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QUADERNI DI PROJECT FINANCING 2 Il confronto tra appalto e concessione la valutazione del Value for Money

ORDINE DEGLI INGEGNERI DELLA PROVINCIA DI ROMA COMMISSIONE PROJECT FINANCING E PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO

La presente pubblicazione è l'espressione dell'attività di studio e approfondimento svolta

dal 2006 ad oggi della Commissione Project Financing e PPP dell'Ordine degli Ingegneri

di Roma, presieduta da Massimo Coltellacci, e in particolare dalla Sottocommissione

PSC/VfM composta da:

Alberto Germani (Responsabile)

Domenico Provenziani (Coordinatore)

Giovanna Dabbicco

Maurizio Giambartolomei

Giovanni Giampà

Alessandro Labellarte

Laura Martiniello

Carlo Massini

Stefano Saracchi

Michelangelo Smeriglio

Stampato nel dicembre 2009 a cura di:

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma

Tutti i diritti sono riservati

ORDINE DEGLI INGEGNERI DELLA PROVINCIA DI ROMACOMMISSIONE PROJECT FINANCING E PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO

IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 3

indice Prefazione

di Carla Cappiello e Mario Leonardi

1. Introduzione 1.1 Obiettivo della pubblicazione 1.2 Ambito di Applicazione 1.3 Modelli operativi a confronto 1.4 Scelta della ripartizione dei rischi da applicare 1.5 Riepilogo delle opzioni a confronto 1.6 Analisi Qualitativa e Quantitativa 1.7 Quadro normativo e regolatorio

a cura di Massimo Coltellacci

2. Analisi qualitativa 2.1 Aspetti generali 2.2 L’approccio del Value For Money assessment 2.3 Elementi di analisi del Value For Money Assessment 2.4 Tempi del Value For Money Assessment nell’esperienza anglosassone 2.5 Obiettivi dell’analisi qualitativa 2.6 Conclusioni

a cura di Alberto Germani

3. Il confronto tra PSC e PFI: prime indicazioni

3.1 Generalità 3.2 Ambito di applicazione: le opere fredde 3.3 Modello di analisi quantitative 3.4 I costi base e il costo dei rischi 3.5 Il trasferimento dei rischi

a cura di Domenico Provenziani Michelangelo Smeriglio

4. Individuazione dei rischi trasferibili

4.1 Premessa 4.2 La Decisione Eurostat 11/04/2004: contenuti principali 4.3 La virtuosità del modello indicato dalla Decisione Eurostat 4.3 La praticità dell’allocazione dei rischi indicata dalla Decisione Eurostat 4.4 Allocazione dei rischi connessi all’intervento secondo le indicazioni di Eurostat

a cura di Massimo Coltellacci Giovanna Dabbicco Domenico Provenziani Michelangelo Smeriglio



5. Metodi generali per il calcolo del valore dei rischi 5.1 Cenni introduttivi 5.2 Metodo tradizionale 5.3 Il fattore “testability” 5.4 Metodo statistico parametrico

a cura di Giovanni Giampà Laura Martiniello Stefano Saracchi

6. Metodo applicativo proposto

6.1 Premessa generale 6.2 Calcolo dei costi base 6.3 Calcolo del costo dei rischi 6.4 Calcolo del costo dei rischi 6.5 Confronto dei costi del PSC con quelli del PFI

a cura di Massimo Coltellacci Alessandro Labellarte Michelangelo Smeriglio

7. Quando fare il VfM assessment 7.1 Fase in cui realizzare il VfM assessment: redazione dello SdF 7.2 Elementi necessari nello SdF per il VfM assessment

a cura di Alessandro Labellarte

Appendice A Questionario per l’Analisi Qualitativa

a cura di Domenico Provenziani

Appendice B

Tecniche di valutazione dei rischi numeriche e non numeriche a cura di Giovanni Giampà Laura Martiniello Stefano Saracchi

Appendice C

Il fattore ottimismo secondo la valutazione della Mott Mac Donald a cura di Maurizio Giambartolomei

Bibliografia Profilo degli autori



Prefazione A cura dei Vice Presidenti

Ing. Carla Cappiello

Ing. Mario Leonardi



Il Quaderno n.2 di Project Financing “Il confronto tra appalto e concessione - la valutazione del Value for Money” rappresenta in pieno lo sforzo che il Consiglio dell’Ordine sta mettendo in campo ai fini dell’approfondimento e divulgazione di temi tecnici e scientifici. Quest’attività è portata avanti attraverso il lavoro delle Commissioni tematiche, oltre trenta di numero, che grazie al contributo volontario e gratuito dei colleghi e di esperti esterni permettono agli iscritti all’Ordine di essere sempre aggiornati sulle evoluzioni e sviluppi delle principali materie afferenti l’ingegneria e la tecnica in generale. La presente pubblicazione è frutto dello studio della Commissione Project Financing e PPP, iniziato nel 2006, sulla valutazione della convenienza per la Pubblica Amministrazione a realizzare una determinata opera in project financing, quindi in concessione, piuttosto che con l'appalto tradizionale. Questo tipo di valutazione è necessario e di fondamentale importanza nella scelta di una procedura piuttosto che un’altra. La Commissione si è basata inizialmente sulla letteratura presente nei paesi anglosassoni e successivamente ha individuato un metodo applicativo che permette di effettuare un paragone tra le due procedure su basi numeriche. Una delle particolarità del metodo proposto è la ripartizione dei rischi conforme a quella suggerita dalla Decisione Eurostat 11/02/2004, proseguendo così gli studi effettuati dalla Commissione stessa precedentemente sugli aspetti contabili del Partenariato Pubblico Privato in riferimento al trattato di Maastricht e la ripartizione dei rischi indicata appunto dalla Decisione Eurostat, studi pubblicati dall’Ordine nel n.1 dei Quaderni di Project Financing. Questo lavoro sarà pubblicato sul sito dell’Ordine, con l’ambizione di diventare un possibile riferimento per gli operatori del settore. Ci auguriamo infine che i lavori della Commissione Project Financing e PPP procedano nei prossimi anni in maniera altrettanto proficua. Roma, 14 dicembre 2009 Ing. Carla Cappiello Ing. Mario Leonardi



Capitolo 1

Introduzione a cura di

Massimo Coltellacci

1. Introduzione 1.1 Obiettivo della pubblicazione

1.2 Ambito di Applicazione

1.3 Modelli operativi a confronto

1.4 Scelta della ripartizione dei rischi da applicare

1.5 Riepilogo delle opzioni a confronto

1.6 Analisi Qualitativa e Quantitativa

1.7 Quadro normativo e regolatorio



1.1. Obiettivo della pubblicazione

Lo scopo della presente pubblicazione è indicare un metodo per permettere alla PA valutare se esiste la convenienza a realizzare una determinata opera in project financing, quindi in concessione, piuttosto che con l'appalto tradizionale. La necessità di confrontare le due procedure è emersa già da tempo nei paesi anglosassoni nei quali è stata prodotta vastissima letteratura e da loro denominata Value for Money assessment. Una possibile traduzione non letterale in italiano del Value for Money è il "rapporto qualità/prezzo" o “Analisi del Valore” come denominato dall'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP)1. In Italia l’AVCP con Determinazione n. 1 del 14 gennaio 2009 ha inserito tra i contenuti dello studio di fattibilità delle opere da realizzare in PPP anche il confronto tra appalto e concessione:

… Pertanto, l’approccio al Partenariato Pubblico Privato deve rappresentare un’attenta verifica e valutazione delle condizioni sopra esposte e delle opzioni di finanziamento concretamente disponibili per la pubblica amministrazione, incluse quelle tradizionali, con l’obiettivo di raggiungere la condizione ottimale dei costi complessivi del progetto e della qualità dei servizi erogati (Value for Money – VfM). Se l’obiettivo di un procedimento di realizzazione di un intervento basato sullo schema di Partenariato Pubblico Privato è il perseguimento del VfM, uno dei modelli più diffusi per misurarne l’entità è quello del Public Sector Comparator (PSC). Questo modello di valutazione si basa sul confronto del Valore Attuale Netto (VAN) dei costi e dei ricavi generati nelle due diverse soluzioni di appalto/concessione. La differenza tra i valori riportati rappresenta la misura del VfM espressa in termini di risparmio sui costi di un’alternativa rispetto all’altra (PPP e PSC- Public Sector Comparator).

Recentemente l’AVCP, insieme con l’Unita’ Tecnica Finanza di Progetto (UTFP), ha indicato nel documento “Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l’analisi del valore” una possibile modalità per calcolare il costo per la PA di un’operazione realizzata con la procedura tradizionale. Nella presente pubblicazione per arrivare a comparare le due alternative sono stati effettuati i seguenti passaggi:

- individuazione dell’ambito di applicazione ovvero del tipo di opere per le quali si ritiene di procedere alla comparazione - definizione delle opzioni a confronto, ovvero delle caratteristiche delle tipologie di procedure che andranno confrontate - elaborazione di un metodo per il calcolo economico dei costi sostenuti dalla PA in ciascuna delle due procedure

1 Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l’analisi del valore a cura di AVCP e UTFP del settembre 2009



1.2. Ambito di Applicazione

L'utilità di comparare la convenienza per la PA delle due diverse procedure è evidente: tale comparazione permette infatti all'Amministrazione di utilizzare al meglio le proprie risorse e sfruttare il più possibile le potenzialità economiche di una determinata opera pubblica. Il VfM assessment va dunque effettuato per tutte le opere pubbliche nelle quali si abbia l'intenzione di realizzare un PPP. Quindi sia per le opere cosiddette calde2, che si autosostegono, per quelle tiepide3, che hanno bisogno di una contribuzione dell’Amministrazione in conto costruzione per essere realizzate in PPP e per quelle fredde4 che necessitano di un canone periodico per a copertura dei costi di gestione e di investimento. Queste ultime opere, le opere fredde, comportano un maggior esborso di risorse economiche da parte della PA e per questa ragione che per tali opere la valutazione del VfM è estremamente importante. Il presente studio è focalizzato sulla comparazione delle due opzioni procedurali per le opere fredde.

1.3. Modelli operativi a confronto

I due modelli operativi per la realizzazione dell’opera da mettere a confronto sono i seguenti: 1. Procedura tradizionale composta dalle seguenti attività, brevemente PSC5:

• progettazione da parte della PA con affidamento a terzi • affidamento di appalto di costruzione a impresa privata • successiva gestione da parte della PA con affidamento a terzi

2. Concessione di costruzione e gestione, ai sensi dell’art. 143 del D.Lgs 163/2006 con la quale si affida6 ad un unico contraente privato:

• la progettazione, la costruzione e la gestione dell’infrastruttura

2 opera calda infrastruttura attraverso la quale si forniscono dei servizi pagati direttamente dagli utenti i cui ricavi sono sufficienti per sostenere i costi dei servizi e il costo dell'investimento sostenuto per la realizzazione dell'opera le tariffe possono essere a prezzi di mercato o convenzionate. 3 opera tiepida Si tratta di quelle opere in cui i ricavi di gestione sono sufficienti a coprire i costi di gestione ma non l’investimento iniziale. Pertanto nei PPP è necessario che venga conferito un contributo in conto costruzione in contanti, e/o in immobili e/o in diritti edificatori. 4 opera fredda opera attraverso la quale si possono offrire dei servizi il cui pagamento da parte degli utenti NON è sufficiente sostenere i costi dei servizi e il costo dell'investimento sostenuto per la realizzazione dell'opera Si tratta di opere pubbliche che vengono finanziate, almeno parzialmente, e realizzate e gestite da un Partner Privato, che rientra dell’investimento e dei costi di gestione attraverso un canone periodico pagato dal Partner Pubblico; trattasi principalmente di opere legate al settore sanitario, scolastico e stradale, e anche di interventi come la realizzazione di uffici pubblici e, in futuro, delle carceri. 5 dall’anglosassone Public Sector Comparator 6 L’affidamento della concessione può avvenire con le seguenti procedure del codice dei contratti pubblici, di evidenza pubblica:

- ai sensi dell’art. 143 ponendo a base di gara un progetto preliminare - ai sensi dell’art. 153 ponendo a base di gara uno studio di fattibilità



Il contraente privato finanzia, almeno fino al 50%, l’opera e verrà remunerato durante la gestione o dalle tariffe pagate dall’utenza (opere calde) o con un canone periodico pagato dalla PA (opere fredde) a fronte della fornitura dei servizi connessi all’opera realizzata. Al termine della concessione l’opera realizzata torna nella disponibilità della PA. Come precedentemente detto, il termine di paragone nel presente studio saranno le concessioni delle opere fredde, nei quali appunto è la PA a pagare un canone periodico per il Partner Privato al fine di remunerare la gestione e l’investimento. Tale schema, ampliamente utilizzato in Gran Bretagna, e lì denominato Private Finance Initiative, sarà di seguito identificato con l’acronimo PFI.

1.4. Scelta della ripartizione dei rischi da applicare

La ripartizione dei rischi da applicare nella concessione di costruzione e gestione, è una di quelle indicate nella Decisione Eurostat 11/02/2004, brevemente Decisione. La Decisione indica quale deve essere la ripartizione del rischio tra il Partner Pubblico e quello Privato, in una concessione di costruzione e gestione, affinché l’asset realizzato possa essere non inserito nei Conti Nazionali per il calcolo del deficit e del debito pubblici ai fini del Trattato di Maastricht. La Decisione a tal fine divide i rischi di un’operazione di PPP in tre macrocategorie:

a. rischio di costruzione: b. rischio di disponibilità c. rischio di domanda

e indica che, affinché l’infrastruttura possa essere considerata al di fuori del bilancio dello stato, tali rischi devono essere così ripartiti7:

- rischio di costruzione a carico dal Partner Privato - uno tra il rischio di disponibilità e il rischio di domanda a carico del Partner Privato - il restante rischio a carico del Partner Pubblico

Tale ripartizione del rischio è necessaria affinché la cosiddetta proprietà economica dell’asset sia del Partner Privato, nel senso che la maggior parte dei rischi e dei vantaggi gravino sul Partner Privato. La decisione Eurostat è una decisione resa ai fini contabili ma il modello di PPP proposto risulta virtuoso in quanto la ripartizione del rischio tra la parte pubblica e la parte privata proposta dalla Decisione rappresenta un modo con cui il Partner Pubblico può ottenere quei vantaggi che convenzionalmente si attendono dal PPP:

- il finanziamento della costruzione prevalentemente a carico del Partner Privato - la certezza dei costi, dei tempi e degli standard costruttivi dell’opera - la certezza della qualità e della quantità del servizio fornito

Alla luce di quanto indicato il modello di PPP con cui andare a comparare la procedura tradizionale (PSC) è una concessione di un’opera fredda (PFI) con una ripartizione dei rischi conforme a quella indicata dalla Decisione Eurostat 11/02/2004 e in particolare con:

- i rischi di costruzione e disponibilità a carico dal Partner Privato

7 Per considerare trasferito un rischio ai fini della decisione Eurostat non è necessario che sia trasferita la totalità dello stesso; è sufficiente che ne sia trasferita la maggior parte.



- il restante rischio di domanda rimane a carico del Partner Pubblico

La scelta del rischio di disponibilità a carico del privato è data dalla maggior capacità da parte del privato di gestire tale tipologia di rischio rispetto a quello di domanda viste le maggiori capacità gestionali delle aziende private rispetto alle PA; al contrario il rischio di domanda in settori come quello della sanità, della scuola e dei trasporti, è giustamente lasciato a carico del partner pubblico che è proprio il soggetto che ha maggior influenza, grazie alle proprie scelte programmatorie, sulla domanda di servizi in tali settori.

1.5. Riepilogo delle opzioni a confronto

Nella tabella che segue sono sintetizzate le opzioni a confronto fin qui delineate.

PSC PFI procedura

tradizionale concessione di

costruzione e gestione

1. ambito applicazione

opere fredde (secondo definizione Decisione Eurostat 11/02/2004)

2. modello operativo

progettazione e costruzione professionisti esterni attività

progettazionePartner Privato

impresa scelta con appalto

attività costruzione

Partner Privato

PA costo Partner Privato min 50% PA max al 50%

PA finanziamento Partner Privato min 50% PA max al 50%

gestione impresa scelta con gara attività Partner Privato

PA costo PA attraverso pagamento di canone periodico

3. ripartizione dei rischi

PA costruzione Partner Privato PA disponibilità Partner Privato PA domanda PA



1.6. Analisi Qualitativa e Quantitativa

Definite le opzioni da mettere a confronto la PA può effettuare la valutazione del VfM, che deve essere condotta passando attraverso due distinte analisi: - l’Analisi Qualitativa, che ha lo scopo di rilevare la presenza delle condizioni necessarie per il

ricorso al PPP ed in particolare8: - un quadro normativo e regolatorio compatibile con l’intervento - l’esistenza di rischi trasferibili al soggetto privato, con la contrattualizzazione delle rispettive

responsabilità - la capacità organizzativa e la presenza del know-how della pubblica amministrazione per

intraprendere un’operazione di Partenariato Pubblico Privato - la possibilità di praticare un sistema di pagamenti da legare a prefissati livelli quantitativi e

qualitativi in sede di gestione - la tariffabilità dei servizi da erogare e la verifica del consenso della collettività a pagare per

tali servizi alla pubblica amministrazione -

- l’Analisi Quantitativa, ha l’obiettivo di dare un valore economico ai costi per la PA delle due ipotesi PSC e PFI; tale valore deve essere espresso in termini di Valore Attuale Netto (VAN) dei costi sostenuti dalla PA in ciascuna delle diverse opzioni.

La presente pubblicazione indica un metodo applicativo per una prima valutazione quantitativa.

1.7. Quadro normativo e regolatorio Il terzo correttivo al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs n. 152/2008), introduce all’art. 3, comma 15 ter del D.Lgs 163/2006 la ripartizione dei rischi nella definizione dei contratti di partenariato pubblico privato:

i «contratti di partenariato pubblico privato» sono contratti aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, l’affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le società miste.

e nello stesso comma l’applicazione delle decisioni Eurostat ai contratti di PPP: alle operazioni di partenariato pubblico privato si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat

Con la Circolare 27 marzo 2009 della Presidenza del Consiglio dei Ministri “Criteri per la comunicazione di informazioni relative al partenariato pubblico-privato ai sensi dell'articolo 44, comma 1-bis del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1 della legge 28 febbraio 2008, n. 31“ (Gazzetta Ufficiale n. 84 del 10 aprile 2009) il governo detta le regole per la comunicazione all’Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) delle informazioni relative a operazioni di partenariato pubblico-privato avviate dalle pubbliche amministrazioni e ricadenti nelle tipologie indicate dalla decisione Eurostat dell'11 febbraio 2004, così come previsto dall'articolo 1, comma 1 della legge 28 febbraio 2008, n. 31.

8 Determinazione n. 1 del 14 gennaio 2009 dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP)



Come già indicato all’inizio del capitolo l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) nella Determinazione 01/2009 prescrive alle Pubbliche Amministrazioni di confrontare la convenienza tra la soluzione tradizionale in appalto e quella in PPP.



Capitolo 2

Analisi qualitativa a cura di

Alberto Germani Analisi qualitativa 2.1 Aspetti generali

2.2 L’approccio del Value For Money assessment

2.3 Elementi di analisi del Value For Money Assessment

2.4 Tempi del Value For Money Assessment nell’esperienza anglosassone

2.5 Obiettivi dell’analisi qualitativa

2.6 Conclusioni



2.1. Aspetti generali

Le operazioni di Partenariato Pubblico - Privato (PPP) per la realizzazione di infrastrutture pubbliche e l’erogazione di pubblici servizi trovano sempre più consenso fra le pubbliche amministrazioni a livello internazionale. In alcuni paesi industrializzati esse costituiscono ormai da tempo una quota rilevante della spesa pubblica per investimenti infrastrutturali: nel Regno Unito, ma anche in Italia, ad esempio, le aggiudicazioni in PFI (Private Finance Iniziative) hanno da tempo superato la soglia annuale del 20% rispetto a tutti i contratti aggiudicati dalla Pubblica Amministrazione per lavori pubblici. Il segreto del successo del PPP, e più in particolare della finanza di progetto e del PFI9, che ne costituisce una delle possibili metodologie applicative, risiede in una molteplicità di fattori, il primo ed il più semplice dei quali potrebbe essere individuato, ad una analisi superficiale, nella presenza di vincoli di bilancio pubblico sempre più stringenti, che limitano la quantità di risorse pubbliche disponibili per investimenti, soprattutto a livello di enti locali. E’ indubbio che la crisi di liquidità nella finanza pubblica a livello internazionale, crisi che si e’ aggravata a partire dalla fine del 2008, costituisca una forte spinta a considerare il project finance come una semplice ed efficace soluzione al problema di come finanziare gli investimenti pubblici. Tale motivazione non e’ però sufficiente da sola a spiegare il crescente interesse registrato negli ultimi anni a livello internazionale nei confronti del project finance. Basti pesare, infatti, al caso di paesi che non sembrano essere pressati da vincoli di bilancio, o laddove il coinvolgimento del capitale privato e’ limitato per ragioni storiche e culturali; questi paesi invece cominciano a sperimentare con successo schemi di PPP nei progetti pubblici. Il caso più recente e’ costituito dagli Emirati Arabi Uniti, un paese da sempre disposto ad investimenti con capitale pubblico (la finanza islamica pone limitazioni al concetto di profitto negli investimenti per la collettività) in cui dal 2006 sono stati avviati i primi progetti di infrastrutture, nel settore ospedaliero, universitario e dei trasporti, in regime di PPP con capitale esclusivamente privato, alcuni dei quali di dimensioni assai rilevanti10. E’ parere condiviso da molti che la finanza di progetto, qualora correttamente applicata, proponga alcuni indiscutibili vantaggi rispetto al procurement tradizionale, di natura non strettamente legata alla finanza pubblica. E’ il caso di citarne almeno quattro che sono preminenti rispetto agli altri:

1. La corretta allocazione dei rischi contrattuali, soprattutto in fase operativa, tra operatore privato ed Ente concedente pubblico. Tale principio è sancito, in maniera sintetica ma efficace, dalla decisione Eurostat del 11 febbraio 2004 che, partendo dall’analisi di una particolare categoria di operazioni (quelle in cui lo Stato è il principale pagatore dei servizi oggetto delle concessioni), determina un criterio di allocazione di rischio che può, a buon titolo, essere di validità generale come best practise. E’ ancora da ricordare che l’applicazione corretta della decisione Eurostat consente, per la categoria a cui si è accennato, un trattamento favorevole degli investimenti pubblici nei conti degli Stati membri dal punto di vista del debito e del deficit, ed è pertanto assai opportuno che l’Italia, come altri paesi europei, ne verifichi la puntuale applicazione.

9 Nella accezione di uso corrente nel Regno Unito, il PFI (Private Finance Initiative) indica un meccanismo contrattuale riconducibile al project finance in cui il soggetto privato che opera in regime di concessione di servizi pubblici viene remunerato dall’Ente pubblico concedente essenzialmente attraverso la corresponsione di un canone di disponibilità. Nel corso del presente lavoro si farà soprattutto riferimento al Value For Money derivato dall’esperienza inglese ed applicato, per l’appunto, a contratti di PFI. 10 La concessione per l’autostrada Mafraq – Ghweifat attualmente in fase di aggiudicazione, che congiunge Abu Dhabi al confine dell’Arabia Saudita con una lunghezza di 327 km, ha un investimento complessivo stimato per la sola costruzione di 3 miliardi di USD.



2. Il maggiore rispetto dei tempi e dei costi delle operazioni, rispetto alle opere aggiudicate con ordinarie procedure d’appalto. Questo vantaggio, riscontrato a livello internazionale, è realizzabile a condizione che i termini della concessione vengano definiti con certezza fra le parti prima dell’aggiudicazione, e non possano essere successivamente modificati in modo unilaterale. L’esperienza insegna che non è sempre stato così. I problemi sono sorti, per esempio, quando il processo di approvazione del progetto, svolto successivamente all’iter di aggiudicazione, ha inteso modificare profondamente (ed alle volte respingere in modo definitivo) le condizioni progettuali, contrattuali e finanziarie precedentemente pattuite dalle parti.

3. L’incentivo alla performance da parte del privato. I progetti di project finance sono spesso migliori degli altri, perché il concessionario ne risponde direttamente sul suo fatturato (sia in termini di investimenti che di costi e ricavi operativi), e dunque ha tutto l’interesse a sviluppare progetti di qualità ed a farli funzionare al meglio nel lungo periodo.

4. La possibilità che le parti interagiscano fra loro durante la fase di aggiudicazione, attraverso un dialogo che ha lo scopo di pervenire alla proposta che meglio soddisfa il pubblico interesse ed, al contempo, le aspettative di redditività degli investitori. I progetti sono spesso assai complessi, e dunque si perviene alla soluzione migliore attraverso un processo di “build-up”, di progressivo affinamento in cui entrambe le parti offrono un indispensabile contributo alla ricerca di tale soluzione. Tutte le proposte aggiudicate con successo hanno sperimentato, in misura più o meno rilevante, un processo negoziale fra la parte pubblica e la parte privata, confermato infatti dal sistematico ricorso al Competitive Dialogue come sistema ordinario di aggiudicazione, per questi progetti, a livello internazionale11.

2.2. L’approccio del Value For Money assessment

Le domande fondamentali che le pubbliche amministrazioni si pongono davanti alla scelta di aggiudicare un contratto di realizzazione di una infrastruttura pubblica, sia essa nel settore del trasporto, sanità, custodia, istruzione od altro, con ricorso ad uno schema di partenariato piuttosto che ad un appalto di natura tradizionale, possono essere così riassunte:

1. Il ricorso ad uno schema di partenariato è possibile? 2. Qualora sia possibile, e’ più conveniente rispetto ai sistemi di appalto tradizionale?

A questi semplici interrogativi cerca di dare risposta la metodologia del Value For Money Assessment, una metodologia che, attraverso la valutazione di una molteplicità di fattori, sia di natura quantitativa (legati alla determinazione della convenienza economica – finanziaria della parte pubblica), sia di natura prettamente qualitativa, cerca di dare una utile indicazione alle amministrazioni sulla soluzione più conveniente da adottare. Il Value for Money, per sua natura, cerca di dare una soluzione oggettiva al problema, e tale soluzione era all’inizio calibrata soprattutto sulla determinazione degli elementi di natura quantitativa. Nel corso degli anni, attraverso l’analisi delle esperienze maturate, soprattutto nel Regno Unito ed in Australia, si è visto come la scelta basata essenzialmente sulla valutazione numerica dei risultati, prodotti essenzialmente dal piano finanziario previsionale comparativo (Outline Business Case) non risultava ne’ affidabile ne’ esaustiva per determinare da sola la 11 Cfr. Regno Unito, HM Treasury, Value for Money Assessment Guidance, Edizione Novembre 2006: “Competitive Dialogue is a procurement procedure introduced through the EU Public Sector Procurement Directive 2004/18/EC and incorporated into English law by the Public Contracts Regulations 2006, which came into force on 31 January 2006. It is considered that the Competitive Dialogue Procedure will be the relevant procurement procedure for the majority of PFI procurement.”



convenienza nel ricorso al PFI, ed andava necessariamente integrata con valutazioni di tipo qualitativo. La valutazione qualitativa ha oggi lo scopo sì di integrare la valutazione quantitativa, ma ha assunto una crescente importanza come meccanismo di valutazione autonoma ex-ante per accertare la fattibilità e la convenienza per il settore pubblico nell’utilizzo di meccanismi di project finance, nonché la capacità del settore privato a rispondere in maniera efficiente alla domanda di servizi proposta dalla collettività.

