
upravnem postopku na prvi stopnji, koordinirati delo notranjih organizacijskih enot,
zagotavljati opravljanje strokovnih in drugih nalog, ki so skupne notranjim
organizacijskim enotam, opravljati druge organizacijske naloge v zvezi z delovanjem
upravne enote, odločati o pravicah ter dolžnostih in delovnih razmerjih delavcev v
upravni enoti in o drugih kadrovskih vprašanjih in skrbi za sodelovanje z lokalnimi
skupnostmi z območja upravne enote. Poleg tega določi tudi notranjo organizacijo
upravne enote (seveda s soglasjem vlade). Njegove naloge so določene v 45., 46. in 47.
členu ZDU.
7.4 RAZMERJA MED ORGANI
7.4.1 RAZMERJE MED MINISTRSTVI IN UPRAVNIMI ENOTAMI
Najočitnejše je razmerje med ministrstvi in upravnimi enotami. Ministrstva namreč
nudijo strokovno vodstvo upravnim enotam v skladu z 48. členom ZDU.
43
49. člen ZDU nato nadalje določi, da ministrstva, vsako na določenem delovnem
področju:
- dajejo upravnim enotam usmeritve, strokovne napotke ter ostalo strokovno pomoč
za izvrševanje nalog iz svoje pristojnosti;
- dajejo upravnim enotam obvezna navodila za izvrševanje nalog;
- spremljajo organizacijo dela v upravni enoti ali v ustrezni notranji organizacijski
enoti, usposobljenost uslužbencev za opravljanje nalog in učinkovitost dela pri
reševanju upravnih zadev;
- nadzorujejo izvrševanje upravnih nalog v upravnih enotah;
- lahko naložijo upravni enoti, da mora v mejah svojih pristojnosti opraviti določene
naloge ali sprejeti določene ukrepe in o tem poročati;
Načelnik upravne enote je dolžan ravnati v skladu z usmeritvami, strokovnimi napotki
in obveznimi navodili ministrstva, ki je pristojno za ustrezno delovno področje (po 53.
členu ZDU načelnik upravne enote za svoje delo ter delo upravne enote odgovarja
ministru, pristojnemu za upravo). Redno mora poročati ministrstvu, pristojnemu za
upravo, in tudi resornim ministrstvom o izvrševanju nalog upravne enote (kot določa 50.
člen ZDU). Poročanje ministrstvu, ki je pristojno za upravo, zajema celotno delovanje
upravne enote, poročanje resornim ministrstvom zajema izvrševanje nalog po njihovih
delovnih področjih.
Tako ločimo razmerje med ministrstvi, pristojnimi za določeno področje, in upravnimi
enotami ter ministrstvom, pristojnim za upravo, in upravnimi enotami. Določena so v
51. do 53. členu ZDU.
Najprej poglejmo razmerje med področnimi ministrstvi in upravnimi enotami. ZDU
pravi, da če ministrstvo, pristojno za določeno upravno področje, ugotovi, da upravna
enota nalog iz pristojnosti ministrstva ne izvršuje oziroma jih ne izvršuje pravilno ali
pravočasno, mora na to opozoriti načelnika upravne enote. Naložiti mu mora, da
zagotovi izvrševanje teh nalog oziroma da odpravi ugotovljene nepravilnosti v takem
roku, ki mu ga določi.
Če načelnik upravne enote ne ravna v skladu z opozorilom ministrstva, lahko
ministrstvo neposredno opravi posamezno nalogo iz pristojnosti upravne enote.
44
Ministrstvo mora neposredno opraviti posamezno nalogo iz pristojnosti upravne enote,
če bi zaradi tega utegnile nastati škodljive posledice za življenje ali zdravje ljudi, za
naravno oziroma življenjsko okolje ali premoženje. V tem razmerju je pomembno tudi,
kdo odloča o pritožbi zoper odločbo ali drug posamični akt, ki ga je v upravnih stvareh
na prvi stopnji izdala upravna enota. O tej odloča ministrstvo, pristojno za določeno
upravno področje. V kolikor je v ministrstvu za določeno upravno področje ustanovljen
organ v sestavi, le-ta odloča o pritožbi zoper odločbo ali drug posamični akt, ki ga je na
prvi stopnji izdala upravna enota.
Drugačno je razmerje med ministrstvom, pristojnim za upravo in upravnimi enotami.
Le-to namreč po 53. členu ZDU:
- nadzoruje organizacijo dela ter učinkovitost upravne enote v celoti;
- spremlja usposobljenost posameznih delavcev na delovnih mestih, na katerih se ne
opravljajo upravne naloge iz delovnih področij drugih ministrstev;
- daje upravnim enotam usmeritve in navodila za izboljšanje organizacije,
učinkovitosti ter kakovosti dela;
- predlaga vladi izdajo soglasja k notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v
posamezni upravni enoti;
- odloča o sporih glede pristojnosti med upravnimi enotami (po 54. členu ZDU);
- usklajuje tudi reševanje kadrovskih, finančnih, prostorskih, materialnih in podobnih
vprašanj v zvezi z delom upravnih enot;
7.4.2 RAZMERJE MED MINISTRSTVI IN ORGANI LOKALNIH
SKUPNOSTI
Poglejmo razmerje ministrstva do organov lokalnih skupnosti27. Del upravnih nalog
namreč država lahko prenese na organe lokalne samouprave (Kaučič in Grad 2003,
281).
64. člen ZDU ureja nadzor ministrstev nad zakonitostjo aktov iz pristojnosti lokalnih
skupnosti. Ta določa, da ministrstva, seveda vsako na svojem področju, pri opravljanju
27 Več o tem tudi v Brezovnik in drugi 2005, 57-61.
45
nadzorstva nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti nadzorujejo zakonitost
splošnih ter posamičnih aktov, ki jih izdajajo organi lokalnih skupnosti v zadevah iz
pristojnosti lokalnih skupnosti28.
Pristojno ministrstvo opozori organ lokalne skupnosti, ki je izdal akt, za katerega meni,
da ni v skladu z ustavo in zakonom, mu predlaga ustrezne rešitve in določi rok, v
katerem mora organ lokalne skupnosti sporen akt z njima uskladiti.
V kolikor organ lokalne skupnosti v roku, ki je naveden v prejšnjem odstavku ne
uskladi svojega predpisa z ustavo ali zakonom, mora ministrstvo predlagati vladi, da
zahteva začetek postopka pred ustavnim sodiščem, da se oceni skladnost predpisa
lokalne skupnosti z ustavo oziroma zakonom.
65. člen ZDU nadalje določa opozorila ministrstva nadzornemu organu lokalne
skupnosti. Pristojno ministrstvo mora namreč opozoriti organ lokalne skupnosti, ki
nadzoruje delo uprave lokalne skupnosti, v primeru da ugotovi, da uprava lokalne
skupnosti ne ravna v skladu z zakonom in drugim zakonitim predpisom, mora tudi
predlagati ustrezne ukrepe.
66. člen ZDU ministrstvom (vsakemu na svojem področju) nalaga tudi nadzor nad
zakonitostjo pri prenesenih nalogah iz državne pristojnosti, 67. člen pa jim nalaga
nadzor nad primernostjo in strokovnostjo pri prenesenih nalogah iz državne pristojnosti.
68. člen ZDU pa upravnim enotam nalaga, da morajo opozoriti pristojno ministrstvo, če
ugotovijo, da organi lokalnih skupnosti pri opravljanju nalog iz pristojnosti lokalnih
skupnosti ravnajo nezakonito. Upravne enote morajo prav tako opozoriti pristojno
ministrstvo, če ugotovijo, da organi lokalnih skupnosti pri nalogah iz državne
pristojnosti, ki so prenesene na lokalne skupnosti, ravnajo neprimerno in nestrokovno.
Po drugi strani 69. člen ZDU ministrstvom nalaga, da dajejo organom lokalnih
skupnosti strokovno pomoč s svojega delovnega področja pri prenesenih nalogah iz
državne pristojnosti ter pri nalogah iz pristojnosti lokalnih skupnosti.
28 Glej tudi Kaučič in Grad 2003, 282.
46
Kakor upravne enote v 68. členu ZDU, 70. člen ZDU določa, da v kolikor ministrstvo
ugotovi, da organ lokalne skupnosti ne izvršuje nalog iz državne pristojnosti, mora
opozoriti organ lokalne skupnosti in mu z odločbo naložiti, da zagotovi izvrševanje teh
nalog v roku, ki ga določi. V kolikor organ lokalne skupnosti nalog iz državne
pristojnosti ne izvršuje pravilno ali pravočasno, ga mora ministrstvo opozoriti na
ugotovljene nepravilnosti in mu določiti način ter rok za njihovo odpravo. Lahko tudi
predlaga pristojnemu organu lokalne skupnosti ukrepe zoper odgovorno uradno osebo.
71. člen ZDU govori o pristojnostih ministrstva glede prenesenih nalog iz državne
pristojnosti v primeru, da organ lokalne skupnosti naloge ne opravi. Če namreč organ
lokalne skupnosti ne ravna v skladu z opozorilom ministrstva, lahko ministrstvo na
stroške tega organa neposredno opravi posamezno nalogo iz državne pristojnosti, ki bi
jo drugače moral opraviti organ lokalne skupnosti. Zlasti, če bi zaradi opustitve naloge
utegnile nastati škodljive posledice za življenje ali zdravje ljudi, za naravno ali
življenjsko okolje ali premoženje.
Ker pa v magistrski nalogi predstavljam predvsem postopke izdaje gradbenih dovoljenj
za gradnjo nezahtevnih objektov, ki so v pristojnosti Ministrstva za infrastrukturo in
prostor, je pomembno predvsem razmerje med njim in upravnimi enotami ter občinami.
7.4.3 RAZMERJE MED MINISTRSTVOM ZA INFRASTRUKTURO IN
PROSTOR IN UPRAVNIMI ENOTAMI TER OBČINAMI
Prostorsko načrtovanje je namreč sestavni del urejanja prostora, ki omogoča skladen
prostorski razvoj z obravnavo in usklajevanjem različnih potreb in interesov razvoja z
javnimi koristmi na področjih varstva okolja, ohranjanja narave in kulturne dediščine,
varstva naravnih virov, obrambe in varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami.
Država (torej resorno ministrstvo) je na področju prostorskega načrtovanja pristojna za
določanje ciljev prostorskega razvoja države, izhodišč in usmeritev za načrtovanje
prostorskih ureditev na vseh ravneh, načrtovanje prostorskih ureditev državnega
pomena ter za izvajanje nadzora nad zakonitostjo prostorskega načrtovanja na ravni
občin.
47
Občina je v smislu prostorskega načrtovanja pristojna za določanje ciljev in izhodišč
prostorskega razvoja občine, določanje rabe prostora ter pogojev za umeščanje posegov
v prostor in načrtovanje prostorskih ureditev lokalnega pomena. Občinski prostorski
načrti (OPN) so temeljni prostorski akti občin. V njem se, če se upošteva usmeritev iz
državnih prostorskih aktov, razvojnih potreb občine in varstvenih zahtev, določi cilje in
izhodišča prostorskega razvoja občine, načrtuje prostorske ureditve lokalnega pomena
ter določi pogoji umeščanja objektov v prostor. Občinski prostorski načrt je tudi
pomembna podlaga za racionalno in trajnostno načrtovanje vseh posegov v prostor v
občini in za zagotavljanje kakovostnih pogojev za življenje in delo njenih prebivalcev.
S smernicami Ministrstvo za infrastrukturo in prostor opredeljuje usmeritve, izhodišča
in pogoje za razvoj poselitve (na podlagi državnih prostorskih aktov), predvsem glede:
- omrežja naselij z vlogo ter funkcijo posameznih naselij,
- razvoja naselij, razpršene poselitve,
- razmestitve dejavnosti v prostoru ter
- območij namenske rabe prostora.
Ministrstvo za okolje kot nosilec urejanja prostora za področje razvoja poselitve
sodeluje s posameznimi občinami v postopku priprave vse do sprejema občinskih
prostorskih načrtov in to v več fazah priprave dokumentov .
Občina Ministrstvu za infrastrukturo in prostor pošlje osnutek OPN, ki ga nato
najpozneje v sedmih dneh preveri, če je digitalno gradivo pripravljeno na način in v
obliki, ki omogoča neposredno uporabo pri pripravi smernic ter zagotovi, da je gradivo
za nosilce urejanja prostora dostopno na svetovnem spletu in o tem tudi obvesti občino.
Ta pozove nosilce urejanja prostora, da na podlagi resorne zakonodaje in drugih
predpisov, podajo smernice iz svojega področja dela k osnutku OPN.
Dopolnjeni osnutek ima občina javno razgrnjen za 30 dni ter v tem času pripravi tudi
javno razgrnitev ter sprejema pripombe zainteresirane javnosti. Po razgrnitvi občina
pripombe preuči in do njih zavzame stališče.
Na podlagi smernic NUP in pripomb iz javne razgrnitve, občina pripravi predlog OPN
48
in ga po enaki proceduri kot osnutek, posreduje MOP in ostalim NUP, z namenom
pridobitve mnenj o upoštevanju smernic.
Sektor za prostorsko načrtovanje na lokalni ravni pripravi mnenje glede upoštevanja
usmeritev, izhodišč in pogojev s področja razvoja poselitve, ki so podani v smernicah.
Občina po pridobljenih mnenjih NUP pošlje MOP predlog OPN. Minister na podlagi
pridobljenih mnenj državnih NUP v roku 30 dni od prejema predloga OPN s sklepom
ugotovi usklajenost predloga OPN ter ali iz mnenj NUP izhaja, da so v predlogu OPN
upoštevane njihove smernice in če so bili pri pripravi predpisi z njihovih delovnih
področij ustrezno upoštevani.
V kolikor iz mnenj NUP izhaja, da v predlogu OPN njihove smernice niso bile
upoštevane ali predpisi z njihovih delovnih področij niso bili ustrezno upoštevani,
MZIP v sedmih dneh po izteku 30 dnevnega roka predlaga vladi, da odloči glede
usklajenosti predloga OPN. Vlada glede le-tega odloči s sklepom, seveda v roku 45 dni.
Po uveljavitvi OPN NUP (seveda vsak na svojem področju) preveri upoštevanje svojih
mnenj. V kolikor ugotovijo, da občina njihovih mnenj ne upošteva pristojna ministrstva
vsako na svojem področju izvede nadzor nad zakonitostjo OPN.
Sektor za sodelovanje z občinami je pristojen za izvajanje nadzora na področju razvoja
poselitve, pripravlja tudi predloge vladi, da pred ustavnim sodiščem zahteva začetek
postopka za oceno skladnosti prostorskega akta z ustavo ali zakonom (Ministrstvo za
infrastrukturo in prostor 2012).
49
8 UPRAVNI POSTOPEK - PRIMERJAVA
ZUP lahko štejemo med kodificirane splošne upravne postopke, saj so vsa splošna
pravila upravnega postopka zbrana na enem mestu (zakonu). Poizkus kodifikacije
splošnega upravnega postopka je leta 1889 prva izvedla Španija, prva dejanska
kodifikacija postopka pa je bila v Avstriji leta 1925 in je temelj tudi za ZUP.
Zakon o splošnem upravnem postopku je bil med prvimi sprejet leta 1930 v takratni
Kraljevini Jugoslaviji, v obdobju po 2. svetovni vojni ga je sprejela tudi FLRJ, in to v
precej podobni obliki. Sicer je bil večkrat noveliran, vendar je dočakal razpad
Jugoslavije. Naša novonastala država ga je ravno tako sprejela v svoj pravni red, prvi
slovenski ZUP je nato sprejela leta 1999. Temelje ima v celoti v starem jugoslovanskem
ZUP. In podobno kot stari jugoslovanski, je bil tudi novi slovenski ZUP večkrat
noveliran. Seveda je bil prilagojen novi politični in pravni ureditvi, izboljšali so
nekatere njegove procesne institute (Trpin 2004, 36).
V tem poglavju bom torej primerjala prejšnji (jugoslovanski) ZUP z aktualnim ZUP.
Razlog, zakaj bom primerjala jugoslovanski ZUP z aktualnim, in ne prvi slovenski
ZUP, tiči v tem, da ima slovenski ZUP korenine v jugoslovanskem, in to želim poudariti
in preveriti. Seveda se bom pri tem usmerila predvsem na tista poglavja oziroma dele
obeh zakonov, ki se tičejo stranke, njenega zastopanja in pravic.
8.1 VLOGE
AKTUALNI ZUP
Pod pojmom vloga aktualni ZUP ne šteje tistih dejanj in pisanj, ki jih uradna oseba piše
ter pošilja strankam v postopku. Kot vloge označujemo razne zahteve, pritožbe,
predloge, prijave, izjave, opozorila, napovedi, prošnje, ugovore ali druga sporočila
pravnih in fizičnih oseb, s katerimi se le-te obračajo na organe za vodenje upravnih
postopkov (Štriker 2011, 38).
50
JUGOSLOVANSKI ZUP
Jugoslovanski ZUP je pod pojmom vloga štel zahteve, obrazce, predloge, prijave,
prošnje, prijave, prošnje, pritožbe, ugovore in druga sporočila, s katerimi so se
posamezniki, pravne osebe ali organizacije obračali na organe. Ni pa štel aktov oziroma
spisov, ki jih je izdajal in pošiljal upravni organ strankam, njihovim zastopnikom in
drugim udeležencem v upravnem postopku (ZUP 1977, 74).
PRIMERJAVA
Lahko vidimo, da med obema zakonoma ni bistvene razlike.
8.1.1 OBLIKA
AKTUALNI ZUP
Vloga je lahko pisna, praviloma se izroči neposredno organu ali pošlje po pošti,
elektronski poti ali preko osebe, ki opravlja posredovanje vlog kot svojo dejavnost. Za
podajo pisne vloge lahko organ izdela neobvezne obrazce za posamezna upravna
področja ter tako olajša vlagatelju sestaviti vlogo. Ob tem je treba upoštevati posebne
podatke in zahteve iz materialnih predpisov posameznega področja. Na teh obrazcih ni
dopustno zahtevati listin, ki jih mora stranka ali organ pridobiti tekom postopka (Štriker
2011, 38).
Vlogo je potrebno v posameznih primerih oddati na obrazcih, določenih v materialnih
predpisih za posamezno upravno področje (Štriker 2011, 38).
Vlogo se lahko poda ustno na zapisnik pri organu (Štriker 2011, 38).
Vloga v elektronski obliki mora biti podpisana z varnim elektronskim podpisom s
kvalificiranim potrdilom (Štriker 2011, 38).
Vloži se na ta način, da se pošlje po elektronski poti:
- informacijskemu sistemu organa;
51
- enotnemu informacijskemu sistemu za sprejem vlog, vročanje in obveščanje (Štriker
2011, 38);
Vložnik v takem primeru prejme samodejno potrdilo informacijskega sistema, da je bila
vloga prejeta (Štriker 2011, 38).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Jugoslovanski ZUP je poznal oblike vlog, ki so pisne ali ustne, dane na zapisnik.
Posebej je bilo določeno, da se o manj važnih zadevah ne sestavi zapisnika, ampak se na
spisu zadeve napravi zaznamek. Kot posebni obliki vlog sta navedeni brzojavna vloga
(ta se lahko pošlje, če ni drugače predpisano) in telefonska vloga. S slednjo je bilo
možno dati samo kratka in nujna sporočila, če je bilo glede na naravo stvari to mogoče.
Vložnik je lahko izbiral, ali bo vlogo podal v pisni ali ustni obliki. Pisna oblika je bila
primernejša za stranko, ki se je obračala na organ v zvezi z odločanjem o njeni pravici
ali obveznosti. V njej je namreč lahko navedla vse, kar je pomembno in potrebno (ZUP
1977, 75).
PRIMERJAVA
Tu je predvsem opazna razlika pri tehnoloških možnostih vlaganja vlog – elektronska
ali brzojavna. Pri aktualnem ZUP so izpostavljeni posebni obrazci.
8.1.2 SPREJEM IN VSEBINA
AKTUALNI ZUP
Vlogo je potrebno vročiti organu vsak delavnik med poslovnim časom, po elektronski
poti lahko ves čas. Ob sprejemu vloge, ki pride neposredno od vložnika, je organ dolžan
ugotoviti njegovo istovetnost, razen v primeru, ko vložnika osebno pozna. Organ,
pristojen za reševanje konkretne zadeve, je dolžan sprejeti vlogo ali jo vzeti na zapisnik
in vložniku na njegovo zahtevo o tem izdati potrdilo (Štriker 2011, 37).
52
Vloga mora vsebovati:
- navedbo organa, ki se mu vloga pošilja;
- zadevo – mora biti navedena tako, da je iz nje razvidno, za kakšno vsebino gre;
- zahtevek – vložnik mora jasno in razumljivo povedati, kaj zahteva oziroma
predlaga;
- osebno ime fizične osebe, ki vlaga vlogo;
- firmo - v kolikor vlogo podaja pravna oseba;
- podatke o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu;
- druge sestavine;
- podpis (Štriker 2011, 37-38);
Vložniku vlogi ni potrebno priložiti: potrdil, izpiskov in drugih podatkov o dejstvih iz
uradnih evidenc, ki jih vodijo: upravni organi, drugi državni organi, organi
samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil (Štriker 2011, 37-38).
Vložniku opisanega ni potrebno prilagati, če je te podatke organu pokazal z osebnim
dokumentom ali drugo javno listino. V kolikor gre za podatke, ki se časovno
spreminjajo in organ podvomi v njihovo veljavnost, si je dolžan sam priskrbeti
verodostojne podatke (Štriker 2011, 39).
Vložnik lahko ob vložitvi vloge organu tudi prepove pridobivanje podatkov iz uradnih
evidenc. V takem primeru mora sam dostaviti ustrezna potrdila o podatkih iz uradnih
evidenc, ki so potrebni v konkretnem postopku (Štriker 2011, 38).
JUGOSLOVANSKI ZUP
ZUP je določal, da se je vloga izročila neposredno organu, ki je bil pristojen za sprejem.
Vložila se je lahko vsak delavnik med delovnim časom. Za ustne vloge, ki niso bile
vezane na rok ali niso neodložljive, se je lahko določilo, da se sprejemajo samo ob
določenih urah v delovnem času. Ta čas se je objavil v prostorih organa na vidnem
mestu. Organ, ki je bil pristojen za sprejem vloge ali ustnega sporočila, je bil dolžan
sprejeti vlogo oziroma vzeti ustno sporočilo na zapisnik (ZUP 1977, 76).
53
Uradna oseba je na ustno zahtevo stranke morala potrditi sprejem. Za potrdilo ni bila
predpisana taksa (ZUP 1977, 76).
Vloga je morala biti razumljiva in obsegati vse, da jo je bilo mogoče obravnavati:
- navedbo organa, kateremu se pošilja;
- zadevo, katere se tiče;
- zahtevek oziroma predlog;
- kdo je zastopnik ali pooblaščenec;
- ime, priimek in prebivališče vložnika oziroma njegovega zastopnika ali
pooblaščenca;
Vložnik je moral vlogo lastnoročno podpisati. Izjemoma je lahko namesto njega
podpisal vlogo njegov zakonec, oče, mati, sin, hči ali odvetnik, ki je po strankinem
pooblastilu vlogo sestavil. Kdor je vložnika podpisal, je moral vlogi podpisati svoje ime
in pristaviti svoj naslov (ZUP 1977, 79).
Če vložnik ni znal pisati ali se ni mogel podpisati, ga je podpisal kdo drug, ki je znal
pisati. Ta se je moral podpisati tudi sam ter pristaviti svoj naslov (ZUP 1977, 79).
PRIMERJAVA
Viden je napredek pri stranki prijazni upravi v tem, da ji ni potrebno dostaviti dokazil,
ki jih lahko organ sam pridobi. Napredek je seveda tudi v tem, da je vlogo možno po
aktualnem ZUP vložiti po elektronski pošti.
8.1.3 ENOTNE VSTOPNE TOČKE
AKTUALNI ZUP
Vloge se lahko vložijo tudi pri organih, ki opravljajo naloge enotnih vstopnih točk
(Štriker 2011, 40).
Organi, ki opravljajo te naloge, morajo:
- vloge takoj posredovati v fizični obliki pristojnim organom;
54
- oziroma posredovati pristojnim organom po elektronski poti in podpisane z varnim
elektronskim podpisom organa. S takšno vlogo mora organ postopati enako kot z
vlogo, ki jo dobi po elektronski poti neposredno od stranke (Štriker 2011, 40);
JUGOSLOVANSKI ZUP
Jugoslovanski ZUP enotnih vstopnih točk ni poznal.
PRIMERJAVA
Razlika med obema zakonoma je seveda v tem, da aktualni ZUP pozna enotne vstopne
točke, medtem ko jih jugoslovanski ni.
8.1.4 RAVNANJE Z VLOGO
AKTUALNI ZUP
Če vloga nima vseh sestavin, naštetih v prejšnjem podpoglavju, se smatra kot
nepopolna. Lahko je tudi nerazumljiva, če vložnik ni pravilno opisal navedbe oziroma
zahtevka. Organ je dolžan vlogo pregledati v petih delovnih dneh ter od stranke
zahtevati, da vlogo dopolni v določenem roku, ki ji ga je organ postavil (Štriker 2011,
40).
Kadar je vloga podana neposredno pri organu (pisno ali ustno na zapisnik), mora uradna
oseba ugotoviti, ali mora stranka (vložnik) vlogo dopolniti in ji nato neposredno vročiti
zahtevo za dopolnitev vloge, v kateri ji tudi določi rok za dopolnitev. Ko so
pomanjkljivosti odpravljene, se šteje, da je bila vloga vložena z dnem, ko je stranka
(vložnik) odpravila pomanjkljivosti. V kolikor stranka v postavljenem roku
pomanjkljivosti ne odpravi, lahko organ takšno vlogo s sklepom zavrže (Štriker 2011,
40).
Če vloga nima podpisa oziroma je podpisana samo s psevdonimom, je samo zaradi tega
ni možno zavreči. Če lahko organ iz same vsebine vloge ugotovi, kdo je morebitni
vložnik, pozove to osebo, naj vlogo podpiše (Štriker 2011, 40).
55
V primeru, da organ ugotovi, da ni pristojen za sprejem konkretne vloge, mora vložnika
o tem takoj opozoriti in ga napotiti do pristojnega organa. Kadar vložnik vztraja pri tem,
da mora organ dokončati njegovo vlogo, podano na zapisnik oziroma prevzeti pisno
vlogo, jo organ v takem primeru sprejme in nato s sklepom zavrže (Štriker 2011, 40-
41).
Takšno nepristojnost lahko organ ugotovi tudi v primeru prejetja pisne vloge po pošti ali
drugem mediju. V takem primeru jo s sklepom zavrže, če ne more ugotoviti, kateri
organ je pristojen za reševanje zadeve. V kolikor to lahko ugotovi, jo organ pošlje
pristojnemu organu v reševanje in o tem seveda obvesti stranko. V obeh primerih je
zoper sklep možna pritožba (Štriker 2011, 40-41).
