rola drugich izb parlamentÓw paŃstw ... - iwep.pl · materia á y demo iwep anna pudło rola...

Materiały

DEMO IWEP

ROLA DRUGICH IZB PARLAMENTÓW PAŃSTW CZŁONKOWSKICH

W SPRAWACH UNII EUROPEJSKIEJW ŚWIETLE REGULACJI KRAJOWYCH I UNIJNYCH

www.iweuroprawo.ple-mail: [email protected]. 22 494 34 63

Niniejsza publikacja ukazuje problematykę roli drugich izb parlamentów państw członkowskich w sprawach UE. Dotychczas w literaturze przedmiotu jedynie w niewielkim stopniu zajęto się kwestią dwuizbowości parlamentu państwa członkowskiego w kontekście spraw UE i przekształceń kompetencji parlamentu ze względu na członkostwo państwa w UE. Lukę tą znakomicie wypełnia niniejsza praca.

Autorka w poszczególnych rozdziałach ukazuje nowe elementy funkcji europejskiej drugiej izby parlamentu państwa członkowskiego w świetle regulacji UE, które obejmują postanowienia traktatów, protokołów, deklaracji oraz praktykę. W szczegółowej analizie poddaje również kwestię współpracy drugich izb parlamentów państw członkowskich z parlamentami innych państw członkowskich oraz współpracy drugich izb parlamentów państw członkowskich z Parlamentem Europejskim i innymi instytucjami UE w sprawach dotyczących Unii Europejskiej. Koncentruje się również na przekształceniu roli i nowych kompetencji Senatu RP w sprawach UE, skupiając się na omówieniu podstaw prawnych, mechanizmów oraz procedur, które umożliwiają Senatowi współdziałanie w sprawach UE.

Anna Pudło – doktor nauk prawnych. Stopień naukowy doktora nauk prawnych uzyskała w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie w 2011 r. Absolwentka studiów doktoranckich w INP PAN w Warszawie oraz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. Obecnie adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Kolegium Prawa w Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie. W latach 2003–2007 pracowała w Kancelarii Senatu RP m.in. w Biurze Spraw Międzynarodowych i Spraw Europejskich. Od 2009 r. pracuje w Zespole Orzecznictwa i Studiów w Biurze Trybunału Konstytucyjnego w Warszawie.

9 788376 270661

księgarnia internetowa

http://iwep.pl

Nr katalogowy: 1050KLUB KSIĄŻKI EUROPRAWOrejestracja.iwep.pl

Książka do nabycia

Praca naukowa fi nansowana ze środków na naukę w latach 2009–2010 jako projekt badawczy nr N N110 057536.

Książka została wydana we współpracy z Wydawnictwem Akademii Leona Koźmińskiego


W SPRAWACH UNII EUROPEJSKIEJ W ŚWIETLE REGULACJI

KRAJOWYCH I UNIJNYCH

Materiały

DEMO IWEP




1050_Roladrugich_DRUK_20111114.indd 11050_Roladrugich_DRUK_20111114.indd 1 2011-11-14 16:59:312011-11-14 16:59:31

Materiały

DEMO IWEP

Anna Pudło





Materiały

DEMO IWEP

© Instytut Wydawniczy EuroPrawo Sp. z o.o. 2011

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część niniejszej publikacji nie może być reprodukowana, przechowywana i przetwarzana jako źródło danych w jakiejkolwiek formie zapisu bez pisemnej zgody wydawcy.

Redakcja i korekta: CORRECT MEDIA Michał Wiśnicki

Praca naukowa fi nansowana ze środków na naukę w latach 2009–2010 jako projekt badawczy nr N N110 057536

Warszawa 2011

ISBN: 978-83-7627-066-1


http://iwep.pl

książka do nabycia:


Materiały

DEMO IWEPSpis treści

Wykaz akronimów ............................................................................ 15

Wstęp ................................................................................................ 17

Rozdział 1Regulacje unijne odnoszące się do roli drugich izb parlamentów państw członkowskich .......................................... 291.1. Uwagi wstępne ............................................................................. 291.2. Drugie izby parlamentów państw członkowskich

w świetle postanowień traktatów ustanawiających Wspólnoty ......... 311.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle

postanowień Traktatu z Maastricht, Traktatu z Amsterdamu, Traktatu z Nicei i Traktatu konstytucyjnego .................................. 411.3.1. Drugie izby parlamentów państw członkowskich

w świetle postanowień Traktatu z Maastricht ....................... 411.3.2. Drugie izby parlamentów państw członkowskich

w świetle postanowień Traktatu z Amsterdamu .................... 461.3.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich

w świetle postanowień Protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej ..................... 49

1.3.4. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu z Nicei ............................... 521.3.4.1. Dyskusja nad „fi nalitè” projektu europejskiego ........ 521.3.4.2. Rola drugiej izby parlamentu

państwa członkowskiego w dyskusji podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 .............. 53

1.3.4.3. Postanowienia Traktatu z Nicei ............................... 55


Materiały

DEMO IWEP

6 Spis treści

1.3.4.4. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w okresie postnicejskim ........................................... 56

1.3.5. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu konstytucyjnego ................. 591.3.5.1. Drugie izby parlamentów państw członkowskich

w pracach Konwentu Europejskiego ......................... 591.3.5.1.1. Udział przedstawicieli drugich izb

parlamentów państw członkowskich w pracach Konwentu ................................................ 59

1.3.5.1.2. Wyniki obrad Konwentu w sprawie pozycji drugich izb parlamentów państw członkowskich .............................. 60

1.3.5.2. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu konstytucyjnego .......................... 65

1.3.5.2.1. Projekt Konwentu i obrady Konferencji Międzyrządowej 2003/2004 ....................... 65

1.3.5.2.2. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Protokołu nr 1 .......................................... 67

1.3.5.2.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Protokołu nr 2 .......................................... 69

1.3.5.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle innych postanowień Traktatu konstytucyjnego ..................................................... 71

1.4. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu z Lizbony .................................... 741.4.1. Odrzucenie Traktatu konstytucyjnego i okres refl eksji .......... 741.4.2. Okres negocjacji mandatu Konferencji

Międzyrządowej 2007 i jej przebieg ...................................... 791.4.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich

w świetle postanowień TUE i TFUE (w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony) ...................................... 82

1.4.4. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej ..................... 86


Materiały

DEMO IWEP

Spis treści 7

1.4.5. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności ............................ 88

1.5. Wnioski ....................................................................................... 91

Rozdział 2 Kompetencje drugich izb w sprawach UE ...................................... 1012.1. Uwagi wstępne ............................................................................ 1012.2. Pozycja ustrojowa drugich izb ..................................................... 1022.3. Ewolucja funkcji tradycyjnych ..................................................... 116

2.3.1. Udział drugich izb w założycielskich państwach członkowskich w procedurze ratyfi kacji traktatów ustanawiających Wspólnoty ................................. 116

2.3.2. Udział drugich izb w procedurze ratyfi kacji „własnych” traktatów akcesyjnych ...................................... 119

2.3.3. Udział drugich izb w procedurze ratyfi kacji traktatów rewizyjnych ....................................................... 125

2.3.4. Udział drugich izb w stanowieniu prawa krajowego koniecznego do zagwarantowania efektywności prawu UE .......................................................................... 134

2.4. Nowe elementy funkcji europejskiej ............................................. 1412.4.1. Komisje w drugich izbach odpowiedzialne

za sprawy UE .................................................................... 1412.4.1.1. Rozwój komisji w drugich izbach

odpowiedzialnych za sprawy UE ............................ 1412.4.1.2. Podstawa prawna komisji w drugich

izbach odpowiedzialnych za sprawy UE .................. 1432.4.1.3. Skład komisji odpowiedzialnych za sprawy

UE w drugich izbach ............................................. 1442.4.1.4. Kompetencje komisji w drugich izbach

odpowiedzialnych za sprawy UE ............................ 1452.4.2. Mechanizm współdziałania drugich izb z rządem

w sprawach UE .................................................................. 1482.4.2.1. Podstawa prawna mechanizmu współdziałania

drugich izb z rządem w sprawach UE ..................... 1482.4.2.2. Rodzaje mechanizmów współdziałania

drugich izb z rządem w sprawach UE ..................... 150


Materiały

DEMO IWEP

8 Spis treści

2.4.2.3. Wpływ inicjatywy Komisji Europejskiej z września 2006 r. na mechanizm współdziałania drugich izb z rządem w sprawach UE w latach 2006–2009 ................................................ 156

2.4.3. Przekazywanie drugim izbom informacji dotyczących UE ................................................................ 1582.4.3.1. Rozwój zakresu informacji przekazywanych

drugim izbom w sprawach UE ................................ 1582.4.3.2. Krajowa podstawa prawna informacji

w sprawach UE przekazywanych drugiej izbie ......... 1592.4.3.3. Zakres informacji w sprawach UE

przekazywanych drugiej izbie ................................. 1602.4.3.4. Intensyfi kacja informowania drugich izb

w sprawach UE ...................................................... 1622.4.4. Mechanizm monitorowania przestrzegania

zasady pomocniczości ........................................................ 1632.4.4.1. Udział drugich izb w mechanizmie wczesnego

ostrzegania w odniesieniu do zasady pomocniczości w latach 2005–2009 ........................ 165

2.5. Przygotowanie do sprostania nowym zadaniom określonym w Traktacie z Lizbony ................................................................. 166

2.6. Wnioski ...................................................................................... 172

Rozdział 3 Współpraca między drugimi izbami w sprawach UE ..................... 1783.1. Uwagi wstępne ............................................................................ 1783.2. Formy współpracy między drugimi izbami ................................... 181

3.2.1. COSAC ............................................................................ 1813.2.1.1. Podstawa działania i status ..................................... 1813.2.1.2. Struktura i procedury działania COSAC ................. 1843.2.1.3. Procedura podejmowania decyzji ............................ 1853.2.1.4. Zadania COSAC .................................................... 1863.2.1.5. Działalność COSAC .............................................. 188

3.2.1.5.1. Umocnienie współpracy między komisjami do spraw UE i mechanizmu oddziaływania na własne rządy ................. 188

3.2.1.5.2. Pilotażowe projekty dotyczące monitorowania zasady pomocniczości w latach 2005–2009 .................................. 189


Materiały

DEMO IWEP

Spis treści 9

3.2.1.5.3. Wykorzystanie kontroli parlamentarnej w sprawach UE ........................................ 197

3.2.1.5.4. Debaty w parlamentach państw członkowskich na temat programów legislacyjnych Komisji Europejskiej .......... 198

3.2.2. Podsumowanie ................................................................. 2003.3. Konferencja Przewodniczących Parlamentów

Unii Europejskiej ........................................................................ 2013.3.1. Podstawa działania KPPUE ................................................ 2013.3.2. Struktura i procedury działania KPPUE ............................ 2033.3.3. Zadania KPPUE ............................................................... 2043.3.4. Praktyka działania KPPUE ................................................ 205

3.4. Europejskie Centrum Badań i Dokumentacji Parlamentarnej ....... 2083.4.1. Podstawa działania ECPRD ............................................... 2083.4.2. Struktura i procedury działania ECPRD ............................ 2093.4.3. Zadania ECPRD ................................................................ 2103.4.4. Praktyka działania ECPRD ................................................ 211

3.5. Międzyparlamentarna Wymiana Informacji w sprawach UE (IPEX) ................................................................ 2123.5.1. Podstawy działania IPEX .................................................... 2123.5.2. Struktura i procedury działania IPEX ................................. 2133.5.3. Zadania i formy działania IPEX .......................................... 2143.5.4. Praktyka działania IPEX .................................................... 215

3.6. Inne formy współpracy drugich izb ............................................. 2173.6.1. Wprowadzenie ................................................................... 2173.6.2. Współpraca w ramach Grupy Wyszehradzkiej (GW) ............ 217

3.6.2.1. Podstawy współpracy ............................................. 2173.6.2.2. Zadania współpracy ............................................... 2183.6.2.3. Struktura i procedury działania .............................. 2183.6.2.4. Praktyka współpracy parlamentów państw

członkowskich w ramach Grupy Wyszehradzkiej ...................................................... 219

3.6.3. Spotkania przewodniczących parlamentów państw Partnerstwa Regionalnego ................................................. 2223.6.3.1. Podstawy działania ................................................ 2223.6.3.2. Zadania współpracy .............................................. 2223.6.3.3. Struktura współpracy ............................................ 2233.6.3.4. Praktyka współpracy ............................................. 224

3.6.4. Stowarzyszenie Senatów Europy ........................................ 2263.6.4.1. Podstawy współpracy ............................................ 226


Materiały

DEMO IWEP

10 Spis treści

3.6.4.2. Struktura działania ............................................... 2273.6.4.3. Zadania i praktyka ................................................ 228

3.6.5. Zgromadzenie Parlamentarne Unii dla Śródziemnomorza (ZPUŚ) ........................................... 2283.6.5.1. Struktura i procedury działania ............................. 2293.6.5.2. Zadania i praktyka ................................................ 230

3.6.6. Środkowoeuropejski Szczyt Przewodniczących Parlamentów ...................................................................... 231

3.7. Wnioski ...................................................................................... 231

Rozdział 4 Współpraca drugich izb z instytucjami i innymi organami UE .................................................................... 2354.1. Uwagi wstępne ............................................................................ 2354.2. Współpraca drugich izb z Parlamentem Europejskim ................... 236

4.2.1. Podstawy współpracy ........................................................ 2364.2.2. Zadania i formy współpracy .............................................. 240

4.3. Współpraca drugich izb z Komisją Europejską ............................. 2474.3.1. Podstawy współpracy ......................................................... 2474.3.2. Zadania współpracy ........................................................... 2494.3.3. Intensyfi kacja współpracy w wyniku bezpośredniego

przekazywania dokumentów przez Komisję Europejską w latach 2006–2009 ........................................................... 253

4.3.4. Inne formy współpracy drugich izb z Komisją Europejską ........................................................ 256

4.4. Współpraca drugich izb z Radą UE ............................................ 2584.4.1. Dotychczasowy stan współpracy drugich izb

z Radą UE ........................................................................ 2584.4.2. Postanowienia dotyczące współpracy drugich izb

z Radą UE zawarte w Traktacie z Lizbony .......................... 2604.5. Współpraca drugich izb z Radą Europejską .................................. 261

4.5.1. Dotychczasowy stan współpracy drugich izb z Radą Europejską ............................................................. 261

4.5.2. Postanowienia dotyczące współpracy drugich izb z Radą Europejską zawarte w Traktacie z Lizbony .............. 262

4.6. Współpraca drugich izb z Trybunałem Obrachunkowym ............. 2634.6.1. Podstawy współpracy ........................................................ 263


Materiały

DEMO IWEP

Spis treści 11

4.6.2. Zadania współpracy .......................................................... 2644.6.3. Praktyka współpracy ......................................................... 264

4.7. Współpraca drugich izb z Trybunałem Sprawiedliwości UE ......... 2654.8. Wnioski ..................................................................................... 266

Rozdział 5 Rola Senatu RP w sprawach UE w świetle regulacji UE ............... 2695.1. Wprowadzenie ............................................................................ 2695.2. Ewolucja funkcji tradycyjnych ..................................................... 275

5.2.1. Udział Senatu w procedurze ratyfi kacji traktatów akcesyjnych i rewizyjnych ................................... 2755.2.1.1. Procedura ratyfi kacji traktatów akcesyjnych

i rewizyjnych ......................................................... 2755.2.1.2. Udział Senatu w procedurze ratyfi kacji

traktatu akcesyjnego dotyczącego członkostwa Polski w UE .......................................................... 277

5.2.1.3. Udział Senatu w procedurze ratyfi kacyjnej traktatów rewizyjnych ............................................ 2785.2.1.3.1. Procedura ratyfi kacyjna Traktatu

konstytucyjnego ...................................... 2795.2.1.3.2. Procedura ratyfi kacyjna Traktatu

z Lizbony ................................................ 2795.2.1.4. Udział Senatu w procedurze ratyfi kacyjnej

traktatu o akcesji państw trzecich .......................... 2805.2.2. Udział Senatu w stanowieniu prawa koniecznego

do zagwarantowania efektywności prawu UE ...................... 2815.3. Nowe elementy funkcji europejskiej ............................................ 283

5.3.1. Struktury w Senacie odpowiedzialne za sprawy UE ............ 2835.3.1.1. Komisja Spraw Unii Europejskiej Senatu RP

– Geneza powstania .............................................. 2835.3.1.1.1. Okres stowarzyszenia Polski .................... 2835.3.1.1.2. Okres po podpisaniu Traktatu

Akcesyjnego ........................................... 2855.3.1.2. Podstawa prawna oraz powstanie Komisji

Spraw Unii Europejskiej ........................................ 2865.3.1.3. Przedmiotowy zakres działania KSUE .................... 2875.3.1.4. Tryb pracy Komisji Spraw Unii Europejskiej

nad dokumentami UE (proces tzw. scrutiny) .......... 288


Materiały

DEMO IWEP

12 Spis treści

5.3.1.4.1. Posiedzenia Komisji Spraw Unii Europejskiej .................................... 289

5.3.1.5. Komisja Spraw Unii Europejskiej Senatu RP a Komisja do spraw Unii Europejskiej Sejmu RP ............................................................. 290

5.3.2. Mechanizm współdziałania Senatu z rządem w sprawach UE ................................................................. 2925.3.2.1. Udział Senatu w kreowaniu stanowiska Polski

w procesie stanowienia prawa UE ........................... 2935.3.2.1.1. Charakter i rodzaj opinii .......................... 2935.3.2.1.2. Wypracowanie opinii w trybie art. 7

nowej ustawy .......................................... 2945.3.2.1.3. Wypracowanie opinii w trybie art. 8

nowej ustawy .......................................... 2945.3.2.1.4. Wypracowanie opinii w trybie art. 10

ust. 2 nowej ustawy .................................. 2955.3.2.1.5. Wypracowanie opinii w trybie art. 11

ust. 1 nowej ustawy .................................. 2955.3.2.1.6. Wypracowanie opinii w trybie art. 12

nowej ustawy .......................................... 2975.3.2.1.7. Niezasięgnięcie opinii Senatu

przez rząd .............................................. 2985.3.2.2. Postanowienia nowej ustawy odnoszące się

do udziału Senatu w kształtowaniu stanowiska Polski na forum Unii Europejskiej .................................................. 2985.3.2.2.1. Udział Senatu w mechanizmie kontroli

stosowania tzw. kładki ............................ 2985.3.2.2.2. Wyrażanie sprzeciwu przez Senat ............ 2995.3.2.2.3. Udział Senatu w procedurze

zwołania konwentu ................................. 3005.3.2.2.4. Postanowienia nowej ustawy

odnoszące się do procedur kładek z zastrzeżeniem „zatwierdzenia” przez państwa członkowskie i procedury wystąpienia z UE .................. 300

5.3.3. Przekazywanie Senatowi informacji dotyczących UE .......... 3005.3.4. Udział Senatu w mechanizmie monitorowania

przestrzegania zasady pomocniczości ................................ 303


Materiały

DEMO IWEP

Spis treści 13

5.3.5. Udział Senatu we współpracy międzyparlamentarnej w sprawach UE ................................................................. 3075.3.5.1. Współpraca Senatu z parlamentami innych

państw członkowskich ........................................... 3085.3.5.1.1. Współpraca w ramach COSAC ................ 3085.3.5.1.2. Współpraca Senatu w ramach KPPUE ...... 3095.3.5.1.3. Współpraca w ramach IPEX i ECPRD ..... 309

5.3.5.2. Współpraca Senatu z instytucjami UE .................... 3105.3.5.2.1. Współpraca z Parlamentem

Europejskim ............................................ 3105.3.5.2.2. Współpraca z Komisją Europejską ............ 3125.3.5.2.3. Współpraca z Radą Europejską ................. 3145.3.5.2.4. Współpraca z Radą UE ............................ 3155.3.5.2.5. Współpraca z Trybunałem

Obrachunkowym ..................................... 3155.3.5.3. Polityczna współpraca międzyparlamentarna

Senatu o charakterze regionalnym .......................... 3165.4. Wnioski ...................................................................................... 319

Podsumowanie ................................................................................. 327

Bibliografi a ...................................................................................... 335Książki i zwarte druki ........................................................................ 335Artykuły naukowe i rozdziały z prac zbiorowych ................................ 349Dokumenty ....................................................................................... 372

Dokumenty Konferencji Organów Parlamentarnych Wyspecjalizowanych w Sprawach Unii (COSAC) .......................... 372

Raporty półroczne COSAC (w kolejności chronologicznej) .............................................. 372Raporty COSAC dotyczące kontroli zasad pomocniczości i proporcjonalności (w kolejności chronologicznej) ................ 374Inne dokumenty COSAC ..................................................... 376

Dokumenty Konferencji Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej (KPPUE) .......................................................... 376Dokumenty współpracy międzyparlamentarnej państw Grupy Wyszehradzkiej w sprawach UE ......................................... 377Dokumenty ze spotkań przewodniczących parlamentów państw Partnerstwa Regionalnego (w kolejności chronologicznej) ..................................................... 377


Materiały

DEMO IWEP

14 Spis treści

Dokumenty Eurośródziemnomorskiego Zgromadzenia Parlamentarnego (EMPA) ............................................................ 378Dokumenty ze spotkań Środkowoeuropejskiego Szczytu Przewodniczących Parlamentów ................................................... 378Sprawozdania z posiedzenia Komisji Spraw Unii Europejskiej Senat RP ..................................................................................... 378Inne dokumenty ......................................................................... 379

Tłumaczenia na język polski tekstów konstytucji wybranych państw UE ...................................................................... 380Strony internetowe: ............................................................................ 381


Materiały

DEMO IWEPWykaz akronimów

COSAC – Konferencja Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej

ECPRD – Europejskie Centrum Badań i Dokumentacji Parlamentarnej

EMPA – Eurośródziemnomorskie Zgromadzenie Parlamentarne

ENA – Europejski Nakaz Aresztowania

EWG – Europejska Wspólnota Gospodarcza

EWWiS – Europejska Wspólnota Węgla i Stali

GW – Grupa Wyszehradzka

IPEX – Międzyparlamentarna Wymiana Informacji w Sprawach UE

KPPUE – Konferencja Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej

KSUE – Komisja Spraw Unii Europejskiej

PWBiS – Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

RFN – Republika Federalna Niemiec

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

TUE – Traktat o Unii Europejskiej

TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską

UE – Unia Europejska WE – Wspólnota Europejska (Wspólnoty Europejskie)

WPBiO – Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony

WPZiB – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

ZPUŚ – Zgromadzenie Parlamentarne Unii dla Śródziemnomorza


Materiały

DEMO IWEP

Wstęp

Przystąpienie każdego państwa do Unii Europejskiej stanowi ważne wyzwanie ustrojowe, z którym wiąże się przekazanie kompetencji organów władzy państwowej na rzecz UE1. Następstwem takiego przekazania jest istotna zmiana kompetencji poszczególnych organów władzy państwowej, w tym parlamentów państw członkowskich. Z jednej strony kompetencje parlamentu państwa członkowskiego w wyniku akcesji uległy znacznemu uszczupleniu2. Z drugiej jednak strony członkostwo w Unii zaczęło oddzia-ływać pozytywnie na zakres kompetencji parlamentu, który dzięki nowym uregulowaniom zyskuje nowe uprawnienia. Ponadto niektóre tradycyjne kompetencje parlamentarne otrzymują nowy wymiar.

Do tradycyjnych kompetencji parlamentów państw członkowskich istotnych w kontekście członkostwa w UE zalicza się:

– współudział w decyzji o przystąpieniu danego państwa do UE; – rewizję prawa pierwotnego UE przez udział w procesie ratyfi kacji

traktatów rewizyjnych;

1 Zob. J. Barcz, Podział kompetencji w Unii Europejskiej. Rola parlamentów narodowych w UE z polskiego punktu widzenia, „Raporty i Analizy” 2002, nr 10; C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz Unii Europejskiej i jego następstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konstytucji) [w:] Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999; Wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04.

2 Zob. J. Barcz, Wyzwania stające przed Sejmem Rzeczypospolitej Polskiej w związku z człon-kostwem Polski w Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 2, s. 61; Rola parlamentu w krajowym procesie decyzyjnym w sprawach integracyjnych. Wnioski dla parlamentu polskiego [w:] Rola parlamentów narodowych w perspektywie poszerzenia Unii Europejskiej oraz Konferencji Międzyrządowej 2004, red. J. Barcz, S. Puzyna, Warszawa 2002, s. 11 i nast.


Materiały

DEMO IWEP

18 Wstęp

– udział w ratyfi kacji traktatów akcesyjnych; – udział w wykonaniu prawa UE przez stanowienie prawa krajowego

niezbędnego do zapewnienia jego efektywności w sferze wewnętrz-nej państwa.

Natomiast do nowych kompetencji parlamentów państw członkowskich związanych z członkostwem w UE, które jednocześnie stanowią dla nich nowe wyzwanie, zalicza się:

– rozwijanie przez nie różnych form współdziałania z własnymi rzą-dami w sprawach UE, których następstwem jest możliwość wpły-wania na stanowisko egzekutywy prezentowane w imieniu państwa w instytucjach i organach UE (głównie w Radzie UE);

– rozwijanie komisji odpowiedzialnych za sprawy UE; – rozwijanie różnych form współpracy w sprawach UE; – rozwijanie współpracy z Parlamentem Europejskim (oraz innymi

instytucjami unijnymi), co pozwala im ściślej monitorować proces decyzyjny na szczeblu UE.

Przystąpienie państwa do UE skutkuje zmianą zakresu kompetencji parlamentu również w odniesieniu do drugich izb parlamentów państw członkowskich. Na ogół słabsza rola drugiej izby w wykonywaniu tra-dycyjnych funkcji parlamentu (ustawodawczej i kontrolnej) w wypadku nowych zadań parlamentu związanych z członkostwem państwa w UE zyskuje nowe znaczenie3.

Wpływ członkostwa we Wspólnotach oraz jego następstwa w postaci ograniczenia tradycyjnych kompetencji odnosiły się (od początku) w spo-sób szczególny do drugich izb parlamentów państw członkowskich. Naj-wcześniej problem ten został dostrzeżony przez Bundesrat w RFN, który (obawiając się przekształcenia w „jednostkę wyłącznie administracyjną”) już w 1951 r., podczas negocjacji Traktatu ustanawiającego EWWiS, zgłosił propozycję udziału w wewnętrznym kształtowaniu decyzji dotyczących EWWiS. Taka sytuacja spowodowała również, że już w pierwszym okresie istnienia Wspólnot (w latach 50. XX w.) drugie izby parlamentów państw członkowskich (Włoch, Belgii i RFN), w związku z uszczupleniem ich tradycyjnych kompetencji, powołały komisje zajmujące się sprawami wspólnotowymi.

3 Zob. J. Szymanek, Parlamenty narodowe w procesie integracji europejskiej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2008, nr 1, s. 51.


Materiały

DEMO IWEP

Wstęp 19

W związku z nowymi zadaniami, które zyskuje parlament państwa członkowskiego w wyniku przystąpienia państwa do UE, zaczęto wyod-rębniać nową funkcję parlamentu, określaną jako funkcja europejska. Ma ona złożony charakter, wyrażający się tym, że na jej zakres składają się zarówno elementy charakterystyczne dla tradycyjnych funkcji parlamentu (ustawodawczej i kontrolnej), jak i elementy nowe, które ukształtowały się dopiero w toku rozwoju integracji europejskiej.

Elementy funkcji europejskiej parlamentów państw członkowskich, które rozwijają się na podstawie tradycyjnych funkcji parlamentu, obejmują:

– współudział w decyzji o przystąpieniu do UE: parlamenty państw członkowskich wyrażają zgodę na akces własnego państwa oraz (po uzyskaniu członkostwa) na akces nowych państw członkowskich do UE (art. 49 TUE);

– udział parlamentu państwa członkowskiego w ratyfi kacji traktatów rewizyjnych zmieniających traktaty ustanawiające UE polegający na wyrażaniu przez te parlamenty zgody na ratyfi kację traktatu (art. 48 TUE). Procedura ratyfi kacji jest uregulowana w systemach konstytucyjnych państw członkowskich UE;

– udział w wykonywaniu prawa UE przez stanowienie prawa krajowe-go wykonującego prawo UE oraz odpowiednią nowelizację prawa krajowego w obszarach, w których obowiązuje prawo UE.

Powyższe elementy funkcji europejskiej opierają się na tradycyjnych kompetencjach parlamentów państw członkowskich. Nie są one co do zasady przedmiotem regulacji UE, lecz pozostawia się je kompetencji wewnętrznej państw członkowskich. Regulowane są one w konstytucjach krajowych lub w ustawach, ewentualnie też w regulaminach parlamentów.

Udział drugich izb parlamentów państw członkowskich w ratyfi kacji umów międzynarodowych, współudział w decyzji o przystąpieniu do UE oraz udział w wykonywaniu prawa UE wynika z przyjętego w danym państwie systemu konstytucyjnego.

Do nowych składników funkcji europejskiej, które pojawiały się stopniowo w toku rozwoju integracji europejskiej, a do rozwoju których przyczynia się w sposób szczególny Traktat z Lizbony, należy natomiast zaliczyć:

– współpracę między parlamentami państw członkowskich w spra-wach UE,

– współpracę z Parlamentem Europejskim oraz innymi instytucjami i organami UE w sprawach UE,


Materiały

DEMO IWEP

20 Wstęp

– informowanie parlamentów państw członkowskich w sprawach UE, – mechanizm współdziałania z własnym rządem w sprawach UE, – powołanie odpowiednich komisji odpowiedzialnych za sprawy UE, – monitorowanie przestrzegania zasady pomocniczości, – kontrolowanie stosowania tzw. procedury kładki, – kontrolowanie stosowania tzw. klauzuli elastyczności (art. 352 TFUE), – monitorowanie działań niektórych organów PWBiS, – kontrolowanie działalności prawodawczej UE w obszarach „wraż-

liwych” (prawo rodzinne), – udział parlamentów państw członkowskich w sprawach UE w posta-

ci konwentu oraz informowanie ich o wniosku państwa w sprawie jego przyjęcia do Unii Europejskiej (art. 49 akapit pierwszy TUE),

– możliwość inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie zgodności aktu ustawodawczego UE z zasadą pomoc-niczości.

Wymienione wyżej składniki funkcji europejskiej, które wpływają na rozszerzenie kompetencji parlamentów państw członkowskich w sprawach UE, znajdują swoje „odniesienia” po części w prawie pierwotnym UE (w postanowieniach traktatów i protokołów), po części zaś – w dokumen-tach politycznych i praktyce parlamentarnej.