2.3. Elementi di analisi del Value For Money Assessment

Il Value For Money parte dall’analisi di alcuni fattori, a cui fornisce una risposta, a livello di programma e di singolo progetto, sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo. Tali fattori si possono riassumere nei seguenti:

Ottimale allocazione dei rischi di progetto sui vari soggetti concorrenti. Nella presente pubblicazione si fa riferimento all’allocazione suggerita dalla decisione Eurostat 11/02/200412

Analisi dei costi di progetto “a vita intera” (whole-life costs), ovvero lungo il ciclo di vita complessivo del progetto, piuttosto che focalizzati sui soli costi di costruzione. Tale analisi implica un criterio di valore, piuttosto che di puro costo dell’infrastruttura da realizzare;

Pianificazione e progettazione integrata dell’infrastruttura e dei servizi che dovranno essere erogati nel corso della vita utile del progetto. Tale concetto, assai importante, stabilisce un rapporto di funzionalità diretta fra l’infrastruttura ed il suo utilizzo nel tempo, ovvero la capacità di rispondere ai bisogni della collettività per cui la stessa è stata concepita e realizzata;

L’utilizzo, da parte della Pubblica Amministrazione, di un output specification approach, ovvero di una dettagliata descrizione dei bisogni (in termini di specifiche tecnico/contrattuali dei servizi da erogarsi nel tempo) richiesti dalla collettività, a cui i privati rispondono con proposte finalizzate al soddisfacimento dei requisiti richiesti ma caratterizzate da un elevato contenuto di creatività ed innovazione tecnologica;

Flessibilità progettuale, per adattare la fase operativa della gestione dell’infrastruttura a tutte le modifiche (di natura tecnologica o nell’erogazione dei servizi) che dovessero risultare necessarie nel corso della vita utile del progetto;

La capacità del progetto di ripagarsi adeguatamente durante la fase gestionale, attraverso la stima dei flussi finanziari generati. Tale fondamentale aspetto è legato alla stima del mercato dell’infrastruttura, ovvero alla valutazione dei servizi erogabili, alla loro quantificazione, alla determinazione dei prezzi di vendita. Un aspetto conseguente è l’allocazione del rischio di mercato fra parte pubblica e privata, operazione assai delicata per la decisione degli sponsors e dei lenders (ovvero dei finanziatori) di intervenire o meno nell’iniziativa, ed a quali condizioni;

Un sistema di remunerazione degli investimenti tale da assicurare ai privati il massimo incentivo alla performance in fase gestionale. Tale sistema è normalmente caratterizzato (nel meccanismo del PFI) da remunerazioni variabili (del tipo risk/reward) che tengono conto del livello di prestazione effettivamente conseguito nella fase di erogazione dei servizi (under o outperformance);

12 Riferimento al par. 4.5



Una accurata valutazione dei termini contrattuali, atta a regolamentare un periodo assai più lungo di una normale costruzione. Diventano ad esempio critici i fattori legati alla disponibilità dell’infrastruttura nel tempo, all’assicurare al privato (ed ai suoi finanziatori) la possibilità di ripagamento nel tempo degli investimenti, le clausole di anticipata conclusione, di subentro, di protezione da variazioni normative e regolamentari che possano mettere in pericolo i flussi finanziari;

La valutazione della complessità del progetto e dei costi necessari alla sua corretta gestione nel tempo (soprattutto nella fase operativa);

La valutazione della capacità di risposta del settore privato, ovvero della sua disponibilità (comunemente definita supply side capacity) in termini di competenza, know-how e maggiore competitività nei costi/benefici, a realizzare e gestire al meglio il progetto rispetto al settore pubblico. Tale valutazione coinvolge, naturalmente, il settore finanziario e la sua capacità di erogare le risorse necessarie in modo da rendere l’opzione PFI globalmente più competitiva13.

A tali quesiti è chiamata a rispondere, nei termini più generali, l’analisi qualitativa.

2.4. Tempi del Value For Money Assessment nell’esperienza anglosassone14 Il Value For Money Assessment, viene eseguito nei vari momenti della vita del progetto. Secondo lo schema proposto dal HM Treasury britannico15, sono tre le fasi in cui e’ prevista l’esecuzione del test, e precisamente:

1. A livello di Programma (Stage 1 – Programme Level assessment) La fase della programmazione prevede lo studio di un complesso di interventi in un determinato settore degli investimenti pubblici: ad esempio ospedali, scuole, carceri. La valutazione del ricorso a schemi di PFI effettuata nell’ambito della messa a punto di tali programmi prevede la verifica a livello globale della esistenza (o meno) dei requisiti per l’implementazione di tali programmi in PFI, e si esprime attraverso gli studi di fattibilità a livello di programma di intervento, di cui costituisce una componente essenziale. Sono diversi i programmi pianificati e realizzati in Gran Bretagna dal 1995 ad oggi, per i quali la verifica del PFI ha dato esito positivo: si citano ad esempio 100 Hospitals before 2010 nel settore ospedaliero e Building Schools for the Future in quello dell’education.

2. A livello di progetto (Stage 2 – Project Level Assessment) Una volta valutata la convenienza del ricorso al PFI a livello di settore e di programma, il Value for Money Assessment (e con esso l’analisi qualitativa) viene ripetuto a livello di singolo intervento, come parte integrante dello studio di fattibilità dello stesso. In questa

13 Altra valutazione che dovrebbe essere effettuata in fase di scelta dell’intervento e’ quella delle esternalità del progetto (positive e/o negative), ovvero sulla esistenza di fattori (sicurezza, risparmio del tempo, miglioramento della qualità dei servizi ecc.) che entrano nell’analisi più generale benefici – costi, di competenza essenzialmente pubblica (mentre, come sappiamo, la decisione del privato e’ soprattutto legata all’analisi economico finanziaria del progetto). Ovviamente tale valutazione e’ posta a monte di tutto il VfM assessment e pertanto anche di quella qualitativa. 14 Per quanto riguarda la tempistica del VfM assessment in Italia si rimanda al par. 7.1 della presente pubblicazione. 15 HM Treasury, Value for Money Assessment Guidance, Edizione Novembre 2006 e succ. mod. Int.



fase si vuole accertare se la convenienza complessiva individuata a livello di programma sussiste per il progetto in esame, ed eventualmente quali misure specifiche sono richieste;

3. A livello di procedura di aggiudicazione (Stage 3 – Procurement Level Assessment) Durante la fase di gara, prima dell’aggiudicazione, l’Ente appaltante effettua una verifica definitiva di convenienza dell’offerta in PFI ricevuta dal concorrente risultato vincitore, da paragonarsi con altre potenziali offerte calcolate rispetto a sistemi di aggiudicazione tradizionale. Tale verifica consente di determinare in via definitiva la certezza e la misura del Value For Money ottenuto dall’Amministrazione attraverso il ricorso al PFI.

2.5. Obiettivi dell’analisi qualitativa

Se le metodologie di accertamento possono mutare al procedere dei tre livelli di analisi individuati, gli obiettivi dell’analisi qualitativa non cambiano, soprattutto fra il livello di analisi si programma e di progetto singolo, per i quali vi e’ una sostanziale identità.

L’analisi qualitativa si pone infatti come obbiettivo l’accertamento dei seguenti tre elementi di carattere generale:

• Praticabilità (Viability) • Convenienza (Desirability) • Ottenibilità (Achievability)

2.5.1. Praticabilità (Viability)

Accertare la praticabilità della soluzione in PFI vuol dire verificare se gli obiettivi e le aspettative che la Pubblica Amministrazione si prefigge di raggiungere nella realizzazione del progetto, possono essere tradotti in clausole efficaci da porre a base del contratto di PFI. Tutti i progetti pubblici sono ugualmente validi, ma non tutti sono realizzabili attraverso la finanza di progetto. Questa semplice verità viene accertata attraverso la praticabilità, ovvero la verifica della sussistenza delle condizioni per l’intervento del capitale privato. Si tratta in sostanza di vedere se sia possibile trovare nel progetto un meccanismo che garantisca una adeguata remunerazione all’investitore. Costituiscono l’oggetto della analisi della praticabilità i seguenti punti:

a. L’accertamento di un mercato ‘tariffabile” dell’iniziativa, in grado di generare I necessari flussi di cassa nel lungo periodo, sia nel caso in cui tali flussi vengano coperti attraverso pagamenti pubblici (availability payments) oppure da tariffe pagate direttamente dall’utenza (tolls), sia infine che vengano adottati altri sistemi di pagamento (ad esempio, shadow tolls);

b. La determinazione della misura di performance dell’operatore della concessione (particolarmente importante nel caso di pagamenti a carico dell’ente pubblico);

c. La stima sommaria della dimensione degli investimenti in conto capitale, e se sia possibile coprire tali investimenti con capitale interamente privato oppure se sia opportuna o necessaria, in termini generali, una partecipazione pubblica nella forma più idonea (prestito agevolato, contributo in conto capitale o interessi, garanzia sovrana);

d. La verifica della flessibilità operativa del progetto, ovvero la sua adattabilità nel tempo a cambiamenti delle leggi, regolamenti e norme tecniche che governano il settore in cui l’iniziativa si inserisce;



e. La verifica dei confini del progetto, le sue possibili interferenze con altri servizi, mercati o situazioni territoriali che possono generare potenziali conflitti16;

f. La verifica del sistema regolatorio per il settore di investimento, la presenza di eventuali vincoli o restrizioni normative alla possibilità del privato di erogare i servizi richiesti (ad esempio, nel settore della custodia17, dell’istruzione, della sanità, ecc.)

In sintesi, l’accertamento della praticabilità nell’analisi qualitativa risponde alla seguente domanda:

La Pubblica Amministrazione titolare del progetto ritiene possibile e praticabile l’erogazione dei servizi richiesti attraverso contratti di lungo periodo in regime di PFI, dato il quadro normativo, il sistema regolatorio vigente ed accertata la presenza di un mercato tariffabile dell’iniziativa?

2.5.2. Convenienza (Desirability)

Con il termine di desirability viene definita la parte dell’analisi qualitativa che si occupa di esplorare i vantaggi che l’Amministrazione è in grado di ottenere attraverso un meccanismo di PFI, e di vedere se tali vantaggi compensano un eventuale maggior costo di sviluppo del progetto. Per sua definizione, la verifica qualitativa della desirability trova il complemento nell’analisi quantitativa del VfM, laddove viene definito in termini di valore finanziario il differenziale (di costo o di ricavo, attualizzato) dei vantaggi e svantaggi attesi. Come noto, il meccanismo del PFI è in grado di fornire, in via generale, una migliore allocazione dei rischi e di generare meccanismi di incentivazione alla produzione di servizi di migliore qualità da parte degli operatori privati. Di contro, le specifiche dei servizi e le modalità della loro erogazione stabilite nel contratto di PFI propongono un costo che l’Amministrazione deve valutare, e può risultare più o meno conveniente rispetto ad un normale affidamento. In altre parole, ciò che si vuole accertare (dal punto di vista qualitativo, oltre che quantitativo) è se i benefici proposti dal PFI siano in grado di compensare gli eventuali costi aggiuntivi, rendendo nel complesso la spesa pubblica più efficiente. Gli elementi da verificare in dettaglio sono i seguenti:

a. Gestione del rischio: la domanda che qui ci si pone è se il privato sia in grado di gestire complessivamente il rischio di programma (o di progetto) in modo più efficiente, vale a dire a costi globali minori, rispetto alla Pubblica Amministrazione. La parte qualitativa dell’analisi del rischio che qui viene fatta e’ di estrema importanza per individuare ed allocare correttamente i rischi del progetto, che poi verranno valutati sotto il profilo finanziario nell’analisi quantitativa. Un’altra domanda che qui ci si pone è se il meccanismo di pagamento ed i termini contrattuali individuati nel caso del PFI siano in grado di assicurare effettivamente la massima efficienza nel trasferimento al privato di detti rischi.

b. Innovazione: è una parola chiave nei progetti in PFI. Normalmente, i progetti che richiedono un più elevato tasso di innovazione sono quelli che meglio rispondono alla strategia contrattuale della finanza di progetto, in quanto consentono agli investitori privati

16 Un caso di scuola in tal senso e’ costituito dalle realizzazioni in finanza di progetto nel settore dei parcheggi pubblici. In questo caso i Comuni (e le diverse Amministrazioni che si susseguono) sono chiamati ad una attenta verifica delle politiche di sosta lungo la la durata della concessione, al fine di non intraprendere iniziative che possano mettere a repentaglio I flussi di cassa che assicurano il ripagamento nel tempo degli investimenti effettuati dai privati. 17 Per l’Italia, a differenza di altri paesi, lo sviluppo di progetti in PFI nel settore della custodia e’ limitato dalle restrizioni imposte dal regolamento carcerario alla produzione di alcuni servizi da parte di privati.



di investire in infrastrutture e servizi con maggiori potenzialità e di conseguenza di poter contare su aspettative di reddito migliori a garanzia del ripagamento degli investimenti. Di contro, un eccessivo tasso di innovazione potrebbe indurre atteggiamenti prudenti nei finanziatori, ed un aumento del pricing del debito da parte degli stessi.

c. Valore residuo degli investimenti: sotto questo aspetto rientra la valutazione della vita utile dell’infrastruttura e la stima di un suo eventuale valore residuo alla fine della concessione. Tale aspetto è di estrema importanza per stabilire una ragionevole durata del contratto, e la convenienza da parte dell’Amministrazione, in caso di infrastrutture complesse, a riconoscere un valore finale non ammortizzato per non incorrere in concessioni estremamente lunghe.

d. Valutazione della performance e meccanismi di incentivazione: Il sistema di pagamento prescelto, soprattutto nel caso di PFI18, deve anzitutto prevedere un efficiente meccanismo di valutazione dei servizi. La verifica è di diretta responsabilità della Amministrazione concedente, che deve controllare la performance sulla base degli standard contrattuali prefissati (i cosiddetti KPIs, Key Performance Standards). Un sistema di pagamento efficace deve prevedere un meccanismo di risk/reward per il concessionario, ovvero l’applicazione di penalità per i servizi che non raggiungono i relativi standard minimi di qualità, e di premi nel caso in cui l’Amministrazione voglia specificamente incentivare il raggiungimento di determinati obiettivi19. L’entità e la proporzionalità delle penali sono oggetto di numerosi studi ed approfondimenti20.

e. Costi a vita intera: la stima finanziaria dei costi del progetto è oggetto dell’analisi quantitativa, ma è compito dell’analisi qualitativa elencare ed analizzare i costi a vita intera del progetto (whole-life cycle costs), considerati nella loro specificità. Particolare attenzione viene riservata ai costi di gestione e di produzione dei servizi, che devono essere adeguati agli standard contrattuali. In questa fase vengono inoltre ipotizzati gli specifici cicli di manutenzione ordinaria e straordinaria a cui il privato dovrà sottoporre l’infrastruttura, in modo da consentire il ritorno della stessa in perfetta efficienza nella disponibilità pubblica alla fine della concessione.

La verifica della desirability nell’analisi qualitativa risponde in sintesi alla seguente domanda:

La Pubblica Amministrazione titolare del progetto deve aspettarsi che, attraverso l’opzione in PFI, i vantaggi generati a vita intera siano più che compensati dagli eventuali maggiori costi per gli investimenti, così da generare un valore superiore per la collettività?

18 E’ il caso di ricordare che I progetti di PFI prevedono un pagamento da parte dell’Amministrazione concedente basato sulla qualità e quantità dei servizi erogati in fase gestionale. Il privato e’ dunque ritenuto indenne dal rischio di mercato dell’iniziativa, che per definizione e’ interamente a carico della parte pubblica (salvo limitate variazioni contrattuali che possono essere previste in alcuni casi). Progetti in PFI sono, ad esempio, le scuole, gli ospedali, le carceri, gli uffici della Pubblica Amministrazione. 19 Si pensi, ad esempio, al caso della riduzione della incidentalità sulle autostrade, per tale obiettivo le Amministrazioni concedenti possono prevedere specifici incentivi in caso di raggiungimento di target elevate. Tali pattuizioni sono oggetto di speciali addenda contrattuali (le cosiddette Crash Reduction Strategies). 20 Si veda in proposito: Il PPP ed il Patto di Stabilità europeo. L’impatto della decisione EUROSTAT dell’11 febbraio 2004 sulle operazioni di Partenariato pubblico – privato”, pubblicazione a cura dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, marzo 2008.



2.5.3. Ottenibilità (Achievability)

Le verifiche di fattibilità e sui vantaggi derivati non dicono, da sole, se le aspettative della Pubblica Amministrazione saranno effettivamente soddisfatte. Esistono infatti altri due aspetti di cui è indispensabile tenere conto per affermare con certezza che il ricorso al PFI sarà effettivamente premiante per le finalità pubbliche: la capacità del mercato privato di garantire un livello di expertise adeguato, e la capacità di selezionare la migliore offerta attraverso un vero confronto concorrenziale. Questo ultimo aspetto porta come conseguenza la problematica dei costi di gara, generalmente molto più alti rispetto al procurement tradizionale. Gli elementi che entrano in gioco nella verifica di Ottenibilità sono i seguenti:

a. Interesse del mercato: la verifica della capacità del settore privato di rispondere adeguatamente alla sollecitazione dell’Amministrazione, nonché il suo interesse a farlo sulla base delle condizioni proposte, rappresenta un aspetto critico del successo di un progetto in PFI. L’esistenza di un mercato privato dotato della necessaria esperienza per affrontare il progetto di concessione proposto, così come la sua disponibilità’ a partecipare ad un lungo, costoso e complesso procedimento di gara, sono elementi da cui dipende in maniera essenziale il successo dell’iniziativa.

b. Market testing: In alcuni paesi europei (Regno unito ed Olanda, ad esempio) vengono sistematicamente condotti dei market tests prima del lancio delle iniziative in finanza di progetto, al fine di sondare l’interesse e la capacità del settore privato. Una simile esperienza è stata effettuata di recente anche in Italia, mediante la presentazione pubblica al mercato del dello studio di fattibilità di un progetto complesso prima della sua approvazione definitiva da parte dell’Amministrazione titolare21. E’ opinione di chi scrive che questo costituisca una best practice a cui il pubblico dovrebbe fare sempre ricorso, al fine di evitare inutili proposizioni di iniziative che il mercato non e’ in grado di recepire, cogliendo invece utili suggerimenti da parte degli operatori per rendere tali iniziative più appetibili e realizzabili.

c. Procedimento di gara: è da verificare anzitutto l’esistenza di adeguate capacità all’interno del settore pubblico di gestire il processo di gara in modo da garantire la massima concorrenzialità e trasparenza. Nel caso del PFI la prassi internazionale è di aggiudicare attraverso forme di dialogo competitivo22, caratterizzate da forte interattività e negoziazione fra i soggetti, che possono o meno prevedere un livello finale di confronto fra le due offerte giudicate migliori23. Tali processi di aggiudicazione sono di norma assai delicati e complessi, e non tutte le amministrazioni sono in grado di condurli in modo adeguato, qualora non si dotino di adeguate professionalità specifiche per la fase di gara. Anche nel caso del miglior progetto in PFI, una procedura di aggiudicazione mal condotta, oltre che a non portare ad alcun risultato, genera un elevato grado di frustrazione fra i competitori, sia per l’elevato esborso a cui essi sono chiamati a far fronte, sia per le durate eccessivamente lunghe.

21 Azienda Ospedaliero Universitaria di Pisa, Studio di fattibilita’ per il completamento del nuovo ospedale di Cisanello, presentazione del 4.12.2008. 22 Si veda la Direttiva europea 2004/18/EC del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi. In altri paesi extra europei si adottano procedure similari. 23 Il cosiddetto BAFO stage, (Best and Final Offer), in cui I raggruppamenti promotori delle due migliori offerte sono chiamati a conforntarsi direttamente al fine di consentire all’Amministrazione di selezionare il Preffered Bidder.



d. Costi di gara: Il dialogo competitivo è stato spesso messo sotto accusa per gli elevati costi di transazione imposti ai privati, e questo ha, in alcuni casi, scoraggiato la partecipazione degli operatori alla gara, o ne ha condizionato le strategie competitive secondo logiche opportunistiche. Le amministrazioni devono anzitutto chiedersi se i costi in cui i privati incorrono nel partecipare alla gara, i quali a loro volta sono direttamente conseguenti alle modalità di svolgimento che l’Amministrazione intende applicare, siano giustificabili o meno in relazione al valore del contratto ed all’importanza del progetto. Spesso si assiste, infatti, alla richiesta di costi eccessivi e sproporzionati rispetto alla reale dimensione del progetto, sovente per l’incapacità delle amministrazioni a gestire il processo in maniera più efficiente.

e. Incentivi alla partecipazione: la questione dei costi di gara è da non sottovalutare, poiché condiziona la partecipazione delle aziende ed il loro sforzo competitivo. Spesso anche le aziende più idonee a realizzare un progetto sono scoraggiate dalla stima dei costi di gara e dalle risorse da impegnare per seguire la procedura. Al fine di garantire la massima partecipazione ed il miglior risultato, le amministrazioni sono state nel tempo chiamate a studiare forme di incentivazione alla partecipazione alle gare, prevedendo in alcuni casi un rimborso dei transaction costs per i partecipanti. La materia è assai ricca di spunti, ed ha prodotto nel tempo una interessante letteratura di studi, esperienze e proposte24.

In conclusione, la verifica della Ottenibilità nell’analisi qualitativa risponde alla seguente domanda:

La Pubblica Amministrazione titolare del progetto sarà soddisfatta della risposta degli operatori privati, sulla base dei test di mercato? Le modalità di esecuzione della gara ipotizzate sono in grado di assicurare un effettivo confronto competitivo fra i partecipanti?

2.6. Conclusioni

La decisione di “cosa fare” nei riguardi di una iniziativa pubblica risiede nella valutazioni proprie delle amministrazioni, tenuto conto dei bisogni espressi dalla collettività e della priorità ad essi assegnata. Per prendere invece una decisione sul “come fare” risulta assai utile, in sede di studio di fattibilità, ricorrere a precise indagini a supporto delle determinazioni. Il Value for Money Assessment nasce e si sviluppa nei paesi di cultura anglosassone25 proprio con lo scopo di fornire una metodologia di analisi il più possibile omnicomprensiva ed oggettiva. L’analisi qualitativa, in qualità di parte essenziale del VfM Assessment, effettua un’ampia ricognizione su tutti gli aspetti da considerare nella fattibilità di un progetto prima di addentrarsi nei calcoli finanziari, e come tale ha una portata anche più ampia rispetto allo specifico obiettivo per cui è stata pensata. Recentemente, anche in Italia è iniziato un dibattito approfondito con lo scopo di comprendere meglio i meccanismi che consentono alle pubbliche amministrazioni di prendere le decisioni più opportune in termini di infrastrutture pubbliche, ed in articolare di valutare per essere l’opzione della finanza di progetto. I primi risultati di questo dibattito non sono mancati, e sono ambedue di grande rilevanza.

24 Si veda ad esempio: M. Ricchi, L. Geminiani: “Finanza di progetto e diritto di prelazione. Clausole negoziali a difesa dei rischi di limitazione della concorrenza”, UTFP, 2007. 25 Oltre alla Gran Bretagna, lo strumento e’ diffuso ad esempio in Australia, dove è stato oggetto di una interessante ed approfondita letteratura (si veda Partnership Victoria, Public Sector Comparator Technical Note, giugno 2001 e successivi aggiornamenti)



Il primo è stata l’introduzione, a livello normativo, della necessità di avere uno studio di fattibilità per poter avviare una procedura di aggiudicazione in finanza di progetto, con la riscrittura dell’art. 153 contenuta nel terzo decreto correttivo del codice dei contratti pubblici. Il secondo risultato, in forma ancora più evidente, è stato il fondamentale lavoro svolto dall’Autorità di Vigilanza dei lavori pubblici, culminato dalla pubblicazione della determinazione n. 1 del 14 gennaio 2009 “Linee Guida della Finanza di progetto dopo l’entrata in vigore del Terzo decreto correttivo”. In tale lavoro, nella parte riservata alla trattazione dei contenuti dello studio di fattibilità, la verifica preliminare del modello di PPP più adatto viene raccomandata nei cinque punti seguenti26:

• l’analisi del quadro normativo e regolatorio compatibile con I'intervento; • l'esistenza di rischi trasferibili al soggetto privato, con la contrattualizzazione delle rispettive

responsabilità; • la capacità organizzativa e Ia presenza del know-how della Pubblica Amministrazione per

intraprendere un'operazione di Partenariato pubblico - privato; • la possibilità di praticare un sistema di pagamenti da legare a prefissati livelli quantitativi e

qualitativi in sede di gestione; • la tariffabilità dei servizi da erogare e la verifica del consenso della collettività a pagare tali

servizi alla Pubblica Amministrazione. I punti elencati dall’Autorità sono molto simili agli elementi dell’analisi qualitativa, raccomandati dall’HM Treasury inglese, di cui abbiamo ampiamente parlato. Il riconoscimento dato all’analisi qualitativa da parte dell’Autorità di Vigilanza si conferma dunque un ottimo punto di partenza per incentivare le pubbliche amministrazioni italiane, in un crescente contesto di risorse limitate, a servirsi degli strumenti di valutazione più opportuni per assicurare il successo delle iniziative. Nell’appendice A si propone un’ipotesi di questionario dettagliato al quale la PA dovrebbero rispondere al fine della corretta analisi qualitativa.

26 Autorità di Vigilanza dei Lavori Pubblici, Determinazione n. 1 del 14 gennaio 2009, pag. 34.



Capitolo 3

Il confronto tra PSC e PFI: prime indicazioni a cura di

Domenico Provenziani

Michelangelo Smeriglio 3. Il confronto tra PSC e PFI: prime indicazioni 3.1 Generalità

3.2 Ambito di applicazione: le opere fredde

3.3 Modello di analisi quantitative

3.4 I costi base e il costo dei rischi

3.5 Il trasferimento dei rischi



3.1. Generalità

L’analisi qualitativa esposta precedentemente ha lo scopo di evidenziare ex ante le problematiche connesse all’attivazione di un’iniziativa in partenariato e la maggiore o minore capacità dell’amministrazione di affrontarla, con riguardo all’intera vita prevedibile per il progetto. Nel caso questa analisi propedeutica non facesse emergere particolari elementi ostativi alla ricerca del coinvolgimento di partners privati, occorre porre in essere un approfondimento dell’analisi in grado di fornire elementi decisionali sui quali basare la scelta di opportunità del ricorso al capitale privato. In questa pubblicazione viene proposta una metodologia mutuata dall’esperienza maturata in proposito nei paesi di cultura anglosassone e nota comunemente come analisi del Value for Money (VfM)27. La metodologia - in parte rielaborata per tener conto delle specificità nazionali e per superare alcuni aspetti non ritenuti pienamente condivisibili – permette di quantificare in termini monetari gli elementi decisionali destinati a supportare la scelta dell’amministrazione: in questo modo l’analisi, detta analisi quantitativa, su tale metodologia impostata, viene a configurarsi come una vera e propria valutazione di convenienza, avente ad oggetto l’opportunità di procedere o meno sulla strada del partenariato.

3.2. Ambito di applicazione: le opere fredde

Va premesso che quanto contenuto nel presente capitolo ha come ambito applicativo le cosiddette “opere fredde” già definite28 , per le quali, peraltro, la decisione Eurostat 11/02/2004 fornisce una precisa definizione. Per l’istituto comunitario si intende con opera fredda un’operazione di PPP, tra un Partner Pubblico e uno Privato, che ha ad oggetto il finanziamento, la realizzazione e la gestione di un’infrastruttura pubblica (asset) per l’erogazione di determinati servizi con le seguenti caratteristiche.

1. Il principale acquisitore dei servizi deve essere il Partner Pubblico in una delle seguenti modalità:

a. direttamente, per esempio operazioni di PPP per la realizzazione di uffici pubblici: il Partner Pubblico usufruisce di tali uffici svolgendovi le proprie attività e paga un canone periodico al Partner privato. b. indirettamente, per esempio le scuole, gli ospedali, le strade, nelle quali il Partner Pubblico non fruisce dei servizi in maniera diretta ma attraverso i cittadini, è lo stesso Partner pubblico, comunque, a pagare per questi servizi.

2. il principale pagatore per i servizi deve essere il Partner Pubblico attraverso canoni periodici, tali canoni devono essere superiori al 50% degli introiti totali dell’operazione Il pagamento del canone è effettuato a fronte del raggiungimento di un determinato standard qualitativo e quantitativo del servizio erogato.