JUGOSLOVANSKI ZUP
V primeru, da je organ ugotovil, da ni pristojen za sprejem vloge, je moral vložnika o
tem takoj opozoriti in ga napotiti do pristojnega organa. Kadar je vložnik zahteval, da
mora organ sprejeti vlogo, je bil organ dolžan to storiti in nato s sklepom o
nepristojnosti zavreči. V kolikor je organ po pošti prejel vlogo, za katero ni bil pristojen,
jo je brez odlašanja poslal pristojnemu organu ali sodišču in to sporočil stranki. Če
pristojnosti ni mogel ugotoviti, je izdal sklep o nepristojnosti (ZUP 1977, 76-77).
Če je vloga obsegala več zahtevkov, ki jih je bilo potrebno ločeno reševati, je organ, ki
je prejel vlogo, vzel v reševanje zahtevke, za katere je bil pristojen. Glede ostalih je
ravnal, kot navedeno v prejšnjem odstavku (ZUP 1977, 83).
ZUP je določal tudi, da v kolikor je imela vloga takšno formalno pomanjkljivost, da je
ni bilo mogoče obravnavati oziroma je vloga nerazumljiva ali nepopolna, je le zaradi
tega ni bilo dovoljeno zavreči. Organ je bil dolžan storiti vse potrebno za odpravo
pomanjkljivosti in določiti vložniku rok. To je bilo vložniku možno sporočiti po
telefonu ali ustno in o tem napraviti zaznamek v spisu (ZUP 1977, 80).
V primeru odprave pomanjkljivosti, se je štelo, da je bila vloga o začetka v redu. V
nasprotnem primeru se šteje, da vloga sploh ni bila vložena. O tem se je izdal sklep,
56
zoper katerega je bila dovoljena posebna pritožba. Na to je bilo potrebno vložnika
opozoriti v vabilu za popravo vloge (ZUP 1977, 80).
Če je obstajal dvom v to, da je vlogo v primeru brzojavnega pisma ali telefoničnega
sporočila res poslal tisti, čigar ime je bilo navedeno (bodisi v brzojavki ali v
telefonskem sporočilu), je organ uvedel postopek za ugotovitev tega dejstva (ZUP 1977,
80).
PRIMERJAVA
Razlika med obema ZUP je predvsem v primeru, ko je oz. ima vloga določene
pomanjkljivosti. V jugoslovanskem ZUP se je v primeru odprave le-teh štelo, da je
vloga vložena že takrat, ko je bila dejansko vložena kljub nepopolnosti. V aktualnem
ZUP pa se šteje, da je vloga vložena z dnem odprave pomanjkljivosti. V aktualnem ZUP
je tudi določen rok za organ, v kolikšnem času mora vlogo pregledati. Jugoslovanski
ZUP je tudi vseboval možnost telefonične ali brzojavne vložitve vloge in s tem dolžnost
organa, da je v primeru dvoma o identiteti vložnika uvedel postopek. Aktualni ZUP
pozna elektronsko vložitev vloge, poleg pisne po pošti ali pri organu na zapisnik.
8.1.5 PRAVOČASNOST
AKTUALNI ZUP
Vloga je vložena pravočasno, v kolikor jo pristojni organ oziroma informacijski sistem
za sprejem vlog, vročanje in obveščanje prejme, preden poteče rok, kadar gre za vloge,
vezane na rok. Šteje pa se, da je bila vloga pravočasno oddana organu, čeprav le
domnevno, v naslednjih primerih:
- dan oddaje vloge na pošto se šteje kot dan oddaje pri organu;
- dan oddaje vloge vojaka pri vojaški enoti ali poveljstvu se šteje kot dan oddaje pri
organu;
- dan oddaje vloge osebe, ki ji je odvzeta prostost na upravi zavoda, se šteje kot dan
oddaje pri organu (Štriker 2011, 41);
57
Če je vlagatelj poslal organu nepopolno vlogo, ki pa je vezana na rok vložitve (pritožba,
denacionalizacija …), jo je organ dolžan sprejeti ter od stranke zahtevati, da jo v
določenem roku dopolni. V roku dopolnjena vloga se šteje, kakor da je bila pravočasno
vložena, četudi jo je stranka dejansko dopolnila šele nekaj dni kasneje (Štriker 2011,
41).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Vloga je bila vložena pravočasno, če je prispela k organu preden se je iztekel rok. Če je
bila poslana po pošti ali brzojavno, se dan oddaje na pošto šteje za dan izročitve organu.
Za osebe v oboroženih silah SFRJ se je štel dan, ko so izročile vlogo vojaški enoti,
vojaškemu zavodu ali štabu, kot dan izročitve organu. Če je pristojni organ določil dan
obravnavanja vloge in pozval stranko, naj vlogo pošlje do določenega dne, je moral
upoštevati vlogo, prejeto pred pričetkom obravnavanja (ZUP 1977, 102).
PRIMERJAVA
Ugotovim lahko, da je oziroma je bila pravočasnost podobno urejena v obeh ZUP.
8.2 URADNA OSEBA IN ODLOČANJE V UPRAVNI ZADEVI
AKTUALNI ZUP
Poudariti je potrebno, da imajo obveznost ravnati po določilih ZUP vsi upravni organi
(to so ministrstva ter organi v njihovi sestavi, upravne enote, izpostave ministrstev),
drugi državni organi (sodišča, tožilstva, pravobranilstvo), nosilci javnih pooblastil,
javna podjetja, javni zavodi, agencije, zbornice, podjetja in gospodarske družbe, kadar
imajo javno pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah, ter organi samoupravnih
lokalnih skupnosti, kadar ti odločajo v upravnih zadevah iz svoje izvirne pristojnosti ali
iz prenesene državne pristojnosti. Napačno je razmišljanje, da veljajo pravila ravnanja
po ZUP le za upravne enote (Štriker 2011, 7).
58
JUGOSLOVANSKI ZUP
Po ZUP so morali postopati upravni organi družbenopolitičnih skupnosti in tudi drugi
državni organi, kadar so v upravnih stvareh odločali o pravicah, obveznostih ali pravnih
koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank.
Prav tako so morali po ZUP postopati organizacije združenega dela, druge samoupravne
organizacije, kadar so odločale o izvrševanju javnih pooblastil, ki so jim bila zaupana
po zakonu in na zakon oprtem odloku občinske skupščine, v stvareh, naštetih zgoraj
(ZUP 1977, 15).
PRIMERJAVA
V tem primeru lahko opazim, da so določila podobna, razlika je seveda le v tem, da
obstaja razlika v državni ureditvi.
8.3 STRANKA IN NJENO ZASTOPANJE
8.3.1 STRANKA
AKTUALNI ZUP
V upravnem postopku lahko sodeluje veliko različnih oseb. Ni pa mogoče voditi
upravnega postopka brez stranke. Upravni postopek je opredeljen kot enostransko
upravnopravno razmerje. Na eni strani imamo državni organ, ki odloča v konkretni
upravni zadevi, na drugi pa stranko, ki uveljavlja pravico ali ji organ nalaga obveznosti
(Štriker 2011, 30).
V upravnem postopku lahko kot stranka nastopa vsaka fizična ali pravna oseba, ki je
nosilka pravic in obveznosti oziroma pravnih koristi. Kot stranka se lahko smatra tudi
skupina oseb (vas, naselje, ulica, stanovanjski blok), ki nima lastnosti fizične ali pravne
osebe, če je le-ta lahko nosilka pravic in obveznosti (Štriker 2011, 30).
59
Pravice in dolžnosti strank imajo v upravnem postopku lahko tudi: državni tožilec,
državni pravobranilec ter drugi državni organi, če so po zakonu upravičeni v upravnem
postopku zastopati javno korist. Ti v upravnem postopku ne morejo imeti več pravic,
kot jih imajo drugače stranke (Štriker 2011, 30).
Enake pravice kot stranka, v kolikor zakon ne določa drugače, ima v upravnem
postopku tudi oseba (stranski udeleženec), ki izkaže pravni interes vstopiti v postopek
zaradi varstva svojih pravnih koristi (Štriker 2011, 30).
Da posameznika upravni organ spozna za stranko, mora le-ta imeti:
- pravno sposobnost, se pravi sposobnost biti stranka, imeti pravno sposobnost, ki jo
fizična oseba pridobi z rojstvom, oziroma pravna oseba z vpisom v sodni register;
- procesno sposobnost, torej opravilno ali poslovno sposobnost. Pri fizičnih osebah
gre za prevzemanje pravic in obveznosti nase (z dejanji lastne volje) in se zavedati
pomena svojih dejanj in ravnanj. Fizična oseba to pridobi s polnoletnostjo oziroma s
sklenitvijo zakonske zveze, v kolikor jo sklene pred polnoletnostjo. Če je takšna
oseba nato razvezana pred polnoletnostjo, obdrži opravilno sposobnost. Mladoletna
oseba po dopolnjenem 15. letu v nekaterih upravnih zadevah lahko nastopa
samostojno v okviru svoje omejene opravilne sposobnosti. Tuji državljan, ki po
predpisih svoje države ni procesno sposoben, vendar po naših predpisih je, lahko
procesna dejanja opravlja sam;
- stvarno legitimacijo, kar pomeni upravičenje ali pravno korist, določeno v
materialnem predpisu. Stvarne legitimacije ne predpisuje procesni predpis (Štriker
2011, 30);
JUGOSLOVANSKI ZUP
ZUP je kot stranko navajal kot osebo, ki se je na njeno zahtevo uvedel postopek, zoper
katero teče postopek ali ki ima za varstvo svojih pravic ali pravnih koristi pravico
udeleževati se postopka (ZUP 1977, 58).
Stranka v upravnem postopku je bila lahko vsaka fizična ali pravna oseba. Državni
organi, poslovne enote samoupravne organizacije in skupnosti, naselje, skupina ljudi in
drugi, ki niso pravne osebe, so bile lahko stranke, če so bile lahko nosilci pravic in
60
obveznosti, o katerih se je odločalo v upravnem postopku. Stranka je bila po ZUP lahko
tudi sindikalna organizacija, če se je upravni postopek tikal kakšne pravice ali pravne
koristi delavcev v organizacijah združenega dela in delovnih ljudi v drugih
samoupravnih organizacijah in skupnostih (ZUP 1977, 61).
Samoupravna skupnost in organizacija, družbena organizacija in društvo, ki je moralo
po samoupravnem splošnem aktu varovati določene pravice ter koristi svojih članov, je
s privolitvijo svojega člana lahko v njegovem imenu podala zahtevo, ki se je tikala takih
pravic in koristi. Lahko pa je stopila v že začeti postopek z vsemi pravicami stranke.
Omenjena samoupravna organizacija in skupnost sta lahko zastopali delavca na njegovo
zahtevo, če je bilo tako določeno v njenem samoupravnem splošnem aktu (ZUP 1977,
62).
Pravice in dolžnosti stranke (v mejah pooblastila) so imeli tudi javni tožilec, javni
pravobranilec, drugi državni organi in družbeni pravobranilec samoupravljanja, če so
bili po zakonu upravičeni v upravnem postopku zastopati družbene koristi. Seveda pa ne
smejo imeti v upravnem postopku več pravic, kot jih imajo stranke, razen v primeru, da
so jim le-te dane z zakonom (ZUP 1977, 62).
ZUP je predpostavljal, da lahko stranka, ki je opravilno popolnoma sposobna, sama
opravlja dejanja v postopku (procesna sposobnost). Procesna sposobnost je vselej
predpostavljala obstoj pravne sposobnosti, kar je pomenilo sposobnost samostojno
nastopati in opravljati dejanja v postopku. To je imela v upravnem postopku stranka, ki
je bila popolnoma poslovno sposobna (ZUP 1977, 63-64).
Poslovno sposobnost je fizična oseba pridobila z dopolnjenimi osemnajstimi leti ali s
sklenitvijo zakonske zveze pred svojo polnoletnostjo, glede na odločbo sodišča tudi
mladoletna oseba, ki je že postala starš. Mladoletna oseba, po dopolnjenih petnajstih
letih je bila delno poslovno sposobna, ker je lahko sama sklepala pravne posle. Za
njihovo veljavnost je bila potrebna odobritev staršev, če so lahko bistveno vplivali na
življenje mladoletne osebe ali so bili takšni, da so lahko vplivali tudi na življenje po
polnoletnosti (ZUP 1977, 64).
61
PRIMERJAVA
Razlik med obema ZUP v tem delu ni zaznati.
8.3.1.1 VRSTE STRANK
AKTUALNI ZUP
AKTIVNA STRANKA je oseba z aktivno legitimacijo in ki ji zakon priznava pravico
ali pravno korist, da lahko vloži zahtevek za uvedbo postopka (Štriker 2011, 30).
PASIVNA STRANKA je oseba s pasivno legitimacijo, zoper njo namreč teče postopek,
ki se je začel po uradni dolžnosti oziroma na predlog aktivne stranke in ji je treba
naložiti določeno obveznost ali zmanjšati kakšno pravico (Štriker 2011, 30).
STRANSKI UDELEŽENEC je oseba, ki vstopa v že začeti postopek in se udeleži
postopka zgolj zaradi varstva svojih pravic ali pravnih koristi, pri tem mora izkazati
pravni interes ali prizadetost, ki mora biti neposredna in osebna (Štriker 2011, 31).
Uradna oseba mora tekom celotnega postopka po uradni dolžnosti ves čas paziti na to,
da so v postopku udeležene vse osebe, ki bi lahko sodelovale v postopku kot stranski
udeleženci (Štriker 2011, 31).
Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, mora v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni
interes. Torej ni dovolj, da oseba samo zatrjuje, da želi vstopiti v postopek zaradi
varstva svojih pravnih koristi (Štriker 2011, 31).
Možnost sodelovanja v postopku kot stranka oziroma stranski udeleženec pridobi tudi
oseba zaradi prenosa lastninske pravice ali podobnih razlogov. Uradna oseba je v času
postopka dolžna osebo, pri kateri taki razlogi obstajajo, na to možnost opozoriti (Štriker
2011, 31).
62
Če stranka med postopkom umre:
- se postopek lahko nadaljuje, v kolikor se pravice ali obveznosti lahko prenesejo na
njene pravne naslednike;
- če to ni mogoče, organ postopek s sklepom ustavi; zoper tak sklep je dovoljena
pritožba, razglasi pa se na oglasni deski organa in na enotnem državnem portalu e-
uprava (Štriker 2011, 31);
Enako velja:
- če pravna oseba preneha obstajati;
- če je pristojni organ pravni osebi pravnomočno prepovedal delovanje (Štriker 2011,
31);
JUGOSLOVANSKI ZUP
AKTIVNA STRANKA je bila po ZUP oseba, na zahtevo katere je bil uveden postopek
za ugotavljanje njene pravice oziroma za zmanjšanje ali oprostitev kakšne obveznosti
(ZUP 1977, 58).
PASIVNA STRANKA je bila stranka, zoper katero je tekel postopek na zahtevo aktivne
stranke (ZUP 1977, 58).
STRANSKI UDELEŽENEC je bila po ZUP oseba, ki je bila zaradi varstva pravice ali
pravne koristi upravičena udeleževati se postopka, uvedenega na zahtevo aktivne
stranke ali pasivne stranke (ZUP 1977, 58).
Uradna oseba je morala tekom celotnega postopka po uradni dolžnosti ves čas paziti na
to, da je udeleženec lahko stranka v postopku in da stranko zastopa njen zakoniti
zastopnik (ZUP 1977, 65).
Če je stranka med postopkom umrla, se je lahko postopek ustavil oziroma nadaljeval,
kar je bilo odvisno od vrste upravne stvari. Če postopka ni mogoče nadaljevati, organ
ustavi postopek s sklepom, zoper katerega je bila dovoljena posebna pritožba (ZUP
1977, 65).
63
PRIMERJAVA
Vrste strank tako aktualni kot tudi jugoslovanski ZUP enako definirata.
8.3.2 PROCESNA SPOSOBNOST IN ZAKONITI ZASTOPNIK
AKTUALNI ZUP
Oseba, ki želi nastopiti v postopku, a nima opravilne ali poslovne sposobnosti, sama ne
more sodelovati v upravnem postopku (mladoletnik, pravna oseba, organizacija, ki ni
pravna oseba, mladoletna oziroma polnoletna fizična oseba, ki ji je bila po odločbi
sodišča v celoti ali delno odvzeta poslovna sposobnost). Tovrstne osebe mora v
upravnem postopku zastopati zakoniti zastopnik (Štriker 2011, 31-32).
Mladoletni otroci imajo za zakonite zastopnike starše, pri pravnih osebah so to direktorji
ali predsedniki uprav. Osebi, ki ji je odvzeta opravilna sposobnost, se postavi zakoniti
zastopnik z odločbo skrbstvenega organa oziroma od sodišča postavljenega zakonitega
zastopnika. Ta ima na podlagi zakona ali akta pravico zastopati te stranke v postopku. V
imenu stranke opravlja vsa procesna dejanja v postopku, razen v primeru, če je s
predpisom določeno, da mora imeti za posamezno dejanje posebno dovoljenje (Štriker
2011, 31).
Organ, ki vodi upravni postopek, lahko zahteva od zakonitega zastopnika predložitev
dokazila o tem, da je resnično strankin zakoniti zastopnik. To ni potrebno, kadar je
jasno, da je oseba zakoniti zastopnik svojih otrok ter da je direktor določene pravne
osebe zakoniti zastopnik ... Organ lahko v postopku ugotovi, da zakoniti zastopnik
osebe, ki je pod skrbništvom, ne izkazuje potrebne skrbnosti pri zastopanju. V tem
primeru je dolžan o taki ugotovitvi obvestiti skrbstveni organ (Štriker 2011, 31-32).
Uradna oseba mora po uradni dolžnosti ves čas postopka paziti na to, ali v postopku
sodeluje oseba, ki je lahko stranka v postopku ter ali zastopa procesno nesposobno
stranko zakoniti zastopnik (Štriker 2011, 31-32).
64
Zakoniti zastopnik lahko sebi v postopku postavi tudi pooblaščenca (Štriker 2011, 31-
32).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Stranka, ki je imela procesno sposobnost, je lahko sama opravljala dejanja v postopku.
Za stranke, ki pa procesne sposobnosti niso imele, je dejanja v postopku opravljal njen
zakoniti zastopnik. Če stranke med postopkom ni zastopal zakoniti zastopnik, pa bi jo
po zakonu moral, se je postopek lahko obnovil (ZUP 1977, 63-65).
Pravna oseba je opravljala dejanja v postopku po zakonitem zastopniku. Ta se je določil
v njenem samoupravnem splošnem aktu, v kolikor ni bil določen z zakonom oziroma
aktom, ki ga je izdal pristojni državni organ na podlagi zakona. Prav tako je imel
državni organ svojega predstavnika, določenega z zakonom (ZUP 1977, 63).
Mladoletnika so zastopali starši. Mladoletnika brez staršev ali za katerega starši niso
skrbeli, je zastopal skrbnik, postavljen s strani pristojnega organa občinske skupnosti
socialnega skrbstva. Enako je skrbnik zastopal tudi osebo, ki ji je bila po odločbi
sodišča popolnoma ali delno odvzeta poslovna sposobnost. Tu je bila razlika v ravnanju
pri osebi, ki ji je bila popolnoma odvzeta poslovna sposobnost ali le deloma v prvem
primeru je ravnal kot pri mladostniku, mlajšem od petnajst let, v drugem primeru kot pri
mladostniku, starejšem od petnajst let (ZUP 1977, 64).
Javni pravobranilec je bil zakoniti zastopnik pred sodišči in drugimi organi glede
premoženjskih pravic in koristi v primeru, da so bile stranke družbenopolitična
skupnost, njeni organi, skladi (ki so bili pravne osebe) in krajevne skupnosti (ZUP
1977, 65).
PRIMERJAVA
Določila ZUP v obeh primerih so si zelo podobna.
65
8.3.2.1 ZAČASNI ZASTOPNIK
AKTUALNI ZUP
Zastopnika lahko samo začasno stranki postavi organ, ki vodi upravni postopek. Organ
postavi začasnega zastopnika, v primeru, če je potrebno opraviti v postopku nujna
dejanja, s katerimi ni mogoče odlašati ali če je to v interesu stranke (Štriker 2011, 32).
Primeri:
- procesno nesposobni stranki, ki nima zakonitega zastopnika; v takem primeru mora
organ o tem takoj obvestiti skrbstveni organ;
- osebi, ki je nedosegljiva ali njeno bivališče organu ni znano in nima pooblaščenca; v
takem primeru organ razglasi svoj sklep o postavitvi začasnega zastopnika tako na
oglasni deski organa, kot na enotnem državnem portalu e-uprava;
- stranki, kadar so si koristi stranke in njenega zakonitega zastopnika nasprotne, ali
imata dve stranki istega zakonitega zastopnika;
- pravni osebi, ki še nima zakonitega zastopnika, predstavnika oziroma pooblaščenca;
- stranki, ki je bila odstranjena s kraja dejanja zaradi motenja reda;
Začasnega zastopnika ima organ možnost postaviti tudi v primeru, kadar te osebe imajo
zakonitega zastopnika, pooblaščenca ali zastopnika, vendar teh zaradi nujnosti postopka
ni možno pravočasno povabiti. V tem primeru mora organ o tem takoj obvestiti stranko,
pooblaščenca ali zastopnika (Štriker 2011, 32-33).
Začasni zastopnik stranko zastopa enako kot zakoniti zastopnik, s skrbnostjo in
vestnostjo opravlja procesna dejanja, vse dokler stranka oziroma pooblaščenec ali
zakoniti zastopnik ne vstopi v postopek. Na ta dejanja je stranka vezana, kasneje se ne
more sklicevati na dejstvo, da teh dejanj ni opravila sama (Štriker 2011, 32-33).
Postavljeni začasni zastopnik lahko zastopanje odkloni samo iz razlogov, ki so določeni
v posebnih predpisih. V postopku sodeluje samo pri dejanju, za katero je postavljen
(Štriker 2011, 32-33).
66
JUGOSLOVANSKI ZUP
Če procesno nesposobna stranka ni imela zakonitega zastopnika ali je bila oseba, zoper
katero je bilo potrebno opraviti kakšno dejanje, brez znanega prebivališča ali
pooblaščenca, ji je organ postavil začasnega zastopnika. To se je zgodilo, če je bila
zadeva nujna in je bilo potrebo izvesti postopek. Takoj je bilo potrebno obvestiti
skrbstveni organ. V primeru osebe brez znanega prebivališča se je sklep razglasil na
običajen način. Podobno je veljalo kadar zakonitega zastopnika, predstavnika ali
pooblaščenca ni imela samoupravna organizacija ali skupnost. V tem primeru se je
začasni zastopnik postavil iz vrst uradnih oseb in to se ji brez odlašanja sporočilo.
Podobno se je ravnalo, če je bilo potrebno dejanje brez odlašanja opraviti, stranke,
pooblaščenca ali zastopnika pa ni bilo možno pravočasno povabiti. Seveda je bilo
potrebno to takoj sporočiti stranki, pooblaščencu ali zastopniku (ZUP 1977, 67).
Oseba, postavljena za začasnega zastopnika, je morala sprejeti zastopanje (odklonila je
lahko samo iz razlogov, ki so bili določeni v posebnih predpisih). Zastopala pa je le v
postopku, za katerega je bila izrecno postavljena in samo do nastopa zakonitega
zastopnika ali predstavnika, stranke ali pooblaščenca. Toda četudi je bila funkcija
začasnega zastopnika le začasna, dejanja niso bila. Zakoniti zastopnik, predstavnik,
stranka ali pooblaščenec jih ni mogla preklicati. Začasni zastopnik je opravljal vsa
dejanja v postopku, tudi pritožbe in druga pravna sredstva (ZUP 1977, 68).
PRIMERJAVA
Tudi v tem primeru so določila obeh ZUP zelo podobna.
8.3.2.2 SKUPNI PREDSTAVNIK
AKTUALNI ZUP
V skladu z načelom ekonomičnosti postopka, je potrebno poskrbeti za postopek, ki je
hiter in s čim manjšimi stroški (Štriker 2011, 33).
67
Če je postopek vključeno več strank z enakimi oziroma podobnimi zahtevki ali se vodi
postopek proti večjemu številu strank, morajo le-te postaviti skupnega predstavnika ali
skupnega pooblaščenca. V kolikor ni s posebnim predpisom drugače določeno, organ
lahko zahteva, da si stranke postavijo skupnega pooblaščenca. Če stranke tega ne storijo
v roku, ki jim ga je postavil organ, jim organ s sklepom postavi skupnega predstavnika
vse dokler stranke ne postavijo drugega skupnega predstavnika ali skupnega
pooblaščenca (Štriker 2011, 33).
Če vlogo poda več strank, lahko organ šteje tistega, ki je prvi podpisan na vlogi, za
njihovega skupnega pooblaščenca. Skupni pooblaščenec ima nalogo zastopati vse
stranke, zanje sprejemati dokumente in jih obveščati o vsebini in poteku postopka, o
vseh dejanjih, ki so bila opravljena in o drugih obveznostih, ki jih imajo stranke v
postopku. Vse odločbe in dokumenti se vročajo le pooblaščencu, ta nato z njimi seznani
vse stranke, ki imajo kljub temu pravico samostojno vlagati pritožbo in uporabljati
druga pravna sredstva (Štriker 2011, 33).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Če v posebnem predpisu ni bilo drugače določeno, je organ lahko zahteval, da si stranke
(dvoje ali več) postavijo skupnega pooblaščenca ali navedejo, kdo od njih bo nastopal
kot skupni predstavnik (razlika med njima je bila v tem, da je bil skupni predstavnik ena
izmed strank, skupni pooblaščenec pa oseba, ki ni bila udeležena kot stranka v tem
postopku). Organ je lahko, v kolikor s posebnimi predpisi ni bilo prepovedano, s
sklepom naložil strankam z istovetnimi zahtevki, naj v določenem roku postavijo
skupnega pooblaščenca ali navedejo, kdo od njih jih bo zastopal. Če stranke tega niso
storile v roku, navedenem v sklepu, jim je organ s sklepom postavil skupnega
predstavnika vse dokler stranke niso postavile drugega. Zoper tak sklep je bila
dovoljena posebna pritožba, ki pa ni odložila izvršitve (ZUP 1977, 68-69).
Kljub temu, da je bil določen skupni predstavnik ali pooblaščenec, je imela vsaka
stranka pravico nastopati kot stranka v postopku, dajati izjave, samostojno vlagati
pritožbe in uporabljati druga pravna sredstva (ZUP 1977, 69).
68
PRIMERJAVA
Pri obeh ZUP so določbe glede skupnega predstavnika podobne.
8.3.3 POOBLAŠČENEC
AKTUALNI ZUP
Dejanja v upravnem postopku opravlja stranka praviloma sama. Tako stranka kot tudi
zakoniti zastopnik si lahko postavita pooblaščenca, ki ju nato zastopa pri vseh dejanjih
upravnega postopka. Izjema je takrat, kadar mora stranka sama dajati izjave (na podlagi
zakona), ali v kolikor to zahteva uradna oseba (Štriker 2011, 33).
Pooblaščenec ni obvezen v upravnem postopku. Obvezen pa je, če v Republiki Sloveniji
uveljavlja kakšno pravico v upravnem postopku stranka, ki drugače stalno živi v tujini
in ki iz določenih razlogov ne more osebno sodelovati v postopku (Štriker 2011, 33).
Opravljena dejanja pooblaščenca imajo enak učinek kot opravljena dejanja stranke
same. Stranka lahko kljub dejstvu, da je nekoga pooblastila, sama daje izjave. Tudi v
prisotnosti pooblaščenca lahko stranka njegovo izjavo prekliče oziroma jo spremeni.