Nowe elementy funkcji europejskiej mają wpływ na tradycyjne funkcje parlamentów państw członkowskich. Pod ich wpływem zmienia się rola parlamentów państw członkowskich, w tym ich drugich izb. Niewątpliwie wyraźnie umocniły one pozycję drugich izb w sprawach dotyczących UE. Ważny impuls do tego wzmocnienia pozycji dają postanowienia Traktatu z Lizbony, który wyraźnie wskazuje na drugie izby w kontekście wykonywania nowych elementów „funkcji europejskiej”. Druga izba na tej podstawie uzyskuje możliwość wywierania istotnego wpływu na unijny proces prawodawczy.

Wyodrębnienie funkcji europejskiej parlamentów państw członkowskich budzi kontrowersje w doktrynie4, przy czym wyraźnie (wraz z pojawianiem się jej kolejnych składników) przeważają opinie na rzecz jej wyodrębnienia.

4 Zob. A. Maurer, W. Wessels, National parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, Baden-Baden 2001; P. Kiiver, The National parliaments in the European Union: a critical view on EU Constitution, Kluwer Law 2006; A. J. Cygan, National Parliaments in an Anglo – German Perspective, Kluwer Law International 2001; K. Wójtowicz, Funkcja kontrolna Sejmu w zakresie integracji europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 3, s. 81.


Materiały

DEMO IWEP

Wstęp 21

W polskiej literaturze przedmiotu do prekursorów wyodrębnienia funkcji europejskiej należą m.in. Wojciech Sokolewicz, Bogusław Banaszak, Jaro-sław Szymanek oraz Jerzy Jaskiernia.

Bogusław Banaszak wyodrębnia funkcję europejską ze względu na cha-rakter przebiegu procesu decyzyjnego UE, w którym został przewidziany opiniodawczy udział parlamentów państw członkowskich5. Ten sam autor wraz z Ryszardem Balickim podkreśla przy tym, że przyjęty tradycyjny podział na funkcję ustawodawczą i kontrolną staje się nieadekwatny w momencie przystąpienia państwa do UE6.

Wojciech Sokolewicz dopuszcza kwalifi kowanie nowych zadań parla-mentu związanych z członkostwem w UE zarówno do funkcji kontrolnej, jak i do „funkcji mieszanej”7. Zdaniem Wojciecha Sokolewicza funkcja kontrolna musi być w tym wypadku rozumiana „szerzej” w wyniku jej „konkretyzacji” przez nowe zadania. Natomiast „funkcja mieszana” w jego ocenie zawiera zadania, które pozostają poza „obiema dychotomicznymi funkcjami”.

Zdaniem Jarosława Szymanka funkcja europejska jest osobną funkcją sui generis – „jest odrębna od dwóch pozostałych, a jednocześnie w jakimś stopniu pokrywa się z nimi”8. Według tego autora funkcję europejską tworzą następujące elementy: „implementowanie norm unijnych do wewnętrz-nego obrotu prawnego”, „kooperowanie z rządem w sprawach unijnych” oraz zakres posiadanych i otrzymywanych informacji przez parlament9. Jarosław Szymanek podkreśla ponadto, że funkcja europejska ma cechy charakterystyczne dla funkcji kontrolnej parlamentu, do których zalicza mechanizm współpracy rządu i parlamentu związany z ustalaniem ofi cjal-nego stanowiska państwa podczas obrad Rady UE, działania dotyczące

5 Zob. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycz-nych, Warszawa 2007, s. 447–452.

6 Zob. B. Banaszak i R. Balicki, Opinia w sprawie możliwości określenia przez przyszłą ko-misję ds. europejskich stanowiska wiążącego Radę Ministrów na forum Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 4, s. 156 i nast.

7 Zob. W. Sokolewicz, Formy oddziaływania polskiego parlamentu na prawodawstwo Unii Europejskiej. Wybrane problemy prawne [w:] Polska w Unii Europejskiej, red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Kraków 2005, s. 72–73.

8 Zob. J. Szymanek, Druga izba we współczesnym parlamencie. Analiza porównawcza na przykładzie europejskich państw unitarnych, Warszawa 2005, s. 461 i nast.

9 Zob. J. Szymanek, „Funkcja europejska” Sejmu i Senatu jako ustrojowy efekt członkostwa [w:] Polska w Unii Europejskiej…, dz. cyt., s. 347–364, tenże, Współudział Senatu w realizacji zobowiązań członkowskich w UE, „Państwo i Prawo” 2006, nr 8, s. 32–47.


Materiały

DEMO IWEP

22 Wstęp

pozyskiwania i przetwarzania informacji w sprawach UE oraz procedurę oceny i formułowania wniosków10. Wyodrębnia on też zjawisko pomie-szania, które zachodzi w wykonywaniu tradycyjnych funkcji parlamentu w wyniku przystąpienia państwa do UE. Efektem takiego stanu rzeczy jest to, że parlament państwa członkowskiego „w obszarze unijnym nie wykonuje ani typowych zadań legislacyjnych, ani też zadań kontrolnych”11.

Jerzy Jaskiernia stoi na stanowisku, że w wyniku przystąpienia państwa do WE/UE następuje modyfi kacja tradycyjnych funkcji parlamentu i do-chodzi do wyodrębnienia funkcji, którą określa jako „funkcję kontroli tworzenia prawa wspólnotowego”12 lub „nową funkcję parlamentu związaną z członkostwem w UE”13. Do elementów tej nowej funkcji autor zalicza udział parlamentu w kontroli przestrzegania zasady pomocniczości, udział w modyfi kacji traktatów założycielskich oraz udział w procesie prawodaw-czym w I i III fi larze14. Podkreśla on także, że proces współuczestnictwa parlamentu państwa członkowskiego w procesie tworzenia prawa UE przez opiniowanie projektów aktów prawnych nie może być zaliczany do wyko-nywania klasycznej funkcji kontrolnej, ponieważ brak tu jest typowego dla tej funkcji elementu oceny działania władzy wykonawczej w zakresie wykonywania prawa stanowionego przez parlament.

Nie brak jednak również głosów w doktrynie, które nowe zadania parlamentów państw członkowskich – pojawiające się w toku rozwoju procesu integracji europejskiej – oceniają raczej w kontekście tradycyjnych kompetencji parlamentów: uległy one wprawdzie przemianie w wyniku przystąpienia państwa do WE/UE, ale można uznać, że zostały jedynie uzupełnione o „europejskie cechy”15. Na przykład Cezary Mik stwierdza, że w wyniku przystąpienia państwa do UE „inaczej zostają rozłożone akcenty

10 Zob. J. Szymanek, Koncepcja europejskiego zaangażowania Senatu RP jako drugiej izby parlamentu, „Studia Prawnicze” 2006, nr 3, s. 49.

11 Zob. J. Szymanek, „Funkcja europejska” Sejmu i Senatu…, dz. cyt., s. 347.12 Zob. J. Jaskiernia, Akcesja do Unii Europejskiej a konstytucyjny system stanowienia pra-

wa [w:] Akcesja do Unii Europejskiej a Konstytucja Rzeczypospolitej, red. H. Zięby-Załuckiej, M. Kijowskiego, Rzeszów 2002.

13 Zob. J. Jaskiernia, Wpływ integracji z Unią Europejską na funkcję ustawodawczą Sejmu RP, „Studia Prawnicze” 2006, nr 3, s. 12.

14 Tamże, s. 33.15 Zob. C. Mik, B. Pawłowski, Glosa do wyroku TK z dnia 12 stycznia 2005. (sygn. akt

K24/04), s. 142.


Materiały

DEMO IWEP

Wstęp 23

na funkcjach parlamentu”16. Jego zdaniem największego przeobrażenia w wyniku przystąpienia państwa do UE doznaje funkcja ustawodawcza parlamentu państwa członkowskiego. Taki stan rzeczy jest związany z przekazaniem przez państwo niektórych uprawnień na rzecz instytucji i organów WE/UE. Zakres przekazania dotyczy w głównej mierze spraw gospodarczych. Cezary Mik odwołuje się do wyrażanej w doktrynie opinii, że około 2/3 kompetencji prawodawczych państwa (w dziedzinie prawa gospodarczego) zostało przekazanych na rzecz instytucji WE/UE w wyniku przystąpienia państwa do UE17. Natomiast w obszarze funkcji kontrolnej parlamentu Cezary Mik podkreśla jej „subtelną modyfi kację”18 w wyniku przystąpienia państwa do UE. Do wykonywania tej funkcji zalicza działania związane z ograniczeniem odpowiedzialności ministrów, którzy biorą udział w posiedzeniach Rady UE.

Również Andrzej Bałaban uważa, że członkostwo w UE nie wpływa na dotychczasowe funkcje parlamentu państwa członkowskiego; powoduje ono jedynie, że zmianie ulega sposób wykonywania funkcji parlamentu, poszerzony o aspekt „europejski”19. W ocenie natomiast Doroty Olejniczak20 udział parlamentu w procesie tworzenia aktów prawa wspólnotowego, który charakteryzuje się możliwością zmiany ich treści, należy klasyfi kować jako funkcję kontrolną parlamentu w sprawach UE. W tym nurcie wypowiadają się także Krzysztof Wójtowicz21, Andreas Maurer22 oraz Robert Grzesz-

16 Zob. C. Mik, Rola parlamentu narodowego po przystąpieniu do Unii Europejskiej, Informacja nr 878 (IP-98M).

17 Zob. J. Barcz, Parlament a Unia Europejska. Analiza prawna na podstawie doświadczeń Austrii, Warszawa 1999, s. 11; tenże, Wyzwania stojące przed Sejmem Rzeczpospolitej Polskiej w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 2, s. 61.

18 Zob. C. Mik, Rola parlamentu narodowego…, dz. cyt., s. 4.19 Zob. A. Bałaban, Sześć funkcji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Sejmowy”

2007, nr 4, s. 132–133.20 Zob. Funkcja prawodawcza i kontrolna parlamentów krajowych państw członkowskich

Unii Europejskiej – analiza porównawcza, „Raport Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu” 1998, nr 127, s. 3.

21 Zob. K. Wójtowicz, Funkcja kontrolna Sejmu w zakresie integracji europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 3, s. 81.

22 Zob. A. Maurer, Parlamenty narodowe po Amsterdamie: adaptacja, dostosowanie ska-li oraz sukcesywna europeizacja [w:] Rola parlamentów narodowych w perspektywie poszerzenia Unii Europejskiej oraz Konferencji Międzyrządowej, red. J. Barcz, S. Puzyna, Warszawa 2004, s. 135 i nast.


Materiały

DEMO IWEP

24 Wstęp

czak23, którzy nowe zadania parlamentu państwa członkowskiego uznają za przejaw wykonywania „szeroko pojętej funkcji kontrolnej”.

Trybunał Konstytucyjny RP również traktuje (przynajmniej) niektóre nowe składniki funkcji europejskiej parlamentu jako wynikające z jego tradycyjnych kompetencji. W wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r. Trybunał stwierdził m.in., że „współpraca parlamentu z rządem w zakresie działalności prawodawczej Unii Europejskiej jest w istocie wykonywaniem kompetencji władzy ustawodawczej. Podkreślić należy, że rząd i parlament są partne-rami, nie zaś oponentami. Ich wspólnym zadaniem jest wypracowanie stanowiska, które w najwyższym stopniu odpowiadałoby racji stanu, czyli dobru Rzeczpospolitej”.

Zasadniczą tezę pracy można sprowadzić do dwóch założeń, które są podstawą analizy roli drugich izb parlamentów państw członkowskich w sprawach UE:

Po pierwsze – nowe kompetencje parlamentów państw człon-kowskich, które pojawiły się w toku integracji europejskiej, przyczyniły się do wyodrębnienia nowej funkcji parlamentu – funkcji europejskiej. Argumentem na poparcie takiego stanowiska jest szczególny charakter i zakres kompetencji, jakimi musi dysponować parlament państwa członkowskiego, których nie można w sposób bez-pośredni utożsamiać z tradycyjnymi jego funkcjami, tj. ustawodawczą i kontrolną. Również te tradycyjne funkcje uległy istotnej modyfi kacji pod wpływem regulacji unijnych.Zasadniczy wpływ na ukształtowanie elementów funkcji europejskiej miały lata 90. ubiegłego stulecia. Od tego czasu nowe kompetencje parlamentów państw członkowskich w sprawach UE znacznie ewo-luowały, pozwalając jednoznacznie wyodrębnić pełnioną przez nich funkcję europejską. Rozwój nowych kompetencji parlamentów państw członkowskich był już wyraźnie widoczny w postanowieniach Traktatu z Maastricht (z 1992 r.). Następnie nowe elementy tej funkcji zostały sprecyzowane w postanowieniach Traktatu z Amsterdamu (z 1997 r.) i w Traktacie konstytucyjnym (z 2004 r.). Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony kolejne istotne elementy „funkcji europejskiej” zostały wyraźnie wyodrębnione i zarazem umocnione. Nowe, ważne

23 Zob. R. Grzeszczak, Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na Sejm i Senat RP [w:] Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, red. S. Biernat, S. Dudzik, M. Niedźwiedź, Kraków 2003, s. 216.


Materiały

DEMO IWEP

Wstęp 25

kompetencje parlamentów państw członkowskich obejmują: wzmocnio-ny i rozszerzony mechanizm współpracy parlamentów państw człon-kowskich w sprawach UE, mechanizm informowania w sprawach UE, monitorowanie przestrzegania zasady pomocniczości, kontrolę proce-dury kładki, kontrolę klauzuli elastyczności, monitorowanie działań w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości oraz możliwość inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE.Po drugie – funkcja europejska w sposób szczególny oddziałuje na pozycję drugich izb parlamentów państw członkowskich. Ich rola w realizowaniu nowych elementów funkcji europejskiej powoduje, że szczególnie drugie izby zyskują na znaczeniu. Z drugiej zaś strony ich emancypacja jest jednym z zasadniczych czynników pozwa-lających w ogóle wyodrębnić funkcję europejską parlamentów. Postanowienia Traktatu z Lizbony w znaczący sposób przyczynią się do „upodmiotowienia” drugiej izby w wielu obszarach, a tym samym do umocnienia ich bezpośredniego wpływu na unijny proces prawodawczy. Analiza i uzasadnienie obu powyższych założeń głównej tezy pracy

wymagało szczegółowego rozważenia następujących problemów: – sprecyzowania nowych wyzwań, które wynikają z regulacji UE, dla

drugich izb parlamentów państw członkowskich; – zbadania uprawnień drugich izb na tle tradycyjnych kompetencji

parlamentów państw członkowskich oraz stopnia przygotowania drugich izb do wykonywania nowych zadań;

– zbadania praktyki drugich izb w mechanizmie współpracy mię-dzyparlamentarnej;

– rozważenia w tym kontekście nowej roli Senatu RP.Struktura pracy jest podporządkowana wyżej omówionym wyzwaniom

badawczym i obejmuje pięć rozdziałów. Przedmiotem pierwszego rozdziału pracy jest przedstawienie nowych

elementów funkcji europejskiej drugiej izby parlamentu państwa człon-kowskiego w świetle regulacji UE, które obejmują postanowienia traktatów, protokołów, deklaracji oraz praktykę. Analizie zostały poddane postano-wienia traktatów stanowiących UE, protokołów, deklaracji oraz praktyka drugich izb parlamentów państw członkowskich. Głównym celem rozważań jest wyodrębnienie „unijnego punktu odniesienia”, który kształtuje kryteria wyodrębnienia funkcji europejskiej parlamentu państwa członkowskiego. Podstawowe kryteria takiego wyodrębnienia wyłonione zostały w dziedzi-


Materiały

DEMO IWEP

26 Wstęp

nach informowania parlamentów państw członkowskich (przez instytucje UE), współpracy parlamentów państw członkowskich w ramach UE, monitorowania przez nie przestrzegania zasady pomocniczości, kontroli zastosowania tzw. procedury kładki i klauzuli elastyczności, monitorowania działań w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości oraz inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE. W rozdziale tym został również określony „unijny punkt odniesienia” dla krajowych mechanizmów współdziałania drugich izb i rządu w sprawach UE.

W drugim rozdziale pracy dokonano analizy kompetencji drugich izb parlamentów państw członkowskich w sprawach UE. Analiza ta obejmie zarówno tradycyjne, jak i nowe kompetencje drugich izb, które tworzą funkcję europejską. Podejście takie ma pokazać sposób, w jaki drugie izby wykonują tradycyjne kompetencje, a także jak radzą sobie z nowymi ele-mentami funkcji europejskiej. Katalog analizowanych kompetencji drugich izb parlamentów państw członkowskich w sprawach UE obejmuje: udział drugich izb w założycielskich państwach członkowskich w procedurze ratyfi kacji traktatów ustanawiających Wspólnoty, w procedurze ratyfi kacji traktatów rewizyjnych, w procedurze ratyfi kacji traktatów akcesyjnych, w stanowieniu prawa krajowego koniecznego do zagwarantowania efektyw-ności prawu UE, a także struktury w drugich izbach odpowiedzialne za sprawy UE, mechanizm współdziałania drugich izb z rządem w sprawach UE, przekazywanie drugim izbom informacji dotyczących UE i wresz-cie mechanizm monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości. W rozdziale tym zwrócono ponadto uwagę na przygotowanie drugich izb parlamentów państw członkowskich do sprostania nowym zadaniom określonym w Traktacie z Lizbony. Punktem wyjścia rozważań jest omó-wienie statusu ustrojowego drugiej izby w systemie konstytucyjnym danego państwa członkowskiego.

Przedmiotem trzeciego i czwartego rozdziału pracy jest zobrazowanie umocnienia się mechanizmu współpracy międzyparlamentarnej jako nowego i istotnego elementu funkcji europejskiej. W trzecim rozdziale analizie poddano współpracę drugich izb parlamentów państw członkowskich z parlamentami innych państw członkowskich. Natomiast w rozdziale czwartym znajdują się rozważania dotyczące współpracy drugich izb parlamentów państw członkowskich z Parlamentem Europejskim i inny-mi instytucjami UE w sprawach dotyczących UE. Rozważania zarówno trzeciego, jak i czwartego rozdziału mają tu istotne znaczenie ze względu


Materiały

DEMO IWEP

Wstęp 27

na sprecyzowanie zakresu współpracy międzyparlamentarnej stanowiącej ważny element funkcji europejskiej.

W ostatnim – piątym – rozdziale pracy zawarta jest analiza przekształ-ceń roli i nowych kompetencji Senatu RP w sprawach UE. Rozdział ten koncentruje się na omówieniu podstaw prawnych, mechanizmów oraz procedur, które umożliwiają Senatowi współdziałanie w sprawach UE.

W pracy została zastosowana przede wszystkim tradycyjna metoda analizy postanowień traktatów stanowiących UE, prawa pochodnego UE oraz innych dokumentów prawnych. Konieczne było również sięgnięcie do metody prawnoporównawczej, zwłaszcza w odniesieniu do anali-zy kompetencji drugich izb parlamentu w poszczególnych państwach członkowskich UE, w których takie izby występują. Metoda ta została rozszerzona o analizę orzecznictwa trybunałów państw członkowskich, w tym polskiego Trybunału Konstytucyjnego, praktyki parlamentarnej w państwach członkowskich oraz praktyki relacji instytucji UE z drugimi izbami parlamentów państw członkowskich. Konieczne było również zastosowanie metody historycznej. Uprawnienia parlamentów państw członkowskich w sprawach UE oraz sama ich funkcja europejska kształ-towały się stopniowo, wraz z poszczególnymi etapami rozwoju integracji europejskiej. Jest rzeczą charakterystyczną, że emancypacja interesów parlamentów państw członkowskich rozpoczęła się od zaniepokojenia niemieckiego Bundesratu w RFN już w trakcie negocjacji nad Traktatem ustanawiającym EWWiS i nad traktatami rzymskimi.

W literaturze przedmiotu jedynie w niewielkim stopniu zajęto się kwestią dwuizbowości parlamentu państwa członkowskiego w kontekście spraw UE i przekształceń kompetencji parlamentu ze względu na członkostwo państwa w UE. W pewnym stopniu problem ten jest uwzględniany w pra-cach zajmujących się państwami członkowskimi UE, które są państwami federalnymi (głównie analizowane są przypadki Republiki Federalnej Nie-miec i Austrii). W niektórych pracach przedmiotem uwagi jest również rola drugiej izby parlamentu państwa członkowskiego w ramach mechanizmu współdziałania rządu i parlamentu w sprawach UE.

Istotnym motywem do podjęcia badań nad problematyką roli drugich izb parlamentów państw członkowskich w sprawach UE było charakte-rystyczne rozłożenie akcentów w dotychczasowych badaniach. Z jednej strony znacząca jest liczba publikacji na temat roli parlamentów zarówno w polskiej, jak i w europejskiej literaturze przedmiotu. Do najważniejszych


Materiały

DEMO IWEP

28 Wstęp

pozycji należy tu zaliczyć m.in. prace J. Barcza, R. Grzeszczaka, J. Jaskierni, P. Kiivera, M. Kruk-Jarosz, A. Maurera, C. Mika, P. Nortona, J. O’Brennan, T. Raunio, J. Szymanka i K. Wójtowicza. Autorzy tych prac koncentrują się na zagadnieniu roli parlamentów państw członkowskich w sprawach UE, zazwyczaj w związku z problemem defi cytu demokratycznego UE.

Z drugiej strony brak jest prac odnoszących się do roli drugich izb w sprawach UE. Jak wspomniano, drugim izbom poświęcono więcej uwagi w toku analizy członkostwa państw federalnych w UE. Problematyka roli samych drugich izb w sprawach UE nie była jak dotąd przedmiotem kom-pleksowych badań prawnoporównawczych z punktu widzenia prawa UE.

W tym miejscu chcę serdecznie podziękować Panu Profesorowi Janowi Barczowi za podjęcie się roli Promotora w moim przewodzie doktorskim oraz za życzliwość i pomoc podczas przygotowywania rozprawy doktorskiej.

Również serdecznie dziękuję Recenzentom mojej rozprawy doktorskiej: Panu Profesorowi Krzysztofowi Wójtowiczowi oraz Panu Profesorowi Mirosławowi Wyrzykowskiemu – za podjęcie się tej roli oraz za wszelkie uwagi i wskazówki.

Dziękuję Moim Najbliższym za nieocenione wsparcie.

Książka obejmuje stan prawny na dzień 15 kwietnia 2011 r.


Materiały

DEMO IWEP

Rozdział 1

Regulacje unijne odnoszące się do roli drugich izb parlamentów państw członkowskich

1.1. Uwagi wstępne

Rozwój integracji europejskiej prowadzi do przekazania wielu kompe-tencji państwa na szczebel unijny. Procesem tym zostały objęte w sposób szczególny parlamenty państw członkowskich Unii Europejskiej. Istot-nego uszczerbku doznały zwłaszcza ich kompetencje legislacyjne. Rola parlamentów państw członkowskich w wieloetapowym procesie integracji europejskiej została dostrzeżona stosunkowo późno. W traktatach ustana-wiających Wspólnoty Europejskie parlamenty państw członkowskich nie otrzymały uprawnień do stanowienia prawa wspólnotowego. Znalazły się w nich jedynie postanowienia odnoszące się do delegowania odpowiedniej liczby parlamentarzystów do Zgromadzenia Parlamentarnego. Początkowo pojawiały się jedynie projekty przewidujące włączenie parlamentów państw członkowskich w proces podejmowania decyzji we Wspólnotach.


Materiały

DEMO IWEP

30 Rozdział 1. Regulacje unijne odnoszące się do roli drugich izb…

Sytuacja taka przyczyniła się do narastania problemu defi cytu legity-macji demokratycznej Wspólnot Europejskich1. Zaczęła się ona zmieniać wraz z wejściem w życie Jednolitego Aktu Europejskiego, zapowiadającego utworzenie rynku wewnętrznego. Powstanie Unii Europejskiej zapocząt-kowało zmianę w postrzeganiu roli parlamentów państw członkowskich2. Ich rola, w tym też drugich izb, zaczęła stopniowo ewoluować: parlamenty nabywały prerogatyw do działania na szczeblu WE/UE. Jest to zauważal-ne w postanowieniach Traktatu z Maastricht, Traktatu z Amsterdamu, w obradach Konwentu Europejskiego, a także w najnowszych uregulo-waniach – w Traktacie z Lizbony3. Traktat ten wyraźnie umacnia nowe zadania parlamentów państw członkowskich, a szczególnie drugie izby w sprawach UE.

Zadaniem niniejszego rozdziału jest analiza rozwoju regulacji unijnych mających zasadnicze znaczenie dla wyodrębnienia nowych elementów funk-cji europejskiej drugich izb parlamentów państw członkowskich. W tym celu analizie zostaną tu poddane postanowienia traktatów, protokołów, deklaracji oraz praktyka drugich izb parlamentów państw członkowskich. Skoncentrowano się przy tym na wyodrębnieniu kryteriów służących okre-śleniu funkcji europejskiej parlamentu państwa członkowskiego, w tym jego drugiej izby. Szczególna uwaga została zwrócona na:

– współpracę parlamentów państw członkowskich: parlamenty państw członkowskich rozwinęły różne formy współpracy między sobą, z Parlamentem Europejskim oraz z innymi instytucjami UE – po-zwala im to ściślej nadzorować unijny proces decyzyjny;

– informowanie parlamentów państw członkowskich o sprawach UE, zwłaszcza w świetle zakresu oraz sposobu przekazywania dokumen-tów parlamentom państw członkowskich;

– monitorowanie przestrzegania zasady pomocniczości; – kontrolę stosowania tzw. procedury kładki; – inne uprawnienia parlamentów państw członkowskich: kontrolę tzw.

klauzuli elastyczności, monitorowanie działań w ramach Przestrzeni

1 Szerzej na ten temat zob.: U. Haltern, F. Mayer, J. H. H. Weiler, European demo-cracy and its critigue: fi ve uneasy pieces, EUI Working papers. RSC 1995, nr 11; T. Banchoff, M. P. Smith, Legitimacy and the European Union. The contested polity, Routledge 1999.

2 Zob. G. Paolini, The legitimacy defi cit of the European Union and the role of National Parliaments, EUI, Florence, September 2007, s. 2 i nast.

3 Zob. E. Górnicz, Wzmocnienie roli parlamentów narodowych w konstrukcji europejskiej, „Biuletyn UKIE” 2008, nr 21, s. 1.


Materiały

DEMO IWEP

31

Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości oraz inicjowanie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE.

W niniejszym rozdziale poddano analizie również regulacje unijne, które mają wpływ na kształtowanie się krajowych mechanizmów współdziała-nia drugich izb i rządu w sprawach UE. Mechanizmy te, co do zasady, pozostają jednak w kompetencji państwa.

1.2. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień traktatów ustanawiających Wspólnoty

Zarówno traktat paryski (Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali), podpisany 18 kwietnia 1951 r. (wszedł w życie 23 lipca 1952 r.), jak i traktaty rzymskie (Traktat ustanawiający Europejską Wspól-notę Gospodarczą i Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej), podpisane 25 marca 1957 r. (weszły w życie 1 stycznia 1958 r.), przewidywały współudział parlamentów państw członkowskich w zakresie koniecznym do wdrożenia określonych ustaleń Rady, które wymagały aktywności legislacyjnej parlamentu państwa członkowskiego4. Ponadto parlamentarzyści państw członkowskich byli desygnowani do Zgromadzenia Parlamentarnego, mającego charakter organu kontrolnego, przed którym Wysoka Władza (późniejsza Komisja Europejska) była odpowiedzialna za realizację postanowień Traktatu5.

W 1953 r. został przedstawiony projekt Traktatu o Europejskiej Wspól-nocie Politycznej6. Przewidywał on ustanowienie dwuizbowego parla-

4 Zob. J. O’Brennan, T. Raunio, National Parliaments within the Enlarged European Union. From “victims” of integration to competitive actors?, Routledge 2007, s. 272 i nast.

5 Zob. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, Tom I, red. A. Wróbel, Warszawa 2008, s. 107; J. Marszałek-Kawa, Parlament Europejski a parlamenty narodowe w państwach Unii Europejskiej, Toruń 2004, s. 37.

6 Szerzej na ten temat zob.: A. H. Robertson, The European Political Community, “British Yearbook of International Law” 1952, s. 383–401; H. L. Mason, The ECSC – Experiment in Supranationalism, The Hague 1955, s. 23 i nast.; K. Popowicz, Historia integracji europejskiej, Warszawa 2006, s. 57 i nast.; E. Dydak, Wybory do Parlamentu Europejskiego, Warszawa 2003, s. 14 i nast.; R. Codenhove-Kalergi, Naród europejski, tłum. A. Piskozub, M. Urbanowicz, Toruń 2000, s. 133–134.

1.2. Drugie izby parlamentów państw członkowskich…


Materiały

DEMO IWEP


mentu złożonego z Izby Ludów i Senatu. Parlamentarzyści Izby Ludów mieli być wybierani w wyborach bezpośrednich i stanowić reprezentację całej Wspólnoty. Z inicjatywy Jeana Monneta7 Senat miał być natomiast reprezentacją parlamentów państw członkowskich8. Senatorowie mieli reprezentować państwa swojego pochodzenia. Uprawnienia legislacyjne dwuizbowego parlamentu były ograniczone do kwestii integracyjnych9.

W pierwszych latach istnienia Wspólnot problem związany z zaanga-żowaniem się parlamentów państw członkowskich w sprawy wspólnotowe pojawił się przede wszystkim w RFN, Belgii oraz we Włoszech. W 1957 r. w Bundesracie została powołana Komisja do spraw Wspólnoty Europej-skiej10. Była to pierwsza komisja zajmująca się sprawami wspólnotowymi11. Jej głównym zadaniem było zapewnienie rządom landów większego udziału w polityce wspólnotowej rządu federalnego12. Ponadto Komisja formuło-

7 Zob. J. Łukaszewski, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Warszawa 2002, s. 87–110; R. C. Mowat, M. A. D. Phil, Creating the European Community, London 1973, s. 56 i nast.; J. Galster, Pozycja Parlamentu Europejskiego w systemie instytucjo-nalnym Wspólnot Europejskich, Warszawa–Poznań–Toruń 1987, s. 9.

8 Art. 11 projektu Traktatu Europejskiej Wspólnoty Politycznej.9 Ostatecznie projekt nie został podpisany ze względu na niepowodzenie powołania

Europejskiej Wspólnoty Obronnej. Porozumienie w sprawie ustanowienia Europejskiej Wspólnoty Obronnej zostało podpisane w dniu 29 maja 1952 r. w Paryżu przez Francję, RFN, Włochy oraz państwa Beneluksu. Jednakże sprzeciw parlamentu francuskiego z 30 sierpnia 1954 r. uniemożliwił wejście w życie Traktatu o Europejskiej Wspólnocie Obronnej. Szerzej na ten temat zob.: D. Beetham, Ch. Lord, Legitimacy and the European Union, London 1998; W. S. Burger, Europejskie procesy integracyjne, Szczecin 2000; J. C. Masclet, I’Union politique de l’Europe, Paris 1989, s. 17 i nast.; R. C. Mowat, M. A. D. Phil, Creating the European Community, dz. cyt., s. 120–127; R. Mayone, The Recovery of Europe, London 1970; The Institutions of the European Commiunity, London 1968.