27 Particolare attenzione è stata posta sui sistemi in uso in Gran Bretagna, Canada ed Australia, tutti impostati sugli stessi fondamenti teorici. I principali riferimenti documentali sono elencati nella “Bibliografia” della presente pubblicazione. 28 Vedi par. 1.2 Ambito di Applicazione



3.3. Modello di analisi quantitativa La valutazione quantitativa della convenienza del ricorso al coinvolgimento di capitale privato nella realizzazione e gestione di un iniziativa di interesse pubblico può essere effettuata attraverso il confronto con l’ipotesi di dar luogo alla stessa iniziativa facendo ricorso al solo intervento pubblico ed avendo cura di esprimere il confronto in termini monetari in modo da rendere i risultati direttamente leggibili e controllabili. Con specifico riferimento alla terminologia della nostra realtà legislativa si tratta dapprima di stimare i costi connessi alla realizzazione e gestione dell’opera o dell’infrastruttura mediante l’affidamento di un appalto di lavori per la costruzione ed un altro appalto di servizi, affidamenti regolati da due contratti distinti, stipulati dall’amministrazione pubblica con contraenti diversi; il finanziamento, riferito innanzi tutto alla fase di investimento, rimane a totale carico della parte pubblica. La stima deve essere poi ripetuta – per ottenere l’altro termine del confronto – nell’ipotesi che si faccia ricorso al sistema partenariale, con l’opera realizzata e gestita dal privato attraverso un unico contratto di concessione di costruzione e gestione e con finanziamento, totale o parziale, a suo carico. In altri termini si tratta di confrontare i costi complessivi che presumibilmente emergeranno durante l’intero ciclo di vita del progetto, inclusa la gestione, nei due casi. Il confronto eseguito in modo usuale, nel quale si considerano i soli costi di finanziamento, progettazione, costruzione e gestione, condurrebbe però a risultati poco significativi ed in molti casi addirittura scontati: ad esempio è facilmente prevedibile, anche se non generalizzabile, che il costo di finanziamento risulti superiore nel caso di reperimento della provvista necessaria da parte del privato, così come è molto probabile che i costi procedurali risultino più elevati nel caso di partenariato, se non altro per la maggiore complessità del processo di affidamento del contratto. Per rendere significativo il confronto di convenienza occorre introdurre nella stima categorie di costo non contemplate negli usuali procedimenti estimativi. Nella metodologia che qui si espone, i costi da portare in conto nelle due alternative (iniziativa tutta pubblica ed iniziativa in partenariato) debbono includere – a differenza, appunto, delle tradizionali stime di costo - il valore monetario dei rischi che possono gravare sull’iniziativa e la cui concretizzazione potrebbe impattare sul progetto in esame, in ogni momento del suo ciclo di vita. Nel caso di iniziativa tutta pubblica si ipotizzerà che tutti i rischi ed i relativi costi vengano sopportati dall’amministrazione appaltante e concedente, mentre nel caso dell’iniziativa partenariale si potrà ipotizzare una ripartizione degli stessi tra le due parti con le relative conseguenze economiche. Ad esempio, riferendoci alla fase di costruzione dell’opera, il valore monetario del rischio di costo è rappresentato dall’eventuale superamento del budget iniziale, mentre, sempre per quanto riguarda la fase di costruzione, il costo del rischio connesso al ritardo nel completamento dei lavori potrebbe essere misurato, in termini monetari, dai mancati introiti dovuti alla ritardata messa in servizio dell’opera. Per quanto riguarda il soggetto che dovrà sopportare le conseguenze del concretizzarsi del rischio, tutto dipenderà dal sistema di realizzazione che si è prescelto: nel caso l’iniziativa presenti un assetto organizzativo e finanziario completamente pubblico l’extracosto conseguente all’avverarsi del rischio dovrà essere assorbito esclusivamente dall’ente pubblico titolare e gestore dell’iniziativa; nel caso, invece, di partenariato pubblico/privato sarà l’articolato contrattuale a definire la parte che dovrà subire il maggior costo. In questa metodologia è il “costo dei rischi” l’elemento in grado di spostare, anche sensibilmente, l’ago della convenienza verso l’uno o l’altro dei sistemi di realizzazione. La considerazione del valore economico dei rischi trasferiti al privato permetterà di evidenziare e quantificare l’eventuale Value for Money connesso all’attivazione della partnership, ovvero il valore aggiunto ricavabile per l’amministrazione pubblica dalla delega al privato dei rischi che esso accetterà di gestire, in quanto in grado di meglio prevenirli, assorbirli o, comunque, mitigarli. Di seguito sono esposti i principali contenuti di questa metodologia assieme alla definizione dei più significativi parametri coinvolti. In altra parte del presente documento sono invece descritte le



ipotesi di base che consentono di delimitare e definire l’ambito applicativo29 della metodologia stessa e per meglio adattarla alla realtà nazionale. In questo contesto metodologico con il termine Public Sector Comparator (PSC) si indica il presunto costo complessivo dell’iniziativa determinato portando in conto anche il valore monetario di tutti i rischi inerenti la costruzione e la gestione, nel caso di iniziativa con assetto istituzionale, organizzativo e finanziario completamente pubblico. Nel caso di partenariato, parte dei rischi potrebbero (e dovrebbero) essere trasferiti al privato: il corrispondente costo complessivo, che qui indicheremo con l’acronimo PFI, inclusivo del valore dei rischi posti in capo al privato, fornisce l’altro termine del confronto: la differenza tra i due costi, PSC e PFI, fornisce la misura del Value for Money, ricavabile dalla parte pubblica con l’attivazione del partenariato. Il valore negativo della differenza evidenzierebbe la non opportunità del ricorso alla partnership. Nel confronto assume rilevanza il parametro tempo. Il periodo temporale da considerare deve tenere conto dell’intero ciclo di vita dell’iniziativa, dalla fase di ideazione e progettazione fino al termine del periodo ipotizzato per la gestione. Trattasi di orizzonti temporali quasi sempre pluridecennali sui quali proiettare la previsione di costi (inclusi quelli relativi al rischio) e di eventuali ricavi in modo da ottenere un flusso di cassa, articolato anno per anno e riguardante l’intero ciclo di vita. Ad esempio, i costi di costruzione andranno collocati sui gradini temporali in relazione alle modalità e tempistiche di pagamento che l’amministrazione ritiene di dover applicare, mentre gli eventuali canoni da riconoscere al privato andranno collocati periodicamente sullo scenario temporale in accordo alle modalità di gestione che si intendono attuare. Il flusso va, ovviamente, costruito sia per l’alternativa ad assetto complessivamente pubblico, PSC, che su quella che prevede il ricorso al partenariato, PFI. Si otterranno in tal modo due distinti flussi di cassa sui quali, per rendere effettivo ed omogeneo il confronto, si procederà ad un’operazione di attualizzazione finanziaria ad un tasso prefissato. I due Valori Attuali Netti (VAN) così ottenuti renderanno immediato il confronto tra le due alterative, in quanto i due termini sono rappresentativi di costi (o ricavi) complessivi il cui valore è rapportato al momento della valutazione. Il PSC può, pertanto, definirsi come il Valore Attuale Netto del flusso di cassa a carico dell’amministrazione, nel caso che l’iniziativa venga condotta, finanziariamente, con un assetto completamente pubblico, ancorato a sistemi e procedure di tipo tradizionale (per ed. appalto). Il PFI, analogamente, rappresenta il Valore Attuale Netto del flusso di cassa, sempre a carico dell’amministrazione, nel caso di partenariato con il privato, nelle fattispecie delle opere fredde così come definite al par. 3.2.

3.4. I costi base e il costo dei rischi

Il modello di calcolo deve testare il Value for Money (convenienza monetaria del rapporto qualità prezzo) di una realizzazione in concessione di costruzione e gestione (PFI) con la forma più efficiente di procedura tradizionale (PSC). Il modello di calcolo proposto prende in considerazione i costi sostenuti dalla pubblica amministrazione. Lo scopo del modello è quantificare e confrontare i costi sostenuti dalla P.A. per ottenere una determinata infrastruttura nei due casi: procedura tradizionale (PSC) e concessione di costruzione e gestione (PFI). I costi da quantificare non sono solo i costi di investimento, spesso di non facile e immediata individuazione, occorre anche quantificare i costi di gestione (servizi resi, manutenzione, ecc.), i costi finanziari e i costi dei rischi, ovvero i costi associati all'intero ciclo vitale dell'infrastruttura, i

29 Vedi Capitolo 1 e par. 3.2 Ambito di applicazione: le opere fredde



cosiddetti "costi a vita intera", cioè i costi che la pubblica amministrazione sostiene dall'ideazione fino al termine del periodo ipotizzato per la gestione di una determinata opera. Il modello prende in considerazione i costi a vita intera associati ad una determinata infrastruttura nei due casi: realizzazione secondo procedura tradizionale (PSC) e realizzazione secondo concessione di costruzione e gestione (PFI). Il confronto tra i costi sostenuti dalla PA nei due casi è effettuato in termini monetari: viene calcolato, nei due casi PSC e PFI, il Valore Attuale Netto (VAN) dei flussi di cassa scontati associati all'iniziativa lungo tutto il suo ciclo vitale. Si utilizza il Valore Attuale Netto (VAN) per avere un indicatore che rappresenti il valore attuale di una varietà di costi e di ricavi che avvengono in differenti momenti futuri. E' possibile raggruppare i differenti elementi del costo a vita intera in due macrocategorie:

- i costi base - il costo dei rischi

I costi base sono quei costi sostenuti dalla PA per realizzare il progetto e completare l’iniziativa: - Costi di progettazione - Costi di costruzione - Costi finanziari - Costi di gestione

PSC

VAN

costi gestione

costi finanziari

costi costruzione

costiprogettazione

I costi di progettazione comprendono tutti i costi necessari per i vari livelli di progettazione (dalla preliminare all'esecutiva). Nei costi di costruzione sono compresi tutti i costi necessari alla realizzazione: sono i costi da sostenere per avere l'opera "chiavi in mano". I costi finanziari sono i costi che vengono generati quando la P.A. o il Partner Privato ricorrono ad un finanziamento da parte di un istituto di credito (commissioni, interessi di preammortamento, interessi, penali di estinzione anticipata, ecc.).



I costi di gestione sono tutti i costi operativi necessari al funzionamento dell'opera per l'erogazione dei servizi agli standard prefissati (costi del personale, costi di manutenzione ordinaria e straordinaria, costi di adeguamento tecnologico, ecc.). Nella figura che segue è riportato un esempio di confronto dei costi base tra PSC e PFI.

PSC PFI

VAN

costi gestione

costi finanziari

costicostruzionecostiprogettazione

Va notato che in entrambi i casi, PSC e PFI, i costi evidenziati sono sempre quelli sostenuti dalla P.A. Nel caso di procedura tradizionale i costi base sono sostenuti direttamente dalla P.A. con il pagamento dei corrispettivi per la progettazione, costruzione e gestione e degli interessi dei mutui eventualmente contratti. Nella concessione di costruzione e gestione i costi base sono sostenuti indirettamente dalla P.A. attraverso il pagamento dei canoni periodici.30 Nella seguente tabella sono esplicitati i costi in base ai quali è stato costruito l’istogramma della figura precedente. PSC PFI Costi progettazione 100 200 Costi costruzione 1000 1000 Costi finanziari 400 800 Costi gestione 4000 4000 totale 5500 6000 30 e di un eventuale prezzo ai sensi dell’art. 143 D.L.vo 163/2006



Come già accennato, in tabella viene evidenziato come i costi base associati alla concessione di costruzione e gestione (PFI) risultino, in genere, più alti: in particolare per i costi di progettazione e per i costi finanziari possono presentarsi, come nell’esempio, notevoli differenze, mentre i costi di costruzione e di gestione non presentano apprezzabili differenze, pertanto vengono considerati di uguale importo nelle due procedure. I costi di progettazione nel caso di concessione (PFI) sono più elevati dal momento che la progettazione richiesta in questi casi risulta particolarmente complessa, in quanto deve tenere conto dei molteplici aspetti che caratterizzano una concessione di costruzione e gestione: dalla progettazione derivano tutte le stime di costo relative alla costruzione e alla gestione. A tal fine la fase di progettazione deve essere comprensiva di studi e analisi, tra cui quella oggetto della presente pubblicazione, che comportano addizionale consumo di risorse. I costi finanziari nel caso di concessione di costruzione e gestione sono più elevati. Infatti in questo caso il finanziamento è trattato dal Partner privato con l'istituto di credito e, per le sue caratteristiche, che sia di tipo corporate o in project financing (full, limited o no recourse), comporta dei tassi di interesse più elevati rispetto a quelli dei tradizionali finanziamenti a cui può accedere la Pubblica Amministrazione (es. Cassa Depositi e Prestiti). Inoltre, oltre ai tassi, si deve tenere conto delle altre condizioni di finanziamento che è in grado di contrattare la P.A.; di conseguenza è chiaro come la differenza dei costi finanziari possa risultare rilevante.

3.5. Il trasferimento dei rischi

Ogni operazione di programmazione e di pianificazione è, per sua natura, soggetta a rischi, in quanto prefigurazione ed organizzazione di un processo il cui effettivo svolgimento può essere influenzato da accadimenti la cui futura fattualità non è accertabile ex ante: tra questi accadimenti vanno annoverati anche e soprattutto quelli in grado di modificare le previsioni, ovvero le ipotesi di base su cui è stato costruito il programma od il piano. Ciò non significa che i rischi non possano essere previsti, stimati nei loro contenuti quantitativi e distribuiti tra i soggetti attori del processo di implementazione dell’iniziativa. La stipula di un contratto tra un committente ed un appaltatore/concessionario è, nella sua articolazione complessiva, una prefigurazione di comportamenti delle parti a fronte di eventi futuri sul cui verificarsi non esiste certezza al momento della definizione degli accordi. In altri termini, con riferimento al contesto di interesse, un contratto è anche uno strumento di individuazione e ripartizione, tra le parti, di rischi connessi all’esecuzione dell’appalto. Ciò che normalmente manca nei contratti e nei capitolati d’appalto è la quantificazione di questi rischi, cioè la misura della conseguenza negativa che si scaricherà sulla parte che, con la sottoscrizione del contratto, ha accettato il rischio; conseguenza che si tradurrà in oneri addizionali espressi in termini di maggior consumo di risorse e di maggiori esborsi. La distribuzione, previa identificazione, del rischio è, dunque, un’attività consolidata - ancorché non codificata - mentre del tutto emarginata appare la valutazione dell’impatto degli stessi sul quadro economico e finanziario dell’iniziativa. Valutazione che - espressa in termini monetari ed accompagnata da una parallela considerazione sulle modalità di gestione degli eventi potenzialmente pericolosi - risulta decisiva in analisi di convenienza complessiva come il Value for Money. Come si è già notato, nelle iniziative di partenariato pubblico privato l’orizzonte temporale di riferimento deve coprire l’intero ciclo di vita dell’iniziativa, originandosi nella fase di programmazione, estendendosi alle fasi di progettazione, realizzazione, gestione e trovando compimento alla conclusione di questa ultima. Aumentano in misura considerevole, di conseguenza, le tipologie ed il numero dei rischi che possono incombere sull’iniziativa. Nel senso comune il rischio viene inteso come evento temuto in quanto in grado di produrre danni ovvero come la possibilità che, su una determinata situazione, si abbiano conseguenze negative a seguito del verificarsi di circostanze non sempre prevedibili. La definizione implica la contemporanea persistenza, accanto alla incertezza sulla effettiva possibilità di concretizzazione



dell’evento, del carattere di pericolosità associato alla natura dell’evento temuto e del danno che esso potrebbe causare. Nella metodologia del Value for Money, gli eventi temuti sono tutti quelli in grado di produrre incrementi di costi rispetto alle previsioni ed alle stime effettuate in fase di programmazione: ai fini della determinazione dei potenziali costi addizionali interessa, pertanto, la considerazione dei rischi che possono comportare ulteriori costi rispetto a quelli base portati in conto nella determinazione dei costi base del PSC e del PFI. Come si è già visto, per rendere possibile il confronto tra PSC e PFI, il valore del rischio da determinare deve misurare il costo addizionale che la Pubblica amministrazione dovrebbe comunque sostenere in entrambi i casi. Va tuttavia tenuto conto che il costo del rischio varia a seconda della parte sulla quale il rischio è allocato. L’allocazione, ovvero la distribuzione dei rischi tra le parti assume importanza specifica ai fini della determinazione dei relativi costi: l’obiettivo non è massimizzare il trasferimento dei rischi al privato, ma l’ottimale loro distribuzione finalizzata alla minimizzazione dei costi complessivi di rischio. A tale fine ogni rischio andrebbe allocato sulla parte che è nelle migliori condizioni di gestirlo e, quindi, rendere minimo il costo ad esso associato. Se troppi rischi o quelli inappropriati sono trasferiti al privato, la Pubblica amministrazione potrebbe essere costretta a sostenere costi più grandi rispetto al caso di non trasferimento degli stessi: in ogni caso il privato quoterà il rischio che la committenza vuole trasferirgli in base alle proprie capacità di fronteggiarlo e mitigarlo e ricaricherà la propria offerta dei relativi oneri. Una ponderata allocazione consentirebbe, invece alla pubblica amministrazione di contenere i costi complessivi dell’operazione ottenendo un elevato Value for money attraverso l’utilizzo al meglio delle rispettive capacità delle parti. L’allocazione dovrà trovare specifica e precisa formulazione nell’articolato contrattuale. Nella metodologia del Value for Money la determinazione del valore dei diversi rischi non può essere disgiunta dalla contemporanea operazione di allocazione. L’allocazione influisce direttamente sul valore in quanto, per quel che si è detto, diversa è la capacità e sensibilità delle parti nelle gestione di uno stesso rischio. Il Partner privato può, in generale, con maggiore facilità rilevare e controllare rischi di superamento dei costi di costruzione mentre può risultare completamente disarmato di fronte alla dinamica della domanda di servizio sottostante all’iniziativa partenariale. Ad esempio, nella fase di costruzione di una residenza per studenti a supporto di una sede universitaria pubblica, il privato costruttore (e gestore del servizio residenziale) può anticipare l’effetto di una sottostima dei costi dei materiali attraverso una sistematica rilevazione dell’andamento del mercato e mitigarne gli effetti attraverso l’attivazione di confronti concorrenziali tra fornitori. Ben poco potrebbe, invece, durante la gestione, di fronte ad un calo della domanda studentesca di posti letti, risultando la dinamica di formazione di questa ultima strettamente connessa al complessivo andamento delle attività didattiche gestite dal pubblico. La figura e la tabella che seguono vogliono esemplificare l’importanza, ai fini del confronto monetario, del trasferimento di una parte dei rischi: la riduzione del costo associato – dovuta alla presumibile maggiore capacità gestionale del soggetto privato - può rendere conveniente il ricorso al PFI. Nella figura viene evidenziato come il valore dei rischi trasferibili non sia pari a zero nel caso di PFI ma comunque inferiore al corrispondente valore nel caso di PSC come conseguenza di una ipotizzata maggiore capacità di gestione di questi rischi da parte del Partner privato rispetto alla P.A. Va ricordato che è sempre la P.A. a sostenere, direttamente o indirettamente, tutti i costi compresi quelli relativi ai rischi. I rischi trattenuti, al contrario di quelli trasferibili, presentano invece lo stesso valore nei due casi; trattasi di rischi che la P.A. non può (per es. per motivi legislativi) o non giudica conveniente far gestire al Partner privato. Il costo dei rischi trattenuti è pertanto ininfluente ai fini del confronto; tale costo in entrambi i casi è sostenuto direttamente dalla P.A.



PSC PFI

VAN

costo rischitrasferibilicosto rischitrattenuticosto base

Nella tabella viene esplicitato il valore numerico dei rischi ipotizzato nell’esempio.

PSC PFI

Costi progettazione 100 200

Costi costruzione 1000 1000

Costi finanziari 400 800

Costi gestione 4000 4000 costi base

totale 5500 6000

Rischi trasferibili 1500 500

Rischi trattenuti 800 800 costo dei rischi totale 2300 1300

totale costi 7800 7300



Capitolo 4

Individuazione dei rischi trasferibili

a cura di

Massimo Coltellacci

Giovanna Dabbicco


Michelangelo Smeriglio 4. Individuazione dei rischi trasferibili 4.1 Premessa

4.2 La Decisione Eurostat 11/04/2004: contenuti principali

4.3 La virtuosità del modello indicato dalla Decisione Eurostat

4.3 La praticità dell’allocazione dei rischi indicata dalla Decisione Eurostat

4.4 Allocazione dei rischi connessi all’intervento secondo le indicazioni di Eurostat



4.1. Premessa L’allocazione e la quantificazione dei rischi debbono essere precedute dall’identificazione degli stessi. Il primo passo della procedura è, quindi, la compilazione di una lista di tutti i rischi che possono gravare sull’iniziativa. Trattasi di operazione complessa che richiede il riferimento ad esperienze similari consolidate e l’intervento di professionalità e competenze adeguate. Va precisato che ogni progetto ha caratteristiche specifiche, alcune delle quali uniche per localizzazione ed area di business. In letteratura sono rinvenibili indicazioni che possono guidare il processo di identificazione dei rischi31 così come possono trovarsi “matrici dei rischi” che riflettono l’auspicabile allocazione in dipendenza della natura dell’iniziativa32. In generale ai fini che qui interessano i rischi individuati andranno distinti tra “trasferibili” e “trattenuti”, ricomprendendo tra i primi quelli che il privato è in grado di gestire in maniera più efficiente rispetto alla Pubblica Amministrazione (rischio di progetto, rischio di costruzione, ecc.) e tra i secondi quelli che il privato non è in grado di gestire efficientemente e che, in quanto tali, è preferibile che rimangano in capo alla parte pubblica. Infatti, come già accennato, l’obiettivo non è la massimizzazione del trasferimento bensì la sua ottimizzazione, vale a dire giungere al minor costo complessivo delle incertezze gravanti sul progetto e non risolubili in termini deterministici in sede previsionale. La metodologia alternativa che viene proposta nella presente pubblicazione fa riferimento alla decisione Eurostat 11/02/2004 nella quale, anche se per finalità diverse33, i rischi gravanti su un’iniziativa di Partenariato Pubblico Privato di opere fredde, come quelle trattate nella presente pubblicazione, sono raggruppati nelle tre macro categorie: rischio di costruzione, rischio di disponibilità e rischio di domanda. Il riferimento consente di impostare il problema della identificazione dei rischi in modo esaustivo e consequenziale permettendo di superare l’aleatorietà di una individuazione condotta in maniera induttiva che rischia di essere incompleta.

4.2. La Decisione Eurostat 11/04/2004: contenuti principali34

La decisione Eurostat 11/02/2004, “Treatment of public-private partnerships”35 riguarda i contratti a lungo termine, conclusi tra la Pubblica Amministrazione (PA) e un partner privato che prevedano la realizzazione di una infrastruttura (dedicated asset) da parte del partner privato appositamente destinata alla fornitura di servizi connessi ad essa e acquistati dall’amministrazione stessa secondo parametri quantitativi e qualitativi stabiliti (costruzione e gestione di un penitenziario, ad es.). L’infrastruttura così realizzata e i servizi connessi previsti nel contratto potranno essere destinati a coloro che ne usufruiscono a titolo gratuito o quasi-

31 Vedasi, ad esempio, il documento Partnership Victoria – Public Sector Comparator, al paragrafo 5.3 32 Vedasi,ad esempio, la Risk Matrix riportata nella Technical note N° 5 , HM Treasury, U.K., del febbraio 2007 33 la decisione Eurostat 11/02/2004 è resa ai fini contabili del calcolo del deficit e del debito ai sensi del Trattato di Maastricht 34 Il presente paragrafo è stato tratto dal Quaderno di Project Financing n.1, Il PPP e il Patto di Stabilità Europeo – L’impatto della decisione Eurostat 11/02/2004 sulle operazioni di Partenariato Pubblico Privato 35 la Decisione Eurostat 11/02/2004 “Treatment of public-private partnerships” e il Manuale Manuale del Disavanzo e del Debito (MGDD) con il nuovo capitolo “Long term contracts between government units and non-government partners” (Part IV 4.2) dettano le disposizioni per quanto riguarda il trattamento dei flussi fra le amministrazioni pubbliche e il partner privato che realizza l’opera pubblica.



gratuito. La remunerazione riconosciuta al partner privato per la fornitura dei servizi connessi al funzionamento dell’opera deve avvenire mediante pagamenti diretti a carico dell’amministrazione come un “cliente normale”, ovvero a prezzi di mercato. Si tratta quindi di un acquisto da parte della PA dei servizi prodotti da produttori di beni e servizi destinabili alla vendita. E’ importante sottolineare che il contratto in oggetto deve prevedere l’output di uno specifico bene (che può essere rappresentato non solo da beni nuovi ma anche da miglioramenti e ristrutturazioni di beni già esistenti) che comporti una spesa per l’investimento e la consegna dei servizi connessi all’utilizzo di questo medesimo bene secondo determinati standards di volume e di qualità. La decisione si applica dunque esclusivamente ai contratti di lunga durata in cui il partner privato realizza l’opera e la PA è il principale pagatore (main payer)36 dei servizi forniti dal partner. Sono così esclusi i contratti in cui i ricavi del partner privato derivino principalmente da vendite di servizi a condizioni di mercato a “ terze parti ” (cioè diverse dalla amministrazione pubblica interessata). Non è fissata la percentuale di ricavi conseguiti dal partner che deve provenire da parte della PA ma è specificato che essa deve essere almeno del 50% e che nei casi concreti si avvicina al 90%. L’aspetto che si vuole qui evidenziare è che il principale acquirente (inteso nel senso di principale pagatore, come si diceva poc’anzi) dei servizi è la Amministrazione Pubblica contraente e che la misura della percentuale maggioritaria di ricavi rivenienti dalla PA dipende anche dal settore di intervento. Si potrebbe trattare ad esempio di servizi della sanità o dell’istruzione scolastica usufruiti dai cittadini ma pagati direttamente dallo Stato, ma anche di servizi connessi ai trasporti. L’utilizzo del dedicated-asset è stabilito specificatamente nel contratto e il partner privato è in genere limitato nella disponibilità dell’asset e in alcuni casi egli deve dare la priorità di utilizzo alla PA rispetto ad altri utilizzatori. In generale, i contratti a lungo termine tra partner privati e la PA pongono rilevanti problemi di classificazione degli assets interessati nei progetti di costruzione e gestione di opere pubbliche. A tal proposito la Decisione detta il criterio chiave per decidere se classificare gli assets costruiti nell’ambito di una collaborazione di tipo PPP, come individuata poc’anzi, come assets da includere nel bilancio della PA interessata o se registrarli nel bilancio del partner privato, seguendo un approccio metodologico fondato su una approfondita analisi dei rischi, individuati tra i:

I. rischi di costruzione, II. rischi di disponibilità,

III. rischi di domanda assunti dalle parti interessate. Si tratta di un aspetto rilevante per i riflessi sulla finanza pubblica, in termini sia di deficit sia di debito pubblico. Se l’analisi dei rischi conduce a ritenere che i rischi suddetti, sono sopportati dalla PA, allora i beni vanno classificati come government assets, cioè come beni da includere nei conti della PA, e le spese per l’investimento sono registrate come investimenti fissi lordi della Pubblica Amministrazione, con un impatto negativo sul deficit. In tal caso, si ha un impatto negativo anche sul debito pubblico valutato ai fini del rispetto del Patto di stabilità e di crescita secondo il concetto di “debito di Maastricht". Nel caso in cui gli assets realizzati nel contesto di un Long- term contracts between Government and private entities fossero classificati come assets del partner privato e quindi registrati fuori dai conti della Pubblica Amministrazione (OFF balance sheet), non si avrebbe, invece, impatto immediato né sul deficit né sul debito per quanto riguarda la spesa iniziale di investimento. Nel caso, inoltre, in cui la PA acquisti o riscatti lo stesso asset alla fine del periodo coperto dal contratto va registrata la spesa per investimenti fissi lordi per il valore di acquisto con un

36 Cfr. MGDD Part IV 4.2 pag. 6



impatto sul deficit. Una devoluzione dell’asset a titolo gratuito non avrebbe, invece, alcun impatto. Secondo l’approccio metodologico seguito dalla decisione Eurostat e dal capitolo del MGDD la classificazione dell’asset OFF/ON balance sheet può avvenire sulla base di una verifica dell’allocazione dei “risks and rewards” connessi alla costruzione e gestione dell’infrastruttura; tale analisi si traduce nella regola pratica di classificare l’asset OFF balance sheet solo se il privato sopporta il rischio della costruzione ed almeno uno tra il rischio di disponibilità o il rischio della domanda. Se il rischio della costruzione ricade sulla Pubblica Amministrazione, o se il partner privato sopporta soltanto il rischio della costruzione e non altri rischi, i beni devono essere classificati invece come government assets con le conseguenze sopra illustrate ai fini del trattamento contabile. L’analisi dei rischi sopportati dalle parti contrattuali rappresenta dunque il fattore decisivo per la classificazione dell’asset. Il rischio della costruzione riguarda gli eventi connessi ad una consegna tardiva, al non-rispetto degli standard specificati, ai costi aggiuntivi, ai difetti tecnici e alle esternalità negative. L'obbligo della Amministrazione Pubblica di effettuare i pagamenti al partner privato senza la valutazione dello stato di efficacia dell’asset o pagamenti da parte della PA a copertura sistematica e in maniera ingiustificata di qualsiasi costo addizionale sarebbero prova che la PA sopporta la maggior parte dei rischi della costruzione. Il rischio di disponibilità riguarda quelle situazioni in cui il partner non fornisca la quantità di servizi che contrattualmente era stata fissata o non risponda agli standard di sicurezza e di certificazione di qualità connessi alla fornitura dei servizi agli utenti finali, secondo quanto specificato nel contratto. Inoltre la fattispecie ricorre laddove il partner non risponde agli standard di qualità concernenti la consegna del servizio, come stabilito nel contratto, dal che ne derivi un’evidente carenza di prestazioni da parte del socio privato. Questi aspetti possono essere esaminati attraverso indicatori di performance, come ad esempio numero di letti disponibili in un ospedale, numero di aule, numero di posti in una prigione, numero di corsie autostradali, posti per km di linea di trasporto pubblico rispetto a quelli programmati, regolarità del servizio (ad esempio distanza tra una corsa e l’altra rispetto a quella programmata), soddisfazione degli utenti. Si ritiene che sia la Amministrazione Pubblica a sopportare questo rischio se nel caso di performances insufficienti non è prevista la riduzione dei pagamenti annuali alla controparte (sotto la forma di penalties economicamente significative) così come accadrebbe per un cliente “normale” in un contratto. I pagamenti dei servizi forniti debbono dunque dipendere dall’effettivo grado di disponibilità di servizi offerto dal partner durante un determinato periodo di tempo. L’applicazione delle penalties deve essere automatica e deve avere un significativo impatto sui profitti e/o ricavi del partner; si escludono, in altri termini, le penali del tipo puramente simbolico o “cosmetico”. Se il costo delle penalties fosse inglobato in un maggior canone di disponibilità o in un maggior canone annuo di acquisto di servizi dovrebbe essere in tal caso approfondito il livello di analisi dei rischi. Inoltre, se il contratto prevedesse un limite massimo per le penali nel caso di performance insufficienti questo potrebbe condurre alla conclusione che il rischio non sia stato trasferito. 37 Il rischio della domanda riguarda le fluttuazioni della domanda del bene (più alta o più bassa di quanto previsto nel contratto) che non siano connesse alla gestione del servizio da parte del partner ovvero che non derivino dalla qualità inadeguata o scarsa dei servizi forniti o da un provvedimento della PA che incida sulla quantità e/o la qualità dei servizi forniti. Questo rischio riguarda dunque le variazioni della domanda che derivano da altri fattori, quali il ciclo congiunturale, le tendenze del nuovo mercato, la concorrenza diretta o l'obsolescenza tecnologica. Si riterrà che la PA sopporti questo rischio laddove sia obbligata ad eseguire un dato livello di pagamenti del servizio indipendentemente dal livello della domanda espressa

37 Cfr MGDD Part IV.2.3.2 cit. …”The existence of a maximum amount or percentage of penalties that could be applicable in the event of defaulting performance would also suggest that this risk has not been significantly transferred to the partner”.



dall'utente finale, in maniera tale che renda irrilevanti le fluttuazioni della domanda sui profitti del partner privato. Potrebbe affermarsi che il privato sopporti questo tipo di rischio se egli può porre in essere sotto la propria responsabilità tutte le azioni necessarie per il superamento della crisi di domanda ad esempio anche con la possibilità, entro certi limiti, di utilizzare l’asset per scopi diversi da quelli concordati dalle parti. La disposizione non si applica invece quando la fluttuazione della domanda dipenda da un provvedimento della PA, quale la decisione di una Pubblica Amministrazione, anche diversa da quella coinvolta nel contratto, che rappresenti un significativo cambiamento nella politica governativa o la realizzazione di un’altra infrastruttura ad opera della PA che operi in diretta concorrenza con quella oggetto del contratto o, ancora, la modifica della regolamentazione. Vale a dire che in tal caso la mancata riduzione dei compensi o la previsione di un risarcimento non implicherebbe di per se la classificazione dell’asset ON balance sheet. Per l’applicazione della decisione gli Stati Membri, attraverso gli Istituti nazionali di statistica, devono effettuare un'analisi di rischio dei singoli casi di PPPs. La via principale nel verificare la suddivisione dei rischi consiste nell’analizzare i contratti relativi secondo le tipologie di rischio individuate da Eurostat e ciò dovrebbe condurre alla classificazione degli assets ON o OFF balance sheet per la PA.