Pooblaščenec za zastopanje potrebuje pisno pooblastilo (Štriker 2011, 33-34).
Organ lahko tudi dovoli, da pooblaščenec brez pooblastila za stranko opravi vsa dejanja
do izdaje odločbe, a nato naknadno zahteva predložitev pooblastila za opravljena
dejanja, seveda v določenem roku, drugače se opravljena dejanja ne upoštevajo, vlogo
pa se s sklepom zavrže (Štriker 2011, 34).
Kot pooblaščenec lahko nastopa:
- vsaka poslovno sposobna fizična oseba;
- odvetniška družba, s tem da je pooblastilo dano vsem odvetnikom te družbe, razen v
primeru, da je v pooblastilu posebej naveden konkretni odvetnik;
- odvetnika lahko tudi nadomešča odvetniški kandidat ali pripravnik, v kolikor je to
izrecno navedeno v pooblastilu;
- fizična ali pravna oseba, ki je registrirana za opravljanje določene dejavnosti, ki je v
neposredni zvezi z določeno upravno zadevo;
69
V kolikor upravni organ ugotovi, da pooblaščenec, ki ni odvetnik, očitno ne bo ustrezno
zastopal stranke pred organom, in bi z njegovim zastopanjem zanjo lahko nastale
škodljive posledice, mora organ stranko o tem opozoriti (Štriker 2011, 34).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Zakon o splošnem upravnem postopku ni poznal obveznega zastopanja stranke po
pooblaščencu (ZUP 1977, 69).
Stranka ali zakoniti zastopnik sta si lahko postavila pooblaščenca, ki ju je zastopal v
postopku. Razen pri dejanjih, ko je morala stranka sama dajati izjave. Dejanja
pooblaščenca (v mejah pooblastila) so imela enak pravni učinek, kot če jih je opravila
stranka (ZUP 1977, 69).
V prisotnosti pooblaščenca je lahko stranka njegovo izjavo takoj preklicala oziroma jo
spremenila. Organ pa je moral obe izjavi (če se nista ujemali) presoditi (ZUP 1977, 69).
In kdo je lahko bil pooblaščenec? Vsak, kdor je bil opravilno popolnoma sposoben (to
pomeni, da pooblaščenec ni bil nujno tudi odvetnik, razen če to ni določal poseben
zakon), razen tistih, ki so se ukvarjali z zakotnim pisaštvom. To so bile osebe, ki so se
za plačilo ukvarjale s tem, da so dajale pravno pomoč, čeprav te pravice niso imele. V
primeru, da se je pooblaščenec ukvarjal z zakotnim pisaštvom, mu je organ odrekel
nadaljnje zastopanje in o tem takoj obvestil stranko. Zoper sklep o odreku zastopanja je
bila dovoljena posebna pritožba, ki pa ni zadržala izvršitve sklepa (ZUP 1977, 70).
PRIMERJAVA
Iz primerjave je razvidno, da je v novem ZUP bolj definirano, kdo je lahko
pooblaščenec.
70
8.3.3.1 POOBLASTILO
AKTUALNI ZUP
Stranka lahko predloži pisno pooblastilo, oziroma ga da ustno na zapisnik pri organu, ki
vodi postopek. Med boleznijo lahko stranka poda pisno pooblastilo, ki ga podpišeta dve
priči. Če dvomi, ali gre za pristno pooblastilo, organ lahko s sklepom odredi, naj stranka
oziroma priči pred organom (notarjem) potrdijo pisno pooblastilo. Pooblastilo lahko
velja za ves postopek ali le za posamezna dejanja v postopku (Štriker 2011, 34).
Pomembno je tudi:
- pooblastilo ne preneha s strankino smrtjo, zaradi izgube procesne sposobnosti
oziroma če se zamenja njen zakoniti zastopnik; pravni naslednik stranke ali njen
zakoniti zastopnik lahko prekličeta pooblastilo;
- pooblastilo pa preneha s prenehanjem obstoja pravne osebe;
- ob stečaju preneha pooblastilo stečajnega dolžnika (Štriker 2011, 35);
Veljavnost pooblastila
Stranka lahko kadarkoli prekliče veljavnost pooblastila, pooblaščenec se mu lahko tudi
kadarkoli odpove, pri tem morata tako stranka kot pooblastitelj odločitev naznaniti
organu, ki vodi postopek, pisno ali ustno na zapisnik. Preklic ali odpoved velja od
tistega trenutka, ko se pisno ali ustno na zapisnik naznani organu ter stranki z
nasprotnimi interesi, v kolikor je ta udeležena v postopku. To ne velja, če je v preklicu
določen drugačen rok. Pooblastila ni mogoče odpovedati tekom dejanja v postopku
(Štriker 2011, 35).
Odvetnik, ki dobi pooblastilo stranke za celoten postopek, lahko opravlja vsa dejanja v
postopku. Vendar mora stranko obvestiti o tem, ali je pooblastilo prenesel na drugega
odvetnika in ali ga je pooblastil samo za posamezna dejanja. Za vložitev izrednih
pravnih sredstev mora odvetnik imeti posebno pooblastilo (Štriker 2011, 35).
Oseba, ki pa ni odvetnik, a ima od stranke pooblastilo za celoten postopek, lahko
opravlja vsa dejanja v postopku, vendar mora imeti izrecno pooblastilo za umik
71
zahtevka, sklenitev poravnave, prenos pooblastila na drugo osebo in za vložitev izrednih
pravnih sredstev (Štriker 2011, 35).
Zakon dopušča posebnost in sicer, da lahko organ, ki vodi postopek, dovoli opravljanje
kakšnega dejanja brez pooblastila članu družine, gospodinjstva, osebi, ki je pri stranki
zaposlena ali komu drugemu, ki ga pozna in ne obstaja dvom o obstoju in obsegu
pooblastila. Če nato ta oseba uvede postopek oziroma poda izjavo, ki je lahko v
nasprotju z izjavo stranke, ima organ možnost zahtevati od stranke ali pooblaščenca
predložitev pooblastila v določenem roku. V nasprotnem primeru organ vlogo zavrže s
sklepom (Štriker 2011, 33).
V upravnih postopkih ni generalnih pooblastil. Potrebno je opozoriti tudi na novo
določbo zakona, da se stroški zastopanja štejejo med stroške postopka, ki jih ugotovi
uradna oseba v odločbi ali sklepu in v skladu s pravilnikom. Na pooblastilu tako ni
mogoče pisati finančnih obveznosti med stranko in njenim pooblaščencem (Štriker
2011, 35).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Pooblastilo se je lahko dalo pisno (v obliki posebne zasebne listine) ali ustno na
zapisnik. Če je bilo pooblastilo dano ustno na zapisnik, se je v spisu zadeve napravil
zaznamek (v primeru, da se o dejanju postopka ni pisal zapisnik – v tem primeru ima
značaj javne listine). Če se stranka ni mogla ali znala podpisati, je dala na pooblastilo
odtis kazalca. Če je bil pooblaščenec oseba, ki ni bila odvetnik, sta morali biti navzoči
dve priči, ki sta se podpisali na pooblastilu (ZUP 1977, 71).
Uradna oseba je lahko izjemoma dovolila, da je posamezno dejanje v imenu stranke kot
njen pooblaščenec (brez pooblastila) opravil član njene družine, gospodinjstva, oseba v
delavnem razmerju z njo ali funkcionar. To je bilo možno v primeru, da ga je uradna
oseba poznala in ni dvomila v obstoju in obsegu pooblastila. Če je ta oseba nato podala
izjavo, ki je bila v nasprotju s prejšnjo izjavo stranke ali je zahtevala uvedbo postopka,
je uradna oseba zahtevala od nje, naj naknadno predloži pooblastilo (ZUP 1977, 71).
72
Enako je ob obstoju dvoma o pristnosti pooblastila v obliki zasebne listine uradna oseba
lahko naložila, da se predloži overjeno pooblastilo. Pravilnost pooblastila je uradna
oseba preizkusila po uradni dolžnosti. Hkrati pa je lahko dovolila pooblaščencu, da
kljub neustreznemu pooblastilu opravi nujna dejanja v postopku (ZUP 1977, 71-72).
Pooblastilo je bilo lahko dano za vsa dejanja v postopku ali samo za posamezna
dejanja/posamezno dejanje. Lahko je bilo časovno omejeno ali pa neomejeno. Zanimivo
pa je, da so za vsa vprašanja v zvezi s postopkom veljale določbe Zakona o pravdnem
postopku (ZUP 1977, 72).
Pooblastilo ni prenehalo, če je stranka umrla, izgubila procesno sposobnost ali se je
zamenjal njen zakoniti zastopnik. Novi zastopnik je lahko prejšnje pooblastilo preklical.
Pooblaščena oseba je pooblastilo lahko prenesla na nekoga drugega le v primeru, da mu
je pooblastilo dajalo takšno pravico. Nov pooblaščenec pa ni zastopal starega
pooblaščenca, ampak stranko (ZUP 1977, 72).
Stranka, njen zakoniti zastopnik ali predstavnik so pooblastilo lahko vsak čas preklicali,
poblaščenec pa se mu je lahko odpovedal. O tem je bilo potrebno obvestiti organ, ki
vodi postopek. Organ je nato obvestil nasprotno stranko, če je preklic ali odpoved
vplival tudi nanjo (ZUP 1977, 72).
PRIMERJAVA
Tudi tu lahko vidim precejšnje podobnosti v določilih obeh ZUP. Razlika je vidna
(aktualni ZUP) predvsem v razlikovanju v pristojnostih, ko nastopa kot pooblaščenec
oseba, ki ni odvetnik ali ko je pooblaščenec odvetnik.
8.3.4 STROKOVNI POMOČNIK
AKTUALNI ZUP
V zahtevnih upravnih zadevah lahko stranka s seboj pripelje opravilno sposobno osebo
kot strokovnega pomočnika, ki jo seznanja in ji pojasnjuje strokovna vprašanja, a
stranke ne zastopa in zato ne more dajati nobenih izjav pred organom v imenu stranke.
Strokovni pomočnik ima prav tako pravico biti navzoč pri vseh procesnih dejanjih. V
73
kolikor je javnost na obravnavi izključena, pa to ne velja za strokovnega pomočnika
(Štriker 2011, 35).
O pravici strank do strokovnega pomočnika jih je uradna oseba dolžna obvestiti v
vabilih (Štriker 2011, 35).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Stranki je bilo dovoljeno, da v stvareh, za katere se je zahtevalo strokovno poznavanje
vprašanj v zvezi s predmetom postopka, pripelje strokovnjaka, ki je dajal pojasnila in
nasvete – strokovni pomočnik. Ta pa ni zastopal stranke. Kot strokovni pomočnik ni
mogel nastopati nekdo, ki ni bil opravilno sposoben ali se je ukvarjal z zakotnim
pisaštvom. Strokovni pomočnik je bil torej svetovalec stranke in njegova pojasnila ter
nasveti niso bili zavezujoči za stranko. Taka oseba tudi ni potrebovala pooblastila in ni
mogla opravljati nikakršnih dejanj v postopku za stranko. Stroške strokovnega
pomočnika je trpela stranka (ZUP 1977, 73-74).
PRIMERJAVA
V tem primeru bistvenih razlik ni opaziti. Pri jugoslovanskem ZUP je edino razvidno to,
da je obstajala omejitev glede dejavnosti, s katero se je strokovni pomočnik ukvarjal –
zakotno pisaštvo.
8.4 ODLOČBA
AKTUALNI ZUP
Po ugotovitvenem postopku (skrajšanem ali posebnem) mora uradna oseba odločiti
glede pravice, obveznosti ali pravne koristi pravne oziroma fizične osebe. Na vrsto
odločitve vpliva presoja vseh zbranih dokazov glede dejstev ali okoliščin, ki jih je
uradna oseba v postopku zbrala ter med njimi opravila primerjavo. Odločitev organa se
izrazi v odločbi29 kot konkretnem upravnem aktu (Štriker 2011, 99).
29 O odločbi glej tudi v Tičar in Rakar 2011, 112-121).
74
Odločbo razumemo kot najpomembnejši akt upravnega postopka, zato mora biti
kakovostna (Štriker 2011, 99).
Nekaj osnovnih značilnosti odločbe, ki kažejo, kaj mora vsebovati in izraziti upravna
odločba:
- je akt državnega upravnega organa, organa lokalne skupnosti oziroma nosilca
javnega pooblastila in pomeni konkretizacijo splošnega predpisa;
- je tudi konkretni akt, kajti nanaša se na konkretno upravno zadevo;
- je pravno dejanje, z njo se ustanovijo oziroma ukinejo določene pravice ali
obveznosti;
- je kot posamičen akt in ureja razmerja do določene fizične ali pravne osebe;
- je enostranski akt, organ namreč odloči popolnoma samostojno in na podlagi lastnih
ugotovitev, pri čemer stranka samo sodeluje in predlaga dokaze;
- je avtoritativen akt, ki ga izda nosilec oblasti, država celo zagotavlja prisilno
izvršitev (Štriker 2011, 99);
Vsako odločbo je treba označiti kot tako. Z zakonom oziroma odlokom samoupravne
lokalne skupnosti je lahko tudi drugače poimenovana (npr. gradbeno dovoljenje,
lokacijsko dovoljenje …). Odločbo je potrebno izdati pisno, izjemoma tudi ustno (kadar
gre za nujne ukrepe v javnem interesu). Organ mora v tem primeru izdati še pisno
odločbo v 8 dneh. Če organ odločbo razglasi ustno, jo je potrebno tudi pisno izdati
(Štriker 2011, 100).
Sestavni deli odločbe: uvod, naziv, izrek, obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu. Če
je izdana v fizični obliki, mora vsebovati tudi podpis uradne osebe in žig. Če je izdana v
elektronski obliki, mora vsebovati varna elektronska podpisa uradne osebe in organa, ki
sta overjena s kvalificiranim potrdilom. Stranki je potrebno vročiti odločbo v izvirniku
(Štriker 2011, 100).
Stroga obličnost odločbe pomeni, da imajo sestavni deli odločbe predpisano vsebino
(Štriker 2011, 100).
Pomembna določba v ZUP je ta, da je potrebno z odločbo odločiti o vseh zahtevkih
strank kljub dejstvu, da se je postopek začel po uradni dolžnosti (Štriker 2011, 99).
75
Kateri organ ima pristojnost, da izda odločbo?
- odločbo izda organ, pristojen za odločanje o konkretni zadevi;
- kolegijski organ odloča o zadevi, v kolikor je navzoča več kot polovica članov,
odloči večina prisotnih, razen v primeru, da je s predpisom določena posebna
večina;
- če je predpisano, lahko odločbo izdata dva organa oziroma več organov, na ta način,
da vsak organ posebej odloči o zadevi, nato se sporazumejo, kdo bo izdal odločbo;
- odločbo izda organ v soglasju z drugim organom, v kolikor tako določa zakon
oziroma odlok samoupravne lokalne skupnosti (Štriker 2011, 99-100).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Organ, ki je bil pristojen za odločanje, je izdal odločbo na podlagi dejstev, ugotovljenih
v postopku. Kolegijski organ je smel odločati, če je bilo navzočih več kot polovica
njegovih članov. Odločbo je sprejel z večino navzočih članov, če ni bila z zakonom ali
katerim drugim predpisom določena posebna večina (ZUP 1977, 169).
Odločba:
- je bila akt organa oziroma kakšno njegovo zadržanje ali obnašanje, iz katerega se je
dalo sklepati na odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke;
- je bila tudi konkretni, individualni in posamični akt, kajti nanašala se je na
konkretno upravno stvar;
- je bila pravno dejanje, z njo so se ustanovile, ukinile ali spremenile pravice, pravne
koristi ali obveznosti stranke oziroma je njen pravni položaj ostal nespremenjen;
- je bila enostranski akt organa, ki se glede vsebine ni pogajal ali sporazumeval s
stranko;
- je bila avtoritativno dejanje, pri katerem je nastopal organ z močnejšo voljo v
razmerju do stranke in ji vsilil svojo voljo;
- bila je tudi oblastno dejanje organa javne uprave, ki so jo izvrševali (kot funkcijo
enotne oblasti) upravni organi družbenopolitičnih skupnosti, drugi državni organi,
organizacije združenega dela, druge samoupravne organizacije in skupnosti,
družbene organizacije, društva in druge organizacije z javnimi pooblastili (ZUP
1977, 169-170);
76
Obstajale so tudi delne, dopolnilne in začasne odločbe (ZUP 1977, 186-187).
Odločbo je praviloma izdal en sam organ. Vendar če je bilo z zakonom oziroma drugim
predpisom določeno, da je o kakšni stvari odločalo dvoje ali več organov, je moral o
stvari odločiti vsak od njih. Organi so se morali sporazumeti o tem, kateri od njih je
izdal odločbo. Taka odločba je bila zbirna odločba (ZUP 1977, 172).
V kolikor je bilo zakonsko določeno, da je organ odločal s poprejšnjim soglasjem
drugega organa, je bila odločba izdana po pridobitvi soglasja. Odločbo je sestavil za
izdajo le-te določen organ. Nato jo je s spisom poslal organu, ki je moral izdati soglasje.
Odločba je bila izdana, ko je bilo izdano soglasje, štela se je za akt organa, ki jo je izdal.
Podobno je organ postopal v primeru, ko je potreboval mnenje drugega organa (ZUP
1977, 173).
Organ, ki je bil pristojen za izdajo soglasja ali mnenja, je moral soglasje ali mnenje
izdati v roku enega meseca od dneva, ko je bilo to od njega zahtevano. Razen v primeru,
ko je bil s posebnimi predpisi drugače določeno. Če organ v roku ni sporočil svoje
odločitve glede soglasja, se je štelo, da je bilo soglasje dano. Če ni bilo podano mnenje,
je pristojni organ lahko izdal odločbo brez mnenja - razen v primeru, ko je bilo s
posebnimi predpisi drugače določeno (ZUP 1977, 173).
Uradna oseba, ki je vodila postopek, a ni imela pravice izdati odločbe, je morala
predložiti osnutek odločbe organu, ki je to pravico imel. Ta je tudi podpisala osnutek
odločbe (ZUP 1977, 176).
Odločba je morala seveda biti označena kot taka. Posebni predpis je lahko določil, da
lahko dobi drugačen naziv. Odločba se je izdala pisno, izjemoma tudi ustno. Samo ustno
se je razglasila le v primerih, določenih z zakonom ali s predpisom, izdanim na podlagi
zakona (v primeru izjemno nujnih ukrepov za zavarovanje javnega reda in varnosti,
odvrnila neposredna nevarnost za življenje in zdravje ljudi ali premoženje; v tem
primeru je organ lahko odredil, da se odločba takoj izvrši). V ostalih primerih se je
morala razglasiti tudi pisno. Stranki se je odločba vročila v izvirniku ali v overjenem
prepisu (ZUP 1977, 176-186).
77
Obsegala je naslednje dele: uvod, dispoziv (izrek), obrazložitev, pouk o pravnem
sredstvu, ime organa s številko in datumom odločbe, podpis uradne osebe in pečat
organa. V določenih primerih posamezni deli v odločbi niso bili obvezni. Kadar se je
obdelovala mehanografsko, je imela namesto podpisa in pečata faksimile (ZUP 1977,
176).
8.4.1 OBLIKA ODLOČBE
8.4.1.1 UVOD ODLOČBE
AKTUALNI ZUP
V uvodu mora biti navedeno ime organa, ki odločbo izdaja.
Naveden mora biti tudi predpis glede njegove pristojnosti - potrebno je navesti predpis
in člen materialnega predpisa, ki določa, da je določen organ pristojen izdati odločbo
(npr. dejstvo, da gradbeno dovoljenje izda upravna enota, določa samo en člen Zakona o
graditvi objektov). Način uvedbe postopka (po uradni dolžnosti oziroma na predlog
stranke). Uvodu mora vsebovati podatke o stranki, ki ji je odločba namenjena, in
njenega zakonitega zastopnika oziroma pooblaščenca, v kolikor ga stranka ima. Iz
uvoda mora biti razvidna zadeva, zato je potrebno na kratko označiti, v kakšni zadevi
organ izdaja odločbo (gradnja hiše, denacionalizacija …). V kolikor organ izdaja
odločbo s soglasjem, dovoljenjem, potrditvijo ali mnenjem drugega organa ali jo izdaja
celo več organov skupaj, mora to biti v uvodu navedeno (npr. … izdajamo v soglasju z
Ministrstvom za notranje zadeve RS …). Pri upravnih odločbah, ki jih izdajajo
kolegijski organi, je potrebna tudi navedba datuma seje, na kateri je organ o zadevi
odločil (Štriker 2011, 100-101).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Uvod je obsegal ime organa, ki je odločbo izdal, predpis, ki je določal njegovo
pristojnost, ime stranke in morebitnega zakonitega zastopnika ali pooblaščenca in
oznako zadeve, o kateri je tekel postopek. Če je odločbo izdajalo dvoje oziroma več
organov ali en organ s soglasjem, potrditvijo, mnenjem drugega organa, je bilo to
78
potrebno navesti v uvodu. V primeru odločanja kolegijskega organa, je bilo treba
navesti dan seje, na kateri je bilo odločeno v zadevi (ZUP 1977, 177).
V uvodu je bil naveden odgovor na pomembna vprašanja, npr. opredelitev upravne
stvari, strank, stvarna in krajevna pristojnost organa, pobuda za uvedbo postopka,
procesna sposobnost strank, elementarni akt pri zbirni odločbi, pooblastilo uradne osebe
za odločanje v upravni zadevi … (ZUP 1977, 178).
PRIMERJAVA
Ugotovim lahko, da sta si aktualni in jugoslovanski ZUP v tej točki podobna.
8.4.1.2 IZREK ODLOČBE
AKTUALNI ZUP
Za uvodom je potrebno napisati ime odločbe, za njim seveda izrek, ki je
najpomembnejši del odločbe. Je tisti del odločbe, ki tudi postane dokončen in
pravnomočen. Zato mora biti kratek in določen, lahko se razdeli na več točk, vendar
mora pa biti izvršljiv (Štriker 2011, 101).
Vsebuje:
- jasno razvidno odločitev organa glede predmeta postopka;
- odločitev organa glede vseh zahtevkov strank;
- odločitev organa glede stroškov postopka;
- rok za izpolnitev obveznosti, v kolikor jih je organ stranki naložil;
- določbo, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe;
- v izreku se v skladu z zakonom lahko določijo tudi pogoji oziroma nalogi, ki so
povezani z odločitvijo organa;
- druge sestavine, ki jih morebiti določajo materialni predpisi (Štriker 2011, 101);
79
JUGOSLOVANSKI ZUP
Dispozitiv je bil najpomembnejši del odločbe, edini je namreč postal izvršljiv, dokončen
ter pravnomočen. V njem se je odločilo glede predmeta postopka v celoti ter vseh
zahtevkih strank (tudi o stroških postopka), o katerih ni bilo posebej odločeno tekom
postopka. Biti je moral kratek in določen, lahko razdeljen na več točk. Določil se je tudi
rok, v katerem je bilo potrebno opraviti dejanje, naloženo v odločbi. Navedeno je
moralo biti tudi, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe – kadar je bilo to predpisano. V
primeru, da se je v stvareh manjšega pomena ugodilo strankinemu zahtevku, in ni bilo
posega v javno korist, je bil lahko dispozitiv edini del odločbe kot zaznamek na spisu.
Če ni bilo seveda drugače predpisano. Taka odločba se je izdala ustno, na zahtevo
stranke tudi pisno (ZUP 1977, 178-185).
Kadar je bilo v postopku več strank, se je lahko za vse izdala ena odločba. Navedene so
morale biti v dispozitivu. (ZUP 1977, 185).
PRIMERJAVA
Tu enako lahko ugotovimo velike podobnosti med obema ZUP.
8.4.1.3 OBRAZLOŽITEV ODLOČBE
AKTUALNI ZUP
Pisna odločba mora praviloma imeti opisano obrazložitev. Samo v nekaterih primerih
poznamo odločbo s krajšo obrazložitvijo oziroma brez nje. Iz nje je mogoče ugotoviti,
kako je organ zaključil konkretno zadevo, razvidno iz izreka. Vključuje celotno
procesno dogajanje v času ugotovitvenega postopka. Seveda ni možno opisati vsega, kar
naj obrazložitev vsebuje, vendar zakon v pomoč navaja nekatere sestavine (Štriker
2011, 101).
80
JUGOSLOVANSKI ZUP
V enostavnih postopkih, kjer se je zahtevku tudi ugodilo, je obrazložitev odločbe lahko
vsebovala le kratko obrazložitev zahtevka in sklicevanje na pravne predpise, na podlagi
katerih je bilo odločeno. V takih primerih se je lahko odločalo na predpisanem obrazcu
(ZUP 1977, 179).
V ostalih primerih je obrazložitev obsegala: kratko razložitev zahtevkov strank,
ugotovljeno dejansko stanje, po potrebi tudi razloge, odločilne za presojo dokazov,
zakaj kakšnemu zahtevku ni bilo ugodeno, pravne predpise in razloge, ki so glede na
ugotovljeno dejansko stanje narekovali odločbo (če je bilo strank več so bili to razlogi,
ki so se nanašali na vsako posebej); potrebno je bilo tudi navesti predpis, ki je določal,
da pritožba ne zadrži izvršitve. Obrazloženi so morali biti tudi sklepi, zoper katere ni
bila dovoljena posebna pritožba (ZUP 1977, 179-185).
Če je bil organ upravičen rešiti zadevo po prostem poudarku, je moral biti v obrazložitvi
naveden predpis, ki je to določal in razlogi za odločitev. Teh razlogov ni bilo potrebno
navesti, kadar je bilo tako določeno z zakonom ali uredbo v javnem interesu – ta predpis
je bilo prav tako potrebno navesti (ZUP 1977, 180).
PRIMERJAVA
Oba predpisa tudi tu vsebujeta podobne določbe.
8.4.1.4 POUK O PRAVNEM SREDSTVU
AKTUALNI ZUP
Stranki je potrebno povedati, kakšno pravno sredstvo lahko vloži zoper prejeto odločbo
(pritožba, upravni spor oziroma kakšen drug postopek pred sodiščem). V primeru, da je
zoper odločbo dovoljena pritožba, je potrebno navesti:
- kam se stranka lahko pritoži;
- pri kom se stranka lahko pritoži;
81
- v primeru upravnega spora je potrebno povedati, pri katerem sodišču lahko stranka
vloži tožbo ter v katerem roku;
- v primeru katerega drugega postopka pred sodiščem;
- v katerem roku je potrebno vložiti pritožbo;
- koliko znaša taksa za pritožbo;
- da lahko stranka poda pritožbo tudi ustno na zapisnik pri organu, ki je tudi odločil o
zadevi (Štriker 2011, 103);
Pri pisanju pravnega pouka odločbe lahko pride do napak, zato so v ZUP predvidene
možnosti, ki jih imajo stranke v takih primerih. Odločba brez pravnega pouka ali z
napačnim pravnim poukom, samo zaradi tega še ni nezakonita (Štriker 2011, 103).
JUGOSLOVANSKI ZUP
V tem delu odločbe (ki je sledil za obrazložitvijo) se je stranki pojasnilo, ali je lahko
vložila pritožbo, ali je lahko začela upravni spor oziroma kakšen drug upravni postopek.