10 Zob. Parlament Europejski: Parlamentarne Komisje ds. Europejskich Państw Członkowskich, Dyrekcja Generalna do Spraw Komisji i Delegacji/Dyrekcja Generalna do spraw Badań, cyt. za: A. Maurer.

11 Zob. P. J. Cullen, Competing Legitimacy at European and National Levels: The Rulling of the Federal Constitutional Court and Parliamentary Scrutiny of European Union Affairs in Germany [w:] The Changing Role of Parliaments in the European Union, F. Laursen i S. A. Pappas (red.), Maastricht 1995, s. 61 i nast.; P. Malanczuk, European Affairs and the Lander (States) of the Federal Republic of Germany, “Common Market Law Review” 1985, nr 22, s. 237–272; S. Bulmer, Effi ciency, democracy and West German federalism: A critical analysis [w:] German Federalism Today, red. C. Jeffery i P. Savigear, Leicester and London 1991; J. Barcz, Federalna struktura RFN a jej członkostwo we Wspólnocie Europejskiej, Opole 1992, s. 43.

12 Zob. D. Thym, Parliamentary Control of EU Decision – making in Germany; Supportive Federal Scrutiny and Restrictive Regional Action [w:] National Parliaments and European Democracy. A Bottom-up Approach to European Constitutionalism, red. O. Tans, C. Zoethout i J. Peters, Groningen 2007, s. 49 i nast.


Materiały

DEMO IWEP

33

wała, z pomocą komisji parlamentarnych Bundesratu, zalecenia w sprawie opinii dla rządu federalnego13. W belgijskiej Izbie Deputowanych komisja parlamentarna zajmująca się sprawami wspólnotowymi została utworzona w 1962 r.14, natomiast w Senacie belgijskim dopiero w marcu 1990 r. We włoskim Senacie stosowną komisję utworzono w 1968 r.15.

W pierwszym okresie działania Wspólnot Europejskich tylko we fran-cuskim parlamencie nie ustanowiono odrębnej komisji parlamentarnej odpowiedzialnej za sprawy wspólnotowe. Wynikało to z postanowień art. 43 Konstytucji V Republiki, które ograniczały liczbę komisji parlamentarnych w każdej z dwóch izb parlamentu (w Senacie do 6, a w Zgromadzeniu Narodowym do 5). Zmiana w tym zakresie związana byłaby z przygotowa-niem poprawki konstytucyjnej, której nieprzychylny był ówczesny rząd16.

Ważną formą włączenia parlamentów państw członkowskich w spra-wy wspólnotowe w początkowym okresie był natomiast udział posłów krajowych w Zgromadzeniu Parlamentarnym. Postanowienia art. 20–25 EWWiS17 oraz art. 137–144 EWG stanowiły podstawę prawną działania Zgromadzenia Parlamentarnego18. Zgodnie z postanowieniami art. 21 ust. 1

13 Zob. Komisje do spraw europejskich. Przekłady Aktów Prawnych, „Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu” 2003, nr 4, s. 80; M. Niblock, The EEC: National Parliaments in Community Decision Making, “European Series” 1971, nr 17, s. 41–42; J. Fitzmaurice, The European Parliament, Saxon Hause 1978, s. 31.

14 Zob. M. Niblock, The EEC: National Parliaments in Community…, dz. cyt., s. 60; F. D’Onofrio, Committees in the Italian Parliament [w:] Committees in Legislatures, J. D. Lees i M. Shaw (red.), Duke University Press 1979, s. 61–101.

15 Zob. M. Niblock, The EEC: National Parliaments in Community…, dz. cyt., s. 20.16 Zob. P. Williams, The French Parliament, 1958–1967, London 1968. 17 Traktat paryski, który powołał do życia EWWiS, przewidywał utworzenie

Zgromadzenia Parlamentarnego jako jednej z głównych instytucji tej organizacji. Inicjatorem utworzenia takiej instytucji był jeden z „ojców założycieli duchowych” integracji europejskiej J. Monnet. Szerzej na ten temat zob.: D. P. Speerenburg, The European Coal and Steel Community, Luxembourg 1956; J. Goormaghtigh, The European Coal and Steel Community, International Conciliation, May 1955, s. 343–408; J. Galster, Pozycja Parlamentu Europejskiego…, dz. cyt.; K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie de-cyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 198; J. Marszałek-Kawa, Parlament Europejski V kadencji (1999–2004) a parlamenty narodowe w państwach Unii Europejskiej (pozycja ustrojowa, kompetencje, organizacja wewnętrzna), Toruń 2004, s. 37; K. Popowicz , Historia integracji europejskiej…, dz. cyt., s. 20; L. Cram; Integration theory and the study of the European Policy process: towards a synthesis of approaches [w:] European Union. Power and policy-making, red. J. Richardson, London–New York 2001, s. 51–73.

18 Szerzej: M. Leverkuehn, Report on the Treaty instituting the European Economic Community, Documents of the Consultative Assembly 1957, dok. 662; R. Efron i A. S. Nanes, The Common Market and Euroatom Treaties: Supernationality and the Integration of Europe,



Materiały

DEMO IWEP


EWWiS Zgromadzenie Parlamentarne było złożone z „przedstawicieli ludów (narodów) zjednoczonych we Wspólnocie”. Następnie na podstawie Traktatu ustanawiającego Jedną Radę i Jedną Komisję Wspólnot Europej-skich (traktat fuzyjny) podpisanego 8 kwietnia 1965 r.19 (wszedł w życie 1 lipca 1967 r.) oba Zgromadzenia zostały połączone (od 30 marca 1962 r. Zgromadzenie Parlamentarne zmieniło nazwę na Parlament Europejski) w instytucję trzech Wspólnot20. Udział posłów parlamentów krajowych w Zgromadzeniu Parlamentarnym stanowił istotny czynnik w budowa-niu więzi między parlamentami państw członkowskich a Wspólnotami Europejskimi21.

Brak w traktatach ustanawiających Wspólnoty postanowień dotyczących parlamentów państw członkowskich nie oznaczał, że wyłączone one były ze spraw dotyczących Wspólnot22. Miały one szereg ważnych kompetencji23:

– mogły uczestniczyć w procesie uchwalania przez państwa założy-cielskie traktatów ustanawiających Wspólnoty;

– mogły uczestniczyć w procesie ratyfi kacji traktatów rewizyjnych; – mogły uczestniczyć w stanowieniu prawa krajowego koniecznego

do zagwarantowania prawu WE efektywności (zwłaszcza do zapew-nienia transpozycji dyrektyw);

– mogły uczestniczyć w procesie ratyfi kacji niektórych umów zawie-ranych przez Wspólnoty z państwami trzecimi, w sytuacji kiedy ich

“International and Comparative Law Quarterly”, October 1957, s. 670–684; F. C. Heidelberg, Parliamentary Control and Political Groups in the Three European Regional Communities, “Law and Contemporary Problems” 1961, nr 3, s. 430–437; zob. też: http://0-www.jstor.org.bibliosun.iue.it/stable/1190659?seq=8 (data weryfi kacji: 9 czerwca 2008 r.).

19 Zob. Dz. Urz. WE 1967 nr 152/1. Akty podstawowe prawa Unii Europejskiej, Dziennik Ustaw, Załącznik nr 2 do nr 90, 30.04.2004, poz. 864, T. I, s. 111.

20 Zob. K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 189; M. Kruk, Parlament Europejski: Traktaty i praktyka, Kancelaria Sejmu, BSM, Biuletyn Informacyjny, Zeszyt 1 (31)/1997, s. 5–9; J. Fitzmaurice, The European Parliament, dz. cyt.; A. Grosser, The Evolution of European Parliaments, Daedalus, 1964, nr 93.

21 Zob. R. Grzeszczak, Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004, s. 32; Z. Czachór, System Europejskiej Współpracy Politycznej w integrowaniu Europy, Toruń 1994, s. 80 i nast.; P. Romanowski, Ł. Kempara, „Biuletyn Analiz UKIE”, nr 9 z maja 2002, s. 1 i nast.; R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, The European Parliament, 7th edition, London 2007, s. 33 i nast.

22 Takiego stanu rzeczy nie mógł zaakceptować zwłaszcza parlament RFN, który jako pierwszy w 1957 r. powołał specjalną komisję odpowiedzialną za sprawy wspólnotowe.

23 Zob. E. Wall, Europe: unifi cation and law, Penguin 1969, s. 86 i nast.


Materiały

DEMO IWEP

35

postanowienia rozszerzały kompetencje Wspólnot (ówczesny art. 111 Traktat EWG, art. 113 Traktat EWG i art. 238 Traktat EWG)24.

W latach 60. XX w. parlamenty państw członkowskich były jednak w ma-łym stopniu zainteresowanie uczestnictwem w sprawach wspólnotowych. Taki stan rzeczy wynikał z dwóch przyczyn. Po pierwsze – 29 stycznia 1966 r. został zawarty tzw. kompromis luksemburski25, który zapewniał (w przypadkach szczególnie kontrowersyjnych) system jednomyślnego podejmowania decyzji w Radzie. W rezultacie oznaczało to, że każdy rząd państwa członkowskiego mógł zablokować podjęcie decyzji26. Po drugie – zakres przedmiotowy Wspólnot Europejskich w tym okresie był jeszcze stosunkowo skromny, ograniczał się w zasadzie do spraw stricte gospodarczych. Jak zauważają J. O’Brennan i T. Raunio, parlamenty państw członkowskich były wówczas raczej „biernymi aktorami” we wspólnotowym procesie podejmowania decyzji27.

Jednak to właśnie w tym okresie zostały zainicjowane pierwsze formy współpracy międzyparlamentarnej. Przybrały one formę regularnych spotkań (od 1963 r.) Konferencji Przewodniczących Parlamentów Narodowych Państw Członkowskich Wspólnot i Parlamentu Europejskiego28. Pierwsze takie spo-tkanie odbyło się w 1963 r. w Rzymie29. Było ono rezultatem narastającego problemu instytucjonalnego Wspólnot, związanego z charakterem relacji pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami państw członkowskich. Podczas spotkania zajęto się m.in. zwiększeniem zainteresowania parlamen-tów państw członkowskich sprawami wspólnotowymi (które powinny stać się przedmiotem ich debat parlamentarnych) oraz koniecznością ustano-wienia przez parlamenty odrębnych komisji odpowiedzialnych za sprawy

24 Zob. J. Costanis, The Treaty – Making Power of the European Economic Community: The perspective of a Decade, “Common Market Law Review” March 1968; J. Fitzmaurice, The European Parliament, dz. cyt., s. 28.

25 Szerzej: R. C. Mowat, M. A. D. Phil, Creating the…, dz. cyt., s. 190–196; G. Ionescu, The New politics of European Integration, London 1972, s. 25 i nast.; K. Wiaderny-Bidzińska, Polityczna integracja Europy Zachodniej, Toruń–Warszawa 1999; A. Marszałek, Integracja eu-ropejska, Łódź 1977.

26 Zob. K. Popowicz, Historia integracji..., dz. cyt., s. 15; A. Wróbel, Traktat ustanawia-jący Wspólnotę Europejską. Komentarz, Warszawa 2008, s. 109.

27 Zob. J. O’Brennan i T. Raunio, National Parliaments within the Enlarged European Union, dz. cyt., s. 10.

28 Ówczesna nazwa. Obecnie KPPUE. Zob. M. Palmer, J. Lambert, European Unity: Cooperation and Integration, London 1968.

29 Zob.: http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/pid/27288;jsessionid=C7C-53740077172C9A345CC7E6122340C (data weryfi kacji: 27 stycznia 2009 r.).



Materiały

DEMO IWEP


wspólnotowe. Zwrócono się również do Parlamentu Europejskiego o zapew-nienie parlamentom państw członkowskich lepszej informacji w sprawach wspólnotowych. W dokumencie końcowym ze spotkania stwierdzono, że parlamenty państw członkowskich w przyszłości powinny być generalnie lepiej informowane o działaniach instytucji Wspólnot30.

Konferencja Przewodniczących dała asumpt do rozbudowy współpracy pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami państw członkow-skich. Współpraca ta zaowocowała:

– powołaniem tzw. ofi cera łącznikowego parlamentu państwa człon-kowskiego w Parlamencie Europejskim;

– stworzeniem Europejskiego Centrum Badań i Dokumentacji Parlamentarnej (ECPRD)31 podczas spotkania w Wiedniu w 1977 r.32.

Przystąpienie w 1973 r. Danii, Wielkiej Brytanii i Irlandii do Wspólnot Europejskich istotnie zmieniło sytuację. Pozycja parlamentu w Wielkiej Brytanii i Danii jest tradycyjnie bardzo silna. Te państwa właśnie zwróci-ły szczególną uwagę na problem defi cytu demokracji we Wspólnotach33. W parlamentach tych państw zostały więc powołane komisje zajmujące się sprawami wspólnotowymi34.

Przeprowadzane od 1979 r. bezpośrednie wybory do Parlamentu Euro-pejskiego również przyczyniły się do zmiany sytuacji35. Dla parlamentów

30 Zob. E. Popławska, Formy współpracy parlamentów w Unii Europejskiej [w:] Parlamenty a integracja europejska, red. M. Kruk i E. Popławska, Warszawa 2002, s. 198; M. Niblock, The EEC: National parliaments in Community…, dz. cyt., s. 75–80.

31 Zob.: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ecprd/getfi le.do?id=5024 (data we-ryfi kacji: 9 czerwca 2008 r.).

32 Zob. G. Kieffer, D. Millar, Relations between the European Parliament and the national parliaments [w:] The European Parliament and the National Parliaments, red. V. Herman, R. van Schendelen, England 1979, s. 42 i nast.

33 Szerzej: S. J. Warnecke, The European Community after british entry: federation or confe-deration? [w:] The European Community in the 1970’s, red. S. J. Warnecke, s. 3–28; P. Norton, Legislatures, Oxford University Press 1990; N. J. Ornstein, The role of the Legislature in Western Democracies, Washington and London 1981; J. Fitzmaurice, National Parliaments and Community policy making – the case of Denmark, “Parliamentary Affairs” 1976, nr 3, s. 281–292; N. Ryan, D. Isaacson, Parliament and the European Communities, “Parliamentary Affairs” 1974, nr 18, s. 199–215; M. Kolinsky, Parliamentary Scrutiny of European Legislation, “Government and Opposition” 1975, nr 1; House of Lords SC Second Report 25 July 1973; M. Robinson, The role of the Irish Parliament, Administration” 1974, nr 2, s. 82–88.

34 Szerzej: O. Tans, C. Zoethout i J. Peters, National Parliaments and European Democracy. A bottom-up approach to european constitutionalism, Europa Law Publishing 2007, s. 75–99 i 163–184.

35 Na podstawie Aktu dotyczącego wyboru przedstawicieli do Zgromadzenia w po-wszechnych wyborach bezpośrednich z 1976 r. (Dz. Urz. WE 1976, L 278, s. 5).


Materiały

DEMO IWEP

37

państw członkowskich oznaczało to osłabienie więzi z Parlamentem Europejskim oraz groźbę izolacji w procesie integracji europejskiej36. Par-lamenty państw członkowskich zostały bowiem pozbawione pośredniego wpływu na sprawy wspólnotowe przez swoich przedstawicieli w Parla-mencie Europejskim37. Z drugiej zaś strony – odniesieniu do Parlamentu Europejskiego – bezpośrednie wybory niosły również niebezpieczeństwo odcięcia polityki poszczególnych państw członkowskich, a w rezultacie pogłębienie się dystansu między parlamentarzystami krajowymi a depu-towanymi do Parlamentu Europejskiego38. Wprowadzenie bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego jeszcze bardziej ujawniło problem defi cytu demokracji we Wspólnotach Europejs, defi niowanego jako „luka między kompetencjami instytucji Wspólnoty a zdolnością obywateli Unii do wpływania na pracę i decyzje tych instytucji”39. W ramach przeciwdzia-łania tym tendencjom w kolejnym państwie członkowskim, we Francji, ustanowiono w obu izbach parlamentu Delegacje do spraw Wspólnot Europejskich (ustawa nr 79-564 z 6 lipca)40.

36 Zob. V. Heman, Direct Elections to the European Parliament: Comparative Perspectives, “Common Market Law Review” 1979, nr 16, s. 205–226; J. Lodge, The Signifi cance of Direct Elections for the European Parliament’s Role in the European Community and the Drafting of a Common Electoral Law, “Common Market Law Review” 1979, nr 16, s. 195–206; V. Herman i J. Lodge, Direct Elections: Outcomes and Prospects [w:] The Legislation Direct Elections to the European Parliament, V. Herman i M. Hagger (red.), London 1980, s. 239–259; J. Szymanek, Udział drugiej izby parlamentu w europejskich procesach integracyjnych, „Przegląd Europejski” 2004, nr 2, s. 103.

37 Zakaz łączenia mandatu członka Parlamentu Europejskiego z członkostwem w parlamencie krajowym został wprowadzony na podstawie decyzji Rady 2002/772/WE, Euratom z 25 czerwca i 23 września 2002 r. zmieniającej Akt dotyczący wyboru przedstawi-cieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich (Dz. Urz. WE 2002, L 283, s. 1).

38 Szerzej: E. Popławska, Formy współpracy parlamentów…, dz. cyt., s. 198; M. Kruk, Kilka refl eksji o Parlamencie Europejskim i jego regulaminie, „Studia Iuridica” 1995, T. XVIII; F. Jacobs, R. Corbett, M. Shackleton, Parlament Europejski, Rzeszów 1996; J. L. Bourlanges, Rola Parlamentu Europejskiego w procesie integracji europejskiej. Zbiór referatów z międzynarodowej konferencji poświęconej tożsamości europejskiej oraz integracji Polski z Unią Europejską, „Polska w Europie” 17-19 czerwca 1994 r., Kraków 1994, s. 123 i nast.; Ch. Hill, National Foreign Policies and European Political Cooperation, Royal Institute of International Affairs 1983.

39 Zob. M. Górka, Udział Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych w procedu-rach legislacyjnych w Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 2, s. 88; J. McCormick, Understanding the European Union. A Concise Introduction, Houndmills–Basingstoke–London 1999, s. 152; D. Millar, Treatment of European Community matters by committees of the national parliaments [w:] The European Parliament and the National Parliaments, red. V. Herman i R. van Schendelen, s. 1979 i nast.; J. Fitzmaurice, The European Parliament, dz. cyt., s. 51 i nast.

40 Zob. K. Kubuj, Implementacja…, dz. cyt., s. 166.



Materiały

DEMO IWEP


W latach 80. ubiegłego wieku miały miejsce dwa istotne wydarzenia, które dały asumpt parlamentom do stopniowego wzmacniania roli wobec własnych rządów w sprawach WE. Pierwszym był Jednolity Akt Europej-ski41, który wprowadzał procedurę współpracy, umocnił rolę Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym oraz zapowiadał utworzenie do końca 1992 r. rynku wewnętrznego Wspólnot Europejskich. Umocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego i wzrost kompetencji Wspólnot przyczynił się do tego, że w kolejnych parlamentach utworzono komisje odpowiedzialne za sprawy wspólnotowe42 m.in. w niderlandzkiej Izbie Reprezentantów oraz w parlamentach Hiszpanii43 i Portugalii44. Ponadto w tym okresie następują zmiany w drugich izbach w zakresie krajowych mechanizmów kontrolnych w sprawach wspólnotowych oraz w przekazywaniu informacji w sprawach wspólnotowych. Dotyczy to m.in. Włoch i Belgii. We Włoszech została uchwalona w 1987 r. ustawa Fabri (183/1987), która zobligowała włoski rząd do konsultacji i koordynacji propozycji lub projektów aktów prawnych WE z parlamentem, a w 1989 r. uchwalono ustawę La Pergola (86/89). Oba akty ponadto nałożyły na rząd obowiązek przekazywania do parlamentu informacji dotyczących spraw wspólnotowych45. Powyższe zmiany były konsekwencją braku systematycznego przekazywania doku-mentów legislacyjnych Komisji Europejskiej przez rząd do parlamentu. Natomiast w Belgii zmiany polegały na uchwaleniu 8 sierpnia 1980 r. ustawy o reformach instytucjonalnych, której postanowienia dotyczyły m.in. przedstawiania opinii przez komisję odpowiedzialną „za sprawy

41 Zob. Dz. Urz. WE 1987 L 169, s. 1, Akty podstawowe prawa Unii Europejskiej, Dziennik Ustaw, Załącznik nr 2 do 90, 30.04.2004, poz. 864, T. I, s. 113.

42 Zob. Bodies Specialising in European Community Affairs within National Parliaments, European Parliament, Secretariat General, Directorate General For Research, “National Parliaments Series” 1988, nr 1; Bodies within National Parliaments specialising in European Community affairs, European Parliament, Directorate General for Research in cooperation with the European Centre For Parliamentary Research and Documentation, National Parliaments Series nr 3, April 1989 r., October 1990.

43 Zob. J. Capo Giol, R. Garcia Cotarelo, Lopez Garrido, J. Subirats, By consocia-tionalism to a majoritarian parliamentary system: the rise and decline of the Spanish Cortes [w:] Parliament and Democratic Consolidation In Southern Europe: Greece, Italy, Portugal, Spain and Turkey, red. U. Liebert i M. Cotta, London and New York 1990, s. 92 i nast.

44 Zob. M. Braga da Cruz i M. Lobo Antunes, Revolutionary transition and problems of parliamentary institutionalization: the Case of the Portuguese National Assembly [w:] Parliament and Democratic Consolidation In Southern Europe…, dz. cyt., s. 154 i nast.

45 Zob. V. Guizzi, A Consideration of the Position of the National Parliaments in the European Union, [w:] The Changing Role of Parliaments in the European Union, red. F. Laursen i S. A. Pappas, Maastricht 1995, s. 152–158.


Materiały

DEMO IWEP

39

wspólnotowe na temat wiążących prawnie aktów normatywnych Komisji Europejskiej”46.

Drugą istotną okolicznością było zapoczątkowanie od 1989 r. (pierwsze spotkanie 16–17 maja 1989 r. w Paryżu) regularnych spotkań Konferencji Specjalnych Komisji Parlamentarnych do Spraw Europejskich47 (COSAC). COSAC stanowi od tej pory pozatraktatową formę współpracy pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami państw członkowskich48. Spo-tkania COSAC odbywają się co sześć miesięcy w państwie sprawującym prezydencję. W spotkaniach tych udział biorą przedstawiciele komisji do spraw wspólnotowych parlamentów państw członkowskich (po sześciu z każdego państwa), sześciu przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i po trzech obserwatorów (członków parlamentów) z każdego państwa kandydującego do członkostwa w UE. Zainicjowanie spotkań w ramach COSAC uważane jest za ważny etap budowy relacji pomiędzy parlamen-tami państw członkowskich a Wspólnotami Europejskimi i UE49.

Paralelnie do utworzenia COSAC pojawiła się ponownie koncepcja powołania drugiej izby w Parlamencie Europejskim. Inicjatywę przed-łożyli przewodniczący belgijskiego Senatu Charles Ferdinand Nothomb oraz przewodniczący francuskiego Senatu Alain Poher50. Ch. F. Nothomb postulował utworzenie Senatu Europejskiego złożonego z delegatów parla-mentów państw członkowskich lub reprezentantów państw członkowskich wyłonionych w inny sposób. W projekcie Michaela Heseltina druga izba miała być reprezentacją parlamentów państw członkowskich51. Propozycję włączenia parlamentów państw członkowskich w proces podejmowania decyzji we Wspólnotach Europejskich przedstawił także Parlament Eu-

46 Zob. L. De Winter, T. Laurent, The Belgian Parliament and European Integration [w:] National Parliaments and the European Union, red. P. Norton, London 1995, s. 87; H. D’Hollander, Distribution of Parliamentary Function in a Federal System: The Competences of the Belgian Federal Parliament and the Regional Councils in Matters Relating to the EU [w:] The Changing Role of Parliaments…, dz. cyt., s. 37.

47 Ówczesna nazwa.48 Zob. J. Jaskiernia, Akcesja do Unii Europejskiej a konstytucyjny system stanowienia prawa

[w:] Akcesja do Unii Europejskiej a Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, dz. cyt., s. 19.49 Szerzej na ten temat zob. trzeci rozdział książki i cytowaną tam literaturę. Por. też:

Z. Czachór, Parlament państwa członkowskiego Unii Europejskiej a badanie zgodności projektów aktów prawa wspólnotowego z zasadą subsydiarności, „Studia Europejskie” 2006, nr 1, s. 46.

50 Zob. A. W. Heringa, Democracy in Europe: The Evolving Role of Parliaments. Is there a European…, dz. cyt., s. 102 i nast.

51 Zob. M. Heseltime, The Challenge of Europe: Can Britain Win?, London 1989.



Materiały

DEMO IWEP


ropejski w dwóch raportach: w tzw. Raporcie Colomba52 z 1990 r. oraz w Raporcie Spinellego z 1984 r.53. Projekt Parlamentu Europejskiego zmie-rzał do umocnienia w ramach Wspólnot elementów federalistycznych. Parlament Europejski miałby dysponować – podobnie jak parlamenty krajowe – istotnymi narzędziami w dziedzinie uprawnień prawodawczych. Natomiast parlamenty państw członkowskich w tym projekcie miały być odpowiedzialne za wszystkie sprawy zastrzeżone dla kompetencji krajowej54.

Ze względu na przygotowywaną reformę Wspólnot w listopadzie 1990 r. w Rzymie odbyła się Konferencja Parlamentów (znana od miejsca obrad pod nazwą Assiez). Konferencja została zorganizowana z inicjatywy fran-cuskiego prezydenta François Mitteranda55. W obradach konferencji udział wzięli przedstawiciele parlamentów państw członkowskich oraz Parlamentu Europejskiego. Zasadniczym celem konferencji było przeprowadzenie dys-kusji nad przyszłością Wspólnot Europejskich i instytucji wspólnotowych oraz włączeniem parlamentów państw członkowskich w rozwój Wspólnot Europejskich56. Efekty obrad zostały przyjęte w formie rezolucji, a ta odegrała istotną rolę podczas prac Konferencji Międzyrządowej, której rezultatem był Traktat z Maastricht. Konferencja z Assiez sprawiła, że po raz kolejny pojawiły się propozycje utworzenia drugiej izby w Parlamencie Europejskim, w skład której wchodziliby parlamentarzyści parlamentów państw członkowskich. R. Dumas proponował, aby formuła zapoczątko-wana przez Konferencję z Assiez była kontynuowana w kolejnych latach. Zgodnie z jego projektem spotkania przedstawicieli parlamentów państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego miałyby się odbywać trzy razy

52 Zob. E. Colombo, Report on the Committee of Institutional Affairs on the constitutional foundations of the European Union, A3-301/90, 12.12.1990.

53 Zob. A. Spinelli, Draft Treaty for the establishment of the European Union, 1-1200/83. W swoim raporcie wskazał on na konieczność wzmocnienia demokratycznego charak-teru i poczucia solidarności we Wspólnotach.

54 Zob. E. Jurgens, Federal Option for the EC or Permanent Democracy Defi cit? [w:] The Evolving Role of Parliaments in Europe, red. C. Flinterman, A. W. Heringa, L. Waddington, MAKLU Uitgevers Antwerpen 1994, s. 84.

55 Zob. Ch. Bengston, Interparliamentary cooperation within Europe [w:] National Parliaments within the enlarged European Union, dz. cyt., s. 47; The European Parliament: re-lations with the national parliaments; zob.: www.europarl.eu.int/factsheets/1_3_5_en.htm (data weryfi kacji: 8 czerwca 2008 r.); R. Corbett, The European parliament’s Role in Closer EU Integration, Houndmills: Macmillan Press 1998; tenże, The Conference of Parliaments held in Rome before the Maastricht IGC, Federal Union, zob.: www.federalunion.uklinux.net/europe/assizes.htm (data weryfi kacji: 8 czerwca 2008 r.).

56 Zob. Ch. Bengston, Interparliamentary cooperation…, dz. cyt., s. 47.


Materiały

DEMO IWEP

41

do roku. Głównym zadaniem takiego forum byłaby dyskusja na temat przestrzegania zasady pomocniczości oraz priorytetowych kierunków polityki UE57. Propozycja R. Dumasa nie została jednak przyjęta.

1.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu z Maastricht, Traktatu z Amsterdamu, Traktatu z Nicei i Traktatu konstytucyjnego

1.3.1. Drugie izby parlamentów państw członkowskichw świetle postanowień Traktatu z Maastricht

Ustanowienie Unii Europejskiej było kolejną okolicznością, która wpłynęła na umocnienie roli parlamentów państw członkowskich58. Przejawem tego były dwie deklaracje dołączone do TUE (Traktatu z Ma-astricht), podpisanego 7 lutego 1992 r., który wszedł w życie 1 listopada 1993 r.59. W Deklaracji nr 1360 „W sprawie roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej” podkreślono dwie rzeczy61. Z jednej strony chodziło o potrzebę zwiększenia wymiany informacji między parlamentami państw członkowskich a Parlamentem Europejskim. Proponowaną formą miały być m.in. regularne spotkania parlamentarzystów zainteresowanych tymi samymi zagadnieniami. Z drugiej zaś strony wezwano rządy państw

57 Szerzej: S. Smismans, The Role of the National Parliaments in the European Decision – Making Process: Addressing the Problem at the European Level? ”, “ELSA Selected Papers on European Law” 1998, nr 9, s. 49–76; E. Jurgens, Federal Option for the EC or Permanent Democracy…, dz. cyt., s. 86.

58 Zob. D. Sidjanski, The Federal Future of Europe. From the European Community to the European Union, The University of Michigan Press 2000, s. 216 i nast.

59 Zob. Dz. Urz. WE 1992 C 191/1, Akty podstawowe prawa Unii Europejskiej, Dziennik Ustaw, Załącznik nr 2 do nru 90, 30.04.2004, poz. 864, T. II, s. 492.

60 Zob.: http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?topic=dokumenty&id=traktat_z_ma-astricht (data weryfi kacji: 27 stycznia 2009 r.).

61 Szerzej: National Parliaments and the European Union, COSAC Presidency, May 4th, 2001. Discussion Document for the COSAC Meeting in Stockholm, 20–22.05.2001 (punkt 2.4. – The Protocol on the Role of the National Parliaments in the European Union).