4.3. La virtuosità del modello indicato dalla Decisione Eurostat La decisione Eurostat è una decisione resa ai fini contabili e a tali fini viene applicata. D’altra parte però il modello di PPP che la decisione Eurostat prevede per non inserire a bilancio l’investimento, può definirsi virtuoso in quanto rappresenta un modo con cui il Partner Pubblico può ottenere quei vantaggi che convenzionalmente si attendono dal PPP:

- il finanziamento della costruzione prevalentemente a carico del Partner Privato - la certezza dei costi, dei tempi e degli standard costruttivi dell’opera - la certezza della qualità e della quantità del servizio fornito

I perché dell’ottenimento di tali obiettivi è spiegato nei successivi paragrafi.

4.3.1. Esposizione finanziaria del Partner Privato sul costo dell’investimento

Il Partner Privato rimane esposto finanziariamente per una notevole somma di denaro, dato che il contributo massimo in conto costruzione, ai fini del trasferimento del rischio di costruzione, da parte della PA non può superare il 50% dell’investimento38. Il Partner privato rientrerà di tale somma, e dei relativi oneri finanziari, solo durante la gestione attraverso i canoni periodici pagati dalla PA. Il pagamento del canone periodico è sottoposto alla condizione dell’effettivo raggiungimento di standard di qualità e quantità del servizio reso durante la gestione. Quindi il Partner Privato è motivato, in qualche misura anche costretto, a raggiungere e mantenere gli standard contrattuali della gestione per rientrare del costo dell’investimento anticipato durante la fase di costruzione. E’ pertanto chiara l’importanza per la PA di non pagare più del 50%39 dell’investimento durante la

38 Manuale del Disavanzo e del Debito Part IV - 4.2 Long term contracts between government units and non-government partners par. 2.4: “If, at inception, or during construction, the capital cost is predominantly covered by government, this would be an indication that market operators doubt the financial viability of the project, such that it can be realised only if government bears a majority of risks.” 39 il “tetto” del 50% del costo dell’investimento di contribuzione pubblica non è più presente al momento nell’ordinamento legislativo italiano in quanto è stato soppresso con la L.166/2002



fase di costruzione, infatti in questo modo si ottiene: - sia il vantaggio dell’anticipazione del capitale da parte del Partner privato - sia un coinvolgimento del Partner Privato nella gestione tale che egli sia “costretto” a

una corretta gestione al fine di rientrare del costo di investimento.

4.3.2. Extracosti della fase di costruzione e mancato raggiungimento degli standard costruttivi

Il trasferimento del rischio di costruzione al Partner Privato così come indicato dalla Decisione Eurostat comporta che gli extracosti di costruzione non debbano essere sempre posti a carico del partner Pubblico qualunque sia lo loro giustificazione.40 Tali extracosti devono essere messi a carico della parte che ne è responsabile; al Partner Pubblico devono essere addebitati gli extracosti relativi a cambi di specifiche richiesti in corso d’opera dallo stesso Partner Pubblico. Visto che nel PPP la progettazione è compito del Partner Privato, sempre che questa attività sia stata svolta autonomamente, è evidente che extracosti relativi alla carente progettazione siano a carico del Partner Privato; allo stesso modo extracosti dovuti a errori nella fase di realizzazione rimangono a carico dello stesso. A tali condizioni il Partner Privato è portato a progettare e eseguire i lavori in modo da non incorrere in extracosti: di conseguenza il trasferimento del rischio di costruzione permette di conseguire quella certezza dei costi che è uno degli obiettivi del PPP.

4.3.3. Raggiungimento degli standard costruttivi richiesti Al fine del trasferimento del rischio di disponibilità al Partner Privato questo ultimo si deve far carico dei costi di manutenzione ordinaria e straordinaria della struttura per tutta la durata della concessione. Da ciò discende la necessità per il Partner Privato di progettare l’opera e di realizzarla in modo da ottimizzare il costo di suddette spese di manutenzione: è quindi suo interesse che l’opera sia realizzata rispettando le norme della regola dell’arte. Ciò facilita il raggiungimento nella fase di costruzione degli standard costruttivi richiesti.

4.3.4. Rispetto dei tempi di costruzione

Visto che la Decisione Eurostat condiziona il trasferimento del rischio di costruzione al Partner Privato al fatto che il Partner Pubblico non inizi a pagare il canone periodico senza tenere conto dell’effettivo stato dell’opera, è evidente come il Partner Privato che, come detto, sta anticipando almeno la metà del costo dell’investimento, abbia tutto l’interesse a completare i lavori nei tempi stabiliti in modo da percepire i primi canoni periodici.

40 Manuale del Disavanzo e del Debito Part IV - 4.2 Long term contracts between government units and non-government partners par. 3.2: “a government’s obligation to start making regular payments to a partner without taking into account the effective state of the assets that are delivered would be evidence that government bears the majority of the construction risk and is acting de facto as the final owner of the assets since the inception. This is also true where payments are made by government to cover systematically any additional cost, whatever their justification”



4.3.5. Penalità per servizi non erogati agli standard contrattuali

Affinché il rischio di disponibilità sia effettivamente trasferito al Partner Privato, la Decisione Eurostat indica che, in caso il servizio offerto non raggiunga gli standard contrattuali, il Partner Pubblico deve avere la possibilità di ridurre i canoni periodici da pagare al Partner Privato.41 Questa riduzione del canone deve avvenire per mezzo di penali che non devono essere simboliche e devono pertanto avere conseguenze significative sui ricavi e profitti del Partner Privato42. Anche in questo caso appare chiaro come l’applicazione di quanto indicato dalla decisione Eurostat porterà il Partner Privato a gestire in modo da raggiungere gli standard quantitativi e qualitativi previsti dal contratto per evitare di incorrere in penali che intacchino sostanzialmente i propri ricavi43.

4.4. La praticità dell’allocazione dei rischi indicata dalla Decisione Eurostat La Decisione Eurostat del 11/02/04 ancorché finalizzata ad obiettivi diversi da quelli che si pone il presente documento, può, con la codifica dei rischi che essa propone, introdurre elementi virtuosi nella metodologia di determinazione del costo dei rischi che qui interessa. Come detto l’istituto statistico dell’Unione raggruppa i rischi trasferibili in tre categorie:

- rischio di costruzione - rischio di disponibilità - rischio di domanda

Nella Decisione sono inoltre contenute indicazioni su una loro ottimale allocazione in modo da potere, contabilmente, qualificare l’iniziativa come non gravante sul deficit e sul debito. Le stesse indicazioni possono utilizzarsi in questo contesto in cui si parla di valore aggiunto ricavabile da un’iniziativa di partenariato: l’applicazione delle indicazioni della Decisione può consentire il miglior ritorno complessivo dalla collaborazione pubblico-privato, in termini di certezza dei costi, dei tempi, della quantità e della qualità del servizio reso. Le indicazioni Eurostat possono essere riguardate come un primo livello di disaggregazione del rischio complessivo che può accompagnare un’iniziativa di Partenariato Pubblico Privato. La chiave di disaggregazione utilizzata è ovviamente dettata dal contenuto, dal contesto così come dalle finalità che la Decisione si prefigge; d’altra parte essa riflette una considerazione a vita intera dell’iniziativa, facendo riferimento ad un processo di implementazione della stessa che trova inizio nella fase di progettazione e si conclude con il termine del periodo gestionale.

41 Decisione Eurostat 11 febbraio 2004: “Government will be assumed not to bear such risk if it is entitled to reduce significantly (as a kind of penalty) its periodic payments, like any “normal customer” could require in a commercial contract. Government payments must depend on the effective degree of availability supplied by the partner during a given period of time. Application of the penalties where the partner is defaulting on its service obligations should be automatic and should also have a significant effect on the partner’s revenue/profit, and must not be purely "cosmetic" or symbolic.” 42 Manuale del Disavanzo e del Debito Part IV - 4.2 Long term contracts between government units and non-government partners par. 3.2: ”The application of the penalties where the partner is defaulting on its service obligations must be automatic and must also have a significant effect on the partner revenue/profit. They must affect significantly the operating margin of the unit and could even exceed it in some cases, so that the partner would be heavily financially penalised for its inadequate performance. It may also take the form of an automatic renegotiation of the contract and even, in an extreme case, of dismissal from the contract of the original partner.” 43 D’altra parte le penali devono comunque essere proporzionali al danno o disagio arrecato al Partner Pubblico e all’utenza.



Il trasferimento, o meglio l’allocazione degli stessi alla parte in grado di meglio gestirli, deve avvenire con la formulazione di precise clausole contrattuali per la stesura delle quali è condizione ineludibile una configurazione di maggiore dettaglio delle tre tipologie di rischio, partendo dal significato attribuito, in termini descrittivi e sintetici, agli stessi nella Decisione. La traduzione applicativa della Decisione richiede in altri termini, una ulteriore disaggregazione: partendo dalla definizione che ne dà Eurostat44 si può configurare – e specificare - ciascuna delle tre categorie di rischio nelle sue componenti di maggior dettaglio. Ai diversi livelli di disaggregazione il rischio complessivo potrà considerarsi trasferito se trasferita sarà, in termini sia qualitativi che quantitativi, la maggioranza del valore economico delle componenti individuate al quel livello di disaggregazione. In termini applicativi la disaggregazione dovrebbe essere condotta con tecniche di breaking down, quindi con il rispetto della fondamentale regola che il contenuto di un qualsiasi livello di disaggregazione di dettaglio restituisca l’intero contenuto del livello apicale di massima aggregazione. Nel caso in questione la regola è di difficile applicazione: fermarsi ai primi livelli di disaggregazione può semplificare il problema anche e soprattutto ai fini di una applicazione operativa della valutazione del VfM. Questa rappresentazione dei rischi deve essere interpretata come una rappresentazione del primo livello di disaggregazione della globalità dei rischi associati ad un’iniziativa di PPP: la sua praticità consiste nell’evitare un’analisi di dettaglio di tutte le componenti dei rischi che si possono andare a individuare a livello tecnico operativo. In questo modo non è necessario andare a dettagliare ulteriormente i rischi connessi con l’operazione di PPP, compito assai gravoso e da riservare agli specialisti della “risk analysis”. Infatti le valutazioni legate al VfM devono essere sviluppate dalla committenza in una fase anticipata del processo di implementazione, e proprio per questo devono avere carattere di generalità e di onnicomprensività. A prima vista l’indicazione di tre macrocategorie di rischi potrebbe sembrare non sufficiente, in realtà queste racchiudono tutti i rischi che hanno impatto sull’iniziativa di PPP dal punto di vista del VfM. Quindi utilizzando questa suddivisione suggerita da Eurostat è possibile individuare in modo semplice e immediato i rischi principali connessi ad un’operazione in PPP. Questa semplicità di individuazione ha l’immediato vantaggio di facilitare l’allocazione45 di tali rischi al soggetto che ha le maggiori capacità di minimizzarne il costo.

44 “(…) A first category is “construction risk” covering notably events like late delivery, non-respect of specified standards, additional costs, technical deficiency, and external negative effects.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004) “(…) A second category is “availability risk” where the responsibility of the partner is quite obvious. It may not be in a position to deliver the volume that was contractually agreed or to meet safety or public certification standards relating to the provision of services to final users, as specified in the contract. It also applies where the partner does not meet the required quality standards relating to the delivery of the service, as stated in the contract, and resulting from an evident lack of “performance” of the partner.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004) “(…) …A third category is “demand risk” covering variability of demand (higher or lower than expected when the contract was signed) irrespective of the behaviour (management) of the private partner. This risk should only cover a shift of demand not resulting from inadequate or low quality of the services provided by the partner or any action that changes the quantity/quality of services provided. Instead, it should result from other factors, such as the business cycle, new market trends, direct competition or technological obsolescence.” (Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004) 45 Intendendo con allocazione l’assunzione maggioritaria delle conseguenze economiche associate a tale rischio: “bearing a risk” for one party means that this party bears the majority of the risk. (Decisione Eurostat 11 febbraio 2004) Quindi che almeno il 51% del costo associato a tale rischio sia assunto da uno dei due attori del PPP: la PA o il Partner Privato.



Nel seguito viene riportata una configurazione del rischio di costruzione e del rischio di disponibilità46 ottenuta considerando quelle componenti dei due suddetti rischi per le quali il Manuale del Deficit e del Debito fornisce delle indicazioni per l’allocazione delle stesse al Partner Privato47. Sulla base di queste indicazioni si può procedere alla stesura di appropriate clausole contrattuali48. Le due “Matrici” possono essere considerate come un approfondimento applicativo delle omonime matrici rinvenibili nella letteratura specialistica in tema di partenariati49. Queste ultime forniscono indicazioni sulla parte giudicata nelle migliori condizioni per gestire una determinata componente; le tabelle qui esposte - ricavate dall’analisi delle conseguenze della decisione Eurostat - vogliono, invece, fornire indirizzi operativi per una formale allocazione della stessa componente. Le stesse componenti possono essere utilizzate ai fini della valutazione del costo dei rischi riportata nei successivi capitoli.

46 le tabelle sono tratte dal Quaderno di Project Financing n.1, Il PPP e il Patto di Stabilità Europeo – L’impatto della decisione Eurostat 11/02/2004 sulle operazioni di Partenariato Pubblico Privato. 47 Lo stesso esercizio non viene eseguito per la terza tipologia, il rischio di domanda, in quanto questo viene normalmente trattenuto dall’amministrazione; il rischio di domanda è, inoltre, fortemente connotato dal tipo di servizio oggetto del partenariato. 48 Manuale del Deficit e del Debito, parte IV 4.2 49 Vedasi,ad esempio, la Risk Matrix riportata nella Technical note N° 5 , HM Treasury, U.K., del febbraio 2007



Construction risk - Rischio di costruzione

Componenti Descrizione Effetto Condizione per il trasferimento del rischio al partner privato, secondo il Manuale del Deficit e del Debito

Rischio di finanziamento pubblico

Il PEF del privato prevede un eccesso di contributo pubblico da erogare durante la costruzione a SAL

Minor coinvolgimento del privato. Realizzazione di un "appalto mascherato".

All'inizio e durante la costruzione la PA non dovrebbe coprire prevalentemente il costo di costruzione (par.2.4 comma 4)

Rischio di eccesso di costo

Eccesso di penali e garanzie richieste dalla PA

Aumento del costo di realizzazione

L'ammontare dei pagamenti regolari non deve essere sproporzionato rispetto al valore del servizio offerto

Scelte progettuali inadeguate e/o errori progettuali

Costi per adeguamento struttura o per maggiori oneri di gestione

I costi devono essere posti a capo della PA se il progetto è stato redatto dalla PA. Se il partner privato ha avuto un ruolo decisivo nella progettazione i costi legati al rischio devono essere sostenuti da quest’ultimo (par. 3.2, comma 4) Rischio di

progettazione

Modifiche al progetto in corso d'opera Extra costi e ritardo del completamento dei lavori

Se le modifiche sono chieste dalla PA i costi devono rimanre in capo alla PA (par. 3.2, comma 4)

Rischio di Ritardo Allungamento dei tempi di costruzione per cause varie

Ritardo del completamento della costruzione e dell'inizio della fase di gestione.

I costi per il ritardo dovuti a cambi di specifiche durante la costruzione riciesti dalla PA dovranno rimanere in capo alla PA (par. 3.2 comma 6). I costi dovuti all'inefficienza del partner privato rimarranno in capo a quest'ultimo (par.3.2 comma 5)

Rischio di non corretta esecuzione

Mancato rispetto degli standard di progetto

Costi per adeguamento struttura o per maggiori oneri di gestione

Non prevedere pagamenti regolari senza aver verificato e tenuto conto dell'effettivo stato dell'asset (Par. 3.2 comma 3). La PA non dovrebbe essere obbligata a pagare per eventi dovuti al default del management della costruzione (punto 3.2, comma 5)

Rischio di superamento dei costi Aumento dei costi per cause varie Aumento dell'importo

dell'investimento iniziale

La PA non deve coprire sistematicamente ogni costo addizionale qualunque indipendentemente dalla loro giustificazione (Par. 3.2, comma 3)

Rischi di effetti negativi esterni (anche ambientali)

L'attività costruttiva impatta negativamente sul contesto Danni a terze parti

Se la causa è un errore di progettazione si applica quanto indicato nel rischio di progettazione. Se la causa è dovuta a inefficienza del parner privato la PA non dovrebbe essere obbligata a pagare (punto 3.2, comma 5)

Rischio politico Importanti modifiche politiche che cambiano il quadro amministrativo Vari Il rischio può rimanere in capo alla PA (par.3.2 comma 9)

Rischi generici assicurabili Incendio, … Vari Il rischio deve rimanere in capo al privato con polizza assicurativa

(par.3.2 ultimo comma)

Rischio forza maggiore Tipologia di eventi non coperti dalle normali polizze assicurative (par.3.2 ultimo comma).

Vari Il rischio può rimanere in capo alla PA (par.3.2 comma 9)

…..



Availability risk - Rischio di disponibilità Componenti Descrizione Effetto Indicazioni del Manuale del Deficit e del Debito per considerare il

rischio trasferito al privato

Rischio di capacità produttiva

default del management, carenza prestazionale della infrastruttura, default dei fornitori, ecc.

Volume del servizio insufficiente e/o Qualità del servizio inferiore allo standard

Le penalties devono (par.3.2 commi 10 e 11): essere automatiche, essere proporzionali alla quantità di servizio non fornito, e/o alla qualità non garantita, essere senza tetto massimo, andare a diminuire in maniera consistente, anche eventualmente superandolo, il margine operativo del partner . D'altra parte si può consentire al Partner di incamerare il profitto conseguente ad una produzione a costi inferiori al preventivato (par.2.2.b)

Rischio di obsolescenza

Avanzamento tecnologico del settore e miglioramento degli standard nazionali e internazionali medi del servizio.

Spese per adeguare l'infrastruttura e il servizio alle nuove tecnologie e standard.

Il rischio non è citato nel Manuale del Deficit e Debito, si deve comunque tenere conto che la grandezza dei differenti componenti del rischio può essere stimata dall’ammontare di quanto ciascun partner deve pagare in caso di deficienza (par.3.2 comma 4)

Rischio amministrativo cambiamenti di leggi che rendono obbligatorie modifiche alla infrastruttura e al servizio da essa erogato

Spese per adeguare l'infrastruttura e il servizio alle nuove tecnologie e standard.

Il rischio non è citato nel Manuale del Deficit e Debito, potrebbe essere utile però l'indicazione data nell'ambito del rischio di costruzione "il partner non dovrebbe essere responsabile in caso di azione governativa che cambia le specifiche e gli standard in corso d’opera" (par.3.2 comma 6)

Rischio politico Importanti modifiche politiche che cambiano il quadro amministrativo


Rischi generici assicurabili Incendio, … Vari Il rischio deve rimanere in capo al privato con polizza assicurativa (par.3.2 ultimo comma)

Rischio forza maggiore Tipologia di eventi non coperti dalle normali polizze assicurative (par.3.2 pag.16 ultima frase).


…..

…..

…..



4.5. Allocazione dei rischi connessi all’intervento secondo le indicazioni di Eurostat

La rappresentazione di tutti i rischi connessi con un’operazione di PPP, nello specifico la concessione di un’opera fredda (PFI), nelle tre macrocategorie individuate da Eurostat:

rischio di costruzione rischio di disponibilità rischio di domanda

permette una semplificazione concettuale utile ma allo stesso tempo sufficientemente generale50 da rappresentare le molteplici situazioni, e quindi i conseguenti rischi che potrebbero presentarsi nelle operazioni di PPP. Alla luce di quanto esposto precedentemente nella presente pubblicazione viene proposta, nel caso di concessione di un’opera fredda (PFI), una ripartizione dei rischi conforme a quella indicata dalla Decisione Eurostat 11/02/2004 e in particolare con:

- i rischi di costruzione e disponibilità a carico dal Partner Privato - il restante rischio di domanda rimane a carico del Partner Pubblico

tabella ripartizione del rischio

RISCHIO di: ALLOCAZIONE su:

costruzione Partner Privato

disponibilità Partner Privato

domanda PA

L’allocazione del rischio di costruzione al partner privato non è una scelta che viene lasciata alle PA o ai privati, al contrario è una “imposizione”, ben specificata nella decisione Eurostat. Questa prescrizione si basa sull’idea che il Partner Privato abbia una maggiore capacità di controllare il processo di costruzione. I motivi di questa supposta maggior capacità possono essere spiegati meglio sulla base delle seguenti considerazioni. Il Partner privato una volta che si trova ad essere concessionario è consapevole del fatto che il perfetto funzionamento dell’infrastruttura è l’unico modo che gli consente la restituzione del capitale di debito e la remunerazione del capitale di rischio; per questo motivo non sarà solamente incentivato ma al contrario sarà obbligato a costruire l’infrastruttura: nei tempi preventivati, ai costi preventivati e con gli standard qualitativi contrattuali, poiché tutti i suddetti aspetti influenzano direttamente l’equilibrio economico finanziario dell’intervento. Il rispetto dei tempi preventivati è una delle condizioni essenziali per poter garantire l’equilibrio economico finanziario; infatti il concessionario inizierà a percepire il canone (e quindi le somme necessarie alla restituzione del capitale di debito e alla remunerazione del capitale proprio) solo successivamente al collaudo e all’entrata in funzione dell’infrastruttura. Già da queste osservazioni preliminari è possibile comprendere la motivazione che ha concessionario nel costruire un’infrastruttura che dovrà gestire successivamente alla costruzione,

50 Proprio nella Decisione Eurostat 11 febbraio 2004 vengono indicati come principali e al tempo stesso generici: “Many risks may be observed in practice in such arrangements. The wording used may be in addition diverse and confusing. This is why, for the purpose of this decision, Eurostat has selected three main categories of “generic” risks.”



d’altro canto la PA, seppur animata dalle migliori intenzioni, spesso non ha gli strumenti sufficienti per porre in essere tutti gli accorgimenti necessari all’ottenimento del rispetto dei tempi di costruzione preventivati. Sulla base delle ragioni esposte e anche sulla base di alcune pubblicazioni specialistiche dei paesi con un’esperienza maggiore nel PPP51 risulta perfettamente comprensibile l’assunto indicato da Eurostat sull’obbligatorietà del trasferimento del rischio di costruzione al concessionario nella concessione di costruzione e gestione di un’opera fredda (PFI), in quanto egli è nelle condizioni migliori per poter minimizzare il costo di tale rischio. Un discorso molto simile può essere fatto per il rischio di disponibilità. Anche quest’ultimo, come già indicato nel precedente paragrafo 4.3. ha un impatto diretto sulla capacità del concessionario di restituzione del capitale di debito e la remunerazione del capitale di rischio. Per quanto riguarda il rischio di mercato ci si deve basare su considerazioni di natura diversa; in settori nei quali è la pubblica amministrazione il principale acquisitore diretto o indiretto (come quello della sanità, della scuola e dei trasporti) il rischio di domanda è giustamente lasciato a carico del partner pubblico che è proprio il soggetto che ha maggior influenza, grazie alle proprie scelte programmatorie, sulla domanda e sull’offerta di servizi in tali settori. E’ ora possibile completare il modello di calcolo del VfM introdotto in precedenza con l’allocazione dei rischi secondo le indicazioni di Eurostat; il diagramma seguente mostra un possibile risultato in cui la procedura PFI risulta più conveniente della procedura tradizionale.

PSC PFI

VAN

costo rischiodisponibilitàcosto rischiocostruzionecosto rischiodomandacosto base

51 Review of large Public Procurement in the UK, Mott MacDonald (2002) Optimism Bias, Supplementary Green Book guidance, HM Treasury (2003)



La tabella seguente mostra i valori numerici associati al diagramma precedente.

PSC PFI

Costi progettazione 100 200

Costi costruzione 1000 1000

Costi finanziari 400 800

Costi gestione 4000 4000 costi base

totale 5500 6000

rischio di costruzione 300 100

rischio di disponibilità 1200 400

rischio di domanda 800 800 costo dei rischi

totale 2300 1300

totale costi 7800 7300



Capitolo 5

Metodi generali per il calcolo del valore dei rischi a cura di

Giovanni Giampà

Laura Martiniello

Stefano Saracchi

5. Metodi generali per il calcolo del valore dei rischi 5.1 Cenni introduttivi

5.2 Metodo tradizionale

5.3 Il fattore “testability”

5.4 Metodo statistico parametrico



5.1. Cenni generali

La letteratura sul Risk management propone diverse interpretazioni del concetto di rischio ed un’ampia trattazione dei rischi esistenti.