Glede pritožbe je bilo potrebno navesti organ, na katerega se je stranka lahko pritožila,
pri kom in v katerem roku se vloži, koliko je znašala taksa in ali se je pritožba lahko
podala na zapisnik. V primeru upravnega spora je bilo potrebno navesti sodišče, pri
katerem se je tožba vložila in rok. Enako je veljalo v primeru katerega od drugih
postopkov pred sodiščem (ZUP 1977, 182-183).
Če je bil pravni pouk napačen, se je stranka lahko ravnala po njem ali po veljavnih
predpisih. Pri tem zanjo ni bilo škodljivih posledic. Prav tako se je stranka lahko ravnala
po veljavnih predpisih, če pravnega pouka sploh ni bilo ali je bil nepopoln. Stranka je
lahko tudi zahtevala dopolnitev vloge v osmih dneh. Rok za pritožbo ali tožbo je tekel
od dneva vročitve dopolnjene odločbe (ZUP 1977, 182).
Kadar je bila pritožba zoper odločbo dovoljena, a je bila stranka napačno poučena, da
pritožba ni dovoljena ali da je bil dovoljen upravni spor, je tekel rok za pritožbo od
dneva vročitve sodnega sklepa, s katerim je bila tožba zavržena kot nedovoljena –
potrebno je bilo najprej vložiti pritožbo na pristojni organ (ZUP 1977, 183.
82
V nasprotnem primeru, ko pritožba ni bila dovoljena, a je stranka zaradi napačne
poučenosti vložila pritožbo in zamudila rok za upravni spor, ji je rok za vložitev
upravnega spora začel teči od dneva vročitve odločbe, s katero je bila pritožba zavržena.
To je veljalo v primeru, če stranka ni že prej sprožila upravni spor (ZUP 1977, 183).
PRIMERJAVA
Podobnosti obstajajo tudi v tem delu obeh predpisov.
8.4.1.5 PODPIS ODLOČBE
AKTUALNI ZUP
Odločbo podpiše tista uradna oseba, ki jo izda. Na levi strani jo podpiše uradna oseba,
ki je vodila postopek. V kolikor je postopek vodila oseba, ki je upravičena odločbo tudi
izdati, jo podpiše le ona (Štriker 2011, 104).
Odločbo kolegijskega organa podpiše predsedujoči, v kolikor v predpisih ni določeno
drugače. Odločba, ki je izdana kot računalniški izpis, sme imeti elektronski podpis
(Štriker 2011, 104).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Pod odločbo se je podpisala uradna oseba, ki jo je izdala. Odločbo kolegijskega organa
pa je podpisal predsedujoči, če ni bilo v tem ali posebnem predpisu to drugače določeno
(ZUP 1977, 184).
PRIMERJAVA
Glede podpisov sicer tudi lahko ugotovim, da obstajajo podobnosti, vendar je aktualni
ZUP glede tega dela odločbe bolj natančen.
83
8.4.2 ROK ZA ODLOČBO
AKTUALNI ZUP
Organ je dolžan odločbo izdati v roku enega meseca, če gre za uvedbo postopka na
zahtevo stranke ali po uradni dolžnosti, če pred odločitvijo ni potreben poseben
ugotovitveni postopek (Štriker 2011, 105).
Odločbo je organ dolžan izdati najkasneje v dveh mesecih v primeru uvedbe postopka
na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, in je potrebno uvesti posebni
ugotovitveni postopek (Štriker 2011, 105).
V kolikor organ odločbe ne izda v predpisanem roku, lahko govorimo o molku organa.
V tem primeru lahko stranka zoper organ vloži pritožbo, kakor v primeru izdaje
zavrnilne odločbe (Štriker 2011, 105).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Ko se je postopek uvedel na zahtevo stranke in ni bila potrebna uvedba posebnega
ugotovitvenega postopka in ni bilo drugih razlogov za neizdanje odločbe, se je odločba
izdala in vročila stranki čimprej, najpozneje pa v enem mesecu (če ni bil s posebnim
predpisom določen krajši rok). Rok se je štel od dneva, ko je stranka izročila pravilno
sestavljeno zahtevo. V drugih primerih uvedbe postopka na zahtevo stranke je bil rok za
izdajo in vročitev odločbe stranki dva meseca, če ni bil s posebnim predpisom določen
krajši rok. Če odločba ni bila izdana in vročena v roku, a je bila zoper njo dovoljena
pritožba, je imela stranka pravico do pritožbe, kot da je bil zahtevek zavrnjen (ZUP
1977, 188).
Zgoraj navedeni roki so veljali za organ prve stopnje. Zakon pa ni določal roka v
postopkih, začetih po uradni dolžnosti (ZUP 1977, 188-189).
84
PRIMERJAVA
Razlika v tem delu je med obema ZUP v tem, da v jugoslovanski ZUP rok za odločbo v
postopkih, začetih po uradni dolžnosti ni določal.
8.4.3 POPRAVLJANJE POMOT V ODLOČBI
AKTUALNI ZUP
V odločbi, ki je že izdana, lahko organ ali uradna oseba vedno popravi pomote v
imenih, številkah, pisne napake, računske in ostale očitne pomote. Popravek se lahko
opravi po uradni dolžnosti oziroma na predlog stranke (Štriker 2011, 105).
Popravek odločbe ima učinek tudi za nazaj, vse od dne veljavnosti odločbe. Če je
popravek za stranko neugoden, učinkuje od dne, ko je prejet sklep o popravku odločbe
(Štriker 2011, 105).
O popravku odločbe se izda pisni sklep. Na vse izvirnike odločbe je potrebno napisati
uradni zaznamek o popravku, če je to mogoče. Uradni zaznamek podpiše tista uradna
oseba, ki je sklep o popravi izdala (Štriker 2011, 105).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Pristojni organ oziroma uradna oseba je lahko vedno popravila pomote v imenih,
številkah, pisne ali računske pomote in ostale pomote v odločbi in overjenih prepisih
odločbe. Popravek je imel pravni učinek od istega dneva kot popravljena odločba (ZUP
1977, 189).
O popravi ali zavrnitvi zahtevka za popravo se je izdal poseben sklep (zoper katerega je
bila možna posebna pritožba). O tem se je napravil zaznamek na izvirnik, po možnosti
tudi na vseh overjenih prepisih, izročenih strankam. Zaznamek je podpisala uradna
oseba, ki je tudi podpisala sklep o popravi (ZUP 1977, 189).
85
PRIMERJAVA
Razlika med določbami v obeh ZUP je v tem, da je popravek v jugoslovanskem ZUP
imel učinek od istega dne kot popravljena odločba, medtem ko ima v aktualnem ZUP
učinek tudi za nazaj, vse od dne veljavnosti odločbe. Če je popravek za stranko
neugoden, vse od dne, ko je prejet sklep o popravku odločbe
8.4.4 DOKONČNOST, PRAVNOMOČNOST TER IZVRŠLJIVOST
ODLOČBE IN SKLEPA
AKTUALNI ZUP
V upravnem postopku poznamo:
- dokončnost odločbe;
- pravnomočnost odločbe;
- izvršljivost odločbe (Štriker 2011, 106);
8.4.4.1 DOKONČNOST ODLOČBE
Odločba je dokončna, kadar se ne more več izpodbijati s pritožbo, in to v primeru:
- ko preteče rok za pritožbo, pa le-ta ni bila vložena;
- z dnem vročitve odločbe, v primeru, da pritožba ni dovoljena;
- z dnem vročitve odločbe, s katero se pritožbo zavrne ali sklepa o zavržbi;
- če se pravici do pritožbe odpovedo vse stranke v upravnem postopku (Štriker 2011,
106);
Dokončnost odločbe je v tesni povezavi z izvršljivostjo odločbe. Ko namreč odločba
postane dokončna, lahko stranke pričnejo izvajati z odločbo pridobljene pravice.
Začetek izvajanja pridobljenih pravic iz odločbe pa lahko materialni predpisi določijo
tudi drugače (Štriker 2011, 106).
86
8.4.4.2 PRAVNOMOČNOST ODLOČBE
V upravnem postopku je potrebno ugotoviti pogoje za nastanek takšnega razmerja – glej
prejšnji odstavek (Štriker 2011, 106).
Zakon določa, da je odločba pravnomočna, kadar se ne more več izpodbijati v
upravnem sporu oziroma drugem sodnem postopku (Štriker 2011, 107).
V kolikor se odločba izpodbija v upravnem sporu ali drugem sodnem postopku in
sodišče s sodno odločbo ni odpravilo ali razveljavilo upravne odločbe, postane le-ta
pravnomočna z dnem, ko postane pravnomočna sodba sodišča (Štriker 2011, 107).
Odločba prvostopenjskega organa postane pravnomočna:
- z vročitvijo stranki, če pritožba ni dovoljena;
- s potekom roka za pritožbo, če pritožba ni bila vložena;
- z vročitvijo stranki, če pritožba ne zadrži izvršitve;
- z vročitvijo odločbe organa druge stopnje, s katero se pritožba zavrne ali sklep, s
katerim se pritožba zavrže;
- v primeru, da se pravici do pritožbe odpovedo vse stranke (Štriker 2011, 107);
Pri tem ločimo materialno pravnomočnost (ko postane formalno pravnomočna, če
stranka z njo pridobi določene pravice ali so ji naložene določene obveznosti) in
formalno pravnomočnost (ko postane dokončna in ko zoper njo ni mogoč upravni spor).
Iz tega se razume, da vse odločbe v upravnem postopku ne postanejo tudi materialno
pravnomočne (Štriker 2011, 107).
Odločba je lahko tudi samo delno pravnomočna; to se lahko zgodi v primeru, da je bila
vložena pritožba ali upravni spor zoper posamezni del izreka odločbe, pri tem pa drugi
deli lahko postanejo pravnomočni (Štriker 2011, 107).
8.4.4.3 IZVRŠLJIVOST ODLOČBE IN SKLEPA
Odločba prvostopenjskega organa v upravnem postopku postane izvršljiva:
- z dnem vročitve stranki, ko pritožba ni dovoljena;
87
- z dnem preteka roka za vložitev pritožbe, če ta ni bila vložena;
- z dnem vročitve stranki, če pritožba ne zadrži izvršitve;
- z dnem, ko stranka odločbo prejme in s katero se pritožba zavrne;
- z dnem, ko stranka prejme sklep, s katerim se pritožba tudi zavrže;
- z dnem ko se pravici do pritožbe odpove tudi zadnja stranka v upravnem postopku
(Štriker 2011, 108);
Odločba organa druge stopnje, s katero je bila nadomeščena odločba prve stopnje,
postane izvršljiva z dnem vročitve stranki (Štriker 2011, 108).
Če v odločbi ni določen rok, v katerem je potrebno opraviti dejanje, postane odločba
izvršljiva v 15 dneh od dneva, ko je bila izdana, razen v primeru, da jo je potrebno
izvršiti takoj zaradi nujnih ukrepov v javnem interesu. Rok 15 dni prične teči od dneva,
ko odločba postane izvršljiva (Štriker 2011, 108-109).
V kolikor se odločba nanaša na dve ali več strank z istovetnimi zahtevki, pritožba vsake
take stranke ovira izvršljivost odločbe (Štriker 2011, 109).
Sklep je izvršljiv:
- ko se vroči ali sporoči stranki (v primeru, da zoper sklep ni dovoljena pritožba, ali je
pritožba dovoljena, a ne zadrži izvršitve);
- po preteku roka za pritožbo, če se stranka ni pritožila (v primeru, da pritožba zadrži
izvršitev sklepa);
- v primeru pritožbe zoper sklep: z vročitvijo sklepa s katerim se pritožba zavrže, ali
odločbe, s katero je pritožba zavrnjena (Štriker 2011, 109);
Odločba je lahko samo delno pravnomočna, v primeru, da je bila vložena pritožba ali
upravni spor zoper posamezni del izreka odločbe, pri tem pa ostali deli lahko postanejo
pravnomočni (Štriker 2011, 109).
88
JUGOSLOVANSKI ZUP
8.4.4.4 DOKONČNOST ODLOČBE
Odločba je bila po jugoslovanskem ZUP dokončna, ko je ni bilo več mogoče izpodbijati
s pritožbo. In to bodisi zaradi dejstva, da pritožba ni bila dovoljena ali pa je bila
dovoljena, a je rok za pritožbo že potekel (ZUP 1977, 32).
8.4.4.5 PRAVNOMOČNOST ODLOČBE
Za dosega pravne varnosti je bilo potrebno doseči nespremenljivost pravnega razmerja
(ki je bilo določeno v odločbi). Torej je bilo potrebno doseči takšno lastnost te odločbe,
ki je izključevala možnost njene odprave, razveljavitve ali spremembe (ZUP 1977, 31).
Zakon je določal, da je bila odločba pravnomočna, kadar zoper njo ni bila dovoljena
pritožba in ni bil mogoč upravni spor (ZUP 1977, 31).
ZUP je ločil materialno pravnomočnost (ko je postala formalno pravnomočna, če je
stranka z njo pridobila določene pravice ali so ji bile naložene določene obveznosti; je
bila notranja, nanašala se je namreč na vsebino odločbe in je vezala tako organ kot
stranko) in formalno pravnomočnost (je bila zunanja in je vezala le stranko in se ni
mogla izpodbijati ne z rednim pravnim sredstvom, ne z upravnim sporom). Iz tega se
razume, da vse odločbe v upravnem postopku ne postanejo tudi materialno
pravnomočne (ZUP 1977, 32).
8.4.4.6 IZVRŠLJIVOST
ZUP je določal, da je bila odločba izvršljiva, v kolikor je bilo mogoče zoper zavezanca,
ki ni izpolnjeval obveznosti, uporabiti prisilno sredstvo (ZUP 1977, 32).
Odločba prvostopenjskega organa v upravnem postopku je postala izvršljiva:
- z dnem vročitve stranki, ko pritožba ni bila dovoljena;
- ko je pretekel rok za vložitev pritožbe, če ta ni bila vložena;
- ko je bila vročena stranki, če pritožba ni zadržala izvršitve;
89
- z vročitvijo stranki, če se je pritožba zavrnila ali zavrgla (ZUP 1977, 270);
Odločba organa druge stopnje, s katero je bila spremenjena odločba prve stopnje, je
postala izvršljiva, ko se je vročila stranki (ZUP 1977, 270).
Če v odločbi ni bil določen rok, v katerem je potrebno opraviti dejanje, postane odločba
izvršljiva v 15 dneh od dneva, ko je bila izdana. Rok 15 dni je pričel teči od dneva, ko je
odločba postala izvršljiva (ZUP 1977, 270).
V kolikor se je odločba nanašala na dve ali več strank z istovetnimi zahtevki, je pritožba
vsake stranke ovirala izvršljivost odločbe (ZUP 1977, 270).
Sklep je postal izvršljiv:
- ko se je vročil ali sporočil stranki (v primeru, da zoper sklep ni bila dovoljena
pritožba, ali je bila pritožba dovoljena, pa ni zadržala izvršitve);
- po preteku roka za pritožbo, kadar se stranka ni pritožila;
- v primeru pritožbe zoper sklep pa z vročitvijo sklepa s katerim se je pritožba zavrgla
ali z vročitvijo odločbe, s katero je bila pritožba zavrnjena (ZUP 1977, 272);
PRIMERJAVA
Določila obeh ZUP glede dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti so si dokaj
podobna. O bistvenih razlikah ne moremo govoriti. Opazim lahko le boljšo definiranost
dokončnosti odločbe v aktualnem ZUP.
8.5 SKLEP
AKTUALNI ZUP
S sklepom uradna oseba ureja formalnopravna razmerja tekom postopka. Z njim ni
možno odločati o glavni zadevi. Uradna oseba ga izda pri vprašanjih v zvezi s
postopkom in pri vprašanjih, ki se kot stranska pojavijo v postopku (Štriker 2011, 109).
90
Ločimo sklepe:
- zoper katere ni dovoljena pritožba;
- zoper katere je dovoljena pritožba hkrati s pritožbo na odločbo;
- zoper katere je dovoljena pritožba (Štriker 2011, 109);
JUGOSLOVANSKI ZUP
S sklepom je uradna oseba (ki je opravljala dejanje postopka, v zvezi s katerim se je
pojavilo vprašanje) odločala o vprašanjih v zvezi s postopkom. Uradna oseba ga je
izdala pri vprašanjih, ki so se kot stranska pojavijo v postopku (ZUP 1977, 191-192).
Če je bilo s sklepom naloženo kakšno dejanje, se je določil tudi rok, v katerem je
moralo biti to dejanje opravljeno (ZUP 1977, 192).
Prizadetim osebam se je sklep izdal ustno, pisno pa v primeru, da je to zahtevala oseba,
ki ima pravico do posebne pritožbe (kadar je bilo z zakonom to določeno) ali če se je
zahtevala takojšnja izvršitev sklepa (ZUP 1977, 192).
Kadar pa posebna pritožba zoper sklep ni bila dovoljena, so se prizadete osebe lahko
pritožile v pritožbi zoper odločbo (ZUP 1977, 193).
PRIMERJAVA
Razlika med obema ZUP je v tem, da v jugoslovanskem ZUP pisni sklep ni bil obvezen.
91
8.6 IZREDNA PRAVNA SREDSTVA
8.6.1 OBNOVA POSTOPKA
AKTUALNI ZUP
To izredno pravno sredstvo pomeni, da organ celoten postopek ali del ponovno izvede.
Z obnovo postopka želita organ ali stranka izdati novo ter drugačno odločbo. Rezultat
obnove postopka je za stranko lahko ugoden ali neugoden. Postopek je mogoče obnoviti
zoper dokončno ali pravnomočno odločbo, če obstaja kateri od predpisanih razlogov,
zaradi katerega je obnova postopka mogoča (Štriker 2011, 125).
ZUP določa, da lahko bodisi stranka (ki mora obstoj okoliščine verjetno izkazati), bodisi
državni tožilec (v kolikor odločba posega v javno korist), lahko tudi državni
pravobranilec (če odločba posega v javno korist) ali organ, ki je o zadevi odločal,
predlaga obnovo postopka, če je podan kateri od razlogov, zaradi katerih je uvedba
obnove postopka mogoča (Štriker 2011, 125).
Razlogi:
- če se izve za nova dejstva;
- če se najde ali dobi možnost uporabiti nov dokaz;
- če je bila izdana odločba in:
- če temelji odločba na sodbi, a je bila ta pravnomočno spremenjena, razveljavljena
oziroma odpravljena,
- če se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na kakšno predhodno vprašanje, a
je pozneje pristojni organ isto vprašanje v bistvenih točkah drugače rešil,
- če je bila izdana za stranko ugodna odločba na podlagi neresničnih navedb,
- in če je pri izdaji odločbe sodelovala uradna oseba, ki bi morala biti po zakonu
izločena;
- če je izdala odločbo uradna oseba, ki je ni imela pravice izdati;
- če kolegijski organ, ki je izdal odločbo, ni odločal v sestavi, predpisani z veljavnimi
predpisi, ali za odločbo ni glasovala predpisana večina;
92
- če oseba, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec
ni imela možnosti udeležbe v postopku;
- če stranke ni zastopal tisti, ki jo po zakonu lahko;
- če stranke ni zastopal zakoniti zastopnik, po zakonu pa bi jo bil moral zastopati
oziroma pooblaščenec stranke ni imel pooblastila, razen če je stranka sama kasneje
odobrila procesna dejanja (Štriker 2011, 125-128);
Po preteku roka treh let od dokončnosti odločbe obnove postopka ni mogoče več
predlagati ali jo začeti po uradni dolžnosti (objektivni rok), razen:
• če je bila odločba izdana:
- na podlagi ponarejene listine;
- krive izpovedbe priče ali izvedenca;
- ali kot posledica kaznivega dejanja;
• če temelji odločba na sodbi, a je bila sodba pravnomočno spremenjena,
razveljavljena ali odpravljena;
• če se odločba pristojnega organa opira na kakšno predhodno vprašanje, a je
pristojni organ pozneje to vprašanje v drugače rešil bistvenih točkah (Štriker 2011,
128);
JUGOSLOVANSKI ZUP
Obnovo postopka je lahko predlagala stranka, organ, ki je izdal odločbo (po uradni
dolžnosti) in javni tožilec, ki je imel enake pogoje kot stranka (ZUP 1977, 234).
Postopek zoper dokončno odločbo se je lahko obnovil če:
- se je izvedelo za nova dejstva ali dokaze, ki so lahko sami zase ali skupaj z že
izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne rešitve;
- je odločba bila izdana na podlagi ponarejene listine, krive izpovedi priče ali
izvedenca ali kot posledica dejanja, kaznivega po kazenskem zakonu;
- je odločba temeljila na sodbi, a je bila ta pravnomočno razveljavljena;
- je bila odločba (za stranko ugodna) izdana na podlagi strankinih neresničnih
navedb, ki so organ, ki je vodil postopek, spravili v zmoto;
- se je odločba opirala na predhodno vprašanje, a je pristojni organ to vprašanje
pozneje v bistvenih točkah drugače rešil;
93
- je pri izdaji sodelovala uradna oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena;
- je odločbo izdala uradna oseba, ki te pravice ni imela;
- kolegijski organ ni odločal v predpisani sestavi ali če ni glasovala predpisana
večina;
- če oseba, ki bi morala biti stranka, ni imela možnosti udeležbe;
- če zakoniti zastopnik ni zastopal stranke, a bi jo po zakonu moral;
- če je bilo osebi, udeleženi v postopku, onemogočeno, da bi uporabljala svoj
jezik (ZUP 1977, 225-226);
Stranka je morala verjetno izkazati okoliščine, na katere je opirala predlog ter
okoliščine, da je bil predlog podan tekom zakonitega roka (ZUP 1977, 238).
PRIMERJAVA
Ugotovim lahko, da so si določila obeh ZUP glede obnove postopka zelo podobna.
8.6.2 PREDLOG ZA OBNOVO POSTOPKA
AKTUALNI ZUP
Predlog za obnovo postopka se izroči oziroma pošlje organu, ki je odločal o zadevi na
prvi stopnji ali organu, ki je izdal odločbo, s katero je bil postopek zaključen (Štriker
2011, 129).
O predlogu nato odloča organ, ki je izdal odločbo, zoper katero je predlog za obnovo
vložen. Če se vloži predlog za obnovo postopka na organ prve stopnje glede odločbe, ki
je bila izdana na drugi stopnji, priključi organ prve stopnje dokumente zadeve predlogu
in jih pošlje organu, ki je odločal na drugi stopnji. Organ, ki prejme predlog, mora
preizkusiti ali je le-ta dovoljen, popoln, pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba
ter ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana (Štriker 2011, 129).
V primeru, da kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen, pristojni organ zavrže predlog s
sklepom. Vlogo za obnovo postopka je potrebno obravnavati kot vsako drugo. Organ
mora zato od vložnika najprej zahtevati dopolnitev vloge. Če vloga ni dopolnjena v
roku, jo je s sklepom mogoče zavreči (Štriker 2011, 129).
94
Če so pogoji izpolnjeni, pristojni organ preizkusi, ali so okoliščine in dokazi, ki jih
stranke navajajo kot razlog za obnovo, taki, da lahko pripeljejo do drugačne odločbe. Če
ugotovi, da temu ni tako, zavrne predlog z odločbo (Štriker 2011, 129).
Preizkus odpade, če sta podana naslednja obnovitvena razloga:
- če oseba, ki bi morala biti v postopku udeležena kot stranka oziroma stranski
udeleženec ni imela možnosti udeležbe v postopku;
- če stranke ni zastopala oseba, ki jo po zakonu lahko, če stranke ni zastopal
zakoniti zastopnik, po zakonu pa bi jo bil moral ali če pooblaščenec stranke
pooblastila ni imel (Štriker 2011, 129);
V teh primerih je obvezna obnova postopka (Štriker 2011, 129).
Ko oziroma če pristojni organ ugotovi, da so vsi pogoji za uvedbo obnove postopka
izpolnjeni, o tem izda sklep (Štriker 2011, 129).
Uradni osebi ni potrebno izdati sklepa, če je obnova postopka očitno potrebna in obstaja
verjetnost, da bo izdaja sklepa povzročila predlagatelju obnove ali javnemu interesu
nepopravljive posledice. Dovolitev obnove postopka brez posebnega sklepa se navede v
izreku odločbe. V obrazložitvi se utemelji razloge za uvedbo obnove brez posebnega
sklepa (Štriker 2011, 129-130).
Kadar o predlogu za obnovo odloča organ druge stopnje opravi dejanja, ki so potrebna v
obnovljenem postopku, sam. Samo izjemoma, če spozna, da bo le-ta hitreje in bolj
ekonomično opravil organ prve stopnje, naloži temu, naj to stori in mu o opravljenem v
določenem roku pošlje gradivo (Štriker 2011, 130).
Obnovo postopka je možno sprožiti zoper dokončno odločbo. Sam predlog načeloma
suspenzivnega učinka nima, a lahko organ tako izvršitev začasno zadrži, v kolikor meni,
da bo predlogu tudi ugodeno. Ko organ sklep o dovolitvi obnove postopka izda, je zoper
njega dovoljena pritožba. Sklep izvršitev odločbe zadrži (Štriker 2011, 130).
Ko organ obnovo postopka izvede, izda novo odločbo o zadevi, ki je bila predmet
postopka in z njo lahko pusti prejšnjo odločbo (ki je bila predmet obnove) v veljavi, jo
odpravi ali razveljavi in nadomesti z novo (Štriker 2011, 130).
95
V obnovljenem postopku lahko stranka, ki ji je bila izdana odločba in se zoper njo vodi
obnova postopka umakne svoj zahtevek do izdaje odločbe ali ga spremeni- seveda v
soglasju s stranko z nasprotnimi interesi (Štriker 2011, 130).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Predlog za obnovo postopka se je izročil ali poslal organu, ki je o zadevi odločal na prvi
stopnji ali tistemu organu, s čigar odločbo se je postopek zaključil (ta je tudi odločal o
predlogu za obnovo postopka). V primeru predloga za obnovo postopka zoper odločbo
organa druge stopnje, je moral organ prve stopnje (ko je predlog prejel) priključiti
predmetne spise predlogu in jih poslati organu druge stopnje. Ko je bil predlog prejet, je
moral pristojni organ preizkusiti njegovo pravočasnost, ali ga je podala upravičena
oseba in ali je bila okoliščina, na katero se je opiral, verjetno izkazana. V kolikor ti
pogoji niso bili izpolnjeni, je organ predlog zavrgel s sklepom. Če pa so bili izpolnjeni,
jih je organ preizkusil. Če niso bili, je predlog zavrnil s svojo odločbo. V nasprotnem
primeru se je izdal sklep o dovolitvi obnove postopka. Kadar je bilo to mogoče in je bilo
v interesu pospešitve postopka, je lahko upravni organ, ne da bi izdal poseben sklep,
opravil tista dejanja postopka, ki jih je bilo potrebno ponoviti. Organ druge stopnje
(kadar je odločal o predlogu) je opravil potrebna dejanja v postopku sam. le izjemoma
je to naložil organu prve stopnje – kadar je bilo to hitreje in bolj ekonomično (ZUP
1977, 239-242).
Nato je bilo možno na podlagi podatkov (iz prejšnjega in obnovljenega postopka) izdati
odločbo. Z njo je organ lahko: pustil prejšnjo odločbo v veljavi ali jo je nadomestil z
novo. Glede na vse okoliščine je bila prejšnja odločba (v primeru nadomestitve z novo)
odpravljena ali razveljavljena (ZUP 1977, 243).