Materiały

DEMO IWEP


członkowskich do zapewnienia, aby parlamenty państw członkowskich otrzymywały legislacyjne projekty Komisji w czasie umożliwiającym zapo-znanie się z nimi i ewentualne ich zbadanie. Deklaracja nr 1462 „W sprawie Konferencji Parlamentów” proponowała utworzenie przez Parlament Europejski i parlamenty państw członkowskich wspólnej Konferencji Parlamentów. Deklaracja zakładała, że Konferencja Parlamentów miałaby się odbywać „w miarę potrzeby” oraz „udzielać konsultacji w sprawach dotyczących głównych kierunków rozwoju Unii Europejskiej”. Zgodnie z postanowieniami Deklaracji Konferencja Parlamentów miałaby stać się przedstawicielskim odpowiednikiem Rady Europejskiej63. Akt ten stał się ponadto zapowiedzią budowania wzmocnionej współpracy pomiędzy parlamentami państw członkowskich a Parlamentem Europejskim oraz rozwoju współpracy pomiędzy parlamentami państw członkowskich w sprawach wspólnotowych64.

Deklaracja nr 13 i Deklaracja nr 14 nie miały charakteru prawnie wiążącego. Jednak, jak słusznie podkreśla A. Maurer, stały się „źródłem debaty politycznej oraz konfl iktu pomiędzy rządami i parlamentami, jak również pomiędzy parlamentami państw członkowskich i Parlamentem Europejskim odnośnie do skuteczności odpowiedzialności parlamentarnej w sprawach Unii Europejskiej”65. Ponadto obie deklaracje „stanowiły (…) swoistą zapowiedź wytyczenia nowego kierunku w układaniu stosunków na linii parlamenty narodowe – PE – Wspólnoty”66. Postanowienia Deklaracji zobowiązały Przewodniczącego Komisji Europejskiej i Przewodniczącego Rady Europejskiej do przekładania na każde posiedzenie Konferencji Parlamentów sprawozdania z działalności Unii Europejskiej67.

62 Zob.: http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?topic=dokumenty&id=traktat_z_ma-astricht (data weryfi kacji: 27 stycznia 2009 r.).

63 Szerzej: J. Genton, Le fonctionnement parlementaire du traité sur l’Union européenne, “French Senate Report” 1995, nr 339, s. 29–31.

64 Zob. S. A. Pappas, Concluding remarks towards a European Parliamentarian Partnership [w:] The Changing Role…, dz. cyt., s. 187.

65 Zob. A. Maurer, National Parliaments in the European Architecture: From Latecomers Adaptation towards Permanent Institutional Change? [w:] National Parliaments on their Ways to Europe…, dz. cyt., s. 35 i nast.

66 Zob. R. Grzeszczak, Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004, s. 33; J. Thomassen i H. Schmitt, Political Representation and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press 1999, s. 3 i nast.

67 Zob. R. Grzeszczak, Europejska współpraca międzyparlamentarna. Kierunki rozwoju, Warszawa, „Zeszyty OIDE” 2005, nr 5, s. 8.


Materiały

DEMO IWEP

43

Po wejściu w życie w 1993 r. Traktatu z Maastricht Unia Europejska zyskała nowe obszary działalności i nowe kompetencje, zwłaszcza w dzie-dzinach II (WPZiB) i III fi lara (PWBiS)68. Dla parlamentów państw człon-kowskich stanowiło to kolejne istotne wyzwanie. Dotyczyło to również drugich izb parlamentów państw członkowskich69. Główne wyzwania dotyczące drugich izb parlamentów państw członkowskich dotyczyły kilku istotnych problemów.

Parlamenty państw członkowskich, w tym ich drugie izby, zyskały co prawda nowe uprawnienia w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych Wspólnoty, jednak ich udział został ograniczony do procesu ratyfi kacji aktu prawnego, bez możliwości wpływania na jego treść. Z ko-lei drugie izby parlamentów państw członkowskich zaczęły podejmować próby kompensaty kompetencji przekazanych na rzecz UE i umacniać swoją pozycję, zwłaszcza w stosunku do swoich rządów. Znalazło to wyraz w rozwoju mechanizmów kontroli, które miały im zagwarantować lepszą pozycję w sprawach WE/UE70. W Niemczech, we Francji oraz w Austrii zmieniono postanowienia konstytucji. Do konstytucji Francji został wpro-wadzony 25 czerwca 1992 r. nowy art. 88-4, który stał się podstawą prawną systemu kontroli w sprawach WE/UE71. Postanowienia tego artykułu dały parlamentowi możliwość kontroli rządu w zakresie spraw WE/UE72. Do niemieckiej Ustawy Zasadniczej zostały wprowadzone ustawą z 21 grudnia 1992 r. dwa nowe artykuły: 23 i 4573. Zgodnie z art. 23 ust. 4 Ustawy Za-sadniczej Bundesrat uczestniczy w procesie formułowania stanowiska RFN,

68 Zob. D. M. Viola, European Foreign Policy and the European Parliament In the 1990’s. An investigation into the role and voting behaviour of the European Parliament’s political groups, USA–Singapore–Sydney, s. 12–46; E. Best, The Maastricht Treaty: What does it actually say and do [w:] The ratifi cation of the Maastricht Treaty: Issues, Debates and Future Implications, red. F. Laursen i S. Vanhoonacker, European Institute of Public Administration 1994, s. 17 i nast.

69 Szerzej: R. Katz, B. Wessels, The European Parliament, National Parliaments and European Integration, Oxford University Press 1999.

70 Zob. rozdział II oraz cytowaną tam literaturę.71 Zob. M. Shackleton, Interparliamentary Cooperation and the 1996 IGC [w:] The Changing

Role…, dz. cyt., s. 166; P. Keraudren i N. Dubois, France and the ratifi cation of the Maastricht Treaty [w:] The Ratifi cation of the Maastricht…, dz. cyt., s. 148–153.

72 Szerzej: C. Sprungk, The French Assemble Nationale and the German Bundestag in the European Union: towards convergence in the „old” Europe? [w:] National parliaments…, s. 132–162; J. Laporte, The Balance between Executive power and legislative power in the Relations of France with the European Union [w:] The Changing Role of Parliaments…, dz. cyt. s. 25 i nast.

73 Zob. R. Beuter, Germany and the Ratifi cation of the Maastricht Treaty [w:] The Ratifi cation of the Maastricht…, dz. cyt., s. 90–92.



Materiały

DEMO IWEP


o ile izba ta uczestniczyłaby w tworzeniu analogicznych przepisów landów lub jeśli kompetencje w tym zakresie na poziomie landów należałyby do landów. Natomiast w Austrii ustawa konstytucyjna z 15 grudnia 1994 r. wprowadziła do konstytucji nową część: B. Unia Europejska, obejmującą artykuły od 23a do 23f. Artykuły te dotyczą dziedzin, które w związku z uzyskaniem przez Austrię członkostwa w Unii Europejskiej wymagały regulacji konstytucyjnoprawnej74. Na podstawie art. 23c Rada Federalna miała zagwarantowane współdziałanie z rządem federalnym w wyłanianiu „austriackich” kandydatów do różnych gremiów UE. Natomiast art. 23e formułował nowe mechanizmy informowania Rady Federalnej oraz jej współdziałanie z rządem federalnym. We Włoszech, w Holandii oraz Wielkiej Brytanii uchwalono deklaracje, które zwiększały partycypacyjne uprawnienia drugich izb parlamentów państw członkowskich w sprawach WE/UE.

W tym okresie drugie izby parlamentów państw członkowskich utworzyły i wzmocniły wyspecjalizowane komisje w sprawach WE/UE, umacniając tym samym mechanizm kontroli rządów75. Nowe komisje powstały w Ir-landii (Wspólna Komisja do spraw Wtórnego Ustawodawstwa Wspólnot Europejskich, powołana w sierpniu 1993 r.), Hiszpanii (Komisja Wspólna do spraw Europejskich, powołana w maju 1994 r.), Belgii (Federalna Ko-misja Opiniodawcza do spraw Europejskich, powołana w październiku 1995 r.) i Austrii (Komisja do spraw UE; na podstawie art. 23e ust. 1 konstytucji Austrii komisja mogła zajmować stanowisko w odniesieniu do „przedsięwzięć w ramach Unii Europejskiej”, na podstawie zaś postanowień art. 23e ust. 6 konstytucji komisja mogła zajmować kwalifi kowany rodzaj stanowiska w wypadku, gdy transpozycja aktu prawnego WE wymaga federalnej ustawy konstytucyjnej, na którą musi wyrazić zgodę Rada Federalna – art. 44 ust. 2 konstytucji).

Drugie izby parlamentów państw członkowskich zaczęły też coraz in-tensywniej rozwijać współpracę międzyparlamentarną w ramach COSAC. Zyskała ona nowy wymiar na podstawie postanowień Deklaracji nr 14.

74 Zob. J. Barcz, Parlament a Unia Europejska – analiza prawna na przykładzie doświad-czeń Austrii, Warszawa 1999, s. 14.

75 Szerzej: Komisje do spraw europejskich…, dz. cyt., s. 20, Commissions correspondantes à celles du Parlement europé en dans les parlements nationaux, Offi ce for Offi cial Publications of the European Communities, Luxembourg 1990, s. 35.


Materiały

DEMO IWEP

45

W stosunku do okresu z lat 1987–1992 przekazywanie informacji w sprawach WE/UE dla drugich izb parlamentów państw członkowskich po ustanowieniu Unii znacznie się poprawiło:

– we Francji rząd przekazywał wszystkie projekty aktów Wspólnoty Europejskiej, łącznie z przepisami o charakterze legislacyjnym, zgodnie art. 84-4 i art. 34 Konstytucji. Od 1994 r. rząd przekazy-wał również dokumenty Unii Europejskiej76;

– w RFN rząd federalny przekazywał projekty Komisji Europejskiej i inne dokumenty, a także projekty legislacyjne i dokumenty Rady dotyczące III fi lara UE. Ponadto rząd powiadamiał o terminach obrad w Radzie UE oraz wskazywał na ostateczny termin rozpa-trzenia opinii. Rząd nie miał obowiązku przekazywania projektów dotyczących II fi lara. Natomiast Bundesrat miał prawo do uzyskania informacji dotyczącej dokumentu z tego zakresu;

– we Włoszech rząd przekazywał wszystkie projekty aktów prawnych Komisji Europejskiej i inne dokumenty – białe i zielone księgi – w ramach I fi lara. Natomiast w obszarze II fi lara rząd przekazywał projekty legislacyjne dotyczące Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, a w ramach III fi lara – projekty aktów prawnych UE (na podstawie postanowień tytułu VI TUE)77;

– w Belgii rząd przekazywał projekty rozporządzeń i dyrektyw, inne projekty legislacyjne oraz wyjaśnienia rządu78;

– w Irlandii rząd przekazywał sprawozdania dotyczące członkostwa Irlandii w UE oraz projekty aktów prawnych79.

Ustanowienie Unii Europejskiej stało się mocnym bodźcem na rzecz umocnienia roli parlamentów państw członkowskich w sprawach WE/UE. Dotyczyło to również drugich izb parlamentarnych, które dopełniały proces ustanawiania własnych, wyspecjalizowanych komisji, włączały się w coraz

76 Zob. A Maurer, Parlamenty narodowe po Amsterdamie…, dz. cyt., s. 16.77 Zob. V. Della Sala, The Italian Parliament: Chambers in a Crumbling House? [w:]

Parliaments and Governments…, dz. cyt., s. 73 i nast.; The Italian Committees, “Legislative Studies Quarterly” 1993, nr 2, s. 157–183; Italy: A bridge too far? “Parliamentary Affairs” 1997, nr 3, s. 407 i nast.

78 Zob. L. de Winter, Parliament and Government in Belgium: Prisoners of Partitocracy [w:] Parliaments and Governments…, dz. cyt., s. 97 i nast.

79 Zob. E. O’Halpin, A Changing Relationship? Parliament and Government in Ireland [w:] Parliaments and Governments…, dz. cyt., s. 123 i nast.



Materiały

DEMO IWEP


większym stopniu w mechanizmy kontroli rządów, a tym samym zyskiwały możliwość pośredniego oddziaływania na proces decyzyjny w UE80. Drugie izby parlamentów państw członkowskich zyskały również w pierwszym okresie po ustanowieniu Unii Europejskiej zwiększone możliwości dostępu do informacji o działaniu Unii (w tym do dokumentów unijnych).

1.3.2. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu z Amsterdamu

Traktat z Maastricht przyczynił się w istotny sposób do umocnienia roli parlamentów państw członkowskich81. Po jego wejściu w życie pojawiły się kolejne propozycje włączenia parlamentów w sprawy WE/UE. Jednym z pomysłodawców zwiększenia ich roli w procesie podejmowania decyzji był premier Wielkiej Brytanii John Major. W swoim przemówieniu w Le-iden we wrześniu 1994 r. opowiedział się za ścisłą współpracą pomiędzy parlamentami państw członkowskich i Parlamentem Europejskim82. Jed-nym z przejawów takiej współpracy miałby być udział parlamentarzystów Parlamentu Europejskiego w krajowym systemie podejmowania decyzji w sprawach WE/UE. Parlamentarzyści Parlamentu Europejskiego mieliby uczestniczyć w obradach komisji zajmujących się sprawami WE/UE w par-lamentach państw członkowskich. Natomiast parlamentarzyści państw członkowskich zaangażowani byliby w prace Parlamentu Europejskiego. Również projekt niemieckich partii CDU/CSU przedstawiony w 1994 r. odnosił się do umocnienia roli parlamentów83. Projekt ten zakładał, że Parlament Europejski miałby stanowić organ legislacyjny o rozległych

80 Zob. E. Moxon-Browne, Citizens and Parliaments [w:] Constitution-Building in the European Union, red. B. Laffan, Institute of European Affairs 1996, s. 80–82; P. Norton, Introduction: The Institution of parliaments [w:] Parliaments and Governments in Western Europe, red. P. Norton, London 1998, s. 1 i 191.

81 Zob. The Future of The European Union. The trade union’s demands and expectations for the Intergovernmental Conference 1996, European Trade Union Institute, Brussels 1996; The new role of national parliaments in pan-European construction, National Assembly, Paris, 28–29 March 1996.

82 Zob. J. Major, Europe: A Future That Works, przemówienie wygłoszone 7 września 1994 r. w Uniwersytecie Leiden, cyt. za: M. Shackeleton, Interparliamentary Cooperation and the 1996 IGC [w:] The Changing Role…, dz. cyt., s. 178.

83 Zob. CDU/CSU Parliamentary Group in German Bundestag, Refl ection on European Policy, Working document to be found in Agence Europe, 7 September 1994.


Materiały

DEMO IWEP

47

kompetencjach prawodawczych (wespół z Radą). Natomiast parlamenty państw członkowskich odpowiedzialne byłyby za przestrzeganie zasa-dy pomocniczości.

W trakcie Konferencji Międzyrządowej 1996/199784 również odniesiono się do umocnienia roli parlamentów państw członkowskich oraz Parlamentu Europejskiego85. Delegacje Francji86, Wielkiej Brytanii87 i Danii88 przedłożyły propozycje dotyczące zwiększonej roli parlamentów państw członkowskich w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej89. Propozycja Francji dotyczyła wprowadzenia bezpośrednich uprawnień kontrolnych i partycypacyjnych dla parlamentów państw członkowskich do postanowień traktatów sta-nowiących Unię Europejską. Propozycja Wielkiej Brytanii zmierzała do zagwarantowania parlamentom państw członkowskich jednostronnych mechanizmów kontrolnych w stosunku do swoich rządów w sprawach WE/UE. Wśród przedstawionych propozycji znalazła się również koncepcja Danii dotycząca mocniejszego formalnego umocowania istniejących już

84 Zob. D. Curtin, The Debate on IGC Priorities for 1996 [w:] Constitution – Building…, dz. cyt., s. 170 i nast.; B. Tonra, From Maastricht to Amsterdam [w:] Amsterdam. What The Treaty means, red. B. Tonra, Institute of European Affairs 1997, s. 13 i nast.

85 Zob. E. Popławska, Organy i procedura stanowienia prawa wspólnotowego oraz udział w niej państw narodowych [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 182 i nast.; F. Dehousse, Amsterdam: The Making of a Treaty, The University of North London 1999, s. 23–35; J. Elorza, Complexity and Compromise Surround IGC Debate, Challenge 96, “Belmont European Policy Centre” 1996 nr 11, s. 10–12; J. Weiler, Editorial: Amsterdam, Amsterdam, “European Law Journal” 1997, nr 3, s. 311 i nast.; José M. de Areilza, Enhanced Cooperations in the Treaty of Amsterdam: Some Critical Remarks, “Jean Monnet Working Paper” 1998, nr 13. Zob. też: http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/98/98-13-5.html (data weryfi kacji: 8 czerwca 2008 r.); D. Rommetsch, W. Wessels, The European Union and member states. Towards institutional fusion?, Manchester 1996.

86 Zob.: Francja: O większą rolę parlamentów narodowych w architekturze europejskiej, 5 czerwca 1996, cyt. za: A. Maurer, Parlamenty narodowe po Amsterdamie: adaptacja, dosto-sowanie skali oraz sukcesywna europeizacja, dokument przygotowany na posiedzenie grupy roboczej, XXIV Konferencji Specjalnych Komisji Parlamentarnych do spraw europejskich (COSAC) 8–9 kwietnia 2001 r., s. 10; Les repports du Senat, nr 224 La reforme de 1996 des institutions de l’Union Europeenne, 1994–1995, s. 38; K. Lenaerts, The question of democratic representation, Asser Conference Reader.

87 Zob. Propozycja Zjednoczonego Królestwa w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, CONF/3 961/96, październik 1996, cyt. za: A. Maurer, Parlamenty…, dz. cyt., s. 10.

88 Zob. Dania: Memorandum w sprawie walki z oszustwami, ochrony konsumentów, subsydiarności i parlamentów narodowych, 1 listopada 1996 r, cyt. za: A. Maurer, Parlamenty…, dz. cyt., s. 10.

89 Zob. R. Dehousse, European Institutional Architecture after Amsterdam: Parliamentary System or Regulatory Structure? RSC 1998, nr 11-EUI Dokumenty robocze Instytutu Uniwersytetu Europejskiego, s. 10.



Materiały

DEMO IWEP


wielostronnych gremiów skupiających członków Parlamentu Europejskiego i parlamentów państw członkowskich.

Podczas prac Konferencji Międzyrządowej 1996/1997 powrócono do propozycji utworzenia drugiej izby w Parlamencie Europejskim90. Propo-zycja przedstawiona przez przewodniczącego francuskiego Zgromadzenia Narodowego Seguina zakładała, że izba taka miałaby status izby niższej i składałaby się z parlamentów państw członkowskich. Natomiast Parla-ment Europejski byłby izbą wyższą. Z kolei propozycja Delegacji Francu-skiego Senatu do spraw Europejskich dotyczyła utworzenia drugiej izby, w której pracach braliby udział parlamentarzyści parlamentów państw członkowskich. Jej zadaniem byłoby zajmowanie się sprawami wymiaru sprawiedliwości, spraw wewnętrznych oraz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE91. Miałaby ona zajmować się ponadto kontrolą zgod-ności wspólnotowych projektów aktów prawnych z zasadą pomocniczości. Kolejna propozycja przedstawiona przez L. Brittana zmierzała do zinsty-tucjonalizowania roli parlamentów państw członkowskich: miałyby one utworzyć Radę Parlamentów Narodowych92. Jej głównym zadaniem byłoby bezpośrednie zaangażowanie parlamentów państw członkowskich w unijny proces decyzyjny przez analizowanie projektów programu legislacyjnego Komisji Europejskiej na etapie pierwszego czytania.

Większość państw członkowskich odrzuciła propozycje nakierowane na zinstytucjonalizowanie roli parlamentów państw członkowskich w UE93. Z uznaniem wszystkich państw członkowskich spotkały się natomiast propozycje dotyczące wzmocnienia uprawnień kontrolnych parlamentów państw członkowskich w stosunku do własnych rządów94.

Podczas Konferencji Międzyrządowej 1996/1997 nie osiągnięto poro-zumienia w sprawie pełnej reformy instytucjonalnej Wspólnot. Efektem jednak tej konferencji był Traktat z Amsterdamu, który stanowił ważny krok w kierunku przyszłej reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej95.

90 Zob. „Le Figaro”, 7 grudnia 1994 r.91 Zob. sprawozdanie francuskiego Senatu z 2 grudnia 1994 oraz 15 lutego 1995.92 Zob. L. Brittan, Europe: The Europe We Need, London 1994. 93 Zob. Komisje do spraw europejskich, Przekłady Aktów Prawnych, Biuletyn Biura

Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, nr 4(26) 03, s. 24. 94 Zob. A. Maurer, National Parliaments in the European Architecture…, dz. cyt., s. 355. 95 Zob. E. Synowiec, Dynamika i poszerzanie zakresu integracji europejskiej [w:] Unia

Europejska. Przygotowania Polski do członkostwa, E. Kawecka-Wyrzykowska i E. Synowiec (red.), Warszawa 2001, s. 55; J. Marszałek-Kawa, Parlament Europejski…, dz. cyt., s. 68.


Materiały

DEMO IWEP

49

1.3.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej

Traktat z Amsterdamu został podpisany 2 października 1997 r. (wszedł w życie 1 maja 1999 r.) 96. Istotne znaczenie dla włączania parlamentów państw członkowskich w sprawy UE miał „Protokół w sprawie roli parla-mentów państw członkowskich w Unii Europejskiej”, dołączony na mocy Traktatu z Amsterdamu do Traktatu o Unii Europejskiej i do traktatów ustanawiających Wspólnoty97. Protokół należał do prawa pierwotnego UE, stanowił bowiem „integralną część traktatów”98. W porównaniu z regulacjami dotyczącymi parlamentów państw członkowskich zawartymi w deklara-cjach nr 13 i nr 14 dołączonych do TUE (w brzmieniu z Maastricht), na podstawie Traktatu z Amsterdamu zmodyfi kowany został status formal-ny99 parlamentów państw członkowskich, ponieważ ich pozycja została uregulowana w prawie pierwotnym UE100. Protokół zachował strukturę z deklaracji nr 13 o roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej. Składał się on z dwóch części. Pierwsza, zatytułowana „Informacje dla parlamentów Państw Członkowskich”, odnosiła się do kwestii dostępu do informacji parlamentarzystów z państw członkowskich. Druga część Protokołu, „Konferencja komisji wyspecjalizowanych w sprawach wspólno-

96 Zob. literaturę na temat rozwiązań instytucjonalnych wprowadzonych przez Traktat z Amsterdamu: G. Falkner, M. Nentwich, The Amsterdam Treaty: The Blueprint for the Future Institutional Balance? [w:] European Integration After Amsterdam. Institutional Dynamics and Prospects for Democracy, K. Neunreither, A. Wiener (red.), Oxford University Press 2000, s. 15–35; F. Dehousse, Amsterdam: The Making of a Treaty, The University of North London 1999, s. 58–63; Flexible Integration – Towards a More Effective and Democratic Europe, “Monitoring European Integration” 1996, nr 6.

97 Zob. Dz. Urz. WE 1997 C 340/1, Akty podstawowe prawa Unii Europejskiej, Dziennik Ustaw, Załącznik nr 2 do nru 90, 30.04.2004, poz. 864, T. II, s. 553.

98 Art. 311 TWE: „Protokoły załączone do niniejszego Traktatu za wspólnym poro-zumieniem Państw Członkowskich stanowią jego integralną część”. Szerzej na ten temat zob.: J. Barcz, Parlament polski w procesie decyzyjnym w sprawach integracyjnych. Wnioski de lege ferenda, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2002, nr 3, s. 7 i nast.

99 Zob. C. Mik, Rola parlamentu narodowego po przystąpieniu do Unii Europejskiej, Informacja nr 878 (IP-98 M), s. 6.

100 Zob. Protocol on the Role of National Parliaments in the European Union [w:] The Treaty of Amsterdam – Text and Commentary, London 1997, s. 302 i nast.



Materiały

DEMO IWEP


towych”, koncentrowała się na Konferencji Komisji Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych (COSAC).

W pierwszej części Protokołu zawarte były postanowienia, które miały ułatwić parlamentom państw członkowskich śledzenie procesu legislacyj-nego na szczeblu wspólnotowym. Stosownie do postanowień Protokołu:

– wszystkie dokumenty konsultacyjne Komisji Europejskiej, takie jak zielone i białe księgi oraz komunikaty, były przekazywane bezpo-średnio do parlamentów państw członkowskich (art. 1 Protokołu)101;

– projekty aktów prawnych Komisji Europejskiej (określone przez Radę UE zgodnie z art. 151 ust. 3 TWE) były przekazywane pań-stwom członkowskim w terminie, który umożliwiał rządowi każde-go państwa członkowskiego odpowiednio szybkie ich przesłanie do parlamentu państwa członkowskiego (art. 2 Protokołu);

– pomiędzy udostępnieniem Radzie i Parlamentowi Europejskiemu projektu aktu prawnego a wpisaniem go do kalendarza Rady w celu przyjęcia go powinno było upłynąć sześć tygodni.

W drugiej części Protokołu skoncentrowano się na kwestii współpracy międzyparlamentarnej, zwłaszcza na wzmocnieniu roli COSAC. Stosownie do postanowień COSAC mogła:

– analizować każdą inicjatywę lub propozycję legislacyjną zwią-zaną z ustanowieniem Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, która mogła mieć bezpośredni wpływ na prawa i wolności jednostki102 ;

– kierować do Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej wszelkie uwagi na temat działań legislacyjnych, zwłasz-cza w odniesieniu do:• zasady pomocniczości,• Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości,• kwestii dotyczących praw podstawowych.

Postanowienia Protokołu zostały poddane krytycznej analizie w litera-turze przedmiotu. Zwrócono zwłaszcza uwagę, że nie przewidywały one obowiązku przekazywania dokumentów parlamentom państw człon-

101 A. Maurer zauważa, że Protokół pozostawiał otwartą kwestię, czy dokumenty te parlamentom będą przekazywały rządy państw członkowskich, Komisja Europejska czy jakaś inna instytucja europejska.

102 Zob. J. O’Brennan i T. Raunio, Deparliamentarization and European integration [w:] National Parliaments within the Enlarged European Union…, dz. cyt., s. 13.


Materiały

DEMO IWEP

51

kowskich w obszarach ówczesnego II fi lara UE oraz objętych procedurą „Protokołu włączenia dorobku z Schengen w ramy Unii Europejskiej”103. Ponadto podkreślono, że zaangażowanie parlamentów państw członkow-skich w sprawy WE/UE należało w dalszym ciągu do „wewnątrzkrajowego mechanizmu konstruktywnej kooperacji między parlamentem a rządem sprawach UE”104.

Niezależnie od tej krytyki Traktat z Amsterdamu umocnił jednak w pewnym stopniu pozycję parlamentów państw członkowskich w UE. Co prawda w samym tekście Traktatu nie znajdujemy postanowień odnoszących się do parlamentów, do Traktatu dołączony był jednak Protokół dotyczący parlamentów państw członkowskich. Postanowie-nia Protokołu umacniały pozycję parlamentów państw członkowskich i nakładały na nie nowe zadania związane z rozbudową mechanizmu informowania o działaniach UE oraz zacieśnieniem współpracy mię-dzyparlamentarnej.

Postanowienia Protokołu nie odnosiły się bezpośrednio do roli drugich izb parlamentów państw członkowskich. Umocnienie ich pozycji wiązało się raczej z generalnym umocnieniem roli parlamentów państw człon-kowskich. Również praktyka w tej mierze – po wejściu w życie Traktatu z Amsterdamu – była bardzo zróżnicowana. Niemniej jednak drugie izby parlamentów państw członkowskich stopniowo umacniały swoją pozycję.

Pewna ewolucja nastąpiła w dziedzinie zakresu przekazywanych informa-cji105: co prawda w belgijskim i irlandzkim Senacie, austriackim i niemieckim Bundesracie, niderlandzkiej Izbie Pierwszej (Senat) i hiszpańskim Senacie nie wystąpiły zmiany co do zakresu przekazywania dokumentów w stosunku do lat 1992–1997106, rozszerzony został natomiast zakres przekazywanych informacji w brytyjskiej Izbie Lordów (o wszystkie dokumenty UE i WE107)

103 Zob. A. Maurer, National Parliaments in the European Architecture…, dz. cyt., s. 358.104 Zob. A. Maurer, The European Convention. The Sekretariat. Information Note. The

role of national parliaments in the European architecture, s. 13 – „kontrola sprawowana przez poszczególne parlamenty krajowe nad ich rządami w zakresie działań Unii należy do organizacji i praktyki konstytucyjnej właściwej dla każdego państwa członkowskiego”.

105 Zob.: A. Maurer, National Parliaments in the European Architecture… , dz. cyt., s. 15.106 Brak danych dotyczących przekazywania dokumentów w tym okresie do wło-

skiego Senatu. 107 Szerzej: A. Cygan, EU Affairs before the United Kingdom Parliament. A case of Scrutiny as

Substitute Sovereignty? [w:] National Parliaments and European Democracy. A Bottom Approach to European Constitutionalism, red. O. Tans, C. Zoethout i J. Peters, Groeningen 2007, s. 75–96.



Materiały

DEMO IWEP


i we francuskim Senacie (wszystkie dokumenty UE i WE o charakterze legislacyjnym108).

Zróżnicowana była również ewolucja wpływu stanowiska drugich izb parlamentów państw członkowskich na działania przedstawiciela rządu w Radzie UE. Odwołując się do wyniku badań dotyczących udziału parla-mentu w procesie podejmowania decyzji w UE, przeprowadzonych przez A. Maurera109, można stwierdzić, że jedynie w parlamencie austriackim i niemieckim drugie izby miały pewien wpływ na decyzje w sprawach WE/UE. Znacznie słabsze natomiast ich oddziaływanie można było odnotować w pozostałych parlamentach.

1.3.4. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu z Nicei

1.3.4.1. Dyskusja nad „fi nalitè” projektu europejskiego

Paralelnie do Konferencji Międzyrządowej 2000 rozwinęła się dyskusja nad reformą ustrojową UE. W dyskusji pojawiła się po raz kolejny kwestia włączenia parlamentów państw członkowskich w strukturę instytucjonalną UE oraz utworzenia drugiej izby w Parlamencie Europejskim110. Do idei tej powrócił Joschka Fischer (ówczesny minister spraw zagranicznych RFN), który w maju 2000 r. podczas przemówienia na Uniwersytecie Humbold-ta przedstawił fi nalitè europejskiego projektu konstytucji111. Głównym założeniem projektu o charakterze instytucjonalnym było ustanowienie dwuizbowego Parlamentu Europejskiego i rządu europejskiego. Parlament składałby się z izby, do której wchodziliby deputowani wybierani bezpo-średnio w poszczególnych państwach członkowskich, oraz z izby, w której

108 Szerzej: K. Kubuj, Implementacja prawa wspólnotowego na tle doświadczeń Francji, Warszawa 2006, s. 169 i nast.

109 Zob. A. Maurer, National Parliaments after Amsterdam: Adaptation Re-Calibration…, dz. cyt., s. 24; B. Steunenberg, J. Thomassen, The European Parliament. Moving toward Democracy in the EU, New York–Oxford 2002, s. 20.