L’identificazione e classificazione delle fonti di rischio è indispensabile per lo sviluppo di uno schema di riferimento per la loro gestione. L’analisi dei rischi permette ai soggetti responsabili del Risk Management non solo di identificare quelli potenziali, ma anche di valutarne l’impatto, eliminare quelli di scarsa importanza e concentrarsi su quelli rilevanti.

Le tecniche di identificazione sono varie e comprendono: brainstorming, prompt list, interviste strutturate, ecc.. Queste tecniche consistono nel far emergere i rischi di progetto stimolando il pensiero laterale e proattivo, nonché una visione prospettica delle problematiche nell’ambito del team di progetto. Il numero di rischi identificati dipenderà dall’esperienza e dalle capacità del team in quanto accanto ad alcuni elementi, più o meno comuni a tutti i progetti, bisognerà considerare i rischi che caratterizzano il particolare progetto realizzato. La mancata identificazione potrà comportare conseguenze negative come ritardi ed incremento dei costi. L'analisi dei rischi consente di: • definire quali sono le potenziali minacce • valutare l'impatto nel caso in cui le minacce si concretizzino • definire ed implementare contromisure adeguate a mitigare il rischio con un impegno commisurato ai potenziali impatti. Le metodologie di analisi dei rischi che si sono sviluppate sono molteplici e, pur basandosi su alcuni concetti ed elementi comuni, spesso si presentano con differenti caratteristiche; infatti alcune di queste si basano essenzialmente sulle esperienze e sugli insegnamenti passati, altre si basano su schemi analitici complessi ed altamente strutturati permettendo una valutazione preventiva. È importante comprendere quale tipologia di approccio sia più idoneo utilizzare, considerandone le caratteristiche a livello di approfondimento dell'analisi e soprattutto relativamente alla modalità di assegnazione dei valori, ossia al sistema di misurazione dei fattori rischiosi. Le altre metodologie di valutazione dei rischi sono riportate in appendice52.

5.2. Metodo tradizionale

In letteratura è ormai noto che il Rischio di un evento può essere misurato moltiplicando la probabilità dell’evento stesso per il suo impatto (danno) che ne potrebbe scaturire alla sua occorrenza. R = P x D dove P = Probabilità dell’evento D = Danno dell’occorrenza (severity)53

52 Appendice B, Tecniche di valutazione dei rischi numeriche e non numeriche 53 Per quanto riguarderà invece la stima dell’entità economica del danno (“severity”), essa potrà essere quantificata solo laddove esista una relazione tra il danno stesso e un entità economica determinata o determinabile (rischio commisurabile ad un costo).



Per quantificare le grandezze in senso economico, e quindi le equivalenze monetarie dei Rischi, bisognerà stimare la Probabilità di accadimento dell’evento che vogliamo evitare ed il danno che ne scaturirebbe nel momento in cui l’evento dovesse accadere. Considerando i rischi di progetto indicati dalla decisione Eurostat, che si riportano:

- rischio di costruzione - rischio di disponibilità - rischio di domanda

sarà necessario: analizzare tali rischi dal punto di vista della probabilità dell’evento; valutare le conseguenze del verificarsi dell’evento rischioso in termini di danno economico

ad esso connesso.

In realtà, per analizzare la probabilità di un evento quantificabile, possono essere percorse due diverse strade:

• Brainstorming; ovvero un nucleo di esperti di comprovata esperienza tecnica che elaborano una stima soggettiva della probabilità di un evento.

• Metodo statistico – analitico: metodologie basate sull’individuazione numerica ed oggettiva delle probabilità, attraverso studi ed analisi di progetti pregressi di stessa natura.

Qualunque metodo o modello venga utilizzato, un notevole contributo per l’individuazione delle singole criticità potrà essere rappresentato dalla scomposizione dei rischi secondo le tabelle presentate precedentemente54. Questa metodologia c.d. tradizionale procede per ogni rischio (es. Rischio di superamento dei costi), ad individuare, con riferimento ai possibili scenari di danno, la probabilità di accadimento, e la conseguenza in termini monetari (che può essere stimata anche come una percentuale del costo iniziale). Il prodotto della probabilità P per il danno D determina il valore del rischio come esemplificato nella tabella che segue

54 Vedi par. 4.4 La praticità dell’allocazione dei rischi indicata dalla Decisione Eurostat 11/02/2004 tabella 2. Construction risk - Rischio di costruzione

Probabilità dell’evento

Stime soggettive

Stime oggettive Metodo statistico –

analitico - “likelyhood”

Brainstorming ed esperienze pregresse



Scenari di danno

Conseguenza %

Costo iniziale

Danno potenziale (D)

Probabilità (P)

valore

Costi inferiori al previsto -10% 200 -20 0% 0 Costi uguali al previsto 0% 200 0 30% 0

Incremento lieve 10% 200 20 25% 7 Incremento moderato 20% 200 40 35% 10 Incremento notevole 30% 200 60 10% 6

Valore economico del rischio di incremento del costo di costruzione (mln €) 23 La somma del valore di tutti gli scenari determinerà il “Valore economico del rischio di incremento del costo di costruzione”.

5.3. Il fattore “testability”

In realtà per capire e decidere come allocare i rischi può essere utile l’introduzione e la quantificazione di un nuovo parametro che riesca ad individuare la capacità dei vari soggetti non di agire sulla mitigazione degli impatti ma sulla previsione degli impatti e che riesca quindi a minimizzare il rischio. Nella teoria classica non vi è una diversificazione del rischio in base a chi lo gestisce o lo minimizza. Secondo tale teoria infatti il Rischio è valutato in funzione della Probabilità e del Danno ed in nessun modo, esplicitamente, viene preso in considerazione il soggetto che è sottoposto al suo controllo ed amministrazione. È logico attendersi che le capacità di minimizzazione dei rischi varierà quindi da soggetto a soggetto sulla base delle capacità di attivare meccanismi di prevenzione, allerta e controllo. Dovrà quindi essere introdotto nella teoria tradizionale della valutazione del rischio un nuovo elemento che riesca a tradurre e schematizzare questa particolarità. La minimizzazione del singolo rischio sarà proporzionale alla capacità di prevedere l’evento da parte dei soggetti responsabili di quel rischio. Si introduce quindi il concetto di Testability che si definisce come la capacità di prevedere l’evento. Tanto maggiore sarà la capacità di prevedere l’evento tanto più sarà possibile mitigare il rischio. La nuova formulazione del Rischio sarà data da: R = P x D x T

Con T variabile tra 0 e 1. Si può considerare che per un dato rischio il valore della testability e’ diverso tra una pubblica amministrazione e un’impresa privata. Pertanto uno stesso rischio può assumere un valore diverso a seconda che sia allocato in capo alla parte pubblica piuttosto che alla parte privata. RPA = P x D x TPA RIMP = P x D x TIMP Con RPA = rischio per la PA TPA = testability per la PA RIMP = rischio per l’impresa privata TIMP = testability per l’impresa privata

La criticità dell’utilizzo della testability è data dalla difficoltà di stimarne l’effettivo valore.



5.4. Metodo statistico parametrico

Il metodo statistico parametrico si fonda sulla ricerca statistica basata su dati storici dell’aumento di costo causato da ciascun rischio. Nel presente caso deve essere redatta una statistica sugli appalti tradizionali e sui PFI per ciascuna componente dei rischi di costruzione e di disponibilità. In base a questa statistica si ottiene l’incidenza percentuale del costo di ogni singola componente di ciascun rischio sul costo di costruzione o di gestione.

tipologia di infrastruttura scuola

PSC PFI

costo di costruzione 1500 1500 1000 1000

rischio di costruzione inc. % inc. %rischio di progettazione 105 7% 15 1% 70 10rischio di ritardo 75 5% 105 7% 50 70rischio di non corretta esecuzione 120 8% 60 4% 80 40rischio di superamento dei costi 165,0 11% 135 9% 110 90rischi di effetti negativi esterni 75 5% 75 5% 50 50rischio politico 75 5% 75 5% 50 50rischi generici assicurabili 30 2% 30 2% 20 20rischio di forza maggiore 15 1% 15 1% 10 10

totale costo del rischio di costruzione 660 44% 510 34% 440 340

costo di gestione 1000 1000 4000 4000

rischio di disponibilità inc. % inc. %rischio di capacità produttiva 50 5% 40 4% 200 160rischio di obsolescenza 25 3% 30 3% 100 120rischio amministrativo 30 3% 30 3% 120 120rischio politico 25 3% 25 3% 100 100rischi generici assicurabili 25 3% 25 3% 100 100rischio di forza maggiore 15 2% 15 2% 60 60

totale costo del rischio di disponibilità 170 17% 165 17% 680 660

risultati statisticaPSC PFI

progetto da calcolare

Tale incidenza percentuale si applica al progetto in esame calcolando così il costo del rischio di

tale progetto.



Capitolo 6

Metodo applicativo proposto A cura di

Massimo Coltellacci

Michelangelo Smeriglio

Alessandro Labellarte

6. Metodo applicativo proposto 6.1 Premessa generale

6.2 Calcolo dei costi base

6.3 Calcolo del costo dei rischi

6.4 Calcolo del costo dei rischi

6.5 Confronto dei costi del PSC con quelli del PFI



6.1. Premessa generale

Nel presente capitolo si illustra il metodo scelto dalla Commissione per calcolare il valore del PSC e del PFI con i presupposti indicati precedentemente:

- ambito di applicazione riferito alle opere fredde - ripartizione del rischio secondo la decisione Eurostat con il rischio di costruzione e il rischio

di disponibilità trasferiti al Partner Privato Si andranno a calcolare prima i costi base e successivamente il costo dei rischi.

6.2. Calcolo dei costi base

Per il calcolo dei costi base di progettazione, costruzione, finanziari e di gestione sono stati effettuate delle valutazioni che sono indicate nei seguenti paragrafi.

6.2.1. Costi di progettazione

Nel caso del PSC il costo di progettazione è stato valutato pari al 10% del costo di costruzione. Le prestazioni che sono considerate sono la progettazione preliminare, definitiva e esecutiva, la Direzione dei lavori e il coordinamento della sicurezza ai sensi del D.Lgs 81/08. Per il PFI al valore del PSC indicato precedentemente si devono aggiungere i costi per la predisposizione della proposta. Tali costi si stimano al 2% del costo di investimento e tengono conto delle prestazioni di tipo legale, amministrativo, fiscale, finanziario e specialistico in genere necessarie per la redazione o revisione della bozza di convenzione, del piano economico finanziario e del documento che specifica le caratteristiche della gestione55.

6.2.2. Costi di costruzione

Si considera lo stesso costo per entrambi i casi. Tale costo è stimato dall’amministrazione sulla base dei documenti progettuali redatti e pertanto potrà derivare o da un computo metrico estimativo o da un calcolo parametrico sulla base di interventi simili realizzati. Nel costo di costruzione si considerano, oltre al costo dei lavori anche il costo delle attrezzature.

6.2.3. Costi finanziari

Gli oneri finanziari sono calcolati sul valore dell’investimento, inteso come la somma dei costi di progettazione e costruzione. I dati finanziari di seguito riportati sono indicativi in quanto variabili in relazione alla dinamica dei tassi di interesse e alle politiche di credito proprie di ciascun periodo storico. Oneri finanziari capitalizzati

55 Non rientra in queste spese, pur facente parte della proposta, la progettazione preliminare che si considera computata all’interno del 10% già previsto per la progettazione.



Per il PSC oltre ai costi di investimento devono essere considerati gli oneri finanziari di preammortamento. Questi oneri non vengono pagati negli anni di maturazione ma vengono capitalizzati ed inseriti nell’importo del finanziamento. Per il PFI nella fase realizzativa oltre ai costi di investimento devono essere considerati gli interessi di preammortamento, gli eventuali costi di strutturazione finanziaria e le eventuali commissioni bancarie di mancato utilizzo. Anche in questo caso questi ulteriori costi vengono capitalizzati. Nello specifico le attività di consulenza e strutturazione (Asseverazione, Advisory, Commissione di successo e Commissioni di Arranging) di un finanziamento su basi “project financing” possono arrivare ad incidere complessivamente (inclusi gli oneri per i consulenti indipendenti legale, tecnico e assicurativo) per una percentuale compresa tra l’1% e l’1,5% dell’investimento per gli importi superiori ai 5 M€ (per gli importi inferiori a tale soglia l’incidenza percentuale aumenta visto che alcuni di questi costi sono fissi, e quindi in questi casi la percentuale è compresa tra il 3% e il 5%) e quindi, sulla base dell’articolazione delle fonti, entro un valore limite usualmente pari al 2% del debito. L’onere complessivo rientra tra i costi di progetto e viene sostenuto, in gran parte, all’erogazione dei finanziamenti. La “Commissione di Mancato Utilizzo” indica la commissione dovuta sull’importo del finanziamento non erogato e non cancellato dalla data di stipula sino alla fine del periodo di utilizzo ed è pari indicativamente allo 0,3%-0,4% annuo (da considerare solamente nella fase realizzativa e quindi nel nostro caso nei primi due anni). Oneri finanziari durante la fase di gestione dell’opera Nel caso di un PSC il calcolo degli oneri finanziari in fase di gestione risulta molto semplice in quanto il costo annuo di un finanziamento a tasso fisso ad una controparte pubblica può essere posto pari alla rata di rimborso di un prestito ordinario erogato a Comuni e Province dalla Cassa Depositi e Prestiti, un valore di riferimento di tasso di interesse può essere posti pari al 4,51% annuo56. Nel caso di un PFI per il calcolo dei costi finanziari si terrà conto degli usuali parametri finanziari e obblighi accessori (i c.d. “Covenants”) tipici di operazioni in PFI. Nel caso del PFI il procedimento di calcolo è più complesso, visto che il finanziamento è a carico del Partner Privato, che ricorre ad un finanziamento bancario e all’apporto di equity. Il finanziamento bancario viene negoziato dal Partner Privato che in genere ha accesso a delle condizioni finanziarie meno favorevoli di quelle a cui ha accesso la PA. Nel calcolo dei costi finanziari per un PFI si considera un rapporto tra indebitamento e mezzi propri del partner privato pari a 80/20 e di un rapporto di copertura medio (Debt Service Coverage Ratio – in sigla DSCR) pari a 1,30. Il tasso di ammortamento considerato può essere stabilito pari all'IRS a 15 anni, pari a circa il 4% alle condizioni attuali, maggiorato di uno spread di 2 punti percentuali e pertanto pari indicativamente al 6,0% annuo. Durante la fase di ammortamento del finanziamento sono comunque da prevedere altri costi finanziari derivanti da specifiche attività (Commissione per la Banca Agente o Agency Fee, reportistica periodica dell’Ingegnere Indipendente, eventuali Waiver Fee, ecc.) che sono generalmente di importo fisso e che nei progetti di grandi dimensioni complessivamente non superano annualmente lo 0,1% del debito (tale percentuale potrebbe essere superiore nel caso di progetti di dimensione medio-piccola). Sempre durante la fase di ammortamento bisogna considerare il costo finanziario annuo dei mezzi propri del partner privato, che in via semplificativa si pone pari alla “quota DSCR”, ossia la quota di

56 Le condizioni indicate sono quelle pubblicate sul sito della Cassa Depositi e Prestiti www.cassaddpp.it/ alla data della pubblicazione del presente documento, per un prestito ordinario erogato a Comuni e Province con durata dell’ammortamento pari a 15 anni.



cash flow eccedente57 il rimborso del servizio del debito (pari in questa ipotesi allo 0,30) che contribuisce alla remunerazione del capitale privato all’atteso costo opportunità. Tale valore corrisponde a una remunerazione dei mezzi propri pari al 11% circa che si considera in linea con il rendimento atteso per un’opera fredda quali sono quelle di cui si tratta. Il tasso di interesse nominale annuo potrebbe anche essere espresso dall’Indicatore Sintetico di Costo58.

6.2.4. Costo di gestione

Si considera uguale per entrambi i casi, PSC e PFI. Deve essere calcolato analiticamente dalla PA sulla base di un apposito piano di gestione. Il piano di gestione rappresenta un documento fondamentale; deve essere redatto con la stessa attenzione con la quale si redigono gli elaborati relativi alla costruzione. Da tale piano di gestione deve essere ricavato il costo complessivo di gestione che à la somma dei seguenti costi principali59:

- personale - materiali e utenze - manutenzione - amministrativi 6.3. Calcolo del costo dei rischi

Riallacciandosi al metodo statistico parametrico introdotto nel capitolo 5, per valutare il costo dei rischi si procede come segue:

- il rischio di costruzione viene posto pari al valore della differenza tra l’importo preventivato e quello a consuntivo per i lavori di costruzione

- il rischio di gestione viene posto pari al valore della differenza tra l’importo preventivato e quello a consuntivo per la gestione

Si tratta di una semplificazione in quanto non tiene conto della componente rischio di ritardo del rischio di costruzione che necessiterebbe di una valutazione specifica che entrerebbe nel campo della discrezionalità della valutazione del valore economico del ritardo.

57 Si tenga comunque presente che in genere i contratti di finanziamento su basi “project financing” contengono tipiche clausole di Pari Passu (ossia l’impegno a far si che gli obblighi derivanti dal contratto di finanziamento e degli altri documenti finanziari non siano in alcun modo subordinati e/o postergati a qualsiasi altro obbligo assunto dal debitore). 58 Si definisce indicatore sintetico di costo (d’ora in poi “ISC”) di cui al paragrafo 9, capitolo I, titolo X, delle vigenti istruzioni di vigilanza per le banche, emanate dalla Banca d’Italia, riportato nei Documenti di Sintesi e calcolato conformemente alla disciplina sul tasso annuo effettivo globale, ai sensi dell’art. 122 del D. Lgs. n. 385/93 e delle relative disposizioni di attuazione. L’ISC di fatto rappresenta un indicatore del costo del credito calcolato sull'ammontare del finanziamento concesso e viene espresso in percentuale ed è determinato con modalità di calcolo analoghe a quelle utilizzate per il TAEG tenendo conto del Tasso di interesse e delle Commissioni di mancato utilizzo. In generale il Tasso di interesse nominale annuo, pari all'IRS a 15 anni (a titolo indicativo si può considerare pari al 4%) maggiorato di uno spread medio di 2 punti percentuali, è pari pertanto al 6% annuo. È stato previsto un tasso di riferimento fisso in quanto si ipotizza che il rischio di variazione del tasso d’interesse sia coperto durante la vita del finanziamento da un'adeguata struttura di hedging. 59 Non sono stati considerati altri ricavi se non quelli da pagamenti dell’amministrazione. Qualora vi fossero altri ricavi questi dovrebbero essere scontati dal costo di gestione.



Si deve effettuare una ricerca sugli appalti tradizionali e successiva gestione e sulle concessioni delle opere fredde andando a computare di quanto il costo di ciascuna opera è incrementato tra l’importo preventivato e quello a consuntivo, sia della fase di costruzione che di gestione I risultati di tale ricerca relativi sia agli appalti tradizionali (e successiva gestione) che alle concessioni devono essere divisi per categoria di opere, per fasce di importo dei lavori e anche per zona geografica; per ciascuna combinazione andare a quindi a calcolare:

- il costo del rischio di costruzione in termini di incidenza percentuale sul costo di costruzione - il costo del rischio di disponibilità in termini di incidenza percentuale sul costo di gestione

In tal modo di ciascun intervento che si presenti si può calcolare il costo dei relativi rischi di costruzione e disponibilità moltiplicando il costo di costruzione e il costo di gestione per le relative percentuali di incidenza proprie della specifica categoria di opera, zona geografica e fascia di importo specifica dell’intervento che si intende realizzare. Nella seguente tabella è indicato un esempio.

tipologia di infrastrutturazona geograficafascia di importo costo costruzionefascia di importo costo gestione

risultato statistica PSC PFIincidenza del rischio di costruzionesul costo di costruzione

15% 7%

incidenza del rischio di disponibilita' sul costo di gestione

20% 8%

progetto da calcolare PSC PFIcosto base di costruzione 1000 1000costo base di gestione 4000 4000

rischio di costruzione 150 70rischio di disponibilita' 800 320

0 - 5000

tabella di esempio di calcolo del valore dei rischi in base ai risultati della statistica

edifici scolastici centro 0 - 5000

Sono indicate la tipologia di infrastruttura, la zona geografica, le fasce di importo del costo di costruzione e di gestione specifiche dell’intervento che si sta valutando; successivamente sono indicati i relativi risultati della statistica sia per PSC che per PFI in termini di incidenza dei costi del rischio sui costi di costruzione e gestione. Si passa ai costi base di costruzione e gestione dell’intervento che si sta valutando che sono ipotizzati uguali per il PSC e PFI. A tali valori dei costi base si applicano le relative percentuali di incidenza del costo dei rischi desunte dalla statistica calcolando così il costo dei rischi di costruzione e disponibilità; la loro somma rappresenta il totale dei rischi trasferibili. Le evidenti criticità di questo metodo sono le seguenti:

- difficoltà a reperire le informazioni sulle attività di gestione nelle procedure tradizionali - impossibilità a reperire le informazioni sulle concessioni visto il numero basso di gestioni a

regime

In attesa di dati che permettano di individuare gli estracosti nella fase di costruzione e in quella di gestione si procede così come indicato nei paragrafi seguenti.



6.3.1. Rischio di costruzione nel PSC

Come precedentemente indicato si assume che il rischio di costruzione sia costituito dalla differenza tra i costi preventivati e quelli a consuntivo. Dal punto di vista numerico quindi, per ottenere in prima approssimazione il valore del rischio di costruzione, la PA deve redigere una statistica relativa agli appalti degli ultimi 10 anni individuando gli importi di contratto (costi preventivati) e i rispettivi importi al certificato di regolare esecuzione (costi a consuntivo)60.

APPALTO ANNO IMPORTI DI CONTRATTO

(PREVENTIVATI)

IMPORTI CRE (A CONSUNTIVO)

Piscina comunale 1999 2.500.000 3.022.500 Caserma Carabinieri 2000 1.800.000 1.931.400 Centro culturale 2001 900.000 1.019.700 Ristrutturazione uffici Comune 2002 480.000 573.600 Ristrutturazione scuola 2003 350.000 414.400 Biblioteca comunale 2004 570.000 699.960 Centro ricreativo 2005 860.000 994.160 Ludoteca comunale 2006 275.000 344.300 Palazzetto dello sport 2007 3.500.000 3.923.500 Ristrutturazione centro anziani 2008 90.000 103.140 TOTALE 11.325.000 13.026.660 Differenza tra importi di contratto e importi CRE 1.701.660

Costo del rischio di costruzione 15,03%

In base a questi dati si calcola il valore percentuale della differenza tra la somma degli importi di contratto rispetto alla somma degli importi CRE. Il valore percentuale individuato rappresenta il valore del rischio di costruzione per quella determinata PA negli ultimi 10 anni. Pertanto utilizzando questa valutazione ogni singola PA è in grado di calcolare il rischio di costruzione per un determinato intervento, applicando al costo di costruzione il valore percentuale individuato.

6.3.2. Rischio di disponibilità nel PSC

Per quanto riguarda il rischio di disponibilità, in linea teorica per ottenere un valore numerico si potrebbe procedere come illustrato nel precedente paragrafo per il rischio di costruzione, facendo 60 Infatti la statistica sugli appalti della PA potrebbe anche essere raffinata dividendo le opere per tipologia e per importo. Altro affinamento potrebbe essere di riuscire a differenziare gli extracosti tra:

- quelli dovuti a richieste o responsabilità dell'amministrazione o a cambi legislativi e pertanto facenti parte dei rischi trattenuti anche nel PFI

- quelli causati da errori progettuali, errori nella gestione dei lavori ecc. che nel PFI rappresentano rischi trasferiti al Partner Privato

La fattibilità di questi approfondimenti dipende dall’esperienza della PA e dalla sua efficienza.



una statistica sulla singola PA in base alla differenza tra i costi preventivati e quelli a consuntivo per gli appalti di gestione. Tuttavia non è semplice ottenere dei dati precisi e puntuali come per il rischio di costruzione. Infatti gli appalti di gestione sono poco frequenti visto che spesso le amministrazioni gestiscono i servizi direttamente e in genere sono privi di un controllo di gestione di tipo analitico. Partendo dal presupposto che tali dati di gestione non siano disponibili per la PA, si propone allora di utilizzare lo stesso valore, in percentuale, ottenuto per il rischio di costruzione, attribuendo a tale valore un significato più ampio. In altre parole si attribuisce a tale valore il più generale significato di valore del rischio di extracosti per la PA. Quindi per trovare il costo del rischio di disponibilità per ciascun anno, viene applicata al costo base della gestione la stessa percentuale utilizzata per calcolare il costo del rischio di costruzione. In base alle statistiche e alle assunzioni suddette siamo in grado di calcolare il costo dei rischi nel PSC.

6.3.3. Calcolo del costo dei rischi nel PFI

Utilizzando lo stesso metodo esposto per il PSC, teoricamente si potrebbe calcolare il costo dei rischi anche nel caso di PFI; tuttavia questo procedimento si scontra con un ostacolo al momento insormontabile: l’assenza di una casistica adeguata. Infatti attualmente, anche a causa della relativa “gioventù” del procedimento in PF, non è presente una statistica per le operazioni in PF né per i costi di costruzione e per i costi di gestione né tantomeno per i rischi correlati. E anche le PA che hanno avuto esperienza con operazioni in PF non possono risalire ai dati a vita intera di tali interventi, visto che si sviluppano in periodi temporali lunghi superiori al periodo temporale intercorso dalla introduzione della procedura di PF nei lavori pubblici ad oggi. Per arrivare ad un confronto con la procedura tradizionale è necessario introdurre l’ipotesi di gestione ottimale da parte del Partner Privato dei rischi ad esso trasferiti, il rischio di costruzione e disponibilità. Questa ipotesi ci permette di supporre che il Partner Privato riesca a ridurre il costo dei rischi ad esso trasferiti, costruzione e disponibilità, facendolo tendere a zero grazie alla dettagliata progettazione, all'efficiente gestione, e a tutti gli altri mezzi che può utilizzare. In questo modo, ponendo il costo dei rischi trasferiti in capo al Partner Privato pari a zero, il costo totale del PFI coincide con il suo costo base61.

6.4. Calcolo del Valore Attuale Netto

Una volta individuati tutti i costi associati all’iniziativa, così come indicato nei paragrafi precedenti, è possibile calcolare il VAN dei costi a vita intera per ciascuna ipotesi. A tal fine si costruiscono tre tabelle:

1. PSC base 2. PSC con rischi 3. PFI base

Tali tabelle, per ricollegarsi allo stato dell’arte, sono state strutturate prendendo come schema di partenza quello utilizzato dall’AVCP e dall’UTFP nella pubblicazione “Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector

61 Teoricamente il rischio di costruzione così come precedentemente calcolato è composto sia di una quota parte di rischi trasferibili, principalmente il rischio di aumento di costi ecc. e di un’altra, principalmente rischio amministrativo, che invece rimane trattenuta dalla PA anche nel caso di PFI. Riuscire a differenziare quanta parte del rischio di costruzione sia dovuta ai rischi trattenuti è estremamente difficoltoso. Potrebbe rappresentare un altro degli approfondimenti necessari per affinare il metodo.



Comparator e l’analisi del valore” del settembre 2009, e modificando poi lo schema secondo le ipotesi e le esigenze del metodo proposto. Il confronto è stata sviluppato su un intervallo temporale pari a 20 anni, considerando 2 anni per la fase realizzativa (progettazione e costruzione) e 18 anni per la gestione successiva.