Zoper sklep, izdan o predlogu za obnovo postopka in zoper odločbo, je bila dovoljena
pritožba le tedaj, ko ju je izdal organ prve stopnje. Zoper sklep ali odločbo organa druge
stopnje je bilo možno sprožiti upravni spor (ZUP 1977, 244).
Sam predlog praviloma ni zadržal izvršitve. Izvršitev odločbe pa je zadržal sklep, s
katerim se je dovolila obnova postopka (ZUP 1977, 245).
96
Predlog je bilo možno sprožiti v roku enega meseca. Po preteku petih let od vročitve
odločbe se obnova postopka ni mogla več predlagati ali uradno izvesti – le izjemoma
(ZUP 1977, 236).
Če je prišlo do upravnega spora, je bilo možno sprožiti obnovo postopka le zoper tista
dejstva v odločbi, ki jih je organ našel v predhodnem upravnem postopku, in ne zoper
dejstva, ki jih je ugotovilo sodišče v sodnem postopku (ZUP 1977, 235).
PRIMERJAVA
Med obema ZUP obstajajo velike podobnosti glede predloga obnove postopka.
8.6.3 ODPRAVA IN RAZVELJAVITEV ODLOČBE PO
NADZORSTVENI PRAVICI
AKTUALNI ZUP
Ko je odločba izdana jo lahko nadzorstveni organ po nadzorstveni pravici v naslednjih
primerih odpravi:
- če jo je izdal stvarno nepristojen organ - v roku petih let od dokončnosti;
- če je bila v zadevi že predhodno izdana pravnomočna odločba, s katero je bila ta
upravna zadeva (ob enakem dejanskem in pravnem stanju) drugače rešena - v roku
petih let od dokončnosti;
- če je izdal odločbo organ brez soglasja, dovoljenja, potrditve oziroma mnenja
drugega organa - v roku enega leta od dokončnosti;
- če je odločbo izdal krajevno nepristojen organ - v roku enega leta od
dokončnosti (Štriker 2011, 132-133);
Izdano odločbo lahko organ v roku enega leta po njeni dokončnosti razveljavi po
nadzorstveni pravici v primeru, da je bil prekršen materialni predpis (Štriker 2011, 133).
Odločbo lahko odpravi ali razveljavi organ (organ druge stopnje ali organ, po zakonu
pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki jo je izdal) po uradni dolžnosti, na
97
zahtevo stranke, državnega tožilca, državnega pravobranilca ali inšpektorja (Štriker
2011, 133).
V kolikor je bilo zoper odpravljeno odločbo vloženo katero drugo pravno sredstvo,
pristojni organ to pravno sredstvo nato zavrže. Zoper odločbo, s katero pristojni organ
prvo odločbo odpravi ali razveljavi, rednega pravnega sredstva ni možno vložiti (Štriker
2011, 133).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Ko je bila odločba dokončna, jo je lahko nadzorstveni organ po nadzorstveni pravici v
naslednjih primerih odpravil:
- če jo je izdal stvarno nepristojen organ – v roku petih let;
- če je bila v zadevi že prej izdana pravnomočna odločba, s katero je bila ta
upravna zadeva drugače rešena – v roku petih let;
- če je izdal odločbo organ brez soglasja, dovoljenja, potrditve, dovoljenja
oziroma mnenja drugega organa – v roku petih let;
- če je odločbo izdal krajevno nepristojen organ – v roku enega leta (ZUP 1977,
248 - 254);
Dokončno odločbo se je lahko razveljavilo po nadzorstveni pravici, če je bil očitno
kršen materialni zakon. Če je bilo strank več, se je smela odločba razveljaviti le s
privolitvijo ostalih strank (ZUP 1977, 248).
Po nadzorstveni pravici je lahko odločbo odpravil organ druge stopnje ali organ, ki je
bil po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki je odločbo izdal. Odločbo
je organ lahko odpravil na zahtevo stranke, javnega tožilca ali družbenega pravobranilca
samoupravljanja. Razveljavil pa jo je lahko po uradni dolžnosti oziroma na zahtevo
javnega tožilca ali družbenega pravobranilca samoupravljanja (ZUP 1977, 254).
Zoper odločbo ni bila dovoljena pritožba, lahko pa se je sprožil upravni spor (ZUP
1977, 254).
98
PRIMERJAVA
Glede razveljavitve in odprave odločbe po nadzorstveni pravici med obema zakonoma
ni zaznati bistvenih razlik.
8.6.4 IZREDNA RAZVELJAVITEV
AKTUALNI ZUP
Ob obstoju določenih razlogov je možno že izvršljivo odločbo razveljaviti, v kolikor to
narekujejo nujni in neodložljivi ukrepi v javnem interesu. Ti so: če obstaja nevarnost za
življenje, zdravje ljudi, javni red in mir, javno varnost ali za premoženje večje vrednosti
(Štriker 2011, 134).
Odločbo je mogoče razveljaviti tudi samo deloma - toliko, kolikor je neogibno
potrebno, da se nevarnost odvrne (Štriker 2011, 134).
Dodaten pogoj izredne razveljavitve je ta, da nevarnosti ne bi bilo mogoče uspešno
odvrniti z drugimi sredstvi (Štriker 2011, 134).
Odločbo organa prve stopnje v zadevi iz državne pristojnosti lahko razveljavi organ
druge stopnje, če tega ni, pa vlada (Štriker 2011, 134).
Odločbo organa samoupravne lokalne skupnosti v zadevi iz izvirne pristojnosti
samoupravne lokalne skupnosti lahko razveljavi ministrstvo, v katerega delovno
področje sodi določena zadeva po vsebini (Štriker 2011, 134).
Zoper razveljavitveno odločbo ni dovoljena pritožba (Štriker 2011, 135).
Oškodovana stranka ima pravico do povračila za celotno škodo. Iz tega razloga si mora
organ prizadevati doseči odvrnitev od izvedbe odločbe z drugimi sredstvi, ki bi manj
prizadela pridobljene pravice (Štriker 2011, 135).
99
JUGOSLOVANSKI ZUP
Odločba, ki je bila že izvršljiva, se je lahko razveljavila le, če je bilo to nujno zaradi
odvrnitve hude in neposredne nevarnosti za življenje in zdravje ljudi, javno varnost,
javni red in mir ali moralo oziroma motnje v gospodarstvu. To je bilo mogoče v
primeru, da se to ni moglo doseči z drugimi pravnimi sredstvi, s katerimi bi bile manj
prizadete že pridobljene pravice. Odločbo je bilo mogoče razveljaviti tudi le deloma
(ZUP 1977, 260).
Če je šlo za odločbo organa prve stopnje, jo je lahko razveljavil organ druge stopnje. V
primeru, da organa druge stopnje ni bilo, pa jo je razveljavil organ, ki je bil pooblaščen
za nadzor nad delom prvostopenjskega organa (ZUP 1977, 260).
Pritožba zoper razveljavitveno odločbo je bila mogoča le v primeru, da je bila to
odločba organa prve stopnje. V drugih primerih je bilo mogoče sprožiti upravni spor
(ZUP 1977, 260).
Stranka je imela pravico do povračila škode zaradi razveljavitve odločbe (ZUP 1977,
260).
PRIMERJAVA
Zopet je potrebno ugotoviti, da so določila obeh zakonov zelo podobna. Razlika je le v
tem, da v aktualnem ZUP ni možnosti pritožbe, medtem ko je pod določenimi pogoji v
jugoslovanskem ZUP ta možnost obstajala.
8.6.5 NIČNOST ODLOČBE
AKTUALNI ZUP
Zakon določa, da je v primeru najhujših kršitev mogoče izreči neko izdano odločbo za
nično. Tako odločbo je mogoče izreči za nično kadar koli. Tu ni določenega roka. Pod
enakimi pogoji se lahko izreče za ničnega tudi sklep (Štriker 2011, 135).
100
Odločba se lahko izreče za nično po uradni dolžnosti, na predlog stranke, na predlog
državnega tožilca ali državnega pravobranilca. To je možno v primeru obstoja katerega
od naštetih razlogov: če je bila izdana odločba v upravnem postopku v zadevi iz sodne
pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku, če je
bila izdana odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni
izrecno ali molče v to privolila, če je bila izdana odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko
povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu, če je bila izdana
odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti ne pravno in ne dejansko, če je bila izdana
odločba, kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska
ali drugega nedovoljenega dejanja, oziroma če je bila izdana odločba v kateri je taka
nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (Štriker 2011,
135-136).
Odločba je lahko izrečena za nično v celoti ali le deloma. Odločbo za nično izreče
organ, ki jo je izdal, organ druge stopnje ali organ, pristojen za nadzorstvo nad
organom, ki jo je izdal (Štriker 2011, 136).
O izreku ničnosti odločbe se izda odločba. Zoper tako odločbo je dovoljena pritožba,
razen v primeru, če zoper odločbo organa, ki jo je izdal, po samem zakonu pritožba ni
mogoča (Štriker 2011, 136).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Odločbo se je lahko izreklo za nično (po uradni dolžnosti, na predlog stranke ali javnega
tožilca), če: je bila izdana v upravnem postopku o stvari iz sodne pristojnosti ali o stvari,
o kateri ni bilo mogoče odločati v upravnem postopku; je lahko z izvršitvijo povzročila
dejanje, kaznivo po kazenskem zakonu; je ni bilo mogoče izvršiti; jo je izdal organ brez
zahteve stranke, a ta kasneje v to ni izrecno ali molče privolila; je vsebovala takšno
nepravilnost, ki je bila razlog za ničnost (ZUP 1977, 261-266);
Odločba je lahko postala nična v celoti ali le deloma, in to vsak čas. Za nično jo je lahko
izrekel organ, ki jo je izdal, organ druge stopnje ali (če organa druge stopnje ni bilo)
organ, ki je bil pooblaščen za nadzor nad delom organa, ki je odločbo izdal (ZUP 1977,
266).
101
Zoper odločbo, s katero se je prejšnja odločba izrekla za nično ali se predlog stranke ali
javnega tožilca za ničnost zavrne, je bila dovoljena pritožba. Če višjega organa ni bilo,
je bilo možno sprožiti upravni spor (ZUP 1977, 266).
PRIMERJAVA
Določila obeh ZUP glede ničnosti odločbe so si podobna.
8.6.6 SPREMEMBA IN ODPRAVA ODLOČBE V ZVEZI Z UPRAVNIM
SPOROM
AKTUALNI ZUP
Organ, zoper katerega odločbo je pravočasno sprožen upravni spor, lahko ugodi vsem
tožbenim zahtevkom, ne da bi pri tem kršil pravice koga drugega. To lahko stori vse
dokler ni spor končan. Svojo odločbo lahko odpravi ali spremeni iz razlogov, zaradi
katerih bi jo odpravilo tudi sodišče (Štriker 2011, 132).
Zoper to odločbo je mogoč ponovni upravni spor. Organ takrat ne sme in ne more izdati
nove odločbe sam, ampak sodišče. To izredno pravno sredstvo je možno uporabiti le
zoper dokončno odločbo (Štriker 2011, 132).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Organ je lahko, v primeru, da je bilo zoper njegovo odločbo pravočasno sprožen
upravni spor, spremenil svojo odločbo iz razlogov, zaradi katerih bi jo razveljavilo
sodišče. Pri tem ni smel kršiti pravic stranke v postopku ali koga drugega. To je bilo
možno dokler ni bil končan upravni spor (ZUP 1977, 246).
PRIMERJAVA
Določila ZUP so v obeh primerih podobna.
102
8.6.7 ZAHTEVA ZA VARSTVO ZAKONITOSTI
AKTUALNI ZUP
Glede zahteve za varstvo zakonitosti se smiselno uporabljajo določila Zakona o
kazenskem postopku (Zakon o kazenskem postopku (uradno prečiščeno besedilo)
(ZKP-UPB4) Ur.l. RS, št. 32/2007).
JUGOSLOVANSKI ZUP
Zoper pravnomočno odločbo je imel javni tožilec pravico vložiti zahtevo za varstvo
zakonitosti. Rok za vložitev je bil en mesec od vročitve javnemu tožilcu ali šest
mesecev, v kolikor mu ni bila vročena. Vložila sta jo zvezni ali republiški javni tožilec.
Pristojni organ je lahko izpodbijano odločbo razveljavil ali zahtevo zavrnil. Zoper to
odločbo ni bila dovoljena pritožba (ZUP 1977, 247).
PRIMERJAVA
Primerjava tu ni možna, kajti tega izrednega pravnega sredstva aktualni ZUP ne
vsebuje.
8.6.8 RAZVELJAVITEV IN SPREMEMBA PRAVNOMOČNE
ODLOČBE S PRIVOLITVIJO ALI NA ZAHTEVO STRANKE
AKTUALNI ZUP
Aktualni ZUP tega izrednega pravnega sredstva ne vsebuje.
JUGOSLOVANSKI ZUP
Če je organ, ki je odločbo izdal, kasneje ugotovil, da v njej ni bil pravilno uporabljen
materialni predpis, je lahko le s privolitvijo stranke (ki si je s pravnomočno odločbo
kakšno pravico pridobila) odločbo razveljavil ali spremenil oziroma uskladil z
103
zakonom. Enako je veljalo tudi, če se je v strankino škodo spremenila pravnomočna
odločba, s katero ji je bila določena kakšna obveznost. Enako se je lahko na zahtevo
stranke spremenila pravnomočna odločba, ki je bila za stranko neugodna. (ZUP 1977,
256-257).
Sprememba odločbe v tem primeru je imela učinek le za naprej (ZUP 1977, 257).
V tem primeru je odločbo izdal organ prve stopnje, ki je izdal tudi prejšnjo odločbo.
Organ druge stopnje pa le v primeru, če je odločil o stvari s svojo odločbo. Če tega
organa ni bilo več ali ni bil več pristojen, je izdal odločbo organ, ki je bil takrat za stvar
pristojen (ZUP 1977, 257).
Pritožba je bila možna le zoper odločbo organa prve stopnje. Zoper odločbo organa
druge stopnje ali zoper dokončno odločbo organa prve stopnje je bil mogoč upravni
spor (ZUP 1977, 257).
PRIMERJAVA
Primerjava v tem primeru ni mogoča, saj aktualni ZUP razveljavitve in spremembe
pravnomočne odločbe s privolitvijo ali na zahtevo stranke ne vsebuje.
8.6.9 PRAVNE POSLEDICE ODPRAVE IN RAZVELJAVITVE
AKTUALNI ZUP
Če organ odločbo odpravi ali izreče za nično, se s tem odpravijo tudi pravne posledice,
ki so iz nje že nastale (Štriker 2011, 137).
Če pa organ odločbo razveljavi, se pravne posledice, ki so iz nje že nastale, ne
odpravijo. Nadaljnje pravne posledice pa iz nje ne morejo nastati (Štriker 2011, 137).
V kolikor nek organ izve za odločbo, s katero je bil kršen zakon, kršitev tega pa bi lahko
bila razlog za obnovo postopka, ničnost, odpravo, razveljavitev oziroma spremembo
104
odločbe, je dolžan o tem nemudoma obvestiti organ, ki je pristojen začeti postopek
(Štriker 2011, 137).
JUGOSLOVANSKI ZUP
V primeru odprave ali ničnosti odločbe, so se odpravile tudi pravne posledice, ki so iz
nje nastale. V primeru razveljavitve pa se že nastale pravne posledice niso odpravile,
niso pa mogle nastati nove pravne posledice (ZUP 1977, 268).
V kolikor je nek organ izvedel za odločbo, s katero je bil kršen zakon, kršitev pa je bila
razlog za odpravo odločbe, obnovo postopka, razveljavitev ali spremembo odločbe, je ta
moral nemudoma o tem obvestiti pristojni organ in izdati odločbo (ZUP 1977, 268).
PRIMERJAVA
Določila obeh ZUP so si tudi tu zelo podobna.
105
9 UPRAVNI POSTOPEK IZDAJE GRADBENEGA
DOVOLJENJA ZA GRADNJO NEZAHTEVNEGA
OBJEKTA – AKTUALNA UREDITEV
9.1 VELJAVNOST
Sedanja ureditev velja od leta 2008. Z dnem 15.05.2008 je namreč stopila v veljavo
Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/2008, sprememba
Uradni list RS, št. 99/2008), v nadaljevanju Uredba, ki je nadomestila Pravilnik o vrstah
zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih
objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in
pripadajočimi zemljišči, v nadaljevanju Pravilnik. Zakon o spremembah in dopolnitvah
Zakona o graditvi objektov (ZGO-1B), Ur. l. RS št. 126/2007, v nadaljevanju ZGO-1, je
namreč uvedel novo kategorijo objektov – nezahtevne objekte.
9.2 VLOGA
O vlogi in kaj pod tem pojmom smatra ZUP sem že pisala (glej poglavje 7.1). Sedaj pa
več o konkretni vlogi, in sicer o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo
nezahtevnega objekta.
Glede zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta se
uporabljajo določbe ZGO-1, in sicer njegov 74.a člen, ki pravi, da je zahtevi za izdajo
potrebno priložiti le: prikaz lege objekta na zemljišču, tako da je razviden njegov
tlorisni položaj in oblika na zemljiškokatastrskem prikazu, z navedbo odmikov objekta
od parcelnih mej sosednjih zemljišč; značilne prereze (profile) ter oblikovanje objekta
in terena; soglasja pristojnih soglasodajalcev ter dokazilo o pravici graditi.
Zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta investitor
vloži na predpisanem obrazcu. Njegovo obliko določa Pravilnik o obrazcih za
pridobitev gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt (Uradni list RS, št. 38/2008).
106
Glede pridobivanja soglasij se smiselno uporabljajo določbe ZGO-1, pri tem pa je
pomembno, da: je rok za izdajo soglasja 15 dni, pred izdajo soglasja ni treba pridobiti
projektnih pogojev, razen če drug zakon ne določa drugače, ter da je potrebno vlogi za
izdajo soglasja priložiti prikaz lege objekta na zemljišču (omenjen že zgoraj), ki ga
lahko izdela investitor. Primer vloge je podan v prilogi.
9.3 UPRAVNI POSTOPEK
74. c člen ZGO-1 določa, da pristojni upravni organ za gradbene zadeve gradbeno
dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta izda na predpisanem obrazcu, če ugotovi,
da so izpolnjeni pogoji, ki so določeni v predpisu iz drugega odstavka 8. člena ZGO-1
in drugi pogoji za gradnjo nezahtevnih objektov, da je nameravana gradnja v skladu s
prostorskim aktom, da so pridobljena vsa predpisana soglasja in da ima investitor tudi
pravico graditi.
Gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta upravni organ izda v skrajšanem
ugotovitvenem postopku.
Zoper tako odločbo je dovoljena pritožba v osmih dneh po vročitvi. O njej odloča
ministrstvo, pristojno za prostorske in gradbene zadeve.
9.4 STRANKE V POSTOPKU
Od dne 18.03.2011 stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo
nezahtevnega objekta ni več samo investitor. Tega dne je bila namreč v Uradnem listu
RS, št. 20/2011 objavljena odločba št. U-I-165/09 (Uradni list RS, št. 20/2011 z dne 18.
3. 2011), s katero je Ustavno sodišče razveljavilo prvi in drugi odstavek 62. člena ter
74.b člen ZGO-1.
107
9.5 ZAKONODAJA
Pri izdaji gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta se upošteva naslednja
zakonodaja:
- ZGO-1;
- Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost;
- Pravilnik o obrazcih za pridobitev gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt;
- občinski odloki;
- druga ustrezna področna zakonodaja (Zakon o vodah, Zakon o gozdovih …);
Seveda se, kot pri vseh upravnih postopkih, tudi pri izdaji gradbenih dovoljenj za
gradnjo nezahtevnih objektov uporabljajo določila ZUP.
9.6 NEZAHTEVNI OBJEKTI
2. člen ZGO-1 med drugim določa, da je nezahtevni objekt konstrukcijsko manj
zahteven objekt.
Nezahtevni objekti, opredeljeni v Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost, v
nadaljevanju Uredbi, so: objekti za lastne potrebe, ograje, nižje od 2,2 m, razen ograj za
pašo živine, nižjih od 1,5 m; škarpe in podporni zidovi, če njihova višina ne presega 1,5
m; pomožni infrastrukturni objekti; pomožni kmetijsko-gozdarski objekti; začasni
objekti, namenjeni sezonski turistični ponudbi ali prireditvam; spominska obeležja,
razen spominskih plošč, ki so sestavni del fasade stavbe in so manjši od 1 m², ter
spomenikov in spominskih obeležij na pokopališčih; objekt za oglaševanje, to je
reklamni stolp ali pano, na katerega so nameščena oglasna sporočila, s površino prostora
za namestitev oglasnih sporočil do 20 m² in višino najvišje točke največ 7 m, merjeno
od najnižje točke objekta, razen panojev, ki so del fasade stavbe; prijavnica, to je stavba
za opravljanje nadzora na območju vojašnice, če je tlorisna površina stavbe do 50 m² in
objekt za telekomunikacijsko opremo tlorisne površine do 30 m², za nameščanje
radijskih postaj za radioamaterje s pripadajočimi antenami do višine 10 m.
108
9.7 PRISTOJNOST ZA ODLOČANJE
24. člen ZGO-1 med drugim določa, da je pristojni upravni organ za gradbene zadeve,
ki izdaja gradbena dovoljenja za objekte državnega pomena na prvi stopnji ministrstvo,
ki je pristojno za prostorske in gradbene zadeve.
Pristojni upravni organ za gradbene zadeve, ki izdaja gradbena dovoljenja za objekte, ki
niso objekti državnega pomena na prvi stopnji, pa je po 2. odstavku 24. člena ZGO-1
upravna enota, na katere območju leži nepremičnina, ki je tudi predmet izdaje
gradbenega dovoljenja.
9.8 ODLOČBA – GRADBENO DOVOLJENJE
Oblika in vsebina obrazca gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt je določena v
Pravilniku o obrazcih za pridobitev gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt (v
nadaljevanju Pravilnika).
3. odstavek 2. člena Pravilnika določa, da v izreku gradbenega dovoljenja za nezahtevni
objekt opis objekta vsebuje tudi podatke glede velikosti, višine, površine, materiala,
namena, odmikov in načina gradnje.
4. odstavek 2. člena Pravilnika glede obrazložitve določa, da mora v gradbenem
dovoljenju za nezahtevni objekt le-ta vsebovati ugotovitev, da gre za nezahteven objekt
v skladu s predpisom, ki določa vrste objektov glede na zahtevnost, da je gradnja
nezahtevnega objekta skladna s prostorskim aktom, da je izkazana pravica graditi in da
so pridobljena vsa predpisana soglasja.
Sestavni del gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt je kopija prikaza lege objekta
na zemljišču na zemljiško katastrskem prikazu, ki je bil priložen zahtevi za izdajo
gradbenega dovoljenja (2. odstavek 2. člena Pravilnika).
109
10 UPRAVNI POSTOPEK IZDAJE GRADBENEGA
DOVOLJENJA ZA GRADNJO NEZAHTEVNEGA
OZIROMA ENOSTAVNEGA OBJEKTA – PREJŠNJE
UREDITVE
Od osamosvojitve naprej je sam postopek večkrat doživel spremembe. Zato bom vsako
od treh »obdobij« podrobno predstavila. V bistvu drugo in tretje obdobje ločim tukaj le
zato, ker je bil leta 2003 sprejet Zakon o graditvi objektov in tudi Pravilnik o vrstah
zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih
objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in
pripadajočimi zemljišči.
3 obdobja:
- 1. Obdobje: 1991 – 01. 01. 2003
- 2. Obdobje: 01. 01. 2003 – 06. 12. 2003
- 3. Obdobje: 06. 12. 2003 – 15. 05. 2008
10.1 VELJAVNOST
1. Obdobje: 1991 – 01. 01. 2003
2. Obdobje: 01. 01. 2003 – 06. 12. 2003
3. Obdobje: 06. 12. 2003 – 15. 05. 2008
10.2 VLOGA
1. Obdobje
V skladu z 62. členom ZUN je vloga - priglasitev vsebovala: opis nameravane graditve
in zemljišča, na katerem naj bi objekt stal, kopijo katastrskega načrta z vrisanim
predvidenim objektom in dokazilo o razpolaganju z zemljiščem, na katerem naj bi
110
objekt stal. V kolikor je šlo za začasni objekt, pa tudi datum, do katerega bo ta objekt
stal. Če je za urejanje prostora pristojni občinski upravni organ ugotovil, da za
nameravana dela po tem zakonu oziroma po občinskem odloku zadostuje priglasitev, ter
da ta dela niso v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, izda o tem investitorju
odločbo o dovolitvi priglašenih del. Primer vloge je podan v prilogi.
2. Obdobje
80. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, 8/03 – popr. in 58/03 –
ZZK-1) je določal, da je občinski upravni organ, pristojen za urejanje prostora dolžan
vsakomur na zahtevo izdati lokacijsko informacijo. V zahtevi je bilo potrebno navesti
namen, zaradi katerega se je lokacijska informacija potrebovala. Glede na izražen
namen je lokacijska informacija vsebovala podatke o namenski rabi prostora, lokacijske
in druge pogoje, določene v občinskem izvedbenem prostorskem aktu in podatke o
prostorskih ukrepih, ki so veljali na določenem območju. Na zahtevo se je lokacijski
informaciji priložilo tudi kopijo kartografskega dela prostorskega akta. Če se je za
območje oziroma zemljišče, na katerega se je nanašala lokacijska informacija,
pripravljala sprememba prostorskega akta, je bilo v lokacijski informaciji to potrebno
posebej navesti. Lokacijska informacija je veljala do uveljavitve sprememb
prostorskega akta. Lokacijska informacija je imela značaj potrdila iz uradne evidence in
se je izdala v skladu s predpisi o upravnem postopku proti plačilu takse.
3. Obdobje
Vloge kot take ni bilo, kajti enostavni objekti so se lahko gradili brez gradbenega
dovoljenja.
Pravilnik o obliki lokacijske informacije ter o načinu njene izdaje (Uradni list RS, št.
35/04) je v svojem 1. členu določil obliko lokacijske informacije in urejal druga
vprašanja povezana z njeno izdajo in podatki, ki jih je moral vsebovati glede na namen,
za katerega se je lokacijska informacija potrebovala. V 2. členu je določal vrste
lokacijskih informacij.
Glede na namen so se tako lahko izdale naslednje vrste lokacijskih informacij:
111
- lokacijska informacija za namen gradnje objektov oziroma izvajanja del na
zemljiščih ali objektih;
- lokacijska informacija za namen prometa z nepremičninami;
- lokacijska informacija za namen določitve gradbene parcele k obstoječim objektom;
10.3 UPRAVNI POSTOPEK
1. Obdobje
Upravni postopek je bil voden po ZUP.
2. Obdobje
Občina kot pristojni organ postopka kot takega ni vodila.
3. Obdobje
Upravni postopek ni bil potreben.
10.4 STRANKE V POSTOPKU
1. Obdobje
Pri določanju, kdo je stranka v postopku, so se smiselno uporabljala določila ZUP.
2. Obdobje
Stranka je bila samo investitor.
3. Obdobje
Stranka je bila samo investitor.