110 Szerzej: F. Wibert, Europe Simple. Europe Strong. The Future of European Governance, Frank Wibert Polity 2001, s. 58 i nast.; Europe: A constitution for the Millennium, Dartmouth, Aldershot, USA, Singapore, Sydney 1995.

111 Zob. B. Laffan, Getting to a European Constitution…, dz. cyt., s. 71.


Materiały

DEMO IWEP

53

zasiadaliby parlamentarzyści wyznaczeni przez parlamenty narodowe112. J. Fischer nie wypowiedział się jednak co do konkretnych kompetencji takich izb. Swoją wizję przyszłej UE opierał na niemieckim wzorze fe-deralizmu. Przemówienie J. Fischera zostało uznane za początek debaty konstytucyjnej w UE113.

Do kwestii parlamentów państw członkowskich w architekturze insty-tucjonalnej UE odniósł się również Lionel Jospin114, który zaproponował utworzenie „Federacji Narodów Zjednoczonych”. Jednym z pomysło-dawców ustanowienia drugiej izby Parlamentu Europejskiego był Tony Blair, który zaproponował włączenie przedstawicieli parlamentów państw członkowskich w sprawy unijne. Należy jednak zaznaczyć, że druga izba, według koncepcji T. Blaira byłaby wykluczona z udziału we wspólnotowym procesie legislacyjnym115.

1.3.4.2. Rola drugiej izby parlamentu państwa członkowskiego w dyskusji podczas Konferencji Międzyrządowej 2000

Podczas szczytu w Kolonii w dniach 3–4 czerwca 1999 r. Rada Europej-ska podjęła decyzję o rozpoczęciu przygotowań do kolejnej Konferencji Międzyrządowej w celu kontynuacji reformy instytucjonalnej116. Natomiast podczas spotkania Rady Europejskiej w Helsinkach w grudniu 1999 r.117 została określona agenda Konferencji. Zasadniczym celem Konferencji

112 Zob. J. Fischer, From Cofederation to Federation: Thoughts on the Finality of European Integration, London: Federal Trust; R. Grzeszczak, Parlamenty państw członkowskich…, dz. cyt., s. 210.

113 Zob. B. Laffan, Getting to a European Constitution: From Fischer to the IGC [w:] The making of a European Constitution. Dynamics and Limits of the Convention Experience, red. S. Puntcher Riekmann, W. Wessels, VS Verlag Fur Sozialwissenschaften 2006, s. 71.

114 Zob. L. Jospin, European vision Speech: http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/mo-nitorin/media_reports/1355981.stm (data weryfi kacji: 11 czerwca 2008 r.).

115 Zob. T. Blair, Speech by the Prime Minister, Tony Blair, to the Polish Stock Exchange; Warsaw, Friday 6 October 2001: www.fco.gov.uk/news/speechtext.asp?4913 (data wery-fi kacji: 9 czerwca 2008 r.).

116 Zob. E. Synowiec, Dynamika i poszerzanie zakresu…, dz. cyt., s. 55.117 Zob. Wnioski Prezydencji Rady Europejskiej, Helsinki 10–11 grudnia 1999 r. –

Dokument 2 [w:] Konferencja Międzyrządowa 2000. Główne problemy z polskiego punktu wi-dzenia (bilans pierwszego półrocza), red. J. Barcz, Warszawa 2000, s. 22–23.



Materiały

DEMO IWEP


Międzyrządowej z 2000 r.118 było „rozwiązanie problemów instytucjo-nalnych, które pozostawiono otwarte w Amsterdamie, a które należy rozwiązać przed rozszerzeniem”119 oraz przygotowanie projektu kolejnego traktatu rewizyjnego. W programie Konferencji zwrócono w szczególności uwagę na trzy zasadnicze problemy: kształt i skład Komisji Europejskiej, system ważenia głosów w Radzie oraz rozszerzenie zakresu głosowania większością kwalifi kowaną.

Konferencja Międzyrządowa 2000 rozpoczęła się 14 lutego 2000 r. W trakcie obrad Konferencji uczestnikom po raz kolejny trudno było dojść do porozumienia w kwestiach instytucjonalnych. Wobec tego ograniczono się do najważniejszych ustaleń bezpośrednio związanych z przyjęciem nowych państw członkowskich120. Znalazło to następnie potwierdzenie w tzw. kompromisie z Nicei ustalonym podczas posiedzenia Rady Euro-pejskiej w Nicei (7–11 grudnia 2000 r.)121. Kompromis polegał na tym, że zgodzono się na ograniczenie postanowień przygotowywanego traktatu do „zmian instytucjonalnych”, które są niezbędne do przeprowadzenia procesu rozszerzenia. Jednocześnie ustalono zwołanie w 2004 r. kolejnej Konferencji Międzyrządowej oraz określono zasadnicze problemy agendy tej Konferencji122.

Konferencja Międzyrządowa 2000 nie uzgodniła całościowego pakietu zmian instytucjonalnych i procesu decyzyjnego w UE. Nie zajęto się rów-nież udziałem parlamentów państw członkowskich w procesie decyzyjnym UE. Skoncentrowano się w głównej mierze na procesie rozszerzenia UE.

118 Szerzej na ten temat zob.: B. Laffan, Getting to a European Constitution: From Fischer to the IGC, [w:] The making of a European Constitution. Dynamics and limits of the Convention Experience, red. S. Puntscher Piekmann, W. Wessels, s. 68–89; D. Galloway, The Treaty of Nice and Beyond. Realities and Illusions of power in the EU, Sheffi eld Academic Press 2001, oraz Konkluzje z Konferencji zob.: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00400-r1.%20ann.en0.htm (data weryfi kacji: 9 czerwca 2008 r.); J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2005.

119 Zob. J. Barcz, Traktat z Nicei a proces rozszerzenia Unii Europejskiej, „Państwo i Prawo” 2001, nr 5, s. 5.

120 Zob. J. Barcz, Zagadnienia systemowe [w:] Prawo Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2004, s. 71.

121 Zob. Presidency Conclusions. Nice European Council Meeting 7,8 and 9 December 2000, SN 400/00.

122 Zob. J. Barcz, Prawne aspekty debaty nad przyszłością UE [w:] Prawo Unii Europejskiej, dz. cyt., s. 526.


Materiały

DEMO IWEP

55

1.3.4.3. Postanowienia Traktatu z Nicei

Efektem prac Konferencji Międzyrządowej 2000 był podpisany 26 lu-tego 2001 r. podczas szczytu w Nicei Traktat z Nicei123 (wszedł w życie 1 lutego 2003 r.). Do Traktatu została dołączona m.in. Deklaracja w sprawie przyszłości Unii (deklaracja nr 23 Aktu Końcowego), w której uczestnicy Konferencji Międzyrządowej 2000 zapowiedzieli debatę w sprawie przyszłego ustroju Unii Europejskiej124. Wnioski z przeprowadzonej debaty zostały wykorzystane podczas przygotowań do kolejnej Konferencji Międzyrzą-dowej przewidzianej w powyższej Deklaracji na rok 2004. W Deklaracji wskazano na cztery istotne zagadnienia:

1) uproszczenie traktatów niepowodujące zmiany ich treści, a mające na celu zwiększenie ich przejrzystości i zrozumiałości;

2) ustalenie przejrzystszego podziału kompetencji między UE a pań-stwami członkowskimi, zgodnie z zasadą pomocniczości;

3) uzgodnienie statusu przyjętej w Nicei Karty Praw Podstawowych;4) rolę parlamentów państw członkowskich w architekturze europej-

skiej.W Traktacie z Nicei skoncentrowano się w głównej mierze na zmianach

instytucjonalnych, które były konieczne ze względu na kolejny etap roz-szerzenia Unii Europejskiej. Określono w nim zasady dotyczące ustalania składu Komisji Europejskiej, uzgodniono nowy system ważenia głosów w Radzie UE, rozszerzono zakres głosowania większością kwalifi kowaną, zwiększono rolę Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego w pro-cedurze ustanawiania wzmocnionej współpracy, znowelizowano art. 7 TUE oraz WPZiB125. Ponadto dokonano alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. Ten ostatni uzyskał ponadto możliwość zasięgnięcia opinii Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie zgodności między-narodowych umów zawieranych przez Wspólnoty z prawem pierwotnym zawartym w traktacie.

123 Dziennik Ustaw, Załącznik nr 2 do nru 90, 30.04.2004, poz. 864, T. II, s. 660.124 Zob. D. Huebner, W sprawie przyszłości Unii i Europejczyków, „Polska w Europie”

2002, nr 4, s. 83.125 Zob.: J. Barcz, Traktat z Nicei…, dz. cyt., s. 13–14.



Materiały

DEMO IWEP


1.3.4.4. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w okresie postnicejskim

Ważnym etapem w okresie postnicejskim była Deklaracja z Laeken podpisana podczas szczytu Rady Europejskiej w Laeken w dniach 14–15 grudnia 2001 r.126. Deklaracja sprecyzowała zasadniczą agendę prac nad reformą ustrojową Unii przewidzianą w Deklaracji nr 23127. Wskazywała na wyzwania stojące przed Unią Europejską. Zwróciła uwagę na brak łączności pomiędzy obywatelami Unii a instytucjami, co było powodem narastającego problemu defi cytu demokratycznego128. Tym samym de-klaracja w swoich postanowieniach wezwała do zwiększenia demokracji, efektywności i przejrzystości w UE129. Postanowienia deklaracji sprecy-zowały problemy związane z rolą parlamentów państw członkowskich w architekturze europejskiej w trzech obszarach:

– reprezentacji parlamentu państwa członkowskiego w nowej unijnej instytucji, funkcjonującej obok Rady i Parlamentu Europejskiego;

– zakresu zadań parlamentu państwa członkowskiego; – udziału parlamentu państwa członkowskiego w badaniu aktów praw-

nych WE/UE pod kątem ich zgodności z zasadą pomocniczości130.Postanowienia Deklaracji z Laeken nie odnoszą się bezpośrednio do

roli drugich izb parlamentów państw członkowskich w sprawach WE/UE.

126 Zob.: libr.sejm.gov.pl/oide/dokumenty/konkluzje/laeken200112.pdf (data weryfi kacji: 10 czerwca 2008 r.).

127 Zob.: J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach…, dz. cyt., s. 75; P. Ludlow, The Laeken Council, European Council Commentary Volume 1, nr 1. EuroComment, Brussels 2002.

128 Zob.: C. Closa, J. E. Fossum, Introduction: Constitution-Making and Democratic Legitimacy in the EU [w:] Deliberative Constitutional Politics in the EU, “Arena Report” 2004, nr 5, s. 1 i nast.

129 Zob. Deklaracja z Laeken oraz literaturę na ten temat: J. Barcz, Traktat z Nicei. Problemy prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003, s. 137 i nast.; J. Barcz, Traktat z Nicei a pro-ces rozszerzenia Unii Europejskiej, „Państwo i Prawo” 2001, nr 5, s. 3 i nast.; P. G. Xuereb, The future of Europe: solidiarity and constitutionalism. Towards a solidarity model, “European Law Review” 2002, nr 12, s. 643; I. Pernice, Perspectives of the Nice Treaty and the Intergovernmental Conference in 2004, Baden-Baden 2001; C. Mik, Zagadnienie podziału kompetencji między Unię Europejską/Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie, Analiza na zamówienie MSZ w ramach prac grupy ekspertów ds. przyszłości Europy; W. Bartoszewski, Traktat z Nicei – polski punkt widzenia, Warszawa, 15 lutego 2001; Ch. Hill, M.Smith, International Relations and the European Union, Oxford 2005, s. 3–18.

130 Zob. Spotkanie Rady Europejskiej w Laeken w dniach 14–15 grudnia 2001. Wnioski Prezydencji. http://libr.sejm.gov.pl/oide/dokumenty/konkluzje/laeken200112.pdf (data weryfi kacji: 16 czerwca 2008 r.).


Materiały

DEMO IWEP

57

Jej postanowienia poddają jednak pod rozwagę wiele pytań, które dotyczą zakresu uprawnień parlamentów państw członkowskich w sprawach WE/UE. Należy wobec tego stwierdzić, że zagadnienia zawarte w deklaracji w sposób generalny odniosły się zarówno do pierwszej, jak i do drugiej izby parlamentu państwa członkowskiego.

Paralelnie w okresie postnicejskim można było zaobserwować interesującą dalszą ewolucję pozycji drugich izb parlamentów państw członkowskich, co było efektem ogólnego umocnienia roli parlamentów państw człon-kowskich w sprawach WE/UE:

– krajowe mechanizmy współdziałania drugich izb i rządu w spra-wach WE/UE zostały zmienione w dwóch państwach członkow-skich UE – w Irlandii i Włoszech. W irlandzkim Oireachts kontrola spraw WE/UE została uregulowana w ustawie o Unii Europejskiej z 23 października 2002 r. Podmiotem zaangażowanym w sposób bezpośredni w kontrolę spraw WE/UE została Podkomisja ds. Nadzoru Europejskiego Komisji Wspólnej do spraw Europejskich. Z kolei we włoskim Senacie została utworzona w 2003 r.131 Komisja Stała do spraw Polityk UE, która zastąpiła poprzednią Komisję Stałą do spraw Wspólnot Europejskich. Dzięki zmianom wprowadzonym do Regulaminu Senatu w 2003 r. komisja otrzymała rozległe upraw-nienia. Objęły one m.in. „ogólną jurysdykcję nad konstytucyjnymi aspektami działalności UE i jej organów oraz odpowiedzialność za stosunki z Parlamentem Europejskim i COSAC”132;

– mechanizm współpracy międzyparlamentarnej został sprecyzowany w wyniku przyjęcia szeregu rozwiązań:• podczas XXVIII spotkania COSAC w Brukseli 27 stycznia

2003 r. przyjęto tzw. kopenhaskie wytyczne parlamentarne133. Zawierają one szereg uzgodnień, które mają na celu zapewnienie sprawniejszego przekazywania parlamentom państw członkow-skich przez rządy wszelkich unijnych projektów legislacyjnych i innych dokumentów, a także dostarczania dodatkowych mate-riałów o prawie UE;

131 Zob. Trzeci raport półroczny: zmiany stosowanych w Unii Europejskiej procedur i praktyk dotyczących kontroli parlamentarnej, Luksemburg, 17–18 maja 2005, s. 49.

132 Tamże, s. 157.133 OJ 2003 C 154, s. 1–2.



Materiały

DEMO IWEP


• KPPUE podczas spotkania 2–3 lipca 2004 r.134 w Hadze przyję-ła tzw. wytyczne haskie, które miały przyczynić się do poprawy struktury współpracy międzyparlamentarnej i jej koordynacji. Wytyczne te uporządkowały również powstałe do tej pory for-my współpracy międzyparlamentarnej, zwłaszcza: Konferencję Przewodniczących Parlamentów UE, spotkania komisji branżo-wych, COSAC, jednoczesne debaty w zainteresowanych parla-mentach, działalność sekretarzy generalnych, IPEX, udział stałych przedstawicieli parlamentów państw członkowskich w Brukseli oraz ECPRD135;

– umocnienie mechanizmu przestrzegania zasady pomocniczości: od czasu wprowadzenia tej zasady w 1993 r. (Traktat z Maastricht) dla drugich izb parlamentów państw członkowskich mechanizm ten stawał się ważnym elementem kontroli spraw WE/UE136. W pań-stwach członkowskich ukształtowały się w tej mierze ważne pro-cedury, w które włączone były drugie izby parlamentów państw członkowskich (niemiecki Bundesrat, austriacki Bundesrat oraz brytyjska Izba Lordów). Charakter tych procedur zależny był od konkretnych regulacji krajowych137.

Traktat z Nicei nie przeprowadził głębokiej reformy ustrojowej Unii (poza reformą sądów wspólnotowych). Jego zadanie zostało ograniczone do przygotowania instytucjonalnego Unii do dalszego rozszerzenia (w latach 2004–2007). Niemniej jednak debata i negocjacje nad Traktatem z Nicei rozpoczęły dyskusję zarówno nad głęboką reformą ustrojową Unii, jak i nad umocnieniem legitymacji demokratycznej procesu integracji przez działania wewnątrzkrajowe. Traktat z Nicei stanowi niezbędne dopełnienie (obok Agendy 2000) reform UE. Załączona do Traktatu deklaracja jedno-znacznie wskazywała w tym kontekście na rolę parlamentów narodowych; problem ten został bliżej określony w późniejszej Deklaracji z Laeken.

Równolegle w sferze wewnętrznej państw członkowskich nastąpiło szersze włączenie parlamentów państw członkowskich, w tym ich drugich izb, w sprawy WE/UE. Dodatkowy asumpt do działania dała debata do-tycząca reformy w UE rozpoczęta wystąpieniem J. Fischera. Wszystko to

134 Zob.: http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?topic=international&id=konferen-cje_haga (data weryfi kacji: 10 czerwca 2008 r.).

135 Zob. punkt II tzw. „wytycznych haskich”. 136 Zob. Trzeci raport półroczny…, dz. cyt., s. 76. 137 Tamże, s. 77–78.


Materiały

DEMO IWEP

59

przygotowało grunt do istotnych propozycji, które pojawiły się w związku z pracami nad Traktatem konstytucyjnym.

1.3.5. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu konstytucyjnego

1.3.5.1. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w pracach Konwentu Europejskiego

1.3.5.1.1. Udział przedstawicieli drugich izb parlamentów państw członkowskich w pracach Konwentu

Nową formą włączenia parlamentów państw członkowskich, w tym drugich izb, w sprawy WE/UE był Konwent Europejski powołany na podstawie Deklaracji z Laeken (rozdział III „Utworzenie Konwentu w sprawie przyszłości Europy”)138. Nawiązywał on do doświadczeń

138 Zob. najważniejsze publikacje na temat Konwentu Europejskiego: K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wie-lopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004; J. Barcz, Przewodnik po Traktacie kon-stytucyjnym wraz z tekstem traktatu, Warszawa 2005; Przyszły traktat konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne, instytucjonalne i proces decyzyjny w UE, red. J. Barcz, Warszawa 2004; J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2003; K. Myszona, Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, Warszawa 2003; Co nam przynosi Konstytucja Europejska?, Polska Akademia Nauk, Fundacja Rektorów Polskich, zapis debaty, która odbyła się na posiedzeniu ple-narnym Komitetu przy Prezydium PAN „Polska w Zjednoczonej Europie” w dniu 18 listopada 2004 r., Warszawa 2005; Rzecz o przyszłości Europy, DUE MSZ, Warszawa 2005; G. Amato, Konstytucyjna przyszłość Europy, „Rzeczpospolita” z 18 listopada 2002, s. A10; W. Gostarski, Stany Zjednoczone Europy?, „Prawo Europejskie i Międzynarodowe” 2002, nr 1; M. Barnier, A. Vitoriono, E. Brok, G. Dimitrakopoulos, T. Giannitsis, J. M. Gil-Robles, G. Kremlis, G. Napolitano, C. Rozakis, E. Venizelos, M. Wallstrom, A New Constitutional Settlement for the European People, Ant. N. Sakkoulas i Bruylant 2004; P. Craig, The Constitutional Treaty: Legislative and Executive Power in the Emerging Constitutional Order, “EUI Working Paper Law” 2004, nr 7; A. Fraga, After the Convention: The Future Role of National Parliaments in the European Union (And the day after…nothing will happen) [w:] The Europeanisation of Parliamentary Democracy, red. K. Auel i A. Benz, Routledge 2006, s. 188 i nast.; J. Shaw, Process, Responsibility and Inclusion in European Union Constitutionalism, the Challenge for the Convention on the Future of the Union, The Federal Trust for Education and Research 2002, zob.: http://www.fedtrust.co.uk/uploads/constitution/01_02.pdf (data weryfi kacji: 11 czerwca 2008 r.).



Materiały

DEMO IWEP


Konwentu, który przygotował Kartę Praw Podstawowych w 2000 r.139. W pracach Konwentu brali udział przedstawiciele państw członkowskich i państw kandydujących – z każdego państwa po jednym przedstawicielu rządu i dwóch przedstawicieli parlamentu (każdy z członków Konwentu miał swojego zastępcę), szesnastu deputowanych Parlamentu Europej-skiego i dwóch przedstawicieli Komisji. Z Polski członkami Konwentu byli: Danuta Huebner (zastępca – Janusz Trzciński) jako przedstawiciel rządu, Józef Oleksy (zastępca – Marta Fogler) jako przedstawiciel Sejmu i Edmund Wittbrodt (zastępca – Genowefa Grabowska) jako przedsta-wiciel Senatu.

1.3.5.1.2. Wyniki obrad Konwentu w sprawie pozycji drugich izb parlamentów państw członkowskich

Zasadniczym celem Konwentu było „rozważenie kluczowych aspektów przyszłego rozwoju Unii”, przy czym Konwent miał przygotować „do-kument końcowy” uwzględniający opinie, rekomendacje i wyniki debat narodowych. Dokument ten miał stanowić punkt wyjścia do dyskusji podczas kolejnej Konferencji Międzyrządowej140. Konwent Europejski rozpoczął pracę w dniu 28 lutego 2002 r., a zakończył 10 lipca 2003 r. (18 lipca 2003 r. został przedstawiony przewodniczącemu Rady Europej-skiej projekt „Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy”). Prace Konwentu Europejskiego zostały podzielone na dwie fazy: pierwsza faza słuchania i faza badawcza141.

W fazie „słuchania” skonkretyzowano trzy zasadnicze grupy proble-mów. Istotne miejsce w dyskusjach zajął problem roli parlamentów państw członkowskich w sprawach WE/UE.

Pierwsza grupa problemów dotyczyła włączenia parlamentów do istnie-jących instytucji UE albo utworzenia nowych instytucji z ich udziałem. Do tego rodzaju propozycji należy zaliczyć:

139 Zob. J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony…, dz. cyt., s. 78.140 Zob. Deklaracja z Leaken, s. 6.141 Zob. A. Dauvergne, L’Europe en otage? Histoire secrete de la Convention, Saint-Simon 2004,

s. 43 i nast.; F. Oberhuber, The Convention Method: An Institutional Devoice for Consensus – buil-ding [w:] The Making of a European Constitution…, dz. cyt., s. 90–119; A. Maurer, The Convention Method for Enhancing EU Democracy [w:] Deliberative Constitutional Politics…, dz. cyt., s. 321.


Materiały

DEMO IWEP

61

– przedstawioną przez R. Badintera142 propozycję utworzenia Rady Parlamentów Narodowych złożonej z parlamentarzystów wyzna-czonych przez „swych parlamentarnych kolegów”. Jej zadaniem byłoby badanie projektów i propozycji prawnych przedłożonych Parlamentowi Europejskiemu w celu oceny ich zgodności z zasa-dami podziału kompetencji. Umotywowana opinia Rady byłaby przedstawiana Parlamentowi Europejskiemu;

– przedstawioną przez A. Duffa143 propozycję powołania Kongresu składającego się z przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i rów-nej liczby reprezentantów parlamentów państw członkowskich; parlament ten miałby się zbierać w celu odwołania lub wyboru przewodniczącego Komisji;

– przedłożoną przez I. Pernice’a144 propozycję utworzenia komitetu lub komisji złożonej z dwóch lub trzech przedstawicieli z każdego parlamentu państwa członkowskiego, która zajmowałaby się oceną przestrzegania zasady pomocniczości. Ocena ta miałaby charakter ex ante i byłaby przeprowadzana na wniosek państw członkowskich lub instytucji UE;

– przedstawiony przez Haenela145 – przedstawiciela Francji w Konwencie Europejskim – projekt dotyczący powołania „zgromadzenia parlamen-tarnego”. W skład zgromadzenia wchodziliby wyłącznie przedstawiciele parlamentów państw członkowskich. Jego zadaniem byłaby kontrola działań podejmowanych w II i III fi larze. Zgromadzenie nie byłoby włączone we wspólnotowy proces decyzyjny w sposób bezpośredni.

Druga grupa problemów dotyczyła rozszerzenia form współpracy mię-dzy parlamentami państw członkowskich i Parlamentem Europejskim oraz rozbudowania i umocnienia form współpracy między parlamentami państw członkowskich UE. W ramach tego obszaru pojawiły się następu-jące propozycje rozwiązań: utworzenie Stałej Konferencji Parlamentów, która składałaby się z przedstawicieli parlamentów państw członkowskich oraz Parlamentu Europejskiego i obradowałaby w miarę regularnie nad

142 Zob. CONV 317/02.143 Zob. CONV 234/02.144 Zob. I. Pernice, The role of National Parliaments in the European Union, cyt. za: The

European Convention, The Secretariat, Information Note, The role of national parliaments in the European architecture…, dz. cyt., s. 5 i nast.

145 Zob. Dokument Konwentu CONV 24/02.



Materiały

DEMO IWEP


najistotniejszymi problemami politycznymi146, oraz przyznania określonych kompetencji istniejącej już COSAC147.

Trzecia grupa problemów dotyczyła wpływu parlamentu państwa członkowskiego na własny rząd w toku krajowego procesu decyzyjnego w sprawach WE/UE148.

Podczas prac Konwentu Europejskiego powołano jedenaście grup ro-boczych, spośród których dwie zajmowały się rolą parlamentów państw członkowskich: grupa robocza IV w sprawie roli parlamentów państw członkowskich w Unii Europejskiej oraz grupa robocza I, która zajmowała się zasadą pomocniczości.

Każda z nich po zakończeniu prac przedstawiła raporty końcowe. Ra-port końcowy grupy roboczej IV został przedłożony w dniu 11 paździer-nika 2002 r.149, natomiast grupa robocza I przedłożyła raport końcowy 23 września 2002 r.150.

Propozycje zawarte w końcowym raporcie grupy roboczej IV dotyczyły następujących kwestii:

– roli parlamentu państwa członkowskiego w odniesieniu do własnego rządu w toku formułowania stanowiska danego państwa w sprawach WE/UE (krajowe systemy nadzoru). Raport podkreślał, że w ra-mach UE nie powinno się rozstrzygać o charakterze narodowych systemów kontroli. Kwestia ta powinna pozostać w gestii każdego państwa członkowskiego. Raport zalecał natomiast wymianę naj-lepszych praktyk w tym obszarze pomiędzy parlamentami państw członkowskich. Wskazywał na COSAC jako organ, którego przed-miotem działań byłaby systematyczna wymiana informacji między

146 Zob. V. Giscard d’Estaing, Europas letzte Chance, “Süddeutsche Zeitung” z 23 lipca 2002 r., s. 3, cyt. za: J. Barcz, Parlamenty narodowe w procesie integracji europejskiej. Wyzwania stojące przed parlamentem…, dz. cyt., s. 141.

147 Zob. Notatkę na temat sesji plenarnej Konwentu Europejskiego w dniach 6–7 czerwca 2002 r., Sekretariat Konwentu Europejskiego, Bruksela, 19 czerwca 2002 [w:] „Monitor UKIE” 2002, nr 55.

148 Zob. J. Barcz, Parlamenty narodowe w procesie integracji europejskiej. Wyzwania przed parlamentem…, dz. cyt., s. 138; The role of the national parliaments in the European architecture, CONV 67/1/02, Rev. 1; E. Kamińska Konstytucja dla Europy, „Rzeczpospolita” z 9 paź-dziernika 2002 r., s. C4; S. Hambura, M. Muszyński, Od Wspólnoty do Stanów Zjednoczonych Europy, czyli quo vadis Europo, „Rzeczpospolita” 263 (6340), s. C3.

149 Zob. The European Convention, The Secretariat, Final report of Working Group IV on the role of national parliaments, Brussels, 22.10.2002, CONV 353/02.

150 Zob. The European Convention, Conclusions of the Working Group I on the Principle of Subsidiarity, Brussels, 23.09.2002, CONV 286/02.


Materiały

DEMO IWEP

63

parlamentami państw członkowskich o metodach i doświadczeniach kontroli wykonywanej przez parlamenty. W raporcie wskazano również na podstawowe czynniki, które wpływają na efektywność kontroli wewnątrzkrajowej: zakres, jakość oraz bieżące przekazy-wanie informacji obejmujących wszelkie działania Unii, możliwość formułowania przez parlamenty państw członkowskich stanowisk na temat wniosków w sprawie projektów aktów prawnych WE/UE, regularne kontakty i przesłuchania ministrów przed posiedzeniami Rady i Rady Europejskiej oraz po nich, aktywne zaangażowanie komisji sektorowych w proces kontroli, regularne kontakty między parlamentarzystami narodowymi i deputowanymi do Parlamentu Europejskiego, a także dostępność personelu pomocniczego, w tym możliwość posiadania przedstawicielstw w Brukseli151;

– roli parlamentu państwa członkowskiego w monitorowaniu przestrze-gania zasady pomocniczości. W raporcie postulowano utworzenie mechanizmu, który pozwoli parlamentom państw członkowskich na wyrażanie (już na wczesnym etapie procesu legislacyjnego) opi-nii na temat zgodności projektu aktu prawnego WE/UE z zasadą pomocniczości. Jednocześnie w raporcie postulowano, że kontrola ex ante stosowania zasady pomocniczości ze strony parlamentów państw członkowskich może mieć jedynie charakter polityczny i w żadnym wypadku nie powinna powodować przeciągania się procesu legislacyjnego UE;

– zakresu włączenia parlamentów państw członkowskich do procesu decyzyjnego na szczeblu UE i ewentualnie ustanowienia stosow-nego mechanizmu. W tej dziedzinie w raporcie proponowano, aby przyszły Traktat konstytucyjny zawierał „wyraźnie uznanie roli parlamentów państw członkowskich w architekturze europejskiej”. Postanowienia traktatu miałyby ułatwić parlamentom ich zaangażo-wanie w działania UE, jednocześnie jednak postanowienia Traktatu w żadnym przypadku nie mogłyby ingerować w regulacje konsty-tucyjne w państwach członkowskich.

Postanowienia raportu końcowego grupy IV włączały parlamenty państw członkowskich, a tym samym drugie izby, w proces tworzenia prawa UE na każdym jego etapie. Uczestnictwo w tym procesie drugich izb miało

151 Zob.: The European Convention, The Secretariat, Final report of Working Group IV on the role of national…, dz. cyt., s. 3.