6.4.1. Tabella PSC base

La tabella relativa al calcolo del VAN per il PSC base è riportata nella pagina seguente. La tabella è composta da due riquadri principali:

• “Costi di investimento” • “Flussi di cassa scontati



PSC BASE

Costi di investimento anno anno1 2

costo di progettazione 50.000 150.000costo di costruzione 500.000 1.500.000

subtotale costi investimento 550.000 1.650.000

oneri finanziari di preammortamento capitalizzati 4,51% 12.403 62.013

Totale costi investimento 562.403 1.712.013

Costo di investimento complessivo 2.274.416

FLUSSI DI CASSA SCONTATI anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Gestione finanziaria (dall'importo investimento)rata mutuo cassa depositi e prestiti quota capitale 109.349 114.280 119.435 124.821 130.450 136.334 142.482 148.908 155.624 162.643 169.978 177.644 185.656 194.029 202.779 0 0 0rata mutuo cassa depositi e prestiti quota interessi 102.576 97.645 92.490 87.104 81.475 75.591 69.443 63.017 56.301 49.282 41.947 34.281 26.269 17.896 9.146 0 0 0totale gestione finanziaria 0 0 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 0 0 0

Costi di gestionecosti di manutenzione 105.000 107.100 109.242 111.427 113.655 115.928 118.247 120.612 123.024 125.485 127.994 130.554 133.165 135.829 138.545 141.316 144.142 147.025 149.966costi dei materiali e utenze 155.000 158.100 161.262 164.487 167.777 171.133 174.555 178.046 181.607 185.239 188.944 192.723 196.577 200.509 204.519 208.610 212.782 217.037 221.378costi del personale 550.000 561.000 572.220 583.664 595.338 607.244 619.389 631.777 644.413 657.301 670.447 683.856 697.533 711.484 725.713 740.228 755.032 770.133 785.535costi amministrativi 30.000 30.600 31.212 31.836 32.473 33.122 33.785 34.461 35.150 35.853 36.570 37.301 38.047 38.808 39.584 40.376 41.184 42.007 42.847

totale costi di gestione 0 0 856.800 873.936 891.414 909.243 927.427 945.976 964.896 984.194 1.003.878 1.023.955 1.044.434 1.065.322 1.086.630 1.108.361 1.130.530 1.153.140 1.176.202 1.199.726

totale costi base 0 0 1.068.725 1.085.861 1.103.339 1.121.168 1.139.352 1.157.901 1.176.821 1.196.119 1.215.803 1.235.880 1.256.359 1.277.247 1.298.555 1.320.286 1.342.455 1.153.140 1.176.202 1.199.726

fattore di sconto 4,51% 1,0000 1,0451 1,0922 1,1415 1,1930 1,2468 1,3030 1,3618 1,4232 1,4874 1,5545 1,6246 1,6978 1,7744 1,8544 1,9381 2,0255 2,1168 2,2123 2,3121

totale flusso scontato dei costi base 0 0 978.507 951.258 924.844 899.236 874.407 850.272 826.884 804.168 782.118 760.729 739.992 719.819 700.256 681.227 662.777 544.756 531.665 518.890

VAN costi base 13.751.805



Riquadro “Costi di investimento” In questo riquadro sono stati inseriti i costi di investimento associati all’iniziativa, vengono inseriti quindi per ogni anno della fase realizzativa, i relativi costi di progettazione e di costruzione. L’inserimento dei costi di investimento in un primo riquadro separato dai veri e propri flussi di cassa associati all’iniziativa, viene effettuato in virtù dell’ipotesi che la PA, non avendo disponibilità di cassa o disponibilità da trasferimenti, ricorra ad un mutuo della Cassa Depositi e Prestiti per finanziare l’opera. Nel riquadro per ogni anno del periodo di costruzione, oltre ai costi di progettazione e costruzione menzionati precedentemente, devono essere inseriti anche i costi dovuti agli oneri finanziari di preammortamento, che vengono capitalizzati. L’importo totale ottenuto combinato con la durata dell’ammortamento e con il tasso di interesse praticato dalla Cassa Depositi e Prestiti, ci permette di calcolare l’importo annuo della rata del mutuo. Nel caso dell’esempio è stato considerato un mutuo a rata costante con periodo di ammortamento pari a 15 anni. Con questa l’ipotesi del ricorso da parte della PA ad un mutuo della Cassa Depositi e Prestiti, gli importi dei costi di investimento non vengono inseriti direttamente nei flussi di cassa durante la fase di realizzazione, ma sono rappresentati, per tutta la durata dell’ammortamento, dall’importo annuale della rata del mutuo. Flussi di cassa scontati In questo riquadro sono stati inseriti i flussi di cassa relativi ai costi e agli eventuali ricavi durante le gestione per tutto il periodo considerato. Sotto la prima macro voce “Gestione finanziaria” viene inserito anno per anno l’importo della rata calcolato precedentemente, suddiviso in quota capitale e quota interessi. All’intero della seconda macro voce “Costi di gestione” vengono inseriti per ogni anno tutti i costi di gestione associati all’iniziativa per tutta la durata considerata. L’importo del costo di gestione per l’anno tipo viene ricavato dal piano di gestione redatto dalla PA, e viene inserito al primo anno di gestione, negli anni successivi tale importo viene indicizzato in base all’indice ISTAT FOI considerato, che nel nostro caso abbiamo ipotizzato pari al 2%. Andando a sommare i costi delle due macro voci si ottengono i costi base totali annuali. A questo punto è possibile calcolare il VAN di tali costi in base ad un determinato fattore di sconto. Senza entrare nello specifico della determinazione del tasso di sconto, per l’attualizzazione viene utilizzato il tasso del finanziamento della Cassa Depositi e Prestiti62. Completando questa tabella abbiamo ottenuto quindi il primo importo necessario per procedere al confronto tra le procedure.

6.4.2. Tabella PSC con rischi

La tabella relativa al calcolo del VAN per il PSC con i rischi è riportata nella pagina seguente. La tabella è composta dagli stessi due riquadri principali già visti nella tabella PSC base:

• “Costi di investimento” • “Flussi di cassa scontati”

62 Allo stesso modo poteva essere utilizzato il tasso ricavato dalla equazione di Fisher così come indicato nella pubblicazione dell’AVCP e dell’UTFP nella pubblicazione “Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l’analisi del valore” del settembre 2009. Per la scelta del tasso di interesse da utilizzare per l’attualizzazione dei flussi di cassa si rimanda alle pubblicazioni specifiche.



PSC CON RISCHI




oneri finanziari di preammortamento capitalizzati 4,51% 12.403 62.013



FLUSSI DI CASSA SCONTATI anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno annoCOSTI BASE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20Gestione finanziaria (dall'importo investimento)rata mutuo cassa depositi e prestiti quota capitale 109.349 114.280 119.435 124.821 130.450 136.334 142.482 148.908 155.624 162.643 169.978 177.644 185.656 194.029 202.779 0 0 0rata mutuo cassa depositi e prestiti quota interessi 102.576 97.645 92.490 87.104 81.475 75.591 69.443 63.017 56.301 49.282 41.947 34.281 26.269 17.896 9.146 0 0 0totale gestione finanziaria 0 0 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 211.925 0 0 0

Costi di gestionecosti di manutenzione 105.000 107.100 109.242 111.427 113.655 115.928 118.247 120.612 123.024 125.485 127.994 130.554 133.165 135.829 138.545 141.316 144.142 147.025 149.966costi dei materiali e utenze 155.000 158.100 161.262 164.487 167.777 171.133 174.555 178.046 181.607 185.239 188.944 192.723 196.577 200.509 204.519 208.610 212.782 217.037 221.378costi del personale 550.000 561.000 572.220 583.664 595.338 607.244 619.389 631.777 644.413 657.301 670.447 683.856 697.533 711.484 725.713 740.228 755.032 770.133 785.535costi amministrativi 30.000 30.600 31.212 31.836 32.473 33.122 33.785 34.461 35.150 35.853 36.570 37.301 38.047 38.808 39.584 40.376 41.184 42.007 42.847


totale costi base 0 0 1.068.725 1.085.861 1.103.339 1.121.168 1.139.352 1.157.901 1.176.821 1.196.119 1.215.803 1.235.880 1.256.359 1.277.247 1.298.555 1.320.286 1.342.455 1.153.140 1.176.202 1.199.726

COSTI DEI RISCHIcosto dei rischirischio di costruzione 15% 0 0 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 31.789 0 0 0rischio di disponibilità 15% 0 0 128.520 131.090 133.712 136.386 139.114 141.896 144.734 147.629 150.582 153.593 156.665 159.798 162.995 166.254 169.580 172.971 176.430 179.959totale costo dei rischi 0 0 160.309 162.879 165.501 168.175 170.903 173.685 176.523 179.418 182.371 185.382 188.454 191.587 194.784 198.043 201.369 172.971 176.430 179.959

totale costi con rischi 0 0 1.229.034 1.248.740 1.268.840 1.289.343 1.310.255 1.331.586 1.353.344 1.375.537 1.398.174 1.421.262 1.444.813 1.468.834 1.493.339 1.518.329 1.543.824 1.326.111 1.352.632 1.379.685


totale flusso scontato dei costi con rischi 0 0 1.125.283 1.093.947 1.063.571 1.034.122 1.005.568 977.813 950.916 924.793 899.436 874.838 850.991 827.792 805.295 783.411 762.194 626.470 611.414 596.724

VAN costi con rischi 15.814.578



Riquadro “Costi di investimento” Questo primo riquadro è identico al caso del PSC base, sia gli importi annuali che quelli totali sono gli stessi della tabella 1. Per l’inserimento di tali costi nei flussi di cassa vengono applicate le stesse ipotesi utilizzate precedentemente nella tabella 1 (ricorso ad un mutuo della Cassa Depositi e Prestiti da parte della PA). Flussi di cassa scontati Per quanto riguarda le prime due macro voci, si hanno gli stessi valori del caso del PSC base indicati nella tabella 1 sia per la “Gestione finanziaria” e sia per i “Costi di gestione”. Non essendo variati i valori per entrambe le macrovoci precedenti, anche in questo caso andando a sommare i valori si ottengono i costi base annuali. La differenza con la tabella 1 è rappresentata dal costo dei rischi che viene aggiunto a valle dei costi base. Per quanto riguarda il rischio di costruzione si utilizza il valore percentuale trovato precedentemente. Questo valore viene moltiplicato per l’importo del mutuo, che di fatto rappresenta il costo annuale dell’investimento, il risultato rappresenta il valore annuale del rischio di costruzione. Per il rischio di disponibilità si utilizza lo stesso valore percentuale con l’accortezza di moltiplicarlo per il costo di gestione. Il risultato della moltiplicazione rappresenta il valore annuale del rischio di disponibilità. Sommando questi due valori si ottengono i costi associati ai rischi che andranno poi sommati ai costi totali precedentemente individuati al fine di trovare il costo totale annuale. E’ quindi possibile calcolare il VAN dei costi totali utilizzando lo stesso fattore di sconto utilizzato per la tabella 1. In questo modo otteniamo il secondo importo necessario al nostro confronto.

6.4.3. Tabella PFI base La tabella relativa al calcolo del VAN per il PFI base è riportata nella pagina seguente. La struttura della tabella ricalca quella delle precedenti, anche in questo caso avremo i due riquadri principali:

• “Costi di investimento” • “Flussi di cassa scontati”



PFI BASE




oneri finanziari di preammortamento capitalizzati 6,00% 16.800 84.000costi di strutturazione finanziaria capitalizzati 4,00% 89.600commissioni mancato utilizzo capitalizzate 0,35% 7.340 3.087subtotale costi finanziari capitalizzati 113.740 87.087



FLUSSI DI CASSA SCONTATI anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno anno1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Gestione finanziaria (dall'importo investimento)rata mutuo quota capitale 83.891 88.925 94.260 99.916 105.911 112.265 119.001 126.141 133.710 141.732 150.236 159.251 168.806 178.934 189.670 0 0 0rata mutuo quota interessi 117.160 112.126 106.791 101.135 95.140 88.786 82.050 74.910 67.341 59.319 50.815 41.800 32.245 22.117 11.381 0 0 0quota DSCR / remunerazione equity 30% 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 60.315 0 0 0altri costi finanziari (agency fee, waiver fee, reporting, e 0,10% 1.953 1.992 2.032 2.073 2.114 2.156 2.199 2.243 2.288 2.334 2.381 2.429 2.478 2.528 2.579totale gestione finanziaria 0 0 263.319 263.358 263.398 263.439 263.480 263.522 263.565 263.609 263.654 263.700 263.747 263.795 263.844 263.894 263.945 263.945 263.945 263.945

Costi di gestionecosti di manutenzione 105.000 107.100 109.242 111.427 113.655 115.928 118.247 120.612 123.024 125.485 127.994 130.554 133.165 135.829 138.545 141.316 144.142 147.025 149.966costi di gestione (elettricità, gas, ecc.) 155.000 158.100 161.262 164.487 167.777 171.133 174.555 178.046 181.607 185.239 188.944 192.723 196.577 200.509 204.519 208.610 212.782 217.037 221.378costi del personale 550.000 561.000 572.220 583.664 595.338 607.244 619.389 631.777 644.413 657.301 670.447 683.856 697.533 711.484 725.713 740.228 755.032 770.133 785.535costi amministrativi 30.000 30.600 31.212 31.836 32.473 33.122 33.785 34.461 35.150 35.853 36.570 37.301 38.047 38.808 39.584 40.376 41.184 42.007 42.847


totale costi base 0 0 1.120.119 1.137.294 1.154.812 1.172.682 1.190.907 1.209.498 1.228.461 1.247.803 1.267.532 1.287.655 1.308.181 1.329.117 1.350.474 1.372.255 1.394.475 1417085 1440147 1463671


totale flusso scontato dei costi base 0 0 1.025.562 996.315 967.990 940.553 913.973 888.161 863.168 838.916 815.395 792.598 770.515 749.052 728.254 708.041 688.460 669.447 650.973 633.048

VAN costi base 14.640.421



Riquadro “Costi di investimento” All’interno di questo primo riquadro troviamo la stessa tipologia di importi presenti nei due casi precedenti:

• costi di progettazione • costi di costruzione • costi finanziari capitalizzati

Gli importi saranno differenti per quanto riguarda i costi di progettazione e i costi finanziari capitalizzati mentre per il costo di costruzione l’importo è uguale a quello considerato nel PSC. In questa tabella l’ipotesi di base è che gli importi relativi all’investimento siano sostenuti dal Partner Privato, attraverso l’accensione di un finanziamento bancario e l’utilizzo di mezzi propri secondo un rapporto debito/equity 80-20. Con questa ipotesi anche in questa tabella i costi di investimento entrano indirettamente nei flussi di cassa; sia le voci che gli importi da considerare cambiano in funzione della diversa strutturazione finanziaria. L’importo annuo della rata del mutuo verrà calcolata sull’80% dell’importo totale dell’investimento. Nel caso dell’esempio è stato considerato un mutuo a rata costante con periodo di ammortamento pari a 15 anni considerando un tasso del 6% (IRS 15 anni + 2%). Dai costi dell’investimento derivano quindi i valori della rata del finanziamento bancario acceso dal privato e della “quota DSCR” (ossia la quota di cash flow eccedente il servizio del debito richiesta dall’istituto di credito). Quest’ultima quota come già indicato nei paragrafi precedenti viene utilizzata per la remunerazione del capitale proprio. Anche se di minor entità deve essere considerata anche la quota necessaria per gli altri costi finanziari derivanti da specifiche attività. Flussi di cassa scontati In questo riquadro, analogamente al caso PSC, sono presenti due macro voci, “Gestione finanziaria” e “Costi di gestione”. All’interno della macro voce “Gestione finanziaria” il primo importo da inserire è la rata del finanziamento bancario acceso dal privato, poi deve essere inserita la quota DSCR (remunerazione del capitale proprio) ed infine la quota necessaria per altri costi finanziari derivanti da specifiche attività. All’interno della macro voce “Costi di gestione” l’importo del costo di gestione è posto pari al costo calcolato nel caso del PSC, gli importi nei flussi di cassa sono gli stessi delle due tabelle precedenti. Andando a sommare i costi delle due macrovoci si ottengono i costi base del PFI annuali. Tali importi corrispondono ai canoni annuali che la PA dovrà corrispondere al Partner Privato durante la concessione. Alla termine del periodo di ammortamento in teoria l’importo del canone annuale dovrebbe essere decurtato della quota pari alla rata del finanziamento, tuttavia non è possibile considerare tale decurtazione visto che gli istituti di credito considerano necessaria ai fine della bancabilità la cosiddetta “coda finale”, cioè il periodo tra il termine dell’ammortamento e il termine della concessione in cui devono essere assicurati comunque gli incassi nella stessa misura prevista negli anni precedenti per il pagamento del mutuo. Utilizzando lo stesso fattore di sconto utilizzato per la tabella 1 e la tabella 2 si calcola il VAN dei costi del PFI, l’ultimo importo necessario al nostro confronto.



6.5. Confronto dei costi del PSC con quelli del PFI

A questo punto grazie a questi calcoli si può indicare il comportamento dell'Amministrazione nelle due fasi: a. fase di valutazione della fattibilità dell'intervento Nella fase di valutazione della fattibilità dell'intervento la PA decide di ricorrere alla concessione di costruzione e gestione se: PSC con rischi > PFI base In questo caso l'amministrazione può quindi aprirsi al mercato, infatti c'è la possibilità per il privato di andare a comprimere il costo dei rischi senza andare ad intaccare i costi base. b. fase di valutazione delle offerte Qualora la fase a) abbia dato esito positivo e la PA abbia proceduto con il bando per l’affidamento della concessione, nella fase di valutazione delle offerte pervenute l'Amministrazione accetterà quelle che comportino un valore del PFI non inferiore al PFI base. Infatti il valore dei costi base si considera incomprimibile e qualora dovesse essere offerto un valore inferiore al PFI base il concorrente dovrà essere invitato a presentare giustificativi per tali offerte così come previsto per le offerte anomale negli appalti tradizionali. La compressione del costo base potrebbe infatti dipendere da costi di costruzione e/o gestione e/o finanziari e/o di progettazione inferiori a cui il Partner Privato potrebbe avere accesso. Considerando i valori di esempio inseriti nelle tre tabelle, i VAN dei costi sono riassunti nella tabella seguente: Tabella di riepilogo VAN PSC BASE 13.751.805PSC CON RISCHI 15.814.578PFI BASE 14.640.421 In questo caso nella fase di valutazione della fattibilità dell’intervento, la PA può decidere di ricorrere al PFI in virtù della sua maggiore convenienza rispetto al PSC, infatti il costo del PSC totale è maggiore del costo del PFI base. Tale risultato mostra come in questo caso la convenienza del ricorso al PFI dipenda dal costo dei rischi, infatti il costo del PSC base è più basso del costo del PFI base. Quello esposto è un esempio, la convenienza nei singoli casi di una procedura piuttosto che un’altra è dovuta all’entità dei valori di input, ovvero:

- costo di investimento - costo gestione - tassi di interesse - costo dei rischi.



Capitolo 7

Quando fare il VfM assessment a cura di

Alessandro Labellarte 7. Quando fare il VfM assessment 7.1 Fase in cui realizzare il VfM assessment: redazione dello SdF

7.2 Elementi necessari nello SdF per il VfM assessment



7.1. Fase in cui realizzare il VfM assessment: redazione dello SdF La realizzazione di lavori pubblici o di pubblica utilità da parte di soggetti privati consente all’Amministrazione Pubblica di concentrarsi su funzioni strategiche di programmazione e controllo al fine di assicurare ai cittadini qualità dei servizi ed efficienza dell’azione pubblica. L’Amministrazione Pubblica ha pertanto il compito di stilare una programmazione triennale di lavori pubblici coerente con le effettive necessità della collettività di riferimento. A tal fine è necessario raccogliere e analizzare tutti gli elementi, che si differenzieranno in rapporto alle caratteristiche e dimensioni dell’intervento, fondamentali per la formazione di un “quadro completo di analisi” anche in merito all’opportunità di coinvolgere partner privati. Il calcolo del VfM trova perciò applicazione nella valutazione ex-ante (fase di definizione della programmazione triennale) nelle procedure di affidamento di concessioni di costruzione e gestione di lavori pubblici. Il calcolo del VfM deve essere così previsto in fase di impostazione del Programma triennale a livello di Studio di Fattibilità (d’ora in poi “SdF”) che non è più solo propedeutico all’inserimento dell’iniziativa negli strumenti di programmazione. L’esperienza internazionale e la normativa italiana sulle opere pubbliche non a caso collocano lo SdF a valle dell’individuazione degli effettivi bisogni di servizi e a monte (ex-ante) della decisione di come soddisfarli (inclusa la scelta di percorrere la strada della finanza tradizionale o di impostare un modello di PPP). La verifica del modello più adatto di Partenariato Pubblico Privato (d’ora in poi “PPP”) forma una componente essenziale dello SdF allo scopo di rilevare la presenza delle condizioni necessarie per la scelta migliore63. Tuttavia se l’obiettivo di un procedimento di realizzazione di un intervento basato sullo schema di PPP è il perseguimento della convenienza per la PA, uno dei metodi più diffusi per misurarne l’entità è appunto quello del “VfM assessment” illustrato nei precedenti capitoli. Il percorso decisionale di un’Amministrazione Pubblica si può pertanto di seguito sintetizzare:

1. Individuazione delle necessità della collettività di riferimento. 2. Studio di Fattibilità, con all’interno la verifica di quale formula contrattuale (PSC o

PFI) offre il miglior VfM per il progetto in esame coerentemente con gli obiettivi di ottimizzazione della spesa pubblica e di miglioramento dell’efficienza dei servizi, tale valutazione, come già indicato, è articolata in:

i. Analisi qualitativa ii. Analisi quantitativa

3. Eventuale inserimento nella programmazione triennale con la specifica del sistema di realizzazione (PFI/PPP o procedura tradizionale)

63 In tal senso si è espressa l’AVCP con la Determinazione n.1/2009.



Il calcolo del VfM assume così di fatto una fondamentale importanza. Senza questa verifica di effettiva convenienza dell’intera operazione per la P.A. gli enti pubblici potrebbero essere indotti, vista la necessità di risorse finanziarie per colmare il deficit infrastrutturale del nostro Paese e unitamente ai vincoli imposti dal Patto di Stabilità, a convergere verso modalità di collaborazione pubblico-privato al solo fine di ottenere l’opera con il minor impegno immediato di risorse pubbliche.

7.2. Elementi necessari nello SdF per il VfM assessment

In relazione alle analisi delineate in merito al VfM assessment lo SdF (fatta salva diversa indicazione del Responsabile del Procedimento in rapporto alla dimensione e natura dell'intervento) dovrà essere strutturato includendo elementi sinteticamente elencati.

Contenuti dello SdF: 1. Identificare necessariamente uno scenario base di riferimento amministrativamente,

tecnicamente, economicamente e finanziariamente fattibile 2. Indicare con chiarezza alcuni elementi fondamentali quali:

• l’inquadramento territoriale e socio economico del progetto; • l’analisi della domanda e dell'offerta attuale e di previsione; • la descrizione dell'intervento, le caratteristiche minime delle opere da realizzare e

l’analisi delle alternative relative alle possibili soluzioni realizzative dell'idea originaria;

• lo studio della prefattibilità ambientale dell'intervento; • l’analisi sommaria delle tecniche costruttive e l’indicazione delle norme tecniche da

applicare; • il cronoprogramma e il piano di monitoraggio delle opere e del servizio (in

particolare livello quali e quantitativo richiesto per i servizi di gestione); • la stima sommaria dell'intervento (da calcolo sommario applicando alle quantità di

lavori i costi unitari ovvero sulla base di parametri desumibili da interventi similari); • l’analisi della fattibilità finanziaria (costi a vita intera e ricavi) con riferimento alle fasi

di costruzione e gestione; • l’analisi della fattibilità economica e sociale (analisi costi e benefici);

Necessità della

collettività di riferimento

Valutazione fattibilità economico-

finanziaria e sociale dell’intervento

Calcolo del VfM

Finanza Tradizionale

Partenariato Pubblico-Privato

Percorso decisionale della PA nella Fase di Programmazione

SdF



• gli elementi essenziali dello schema di convenzione; • i requisiti di partecipazione e i criteri e i sub-criteri (e la loro relativa ponderazione e

metodologia di attribuzione) in base ai quali si procede alla valutazione comparativa tra diverse proposte/offerte per la scelta del partner privato per la realizzazione e gestione dell’intervento.

3. Oltre ai contenuti più tradizionali vanno individuati tutti i principali elementi (qualitativi e quantitativi) necessari per il calcolo del VfM con l’obiettivo di analizzare l’opportunità della scelta di un PFI rispetto alla procedura dell’appalto tradizionale motivandone appunto la scelta: • al di là di quanto mutuabile da normative estranee al nostro contesto legislativo si

ritiene che la compilazione del “Questionario per l’Analisi Qualitativa” (a cui è dedicata l’Appendice A) sia un utile strumento per la pubblica amministrazione per dare concretezza alla prima fase di valutazione qualitativa

• piano e costi di gestione • tasso atteso di rendimento per il capitale privato • eventuale Canone • eventuale importo dei cosiddetti ricavi ancillari • durata della concessione

I potenziali partner privati saranno chiamati a presentare le loro offerte/proposte sulla base del sopraindicato “scenario base”. Naturalmente il partner privato potrà generare economie tanto più positive quanto maggiori siano i gradi di libertà nell’ambito dello scenario base nella fase di progettazione delle opere e di definizione del modello gestionale operativo. In concreto va ricercato un bilanciamento di due esigenze apparentemente contrapposte: la prima è quella di non limitare eccessivamente la creatività dei partner privati garantendo la possibilità di apportare modifiche migliorative anche in base alla loro specifica esperienza, la seconda è quella di avere uno SdF completo in ogni suo aspetto e che tenga conto dei desiderata dell’Amministrazione competente. Si sottolinea infine che nelle nuove procedure ex articolo 153 del Codice dei Contratti lo SdF è uno dei documenti a base di gara messi a disposizione dalle amministrazioni concedenti. Nel momento in cui questo 2diventa documento a base di gara sarebbe opportuno escluderne le parti o gli elaborati specifici attinenti alla verifica della formula contrattuale (PSC o PFI/PPP) in quanto non più pertinente in un confronto competitivo tra soggetti privati.



Appendice A

Questionario per l’Analisi Qualitativa

a cura di




Premessa

In alcuni dei paesi nei quali si è affermato ed è stato codificato il ricorso all’analisi del Value for Money, la relativa elaborazione quantitativa deve essere preceduta da una valutazione, di natura qualitativa, da parte della pubblica amministrazione responsabile dell’iniziativa di investimento. L’analisi quantitativa è finalizzata a mettere in evidenza, ex ante, eventuali fattori ostativi che potrebbero sconsigliare il ricorso al partenariato con il privato. Nel seguito vengono riproposti i temi ed i fattori che dovrebbero essere tenuti in considerazione in questa riflessione preventiva; temi e fattori sono ricavati dalle pubblicazioni a carattere di guida emesse dalle istituzioni competenti. Specifico riferimento è stato fatto ai testi seguenti:

- “Value for Money Assessment Guidance”, HM Treasure,UK, November 2006 - “ Guidance for NHS build scheme” - NHS Department of Health, UK, September 2005 - “Assessment for Procurement as Public Private partnership”, Department of Finance,

Ireland, November 2006. La lettura parallela dei diversi documenti - accompagnata da una necessaria opera di adattamento alla realtà nazionale - consente di stilare un questionario che, si ritiene, possa essere utile strumento per la pubblica amministrazione per dare concretezza alla prima fase di valutazione qualitativa. Il questionario dovrebbe essere compilato nel caso la PA voglia approfondire la percorribilità del ricorso al PPP. Il questionario proposto è articolato sui tre postulati di fattibilità, qualificanti ogni iniziativa di partenariato:

- Praticabilità, intesa soprattutto come possibilità di governare l’intero processo con un apparato contrattuale adeguato alla complessità dell’iniziativa che si vuole avviare

- Convenienza, consistente nella maggiore o minore opportunità di arrivare ad una migliore gestione del rischio complessivo e stimolare approcci innovativi nella fornitura del servizio

- Ottenibilità, intesa come razionale aspettativa di costruzione della partnership e derivante, sul versante della domanda, dalla capacità della PA di affrontare il processo di implementazione e, sull’altro versante dell’offerta, la contemporanea esistenza di un mercato in grado di soddisfare le esigenze della PA nei contenuti, modi e termini auspicati dalla committenza.

A.1. Praticabilità Gli obiettivi di investimento ed i risultati che si vogliono ottenere debbono essere tradotti in dati che possono essere negoziati, concordati e misurati. Non è detto che questo sia possibile per tutte le tipologie di servizio. In termini complessivi quando si sta decidendo di attivare un processo di PPP, la Pubblica Amministrazione (PA) dovrebbe preventivamente convincersi che, per quella iniziativa, può essere elaborato un apparato contrattuale di lunga durata dotato di sufficiente flessibilità di gestione, in modo che problemi strategici e regolamentari che dovessero emergere possano essere affrontati e risolti. A.1.1. Obiettivi e risultati tangibili A.1.1.1. La pubblica amministrazione è convinta che si possano costruire contratti a lungo

termine gestibili per questo tipo di iniziativa? I risultati/prestazioni contrattuali che si chiederanno al privato possono essere concretamente valutati?



A.1.1.2. Nei contratti possono essere chiaramente descritti le caratteristiche del servizio richiesto, gli obiettivi ed i risultati che si intende porre a carico del privato, il tutto espresso in termini quantitativi o comunque misurabili?

A.1.1.3. Nel contratto può essere fissata una metodologia la cui applicazione consentirà di valutare se il servizio è stato reso al livello richiesto?