112
10.5 ZAKONODAJA
1. Obdobje
- Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN), Ur.l. SRS, št. 18/1984,
37/1985, 29/1986, 43/1989 Odl.US: UI 30/89-7, RS, št. 26/1990, 3/1991 Odl.US: U-
I-30/89-18, 3/1991 Odl.US: U-I-30/89-18, 18/1993, 47/1993, 71/1993, 29/1995-
ZPDF, 44/1997, 54/1999 Odl.US: U-I-258/94, 9/2001-ZPPreb, 62/2001 Skl.US: U-
I-227/00-30, 23/2002 Odl.US: U-I-227/00-56, 110/2002-ZUreP-1 (8/2003 popr.), v
nadaljevanju ZUN;
- občinski odloki;
- ZUP;
- Navodilo o merilih za to, kaj se šteje za objekte oziroma posege v prostor, za katere
po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje in kaj se lahko šteje za pomožne
objekte (Ur.l. SRS, št. 27/1985);
2. Obdobje
- občinski odloki;
3. Obdobje
- ZGO;
- Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za
gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v
zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/2003);
- občinski odloki;
- Pravilnik o obliki lokacijske informacije ter o načinu njene izdaje (Uradni list RS, št.
35/04);
113
10.6 NEZAHTEVNI OZIROMA ENOSTAVNI OBJEKTI
Kategorija nezahtevnih objektov kot jo poznamo sedaj v nobenem od obdobij ni
obstajala.
10.7 PRISTOJNOST ZA ODLOČANJE
1. Obdobje
Pristojnost je leta 1996 imela upravna enota.
2. Obdobje
Pristojnost je v tem obdobju imela občina, na območju katere se je nameravana gradnja
nahajala.
3. Obdobje
Pristojnost je v tem obdobju imela občina, na območju katere se je nameravana gradnja
nahajala.
10.8 ODLOČBA – GRADBENO DOVOLJENJE
1. Obdobje
Pristojni organ je moral izdati odločbo po drugem odstavku 62. člena ZUN najkasneje v
30 dneh po vložitvi pravilno sestavljene priglasitve. Odločba o dovolitvi priglašenih del
je prenehala veljati, če investitor ni pričel s priglašenimi del v enem letu po prejemu
pravnomočne odločbe. Odločba o dovolitvi priglašenih del se je lahko spremenila.
Zahteva za spremembo odločbe je morala vsebovati priloge, ki so se nanašale na
predlagane spremembe. Nova odločba, ki je deloma nadomestila prejšnjo, se je omejila
na predlagane spremembe, če zaradi narave teh sprememb ni bilo potrebno izdati nove
odločbe.
114
2. Obdobje
Odločbe kot take ni bilo.
3. Obdobje
Odločbe kot take ni bilo.
115
11 PRIMERJAVA POSTOPKOV
Dejstvo je, da v vmesnih obdobjih upravni organ postopka kot takega ni vodil, zato bom
tukaj primerjala je prvo obdobje in seveda aktualni postopek.
11.1 POSTOPEK
Gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta upravni organ izda v skrajšanem
ugotovitvenem postopku.
Organ lahko po skrajšanem postopku (kot določa 144. člen ZUP) takoj odloči o zadevi v
naslednjih primerih: 1. če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in
dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, ali na podlagi
splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so organu znana; 2. če se da ugotoviti stanje
stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej
zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi; če je s predpisom
določeno, da se zadeva lahko reši na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma
dokazane ali se z dokazi le posredno dokazujejo, in so dejstva oziroma okoliščine
verjetno izkazane, iz vseh okoliščin pa izhaja, da je treba zahtevku stranke ugoditi; če
gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na
katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Nujni ukrepi po
4. točki prejšnjega odstavka 144. člena ZUP so podani, če obstaja nevarnost za življenje
in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti.
V primerih iz prvega odstavka 144. člena ZUP ni potrebno zaslišati stranke.
Postopek priglasitve del je bil podoben. Razlika je opazna predvsem do leta 2002. Od
10. junija 2002 pa velja določilo 66. člena ZUP, ki določa, da ne glede na določbe
področnih zakonov in podzakonskih predpisov, v postopku, ki se začne na zahtevo
stranke, vlogi ni potrebno prilagati potrdil, izpiskov ali drugih podatkov o dejstvih iz
uradnih evidenc, ki jih vodijo upravni in drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti
ali nosilci javnih pooblastil. V kolikor stranka izjavi, da prepoveduje organu pridobitev
njenih osebnih podatkov iz uradnih evidenc po uradni dolžnosti oziroma želi te podatke
pridobiti sama, se vloga šteje za popolno, ko so priložena dokazila, ki jih zahteva
116
predpis. Ne glede na določbe področnih zakonov in podzakonskih predpisov k vlogi
tudi ni treba prilagati potrdil, izpiskov ali drugih podatkov o dejstvih iz uradnih evidenc,
v kolikor stranka ta dejstva pred organom lahko dokaže z osebnim dokumentom
oziroma drugo javno listino. Če gre za dejstva, ki se s časom spreminjajo, organ pa
podvomi v njihovo resničnost, si na zgoraj opisan način priskrbi podatke iz uradnih
evidenc.
139. člen ZUP nadalje določa roke. Če uradne evidence namreč ne vodi organ, pristojen
za odločanje, je dolžan od organa, ki te evidence vodi, zahtevati podatke takoj oziroma
najkasneje v roku treh delovnih dni po vložitvi vloge. Organ, ki vodi evidence, je dolžan
podatke posredovati takoj oziroma najkasneje v roku 15 dni, razen, če ni v predpisu, ki
ureja uradno evidenco, določeno drugače.
To seveda za stranko pomeni bolj prijazen pristop, o skrajšanju postopkov pa je težko
govoriti.
11.2 STRANKE
Stranke v postopku so določene po določilih ZUP. Od dne 18.03.2011 stranka v
postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta ni več samo
investitor. Tega dne je bila namreč v Uradnem listu RS, št. 20/2011 objavljena že zgoraj
omenjena odločba št. U-I-165/09 (Uradni list RS, št. 20/2011 z dne 18. 3. 2011). Tako
je uradna oseba zopet prepuščena določilom ZUP, s tem pa tudi stranka. Razveljavitev
določb, ki jih je razveljavila odločba seveda lahko tudi pomeni podaljšanje postopka.
11.3 PRAVNA SREDSTVA
11.3.1 REDNA PRAVNA SREDSTVA
Redno pravno sredstvo je seveda pritožba.
117
3. točka 74.c člena ZGO-1 določa, da je zoper gradbeno dovoljenje za gradnjo
nezahtevnega objekta dovoljena pritožba v osmih dneh po vročitvi. Za pritožbo je
pristojno ministrstvo, pristojno za prostorske in gradbene zadeve.
Prejšnji sistem je bil seveda voden po ZUP, kar pomeni, da je bil rok za pritožbo 15 dni.
11.3.2 IZREDNA PRAVNA SREDSTVA
Stranke so imele in imajo na razpolago izredna pravna sredstva, ki se, kot smo spoznali
v poglavju 7, med seboj bistveno ne razlikujejo. Razlika je le v dveh izrednih pravnih
sredstvih, To sta zahteva za varstvo zakonitosti, ki ni več vsebovana v ZUP. Glede
zahteve za varstvo zakonitosti se namreč smiselno uporabljajo določila Zakona o
kazenskem postopku (Zakon o kazenskem postopku (uradno prečiščeno besedilo)
(ZKP-UPB4) Ur.l. RS, št. 32/2007). Ni pa več možno uporabiti izrednega pravnega
sredstva razveljavitve in spremembe pravnomočne odločbe s privolitvijo ali na zahtevo
stranke.
118
12 PRAKTIČNI PRIKAZ POSTOPKOV
12.1 AKTUALNI POSTOPEK
12.1.1 STRANKE
Za stranke v postopku sem si jaz izbrala hipotetične lastnike (v vsaki občini posebej), ki
so lastniki kmetijskih zemljišč (1) v treh občinah, in sicer Jesenice, Kranjska Gora in
Žirovnica. Vse tri so namreč v pristojnosti Upravne enote Jesenice. Enake pravice kot
stranka, v kolikor zakon ne določa drugače, ima (po Štrikerju) v upravnem postopku
tudi oseba (oziroma stranski udeleženec), ki izkaže pravni interes vstopiti v postopek
zaradi varstva svojih pravnih koristi (Štriker 2011, 30).
12.1.2 NEZAHTEVNI OBJEKT
Vsi investitorji si želijo zgraditi kozolec, toplar, visok 6 m in s prostornino 120 m².
Seveda mora uradna oseba ugotoviti, ali tovrstni objekt ustreza pogojem za nezahtevni
objekt. 1. točka 4. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS,
št. 37/2008, 99/2008) določa, da nezahtevni in enostavni objekti ne smejo imeti
samostojnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, pač pa so lahko
priključeni le na obstoječe priključke.
5. točka 11. člena Uredbe glede kozolca določa, da je kozolec pomožni kmetijsko-
gozdarski objekt
5. a. točka istega člena Uredbe nato nadalje določa, da je kozolec lesena konstrukcija za
sušenje in shranjevanje kmetijskih pridelkov, praviloma krme, s tlorisno velikostjo
največ 150 m², če gre za dvojni kozolec (toplar), z višino najvišje točke objekta največ 6
m;
119
S tega vidika torej nameravani objekt izpolnjuje pogoje za gradnjo.
12.1.3 OBČINSKI PREDPISI
Na tem mestu se mi zdi smiselno še enkrat poudariti vlogo občin pri izdaji gradbenih
dovoljenj, torej na področju prostora.
Po 11. členu Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), Uradni list RS, št. 33/2007,
108/2009, v nadaljevanju ZPNačrt, je namreč občina pristojna za:
- določanje ciljev in izhodišč prostorskega razvoja občine;
- določanje rabe prostora in pogojev za umeščanje posegov v prostor;
- načrtovanje prostorskih ureditev lokalnega pomena;
Po 38. členu ZPNačrt je občinski prostorski načrt prostorski akt, s katerim se, ob
upoštevanju usmeritev iz državnih prostorskih aktov, razvojnih potreb občine in
varstvenih zahtev, določijo cilji in izhodišča prostorskega razvoja občine, načrtujejo
prostorske ureditve lokalnega pomena ter določijo pogoji umeščanja objektov v prostor
(v nadaljnjem besedilu: prostorski izvedbeni pogoji).
Njegov 39. člen pove, da občinski prostorski načrt vsebuje strateški in izvedbeni del.
Pove tudi, da je občinski prostorski načrt podlaga za pripravo projekta za pridobitev
gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi objektov. Daje tudi pristojnost ministru,
da podrobneje predpiše vsebino, obliko in način priprave občinskega prostorskega
načrta ter pogoje za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in
širitev naselij.
Pa si poglejmo obstoječe predpise v izbranih občinah Jesenice, Žirovnica in Kranjska
Gora, ki so v pristojnosti Upravne enote Jesenice.
120
12.1.4 OBČINA JESENICE
Za območje Občine Jesenice velja več odlokov o prostorskih ureditvenih pogojih. Jaz
sem si med njimi izbrala dva. Najprej je tu Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za
mesto Jesenice (planska celota J1, J2, J3 in J4), Uradni list RS, št. 131/2004, 27/2005,
88/2007, v nadaljevanju PUP.
2. člen PUP med drugim govori o splošnih določbah. Prostorski ureditveni pogoji
namreč določajo urbanistične, oblikovalske ter druge pogoje za posege v prostor na
območju, ki ga obravnava PUP in ukrepe za ohranjanje in razvijanje naravnih in z
delom pridobljenih vrednot okolja, še posebej pa:
- pogoje za prometno urejanje in urejanje sistemov zvez;
- pogoje za komunalno in energetsko opremljanje;
- pogoje za varstvo in urejanje voda;
- pogoje za varstvo naravne in kulturne dediščine;
- pogoje za varstvo in izboljšanje okolja;
Pogoji so določeni za celotno plansko celoto J4 Jesenice, za posamezna območja
urejanja ter znotraj teh še podrobneje za posamezne ureditvene enote. Za le-te so
določena tudi območja varstva pred hrupom. Skupni pogoji za posege v prostor veljajo
torej za vsa območja urejanja, razen v primeru, če v vseh pogojih za posamezno
območje urejanja ali posamezno ureditveno enoto ni izjemoma določeno drugače.
4. člen PUP primarne dejavnosti deli na kmetijstvo, gozdarstvo, industrijo, lov in
ribolov. Terciarne dejavnosti deli na trgovino, promet, gostinstvo, turizem in storitve.
Kvartarne dejavnosti so po PUP zdravstvo, socialno in otroško varstvo, šport in
rekreacija, šolstvo, kultura, uprava, cerkev in svobodni poklici.
Enostavne objekte PUP opredeli kot objekte, navedene v ZGO-1 in Pravilniku o vrstah
zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih
objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in
pripadajočimi zemljišči ter zanje ni potrebno gradbeno dovoljenje. Deli jih na pomožne
objekte, začasne objekte, vadbene objekte, spominske objekte in na urbano opremo.
121
PUP določa merila in pogoje za površine zunaj ureditvenih območij, ki so:
1 površine, trajno namenjene kmetijski proizvodnji – prvo območje kmetijskih zemljišč
2 kmetijske površine – drugo območje kmetijskih zemljišč
G gozdne površine
Gv varovalni gozd
Gn gozd posebnega namena
Gs površine v zaraščanju v gozdne površine
N naravne površine, nerodovitno zemljišče, skalovje, melišča
V vodne površine
E območje eksploatacije
z površina razpršene gradnje – stavbna zemljišča
8. člen PUP določa, da so na vseh območjih urejanja za: prometno omrežje in naprave,
komunalno omrežje in naprave, energetsko omrežje in naprave, objekte in naprave za
telekomunikacije in vodnogospodarske ureditve ter postavitve spominskih plošč,
spomenikov in drugih obeležij dopustne naslednje vrste posegov:
- vzdrževalna dela;
- rekonstrukcije in adaptacije;
- novogradnje;
- odstranitve;
V nadaljevanju PUP ureja območja urejanja, ki niso namenjena poselitvi. Tako 11. člen
govori o tem, da so na vseh površinah, ki niso namenjene poselitvi dopustne melioracije
zemljišč.
Nadalje 12. člen na območjih za kmetijstvo, in sicer na kmetijskih zemljiščih, ki so
trajno namenjena za kmetijstvo (torej 1. območje kmetijskih zemljišč), dopušča za
pomožne objekte za kmetijstvo vzdrževalna dela in adaptacije, dozidave in odstranitve
objektov.
Glede na 12. člen PUP lahko, ne glede na vse, ugotovimo, da investitor nameravane
gradnje kozolca ne more izvesti.
122
Nadalje v Občini Jesenice velja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje v
občini Jesenice (planska celota J5 in J6), Uradni list RS, št. 131/2004, 27/2005,
16/2011, 42/2011 v nadaljevanju PUP.
2. člen PUP obrazloži vsebino odloka, ki je:
- besedilo odloka o prostorskih ureditvenih pogojih;
- grafični prikaz razmejitev območij, meril in pogojev za posege v prostor ter
varovanih območij na preglednem katastrskem načrtu v merilu 1:5000;
- obrazložitev in utemeljitev pogojev za posege v prostor;
- soglasja pristojnih organov in organizacij;
Prostorski ureditveni pogoji po 3. členu PUP določajo:
- funkcijo območja s pogoji za izrabo prostora in kvaliteto graditve ali drugega
posega;
- merila in pogoje za oblikovanje posegov v prostor;
- merila in pogoje za določanje gradbenih parcel in funkcionalnih zemljišč;
- merila in pogoje za prometno urejanje in urejanje sistemov zvez;
- merila in pogoje za komunalno in energetsko opremljanje;
- merila in pogoje za varstvo voda in vodnih virov ter;
- merila in pogoje za varstvo naravne in kulturne dediščine;
Pogoji so določeni za celotno obravnavano območje, posamezna območja urejanja,
površine in ureditvene enote. Za slednje so določena tudi območja varstva pred hrupom.
4. člen PUP določa primarne, terciarne in kvartarne dejavnosti. Med primarne
dejavnosti šteje kmetijstvo, gozdarstvo, lov in ribolov. Terciarne dejavnosti so trgovina,
promet, gostinstvo, turizem in storitve. Kvartarne dejavnosti pa zdravstvo, socialno in
otroško varstvo, šport in rekreacija, šolstvo, kultura, uprava, cerkev in svobodni poklici.
Enostavni objekti po tem PUP so objekti, navedeni v ZGO-1 in Pravilniku o vrstah
zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih
objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in
pripadajočimi zemljišči ter zanje ni potrebno gradbeno dovoljenje. Deli jih na pomožne
objekte, začasne objekte, vadbene objekte, spominske objekte in urbano opremo.
123
6. člen PUP določa merila in pogoje za površine zunaj ureditvenih območij.
1 površine, trajno namenjene kmetijski proizvodnji – prvo območje kmetijskih zemljišč
2 kmetijske površine – drugo območje kmetijskih zemljišč
G gozdne površine
Gv varovalni gozd
Gn gozd posebnega namena
Gs površine v zaraščanju v gozdne površine
N naravne površine, nerodovitno zemljišče, skalovje, melišča
V vodne površine
E območje eksploatacije
Z površina razpršene gradnje – stavbna zemljišča
8. člen PUP določa, da so na vseh zemljiščih dopustne ureditve infrastrukture (prometno
omrežje in naprave, komunalno in energetsko omrežje in naprave, omrežja in naprave
za telekomunikacije), vodnogospodarske ureditve, ureditve javnih in rekreacijskih
površin ter postavitve spominskih plošč in drugih obeležij.
Na kmetijskih zemljiščih (1), (2) 8. člen PUP dopušča posege za naslednje dejavnosti:
kmetijstvo, gozdarstvo, rekreacija, šport (prekrivajoča raba), lov in ribolov, naravna in
kulturna dediščina.
9. člen PUP med drugim določa, da so izven stavbnih zemljišč dopustne postavitve
pomožnih objektov za potrebe kmetijstva.
15. člen je sicer nekoliko v neskladju z 9. členom PUP. Med drugim namreč določa, da
novogradnje objektov na površinah, ki niso namenjene poselitvi, niso dopustne.
Nadalje pravi, da morajo biti enostavni objekti, razen senikov, kozolcev in čebelnjakov,
postavljeni v neposredni bližini osnovnega objekta, tako da objekti tvorijo zaključeno
gručo poslopij. Za potrebe vzdrževanja gozdnih površin, ki tvorijo zaokroženo
(zaključeno) celoto nad 1 ha, je na gozdnih zemljiščih (G) možno postaviti lopo za
orodje, velikosti do 15 m2.
124
Oblikovanje stavbne mase zgoraj omenjenih objektov določa 16. člen PUP. Strehe na
vseh objektih morajo biti po tem členu dvokapnice nad osnovnim tlorisom. Nad
sestavljenim tlorisom so dopustne tudi večkapnice. Strešine naklona od 35° do 45°
morajo biti v istem naklonu. Cerkve, kapelice, znamenja, graščine in dvorci imajo lahko
tudi drugačen naklon strehe od predpisanega naklona v pogojih za oblikovanje v
ureditvenih enotah. Sleme mora potekati v smeri daljše stranice.
Te strehe morajo biti po določilih 17. člena PUP krite s kritino sive do grafitno sive,
rjave ali rdeče barve. Dopustne so še lesene kritine in kritine z majhnimi strešniki.
Svetla pločevinasta kritina, ki ne oksidira in ima močen odsev, ter prosojna barvasta
kritina ni dopustna. Pločevinasta kritina z drobnozrnatimi posipi in obarvana je
dovoljena. Bakrena kritina je dopustna na cerkvah, kapelicah, znamenjih, graščinah,
vilah in dvorcih.
Odmik od meje gradbene parcele je določen v 30. členu PUP. Gradbena parcela se
namreč določa glede na ureditveno območje, velikost in namembnost objekta, lego
sosednjih objektov, oblikovanost zemljišča ter glede na posestne meje.
Pri določanju gradbene parcele kmetije se tako upošteva tudi medsebojna razporeditev
objektov kmetije, vrsta kmetijske proizvodnje in potrebni manipulativni prostor za
kmetijsko mehanizacijo. Gradbena parcela kmetije meri najmanj 2000 m2.
Omogočati mora normalno uporabo in vzdrževanje objekta z vsemi spremljajočimi
prostorskimi potrebami, razen v primeru, da je del teh potreb zagotovljen na drugem
zemljišču. Za stanovanjske objekte meri širina gradbene parcele okrog objekta najmanj
2,5 m, širina dovoza do objekta pa najmanj 3 m. Za kmetijske objekte je širina gradbene
parcele ob objektu najmanj 2,5 m, širina dovoza najmanj 3,5 m.
V tem primeru ima naš investitor več sreče, saj kozolec (sicer pod določenimi
pogoji) lahko postavi.
125
12.1.5 OBČINA KRANJSKA GORA
Za Občino Kranjska Gora velja Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za območje
Občine Kranjska Gora (uradno prečiščeno besedilo - PUP KG - UPB2), Uradni list RS,
št. 46/2009, 26/2011, 18/2012), v nadaljevanju PUP KG.
2. člen PUP KG določa, da so prostorski ureditveni pogoji prostorski izvedbeni akt, ki
določa merila in pogoje za poseganje v prostor. Določajo pogoje za vse posege v
prostor, za katere je potrebno pridobiti lokacijsko dovoljenje in tiste posege, ki jih je
potrebno priglasiti.
Prostorski ureditveni pogoji določajo torej:
- funkcijo območja s pogoji za izrabo prostora in kvaliteto graditve ali drugega
posega;
- pogoje za oblikovanje posegov v prostor;
- pogoje za določanje gradbenih parcel in funkcionalnih zemljišč;
- pogoje za prometno urejanje;
- pogoje za komunalno in energetsko opremljanje;
- pogoje za varstvo voda;
- pogoje za varstvo naravne in kulturne dediščine;
- posebne pogoje za posege v prostor;
5. člen PUP KG pravi, da skupni pogoji veljajo za vsa istovrstna območja urejanja,
površine in ureditvene enote, razen če v posebnih pogojih ni določeno drugače.
Pogoji so prostorsko določeni ( v 5. členu PUP) za celotno obravnavano območje, za
posamezna območja urejanja, za površine, za ureditvene enote, lahko tudi za posamično
parcelo ali lokaliteto.
Območje urejanja je opredeljeno kot prostorsko zaokroženo območje, ki je namenjeno
poselitvi in s pretežno enotno namembnostjo objektov ter površin. Ureditvene enote so
manjši deli območij urejanja, pretežno vsebujejo enovite določbe glede oblikovanja.
Površine so zemljišča, ki pretežno niso namenjena poselitvi, pokrivajo pa prostor izven
območij urejanja.
126
6. člen PUP KG določa oziroma opredeljuje vrste dejavnosti.
Primarne dejavnosti po tem PUP so tako kmetijstvo, gozdarstvo, lov in ribolov.
Terciarne dejavnosti so trgovina, promet, gostinstvo in storitve.
Gostinstvo je opredeljeno kot gostinska dejavnost, ki se odvija v naslednjih vrstah
gostinskih obratov: gostišča, hotelska in apartmajska naselja, planinski in drugi domovi,
kampi, prostori za goste pri sobodajalcih in na kmetijah z nastanitvijo, hoteli, moteli,
penzioni, prenočišča, restavracije, gostilne, kavarne, slaščičarne, okrepčevalnice, bari,
obrati za pripravo in dostavo jedi. Druge dejavnosti gostinstva so v odloku urejene
posamično, za vsako vrsto gostinskega obrata posebej. Za gostinstvo po tem odloku pa
se ne šteje bivanje v počitniških hišah in počitniških stanovanjih. Apartmaji so oblika
nastanitvenih prostorov, ki so kot del gostinske nastanitvene dejavnosti. Apartmaji po
tem odloku tudi niso stanovanja, namenjena bivanju ali občasnemu bivanju (vikend
stanovanja). Sem niti ne sodijo študentski domovi, samski domovi in stanovanjski
hoteli.
Kvartarne dejavnosti so zdravstvo, socialno in otroško varstvo, šport in rekreacija,
šolstvo, kultura, uprava, cerkev in svobodni poklici.
Sekundarna bivališča po tem PUP so počitniške hiše, počitniška stanovanja, počitniški
apartmaji in druge bivalne površine. Te lastnik uporablja delno ali pretežno za lastne
potrebe in mu ne služijo za trajno bivanje. Za obstoječa sekundarna bivališča se štejejo
objekti in stanovanja, v katerih ne bivajo prebivalci s stalnim bivališčem v občini
Kranjska Gora. Za obstoječa sekundarna bivališča se štejejo tudi stavbe, ki imajo za tak
namen pridobljeno lokacijsko in gradbeno dovoljenje.
7. člen PUP KG določa območje urejanja. Območje, ki se ureja s tem PUP obsega
celotno območje občine Kranjska Gora, razen območij veljavnih prostorskih izvedbenih
načrtov.
Sledijo skupni pogoji za posege v prostor.
8.a člen PUP KG določa funkcijo območij in površin. Ta je določena z dopustnimi
dejavnostmi in dopustnimi vrstami posegov v prostor.
127
Rabe prostora:
1. območja in površine za poselitev:
- območja za stanovanja in kmetije (SK);
- območja za stanovanja (S);
- območja za turistične objekte (H);
- območja za oskrbne sisteme (O);
- območja za mešane dejavnosti (M);
- območja za proizvodnjo (P);
- območja za transport (T);
- območja za sekundarna bivališča (W);
- območja za rekreacijo (R);
- območja za rekreacijo (R) prekrivajoče rabe;
- območja za eksploatacijo (E);
- območja za pokopališče (Zp);
- površine za obrambo (oznaki U in P v očrtanem kvadratu);
- površine razpršene gradnje (z);
- površine za kmetije izven vasi (k);
2. površine, ki niso namenjene poselitvi:
- kmetijska zemljišča - prvo območje kmetijskih zemljišč (1);
- kmetijska zemljišča - drugo območje kmetijskih zemljišč (2);
- gozdna zemljišča (G);
- varovalni gozd (Gv);
- gozd posebnega namena (Gn);
- naravni biotop (B);
- vodna zemljišča (V);
- nerodovitna zemljišča, prodišča, visokogorje (N);
17a. in 17b. točka 9. člena PUP KG urejata kmetijska zemljišča (1) in (2).
17a. točka istega člena PUP KG določa, da so na kmetijskih zemljiščih dopustne
naslednje namembnosti oz. dejavnosti: kmetijstvo in gozdarstvo, šport in rekreacija, če
omogočata ohranjanje kmetijske funkcije zemljišča ter lov in ribolov.
128
17b. točka določa, da so dopustne so naslednje vrste posegov:
- postavitve pomožnih objektov za potrebe kmetijstva,
- dopustne so ograje za potrebe varstva narave, gozdarstva, kmetijstva, varstva voda,
lova in rekreacije; čredinke na pašnikih so dopustne le kot začasni objekt, ki ga je
treba izven pašne sezone odstraniti;
- ureditve infrastrukture (prometno omrežje in naprave, komunalno in energetsko
omrežje in naprave, omrežja in naprave za zveze);
- vodnogospodarske ureditve;
- ureditve javnih površin;
- postavitve spominskih plošč in drugih obeležij;
Zelo pomemben je 9.a člen PUP KG, ki določa, da so postavitve pomožnih objektov za
kmetijstvo na kmetijska in gozdna zemljišča dopustna le za potrebe kmetijstva, torej za
kmeta, ki aktivno opravlja kmetijsko dejavnost samostojno. Opravljanje kmetijske
dejavnosti in potrebnost pomožnega objekta za izvajanje kmetijske dejavnosti
predlagatelj dokazuje z odločbo pristojnega upravnega organa, da se šteje oseba za
kmeta.