Materiały

DEMO IWEP


się odbywać za pośrednictwem rządów tych krajów, zgodnie z krajowy-mi wymogami konstytucyjnymi oraz uzgodnieniami pomiędzy rządem a parlamentem państwa członkowskiego (jego drugą izbą).

Propozycje zawarte w raporcie końcowym grupy I koncentrowały się na zasadzie pomocniczości. Przede wszystkim zajęto się umocnie-niem efektywności tej zasady w procesie legislacyjnym UE, a zwłaszcza podkreślono konieczność jej respektowania przez instytucje biorące udział w tym procesie. Za zgodność projektu aktu prawnego z zasadą pomocniczości odpowiedzialna miała być w pierwszym rzędzie Komisja Europejska. W raporcie proponowano, aby Komisja Europejska przygo-towywała tzw. arkusz pomocniczości, który miałby być dołączony do każdego projektu aktu prawnego. Arkusz powinien zawierać „aspekty umożliwiające ocenę zgodności z zasadą pomocniczości, ocenę fi nanso-wych skutków aktu, a w przypadku dyrektywy – jej wpływu na zasady, które zostaną wprowadzone przez państwa członkowskie (na poziomie krajowym lub innym)”152.

Następnie w raporcie proponowano utworzenie „systemu wczesnego ostrzegania”, którego celem byłoby monitorowanie przez parlamenty państw członkowskich, czy zasada pomocniczości jest przestrzegana. Mechanizm miał mieć charakter ex ante. W raporcie podkreślono „inno-wacyjny i odważny charakter tej propozycji” ze względu na to, że po raz pierwszy przewidziano wyraźnie rolę parlamentów państw członkowskich w procesie decyzyjnym w WE/UE. System wczesnego ostrzegania, według założeń raportu, miał obejmować następujące etapy:

– Komisja Europejska kierowałaby projekt aktu prawnego do parla-mentów państw członkowskich (w przypadku parlamentu dwuizbo-wego do każdej jego izby) w tym samym czasie, co do Parlamentu Europejskiego i Rady;

– w terminie sześciu tygodni od daty przekazania projektu aktu praw-nego (przed rozpoczęciem procedury legislacyjnej) każdy parlament miałby możliwość wydania opinii na temat zgodności danego pro-jektu z zasadą pomocniczości;

– opinia parlamentu byłaby kierowana do Komisji, Parlamentu Europejskiego i Rady. W zależności od liczby i treści uzasadnio-nych opinii różny byłby ich wpływ na przebieg dalszego procesu legislacyjnego. Jeżeli ponad jedna trzecia parlamentarnych opinii

152 Zob. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005, s. 98.


Materiały

DEMO IWEP

65

zawierałaby zastrzeżenia co do zgodności projektu aktu prawnego z zasadą pomocniczości, wówczas Komisja Europejska ponownie analizowałaby projekt (powtórna analiza mogłaby prowadzić do podtrzymania, modyfi kacji lub wycofania projektu).

Nowym, ważnym elementem była zawarta w raporcie propozycja, aby parlament państwa członkowskiego, który wydał opinię wskazującą na naruszenie zasady pomocniczości przez projekt aktu prawnego, miał prawo do zainicjowania skargi w tej sprawie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (w wypadku, gdyby dany akt został przyjęty).

W postanowieniach końcowych raportu grupy I rola drugiej izby parlamentu państwa członkowskiego w procesie legislacyjnym WE/UE została wyraźnie podkreślona. Druga izba została włączona w mechanizm monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości na dwóch etapach: ex ante i ex post.

Na etapie ex ante, czyli między przyjęciem projektu aktu prawnego WE/UE a jego wejściem w życie, druga izba miałaby możliwość formułowania samodzielnych opinii dotyczących zgodności projektu aktu prawnego z zasadą pomocniczości. Natomiast na etapie ex post (po przyjęciu aktu prawnego WE/UE) druga izba miałaby możliwość inicjowania skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie niezgodności aktu prawnego UE z zasadą pomocniczości. Oba etapy byłyby ze sobą połą-czone. W myśl propozycji zawartych w raporcie druga izba odgrywałaby więc autonomiczną rolę w sprawach WE/UE.

1.3.5.2. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu konstytucyjnego

1.3.5.2.1. Projekt Konwentu i obrady Konferencji Międzyrządowej 2003/2004

Przedstawiony przez Konwent projekt „Traktatu ustanawiającego Kon-stytucję dla Europy”, zaprezentowany 18 lipca 2003 r., wzbudził bardzo poważne zastrzeżenia153. Został on poddany gruntownemu przeglądowi i zmianom podczas Konferencji Międzyrządowej 2003/2004154. Natomiast

153 Zob. J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Warszawa 2003, s. 7.

154 Zob. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, dz. cyt., s. 32 i nast.



Materiały

DEMO IWEP


propozycje zawarte w projekcie dotyczące roli parlamentów państw człon-kowskich w sprawach UE nie budziły kontrowersji i zostały bez większych zmian przyjęte do postanowień Traktatu konstytucyjnego podpisanego 29 października 2004 r.155 i dołączonych obu Protokołów.

Należy jednak w tym miejscu wspomnieć o zgłoszonych podczas Konferencji Międzyrządowej propozycjach dotyczących umocnienia roli drugiej izby w parlamentach państw członkowskich w sprawach WE/UE, zwłaszcza o projekcie belgijskim156 zgłoszonym 28–29 listopada 2003 r. Propozycja odnosiła się do zróżnicowania defi nicji parlamentu narodowe-go, przewidzianej w art. 6 projektu Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Zgodnie z tą propozycją dwa głosy przyznane parlamentowi państwa członkowskiego miałyby być dzielone na podstawie krajowego systemu parlamentarnego. Natomiast w wypadku parlamentu dwuizbowego każda z izb dysponowałaby jednym głosem. Propozycja belgijska dotyczyła również art. 8 projektu powyższego Pro-tokołu, w którym został przewidziany obowiązek Komisji Europejskiej przesyłania parlamentom państw członkowskich rocznego sprawozdania dotyczącego zasady pomocniczości i proporcjonalności. Obowiązek ten miał być realizowany oddzielnie dla każdej izby.

W stosunku do projektu przedstawionego przez Konwent propozycja belgijska dodawała odesłanie do krajowego systemu parlamentarnego. Belgii zależało na umocnieniu statusu wybieralnych struktur regionalnych, które mają kompetencje legislacyjne. W wypadku państw o strukturze federalnej wprowadzenie tego zapisu mogłoby spowodować, że dwa głosy niekoniecznie zostałyby rozdzielone pomiędzy dwa ciała ustawodawcze na szczeblu centralnym, ale partycypacja mogłaby objąć również parla-

155 Dz. Urz. UE 2004 C 310/1. Wybrane publikacje na temat Traktatu konstytucyj-nego zob.: J. Barcz, Traktat konstytucyjny – umocnienie roli parlamentów narodowych w proce-sie integracji europejskiej [w:] Demokratyzacja i wzmocnienie legitymacji Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Materiały z konferencji zorganizowanej przez Departament UE MSZ i Katedrę Prawa Europejskiego SGH, s. 33; Ocena Traktatu konstytucyjnego…, dz. cyt., s. 22; D. Blanc, L’Union europėenne. Aspects institutionnels at politiques, Ellipses 2006, s. 42 i nast.; C. Herma, Najważniejsze postanowienia systemowe Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej (Część I), „Biuletyn Analiz UKIE” 2004, nr 14, s. 21 i nast.; T. Raunio, National Parliaments and The Future of European Integration: learning to Play the Multilevel Game [w:] Democratic Dilemmas of Multilevel Governance. Legitimacy, Representation and Accountability in the European Union, red. J. DeBardeleben, A. Hurrelmann, Palgrave Macmillan 2007, s. 15 i nast.

156 Zob. IGC 2003 – Naples Ministerial Conclave: Presidency proposal, CIG 51/03, Brussels, 25.11.2003, Miscellaneous d, oraz uwagi do punktu 6 i 8 Protokołu.


Materiały

DEMO IWEP

67

menty regionalne. Niektóre państwa członkowskie podczas Konferencji sprzeciwiły się jednak tej propozycji, traktując ją jako zbytnią ingerencję w sferę konstytucyjną państw członkowskich157.

1.3.5.2.2. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Protokołu nr 1

Protokół nr 1 dołączony do Traktatu konstytucyjnego wprowadzał modyfi kacje w następujących obszarach (w stosunku do postanowień Protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, dołączonego na mocy Traktatu z Amsterdamu do Traktatu o Unii Euro-pejskiej i do Traktatów ustanawiających Wspólnoty):

– zmodyfi kowano i rozszerzono mechanizm informowania parla-mentów państw członkowskich (Tytuł I Protokołu): art. 1 Tytułu I Protokołu zobowiązywałby Komisję Europejską do bezpośred-niego przekazywania parlamentom państw członkowskich jej do-kumentów, komunikatów, białych i zielonych ksiąg. Na podstawie zapisów tego artykułu Komisja Europejska byłaby zobowiązana ponadto do przesyłania parlamentom państw członkowskich rocz-nego programu prac legislacyjnych oraz wszelkich dokumentów planowania legislacyjnego lub strategii politycznej. Natomiast w art. 2 Protokołu katalog dokumentów przekazywanych do par-lamentów państw członkowskich rozszerzono o wszelkie projekty europejskich aktów ustawodawczych158, które Komisja Europejska przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. W związku z po-wyższym katalog dokumentów przekazywanych parlamentom przez Komisję został rozszerzony w stosunku do katalogu znajdującego się w Protokole dołączonym do Traktatu z Amsterdamu;

– ustanowiono system konsultacji z tzw. procedurą kładki ( passarelle)159: art. 6 Protokołu stanowił, że parlamenty państw członkowskich

157 Zob.: http://www.consilium.europa.eu/igcpdf/en/03/ (data weryfi kacji: 18 czerw-ca 2008 r.).

158 Art. 2 Protokołu dołączonego do Traktatu ustanawiającego Konstytucję precyzo-wał, co należy rozumieć pod pojęciem „projekty europejskich aktów ustawodawczych”. Zostały tu zaliczone: wnioski Komisji, inicjatywy grupy państw członkowskich, inicjatywy Parlamentu Europejskiego, wnioski Trybunału Sprawiedliwości, zalecenia Europejskiego Banku Centralnego lub wnioski Europejskiego Banku Inwestycyjnego, których celem jest przyjęcie europejskiego aktu ustawodawczego.

159 W literaturze przedmiotu określane także jako klauzule pomostowe.



Materiały

DEMO IWEP


muszą być poinformowane z wyprzedzeniem sześciu miesięcy o za-miarze zastosowania przez Radę Europejską klauzuli tzw. passarelle (uproszczona procedura zmiany określona w art. IV-444 Traktatu konstytucyjnego), która umożliwia zastąpienie szczególnej procedury legislacyjnej procedurą zwykłą lub zastąpienie zasady jednomyślnego podejmowania decyzji w danej sprawie większością kwalifi kowaną. Zmiana trybu głosowania w Radzie Europejskiej nie dojdzie do skutku, jeśli sprzeciw w tej sprawie zgłosi co najmniej jeden parla-ment państwa członkowskiego.

– rozszerzono mechanizmy współpracy międzyparlamentarnej: art. 9 i 10 w Tytule II Protokołu dotyczyły współpracy międzyparlamen-tarnej. W art. 9 Protokołu podkreślono, że charakter współpracy międzyparlamentarnej w Unii Europejskiej ma być wspólnie okre-ślany przez Parlament Europejski i parlamenty państw członkow-skich. Natomiast art. 10 Protokołu podkreślał rolę COSAC oraz rozszerzył jej możliwości:• COSAC mogła przedkładać wszelkie uwagi, które uzna za wła-

ściwe, pod rozwagę Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji;• COSAC miała być organem, który koordynuje i wspiera wymianę

informacji i najlepszych praktyk miedzy Parlamentem Europejskim a parlamentami państw członkowskich;

• COSAC może organizować konferencje międzyparlamentarne, których zasadniczym celem będzie omówienie zagadnień doty-czących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Jednak, zgodnie z postanowieniami Protokołu, wszelkie uwagi podej-mowane przez COSAC nie będą miały mocy wiążącej dla parlamentów państw członkowskich.

Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej w swoich postanowieniach nie odnosił się do zakresu i sposobu oddzia-ływania parlamentu państwa członkowskiego, w tym jego drugiej izby, na rząd w sprawach WE/UE. Ta materia powinna należeć do kompetencji wewnętrznej każdego państwa członkowskiego. Takie stwierdzenie za-wierał również Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w UE, dołączony do Traktatu z Amsterdamu.


Materiały

DEMO IWEP

69

1.3.5.2.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Protokołu nr 2

Protokół nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i propor-cjonalności dołączony do Traktatu z Lizbony miał istotne znaczenie dla umocnienia roli parlamentu państwa członkowskiego w systemie instytucjonalnym przyszłej Unii160. Postanowienia Protokołu przyznawały parlamentom państw członkowskich rolę strażników zasady pomocniczości. Zasada pomocniczości została również przewidziana w art. I-11 ust. 3161, art. III-259162 Traktatu konstytucyjnego oraz w omawianym Protokole.

Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalno-ści wprowadzał nowy mechanizm monitorowania ex ante przestrzegania zasady pomocniczości, który miał się składać z następujących elementów:

– Komisja Europejska przekazywałaby projekty europejskich aktów ustawodawczych parlamentom państw członkowskich w tym samym czasie co „ustawodawcy Unii” (art. 4 Protokołu);

– projekty europejskich aktów ustawodawczych miały zawierać uzasad-nienie co do przestrzegania zasady pomocniczości i proporcjonal-ności. Uzasadnienie powinno było zawierać dane dotyczące oceny skutków fi nansowych, ocenę w świetle wskaźników jakościowych i ilościowych, minimalizację obciążeń fi nansowych lub admini-stracyjnych nakładanych przez Unię Europejską, rządy krajowe, władze regionalne lub lokalne, podmioty gospodarcze i obywateli (art. 5 Protokołu);

160 Zob. J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu konstytucyjnego…, dz. cyt., s. 5 i nast.

161 „Zgodnie z zasadą pomocniczości, Unia w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie Unii. Instytucje Unii stosują zasadę pomocni-czości zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonal-ności. Parlamenty narodowe zapewniają przestrzeganie tej zasady zgodnie z procedurą przewidzianą w tym Protokole”.

162 „Parlamenty narodowe zapewniają zgodność wniosków i inicjatyw ustawodawczych przedłożonych na mocy sekcji 4 i 5 z zasadą pomocniczości, zgodnie ze szczegółowy-mi zasadami przewidzianymi w protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”.



Materiały

DEMO IWEP


– przesyłanie przez każdy parlament państwa członkowskiego (każ-dą izbę parlamentu) uzasadnionej opinii zawierającej „powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocni-czości”, w terminie sześciu tygodni od daty przekazania projektu aktu prawnego. Uzasadniona opinia parlamentu lub jego izby miała być przesłana przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (art. 6 Protokołu).

Na podstawie art. 7 Protokołu opinie wydawane przez parlamenty państw członkowskich miały mieć dwojaki charakter. Po pierwsze – w wypadku, kiedy projekt aktu prawnego pochodził od Parlamentu Europejskiego, Rady lub Komisji, grupy państw członkowskich lub Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego oraz Europejskiego Banku Inwestycyj-nego, „uzasadnione opinie” dotyczące tych projektów aktów prawnych wydane przez parlamenty państw członkowskich miały być uwzględniane przez te podmioty (każdemu parlamentowi państwa członkowskiego przy-sługiwały dwa głosy, które byłyby rozłożone w zależności od narodowego systemu parlamentarnego). Po drugie – jeśli projekt aktu prawnego byłby niezgodny z zasadą pomocniczości – na podstawie uzasadnionych opinii pochodzących od parlamentów państw członkowskich, których liczba stanowi „co najmniej jedną trzecią głosów przyznanych parlamentom narodowym (...), projekt zostaje poddany ponownemu przeglądowi” przez Komisję Europejską. Jeżeli projekt aktu prawnego dotyczyłby spraw objętych Przestrzenią Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, uzasadnione opinie pochodzące od parlamentów państw członkowskich musiałyby stanowić co najmniej jedną czwartą, aby projekt mógł zostać poddany ponownemu przeglądowi.

Po ponownym rozpatrzeniu projektu aktu prawnego Komisja Europejska albo grupa państw członkowskich, Trybunał Sprawiedliwości, Europej-ski Bank Centralny lub Europejski Bank Inwestycyjny mogłyby podjąć decyzję o wycofaniu, zmianie lub utrzymaniu projektu (po uprzednim jej uzasadnieniu). Taki ruch byłby jednak możliwy tylko wtedy, gdyby projekt aktu ustawodawczego pochodził bezpośrednio od tych instytucji.

Ponadto postanowienia art. 8 Protokołu przewidywały udział parlamen-tów państw członkowskich, w tym ich drugich izb, w pośredniej kontroli ex post naruszenia zasady pomocniczości przez akt prawny UE. Kontrola polegałaby na tym, że każdy parlament państwa członkowskiego lub jego izba miałyby możliwość wniesienia skargi do Europejskiego Trybunału


Materiały

DEMO IWEP

71

Sprawiedliwości w związku z naruszeniem zasady pomocniczości przez akt prawny UE. Pośrednia kontrola parlamentu lub jego izby dotyczyłaby podmiotu, który wnosiłby taką skargę do Trybunału. Protokół stwierdzał, że „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzeka-nia w zakresie skarg wniesionych przez Państwa Członkowskie (…) lub przekazanych przez nie zgodnie z ich porządkiem prawnym w imieniu ich parlamentu narodowego lub jego izby”.

Postanowienia Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocni-czości i proporcjonalności podkreślały znaczenie drugiej izby w systemie stanowienia i obowiązywania prawa UE w zakresie zgodności projektu/aktu prawnego UE z zasadą pomocniczości. Druga izba parlamentu pań-stwa członkowskiego uczestniczyłaby zarówno w kontroli o charakterze ex ante, jak i ex post. Zgodnie z postanowieniami Protokołu obie izby parlamentu państwa członkowskiego miałyby zagwarantowaną równą pozycję w przewidzianym „systemie wczesnego ostrzegania” (każda izba otrzymała po jednym głosie).

1.3.5.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle innych postanowień Traktatu konstytucyjnego

Niezależnie od Protokołów również postanowienia samego Traktatu konstytucyjnego odnosiły się do parlamentów państw członkowskich:

– art. I-18 ust. 2 odnosił się do tzw. klauzuli elastyczności. Parlament państwa członkowskiego mógł uczestniczyć w kontroli środków podejmowanych przez Radę, które są niezbędne do osiągnięcia jednego z celów Unii, a nie mają jednoznacznej podstawy praw-nej w postanowieniach Traktatu konstytucyjnego. Kontrola miała polegać na zastosowaniu procedury monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości określonej w art. I-11 ust. 3 Traktatu. W jej ramach Komisja zwracałaby uwagę parlamentów państw człon-kowskich na projekty aktów prawnych, których podstawę stanowił niniejszy artykuł;

– art. I-58 dotyczył warunków członkostwa oraz procedury przyjęcia do Unii nowego państwa członkowskiego (nawiązywał do obecnego art. 49 TUE): Parlament państwa członkowskiego oraz Parlament Europejski miały być powiadamiane o wniosku o członkostwo



Materiały

DEMO IWEP


złożonym przez zainteresowane państwo do Rady. Postanowienia Traktatu konstytucyjnego nie przewidziały powiadamiania parla-mentu państwa członkowskiego o sytuacji, kiedy państwo człon-kowskie zgłosiłoby wniosek o dobrowolne wystąpienie z Unii oraz w wypadku zawieszenia praw członkowskich w Unii;

– parlamenty państw członkowskich zostały włączone w dużym za-kresie w regulacje obszaru Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (tytuł III, rozdział IV części III Traktatu): na mocy art. III-259 parlamenty państw członkowskich mogłyby zastosować procedurę kontroli przestrzegania zasady pomoc-niczości w odniesieniu do aktów prawnych przyjmowanych w ramach współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej; art. III-260 przewidywał informowanie parlamentów państw członkowskich o ocenie wprowadzania w życie polityki Unii w tej dziedzinie; na mocy art. III-261 parlamenty państw członkowskich miały być z kolei informowane o pracy Komitetu zajmującego się wspieraniem i umacnianiem współpracy ope-racyjnej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego Unii; dzięki art. III-273 parlamenty mogły oceniać działalność Eurojustu (art. III-273) oraz Europolu (art. III-276), ,,przy czym działalność parlamentów w tym zakresie miała zostać dookreślona w posta-nowieniach ustaw europejskich”;

– art. IV-443 regulował tzw. zwykłą procedurę zmiany Traktatu kon-stytucyjnego: zgodnie z tym artykułem inicjatywę jego zmiany mogły zgłosić: państwo członkowskie, Parlament Europejski oraz Komisja. Podmioty te miały obowiązek poinformowania o swojej inicjatywie parlamenty państw członkowskich. W wypadku kie-dy „Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i z Komisją, podejmie zwykłą większością decyzję, w której opowie się za rozpatrzeniem proponowanych zmian, przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje konwent”. Konwent miał składać się m.in. z przedstawicieli parlamentów państw członkowskich;

– art. IV-445 dotyczył tzw. uproszczonej procedury zmiany wszyst-kich lub niektórych postanowień dotyczących polityk i działań wewnętrznych Unii (Część III Tytuł III): zmiana była możliwa, jeżeli nie służyłaby zwiększeniu kompetencji Unii Europejskiej. Postanowienia Traktatu konstytucyjnego nie przewidywały


Materiały

DEMO IWEP

73

bezpośredniego udziału parlamentów państw członkowskich w tej procedurze. Artykuł wskazywał jednak, że decyzja europejska Rady Europejskiej (podejmowana jednogłośnie) może wejść w życie dopie-ro po jej zatwierdzeniu przez państwa członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi procedurami konstytucyjnymi, w związku z czym parlamenty państw członkowskich brałyby udział w tym procesie163;

– art. IV-444 dotyczył procedury passerelles (kładki)164 i zakładał mocny status parlamentów państw członkowskich w ramach tej procedury: zgodnie z ust. 3 tego artykułu sprzeciw nawet jednego parlamentu państwa członkowskiego mógł wstrzymać decyzję europejską Rady Europejskiej, umożliwiającą – w ramach obszaru objętego posta-nowieniami części III Traktatu konstytucyjnego – podejmowanie decyzji większością kwalifi kowaną w miejsce jednomyślnego stano-wienia Rady (art. IV-444 ust. 2).

Postanowienia Traktatu konstytucyjnego oraz Protokołów nr 1 i 2 włą-czały i wyraźnie umacniały pozycję parlamentu państwa członkowskiego, w tym jego drugiej izby, w procesie legislacyjnym UE. Na podstawie po-stanowień Protokołu nr 2 druga izba parlamentu państwa członkowskiego otrzymałaby autonomiczną rolę w sprawach WE/UE. Artykuł 6 akapit 1165 Protokołu nr 2 stanowił, że druga izba państwa członkowskiego byłaby uprawniona do formułowania uzasadnionej opinii w sprawie niezgodności projektu aktu prawnego UE z zasadą pomocniczości. Kolejnym artykułem bezpośrednio odnoszącym się do drugiej izby był art. 7 Protokołu nr 2, który przyznawał drugiej izbie jeden głos w mechanizmie monitorowania zasady pomocniczości. Ponadto do drugiej izby parlamentu państwa człon-kowskiego nawiązywał art. 8166 Protokołu nr 2, który przyznawał drugiej

163 Zob. J. Barcz, Demokratyzacja…, dz. cyt., s. 39.164 Zob. J. Barcz, Procedura tzw. kładki na podstawie art. 42 TUE – aspekty prawne, Materiały

konferencyjne, luty 2007, s. 7 i nast. 165 „Każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego może,

w ciągu sześciu tygodni od daty przekazania projektu europejskiego aktu ustawodaw-czego, przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasad-nioną opinię zawierającą powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Do parlamentu narodowego lub izby parlamentu należy konsultowanie się, w razie potrzeby, z parlamentami regionalnymi mającymi kompe-tencje ustawodawcze”.

166 „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez Państwa Członkowskie, zgodnie z artykułem III-365 Konstytucji, w związku z naruszeniem przez europejski akt ustawodawczy zasady pomocniczości lub



Materiały

DEMO IWEP


izbie pośrednie prawo wnoszenia skargi do Trybunału Sprawiedliwości w sytuacji, kiedy akt prawny UE narusza zasadę pomocniczości.

1.4. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Traktatu z Lizbony

1.4.1. Odrzucenie Traktatu konstytucyjnego i okres refl eksji

Trudności w procesie ratyfi kacji167 Traktatu konstytucyjnego sprawiły, że Rada Europejska podczas spotkania w dniach 16–17 czerwca 2005 r. przyjęła deklarację, w której wezwano państwa członkowskie do refl eksji nad zaistniałą sytuacją168. Okres refl eksji miał służyć pogłębionej dyskusji we wszystkich państwach członkowskich UE, w której „powinni wziąć udział obywatele, społeczeństwo obywatelskie, partnerzy społeczni, par-lamenty krajowe i partie polityczne”169.

Również COSAC podczas posiedzenia 10–11 października 2005 r. w Londynie wezwał do pogłębionej debaty na temat przyszłości Europy. W postanowieniach końcowych spotkania COSAC stwierdził, że szcze-gólna odpowiedzialność za to przedsięwzięcie spoczywa na parlamentach państw członkowskich i Parlamencie Europejskim170: „COSAC zgadza się, że pokonanie aktualnego kryzysu w UE wymaga szerokiej debaty, w któ-rą będą zaangażowani obywatele Unii, a nie tylko jej instytucje i elity.

przekazanych przez nie zgodnie z ich porządkiem prawnym w imieniu ich parlamentu narodowego lub jego izby”.

167 Zob. B. Scholl, The Impact of Constitutional Traditions on the EU-Reform Discourse in Austria, France, Germany and the UK [w:] The making of a European Constitution. Dynamics and limits of the Convention Experience, red. S. Puntscher Riekmann i W. Wessels, VS Verlag Fur Sozialwissenschaften, s. 175 i nast.

168 Zob. Deklaracja Rady Europejskiej-SN 117/05, Szerzej na temat okresu refl eksji zob: J. Barcz, Kontynuacja reformy ustrojowej Unii a trudności z ratyfi kacją Traktatu konstytu-cyjnego [w:] Prawo międzynarodowe – problemy i wyzwania. Księga pamiątkowa profesor Renaty Sonnenfeld – Toporek, red. J. Menkes, Warszawa 2006.

169 Zob. COM (2006) 212 wersja ostateczna: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pl/com/2006/com2006_0212pl01.pdf (data weryfi kacji: 18 czerwca 2008 r.).

170 Zob. Konkluzje z XXXIV spotkania COSAC, 10-11.10.2005 r: http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?topic=international&id=cosac34#konkluzje (data weryfi kacji: 19 czerwca 2008 r.).


Materiały

DEMO IWEP

75

Taka debata powinna odbyć się na wszystkich poziomach – lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim. Specjalna odpowiedzialność za to przedsięwzięcie spoczywa na parlamentach państw członkowskich i Par-lamencie Europejskim. Cykl spotkań powinien prowadzić do stymulacji różnych debat, pokierowania nimi i ich syntezy, podniesienia świadomości europejskiej, jak też do jasnego określenia roli oraz celów UE, rozumianych i akceptowanych przez obywateli Unii. To z kolei ułatwi podejmowanie dalszych decyzji w sprawie przyszłości Traktatu Konstytucyjnego”171. Także Parlament Europejski przyjął 19 stycznia 2006 r. rezolucję „Okres refl eksji: struktura, zagadnienia i kontekst oceny debaty na temat Unii Europejskiej”172.

10 maja 2006 r. Komisja Europejska przedłożyła Plan „D” (demokracja, dialog i debata)173, który określił „podstawy dla szeroko zakrojonej debaty o przyszłości Europy”.

Podczas spotkania (15–16 czerwca 2006 r.) Rada Europejska zadecydo-wała o przedłużeniu okresu refl eksji. Ostateczna decyzja o dalszym losie Traktatu konstytucyjnego i kontynuowania procesu reformy ustrojowej została podjęta na przełomie lat 2006/2007, w końcowym okresie prezydencji fi ńskiej174 (druga połowa 2006 r.) i w pierwszych miesiącach prezydencji niemieckiej175 (pierwsza połowa 2007 r.).

W tym okresie problem roli parlamentów państw członkowskich i ich drugich izb odegrał w dyskusjach istotną rolę. Szereg propozycji zawar-tych w Traktacie konstytucyjnym dotyczących roli parlamentów państw członkowskich zostało wprowadzonych w życie na zasadzie eksperymen-tu176. Przeprowadzono więc weryfi kację tych propozycji w praktyce. Co

171 Zob. Stanowisko skierowane do instytucji UE przez XXXIV COSAC, (2005/C 322/01): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pl/oj/2005/c_322/c_32220051217pl00010002.pdf (data weryfi kacji: 19 czerwca 2008 r.).

172 Zob. P6_TA-PROV(2006)0027; http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?language=PL&pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2006-0027+0+DOC+XML+V0//PL (data weryfi kacji: 19 czerwca 2008 r.).

173 Zob. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/1272&format=PDF&aged=1&language=PL&guiLanguage=en (data weryfi kacji: 19 czerwca 2008 r.).

174 Zob. Konkluzje prezydencji fi ńskiej, Rada Europejska w Brukseli 14–15 grudnia 2006 r., 16879/1/06 REV 1.

175 Zob.: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/EU-P/Programm-EU-P-en.pdf (data weryfi kacji: 19 czerwca 2008 r.). Na ten temat zob. J. Barcz, Prezydencja niemiecka a stan debaty o reformie Unii Europejskiej. Aspekty polityczno-prawne, Warszawa 2007.

176 Zob. A. Fraga, After the Convention: The Future Role of national Parliaments…, dz. cyt., s. 197 i nast.



Materiały

DEMO IWEP


istotniejsze, propozycje Traktatu konstytucyjnego przyczyniły się do umocnienia aktywności parlamentów państw członkowskich w sprawach UE oraz do istotnych zmian strukturalnych i merytorycznych w drugich izbach parlamentów państw członkowskich.