A.1.1.4. Il rapporto tra esigenze della PA e risultati attesi è sufficientemente chiaro per procedere? E’ possibile formalizzare questo rapporto in modo da divulgarlo in un documento preliminare?

A.1.1.5. Ci sono correlazioni ed interfacciamenti con altri progetti? Se sì, sono chiari e gestibili?

A.1.2. Flessibilità operativa64 A.1.2.1. Che probabilità ci sono che durante il lungo ciclo di vita dell’iniziativa possano

verificarsi condizioni tali da richiedere significative variazioni di contratto? A.1.2.2. La PA è convinta che una flessibilità operativa possa essere verosimilmente

mantenuta per tutta la vita contrattuale ad un costo accettabile? A.1.2.3. Le soluzioni tecniche, le modalità di erogazione e le finalità del servizio hanno un

qualche grado di flessibilità? La soluzione prescelta è sensibile a variazioni normative o legislative?

A.1.2.4. E’ identificabile il bilanciamento tra flessibilità operativa e relativi costi? A.1.3. Pubblico interesse, efficienza e responsabilità A.1.3.1. Ci sono ragioni di pubblico interesse, efficienza o responsabilità perché sia

direttamente l’amministrazione a fornire il servizio piuttosto che affidarsi ad un contratto di PPP?

A.1.3.2. Termini e condizioni attese del coinvolgimento nel processo del personale della PA sono state considerate e quali saranno gli impatti sul contratto, sul pubblico interesse, sull’efficienza e sulle responsabilità 65?

A.1.3.3. La natura del servizio è tale da consentire al privato un pieno controllo dei relativi processi funzionali? Il servizio è chiaramente definito?

A.1.3.4. Vi sono vincoli normativi o di legge che richiedono che il servizio sia reso direttamente dalla PA66?

64 Intesa come possibilità di apportare variazioni a lungo termini nelle condizioni di gestione del contratto 65 Nei Paesi anglosassoni è possibile che ai fini della gestione della nuova struttura (ad es. un ospedale) - ed ai fini di una più efficace gestione - parte del personale della PA venga trasferito alla Società di Progetto. Situazione non possibile in Italia: la domanda potrebbe comunque riferirsi alla previsione di un adeguato staff di committenza durante il lungo periodo di gestione. Per questo motivo non è stata riportata tra gli “Obiettivi e risultati” la domanda presente nelle fonti “In caso di trasferimento del personale si può delineare un contratto per garantire adeguati livelli qualitativi del contratto senza dar luogo ad una pericolosa corsa agli incentivi?”. 66 Significativo in questo senso il caso italiano del servizio sanitario (core business) delle Aziende



A.2. Convenienza Generalmente un’iniziativa in PPP consente una migliore gestione dei rischi cosicché dovrebbe essere possibile ottenere un maggior rispetto dei tempi e del budget67. Attraverso la considerazione dei costi gestionali a vita intera, sin dalle fasi di progettazione e costruzione un’iniziativa in PPP può consentire una migliore gestione del rischio complessivo ed incentivare lo sviluppo di approcci innovativi nella fornitura del servizio/prestazione: in ogni caso il trasferimento del rischio si riflette sui costi contrattuali. Servizi di alta qualità possono essere ottenuti con precisi meccanismi di valutazione delle prestazioni e correlati pagamenti. L’iniziativa in PPP deve compensare i maggiori costi connessi rispetto al sistema tradizionale. A.2.1. Gestione dei rischi A.2.1.1. Il progetto comporta un notevole investimento, con rilevanti rischi di superamento

dei costi e dei tempi prevedibili in questa fase? La PA è in grado di individuare, anche se in modo aggregato i diversi rischi che potrebbero gravare sull’iniziativa (progettazione, costruzione, domanda, disponibilità)?

A.2.1.2. Il progetto comporta aspetti operazionali (di gestione) tali da far ritenere significativo il rischio di superamento dei costi e dei tempi programmati?

A.2.1.3. Il privato è in grado di accettare, prezzare e gestire questi rischi? A.2.1.4. Si possono individuare meccanismi di pagamento e condizioni contrattuali tali da

incentivare una ottimale gestione dei rischi68? A.2.1.5. E’ possibile un’allocazione dei rischi allineata con la Decisione Eurostat del febbraio

2004?69 A.2.1.6. L’attesa allocazione dei rischi è tale da non impattare negativamente sull’interesse

del mercato per l’iniziativa? La PA è in grado di formalizzare le sue aspettative in tema di allocazione?

A.2.2. Innovazione A.2.2.1. Possono ipotizzarsi aspetti innovativi nella soluzione progettuale o nelle modalità di

fornitura del servizio? A.2.2.2. In che misura finalità, specifiche e modalità di fornitura del servizio/prestazione sono

predefinibili o debbono essere negoziate con il privato? A.2.3. Fornitura del servizio A.2.3.1. Vi sono ragioni strategiche perchè la PA mantenga la gestione diretta del servizio?

Quali sono a lungo termine le conseguenze per la PA nel perdere queste esperienze o esiste comunque la possibilità di arricchire l’ esperienza della PA?

67 In realtà nelle fonti anglosassoni questa affermazione è supportata da “…an increasing body of evidence…” : in Italia mancano ancora sufficienti riscontri sperimentali. 68 Si ricorda in proposito che l’allocazione dei singoli rischi dovrebbe tener conto della maggiore o minore capacità di gestione degli stessi da parte del partner privato. 69 L’importanza della Decisione Eurostat nei “Pf freddi” è stata riconfermata con la Circolare del marzo 2009 della Presidenza del Consiglio dei Ministri



A.2.3.2. E’ necessario trasferire completamente la gestione per ottenere tutti i benefici attesi in termini di migliore qualità del servizio? Quali sono i vantaggi e svantaggi di un trasferimento completo della gestione?

A.2.3.3. Esiste un impegno che vincola la PA ad ottenere i benefici attesi senza dequalificare il personale interno?

A.2.3.4. E’ necessario il trasferimento (alla Società di Progetto) di personale per avere un’ottimale allocazione dei rischi?

A.2.3.5. L’iniziativa presuppone necessariamente cambiamenti nelle pratiche lavorative correnti tali da giustificare il ricorso al PPP? Esistono altri modi e sistemi per ottenere lo stesso risultato?

A.2.4. Incentivazione e monitoraggio A.2.4.1. I risultati del programma di investimento possono essere descritti in termini

contrattuali, in modo univoco e misurabile? A.2.4.2. Esistono standard di riferimento per la valutazione del servizio? A.2.4.3. I meccanismi di pagamento possono incentivare i livelli di servizio? A.2.5. Costi complessivi e valore residuo A.2.5.1. E’ possibile integrare in una logica unitaria la progettazione, la costruzione e la

gestione? A.2.5.2. E’ ragionevole un contratto di lunga durata? A.2.5.3. Un contratto di lunga durata è appropriato od addirittura vantaggioso per

l’iniziativa? A.2.5.4. Sono prevedibili costi operativi e di manutenzione particolarmente significativi? A.2.5.5. Questi costi sono sensibili al tipo di costruzione? A.2.5.6. E’ possibile che, al termine del periodo di gestione da parte del privato, l’asset

conservi un valore residuo valutabile a termini di contratto?

A.3. Ottenibilità Si tratta di apprezzare l’effettiva possibilità di costreuzsione ed implementazione del partenariato prevalutando la capacità della pubblica amministrazione di affrontare un PPP e la contemporanea capacità ed interesse del mercato a formulare proposte appetibili per la pubblica amministrazione. A.3.1. Capacità della pubblica amministrazione e costi Il PPP può consentire una più efficiente ed efficace combinazione delle esperienze dei settori pubblico e privato, ma in genere la collaborazione tra i due settori comporta significativi costi procedurali. In particolare il processo di selezione del Partner privato può risultare complesso e significative risorse possono essere richieste alla PA per sviluppare il progetto e per monitorare costantemente, durante la gestione, la fornitura del servizio70. D’altro canto la maggiore o minore competenza della PA ha dirette conseguenze sui tempi di assegnazione del contratto:

70 In Italia questi costi sono particolarmente elevati e vengono sostenuti direttamente od indirettamente dalla PA.



la percezione di questa capacità finisce per influenzare il livello e la qualità dell’interesse e della risposta del mercato. A.3.1.1. La PA è in grado di gestire il processo di acquisizione ed apprezzare le prestazioni

fornite durante il ciclo di vita, con riferimento ai livelli di risultato concordati? A.3.1.2. La PA è in condizione di organizzare, in tempi adeguati, un gruppo di persone

esperte da allocare sulla procedura di acquisizione? A.3.1.3. La PA ha l’esperienza e le risorse per seguire tutte le fasi di affidamento,

contrattualizzazione e controllo della fornitura del servizio? A.3.1.4. La PA è in grado di prevenire o comunque sostenere il contenzioso procedurale

che può originarsi durante l’implementazione della procedura, soprattutto nella fase di affidamento?

A.3.2. Competizione Il ricorso al PPP non deve precludere un effettivo confronto concorrenziale: la PA deve

preventivamente condurre un’analisi sull’effettivo interesse di mercato per l’iniziativa.

A.3.2.1. C’è evidenza che il settore privato sia in grado di soddisfare la richiesta della

pubblica amministrazione? A.3.2.2. Ci sono segni di sufficiente interesse per l’iniziativa da parte del mercato? A.3.2.3. E’ possibile emettere un avviso di preinformazione per verificare l’interesse del

mercato? A.3.2.4. Quale sarà l’atteggiamento del mercato rispetto al profilo di rischio che si intende

proporre? In altri termini, quale è stato il comportamento del mercato in progetti similari e di fronte allo stesso profilo di rischio?

A.3.2.5. E’ possibile innescare un vero e proprio confronto competitivo71?

Conclusioni La compilazione del questionario può suggerire alla PA un ampliamento della sua articolazione, in funzione della specifica iniziativa. In ogni caso la risposta dovrebbe trovare una formalizzazione documentale, a fini di verifica in itinere ed, in tutto o in parte, di divulgazione al mercato. Una riflessione ex ante, impostata sul questionario, può supportare adeguatamente l’amministrazione anche nella stesura dello Studio di fattibilità che dovrà essere posto a base di gara72. Si ritiene, inoltre, che un tale modo di procedere possa tradurre in termini operativi la necessità di affiancare allo Studio di fattibilità il cosiddetto “PPP Test”, necessità più volte sottolineata 73.

71 Più proposte per iniziative ex art. 153 DLgs 163/2006 e più offerenti per iniziative ex art 143 DLgs. 163/2006 72 Autorità dei lavori pubblici “Determinazione del 14 gennaio 2009, n.1” 73 Si veda, ad esempio, l’articolo “Lo Studio di fattibilità non basta: meglio fare anche il PPP test” della Unità Tecnica finanza di Progetto, in Edilizia e Territorio, n. 3 del 26 gennaio 2009



Appendice B

Tecniche di valutazione dei rischi numeriche e non numeriche

a cura di

Giovanni Giampà

Laura Martiniello

Stefano Saracchi



Premessa Le tecniche di analisi dei rischi possono essere classificate in due macrocategorie, ossia quelle di tipo non numerico e quelle di tipo numerico74. L’analisi non numerica del rischio è il processo di valutazione dell’impatto e della probabilità di accadimento degli eventi; il risultato finale è una classificazione secondo una priorità che considera il loro effetto potenziale sugli obiettivi del progetto. Sulla base di tali priorità il gruppo di progetto, con riferimento alle risorse a disposizione, sceglierà come e dove concentrare le azioni di mitigazione. Le metodologie non numeriche in generale non richiedono dati statistici, presentano una scala di valori generalmente espressa, ad esempio, come basso, medio, alto, critico. Tali approcci, apparentemente più semplici e meno precisi, talvolta criticati di non essere attendibili o comunque poco scientifici, in realtà si rivelano spesso più attendibili, anche perché, in generale, la filiera logica dei modelli di analisi del rischio conclude il suo percorso con l'individuazione delle contromisure, che sono definibili, quanto a robustezza, in termini discontinui, rendendo, in tal modo, vano e non indispensabile l'approccio di tipo numerico, ammesso che sia in realtà possibile attribuire valori esatti credibili alle diverse entità in gioco. Le tecniche di analisi non numeriche del rischio si lasciano preferire in contesti operativi dove è l'efficacia delle contromisure a prevalere sulla giustificazione dei costi non previsti. L’analisi numerica del rischio invece è il processo orientato all'analisi matematico-probabilistica degli eventi e delle sue conseguenze. Una misurazione di tipo numerico del rischio si basa su elementi monetari e statistici, ma può essere complessa da applicare e non sempre riesce interamente ad evitare valutazioni di tipo soggettivo. Per applicare quest'approccio occorre che tutti gli elementi di rischio siano quantificati e per fare questo sarebbe necessario avere accesso ad informazioni d'elevata qualità, spesso difficilmente reperibili, o comunque costose da reperire. In realtà in seno alla tipologia d'analisi numerica del rischio esistono due varianti. La prima, che definiamo approccio numerico “vero”, riguarda i casi in cui si utilizzi un numero che esprima una quantità reale; è il caso del danno direttamente quantificabile in unità monetaria, e dunque commisurabile ad un costo. La seconda, che definiamo approccio numerico “apparente”, si verifica allorché ci si trovi nella necessità di convertire in indici numerici misure di carattere non numerico, o meglio laddove il danno non sia riconducibile ad un costo. È il caso, ad esempio, di un valore di criticità, espresso inizialmente in termini non numerici, ad esempio con la quaterna alto, medio, basso, nullo, che viene tradotto con una corrispondente quaterna di valori numerici (ad esempio, 3, 2, 1 e 0) per consentire un prodotto logico con un'altra misura (ad esempio, un livello di esposizione al rischio). L'approccio numerico puro, che appare certamente più preciso rispetto a quello non numerico, non è, in generale, di facile applicazione per due motivi: il primo è che spesso non sono disponibili i valori; il secondo è che, mancando una buona base di oggettività per tali valori, si finisce per effettuare stime, spesso lontane dalla verità, conferendo una forma numerica a quella che, in realtà, è di fatto una valutazione non numerica. Di seguito si presentano alcune delle principali metodologie di analisi, raggruppate in tecniche di tipo numerico e tecniche di tipo non numerico. A questo punto è utile identificare le macro differenze che intercorrono tra le tecniche non numeriche e quelle numeriche75.

74 le tecniche di analisi sono divise solitamente in qualitative e quantitative ma per non creare confusione con l’analisi qualitativa e quantitativa del VfM tali definizioni nella presente pubblicazione sono modificate in “non numeriche” e “numeriche”



Strumenti e modelli utili ad individuare una valutazione non numerica di un determinato evento si basano sulla capacità di determinare in prima analisi un giudizio sulle probabilità di accadimento dei vari avvenimenti suddivise in macro categorie che si differenziano per tre o cinque classi; Probabilità Alta, Medio Alta, Media, Medio Bassa, Bassa. Per quanto invece concerne le tecniche numeriche, esse analizzano il fenomeno esprimendolo con relazioni matematico/statistiche che riescono ad esprimere le probabilità di accadimento attraverso valori numerici puntuali che hanno come ambito di riferimento tra 0 ed 1.

B.1. Tecniche di analisi NON Numeriche B.1.1. La stima della probabilità

La probabilità di solito è una delle due grandezze usate per stimare l’importanza di un rischio (l’altra dimensione è l’impatto, o conseguenza). La probabilità del rischio è la stima che un dato evento accada, generalmente viene riportata come una percentuale o come un range (per esempio il 20-50%) rappresentato da una parola che ne indica la sua importanza (per esempio, medio). Nei casi in cui i rischi sono associati ad eventi che sono più o meno inevitabili, un progetto può scegliere di utilizzare la “frequenza di accadimento” come misura alternativa alla probabilità. In alcune applicazioni di risk management si raccomanda di gestire le minacce che hanno un’alta probabilità assumendo che esse si verificheranno. La probabilità che non si verificheranno sarà considerata come un’opportunità. Un altro approccio è quello di trattare come rischi gli eventi che hanno una probabilità di accadimento stimata del 100%, ma solo se c’è una variabilità significativa nelle loro conseguenze. Tuttavia, tutti i processi di risk management assumono che gli eventi nei quali non c’è incertezza o ve ne è poca saranno trattati come problemi e non come rischi.

B.1.2. La stima dell’impatto L’impatto del rischio è una stima delle conseguenze sugli obiettivi del progetto qualora il rischio si verificasse. Nei progetti le categorie di impatto del rischio includono i tempi del cronoprogramma, i costi, ma possono anche includere altri tipi di conseguenze come la reputazione commerciale, o la sicurezza. Le documentazioni che registrano i rischi spesso includono una classificazione per tipologia di impatto (per esempio basso, medio, alto). Per tirare fuori questi dati il team di progetto deve definire un gruppo di rischi per ciascuna tipologia ritenuta rilevante.

B.1.3. I diagrammi di flusso Il verificarsi di un evento spesso implica un certo numero di effetti secondari e l’uso di diagrammi di flusso può spesso aiutare a identificare questi ultimi, così da condurre a una stima più completa dell’impatto . Essi possono essere anche utili a capire l’origine del rischio e dunque indicare lo sviluppo di un’azione di mitigazione effettiva.

B.1.4. La WBS dei rischi Una WBS dei rischi è un approccio gerarchico che riconosce che i rischi possono essere identificati e stimati secondo diversi livelli. L’analisi di un livello superiore può mostrare quei fattori che influenzano la sua probabilità di accadimento e le conseguenze di questi fattori possono

75 le tecniche di analisi sono divise solitamente in qualitative e quantitative ma per non creare confusione con l’analisi qualitativa e quantitativa del VfM tali definizioni nella presente pubblicazione sono modificate in “non numeriche” e “numeriche”



essere gestite discretizzandole. I rischi ai livelli più bassi possono essere ulteriormente scomposti al fine di migliorare l’obiettivo delle azioni individuate per contenerli. Organizzare e gerarchizzare i rischi può produrre una serie di vantaggi: Uno dei principali benefici è incoraggiare il team di progetto a capire la natura dei vari fattori e le minacce comuni che questi hanno. La wbs dei rischi può inoltre fornire uno strumento utile per la loro identificazione nonché una struttura di controllo degli stessi, col fine di poterli gestire ad un livello strategico oltre che come eventi individuali.

B.1.5. Le matrici probabilità impatto (P-I) Le matrici probabilità impatto sono una tecnica usata per la classificazione in ordine di importanza. Le stime fatte per la probabilità e per l’impatto sono ciascuna determinata su una scala i cui incrementi sono adattati alle dimensioni e al contesto del progetto. Tipicamente tali scale sono suddivise in cinque elementi definiti da “molto alto” a “molto basso”, oppure in tre elementi da “alto” a “basso”. A seconda della posizione nella matrice P-I un rischio può essere comparato agli altri e posizionato in ordine di importanza. Ci sono diversi schemi di posizionamento delle celle in una matrice P-I, e molti schemi sono pesati di più sugli impatti che non sulla probabilità. Così un rischio a bassa probabilità e gravi impatti sarebbe posizionato più in alto che uno ad alta probabilità ma basso impatto.

B.1.6. Valore atteso Il valore atteso è la miglior stima di ciò che dovrebbe avvenire in media. Il valore atteso di una distribuzione di probabilità è calcolato moltiplicando tutti i possibili valori per la loro probabilità.

B.2. Tecniche di analisi Numeriche

B.2.1. Funzioni di distribuzione della probabilità e stime a tre punti Molte tecniche numeriche di analisi dei rischi richiedono che siano definite le distribuzioni di probabilità dei parametri di input, come la durata dell’attività, il costo, la disponibilità della risorsa, l’impatto del rischio e così via. Le funzioni di distribuzione della probabilità possono essere continue (per esempio uniformi, triangolari) o discrete. L’ incertezza associata alle distribuzioni di probabilità continue non uniformi è spesso rappresentata da stime a 3 punti. Tale tecnica analitica utilizza, a partire dai dati storici di progetti similari, tre stime dei costi negli scenari ottimistico (le condizioni sono ottimali e nessun evento accidentale si verifica), molto probabile e pessimistico (la peggiore delle ipotesi, per cui tutti gli eventi rischiosi si manifestano). Con queste tre stime si riesce ad avere un alto grado di controllo sul calcolo del valore finale. Si indica con B il caso migliore, con M il più probabile e con W quello peggiore, dopodiché si associano ai tre scenari le seguenti probabilità: B = (1/6) M = (4/6) W = (1/6) Il valore finale è dato dalla seguente formula : E = (B +4M+W)/6 La stima di questi 3 punti per ciascun parametro in un modello numerico rappresenta un fattore importante per raggiungere un’analisi accurata e realistica.



B.2.2. Il Metodo Montecarlo Il Metodo Montecarlo è un metodo statistico non parametrico, e rappresenta una tecnica di analisi dei rischi ampiamente usata. Con le simulazioni Montecarlo si generano un ampio numero di scenari in maniera random, basandosi su di una assunta distribuzione di probabilità congiunta dei rischi (in genere si ipotizza una distribuzione normale), le cui caratteristiche statistiche sono determinate utilizzando i dati storici dei progetti. Le prove multiple vengono ripetute per determinare i valori attesi delle singole variabili casuali, grazie ai quali si riesce, nella gran parte dei casi, a stimare il costo del progetto comprensivo del costo del rischio. Il metodo è molto complesso e oneroso da implementare, richiede un lavoro di preparazione molto attento, tuttavia è molto robusto. Evidentemente la qualità dei dati di input incide sull’affidabilità dei risultati.

B.2.3. Stima della probabilità e dell’impatto pre e post intervento di mitigazione

La stima pre intervento è basata su uno scenario nel quale il rischio è accettato, e così non è data nessuna risposta specifica per ridurre i suoi effetti. La stima post intervento è fatta per valutare gli effetti dei rischi basati su uno scenario nel quale le risposte pianificate sono state implementate. La stima della differenza tra pre e post intervento può essere interpretata come il valore atteso delle azioni pianificate. Questa strategia potrebbe apparire un po’ troppo azzardata a meno che il processo di risk management abbia un elevato livello di maturità.

B.2.4. Alberi di decisione Quello dell’ albero di decisone è un metodo numerico per modellare un progetto mostrando i possibili effetti di ciascuna decisione ed i rischi associati. In pratica viene realizzato un grafo di decisioni e delle loro possibili conseguenze in termini di costi. A ciascuna conseguenza è associata una probabilità di accadimento consentendo dunque che sia determinata la conseguenza più probabile. Tale albero è utilizzato per creare un piano di azioni e dunque supportare l’azione decisionale, infatti le azioni alternative possono essere esplorate in ordine per identificare quella in grado di portare il risultato più vantaggioso.

B.2.5. Analisi di sensitività L’analisi di sensitività cerca di esaminare la sensitività di un modello rispetto a singoli parametri e rischi a questi collegati. Questo può essere fatto deterministicamente cambiando un parametro per esprimere i limiti di incertezza, ed in tal modo la sensitività della conseguenza viene calcolata come una funzione della variabile costruita. L’analisi di sensitività può essere utilizzata anche in combinazione con il metodo Monte Carlo. Tutte le metodologie individuate richiedono comunque per essere applicate correttamente gruppi di lavoro ben organizzati e la partecipazione di esperti in numerose aree tematiche. La contrapposizione tra i due orientamenti di tipo non numerico e numerico, e il forte dibattito tra i sostenitori dell’uno e dell’altro nulla tolgono alla possibilità di integrazione tra le due metodologie, che non si escludono, anzi a nostro parere si completano. Soprattutto nei progetti di grandi dimensioni sarebbe necessaria l’integrazione, in quanto in tali tipi di progetti la possibilità di quantificare e mitigare i rischi potenziali giustificherebbe l’impiego di notevoli risorse.



Appendice C

Il fattore ottimismo secondo la valutazione della Mott Mac Donald

a cura di

Maurizio Giambartolomei



Premessa

Nella realizzazione di progetti di opere pubbliche di dimensione medio-grande e quindi di una certa complessità, si riscontra la tendenza a una sistematica errata valutazione di alcuni parametri essenziali, a causa di quello che viene denominato il “Fattore Ottimismo”, in base al quale tutti i soggetti, a vario titolo coinvolti nello sviluppo del progetto, hanno la tendenza a sottovalutare gli effettivi costi di realizzazione e di successiva gestione, nonché i suoi tempi di realizzazione, e a sovrastimare l’effettiva efficacia dell’opera, col risultato che a consuntivo i bilanci finali risultano sensibilmente diversi da quelli attesi. Questa constatazione ha indotto il Ministero del Tesoro del Regno Unito a commissionare nell’anno 2002 alla società Mott MacDonald uno specifico studio sul tema, con l’obiettivo di fornire alle Amministrazioni Pubbliche dei criteri ed un metodo per poter valutare in futuro correttamente tutti i vari aspetti che possono avere influenza sulla storia di un progetto, riducendo il fattore ottimismo e quindi in definitiva i margini di errore nella formulazione dei piani economici e finanziari.

La Mott MacDonald ha affrontato questo studio seguendo sostanzialmente 3 tappe:

1. Analisi di alcuni dei principali progetti realizzati nell’ultimo ventennio per verificare i termini esatti del fenomeno di eccessivo ottimismo lamentato.

2. Valutazione delle cause che conducono a questo eccesso di ottimismo e della loro influenza sulle ipotesi che vengono fatte in sede di preventivazione

3. Elaborazione di un metodo da utilizzare per i futuri progetti, per gestire tali cause riducendo il cosiddetto fattore ottimismo

C.1. Analisi di alcuni dei principali progetti realizzati

Nella prima fase sono stati presi in esame un campione di 50 progetti pubblici, di importo superiore ai 40 milioni di sterline cadauno (a prezzi del 2001), realizzati nel ventennio antecedente al 2002, sia attraverso procedure convenzionali di appalti pubblici che attraverso procedure di partenariato pubblico–privato. I progetti esaminati sono così suddivisi:

1) Progetti realizzati con procedure tradizionali : in totale 39 progetti così suddivisi

a) Edilizia complessa: 7 progetti (1 terminal aeroportuale, 1 ristrutturazione di una caserma, 3 ospedali, 1 complesso carcerario, 1 biblioteca)

b) Edilizia convenzionale: 14 progetti (8 carceri, 4 ospedali, 1 terminal aeroportuale, 1 edificio di culto)

c) Infrastrutture complesse: 13 progetti (2 linee metropolitane, 3 progetti idraulici, 3 progetti di produzione di energia, 1 progetto di elettrificazione, 1 strada, 2 progetti aeroportuali, 1 banchina portuale).

d) Infrastrutture convenzionali : 3 progetti (3 lotti autostradali) e) Impiantistica ed informatica : 1 progetto (1 cantiere navale) f) Gestione di servizi: 1 progetto

2) Progetti realizzati con Procedure di PPP – opere fredde: 11 progetti così suddivisi

3) Edilizia convenzionale: 3 progetti (1 carcere, 1 ospedale, 1 caserma) 4) Infrastrutture convenzionali: 4 progetti (4 lotti autostradali) 5) Impiantistica ed informatica: 1 progetto (telecomunicazioni) 6) Gestione di servizi: 3 progetti



Nell’esame dei progetti sono stati esaminati tutti i vari aspetti tecnici, economici, amministrativi, contrattuali ed ambientali, lungo tutto l’arco della realizzazione, dal momento della concezione fino all’entrata in servizio delle varie opere realizzate. Sono stati acquisiti e messi a confronto tutti i dati economici e temporali, previsionali ed a consuntivo, e sulla base di questi confronti e dell’analisi delle caratteristiche specifiche di ciascun progetto, sono emerse le notevoli differenze tra previsioni e consuntivi, sia in relazione ai costi complessivi di ciascuna opera, che ai tempi di esecuzione, che all’effettiva efficacia dei progetti esaminati. Gli scostamenti sono poi stati espressi in termini percentuali e tabulati, ottenendo in sostanza una rappresentazione dell’errata valutazione iniziale, dovuta proprio a quel “Fattore Ottimismo” che è la misura dell’approssimazione nella formulazione dei progetti, e della scarsa coscienza dei numerosi fattori di rischio che possono emergere nel corso della realizzazione di un opera e che sono in grado di alterare in modo talvolta sostanziale i termini ottimistici della valutazione iniziale. In particolare è stata “misurata”, per 6 diverse categorie di progetti, l’entità degli scostamenti dalle previsioni, definiti appunto “Fattore Ottimismo” e questi dati sono poi stati riportati in 6 diverse tabelle. Le 6 categorie di progetto sono le seguenti:

1) Edilizia convenzionale 2) Edilizia complessa 3) Infrastrutture convenzionali 4) Infrastrutture complesse 5) Impiantistica ed informatica, 6) Gestione di servizi

Di seguito è riportata la tabella dei fattori ottimismo riscontrati in relazione alla durata dei lavori, all’investimento totale, ai pagamenti unitari, ai costi operativi ed alla riduzione di efficacia del progetto.