PUP KG vsebuje tudi pogoje za oblikovanje posegov v prostor.
16.a člen PUP KG določa odmike od parcelne meje. Novogradnje objektov morajo biti
tako od parcelne meje odmaknjene najmanj 4 m. Za dvoranske objekte ter objekte,
katerih kap je višja od 8 m, je minimalni odmik objekta od mej gradbene parcele 6 m.
Lega objekta na parcelni meji je dopustna samo za obstoječe objekte v primeru
adaptacije, rekonstrukcije ali nadomestne gradnje obstoječega objekta, ki je že
postavljen na parcelno mejo in je v območju ohranjanja etnološke dediščine. Taka
postavitev je dopustna, v kolikor na tem odseku ni predvidena razširitev uličnega
profila. V primeru postavitve več objektov na isti gradbeni parceli morajo biti
medsebojni odmiki med njimi najmanj 8 m.
1. točka 17. člena PUP KG pove, da je pri določanju višine objektov potrebno poleg
predpisanih dopustnih višin za posamezne vrste objektov upoštevati tudi vertikalni
gabarit naselja oziroma zaselka, tako da novi objekti po višini ne izstopajo iz celotne
podobe naselja oziroma zaselka.
129
2. točka istega člena PUP KG pa določa, da morajo biti dozidani ali nadzidani obstoječi
objekti in novi objekti oblikovani v takšnih razmerjih in velikostih, da so skladni s
sosednjimi objekti v naselju ali gruči. Tloris, višina in razmerje novega stavbnega
volumna ne sme bistveno odstopati od razmerij in velikosti sosednjih objektov.
Bistveno preseganje skladnega merila ni dopustno.
18. člen PUP KG pove, da morajo biti pomožni objekti, razen kozolcev in čebelnjakov
postavljeni v neposredni bližini osnovnega objekta, tako da objekti tvorijo zaključeno
gručo poslopij. Koritasti silosi morajo biti postavljeni v vasi ali na njenem robu.
PUP KG določa tudi arhitekturno oblikovanje objektov. Za nas so pomembni 19.b člen,
ki ureja oblikovanje stavbne mase.
1. točka 19.b člena PUP KG tako ureja oblikovanje strehe. Te morajo biti dvokapnice
nad osnovnim tlorisom. Nad sestavljenim tlorisom so dopustne tudi večkapnice. Sleme
mora potekati v smeri daljše stranice.
2. točka istega člena PUP KG pa nadalje določa, da morajo biti strešine v istem naklonu
35° do 35°. Drugačen naklon strehe od predpisanega naklona v pogojih za oblikovanje v
ureditvenih enotah je dopusten na nestanovanjskih objektih, v kolikor gre za
rekonstrukcijo obstoječe položnejše ali strmejše strehe in je ta pogojena s celovitim
oblikovanjem ali zasnovo objekta ali če sama funkcija objekta zahteva širino objekta, ki
presega 15 m.
Ravna streha pa je po 3. točki istega člena PUP KG dopustna le če gre za ureditev terase
za gostinsko dejavnost, je objekt v celoti vkopan pod raven terena ali če objekt leži na
pobočju in je del vkopan.
Prostostoječi pomožni objekti morajo imeti po 4. točki še vedno istega člena PUP KG
simetrično dvokapnico v naklonu 35° do 35°, enokapnice in ravne strehe niso dopustne.
Pomožni objekti kot prizidki na fasadah, ki so vidni z javnih površin, morajo biti
izvedeni tako, da se streha osnovnega objekta podaljša oziroma nadaljuje preko
pomožnega v istem naklonu, kot ga ima osnovna streha, ali da se priključi osnovnemu
objektu kot prečna streha. V primeru nižjega pomožnega objekta ob visoki osnovni
130
stavbi, je streha pomožnega objekta lahko izvedena tako, da je med kapom osnovne
strehe ter slemenom pomožnega objekta presledek (osnovna streha se ne podaljša nad
pomožni objekt). Naklon strešine pomožnega objekta mora biti enak naklonu strešine
pri osnovnem objektu. Vrtne ute pa imajo lahko šotorasto streho.
Gradbeni materiali za streho so določeni v 20. členu PUP KG. Strehe morajo biti tako
krite s kritino sive, črne, rjave in rdeče, v območjih varstva kulturne dediščine in
vplivnih območjih varstva kulturne dediščine pa sive barve. Dopustne so samo kritine z
majhnimi strešniki. Svetla pločevinasta kritina, ki ne oksidira in ima močan odsev ter
prosojna barvasta kritina nista dopustni, razen na strehah z naklonom, nižjim od 35° in
na visokogorskih planinskih postojankah. Te strehe ne smejo imeti gladke strešine brez
teksture. Bakrena kritina je dopustna na cerkvah, kapelicah, znamenjih in vilah.
23. člen PUP KG ureja pomožne objekte. Ti morajo biti izven ureditvenih območij
pretežno izvedeni v lesu, dopustni so le točkovni temelji in montažni betonski stebri. Pri
oblikovanju je treba upoštevati razmerja in oblikovanje tradicionalnih pomožnih
objektov.
Vrste pomožnih objektov za kmetijstvo, ki se postavljajo izven ureditvenih območij
naselij so v PUP navedeni kot kozolec, senik, hlev s senikom, čebelnjak.
Kozolec je opredeljen kot pomožni objekt za kmetijstvo, ki se uporablja za spravilo sena
in drugih kmetijskih pridelkov. Pri obnovi in nadomestitvi je potrebno uporabljati les,
dopustni so betonski temelji in betonski stebri. Glede oblikovanja je potrebno upoštevati
tradicionalne oblike in razmerja.
2. točka 23. člena PUP KG določa, da morajo biti pomožni objekti izvedeni tako, so
lahko odstranljivi in je po njihovi odstranitvi možna enostavna vzpostavitev prejšnjega
stanja v prostoru. Pomožni objekti, ki so postavljeni stikoma z osnovnim objektom,
morajo biti iz lesa, dopustni so le točkovni temelji. Izvedeni morajo biti skladno z
oblikovanjem osnovnega objekta.
4. točka istega člena PUP KG določa še, da morajo imeti prostostoječi pomožni objekti
podolgovat tloris. Dopusten je po en pomožen objekt, v katerem naj bodo združene vse
131
potrebe k osnovnemu objektu. Dodatno je dopustna še samostojna vrtna uta. 9. Točka pa
določa še, da pomožni objekti ne smejo biti samostojno priključeni na komunalne vode
(vodovod, kanalizacija, elektrika).
Investitor torej v občini Kranjska Gora na kmetijskem zemljišču (1) lahko zgradi
kozolec, ravno tako pod določenimi pogoji.
132
12.1.6 OBČINA ŽIROVNICA
V Občini Žirovnica velja Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Občine Žirovnica,
Uradni list RS, št. 34/2011, v nadaljevanju OPN.
Namen OPN je določen v 2. členu. Njegov namen je namreč določati cilje in izhodišča
prostorskega razvoja občine, določati in urejati prostorske ureditve lokalnega pomena
ter določati pogoje umeščanja objektov v prostor ob upoštevanju usmeritev iz državnih
prostorskih aktov, razvojnih potreb občine in varstvenih zahtev.
Cilj OPN je (po 3. členu OPN) omogočiti skladen prostorski razvoj ter dolgoročno
zadovoljevanje razvojnih in ostalih potreb, seveda ob upoštevanju javnih koristi varstva
okolja, ohranjanja narave in kulturne dediščine, varstva naravnih virov, obrambe in
varstva pred naravnimi ter drugimi nesrečami.
OPN vsebuje strateški in izvedbeni del. Vsebuje pa naslednja poglavja:
I. Uvodne določbe;
II. Strateški del;
III. Izvedbeni del;
IV. Prehodne in končne določbe in grafične priloge strateškega in izvedbenega dela;
- Obvezne priloge;
V odloku uporabljeni izrazi in pojmi so v skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju
(Ur. l. RS, št. 33/07, 70/08-ZVO-1B, 108/09), z Uredbo o Prostorskem redu Slovenije
(Ur. l. RS, št. 122/04), z Uredbo o enotni klasifikaciji objektov (Ur. l. RS, št. 33/03,
78/05-popr.) in s predpisi s področja graditve objektov (Zakon o graditvi objektov (Ur.
l. RS, št. 110/02, 47/04, 102/04, 14/05-popr. in št. 126/07, 108/09). Torej v 5. členu
OPN vidimo tudi hierarhijo predpisov.
5. člen opredeljuje tudi ostale izraze. Primarne dejavnosti po tem OPN so tako
kmetijstvo, gozdarstvo, lov in ribolov.
Terciarne dejavnosti so trgovina, promet, gostinstvo, turizem in storitve.
133
Kvartarne dejavnosti pa so zdravstvo, socialno in otroško varstvo, šport in rekreacija,
šolstvo, kultura, uprava, cerkev in svobodni poklici.
Meje veljavnosti OPN so določene v 6. členu. Z OPN se namreč ureja celotno območje
Občine Žirovnica. Meja območja urejanja OPN poteka po sami meji Občine Žirovnica.
Z OPN se (samo) do sprejetja občinskih podrobnih prostorskih načrtov urejajo tudi
območja, za katera se načrtuje izdelava OPPN. Z OPN pa se ne ureja območja sprejetih
prostorskih izvedbenih načrtov. Ti namreč ostanejo v veljavi.
8. člen nato določa vsebino OPN. Strateški del OPN vsebuje tekstualni del in grafične
prikaze.
Tekstualni del strateškega dela OPN ima naslednja poglavja:
- Splošne določbe;
- Izhodišča in cilji prostorskega razvoja občine;
- Zasnova prostorskega razvoja občine;
- Zasnova gospodarske javne infrastrukture lokalnega pomena;
- Usmeritve za razvoj poselitve in za celovito prenovo;
- Usmeritve za razvoj v krajini;
- Usmeritve za določitev namenske rabe zemljišč;
- Usmeritve za določitev prostorskih izvedbenih pogojev;
36. člen opredeljuje razvojna območja za posamezne dejavnosti, ki so vezane na
naravne vire.
Vseh kmetijskih površin v Občini Žirovnica je 1068 ha, od tega je 782,3 ha najboljših
kmetijskih površin (K1) in 285,8 ha drugih kmetijskih površin (K2).
Pri izdelavi OPN je bila spremenjena raba nekaterih zemljišč:
- iz stavbnih zemljišč je vrnjeno v najboljša kmetijska zemljišča 1,4 ha zemljišč;
- iz stavbnih zemljišč je vrnjeno v druga kmetijska zemljišča 2,3 ha zemljišč;
- iz najboljših kmetijskih zemljišč je spremenjeno v stavbna zemljišča 11,1 ha
zemljišč;
- iz drugih kmetijskih zemljišč je spremenjeno v stavbna zemljišča 0,9 ha;
134
- iz gozdnih zemljišč je spremenjeno v najboljša kmetijska zemljišča 5,1 ha;
- iz ostalih območij je v najboljša kmetijska zemljišča spremenjeno 0,3 ha;
V občini Žirovnica je 176 kmetijskih gospodarstev.
OPN omenja tudi nadaljnji razvoj turizma. Intenzivno in tržno konkurenčno kmetijstvo
se naj razvija predvsem na ravninskih predelih, kjer naj bi se izvajale vse oblike
agrarnih operacij, ob upoštevanju ekoloških in kulturnovarstvenih kriterijev in ob
upoštevanju potreb športa, rekreacije in turizma.
Omogoči naj se selitev kmetij v celoti na kmetijska zemljišča na robovih naselij, seveda
z ustreznimi pogoji v izvedbenih prostorskih dokumentih.
Kmetijstvo naj tudi zadrži funkcijo ohranjanja kulturne krajine. V urbanih zgostitvenih
predelih se kmetijstvo razvija tudi v obliki intenzivne pridelave na manjših površinah.
Občina naj podprla tudi prizadevanja, da se ob upoštevanju okoljevarstvenega vidika
preide na tako imenovane sonaravne postopke kmetovanja.
Kmetijstvo naj bi OPN opredelil kot razvojno-gospodarsko dejavnost, ki ima določene
zahteve po prostoru in stanju naravnih virov, seveda z upoštevanjem njegovega
naraščajočega družbenega pomena, ki se kaže tudi v varstvu krajine.
S 43. členom OPN se začenja izvedbeni del, ki po posameznih enotah urejanja prostora
določa: območja namenske rabe prostora, prostorske izvedbene pogoje in območja, za
katere se pripravi OPPN.
45. člen OPN določa, da je celotno območje Občine Žirovnica razdeljeno na enote
urejanja prostora, ki so določene na temelju skupnih značilnosti prostora.
OPN za območje Občine Žirovnica v svojem 46. členu določa osnovno namensko ter
podrobnejšo rabo zemljišč. Slednja je določena za celotno območje občine. Podrobnejša
namenska raba pa je določena v poglavju skupnih določb oziroma, za specifične
primere, tudi v poglavju posebnih določb tega odloka.
135
V 47. členu je namenska raba za kmetijska zemljišča določena na naslednji način:
- K – območja kmetijskih zemljišč, ki so namenjena za izvajanje dejavnosti s
področja kmetijstva;
- K1 – površine najboljših kmetijskih zemljišč;
- K2 – površine drugih kmetijskih zemljišč kot zemljišča ki so namenjena
kmetijski pridelavi;
48. člen OPN določa splošne prostorske izvedbene pogoje, ki veljajo za vsa istovrstna
območja in površine po namenu, razen če v posebnih prostorskih izvedbenih pogojih ni
določeno drugače. Vse gradnje in ureditve morajo biti v skladu s podrobno namensko
rabo območja in prostorskimi izvedbenimi pogoji za umestitev in oblikovanje. Na
območjih varovanih po predpisih o varstvu kulturne dediščine morajo biti gradnje in
ureditve tudi v skladu s prostorskimi izvedbenimi pogoji za celostno ohranjanje kulturne
dediščine. Funkcija območij in površin je določena z dopustnimi dejavnostmi,
dopustnimi vrstami posegov v prostor, s pogoji za izrabo in za varstvo okolja.
49. člen opredeljuje vrste dopustnih posegov na celotnem območju prostorskega načrta.
Na celotnem območju, ki se ureja z OPN so dopustne naslednje vrste posegov:
- za obstoječe zakonito zgrajene objekte – vzdrževalna dela in rekonstrukcije;
- odstranitve objektov, razen objektov naravne in kulturne dediščine;
- spremembe namembnosti obstoječih zakonito zgrajenih objektov ali delov
objektov v dejavnosti, ki so določene s podrobno namensko rabo;
- gradnje, rekonstrukcije, vzdrževalna dela in odstranitve gospodarske javne in
prometne infrastrukture ter drugih omrežij v javni rabi;
- vodnogospodarske ureditve;
- gradnje pomožnih infrastrukturnih objektov;
- ureditve za potrebe varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami;
- postavitve spominskih obeležij;
- postavitve pomožnih in začasnih objektov za prireditve;
- postavitve objektov za oglaševanje ob predhodni pridobitvi soglasja občine,
razen na območjih varovanih s predpisi s področja varstva kulturne dediščine;
136
Namembnost posameznega objekta ima lahko odstop od predpisane namembnosti za
posamezno območje, v kolikor ima obstoječi objekt tako namembnost določeno z
veljavnim gradbenim dovoljenjem. Niso pa dovoljene nadzidave pomožnih objektov.
Spremembe njihove namembnosti v stanovanjske in počitniške stavbe ter v stavbe za
opravljanje dejavnosti niso dovoljene. Priporoča se tudi ohranjanje posamičnih dreves
in skupin dreves.
Poleg posegov, določenih v 50. členu OPN, so na površinah zunaj območja stavbnih
zemljišč, po 51. členu dovoljeni še naslednji posegi:
- vodnogospodarske ureditve obstoječih strug, potokov in hudournikov in druge
vodnogospodarske ureditve, ki se nanašajo na izboljšanje hidromorfoloških in
bioloških lastnosti površinskih voda;
- postavitve začasnih objektov, namenjenih sezonski turistični ponudbi;
- urejanje in gradnja poljskih poti, pešpoti in kolesarskih poti;
- ureditve površin za rekreacijo, pri čemer se ohranja kmetijska oziroma gozdna
funkcija zemljišča;
- postavitve vadbenih objektov, namenjenih športu in rekreaciji na prostem;
- postavitve čebelnjakov v skladu z Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost
(Ur. l. RS, št. 37/08, 99/08) in ob predhodni pridobitvi pozitivnega mnenja
Čebelarske svetovalne službe;
- ureditve površin za lov in ribolov, pri čemer se ohranja kmetijska oziroma
gozdna funkcija zemljišča;
- postavitve naprav za potrebe študijskih in raziskovalnih dejavnosti;
52. člen OPN je ključen za naša investitorja.
Na površinah kmetijskih zemljišč (K1 in K2) so poleg posegov iz 49. in 51. člena
dovoljeni še naslednji posegi:
- kmetijsko prostorsko ureditvene operacije in melioracije;
- sanacija divjih peskokopov, gramoznic in odlagališč odpadkov za osnovno
namensko rabo;
- postavitev obor;
- postavitev ograj za potrebe varstva narave (naravne vrednote, npr. jame),
gozdarstva, kmetijstva, varstva voda (vodni viri), lova in rekreacije;
137
- gradnje pomožnih kmetijskih objektov (enojni kozolci z odprto lopo dolžine
največ čez 3 brane, gnojne jame, krmišča, molzišča, seniki, svisli, napajališča,
manjša vodna zajetja za namakanje pod pogojem ohranitve biološkega minimuma
ter naprave in oprema za varstvo pred točo) ob predhodni predložitvi mnenja
kmetijske svetovalne službe in MID številke;
2. točka 52. člena OPN pa določa, da gradnja dvojnih kozolcev oziroma toplarjev ni
dopustna.
Gradnja pomožnih kmetijskih objektov zunaj stavbnih zemljišč je tudi dopustna le za
kmečka gospodarstva z najmanj 2 ha primerljivih površin.
Ugotovim lahko, da investitor v Občini Žirovnica ne more postaviti dvojnega
kozolca – toplarja na 1. območje kmetijskih zemljišč.
138
12.2 POSTOPEK PRIGLASITVE DEL
V tem podpoglavju bom predstavila postopek priglasitve del, ki je bil aktualen leta
1996.
12.2.1 STRANKE
Za stranke v postopku sem si ravno tako izbrala hipotetičnega lastnika, ki ima v lasti
kmetijsko zemljišče na območju kmetijskih zemljišč (1) v Občini Jesenice, ki je bila leta
1996 v pristojnosti Upravne enote Jesenice. Seveda so tudi v tem primeru po ZUP bili
ostali stranski udeleženci (glej poglavje 7).
12.2.2 NEZAHTEVNI OBJEKT
Ravno tako si želi zgraditi kozolec, toplar, visok 6 m in s prostornino 120 m².
12.2.3 OBČINSKI PREDPISI
Za takratno Občino Jesenice je takrat veljal tudi Odlok o določitvi vrste, namena,
največje velikosti in načina gradnje pomožnih objektov za potrebe občanov in
njihovih družin (Uradni list RS, št. 37/1996), v nadaljevanju Odlok. Sprejet je bil na
podlagi 51. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor30, 1., 2 in 4.
30 51. člen tega zakona namreč pravi, da lokacijsko dovoljenje ni potrebno: - za vzdrževalna dela na obstoječih objektih, s katerimi se znatneje ne spremeni zunanjost objekta; - za dela, ki so s posebnimi predpisi določena kot vzdrževalna dela; - za adaptacije, s katerimi se bistveno ne spreminjajo zunanjost, zmogljivost, velikost ali namen obstoječih objektov; - za postavitev začasnih objektov in naprav, namenjenih sezonski turistični ponudbi ali prireditvam, proslavam in podobno; - za postavitev spominskih plošč ter nagrobnih in drugih obeležij, ki ne zahtevajo večjih ureditvenih del. Občinska skupščina lahko predpiše, da lokacijsko dovoljenje ni potrebno tudi za graditev pomožnih objektov. S predpisom določi vrsto, namen, največjo velikost in način gradnje teh objektov. Merila za to, kaj se lahko šteje za objekte oziroma posege iz 1., 3. in 4. alinee prvega odstavka ter, kaj se lahko šteje za pomožne objekte iz drugega odstavka, predpiše za urejanje prostora pristojni republiški upravni organ v šestih mesecih po sprejetju tega zakona.
139
člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o urejanju naselij in drugih posegih
v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in Uradni list RS, št. 26/90, 18/93,
47/93) ter na podlagi Navodila o merilih za to, kaj se lahko šteje za objekte oziroma za
posege v prostor, za katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje in kaj se lahko
šteje za pomožne objekte (Uradni list SRS, št. 27/85 in Uradni list RS, št. 26/90) ter na
podlagi 29. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93) in 26. člena
Statuta Občine Jesenice (Uradni list RS, št. 38/95). Tu je potrebno poudariti še eno
razliko med aktualnim postopkom in postopkom priglasitve del, še posebej na ravni
občin. Zgoraj omenjeno Navodilo o merilih za to, kaj se lahko šteje za objekte oziroma
za posege v prostor, za katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje in kaj se
lahko šteje za pomožne objekte je namreč dajalo občinam pristojnost odločanja o tem,
kateri objekti so se lahko šteli za pomožne in kateri ne. Torej je to urejal občinski
predpis in ne državni, kot je to v aktualnem postopku.
1. člen Odloka je določal objekte oziroma posege v prostor, pomožne objekte ter druge
objekte in naprave ter dela, za katere ni potrebno lokacijsko dovoljenje, temveč odločba
o dovolitvi priglašenih del, med katere so sodili:
- vzdrževanje obstoječih objektov, naprav in njihovih delov, ki so bili zgrajeni na
podlagi gradbenega dovoljenja;
- adaptacije, s katerimi se bistveno ne spreminjajo zunanjost, zmogljivost, velikost ali
namen obstoječih objektov, ki so bili zgrajeni na podlagi gradbenega dovoljenja;
- postavitev začasnih objektov in naprav, namenjenih sezonski turistični ponudbi ali
prireditvam, proslavam in podobno, če ti objekti in naprave z gradbeno izvedbo in
komunalno opremljenostjo ne spreminjajo namenske rabe zemljišča in da je z
njihovo odstranitvijo možno vzpostaviti zemljišče v prvotno stanje;
- drvarnice, čebelnjaki, vrtne ute in drugi pritlični objekti, ki predstavljajo
funkcionalno dopolnitev stanovanjske hiše ali kmetijskega gospodarstva velikosti do
30 m2 bruto površine;
- garaže, višine plošče nadgrajene s strešno konstrukcijo največ do 3 m v bruto
površini največ do 20 m2;
- adaptacije, dozidave ter gradnje manjših kmetijskih gospodarskih objektov do 30 m2
bruto površine;
- prestavitve obstoječih kozolcev in gradnja novih do 40 m;
- tople grede in zaprti cvetličnjaki do 30 m2 bruto površine;
140
- nadstreški, pokrite terase, pokriti parkirni prostori in podobno do tlorisne velikosti
30 m2 s tem, da so izvedeni iz lesenih ali železnih elementov na točkovnih temeljih;
- pergole, senčniki in vetrolovi pri individualnih stanovanjskih objektih;
- tipski stolpni silosi, kubature do 90 m3 in koritasti silosi z nadstrešnico, velikosti do
30 m2;
- gradnja komunalnih naprav in objektov ter energetskih priključkov, ki niso primarne
in sekundarne rabe – hišni priključki;
- postavitev medposestnih in vrtnih ograj, opornih in podpornih zidov do višine 1,50
m, ki niso ob javnih prometnih površinah;
- postavitev naprav za izkoriščanje sončne energije pri eno- in dvostanovanjskih
hišah;
- mali plinski kontejnerji oziroma rezervoarji za utekočinjeni plin z izvedbo
priključka na objekt do 2,5 m3 ter rezervoarji za kurilno olje do 5 m3;
- postavitev umetniških del, spominskih plošč, kapelic in podobnih obeležij do višine
3 m in v bruto površini do 20 m2;
- postavitev manjših zbiralnikov za pitno vodo, kapnico ali požarnih bazenov;
- tlakovanje in ureditev funkcionalnih zemljišč pred stanovanjskimi in drugimi
objekti;
- ograje, ki služijo za zaščito pred divjadjo, do višine 2 m;
- postavitev protihrupnih ograj ob predhodnem soglasju upravljalca ceste, max. do
višine 2,5 m;
- popravila manjših gozdnih vlak, poljskih poti in gozdnih cest;
- odstranitev obstoječih objektov in naprav ali delov objektov in naprav do površine
30 m2, za katere ni potrebna statična presoja oziroma objektov, ki so dovoljena s tem
odlokom;
Priglasitev del je bila po 2. členu Odloka obvezna za celotno območje občine Jesenice.
Investitor, ki je nameraval postaviti ali zgraditi objekte in naprave z 1. člena tega
odloka, je moral le-to priglasiti Upravni enoti Jesenice na podlagi 62. člena zakona o
urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in
Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93 in 71/93).
Seveda lahko takoj ugotovim, da investitor nameravane gradnje kozolca ni mogel
izvesti po postopku priglasitve del. Lahko pa si je pridobil lokacijsko dovoljenje.
141
V tem primeru se zaplete že pri sami vrsti objekta, ki ga takratna Občina Jesenice sploh
ni uvrščala med pomožne objekte ali med objekte, za katere ni bilo potrebno lokacijsko
dovoljenje.
142
13 SKLEPNE MISLI
V magistrskem delu sem skušala prikazati različen vpliv upravnih organov v upravnih
postopkih. Zlasti me bo zanimalo njihovo razmerje in vpliv na področju urejanja okolja.
Ker je to področje zelo kompleksno in ker ZGO-1 objekte deli na zahtevne, manj
zahtevne, nezahtevne in enostavne, sem se odločila, da se osredotočim na nezahtevne
objekte.
Pri tem sem skušala potrditi ali ovreči naslednje tri hipoteze:
Hipoteza 1:
Upravne enote imajo kljub podrejenosti pristojnemu ministrstvu velik del avtonomije pri
odločanju o zadevah na prvi stopnji.
Hipoteza 2:
Občine lahko bistveno omejijo gradnjo s sprejetimi občinskimi prostorskimi akti.
Hipoteza 3:
Nova zakonodaja bistveno poenostavlja upravne postopke izdaje gradbenih dovoljenj za
gradnjo nezahtevnih objektov.
Hipotezo 1 lahko potrdim. In sicer najprej na osnovi 44. člena ZDU. Pristojnosti
upravnih enot so (kot kot sem ugotovila), da odločajo na prvi stopnji v upravnih stvareh
iz državne pristojnosti, če z zakonom za posamezne upravne stvari ni določeno drugače.