Po pierwsze – drugie izby rozpoczęły przeprowadzanie równoczesnych debat na temat „Programu legislacyjnego i pracy Komisji Europejskiej”. Debaty były przewidziane w postanowieniach Deklaracji w sprawie roli parlamentów państw członkowskich w debacie europejskiej: „Wzmacnia-nie świadomości europejskiej na poziomie narodowym”, która została przedstawiona Konwentowi ds. Przyszłości Europy przez Renégo van der Lindena i Fransa Timmermansa (CONV 834/03, 24 lipca 2003 r.). Dokument ten został podpisany wspólnie przez pięćdziesięciu innych członków Konwentu i ich zastępców. Zgodnie z postanowieniami De-klaracji debaty miały odbywać się w tym samym czasie we wszystkich parlamentach państw członkowskich. Konferencja Przewodniczących Parlamentów UE (KPPUE) podczas spotkania w Budapeszcie w maju 2005 r.177 przyjęła deklarację i jednocześnie wezwała parlamenty państw członkowskich do „przeprowadzania co roku debaty w sprawie rocznego programu legislacyjnego i prac Komisji Europejskiej, najlepiej w trakcie sesji plenarnych, przy poszanowaniu ich wewnętrznych programów prac, ram prawnych i tradycji”. Celem debaty było zachęcenie parlamentów do zamieszczania spraw WE/UE w ich porządkach obrad i w konsekwencji „przybliżenie Europy obywatelom i społeczeństwu obywatelskiemu”178. W latach 2005–2006 debaty dotyczące rocznego programu legislacyjnego zostały przeprowadzone m.in. w drugiej izbie w Czechach, Belgii, Irlandii, Polsce, we Włoszech i Francji179.

Po drugie – drugie izby uczestniczyły w badaniu mechanizmu wczesnego ostrzegania dotyczącego monitorowania przestrzegania zasady pomocni-czości (przewidzianego w Protokole w sprawie stosowania zasad pomoc-niczości i proporcjonalności – Traktat konstytucyjny). Instrument ten był

177 Zob. http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?topic=international&id=konferen-cje_budapeszt (data weryfi kacji: 18 czerwca 2008 r.).

178 Por. przemówienie Przewodniczącego duńskiego Folketingu Christiana Mejdahla podczas spotkania Konferencji Przewodniczących Parlamentów w Budapeszcie w 2005 r.

179 Zob. Załącznik do szóstego raportu półrocznego COSAC : odpowiedzi parlamentów na-rodowych na pytania zawarte w kwestionariuszu, Helsinki, 19–21 listopada 2006 r., Zeszyty OIDE 2007, nr 8.


Materiały

DEMO IWEP

77

przedmiotem badań przeprowadzonych przez COSAC180. W większości drugich izb parlamentów państw członkowskich w badaniu uczestniczy-ły komisje do spraw UE. Ponadto w belgijskim i czeskim Senacie oraz w niemieckim Bundesracie badanie zostało przeprowadzone podczas sesji plenarnej izby. Podczas przeprowadzonych badań drugie izby m.in. we Francji, w Czechach, Holandii oraz Wielkiej Brytanii wskazały na brak wystarczającej podstawy prawnej analizowanego projektu aktu prawnego przedstawionego przez Komisję Europejską z punktu widzenia zasady pomocniczości i proporcjonalności. Drugie izby zwróciły również uwagę na krótki okres, podczas którego miały przeprowadzić badanie, oraz na trudności związane z uzyskaniem informacji o ustaleniach od innych parlamentów państw członkowskich181.

Po trzecie – drugie izby zaczęły monitorować Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. W tym obszarze największą aktywność wykazały m.in.:

– francuski Senat – już w listopadzie 2003 r. izba ta podjęła decyzję o utworzeniu wspólnej komisji parlamentarnej, której zadaniem byłoby badanie działalności Europolu i Eurojustu182 (nawiązanie do propozycji Traktatu konstytucyjnego);

– brytyjska Izba Lordów – w jej ramach monitorowaniem działalności Europolu zajęła się Komisja do spraw Unii Europejskiej183;

– włoski Senat – kontrola działalności Europolu odbywała się w for-mie postępowań wyjaśniających, które przeprowadzała Komisja Parlamentarna ds. kontroli implementacji Układu z Schengen184.

Po czwarte – umocniła się rola drugich izb w krajowych mechanizmach współpracy z rządem w sprawach WE/UE: we włoskim Senacie na pod-stawie ustawy nr 11 z dnia 4 lutego 2005 r. został wprowadzony system

180 Zob. raporty przygotowane przez Sekretariat COSAC związane z przeprowadzo-nymi projektami pilotażowymi: http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?topic=internatio-nal&id=cosac_raporty_pomocniczosc (data weryfi kacji: 18 czerwca 2008 r.).

181 Tamże.182 Zob. Szósty raport półroczny:zmiany stosowanych w Unii Europejskiej procedur i praktyk

dotyczących kontroli parlamentarnej, Helsinki, 19-21 listopada 2006 r., „Zeszyty OIDE” 2007, nr 8, s. 96.

183 Zob. raporty Komisji do Spraw Unii Europejskich dot. Europolu: http:/www.publications.parliament.uk/pa/ld200203/Idselect/Ideucom/43/43.pdf (data weryfi kacji: 19 czerwca 2008 r.) oraz Trzeci raport półroczny…, dz. cyt., s. 94.

184 Tamże, s. 91–92.



Materiały

DEMO IWEP


zastrzeżenia na czas kontroli parlamentarnej185. Powołano oprócz tego nowe komisje do spraw UE w polskiej186, rumuńskiej, czeskiej i słoweńskiej drugiej izbie187.

Po piąte – niektóre drugie izby parlamentów państw członkowskich (austriacki Bundesrat, czeski Senat, Izba Pierwsza w Holandii, niemiecki Bundesrat, polski Senat oraz brytyjska Izba Lordów) wskazały organy188 (komisje ds. europejskich lub komisje branżowe) odpowiedzialne za monitorowanie przestrzegania zasady pomocniczości w ramach systemu wczesnego ostrzegania przewidzianego w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności (Traktat konstytucyjny).

Po szóste – istotne zmiany zaszły w rozwoju współpracy międzyparla-mentarnej. Objęły one trzy zasadnicze obszary:

– w okresie dyskusji nad Traktatem nastąpił rozwój współpracy pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami państw członkowskich, m.in. przez organizowanie wspólnych spotkań par-lamentarnych, które objęły wspólne spotkania komisji oraz spotka-nia komisji branżowych189;

– od września 2006 r.190 zaczęła działać platforma internetowa IPEX, której zasadniczym celem jest szybka wymiana informacji w spra-wach WE/UE pomiędzy parlamentami państw członkowskich. W celu zapewnienia skuteczności działania IPEX każda izba parla-mentu powołała w swoich wewnętrznych strukturach łącznika par-lamentarnego odpowiedzialnego za koordynację zadań związanych z funkcjonowaniem IPEX191;

– zaczęła się rozwijać współpraca drugich izb parlamentów państw członkowskich w ramach ECPRD192 oraz w ramach KPPUE193. Po

185 Tamże, s. 48.186 Zob. piąty rozdział.187 Zob. drugi rozdział.188 Zob. Szósty raport półroczny…, dz. cyt., s. 81–82. 189 Pierwsze wspólne spotkanie parlamentarne zorganizowano w trakcie prezydencji

luksemburskiej, w dniach 16–17 marca 2005 r. Szerzej na ten temat zob. czwarty rozdział.190 Zob.: http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/op/edit/pid/24595 (data weryfi kacji:

19 czerwca 2008 r.).191 Zob. informację zamieszczoną w materiale informacyjnym na temat forum:

http://www.ipex.eu/ipex/webdav/site/myjahiasite/shared/leafl ets/IPEX_leafl et_PL.pdf (data weryfi kacji: 19 czerwca 2008 r.).

192 Zob. trzeci rozdział.193 Tamże.


Materiały

DEMO IWEP

79

części było to następstwem przyjęcia dwóch dokumentów: wytycz-nych kopenhaskich (przyjętych 27 stycznia 2003 r. przez COSAC) i haskich (przyjętych 2–3 lipca 2004 r. przez KPPUE).

Po siódme – istotne zmiany zaszły w mechanizmie przekazywania in-formacji parlamentom państw członkowskich, w tym jego drugim izbom. Ważnym impulsem w tej mierze była inicjatywa Komisji Europejskiej (z września 2006 r.) w sprawie bezpośredniego przekazywania wszystkich nowych wniosków legislacyjnych i dokumentów konsultacyjnych do parlamentów państw członkowskich. Uprzedzała ona propozycje zawarte w Protokole w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (Traktat konstytucyjny). Komisja Europejska zachęcała ponadto parlamenty do przedstawiania uwag w stosunku do przekazywanych dokumentów, co miało się przyczynić do usprawnienia procesu opracowywania strategii politycznych.

Propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym (mimo że akt ten nie wszedł w życie) przyczyniły się do umocnienia pozycji i aktywności parla-mentów państw członkowskich w sprawach WE/UE. Dotyczy to również drugich izb parlamentów państw członkowskich, które wzmocniły swoją pozycję przez zaangażowanie się w rozwój współpracy międzyparlamen-tarnej, zmianę krajowych mechanizmów współpracy z rządem w spra-wach WE/UE oraz monitorowanie przestrzegania zasady pomocniczości w projektach aktów prawnych UE (wskazanie organów i procedur). Okres refl eksji przyczynił się do zweryfi kowania w praktyce propozycji wypraco-wanych w związku z omawianym Traktatem oraz przygotował grunt do ich modyfi kacji w toku zbliżających się negocjacji nad nowym traktatem rewizyjnym (przyszłym Traktatem z Lizbony).

1.4.2. Okres negocjacji mandatu Konferencji Międzyrządowej 2007 i jej przebieg

Zakres regulacyjny nowego traktatu rewizyjnego był przedmiotem intensywnych negocjacji w pierwszej połowie 2007 r. (podczas Prezyden-cji niemieckiej). Wyniki tych negocjacji zostały potwierdzone podczas spotkania Rady Europejskiej 21–23 czerwca 2007 r. i sprowadzały się do dwóch zasadniczych kwestii: zwołania Konferencji Międzyrządowej oraz



Materiały

DEMO IWEP


ustalenia jej mandatu194. Jeśli chodzi o zwołanie Konferencji – ustalono pre-cyzyjną „mapę drogową” (road map), zakładającą sprawne przeprowadzenie Konferencji i podpisanie traktatu jeszcze w 2007 r. Natomiast uzgodniony mandat Konferencji był bardzo precyzyjny i – co do zasady – przejmował reformy proponowane w Traktacie konstytucyjnym do nowego traktatu rewizyjnego195. Dotyczyło to również propozycji odnoszących się do roli parlamentów państw członkowskich196.

Niemniej kwestia roli parlamentów państw członkowskich w sprawach WE/UE była poruszana również w trakcie debat poprzedzających spo-tkanie Rady Europejskiej 21–23 czerwca 2007 r. W pierwszym rzędzie należy wskazać na ocenę wyrażoną przez premiera Holandii Jana Pietera Balkenendego podczas sesji plenarnej w Parlamencie Europejskim 23 maja 2007 r. Podkreślił on, że należy skupić się na przestrzeganiu zasady po-mocniczości i zwiększeniu demokratycznej kontroli sprawowanej przez parlamenty państw członkowskich. Parlamenty te powinny mieć możliwość blokowania projektów, gdy zasada pomocniczości byłaby naruszona197. Stanowisko to było istotne, gdyż propozycja zawarta w Protokole nr 2 dołączonym do Traktatu konstytucyjnego zakładała jedynie możliwość poddania projektu ponownemu przeglądowi.

Następnie we wnioskach spotkania KPPUE (27 maja 2007 r.) w Braty-sławie zaapelowano do Prezydencji portugalskiej, która odpowiedzialna była za przeprowadzenie Konferencji Międzyrządowej, o podsumowanie poglądów i propozycji parlamentów państw członkowskich na temat przyszłego rozwoju Unii Europejskiej. Postulowano o przekazanie ich prezydencji Rady, Parlamentowi Europejskiemu oraz Komisji Europejskiej, aby wzięto je pod uwagę w przyszłym procesie reform instytucjonalnych. Jednocześnie przewodniczący parlamentów wezwali instytucje UE do

194 Zob. Mandat konferencji międzyrządowej – 2007, dokumenty Rady nr 11218/07, POLGEN 74 z 26 czerwca 2007 r. oraz B. Wojna, Mandat konferencji międzyrządowej – głów-ne uzgodnienia, „Biuletyn PISM” 2007, nr 29.

195 Zob. J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008, s. 20.196 Szerzej: J. Barcz, Traktat reformujący UE – „mapa drogowa”, forma traktatu, propozycje

zasadniczych zmian instytucjonalnych [w:] Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski. (Materiały z konferencji), red. J. Barcz, Warszawa 2007, s. 24 i nast.

197 Zob. Protokół z sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego w dniu 23 maja 2007 r. : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef= -//EP//TEXT+PV+20070523+ITEM-009+DOC+XML+V0//PL&language=PL (data weryfi ka-cji: 19 czerwca 2008 r.).


Materiały

DEMO IWEP

81

uwzględnienia roli parlamentów państw członkowskich w sprawach WE/UE. Przewodniczący podkreślili, że „rola parlamentów państw członkow-skich powinna pozostać co najmniej równa tej, która została dla nich przewidziana w Traktacie konstytucyjnym”198.

W tym kontekście warto wspomnieć też o XXXVII spotkaniu COSAC (13–15 maja 2007 r.) w Berlinie. W trakcie obrad podkreślono, że negocja-cje podczas Konferencji Międzyrządowej muszą uwzględniać istotną rolę parlamentów państw członkowskich w procesie integracji europejskiej, co najmniej w takim zakresie, jak to przewidywał Traktat konstytucyjny199.

Należy mieć również na uwadze wspólne spotkania parlamentów państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego (8–9 maja 2006 r., 4–5 grudnia 2006 r., 11–12 czerwca 2007 r.), które miały na celu podkreślenie „znaczenia wymiaru parlamentarnego dyskusji o przyszłości Europy”200. Podczas spotkań była poruszana kwestia udziału parlamentów państw członkowskich w procesie reform UE.

Podczas Konferencji Międzyrządowej (23 lipca–19 października 2007 r.)201 nie odniesiono się do roli parlamentów państw członkowskich (w tym jego drugich izb). Obrady Konferencji koncentrowały się w zasadniczej mierze na m.in. roli Parlamentu Europejskiego, alokacji miejsc i uzgod-nieniu liczby rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości oraz podziału kompetencji202. Podczas Konferencji potwierdzono co do zasady propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym w odniesieniu do roli parlamentów państw członkowskich oraz wzięto pod uwagę postanowienia uzgodnionego w czerwcu 2007 r. mandatu Konferencji203. Postanowienia mandatu wzmacniały rolę parlamentów państw członkowskich przez

198 Zob. Wnioski Prezydencji KPPUE ze spotkania w dniach 24–27 maja 2007 r.: http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?topic=international&id=konferencje_bratyslawa (data weryfi kacji: 19 czerwca 2008 r.).

199 Zob. Wkład XXXVII spotkania COSAC, Berlin, 13–15 maja 2007 r. (Dz.Urz. UE 2007 C 206, s. 7).

200 Zob. Siódmy raport półroczny: zmiany stosowanych w Unii Europejskiej procedur i praktyk dotyczących kontroli parlamentarnej, Berlin, 13–15 maja 2007 r., s. 29.

201 Ostatnim punktem konferencji było podpisanie Traktatu z Lizbony w dniu 13 grudnia 2007 r.

202 Szerzej: A. Kremer, Przebieg negocjacji podczas Konferencji Międzyrządowej 2007 ze szczególnym uwzględnieniem udziału Polski [w:] Traktat z Lizbony – aspekty prawne i polityczne. Wyzwania dla Polski, red. J. Barcz, Warszawa 2008; C. Herma, Konferencja międzyrządowa w sprawie Traktatu z Lizbony [w:] Traktat z Lizbony – postanowienia, ocena, implikacje, „Biuletyn Analiz Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej” 2008, nr 20, s. 73 i nast.

203 Zob. C. Herma, Konferencja międzyrządowa w sprawie Traktatu z Lizbony…, dz. cyt., s. 57.



Materiały

DEMO IWEP


wprowadzenie niewystępującego w Traktacie konstytucyjnym nowego artykułu o roli parlamentów państw członkowskich oraz wzmocnienie procedury tzw. żółtej kartki.

1.4.3. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień TUE i TFUE (w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony)

Traktat reformujący (zwany następnie Traktatem z Lizbony204) został podpisany 13 grudnia 2007 r., pod koniec trwania prezydencji portugal-skiej205, a wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. Jak wspomniano, przejął on co do zasady pakiet reform zaproponowanych w Traktacie konstytucyjnym206. Niemniej jednak Traktat z Lizbony zmodyfi kował i sprecyzował postano-wienia odnoszące się do pozycji parlamentów państw członkowskich207. Do parlamentów państw członkowskich odnoszą się zwłaszcza:

– art. 12 TUE w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony; – art. 48 i 49 TUE w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony; – art. 81 ust. 3 akapit ostatni, art. 352 ust. 2, art. 85, art. 88 ust. 2,

art. 69, art. 70 oraz art. 71 TFUE; – Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej

dołączony do Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu ustanawiające-go Wspólnotę Europejską oraz Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej;

– Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonal-ności dołączony do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

204 Zob. Dz. Urz. UE 2009 Nr 203, poz. 1569.205 Zob. http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/6C297B28-6A54-4C76-9E70

DDFD4C1B1B21/0/CadernoPrioridades_Ingles.pdf (data weryfi kacji: 19 czerwca 2008 r.).206 Szerzej: J. Barcz, Na drodze do Traktatu reformującego UE – główne problemy proceduralne

i instytucjonalne, „Europejski Przegląd Sądowy” 2007, nr 9; tenże, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2007; tenże, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące UE. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane. w brzmieniu, Warszawa 2008; Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski. Materiały z konferencji ekspertów z dnia 11 lipca 2007 r., red. J. Barcz, Warszawa 2007.

207 Zob. J. Barcz, Poznaj Traktat…, dz. cyt., s. 29; N. Sarkozy, Un traité pour l’Europe. La réforme des institutions européennes, Paris 2008; H. Brady, K. Barysch, The CER guide to the Reform Treaty, „Center for European Reform briefi ng note” October 2007; E. Poncins, Le Traité de Lisbonne en 27 clés, Paris 2008.


Materiały

DEMO IWEP

83

Traktat z Lizbony wprowadza do TUE art. 12, którego nie było w posta-nowieniach Traktatu konstytucyjnego. Artykuł precyzuje rolę parlamentów państw członkowskich w UE:

„Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii:a) otrzymując od instytucji Unii informacje oraz projekty aktów pra-

wodawczych Unii zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamen-tów narodowych w Unii Europejskiej;

b) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości zgodnie z pro-cedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności;

c) uczestnicząc, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i spra-wiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej dziedzinie, zgodnie z artykułem art. 70 Traktatu o funkcjono-waniu Unii Europejskiej, oraz włączając się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu, zgodnie z artykułami art. 88 i 85 tego Traktatu;

d) uczestnicząc w procedurach zmiany Traktatów, zgodnie z artyku-łem 48 niniejszego Traktatu;

e) otrzymując informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii, zgodnie z artykułem 49 niniejszego Traktatu;

f ) uczestnicząc we współpracy międzyparlamentarnej między par-lamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim, zgod-nie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej”.

Stosownie do postanowień art. 12 TUE następujące szczegółowe regu-lacje TUE i TFUE (idące śladem Traktatu konstytucyjnego) odnoszą się do roli parlamentów państw członkowskich:

– art. 48 ust. 2 i 3 TUE – parlamenty państw członkowskich uczest-niczą w procedurze zmiany prawa pierwotnego przez udział w zwy-kłej procedurze zmiany traktatów stanowiących Unię. Na podstawie art. 48 ust. 2 TUE parlamentom państw członkowskich są notyfi ko-wane propozycje zmiany traktatów stanowiących Unię. Procedura ta odpowiada dawnej procedurze rewizji traktatów uregulowanej w art. 48 TUE. Ponadto art. 48 ust. 3 przewiduje udział przedsta-wicieli parlamentów państw członkowskich w Konwencie. Rola



Materiały

DEMO IWEP


parlamentów państw członkowskich jest w tym wypadku sprowadzo-na do udziału w określeniu zaleceń dla Konferencji Międzyrządowej przygotowującej zmianę traktatów;

– art. 49 TUE – parlamenty państw członkowskich „pośrednio”208 uczestniczą w procedurze ubiegania się o członkostwo przez nowe państwo w UE. Parlamenty muszą być poinformowane o wnio-sku państwa, które ubiega się o przyjęcie do Unii Europejskiej. Parlamenty państw członkowskich nie są uprawnione do wyrażania opinii dotyczącej wniosku209. Postanowienia artykułu mają również zastosowanie do drugich izb parlamentów państw członkowskich. W odróżnieniu od dotychczasowego stanu prawnego parlamenty państw członkowskich, w tym ich drugie izby, zyskują to, że będą informowane o złożonym wniosku o członkostwo przez zaintereso-wane państwo. Natomiast procedura ratyfi kacji umowy akcesyjnej pozostaje bez zmian i przebiega zgodnie z regulacjami przewidzia-nymi w konstytucjach państw członkowskich;

– art. 48 ust. 7. TUE – artykuł ten przewiduje umocnienie kontroli tzw. procedury kładki. Dzięki niemu Rada Europejska może zmienić procedurę podejmowania decyzji przez Radę z jednomyślności na większość kwalifi kowaną. Istnieje ponadto możliwość przejścia ze specjalnej procedury ustawodawczej na zwykłą procedurę ustawo-dawczą. Zgodnie z treścią artykułu o podjęciu tego rodzaju decyzji przez Radę Europejską muszą być poinformowane parlamenty państw członkowskich. Jeżeli w ciągu sześciu miesięcy od daty przekazania informacji o zmianie procedury choćby jeden parlament państwa członkowskiego, w tym jego druga izba, zgłosi sprzeciw wobec ta-kiego zamiaru, wówczas decyzja nie może być podjęta. Na pod-stawie postanowień tego artykułu druga izba parlamentu państwa członkowskiego będzie mogła autonomicznie podjąć taką decyzję;

– art. 81 ust. 3 akapit ostatni TFUE – na mocy Traktatu z Lizbony nastąpiło umocnienie (w stosunku do postanowień w tym obsza-rze zawartych w Traktacie konstytucyjnym) kontroli zastosowania tzw. procedury kładki w odniesieniu do prawa rodzinnego. Dotyczy

208 Zob. House of Lords, Constitution Committee, 6th Report of Session 2007-08, European Union (Amendment) Bill and the Lisbon Treaty: Implications for the UK Constitution, s. 17 i nast.

209 Zob. The Lisbon Treaty, Process, Architecture and Substance, “European Law Review” 2008, nr 4, s. 3.


Materiały

DEMO IWEP

85

to sytuacji, kiedy Rada podjęłaby decyzję o zmianie ze specjalnej procedury ustawodawczej na zwykłą procedurę w niektórych ob-szarach prawa rodzinnego, które wywołują skutki transgraniczne. Zamiar podjęcia takiej decyzji jest przekazywany parlamentom państw członkowskich. Wówczas parlament może wystosować swój sprzeciw wobec takiej decyzji w terminie sześciu miesięcy od daty przekazania wniosku w tej sprawie. Zgłoszenie sprzeciwu powoduje, że decyzja nie zostaje przyjęta. Natomiast brak sprzeciwu sprawia, że Rada jest uprawniona do przyjęcia takiej decyzji. Postanowienia artykułu umożliwiają drugiej izbie działanie autonomiczne i tym samym zablokowanie podjęcia decyzji przez Radę;

– art. 352 ust. 2 TFUE – Traktat z Lizbony umacnia także kontrolę stosowania tzw. klauzuli elastyczności przewidzianej w tym arty-kule w stosunku do regulacji zawartych w Traktacie konstytucyj-nym. Na podstawie art. I-18 Traktatu konstytucyjnego Komisja Europejska była zobowiązana tylko do zwracania uwagi parlamen-tów państw członkowskich (w tym jego drugim izbom) na propo-zycje podjęcia decyzji w ramach klauzuli elastyczności. Natomiast Traktat z Lizbony podkreśla, że Komisja Europejska zwraca uwagę parlamentów państw członkowskich na wnioski projektów decyzji w ramach procedury monitorowania przestrzegania zasady pomoc-niczości. Jeżeli projekt aktu byłby objęty zasadą pomocniczości, może być uruchomiona procedura jej przestrzegania przewidziana w art. 5 ust. 3 TUE;

– art. 85, art. 88 ust. 2, art. 69, art. 70 oraz art. 71 TFUE dotyczą roz-ległych kompetencji parlamentów państw członkowskich w obszarze PWBiS. Zgodnie z treścią tych artykułów parlamenty państw człon-kowskich muszą być informowane o ocenie wprowadzania w ży-cie przez państwa członkowskie polityki UE w tym obszarze oraz o pracy Komitetu, którego zadaniem jest wspieranie i umacnianie współpracy operacyjnej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego UE. W tym wypadku ma zastosowanie procedura monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości w stosunku do aktów praw-nych przyjmowanych w ramach współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej.

Ponadto parlamenty państw członkowskich biorą udział w ocenie działalności Eurojustu (art. 85 ust. 1 akapit 3 TFUE) i Europolu (art. 88



Materiały

DEMO IWEP


ust. 2 akapit 2 TFUE) na podstawie rozporządzeń wydanych przez Par-lament Europejski i Radę. Tym samym drugie izby parlamentów państw członkowskich zostały włączone w działania implementacyjne rozporzą-dzeń UE w tym zakresie.

1.4.4. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej

W postanowieniach Protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej210 w zasadniczy sposób zmieniono dotychczas obowią-zujące regulacje dotyczące roli parlamentów państw członkowskich (w tym ich drugich izb). Należy podkreślić, że zmiany zawarte w Protokole nawią-zują w szeregu obszarach do postanowień Protokołu o roli parlamentów państw członkowskich (Traktat konstytucyjny). Zmiany obejmują kilka zasadniczych kwestii, które zostaną omówione poniżej.

Po pierwsze – rozszerzono i zmieniono zakres przekazywanych infor-macji do parlamentów państw członkowskich. Art. 2 Protokołu przewiduje bezpośrednie przekazywanie projektów aktów prawnych Unii (projekty aktów ustawodawczych211) parlamentom (dotychczas obowiązujący Pro-tokół dołączony do Traktatu z Amsterdamu nie przewidywał takiego rozwiązania). Postanowienia tego artykułu bezpośrednio nawiązują do art. 2 Protokołu nr 1 dołączonego do Traktatu konstytucyjnego.

Po drugie – art. 1 Protokołu przewiduje bezpośrednie przekazywanie przez Komisję Europejską dokumentów konsultacyjnych (zielone i białe księgi oraz komunikaty), rocznego programu prac legislacyjnych oraz wszelkich innych dokumentów dotyczących planowania legislacyjnego i strategii politycznej Komisji.

Po trzecie – art. 7 Protokołu przewiduje przekazywanie parlamentom państw członkowskich rocznych sprawozdań Trybunału Obrachunkowego.

210 Dz. Urz. UE 2007 C 306.211 Zgodnie z treścią art. 2 Protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii

Europejskiej do projektów aktów ustawodawczych zalicza się: wnioski Komisji, inicjatywy grupy państw członkowskich, inicjatywy Parlamentu Europejskiego, wnioski Trybunału Sprawiedliwości, zalecenia Europejskiego Banku Centralnego i wnioski Europejskiego Banku Inwestycyjnego.


Materiały

DEMO IWEP

87

Po czwarte – art. 5 Protokołu zobowiązuje Radę do bezpośredniego przekazywania parlamentom państw członkowskich porządków obrad, wyników oraz protokołów posiedzeń Rady, w trakcie których rozpatrywano projekty aktów ustawodawczych.

Powyższe dokumenty, zgodnie z postanowieniami Protokołu, mają być w tym samym czasie przekazywane do parlamentów państw członkow-skich, Parlamentu Europejskiego oraz do Rady. Dotychczasowe regulacje w tym zakresie (art. 1 Protokołu dołączonego do Traktatu z Amsterdamu) przewidywały bezpośrednie przekazywanie tylko dokumentów konsulta-cyjnych Komisji oraz komunikatów. Natomiast projekty aktów prawnych były dotychczas przekazywane za pośrednictwem rządów państw człon-kowskich. W odniesieniu do postanowień Protokołu o roli parlamentów państw członkowskich (Traktat konstytucyjny) zmiany nie ma: przewi-dziany w nim zakres przekazywanych dokumentów został powtórzony w postanowieniach omawianego Protokołu.

Następnie podkreślić należy, że zmieniony został termin przekazywanych informacji. Zgodnie z art. 4 Protokołu został on wydłużony z sześciu do ośmiu tygodni – tyle musi upłynąć między przekazaniem projektu aktu ustawodawczego parlamentom państw członkowskich przez Komisję a umieszczeniem go w porządku dziennym Rady.

Szczególne miejsce w Protokole zajmuje mechanizm współpracy mię-dzyparlamentarnej, do której odnoszą się dwa artykuły:

– zgodnie z art. 9 Protokołu podmiotami odpowiedzialnymi za określenie skutecznej i systematycznej współpracy międzyparla-mentarnej w ramach Unii są Parlament Europejski i parlamen-ty państw członkowskich. Artykuł nie określa sposobu i form współpracy międzyparlamentarnej. Pozostawia tym samym duże pole do działania Parlamentowi Europejskiemu i parlamentom państw członkowskich;

– zgodnie z art. 10 Protokołu COSAC jest uprawniona do przedstawia-nia wszelkich uwag, które uzna za właściwe212. Uwagi są kierowane do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. COSAC otrzymu-je również zadanie „wspierania (…) wymiany informacji i najlep-

212 Dotychczas na podstawie art. 5 Protokołu o roli parlamentów państw człon-kowskich, dołączonego do Traktatu z Amsterdamu, COSAC mogła przedstawiać swoje uwagi jedynie do projektów aktów prawnych dotyczących PWBiS, które bezpośrednio wpływały na prawa i wolności jednostki lub prawa podstawowe.



Materiały

DEMO IWEP


szych praktyk między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim, w tym między ich wyspecjalizowanymi komisjami”. Konferencja jest uprawniona do organizowania konferencji, któ-rych przedmiotem w szczególności mają być zagadnienia z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Wszelkie uwagi, które zostały przedłożone przez COSAC, nie są wiążące dla parlamentów państw członkowskich ani nie przesądzają ich stanowiska.

W końcu w Protokole przewidziano regulacje dotyczące systemu mo-nitorowania przestrzegania zasady pomocniczości przy formułowaniu projektów aktów ustawodawczych. Art. 3 Protokołu potwierdza ten system, odsyłając jednocześnie do Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności213.

Odniesiono się również do postanowień TUE dotyczących kontrolo-wania tzw. procedur kładki: art. 6 Protokołu nawiązuje bezpośrednio do treści art. 48 ust. 7 TUE, który przewiduje podjęcie przez Radę Europejską decyzji w sprawie zmiany procedury podejmowania decyzji ze szczególnej na zwykłą oraz zmiany w danym obszarze trybu podejmowania decyzji jednomyślnie na rzecz większości kwalifi kowanej.