Tabella n. 1 - Fattore Ottimismo – dati raccolti fattore ottimismo (%)

Tipologia del progetto durata

lavori investimento

totale Pagamenti

unitari costi

operativi Riduzione efficacia

Procedure tradizionali Edilizia complessa 39 51 n.d. n.d. 1

Edilizia convenzionale 4 24 n.d. n.d. n.d.

Infrastrutture complesse 15 66 n.d. n.d. 5

Infrastrutture convenzionali 34 44 n.d. n.d. n.d.

Impiantistica ed informatica 54 214 n.d. n.d. n.d.

Gestione servizi n.d. n.d. n.d. 41 n.d.

Totale progetti tradizionali 17 47 n.d. 41 2

Procedure PPP Edilizia convenzionale -16 2 1 n.d. 0

Infrastrutture convenzionali n.d. 0 0 n.d. 0

Impiantistica ed informatica 28 n.d. 19 n.d. 10

Gestione servizi n.d. n.d. 8 n.d. 5

Totale progetti PPP -1 1 5 n.d. 2 Legenda: n.d. = dati non disponibili



Dall’esame di questa tabella emerge come i valori del fattore ottimismo siano più bassi nei progetti convenzionali che in quelli complessi, in quanto i fattori di rischio nei primi sono notevolmente inferiori a quello dei secondi. Nei progetti di infrastrutture poi lo studio mostra che il fattore ottimismo è più alto nei progetti convenzionali piuttosto che in quelli complessi, dove evidentemente c’è maggiore attenzione ai problemi ambientali, suscettibili di produrre significativi ritardi. Altra osservazione riguarda il confronto tra progetti realizzati con procedure tradizionali e progetti realizzati con procedure di PPP. In queste ultime lo studio è più accurato e quindi la gestione dei rischi è più attenta, col risultato che nei progetti realizzati col PPP il fattore ottimismo è più basso. Dalla tabella emerge infine come dati significativi siano stati ricavati per la durata dei lavori e per l’investimento totale, mentre per i pagamenti unitari, i costi operativi, e la riduzione di efficacia, è stato più difficile reperire dati completi, per cui alla fine lo studio si è concentrato solo sui primi due fattori.

C.2. Valutazione delle cause che conducono a questo eccesso di ottimismo

La lettura della tabella fa sorgere un importante quesito: “Perché questi fattori di ottimismo sono così alti, cioè perché le stime iniziali sono così diverse dai dati a consuntivo ? “ Dall’esame dei dati della tabella n. 1 emerge infatti che il fattore ottimismo per i costi di realizzazione è dell’ordine mediamente del 50% (il che significa che i dati di progetto si sono dimostrati sottostimati del 50% !!) ed anche le valutazioni iniziali sulla durata dei lavori mostrano scostamenti dell’ordine del 35-40%. La ragione, individuata da Mott MacDonald sul campione dei 50 progetti presi in esame, risiede in una carente analisi iniziale ed in una successiva mancanza di gestione dei numerosi fattori di rischio che influenzano ciascun progetto. Non è stata cioè attuata alcuna strategia di riconoscimento prima e di riduzione poi dei rischi legati al progetto, e di conseguenza i diversi fattori di rischio hanno generato l’insorgere di problematiche, per la cui soluzione sono stati necessari maggiori costi e tempi di esecuzione più lunghi. Sulla base di questa considerazione si è proceduto a stilare una lista di tutti i possibili fattori di rischio che possono influenzare l’esecuzione di un progetto di opera pubblica e che sono in grado di produrre effetti significativi sul costo finale e sulla durata di realizzazione del progetto. Questi fattori di rischio sono stati raccolti in 5 gruppi:

1) Connessi all’affidamento (complessità contrattuale, tardivo coinvolgimento esecutore, scarsa capacità dell’esecutore, carenze normative, insorgenza di contenzioso, gestione della comunicazione)

2) Connessi al progetto (complessità del progetto, grado di innovazione, impatto sull’ambiente)

3) Legati alla stazione appaltante (studio di fattibilità inadeguato, problemi interni al Cliente, disponibilità di fondi, gestione del progetto, analisi preliminari insufficienti)

4) Ambientali (resistenze locali, caratteristiche del sito, permessi ed autorizzazioni)

5) Fattori esterni (politici, economici, normativi, tecnologici)

Per ciascun fattore di rischio è stata calcolata la percentuale di incidenza sul fattore ottimismo. Fatto cioè pari a 100 il fattore ottimismo sulla durata dei lavori o sul costo totale dell’opera, sono stati attributi dei “pesi” percentuali a ciascun fattore di rischio, tra tutti quelli elencati, in relazione alla capacità di ciascuno di essi di condizionare la durata dei lavori ed costo totale dell’opera in esame. La somma delle incidenze percentuali di tutti fattori ovviamente risulta pari a 100. Ciò ha condotto alla formulazione di 4 tabelle che riportano i valori dell’incidenza dei vari fattori di rischio sul fattore-ottimismo, riscontrati nei 50 progetti esaminati, suddivisi in:



1) progetti con procedure tradizionali o con forme di partenariato pubblico-privato PPP

2) progetti di edilizia convenzionale e complessa 3) progetti di infrastrutture convenzionali e complesse 4) progetti di impiantistica ed informatica e di gestione servizi.

Per ogni progetto si tratta quindi di stabilirne le caratteristiche prevalenti per selezionare la tabella da utilizzare tra le quattro sopraindicate. Dopodichè si dovranno esaminare tutti i fattori di rischio che possono incidere su quel progetto, selezionando quelli che nel caso specifico si ritiene che potrebbero manifestarsi e tra questi quelli che si pensa di poter gestire, estrapolando poi dalla tabella la loro incidenza percentuale, che sarà utilizzata per correggere il fattore ottimismo iniziale, come si vedrà nel seguito. A titolo di esempio si riporta di seguito una delle suddette 4 tabelle, la tabella n. 2 relativa ai progetti di edilizia.



Tabella n. 2 - Fattore ottimismo riscontrato per progetti di edilizia

Progetti

complessi Progetti

convenzionali Fattori ottimismo riscontrati (espressi in percentuale) 39 51 0 1 4 24 0 0

dura

ta la

vori

inve

stim

. tot

ale

cost

i ope

rativ

i

riduz

ione

effi

caci

a

dura

ta la

vori

inve

stim

. tot

ale

cost

i ope

rativ

i

riduz

ione

effi

caci

a

incidenza % dei diversi fattori di rischio sul fattore ottimismo riscontrato Progetti complessi

Progetti convenzionali

complessità contrattuale 2 1 - 50 - -

tardivo coinvolgimento esecutore 4 2 - 5 2 - -

scarse capacità dell'esecutore 5 5 - 50 9 9 - -

connessi all’affidamento carenze normative - - -

Insorgenza di contenzioso 11 16 - 10 29 - -

gestione della comunicazione - - -

altre (precisare) - - -

complessità del progetto 7 3 - 4 1 - -

connessi al progetto grado di innovazione <1 - 3 4 - -

impatto sull'ambiente - - -

altre (precisare) 3 8 - - -

studio di fattibilità inadeguato 32 35 42 34

problemi interni al Cliente - 8 - -

legati alla stazione appaltante disponibilità di fondi 2 - - -

gestione del progetto 4 2 - 1 - -

analisi preliminari insufficienti <1 <1 - 2 - -

altre (precisare) 6 2 - <1 - -

resistenze locali - 2 - -

ambientali caratteristiche del sito 5 1 - 10 2 - -

permessi - autorizzazioni - <1 <1 - - -

altre (precisare) 4 3 - - -

Politici 9 - - -

Economici 13 - 11 - -

fattori esterni Normativi 5 7 - 9 3 - -

Tecnologici - - -

altre (precisare) 2 - - -



Questa tabella ci fornisce indicazioni sull’incidenza che i fattori di rischio possono avere sui progetti di edilizia, laddove una strategia di riduzione dei rischi non venga attuata. E’ interessante notare come le principali 11 aree di rischio che contribuiscono a definire il valore del fattore ottimismo riferito all’investimento complessivo, considerando tutte le quattro tabelle, siano le seguenti:

1. Studio di fattibilità inadeguato = 58% 2. Impatto ambientale = 19% 3. Contenzioso e riserve = 16% 4. Fattori economici = 13% 5. Tardivo coinvolgimento dell’esecutore = 12% 6. Complessità contrattuale = 11% 7. Normativa = 7% 8. Grado di innovazione = 7% 9. Incapacità dell’esecutore = 6% 10. Capacità do gestione del progetto = 4% 11. Carenze progettuali = 4%

Tutte le altre cause incidono meno del 3% sul valore totale del fattore ottimismo. L’esame di questi risultati, consente quindi di valutare dove andranno concentrati gli sforzi per limitare gli effetti negativi che i fattori di rischio possono produrre sul fattore ottimismo, valutando l’opportunità e la convenienza economica di attuare una strategia di gestione e riduzione di questi rischi, in modo da mitigarne gli effetti. La gestione dei rischi infatti non è automatica, ma presuppone scelte quasi sempre onerose e l’organizzazione di sistemi di analisi e controllo a volte complessi. Si tratterà in definitiva di calcolare da un lato l’effetto che la gestione delle diverse aree di rischio comporta e dall’altro il costo di questa gestione per decidere se e come procedere. Va peraltro osservato come queste tabelle, per così dire “storiche”, riportano i dati riscontrati sui 50 progetti esaminati, che come già detto coprono un arco di 20 anni dal 1981 al 2001. Sono tabelle che forniscono dati che non possono essere utilizzate per i progetti futuri, in quanto risentono di un periodo in cui le Amministrazioni pubbliche avevano una ridotta capacità di analisi e di previsione in quanto disponevano di una minore casistica pregressa con cui poter confrontarsi e quindi. in definitiva avevano minore esperienza nella progettazione e gestione di importanti progetti. E questo si rifletteva sui valori del fattore ottimismo nel suo insieme e sull’incidenza dei diversi fattori di rischio. Per questo la Mott MacDonald ha introdotto delle correzioni nelle tabelle “storiche” ed ha compilato delle nuove tabelle, che recepiscono le evoluzioni riscontrate negli ultimi anni dalle Amministrazioni pubbliche in termini di capacità di riconoscimento di alcuni rischi, e quindi di redazione di progetti più accurati, che tengono conto già in partenza della migliore capacità previsionale odierna, in merito ad alcuni dei fattori di rischio elencati. Nell’applicazione del metodo applicativo descritto al paragrafo successivo, si dovranno usare quindi le tabelle finali corrette, (la tabella 4 ne è un esempio), con i valori del fattore ottimismo e con le incidenze dei fattori di rischio, limitandone l’applicazione all’investimento in conto capitale cioè al costo totale dell’opera e alla durata dei lavori, cioè ai due capitoli per i quali lo studio è stato condotto in modo completo e significativo, in quanto per essi è stato possibile ottenere dall’esame dei citati 50 progetti, un numero di informazioni sufficienti.



C.3. Elaborazione di un metodo da utilizzare per i futuri progetti

La chiave del metodo risiede come detto nella capacità di riconoscere prima e gestire poi i diversi fattori di rischio che possono influenzare un progetto. Il rigore nella preparazione del progetto in tutti i suoi aspetti, tra cui soprattutto quello economico, la cura nella predisposizione dei documenti contrattuali, una corretta valutazione dell’impatto sull’ambiente, l’attenzione al contesto socio-politico, lo studio dettagliato della normativa vigente, una attenta selezione dell’esecutore, un monitoraggio continuo delle varie fasi esecutive, sono tutti esempi di strategie di mitigazione del rischio, che laddove correttamente ed efficacemente attuate possono produrre significative riduzioni del fattore ottimismo. Come già detto, la gestione del rischio (Risk management) è a sua volta una voce di spesa da tenere in considerazione, in quanto comporta la messa in campo di risorse qualificate con il compito di controllare e gestire i vari eventi e le varie problematiche che definiscono questi fattori di rischio. Ed è altrettanto ovvio che la gestione del rischio sarà interessante fintantoché il suo costo non superi quello del rischio che si intende controllare. Il metodo elaborato dalla Mott MacDonald si basa sull’utilizzo di alcune tabelle. Anzitutto la tabella n. 3 seguente che riporta i fattori di ottimismo massimi e minimi.

Tabella n. 3 - Fattori ottimismo progetti futuri fattore ottimismo (%)

durata lavori Investimento totale Tipologia del progetto

Massimo Minimo Massimo Minimo

Edilizia complessa 39 2 51 4

Edilizia convenzionale 4 1 24 2

Infrastrutture complesse 25 3 66 6

Infrastrutture convenzionali 20 1 44 3

Impiantistica ed informatica 54 10 200 10

Gestione servizi n.d. n.d. 41* 0* (*) valori misurati sul costo di gestione -. (n.d.) = non disponibile

I valori massimi della tabella sono quelli riferiti a quei progetti per i quali non si prevede una gestione dei vari fattori di rischio. Questi valori sono quelli a partire dai quali si calcolerà, in funzione dei rischi che verranno gestiti, l’effettivo fattore di ottimismo. I valori minimi rappresentano invece i valori del fattore ottimismo, che si avrebbero nei diversi progetti laddove fosse prevista fin dall’inizio del progetto e per tutto il suo sviluppo una efficace gestione di tutti i vari fattori di rischio. Vanno poi utilizzate altre 3 tabelle con i valori dei vari fattori di rischio che determinano il fattore massimo di ottimismo nelle diverse tipologie di progetto.

1) Fattori di rischio riferiti al fattore ottimismo massimo per progetti edilizi 2) Fattori di rischio riferiti al fattore ottimismo massimo per progetti di infrastrutture 3) Fattori di rischio riferiti al fattore ottimismo massimo per progetti di impiantistica ed

informatica e per gestione servizi Si riporta a titolo di esempio una di queste 3 tabelle, relativa ai progetti edilizi e qui denominata tabella 4.



Tabella 4 - Valori massimi del Fattore ottimismo da utilizzare nei progetti di edilizia

Progetti

complessi Progetti

convenzionali Valore massimo del fattore ottimismo 39 51 4 24

Dur

ata

lavo

ri

inve

stim

. to

tale

Dur

ata

lavo

ri

inve

stim

. To

tale

incidenza % sul valore massimo di fattore ottimismo Progetti complessi

Progetti convenzionali

complessità contrattuale 3 1 1

tardivo coinvolgimento esecutore 6 2 3 2

scarse capacità dell'esecutore 5 5 4 9

connessi all’affidamento carenze normative

Insorgenza di contenzioso 5 11 4 29

gestione della comunicazione

altre (precisare)

complessità del progetto 2 3 3 1

connessi al progetto grado di innovazione 8 9 1 4

impatto sull'ambiente

altre (precisare) 5 5

studio di fattibilità inadeguato 22 223 31 34

problemi interni al Cliente 6

legati al cliente disponibilità di fondi 3 8

gestione del progetto 5 2 1

analisi preliminari insufficienti 5 6 6 2

altre (precisare) 1 2 <1

resistenze locali 8 2

ambientali caratteristiche del sito 3 1 5 2

permessi - autorizzazioni - 3 <1 9

altre (precisare) 1 3

politici 13

economici 13 11

fattori esterni Normativi 6 7 9 3

Tecnologici 4 5

altre (precisare) 2



A questo punto l’applicazione del metodo proposto dalla Mott MacDonald è la seguente. Una volta completata la progettazione e la redazione del Business Plan di una determinata operazione, si ricercano nella tabella n. 3 i valori percentuali massimi del fattore ottimismo, relativo alla durata dei lavori ed al costo totale, riferiti alla tipologia del nostro progetto (edilizia, infrastrutture, ecc.). Dopodiché si selezioneranno i vari fattori di rischio applicabili al progetto in esame e soprattutto quelli che noi riteniamo di potere e volere gestire. Di ciascuno di questi fattori si estrapolerà dalla tabella 4 il relativo peso percentuale sul fattore ottimismo. Per ciascuno dei fattori di rischio selezionati, si tratterà poi di valutare anche in che misura questo fattore di rischio potrà essere effettivamente gestito e con che efficacia per capire e calcolare quanto inciderà sul fattore ottimismo totale. Gestire un rischio infatti non significa eliminarne automaticamente tutti gli effetti. La gestione del rischio può essere più o meno spinta e quindi più o meno efficace. Il peso percentuale del fattore di rischio andrà quindi moltiplicato per un coefficiente che misura l’efficacia di questa gestione. Il risultato sarà il valore percentuale effettivo della riduzione del rischio Ripetendo la stessa operazione per tutti i rischi selezionati, si otterranno una serie di percentuali di gestione del rischio, che andranno sottratte al fattore ottimismo iniziale dedotto dalla tabella 3, e pervenendo in tal modo al fattore finale di ottimismo che si dovrà applicare al progetto. Questo fattore di ottimismo cos’ corretto, laddove applicato alla durata dei lavori stimata inizialmente, consentirà di determinare la più probabile durata effettiva dei lavori. Stessa cosa per il costo complessivo finale dell’opera che si otterrà in modo analogo partendo dal costo iniziale stimato in sede di progetto ed applicando ad esso il fattore ottimismo (tabella 3) depurato però della riduzione conseguente alla valutazione dell’effetto gestione di alcuni rischi (calcolati con la tabella 4), avendo peraltro cura di sommare anche i costi per la gestione di ciascun rischio.

C.4. Esempio applicativo

Nell’ipotesi di dover realizzare un ospedale specialistico il cui costo sia stato valutato originariamente 100.000.000 £, il fattore ottimismo che Mott MacDonald indica nella tabella n. 3 di edilizia complessa per il costo totale dell’opera è il 51%. Ciò significa che, in assenza di gestione di fattori di rischio, il costo effettivo finale che con estrema probabilità risulterà a fine lavori sarà di 151.000.000 £. A questo punto si prendono in esame i possibili fattori di rischio che riteniamo di poter gestire, le relative percentuali fornite dalla tabella n. 4 e le possibili strategie di mitigazione di questi rischi. I risultati di questa analisi sono riportati nella tabella seguente, dove 5 fattori sono stati selezionati ed a fronte di essi diverse strategie di mitigazione sono state attuate e valutate nel loro costo e nella loro efficacia. Una efficace mitigazione del rischio comporta il suo annullamento e quindi un fattore di mitigazione 1,0. Una assenza di gestione del rischio porta al mantenimento integrale del rischio e quindi ad un fattore di mitigazione 0,0. Situazioni intermedie determineranno fattori compresi tra 0 ed 1,0.

Tipologia di rischio selezionata per il progetto in esame

% di influenza sul fattore ottimismo

fattore di mitigazione

costo di gestione del

rischio Carenti capacità dell'esecutore 5 1,0 £ - Complessità progettuale 3 1,0 £ 140.000,00 Business Plan carente 23 0,4 £ 700.000,00 Inadeguatezza dello studio preliminare 6 1,0 £ 10.000,00 Caratteristiche del luogo 1 1,0 £ 40.000,00



Per quanto attiene il primo rischio, una severa procedura di selezione dell’esecutore, basata sulla verifica del possesso di requisiti specifici, dovrebbe essere in grado di annullare questo rischio, peraltro senza spendere soldi aggiuntivi. Di conseguenza è da prevedere un fattore di mitigazione 1,0 ed una riduzione totale di questo rischio, quindi una riduzione del fattore ottimismo del 5%. La complessità del progetto, secondo rischio selezionato, richiede il ricorso a progettisti particolarmente qualificati con esperienza specifica nel settore. Così operando si ridurrà il fattore ottimismo del 3% ma si andrà incontro ad un costo aggiuntivo che abbiamo stimato in 140.000 £. Per il terzo rischio un impegno maggiore nella definizione del business case, significa una elaborazione più dettagliata, successive rielaborazioni, impiego di maggiori risorse. Tuttavia, nonostante questo impegno, non si ritiene di poter annullare completamente il fattore di rischio, e per questo si è introdotto un fattore di mitigazione pari 0,4, cioè si ritiene che solo il 40% di questo rischio venga mitigato, ottenendo una riduzione del fattore ottimismo del 23% x 0,4 = 9,2 %, a fronte di un maggior costo per le risorse impiegate che abbiamo stimato in 700.000 £. La inadeguatezza dello studio preliminare, indicata come quarto rischio, può essere annullata e con essa ridotto del 6% il fattore ottimismo, attraverso uno studio più attento della domanda presente e futura e questo con un maggior costo di 10.000 £. Infine i rischi connessi alle caratteristiche del sito, possono ritenersi eliminati, laddove risultassero disponibili indagini geotecniche condotte nei venti anni precedenti sempre sullo stesso sito in relazione ad altri progetti a suo tempo elaborati e poi non realizzati. Il maggior costo di questa ricerca di dati e la riduzione delle indagini richieste determinerebbero un maggior costo stimato in 40.000 £. A questo punto il fattore ottimismo corretto sul costo complessivo dell’opera risulterà dal calcolo seguente: Contributo percentuale dovuto alla gestione dei rischi: : 5 + 3 + (23 x 0,4) + 6 + 1 = 24% Fattore ottimismo corretto: (100 % - 24%) x 51% = 39% Maggior costo gestione rischi : 0,00 + 0,140 + 0,700 + 0.01 + 0,04 = 0,890 mil. di £ Il costo finale dell’opera, comprensivo di fattore ottimismo corretto risulterà quindi pari a: 100.000.000 £ x 1,39 + 0,890 = 139.890.000 £. In sostanza risulta che una efficace gestione di alcuni dei principali fattori di rischio, riduce il fattore ottimismo e quindi l’incremento della spesa a consuntivo dai 151 milioni di £ iniziali (in assenza di gestione rischi) ai 140 milioni circa.



Bibliografia

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Profilo degli autori Massimo Coltellacci, ingegnere, direttore tecnico della Project Finance Ingegneria. La società, promotore e concessionario di diversi interventi in project financing in Italia, opera come developer di operazioni di PPP e come consulente della Pubbliche Amministrazioni. Autore del volume Project Financing, aspetti tecnici, economici e giuridici Dal 2005 Presidente della Commissione Project Financing e Partenariato Pubblico-Privato dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Giovanna Dabbicco, tecnologo presso l’Istat, nell’ambito della Direzione Centrale della Contabilità Nazionale, è esperta di finanza pubblica. È abilitata alla professione di Dottore Commercialista, iscritta all’elenco speciale, e ha svolto attività di docenza e seminariale in campo economico-statistico e giuridico. Dal dicembre 2008 Esperta nazionale distaccata presso la Commissione Europea DG Eurostat. Alberto Germani, ingegnere, master MBA Bocconi, è attualmente membro componente della PPP Highway Taskforce, istituita presso il Dipartimento Trasporti dell’Emirato di Abu Dhabi, con il compito di sviluppare in project finance i progetti nel settore autostradale degli Emirati Arabi Uniti. Dal 2000 al 2008 è stato membro dell’Unità Tecnica di Finanza di Progetto (UTFP), presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri – CIPE, ricoprendone per un periodo il ruolo di Coordinatore. Nell’ambito dell’Unità’ Tecnica si è occupato di progetti nei settori autostradale, ferroviario (Corridoio 5, Torno – Lione), del trasporto pubblico locale (Metropolitane di Milano linea 5 e Roma linea D), ospedaliero (Nuovo ospedale di Mestre, Quattro ospedali toscani, Ospedali di Castelfranco Veneto e Montebelluna, Firenze Careggi), scolastico (Università di Torino), dell’energia e del waste-to-energy. Giovanni Giampà, Ingegnere Gestionale; all’interno del Comune di Roma, Dipartimento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana, si occupa della redazione di studi di fattibilità e della valutazione di congruità tecnico economica dei progetti, relativamente alle principali opere gestite con la procedura del project financing. Ha svolto attività di consulenza economico finanziaria presso altre amministrazioni pubbliche, in ambito project financing. Maurizio Giambartolomei, ingegnere edile, titolare della P.M.G. Ingegneria e Servizi di Roma, società che dal 2003 fornisce assistenza tecnica alle imprese di costruzione ed alle società di gestione, in particolare nella preparazione di proposte per la realizzazione di parcheggi pubblici in Project Financing. Per oltre 25 anni è stato dirigente di alcune delle principali imprese di costruzione italiane ed in particolare della Rizzani de Eccher di Udine dal 2000 al 2003, con l’incarico di Direttore Commerciale Italia, della Ferrocemento di Roma (oggi Condotte d’Acqua) dal 1983 al 1998, con vari incarichi tra cui quello di Direttore del Settore Estero, dell’impresa ing. Fortunato Federici di Roma dal 1976 al 1982 con varie direzioni di cantiere all’estero. Ha collaborato alla redazione di varie proposte per la realizzazione, con gli strumenti del partenariato pubblico privato, di parcheggi pubblici interrati per conto di imprese di costruzione e di società di gestione della sosta.



Alessandro Labellarte, ingegnere meccanico, da dicembre 2005 presso l’Area Studi, Pianificazione e Controllo della Saba Italia S.p.A. (Gruppo Abertis), società leader in Italia nel settore delle infrastrutture di servizi per la sosta. Già analista finanziario nell’Area Grandi Infrastrutture di Banca OPI S.p.A. - Banca per la finanza alle Opere Pubbliche e alle Infrastrutture del Gruppo SanpaoloIMI – nel periodo luglio 2001/novembre 2005. Co-autore dell’articolo “EUROPPASS the first PPP in Austria – Overview on the Financing Structure” pubblicato in “Transportation Finance Review 2004/2005”. Già ricercatore presso la società C.S.M. – Centro Sviluppo Materiali S.p.A. - e project manager di commesse di ricerca finanziate dalla Comunità Europea dal 1999 al 2001. Da febbraio 2009 ha assunto l’incarico di Coordinatore della società controllata SIPA S.p.A. (Gruppo Saba) di Perugia e da novembre 2009 fa parte del Consiglio di Amministrazione della Minimetro S.p.A. di Perugia. Laura Martiniello, dottore commercialista, dottorato di ricerca in Economia e Tecnica della Finanza di progetto conseguito alla LUISS Guido Carli, è attualmente componente dell’Unità Tecnica di Finanza di Progetto (UTFP), presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri – CIPE. Nell’ambito dell’Unità’ Tecnica si occupa dell’assistenza a pubbliche amministrazioni locali e centrali che vogliano intraprendere operazioni di Project Financing fornendo supporto di tipo procedurale ed economico-finanziario. E’ stata nel periodo 2006-2008 docente a contratto presso l’Università LUMSA ed è docente a contratto della LUISS Guido Carli, corso di Metodologie e determinazioni quantitative d’azienda Domenico Provenziani, (Roma, 1948), ingegnere civile, ha operato per oltre venti anni in compagnie di engineering e contracting di livello internazionale, maturando esperienze di Project Management e Direzione aziendale ed assumendo responsabilità tecniche, gestionali e societarie. Attualmente svolge attività di consulenza tecnico-economica nel campo delle progettazione integrata e della valutazione progetti in favore della Pubblica Amministrazione, anche per iniziative in PPP. Dal 1996 al 2006 è stato professore a contratto presso la Facoltà di architettura “Valle Giulia” di Roma. E’autore di testi e manuali, con contenuti tecnologici e gestionali: “Tecniche costruttive per l’architettura”, “Materiali naturali ed artificiali”, “Economia e gestione delle imprese”, “Affidamento dei lavori pubblici”, “DDP Sanità: Guida per la redazione del Documento Preliminare alla Progettazione”. Stefano Saracchi, Ingegnere Civile con Dottorato di Ricerca in Economia dei Trasporti. E' attualmente docente a contratto presso l'Università degli Studi Roma Tre in "Trasporti Ferroviari" ed assistente alla cattedra di “Tecnica ed Economia dei Trasporti”. Nel 2008 ricopre l'incarico di Responsabile Unico del Procedimento di opere di rilevanza comunitaria per il Comune di Roma. Michelangelo Smeriglio, Ingegnere, ha conseguito un Master Universitario di 2° livello presso l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”. Nel 2005 in seguito all’assegnazione di una borsa di studio, ha svolto attività di ricerca presso l’agenzia spaziale francese CNES - Centre National d’Etudes Spatiales a Parigi. Dal 2006 è socio della società di ingegneria Project Finance Ingegneria s.r.l., Roma, dove ha maturato esperienze relativamente a studi di fattibilità, progettazioni e valutazioni di congruità tecnico economica, redazione di piani economici finanziari, ricerche di mercato per interventi in project financing in qualità di developer e in qualità di consulente delle Pubbliche Amministrazioni.



quaderni di project financing - ording.roma.it

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