Lahko opravljajo tudi druge upravne naloge iz državne pristojnosti, ki so določene z
zakoni, ki urejajo posamezna področja. Ministrstva pa morajo nuditi strokovno vodstvo
upravnim enotam v skladu z 48. členom ZDU. 49. člen ZDU nato nadalje določi, da
ministrstva, vsako na določenem delovnem področju dajejo upravnim enotam
usmeritve, strokovne napotke ter ostalo strokovno pomoč za izvrševanje nalog iz svoje
pristojnosti; dajejo upravnim enotam obvezna navodila za izvrševanje nalog; spremljajo
organizacijo dela v upravni enoti ali v ustrezni notranji organizacijski enoti,
usposobljenost uslužbencev za opravljanje nalog in učinkovitost dela pri reševanju
upravnih zadev; nadzorujejo izvrševanje upravnih nalog v upravnih enotah; lahko
143
naložijo upravni enoti, da mora v mejah svojih pristojnosti opraviti določene naloge ali
sprejeti določene ukrepe in o tem poročati.
Načelnik upravne enote je dolžan ravnati v skladu z usmeritvami, strokovnimi napotki
in obveznimi navodili ministrstva, ki je pristojno za ustrezno delovno področje (po 53.
členu ZDU načelnik upravne enote za svoje delo ter delo upravne enote odgovarja
ministru, pristojnemu za upravo). Načelnik mora redno poročati ministrstvu,
pristojnemu za upravo, in tudi resornim ministrstvom o izvrševanju nalog upravne enote
(kot določa 50. člen ZDU). Poročanje ministrstvu, ki je pristojno za upravo, zajema
celotno delovanje upravne enote, poročanje resornim ministrstvom zajema izvrševanje
nalog po njihovih delovnih področjih.
Ugotovila sem, da lahko ločimo razmerje med ministrstvi, pristojnimi za določeno
področje, in upravnimi enotami ter ministrstvom, pristojnim za upravo, in upravnimi
enotami. Določena so v 51. do 53. členu ZDU.
Pogledala sem si razmerje med področnimi ministrstvi in upravnimi enotami. ZDU
namreč pravi, da če ministrstvo, pristojno za določeno upravno področje, ugotovi, da
upravna enota nalog iz pristojnosti ministrstva ne izvršuje oziroma jih ne izvršuje
pravilno ali pravočasno, mora na to opozoriti načelnika upravne enote. Naložiti mu
mora, da zagotovi izvrševanje teh nalog oziroma da odpravi ugotovljene nepravilnosti v
takem roku, ki mu ga določi.
Nadalje sem videla, kaj se zgodi, če načelnik upravne enote ne ravna v skladu z
opozorilom ministrstva. Tedaj lahko ministrstvo neposredno opravi posamezno nalogo
iz pristojnosti upravne enote. Ministrstvo mora neposredno opraviti posamezno nalogo
iz pristojnosti upravne enote, če bi zaradi tega utegnile nastati škodljive posledice za
življenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma življenjsko okolje ali premoženje. V tem
razmerju je pomembno tudi, kdo odloča o pritožbi zoper odločbo ali drug posamični
akt, ki ga je v upravnih stvareh na prvi stopnji izdala upravna enota. O tej odloča
ministrstvo, pristojno za določeno upravno področje. V kolikor je v ministrstvu za
določeno upravno področje ustanovljen organ v sestavi, le-ta odloča o pritožbi zoper
odločbo ali drug posamični akt, ki ga je na prvi stopnji izdala upravna enota.
144
To mi daje zadostne dokaze za to, da upravne enote imajo svoj del avtonomije, a so
vedno pod nadzorom pristojnih ministrstev.
Videla sem tudi razmerje med ministrstvom, pristojnim za upravo in upravnimi
enotami.
Le-to namreč po 53. členu ZDU: nadzoruje organizacijo dela ter učinkovitost upravne
enote v celoti; spremlja usposobljenost posameznih delavcev na delovnih mestih, na
katerih se ne opravljajo upravne naloge iz delovnih področij drugih ministrstev; daje
upravnim enotam usmeritve in navodila za izboljšanje organizacije, učinkovitosti ter
kakovosti dela; predlaga vladi izdajo soglasja k notranji organizaciji in sistemizaciji
delovnih mest v posamezni upravni enoti; odloča o sporih glede pristojnosti med
upravnimi enotami (po 54. členu ZDU) in usklajuje tudi reševanje kadrovskih,
finančnih, prostorskih, materialnih in podobnih vprašanj v zvezi z delom upravnih enot.
Zanimalo me je tudi mnenje pristojnih za odločanje. Zato sem si pridobila mnenje Eve
Sever, vodje Oddelka za okolje in prostor, kmetijstvo in druge upravne naloge Upravne
enote Jesenice, s katero sem opravila intervju. Meni, da kljub temu, da odločbe
ministrstva uradno niso precedensi, jim upravne enote v celoti sledijo. Razlog je v tem,
da ocenjujejo, da je za pravni red koristno, da se o posameznih vprašanjih povsod po
Sloveniji odloča enako, ter v tem, da nihče ne želi, da bi bila njegova odločba
odpravljena.
Lahko torej rečem, da tudi zaposleni na upravnih enotah nadzor ministrstev lahko
ocenjujejo kot nekaj koristnega in ne le kot pritisk.
Zaposleni na upravni enoti po mnenju Eve Sever formalno niso samostojni pri
odločanju, samostojni so le, če jim tako pooblastilo podeli načelnik. Na upravni enoti so
tako za odločanje pooblaščene vodje oddelkov. Ta samostojnost ni le formalna, temveč
tudi dejanska, saj jim načelnica praviloma v celoti prepušča odločanje. Občasno, v
primerih odsotnosti načelnice in vodje oddelka, se pristojnost za odločanje podeli tudi
enemu od zaposlenih. To ocenjuje kot dobro, saj s tem uslužbenci pridobivajo
samozavest, ki je potrebna pri vodenju postopkov in tudi pri dejanskem odločanju, saj
145
sama, razen v posameznih primerih, sprejme odločitev, ki jo posamezni uslužbenci
predlagajo. Iz lastnih izkušenj lahko temu samo pritrdim.
Hipotezo 2 tudi lahko potrdim. Zadostna podlaga za to je že 11. člen Zakona o
prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), Uradni list RS, št. 33/2007, 108/2009, v
nadaljevanju ZPNačrt, po katerem je namreč občina pristojna za: določanje ciljev in
izhodišč prostorskega razvoja občine, določanje rabe prostora in pogojev za umeščanje
posegov v prostor in za načrtovanje prostorskih ureditev lokalnega pomena. To hipotezo
sem tudi praktično preizkusila in ugotovila, da imajo v različnih občinah investitorji
neenake možnosti za graditev objektov. Odvisni so ne le od državnih, ampak tudi od
občinskih predpisov.
Eva Sever je glede samostojnosti občin dejala, da je s postopki sprejemanja prostorskih
aktov seznanjena le posredno, preko pogovorov z ljudmi s posameznih občin iz njene
upravne enote, ki na teh postopkih delajo. Pravi, da po njihovih besedah ta samostojnost
ni zadostna, ker naj bi posamezni soglasjedajalci prekoračevali svoje pristojnosti in naj
bi ne dajali le smernic, temveč naj bi vztrajali, da se vnese v prostorske akte tekst, ki so
ga sami pripravili. Težavo pri veljavni ureditvi vidi tudi v tem, da je Uredba o vrstah
objektov glede na zahtevnost pogosto nekompatibilna z odloki o prostorskih ureditvenih
pogojih, medtem ko je Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor določitev
objektov, za katere zadošča pridobitev odločbe o dovolitvi priglašenih del, prepuščal
posamezni občini. To razliko sem sama tekom pisanja magistrske naloge tudi že
izpostavila. Pomeni pa, da so v prejšnjem postopku imele občine na tem področju še več
pristojnosti kot sedaj.
Hipotezo 3 težko potrdim ali ovržem. Postopek priglasitve del je namreč zopet zelo
podoben aktualnemu postopku pridobitve gradbenega dovoljenja za gradnjo
nezahtevnega objekta. Od dne 18.03.2011 stranka v postopku izdaje gradbenega
dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta namreč ni več samo investitor. Tega dne je
bila v Uradnem listu RS, št. 20/2011 objavljena odločba št. U-I-165/09 (Uradni list RS,
št. 20/2011 z dne 18. 3. 2011), s katero je Ustavno sodišče razveljavilo prvi in drugi
odstavek 62. člena ter 74.b člen ZGO-1. To se je zgodilo ravno tekom pisanja moje
magistrske naloge, tako, da bistvene razlike med obema sistemoma ne morem več
primerjati.
146
Eva Sever je bistveno razliko našla v tem, da so v postopkih za izdajo odločbe o
dovolitvi priglašenih del kot stranke v postopkih sodelovali lastniki sosednjih zemljišč,
medtem, ko je bila leta 2010 stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za
nezahtevni objekt le investitor. Ureditev je bila boljša za investitorja, saj je hitreje prišel
do pravnomočnega gradbenega dovoljenja, vendar pa je to občasno v okolju povzročalo
slabo voljo. Vidimo torej, da je bilo v luči poenostavitve upravnih postopkov in
strankam prijazne javne uprave ureditev od 2008 do 2011 prijaznejša kot postopek
priglasitve del.
Objava zgoraj omenjene odločbe je (po mojem mnenju) takorekoč pomenila korak
nazaj.
Eva Sever je težavo videla tudi v tem, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za
nezahtevni objekt potrebno pridobiti soglasja pristojnih soglasjedajalcev, kar za
investitorja včasih, če zemljišče leži v večih varovalnih pasovih, predstavlja veliko
obremenitev. Meni, da so za stranko v veljavni ureditvi, glede na prej veljavno, plusi in
minusi, medtem ko za uradno osebo bistvenih sprememb ne vidi.
Pri tem se (glede na mojo primerjavo jugoslovanskega ZUP in aktualnega ZUP)
popolnoma strinjam z Evo Sever. Videla sem namreč, da so razlike sem obema ZUP
večinoma le v tem, da so bile potrebne prilagoditve glede državne ureditve (prehod na
nov sistem) in zaradi napredka informacijske tehnologije.
Ugotovila sem, da kljub trudu, ki je bil vložen v odpravo administrativnih ovir, na
nekaterih področjih stranke in uradne osebe bistvenega napredka ne občutijo. Upam, da
bo v prihodnosti področje graditve objektov, zlasti nezahtevnih, bolje urejeno.
147
14 LITERATURA
1. Androjna, Vilko in Erik Kerševan. 2006. Upravno procesno pravo. Ljubljana: GV
založba.
2. Brejc, Miha. 2002. Ljudje in organizacija v javni upravi, II. Dopolnjena izdaja.
Ljubljana: Visoka upravna šola.
3. Breznik, Janez, Zdenka Štacun in Jonika Marfla. 2008. Zakon o splošnem
upravnem postopku (ZUP) s komentarjem. Ljubljana: GV založba.
4. Brezovnik, Boštjan, Božo Grafenauer, Žan J. Oplotnik in Milan Železnik.
Pristojnosti slovenskih občin. 2005. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna
naročila Maribor.
5. Brezovšek, Marjan. 2000. Kako do zanesljive uprave? Teorija in praksa 37 (2):
264-278.
6. Brezovšek Marjan in Haček Miro. 2002. Reforma slovenskega sistema javnih
uslužbencev in proces vključevanja v Evropsko unijo. Teorija in praksa, letnik 39 (4):
691-704.
7. --- 2005. Lokalna demokracija II: Uresničevanje lokalne samouprave v
Sloveniji. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.
8. --- 2009. Racionalnost lokalne samouprave in preučevanje lokalne demokracije
V Lokalna demokracija III, ur. Miro Haček, 7-25. Ljubljana: Fakulteta za družbene
vede.
9. Brezovšek, Marjan, Maček Miro in Milan Zver. 2008. Organizacija oblasti v
Sloveniji. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.
148
10. Brus, Petra. 2002. Zakon o javnih uslužbencih (ZJU): Uvodna pojasnila.
Ljubljana: GV založba.
11. Bučar, France. 1981. Upravljanje. Ljubljana: Cankarjeva založba.
12. Colnar, Marko. 2006. Kako do prenove slovenske uprave. Ljubljana: GV
Založba.
13. ČZ Uradni list SRS. 1977. Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem
in sodno prakso in Zakon o upravnih taksah. Ljubljana: ČZ Uradni list SRS.
14. Delovna področja. 2011. Dostopno prek:
http://www.mop.gov.si/si/delovna_podrocja (22.03.2011).
15. Ferfila, Bogomil. 2005. Travelling with Europe: Slovenia in European union.
Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.
16. Grad, Franc. 1996. Uprava. V Državna ureditev Slovenije, Franc Grad, I.
Kavčič, C. Ribičič in I. Kristan, 167-174. Ljubljana: ČZ Uradni list Republike
Slovenije.
17. --- 1997. Vlada in uprava. V Ustavno pravo Slovenije, Franc Grad in I. Kavčič,
250-268. Ljubljana: Visoka policijsko-varnostna šola.
18. Grafenauer, Božo. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem, Teritorialno-
organizacijske strukture. Maribor: Pravna fakulteta.
19. Haček, Miro. 2001. Sistem javnih uslužbencev. Ljubljana: Fakulteta za družbene
vede.
20. --- 2005. Politika birokracije. Ljubljana: Založba Modrijan.
21. --- 2009. Politiki in visoki javni uslužbenci: Kdo vlada?. Ljubljana: Fakulteta za
družbene vede.
149
22. Hague Rod in Harrop Martin. 2004. Comparative Government and Politics, An
Introduction, 6th Edition. Houndmills, Basingstoke, Hampshire and New York: Palgrave
Macmillan.
23. Hughes, Owen E. 2003. Public Management & Administration, An introduction.
Houndmills, Basingstoke, Hampshire and New York: Palgrave Macmillan.
24. Jerovšek, Tone in Gorazd Trpin, ur. 2004. Zakon o splošnem upravnem postopku
s komentarjem. Ljubljana: Založba Nebra.
25. Kaučič, Igor in Franc Grad. 2003. Ustavna ureditev Slovenije. Ljubljana: GV
založba.
26. Uradni List RS. 2003. Urejanje prostora in graditev objektov. Ljubljana: Uradni
List RS.
27. Korade Purg, Štefka. 2006. V Demokracija v globalizaciji-globalizacija v
demokraciji, Haček, Miro in D. Zajc. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.
28. Kovač, Polonca. 2007. Podjetniški koncepti kot gibalo modernizacije slovenske
javne uprave V Ekonomski vidiki javnega sektorja, ur. Bogomil Ferfila, 94-266.
Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.
29. Kovač, Polonca, Matjaž Remic in Tina Sever. 2010. Upravno-procesne dileme o
rabi ZUP. Ljubljana: Uradni list RS.
30. Lynn, Laurence E. 2006. Public management: old and new. New York, London:
Routledge.
31. Ministrstvo za infrastrukturo in prostor. 2012. Občinski prostorski načrti.
Dostopno prek:
http://www.mzip.gov.si/si/delovna_podrocja/prostor/prostorski_nacrti/obcinski_prostors
ki_nacrti/ (19. april 2012).
150
32. Navodilo o merilih za to, kaj se šteje za objekte oziroma posege v prostor, za
katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje in kaj se lahko šteje za pomožne
objekte. Ur. l. SRS 27/1985. Dostopno prek:
http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r03/predpis_NAVO213.html (05. april 2012).
33. Odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-165/09. Ur. l. RS 20/2011. Dostopno prek:
http://www.uradni-list.si/1/content?id=102711 (13. marec 2012).
34. Odlok o določitvi vrste, namena, največje velikosti in načina gradnje pomožnih
objektov za potrebe občanov in njihovih družin. Ur. l. RS 37/1996. Dostopno prek:
http://www.uradni-list.si/1/content?id=1293 (30. april 2012).
35. Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za mesto Jesenice (planska celota J1,
J2, J3 in J4). Ur. l. RS 131/2004, 27/05, 88/07. Dostopno prek:
http://www.jesenice.si/sl/za-obcana/register-predpisov/9-okolje-in-prostor/9-3-
prostorsko-ureditveni-pogoji (28. april 2012).
36. Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za območje Občine Kranjska Gora. Ur.
l. RS 46/09 – UPB2. Dostopno prek: http://obcina.kranjska-
gora.si/Predpisi%20obcine/si_page3_f.htm (27. april 2012).
37. Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje v Občini Jesenice (planska
celota J5 in J6). Ur. l. RS 131/2004, 27/2005, 16/2011, 42/2011. Dostopno prek:
http://www.jesenice.si/sl/za-obcana/register-predpisov/9-okolje-in-prostor/9-3-
prostorsko-ureditveni-pogoji (29. april 2012).
38. Odlok o občinskem prostorskem načrtu (OPN) občine Žirovnica. Ur. l. RS
34/2011. Dostopno prek: http://www.zirovnica.si/podrocje.aspx?id=282 (25. april
2012).
39. Pavliha, Boris. Zgodovina na maturi 2012. Kamnik: Ico, d.o.o.
151
40. Pinterič, Uroš in Benda Nina, Belak Ben. 2008. Modernizacija slovenskih
občinskih uprav: izbrane teme. Novo mesto: Univerzitetno in raziskovalno središče
Novo mesto.
41. Pravilnik o obliki lokacijske informacije ter o načinu njene izdaje. Ur. l. RS
35/04. Dostopno prek: http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r04/predpis_PRAV5694.html (05.
april 2012).
42. Pravilnik o obrazcih za pridobitev gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt.
Ur. l. RS 38/2008. Dostopno prek:
http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r05/predpis_PRAV8795.html (14. marec 2012).
43. Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih
za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi
z objekti in pripadajočimi zemljišči. Ur. l. RS 114/03, 130/04 in 100/05. Dostopno prek:
http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r02/predpis_URED2062.html (07. februar 2010).
44. Prunk, Janko. 2008. Kratka zgodovina Slovenije. Ljubljana: Založba Grad.
45. Pusić, Evgen. 1995. Modernizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna znanost:
izbor radova. Zagreb: Naklada: “Naprijed”.
46. Rakočevič, Slobodan. 1994. Državna uprava: vloga, položaj, organizacija,
delovanje. Ljubljana: Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije.
47. --- 2011. Sistem upravnega prava, upravni postopek in upravni spor. Ljubljana:
Upravna akademija.
48. Šmidovnik, Janez. 1995. Lokalna samouprava. Ljubljana: Cankarjeva založba.
49. Šriker, Marijan. 2011. Splošni upravni postopek. Ljubljana: Upravna akademija.
152
50. Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost. Ur. l. RS 37/2008, 99/2008.
Dostopno prek: http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r09/predpis_URED4719.html (07. februar
2010).
51. Ustava Republike Slovenije (URS). Ur. l. RS 33I/1991, 4271997, 66/2000,
24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006. Dostopno prek:
http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r01/predpis_USTA1.html (02. maj 2012).
52. Virant, Grega. 2002. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: Visoka upravna
šola.
53. Vlaj, Stane. 2001. Lokalna samouprava. Ljubljana: Visoka upravna šola.
54. --- 2004. Lokalna samouprava: teorija in praksa. Ljubljana: Fakulteta za
upravo.
55. Zakon o državni upravi (ZDU-1). Ur. l. RS 113/2005-UPB4, 48/2009. Dostopno
prek: http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r05/predpis_ZAKO3225.html (10. februar 2010).
56. Zakon o graditvi objektov (ZGO-1-UPB1). Ur. l. RS 102/2004, 108/2009,
20/2011 Odl.US: U-I-165/09-34. Dostopno prek:
http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r00/predpis_ZAKO3490.html (14. marec 2012).
57. Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt). Ur. l. RS 33/2007, 108/2009.
Dostopno prek: http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r05/predpis_ZAKO4675.html (19. februar
2012).
58. Zakon o javnih uslužbencih (ZJU – UPB3). Ur. l. RS 63/2007, 65/2008.
Dostopno prek: http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r07/predpis_ZAKO3177.html (10. februar
2010).
59. Zakon o lokalni samoupravi (ZLS – UPB2). Ur. l. RS 94/2007, 76/2008,
79/2009. Dostopno prek: http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r07/predpis_ZAKO307.html (07.
februar 2010).
153
60. Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP). Ur. l. RS 24/2006-UPB2,
126/2007, 65/2008, 8/2010. Dostopno prek:
http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r03/predpis_ZAKO1603.html (10. februar 2010).
61. Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN). Ur.l. SRS, št.
18/1984, 37/1985, 29/1986, 43/1989 Odl.US: UI 30/89-7, RS, št. 26/1990, 3/1991
Odl.US: U-I-30/89-18, 3/1991 Odl.US: U-I-30/89-18, 18/1993, 47/1993, 71/1993,
29/1995-ZPDF, 44/1997, 54/1999 Odl.US: U-I-258/94, 9/2001-ZPPreb, 62/2001
Skl.US: U-I-227/00-30, 23/2002 Odl.US: U-I-227/00-56, 110/2002-ZUreP-1 (8/2003
popr.). Dostopno prek:
http://www.mop.gov.si/fileadmin/mop.gov.si/pageuploads/zakonodaja/prostor/urejanje/
urejanje_naselij.pdf (04. april 2012).
62. Zakon o urejanju prostora (ZureP-1). Ur. l. RS 110/2002, 8/2003. Dostopno
prek: http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r01/predpis_ZAKO1581.html (22. februar 2010).
63. Žagar, Katarina. 2007. Lokalna samouprava, učno gradivo za udeležence
seminarja (5. dopolnjena izdaja). Dostopno prek:
http://www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/pdf/Lokalna_
samouprava_-_organizacija_in_funkcija.pdf (31.01.2011).
64. Žurga, Gordana. 2001. Kakovost državne uprave, Pristopi in rešitve. Ljubljana:
Fakulteta za družbene vede.
154
15 PRILOGE:
PRILOGA A: OBRAZEC ZAHTEVE ZA IZDAJO GRADBENEGA
DOVOLJENJA ZA GRADNJO NEZAHTEVNEGA OBJEKTA
155
Vir: Pravilnik o obrazcih za pridobitev gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt
Ur.l. RS, št. 38/2008 (06.05.2011) http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r05/predpis_PRAV8795.html.
156
PRILOGA B: IZPOLNJEN OBRAZEC ZAHTEVE ZA IZDAJO
GRADBENEGA DOVOLJENJA ZA GRADNJO NEZAHTEVNEGA
OBJEKTA
157
158
Vir: http://www.upravneenote.gov.si/fileadmin/pageuploads/ue-jesenice/objave/NezahtOb.pdf.
159
PRILOGA C: OBRAZEC VLOGE ZA IZDAJO ODLOČBE O DOVOLITVI
PRIGLAŠENIH DEL ZA POMOŽNI OBJEKT
160
Vir: Arhiv Upravne enote Jesenice.
161
PRILOGA Č: OBRAZEC VLOGE ZA IZDAJO ODLOČBE O DOVOLITVI
PRIGLAŠENIH DEL ZA VZDRŽEVALNA DELA IN ADAPTACIJE
162
Vir: Arhiv Upravne enote Jesenice.
163
PRILOGA D:
VPRAŠANJA, intervju z gospo Evo Sever, vodjo Oddelka za okolje in prostor,
kmetijstvo in druge upravne naloge Upravne enote Jesenice, opravljen dne
16.06.2010 preko e-pošte.
1. Kako gledate na načelo samostojnosti zaposlenih pri odločanju? Ali ga pri
svojem delu občutite?
Zaposleni formalno nismo samostojni pri odločanju, samostojni smo le, če nam
tako pooblastilo podeli načelnik. Na naši upravni enoti smo za odločanje
pooblaščene vodje oddelkov. Ta samostojnost ni le formalna, temveč tudi
dejanska, saj nam načelnica praviloma v celoti prepušča odločanje. Občasno, v
primerih odsotnosti načelnice in vodje oddelka, se pristojnost za odločanje
podeli tudi enemu od zaposlenih. To ocenjujem kot dobro, saj s tem uslužbenci
pridobivajo samozavest, ki jo potrebujejo pri vodenju postopkov in tudi pri
dejanskem odločanju, saj sama, razen v posameznih primerih, sprejmem
odločitev, ki jo posamezni uslužbenci predlagajo.
2. Kakšen vpliv ima dejansko organ druge stopnje, se pravi pristojno ministrstvo
na odločanje organa prve stopnje?
Kljub temu, da odločbe ministrstva uradno niso precedensi, jim upravne enote v
celoti sledimo. Razlog je v tem, da ocenjujemo, da je za pravni red koristno, da
se o posameznih vprašanjih povsod po Sloveniji odloča enako, ter v tem, da
nihče ne želi, da bi bila njegova odločba odpravljena.
3. Glede na to, da imajo občine nalogo sprejemanja prostorskih aktov in
načrtovanja prostorske ureditve, me zanima, koliko po vašem mnenju lahko
občine omejijo gradnjo na svojem območju (koliko so pri tem samostojne)?
S postopki sprejemanja prostorskih aktov sem seznanjena le posredno, preko
pogovorov z ljudmi s posameznih občin iz naše upravne enote, ki na teh
postopkih delajo. Po njihovih besedah ta samostojnost ni zadostna, ker naj bi
164
posamezni soglasjedajalci prekoračevali svoje pristojnosti in naj bi ne dajali le
smernic, temveč naj bi vztrajali, da se vnese v prostorske akte tekst, ki so ga
sami pripravili.
4. Če primerjate sedanje postopke izdaje gradbenih dovoljenj za nezahtevne
objekte in postopke priglasitve del, katere so bistvene izboljšave? Za koga so
postopki prijaznejši, za stranko ali uradno osebo, ki vodi postopek?
Sama bistveno razliko vidim v tem, da so v postopkih za izdajo odločbe o
dovolitvi priglašenih del kot stranke v postopkih sodelovali lastniki sosednjih
zemljišč, medtem ko je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za
nezahtevni objekt le investitor. Veljavna ureditev je boljša za investitorja, saj
hitreje pride do pravnomočnega gradbenega dovoljenja, vendar pa občasno v
okolju povzroča slabo voljo. Poleg tega je v postopku izdaje gradbenega
dovoljenja za nezahtevni objekt potrebno pridobiti soglasja pristojnih
soglasjedajalcev, kar za investitorja včasih, če zemljišče leži v večih varovalnih
pasovih, predstavlja veliko obremenitev. Težavo pri veljavni ureditvi vidim tudi
v tem, da je Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost pogosto
nekompatibilna z odloki o prostorskih ureditvenih pogojih, medtem ko je Zakon
o urejanju naselij in drugih posegov v prostor določitev objektov, za katere
zadošča pridobitev odločbe o dovolitvi priglašenih del, prepuščal posamezni
občini.
Tako menim, da so za stranko v veljavni ureditvi, glede na prej veljavno, plusi in
minusi, medtem ko za uradno osebo ni bistvenih sprememb.
5. Ali se stranke po vašem mnenju v zadnjem času bolj zavedajo svojih pravic?
Koliko dejansko uporabljajo svoje možnosti uporabe vseh pravnih sredstev,
rednih in izrednih?
Vprašanje je, ali se stranke bolj zavedajo svojih pravic, ali gre za odraz splošne
slabe volje in nezaupanja v delovanje državnih organov, vsekakor pa je vedno
več vloženih pravnih sredstev. To predvsem velja za pritožbe, medtem ko je po
165
sprejemu sprememb Zakona o graditvi objektov, ki drugače urejajo določanje
strank v postopku, manj predlogov za obnovo postopka.