Postanowienia art. 1–7 Protokołu zgodnie z art. 8 Protokołu mają tożsa-me zastosowanie do drugich izb parlamentów państw członkowskich. Na podstawie tych postanowień Protokołu drugie izby parlamentów państw członkowskich uzyskały lepszy dostęp do dokumentów UE, co zwiększy ich zaangażowanie w sprawy UE, a tym samym będą przyczyniały się do prawidłowego funkcjonowania Unii (art. 12 TUE).

1.4.5. Drugie izby parlamentów państw członkowskich w świetle postanowień Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności

Drugim protokołem dołączonym do Traktatu z Lizbony, odnoszącym się do roli parlamentów państw członkowskich, jest Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Warto nadmienić, że TUE (w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony) precyzuje w pew-nym stopniu treść zasady pomocniczości w stosunku do dawnego art. 5

213 Zob. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony…, dz. cyt., s. 54.


Materiały

DEMO IWEP

89

TWE, włączając wyraźnie w zakres działania tej zasady poziom regionalny i lokalny w państwach członkowskich214.

Nowym, istotnym elementem jest wprowadzenie na mocy tego Protoko-łu mechanizmu monitorowania przez parlamenty państw członkowskich zasady pomocniczości. Tym samym postanowienia Protokołu włączają parlamenty państw członkowskich, w tym jego drugie izby, w proces prawodawczy UE215.

Mechanizm monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości usta-nowiony w Protokole (art. 4–8 Protokołu) obejmuje kilka etapów. Najpierw następuje przekazanie przez Komisję projektów aktów ustawodawczych parlamentom państw członkowskich „równocześnie z ich przekazaniem prawodawcy Unii”. Obowiązek taki ciąży również na Parlamencie Eu-ropejskim, Radzie UE, Trybunału Sprawiedliwości, Europejskim Banku Centralnym, Europejskim Banku Inwestycyjnym oraz grupie państw członkowskich, o ile występują one z inicjatywą legislacyjną.

Etap ten obejmuje również sporządzanie uzasadnień projektów aktów ustawodawczych pod kątem ich zgodności z zasadą pomocniczości i pro-porcjonalności. Zgodnie z art. 5 Protokołu uzasadnienie powinno składać się z następujących elementów: oceny skutków fi nansowych, oceny skut-ków regulacji wprowadzonych przez państwa członkowskie w przypadku dyrektywy, wskaźników jakościowych oraz ilościowych (tam, gdzie jest to konieczne), wskaźników minimalizowania obciążeń fi nansowych lub administracyjnych, które są nakładane przez Unię Europejską, rządy państw, władze regionalne lub lokalne podmioty gospodarcze oraz obywateli.

W drugim etapie parlamenty państw członkowskich mogą sporządzić „uzasadnioną opinię” w wypadku, gdy projekt nie jest, w ich ocenie, zgod-ny z zasadą pomocniczości. Zgodnie z art. 6 Protokołu każdy parlament państwa członkowskiego ma osiem tygodni na wyrażenie opinii o projekcie aktu ustawodawczego. Czas ośmiu tygodniu jest liczony od momentu przekazania projektu aktu ustawodawczego parlamentom państw człon-kowskich w języku urzędowym przez właściwą instytucję. Uzasadniona opinia jest kierowana do Przewodniczącego Komisji Europejskiej, Rady UE lub Parlamentu Europejskiego. Postanowienia art. 6 Protokołu wymieniają

214 Zob. J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 125 i nast.

215 Zob. J. Barcz, Umocnienie roli parlamentów narodowych na mocy Traktatu z Lizbony. Wyzwanie dla Sejmu i Senatu, Warszawa 2008.



Materiały

DEMO IWEP


wyraźnie drugą izbę parlamentu, która samodzielnie jest uprawniona do formułowania i przedkładania opinii dotyczącej zgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości.

W trzecim etapie Parlament Europejski, Komisja Europejska, Rada UE oraz, jeżeli projekt aktu ustawodawczego pochodzi od nich, grupa państw członkowskich, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny lub Europejski Bank Inwestycyjny mają obowiązek uwzględnić uzasadnione opinie wydane przez parlamenty państw członkowskich lub izbę jednego z parlamentów państw członkowskich.

Zgodnie z postanowieniami art. 7 ust. 1 akapit drugi Protokołu każdy parlament państwa członkowskiego dysponuje dwoma głosami rozdzielony-mi w zależności od krajowego systemu parlamentarnego. Jeżeli parlament jest dwuizbowy, wówczas każda z izb ma do dyspozycji jeden głos.

Art. 7 Protokołu opisuje dwie procedury, określane jako „żółte” i „po-marańczowe kartki”. Procedura „żółtej kartki” została przewidziana w art. 7 ust. 2 Protokołu. Zgodnie z jego postanowieniami jeżeli liczba uzasadnionych opinii stanowi co najmniej jedną trzecią liczby głosów przyznanych parlamentom państw członkowskich (a jedną czwartą w od-niesieniu do projektów PWBiS), to projekt aktu ustawodawczego zostaje poddany ponownej analizie, w następstwie której może być podtrzymany, zmieniony lub wycofany.

Procedura „pomarańczowej kartki” (której nie było w postanowieniach Traktatu konstytucyjnego) została przewidziana w art. 7 ust. 3 Protokołu i dotyczy sytuacji, kiedy w ramach zwykłej procedury ustawodawczej „uzasadnione opinie” stanowią co najmniej zwykłą większość głosów przyznanych parlamentom państw członkowskich. Wówczas to Komisja Europejska po ponownej analizie może postanowić o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu wniosku. W wypadku kiedy Komisja Europejska podtrzyma projekt, musi przedstawić „uzasadnioną opinię określającą przyczyny, dla których uważa, że wniosek ten jest zgodny z zasadą pomocniczości”. Uzasadniona opinia Komisja Europejskiej oraz opinie parlamentów państw członkowskich są przekazywane do Parlamentu Europejskiego oraz Rady UE, które uwzględniają je w toku zwykłej procedury ustawodawczej (art. 7 ust. 3 akapit drugi). Na tym etapie są podejmowane następujące działania:

– przed zakończeniem pierwszego czytania prawodawca Unii (Parlament Europejski i Rada UE) rozważa zgodność wniosku dot.


Materiały

DEMO IWEP

91

aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości (art. 7 ust. 3 lit. a), mając na uwadze opinie przedstawione przez większość parlamen-tów państw członkowskich oraz opinię Komisji Europejskiej;

– jeżeli Rada UE (większością 55% swoich członków) lub Parlament Europejski (większością głosów) stwierdzą niezgodność projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości, projekt nie będzie dalej rozpatrywany (art. 7 ust. 3 lit. b).

Na podstawie postanowień tego artykułu drugie izby parlamentów państw członkowskich już na etapie pierwszego czytania projektu aktu ustawodawczego UE są w stanie zablokować dalsze prace nad nim, jeśli większość ich opinii będzie stwierdzała niezgodność projektu z zasadą pomocniczości.

W końcu – zgodnie z art. 8 Protokołu – istnieje możliwość wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE, który „jest właściwy do orze-kania w zakresie skarg w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy zasady pomocniczości”. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest co prawda państwo członkowskie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 263 TFUE, jednakże Protokół wyraźnie upoważnia parlamenty państw członkowskich do zainicjowania takiej skargi w dziedzinach doty-czących przestrzegania zasady pomocniczości. Państwo członkowskie jest wówczas zobowiązane do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości ze stosowną skargą. Istotne jest przy tym, że każda z izb parlamentu państwa członkowskiego zachowuje w tej mierze autonomiczność.

1.5. Wnioski

1. Zaangażowanie parlamentów państw członkowskich, w tym drugich izb, w sprawy WE/UE następowało stopniowo. Rozwój ten można ująć w trzy okresy. Początkowo (do 1973 r.) sprawy WE były uznawane za wyłączną domenę egzekutywy krajowej. Wówczas tylko w niemieckim Bundesracie, włoskim Senacie i w belgijskim Senacie uwzględniono problem związany z ograniczeniem ich tradycyjnych kompetencji w związku z członkostwem w WE i zdecydowano o powołaniu komisji zajmujących się sprawami WE. Ważną formą uczestnictwa posłów krajowych w sprawach WE był

1.5. Wnioski


Materiały

DEMO IWEP


ponadto udział w pracach Zgromadzenia Parlamentarnego. W drugim okresie (od 1973 r. do 1992 r.) sytuacja zaczęła się zmieniać: parlamenty coraz bardziej angażowały się w sprawy WE. Wówczas w brytyjskiej Izbie Lordów oraz w irlandzkim Oireachtas powstały (bezpośrednio po wstą-pieniu tych krajów do Wspólnot) komisje zajmujące się sprawami WE. W tym okresie także zostały po raz pierwszy przeprowadzone bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego (1979 r.). Wreszcie w trzecim okresie (od 1992 r.) po ustanowieniu Unii Europejskiej rola parlamentów państw członkowskich w sprawach WE/UE zaczęła wyraźnie wzrastać. Znalazło to wyraz zarówno w stopniowym zakotwiczeniu parlamentów państw członkowskich w regulacjach UE, jak i w umocnieniu krajowych mecha-nizmów współpracy parlamentów z własnymi rządami w tej dziedzinie.

2. Postanowienia Traktatu z Lizbony wprowadzają po raz pierwszy do Traktatów stanowiących UE (art. 12 TUE) postanowienia odnoszące się wprost do roli parlamentów państw członkowskich, w tym do jego drugiej izby. Kwestia włączenia parlamentu państwa członkowskiego w sprawy UE nie jest problemem nowym. Pierwsze postanowienia odnoszące się do roli parlamentów państw członkowskich zawierały Deklaracje nr 13 i 14 (Traktat z Maastricht). Jednak były to regulacje o charakterze politycznym. Istotniejsze znaczenie miał w tym zakresie Protokół w sprawie roli parla-mentów narodowych (Traktat z Amsterdamu). Dokumentami o znaczeniu politycznym, które dotyczyły roli parlamentów państw członkowskich, były Deklaracja nr 23 (Traktat z Nicei) oraz Deklaracja z Laeken (2001 r.). Należy również zwrócić uwagę na nową formę włączenia parlamentów państw członkowskich w sprawy UE, jaką był Konwent, który przygotował Kartę Praw Podstawowych (2000 r.) oraz Konwent Europejski (lata 2002–2003). Podczas prac Konwentu Europejskiego problematyka udziału parlamentów państw członkowskich w sprawach UE znalazła swoje odzwierciedlenie w pracach dwóch grup roboczych, a następnie w postanowieniach dwóch Protokołów dołączonych do Traktatu konstytucyjnego (który ostatecznie jednak nie wszedł w życie).

Zaangażowanie parlamentów państw członkowskich, w tym ich drugich izb, w sprawy UE na podstawie postanowień Traktatu z Lizbony oraz Protokołów do niego załączonych zostało znacząco umocnione.

Po pierwsze – podobnie jak to miało miejsce w Traktacie konstytu-cyjnym i jego obu Protokołach dotyczących roli parlamentów państw członkowskich, także i w tym wypadku postanowienia Traktatu z Lizbo-


Materiały

DEMO IWEP

93

ny zawierają bezpośrednie odniesienia do drugich izb w parlamentach państw członkowskich.

Po drugie – postanowienia Traktatu z Lizbony oraz Protokołów do niego załączonych dotyczących roli parlamentów państw członkowskich wyraźnie wzmacniają pozycję drugiej izby w sprawach UE przez:

– rozszerzenie zakresu otrzymywanych informacji; – możliwość formułowania „uzasadnionych opinii” w sprawie zgodno-

ści projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości (druga izba uczestniczy w kontroli ex ante);

– możliwość inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie zgodności aktu ustawodawczego UE z zasadą pomocni-czości (druga izba uczestniczy w kontroli ex post);

– kontrolowanie formuły samego mechanizmu prawodawczego w UE (przez m.in. tzw. procedurę kładki);

– udział w procedurze „pomarańczowej kartki”, w której druga izba może określić swoje stanowisko w sprawie projektu aktu ustawo-dawczego, jeszcze zanim prawodawca Unii (Rada UE i Parlament Europejski) będzie mógł wypowiedzieć się na jego temat;

– udział w działaniach monitorujących w stosunku do Europolu i Eurojustu;

– możliwość blokowania decyzji w dziedzinie prawa rodzinnego ma-jącego skutki transgraniczne.

3. Rozwój procesu integracji europejskiej znacząco wpłynął na uszczu-plenie tradycyjnych kompetencji parlamentów państw członkowskich, a jednocześnie miał wpływ na ukształtowanie się ich nowych zadań. Dzięki temu wyodrębniona została nowa funkcja parlamentu – funkcja europejska. Jej krystalizacja następowała – z jednej strony – na podstawie tradycyjnych kompetencji parlamentów państw członkowskich (które ulegały modyfi kacji), z drugiej zaś – jako odpowiedź na nowe wyzwania i zadania, które pojawiały się w toku procesu integracji.

Jeśli chodzi o pierwszy aspekt funkcji europejskiej parlamentów państw członkowskich, w tym ich drugich izb, wskazać należy na następujące regulacje unijne modyfi kujące ich tradycyjne funkcje:

– udział w zawieraniu traktatów ustanawiających UE oraz zawieraniu traktatów rewizyjnych: udział drugich izb w tym obszarze jest uregulowany w systemach konstytucyjnych każdego

1.5. Wnioski


Materiały

DEMO IWEP


państwa członkowskiego i sprowadza się do wyrażenia przez dru-gą izbę zgody na ratyfi kację. Istotną modyfi kacją w tym obszarze, którą wprowadza Traktat z Lizbony, jest możliwość określania przez drugie izby parlamentów państw członkowskich zaleceń dla Konferencji Międzyrządowej odpowiedzialnej za przygotowanie zmiany traktatów. Zgodnie z art. 48 ust. 2 TUE drugim izbom musi być notyfi kowana inicjatywa wszczęcia zwykłej procedury zmiany traktatów stanowiących Unię (która odpowiada obecnej procedurze rewizji traktatów na mocy dawnego art. 48 TUE), po-nieważ w ramach tej procedury może być zwołany konwent (art. 48 ust. 3 TUE). Ponadto istotną modyfi kacją jest to, że drugie izby parlamentów państw członkowskich na mocy Traktatu z Lizbony zostały włączone (stosownie do postanowień art. 49 akapit pierwszy TUE) w procedurę uzyskiwania przez nowe państwo członkostwa w UE – drugie izby muszą bowiem zostać poinformowane o wnio-sku zainteresowanego państwa;

– udział w stanowieniu prawa koniecznego do zagwarantowania efektywności prawu UE: udział drugich izb parlamentów państw członkowskich w tym obszarze jest zależny od krajowej procedury (art. 291 ust. 1 TFUE).

4. Nowe elementy wspomnianej wyżej funkcji europejskiej parlamen-tów państw członkowskich, w tym drugich izb, pojawiały się stopniowo. Zyskały na znaczeniu zwłaszcza po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Postanowienia te w sposób szczególny umacniają funkcję europejską drugich izb – dzięki tym regulacjom drugie izby uzyskują status równy parlamentom państw członkowskich. W poszczególnych elementach funkcji europejskiej oddziaływanie ewolucji regulacji unijnych jest na-stępujące:

– przekazywanie informacji do parlamentów państw człon-kowskich, w tym do drugich izb – pierwsze postanowienia w tej kwestii zostały zamieszczone w Deklaracji nr 13 (Traktat z Maastricht). Deklaracja ta przewidywała czynny udział rządów państw członkowskich, które miały zadbać o to, aby parlamen-ty w poszczególnych krajach otrzymywały we właściwym czasie przedstawione przez Komisję Europejską propozycje unijnych aktów prawnych. Natomiast Protokół w sprawie roli parlamentów


Materiały

DEMO IWEP

95

narodowych w Unii Europejskiej (Traktat z Amsterdamu) posze-rzył zakres dokumentów przekazywanych do parlamentów państw członkowskich o zielone i białe księgi. Jednocześnie wskazał na instytucję (Komisję Europejską) odpowiedzialną za ich bezpo-średnie przekazywanie do parlamentów państw członkowskich. Przekazywanie tych informacji zyskało nowy wymiar na pod-stawie postanowień Traktatu z Lizbony. Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych (Traktat z Lizbony) rozszerzył katalog przekazywanych dokumentów. Komisja Europejska jest nie tylko odpowiedzialna za bezpośrednie przekazywanie do parlamentów białych i zielonych ksiąg, lecz także projektów aktów ustawodaw-czych. Mają one być przekazywane w takim samym czasie, w jakim przekazywane są rządom. Art. 1 omawianego Protokołu rozszerza ponadto katalog przekazywanych dokumentów konsultacyjnych. Ma on obejmować również roczny program prac legislacyjnych Komisji Europejskiej oraz wszelkie inne dokumenty dotyczące pla-nowania legislacyjnego lub strategii politycznej. Te mają być prze-kazywane parlamentom państw członkowskich paralelnie do ich przekazywania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Na podstawie art. 5 i 7 tego Protokołu parlamenty państw członkowskich mają również otrzymywać dokumenty: protokoły posiedzeń Rady oraz sprawozdanie roczne Trybunału Obrachunkowego. Postanowienia art. 8 Protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych wyraźnie wskazują, że przekazywanie informacji odnosi się bezpośrednio do drugich izb parlamentów państw członkowskich;

– współpraca międzyparlamentarna – jeśli chodzi o współpracę par-lamentów państw członkowskich, w tym drugich izb, z Parlamentem Europejskim, została ona uregulowana w prawie pierwotnym UE w dotychczas obowiązującym Protokole o parlamentach narodowych (Traktat z Amsterdamu) oraz w obecnie obowiązującym Protokole o parlamentach narodowych (Traktat z Lizbony). Postanowienia Traktatu z Lizbony wzmacniają i zarazem rozszerzają współpracę drugich izb parlamentów państw członkowskich z instytucjami UE. Przewodnią rolę w tym obszarze współpracy będzie odgrywał Parlament Europejski. Postanowienia art. 9 Protokołu nr 1 Traktatu z Lizbony wskazują, że za określenie sposobu organizacji i wspiera-nia skutecznej i systematycznej współpracy międzyparlamentarnej

1.5. Wnioski


Materiały

DEMO IWEP


w ramach Unii odpowiedzialne są Parlament Europejski i par-lamenty państw członkowskich, czyli również jego drugie izby. Natomiast współpraca parlamentów państw członkowskich, w tym drugich izb, odbywa się przede wszystkim w ramach następujących form: COSAC, ECPRD, IPEX, spotkań KPPUE, spotkań Grupy Wyszehradzkiej, spotkań w ramach Partnerstwa Regionalnego, Zgromadzenia Parlamentarnego Unii dla Śródziemnomorza/Eurośródziemnomorskiego Zgromadzenia Parlamentarnego216, Środkowoeuropejskiego Szczytu Przewodniczących Parlamentów oraz spotkań Senatów Europy. Obecnie współpraca w ramach COSAC ma swoją podstawę prawną w prawie pierwotnym UE. Natomiast pozostałe wymienione formy współpracy międzyparlamentarnej nie mają umocowania w przepisach prawa pierwotnego są uregulowane praktyką parlamentarną. Drugie izby parlamentów państw członkowskich aktywnie uczest-niczą we współpracy międzyparlamentarnej. Organem, który niewątpliwie od początku swego powstania (1989 r.) koordynuje ten obszar, jest COSAC. Jego rola została uregulowana zarówno w Deklaracji nr 14, dotychczas obowiązującym Protokole o par-lamentach narodowych (Traktat z Amsterdamu), jak i w obecnie obowiązującym Protokole o parlamentach narodowych (Traktat z Lizbony). COSAC na podstawie postanowień tego ostatniego aktu staje się strukturą, która odpowiada za szereg kwestii, takich jak wspieranie wymiany informacji między parlamentami państw członkowskich a Parlamentem Europejskim czy przedkładanie uwag Parlamentowi Europejskiemu, Komisji Europejskiej oraz Radzie UE w sprawach, które uzna za właściwe (dotychczas ta kompetencja była ograniczona jedynie do projektów aktów prawnych dotyczących PWBiS, które mogły mieć bezpośredni wpływ na prawa i wolno-ści jednostek lub na prawa podstawowe, względnie gdy zgodziły się na to państwa członkowskie). W podobnym zakresie COSAC może zgłaszać uwagi nawiązujące do przestrzegania zasady po-mocniczości. Instytucja ta odpowiada również za organizowanie

216 Podczas sesji plenarnej w dniach 12–14 marca 2010 r. Eurośródziemnomorskie Zgromadzenie Parlamentarne zmieniło nazwę na Zgromadzenie Parlamentarne Unii dla Śródziemnomorza.


Materiały

DEMO IWEP

97

konferencji międzyparlamentarnych (ze szczególnym wskazaniem na zagadnienia WPZiB);

– mechanizm monitorowania przestrzegania zasady pomocni-czości – mechanizm ustanowiony w Traktacie z Lizbony powoduje, że drugie izby parlamentów państw członkowskich mają możli-wość monitorowania w pewnym zakresie procesu prawodawczego w UE. Postanowienia Protokołu nr 2 wyraźnie wskazują na liczbę uzasadnionych opinii parlamentów państw członkowskich (jedna trzecia lub jedna czwarta, w zależności od tego, czego dotyczy projekt aktu ustawodawczego), która jest wymagana do ponownej analizy projektu aktu ustawodawczego, ewentualnie też włączenia w zablokowanie procesu prawodawczego. W akcie tym każdej izbie parlamentu dwuizbowego przyznano ponadto po jednym głosie w mechanizmie monitorowania przestrzegania zasady pomocni-czości. Tym samym obie izby parlamentu państwa członkowskie-go mają równy status w sprawach UE. Od skuteczności działania i umiejętności współpracy międzyparlamentarnej będzie głównie zależało, czy dana druga izba będzie miała bezpośredni wpływ na kształt procesu prawodawczego UE. Niestety, poza mechanizmem przestrzegania zasady pomocniczości pozostał cały katalog aktów nieustawodawczych UE (akty delegowane i wykonawcze określone w art. 290 i 291 TFUE);

– kontrola zastosowania tzw. procedury kładki – drugie izby par-lamentów państw członkowskich dzięki postanowieniom Traktatu z Lizbony wzmocnią swój udział w procesie prawodawczym przez kontrolę tzw. procedury kładki. Drugie izby muszą być poinformo-wanie o zmianie przez Radę Europejską procedury podejmowania decyzji z jednomyślności na większość kwalifi kowaną oraz o za-miarze przejścia ze specjalnej procedury ustawodawczej na zwykłą procedurę ustawodawczą. Informacja o podjęciu powyższych decy-zji ze strony Rady Europejskiej musi być przekazana parlamentom państw członkowskich, w tym ich drugim izbom. Jeżeli w ciągu sześciu miesięcy od daty przekazania takiej informacji nawet jeden parlament państwa członkowskiego, również druga izba, wyrazi sprzeciw wobec takiego zamiaru, decyzja nie może być podjęta (art. 48 ust. 7 TUE). W tej dziedzinie druga izba będzie działała w pełni samodzielnie;

1.5. Wnioski


Materiały

DEMO IWEP


– kontrola stosowania tzw. klauzuli elastyczności (art. 352 TFUE) – na podstawie Traktatu z Lizbony drugie izby parlamen-tów państw członkowskich istotnie umocnią swoje uczestnictwo w tej kontroli. Postanowienia Traktatu z Lizbony są w tym obszarze szersze, aniżeli miało to miejsce w Traktacie konstytucyjnym; na podstawie przepisów z tego aktu Komisja Europejska miała jedynie zwracać uwagę parlamentów państw członkowskich na propozycje podjęcia decyzji w ramach klauzuli elastyczności. Natomiast Traktat z Lizbony wskazuje, że „zwracanie uwagi” ma się odbywać w ramach mechanizmu monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości;

– kontrola zastosowania tzw. procedury kładki w odniesieniu do prawa rodzinnego (art. 81 ust. 3 akapit ostatni TFUE) – oma-wiana procedura ma zastosowanie w wypadku, kiedy Rada miałaby zdecydować o rezygnacji ze specjalnej procedury ustawodawczej w określonej dziedzinie prawa rodzinnego (mającego skutki trans-graniczne) na rzecz zwykłej procedury ustawodawczej. O powyższej sytuacji muszą być poinformowane parlamenty państw członkow-skich, w tym ich drugie izby. W momencie zgłoszenia sprzeciwu przez jedną bądź drugą izbę parlamentu państwa członkowskiego (w ciągu sześciu miesięcy od jej powiadomienia) decyzja Rady nie może być podjęta. W tym wypadku także druga izba będzie dzia-łała w pełni samodzielnie;

– monitorowanie działania PWBiS – drugie izby parlamentów państw członkowskich otrzymują na podstawie postanowień Traktatu z Lizbony rozległe kompetencje działania w obszarze PWBiS. Art. 69, art. 70 i art. 71 TFUE umożliwiają im przeprowadzanie procedury monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości w odniesieniu do aktów prawnych przyjmowanych w ramach współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej. Drugie izby muszą być poinformowane o ocenie wprowadzania w życie przez państwa członkowskie polityki Unii w tej dziedzinie. Ponadto drugie izby muszą być informowane o pracy Komitetu, który ma zajmować się wspieraniem i umacnianiem współpracy operacyjnej w zakresie bez-pieczeństwa wewnętrznego Unii. Niewątpliwie uczestnictwo drugich izb w ocenie działalności Eurojustu oraz Europolu ma charakter implementacyjny (art. 85 ust. 1 akapit 3 TFUE oraz art. 88 ust. 2 akapit 2 TFUE);


Materiały

DEMO IWEP

99

– inicjowanie wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE – druga izba parlamentu państwa członkowskiego może wszcząć procedurę wniesienia przez państwo członkowskie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie naruszenia przez unijny akt ustawodawczy zasady pomocniczości (art. 8 Protokołu w spra-wie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności – Traktat z Lizbony). Druga izba parlamentu państwa członkowskiego będzie działała w tej mierze samodzielnie. Art. 8 Protokołu nr 2 stanowi niejako „obowiązek traktatowy” wniesienia skargi po stronie rządu w momencie zainicjowania jej przez drugą izbę.

5. Krajowe mechanizmy współdziałania drugich izb parlamentów państw członkowskich i rządu w sprawach UE oraz zakres kompetencji komisji odpowiedzialnych za sprawy UE w dalszym ciągu pozostają w sferze kompetencji każdego państwa członkowskiego. Zarówno postanowienia uprzednio obowiązującego Protokołu o roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (Traktat z Amsterdamu), jak i Protokołu nr 1 Trak-tatu z Lizbony w podobny sposób odnoszą się do tych kwestii przez jednoznaczne odesłanie do regulacji krajowych. Niemniej jednak nowe regulacje unijne (zawarte w Traktacie z Lizbony) oddziałują bezpośrednio na mechanizm krajowego współdziałania parlamentu państwa członkow-skiego z własnym rządem, zwłaszcza w dziedzinie:

– systemu monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości („po-marańczowa kartka”);

– inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE; – kontroli tzw. procedury kładki.

We wszystkich tych obszarach drugie izby mogą działać samodzielnie. Niewątpliwie konieczne jest wzmocnienie mechanizmu współpracy drugich izb z własnym rządem217.

6. Na podstawie dotychczas obowiązujących regulacji i zmian wprowa-dzonych przez Traktat z Lizbony parlamenty państw członkowskich, w tym ich drugie izby, nie uzyskały możliwości monitorowania działań w ramach WPZiB. Widoczne jest natomiast dążenie do podniesienia efektywności działania parlamentów państw członkowskich oraz umocnienia mecha-

217 Zob. drugi i piąty rozdział pracy.

1.5. Wnioski


Materiały

DEMO IWEP


nizmów krajowych współdziałania parlamentu z rządem w tym obszarze. Natomiast brak jest konkretnych działań dotyczących wzmocnienia roli samych parlamentów państw członkowskich w odniesieniu do tego zakresu. Parlamenty państw członkowskich, w tym ich drugie izby, będą mogły w ramach COSAC organizować jedynie konferencje międzyparlamentarne ze szczególnym akcentem położonym na zagadnienia WPZiB.


Materiały

DEMO IWEP


W SPRAWACH UNII EUROPEJSKIEJW ŚWIETLE REGULACJI KRAJOWYCH I UNIJNYCH

www.iweuroprawo.ple-mail: [email protected]. 22 494 34 63

Niniejsza publikacja ukazuje problematykę roli drugich izb parlamentów państw członkowskich w sprawach UE. Dotychczas w literaturze przedmiotu jedynie w niewielkim stopniu zajęto się kwestią dwuizbowości parlamentu państwa członkowskiego w kontekście spraw UE i przekształceń kompetencji parlamentu ze względu na członkostwo państwa w UE. Lukę tą znakomicie wypełnia niniejsza praca.

Autorka w poszczególnych rozdziałach ukazuje nowe elementy funkcji europejskiej drugiej izby parlamentu państwa członkowskiego w świetle regulacji UE, które obejmują postanowienia traktatów, protokołów, deklaracji oraz praktykę. W szczegółowej analizie poddaje również kwestię współpracy drugich izb parlamentów państw członkowskich z parlamentami innych państw członkowskich oraz współpracy drugich izb parlamentów państw członkowskich z Parlamentem Europejskim i innymi instytucjami UE w sprawach dotyczących Unii Europejskiej. Koncentruje się również na przekształceniu roli i nowych kompetencji Senatu RP w sprawach UE, skupiając się na omówieniu podstaw prawnych, mechanizmów oraz procedur, które umożliwiają Senatowi współdziałanie w sprawach UE.

Anna Pudło – doktor nauk prawnych. Stopień naukowy doktora nauk prawnych uzyskała w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie w 2011 r. Absolwentka studiów doktoranckich w INP PAN w Warszawie oraz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. Obecnie adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Kolegium Prawa w Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie. W latach 2003–2007 pracowała w Kancelarii Senatu RP m.in. w Biurze Spraw Międzynarodowych i Spraw Europejskich. Od 2009 r. pracuje w Zespole Orzecznictwa i Studiów w Biurze Trybunału Konstytucyjnego w Warszawie.

9 788376 270661


http://iwep.pl

Nr katalogowy: 1050KLUB KSIĄŻKI EUROPRAWOrejestracja.iwep.pl

Książka do nabycia

Praca naukowa fi nansowana ze środków na naukę w latach 2009–2010 jako projekt badawczy nr N N110 057536.

Książka została wydana we współpracy z Wydawnictwem Akademii Leona Koźmińskiego


