seminarski rad finalna verzija.docx
TRANSCRIPT
Sanja MrdakBroj indeksa 02/12
Organizacija i metod rada u državnoj upravi Crne Gore(seminarski rad)
Mentor:Doc. dr Velibor Džomić
Podgorica, 2015. godine
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
SadržajUvod............................................................................................................................................................3
Predmet, cilj i hipoteza rada....................................................................................................................4
Metode rada.............................................................................................................................................5
I Teorijsko-pravni aspekt uprave.................................................................................................................5
1. Pojam uprave..........................................................................................................................................5
1.1Teorijski pojam uprave.......................................................................................................................7
1.2 Organizacioni pojam uprave..............................................................................................................9
II Pozitivno-pravni aspekt državne uprave Crne Gore...............................................................................14
2. Organizacija državne uprave Crne Gore...............................................................................................14
2.1 Poslovi organa uprave......................................................................................................................15
2.2 Ministarstva.....................................................................................................................................18
2.2.1. Propisi ministarstva.................................................................................................................19
2.3 Drugi organi uprave.........................................................................................................................20
2.4. Upravljanje i odgovornost u organima državne uprave...................................................................22
2.5. Odnosi i saradnja............................................................................................................................23
2.5.1. Odnosi između organa državne uprave i Vlade............................................................................24
2.5.2. Odnosi između ministarstava.......................................................................................................25
2.5.3. Odnosi između ministarstava i organa uprave.............................................................................26
2.5.4. Odnosi ministarstava prema Skupštini i organa uprave prema sudovima....................................26
2.5.6. Odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave, javnim ustanovama, javnim preduzećima i drugim pravnim licima čiji je osnivač država.................................................................27
2.5.7. Odnos organa državne uprave prema nevladinim organizacijama...............................................28
Zaključak...................................................................................................................................................29
Literatura...................................................................................................................................................30
Zakonodavstvo......................................................................................................................................30
Strategije i priručnici.............................................................................................................................30
Monografije...........................................................................................................................................31
Internet stranice.....................................................................................................................................32
2
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Uvod
Uprava predstavlja jedan od najvažnijih segmenata svake države, a vrijeme je to koje
diktira i zahtjeva od uprave da se prilagođava i napreduje, kako bi bila pristupačnija građanima.
Uprava je ta koja treba da se stara o dobrobiti građana, opštem društvenom i kulturnom napretku,
ekonomskom razvoju i socijalnom blagostanju uopšte.
U ovom radu posvećena je pažnja jednom segmentu uprave – državnoj upravi, koja
predstavlja produženu ruku izvršne vlasti, a funkcionisanje državne uprave predstavlja odraz
vođenja kompletne države.
S obzirom da je država Crna Gora odlučna da postane dio evropskog sistema vrijednosti,
tako novostvorena uprava bi radila u skladu sa evropskim normama i vrijednostima. Uprava
treba da se osposobi, pripremi i uskladi svoj zakonodavni okvir s Acquis communautaire-om i da
na osnovu implementacije istog , prilikom primjene sopstvenih propisa, djelotvorno funkcioniše
u okviru evropskog administrativnog sistema. Upravo iz tih razloga, državna uprava je izložena
mnogobrojnim reformama. Uvode se razne promjene, jer se uprava temelji na principu „3E“,
odnosno efikasnost, ekonomičnost i efektivnost i to je ono čemu se teži prilikom reformi.
Uz to je bitna i njena organizacija, koja predstavlja izvor moći svakog kolektiviteta. Ono
što se zahtijeva od crnogorske uprave jeste poštovanje principa i načela međunarodnog prava, uz
načela evropskog administrativnog prostora (EAP), kako bi Crna Gora ispunila uslove
pristupanja Evropskoj Uniji. Ono što je naročito važno, jeste i kvalitetna primjena Novog Zakona
o upravnom postupku, sa čijom primjenom će se početi od 01. jula iduće godine.
Uprava je nezaobilazan segment u životima građana. Ne samo da je neophodna
građanima kao korisnicima usluga uprave, već je isto tako neophodna i za funkcionisanje jedne
države. Ona je korijen od kojeg sve kreće. Država ne bi mogla funkcionisati bez postojanja
uprave.
3
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Predmet, cilj i hipoteza rada
Predmet rada je „organizacija i metod rada u državnoj upravi“. U radu se prikazuju
funkcionisanje državne uprave, poslovi koje obavljaju organi državne uprave, kao i odnosi i
saradnja među njima. Rad je podijeljen u dvije cjeline, a to su:
teorijsko-pravni aspekt, i
pozitivno-pravni aspekt.
U teorijsko-pravnom aspektu se govori o pojmu uprave, tačnije o teorijskom pojmu i
organizacionom pojmu uprave.
U pozitivno-pravnom aspetu se govori o pojmu uprave, organizacije, modelima uprave,
organima uprave, a definisani su osnovni principi.
Cilj rada je da ukaže na važnost državne uprave koja sve više teži da bude dostupnija
svojim korisnicima, odnosno građanima. Glavna hipoteza jeste negativan uticaj stalnog
mijenjanja zakonske i podzakonske regulative u oblasti organizacije državne uprave.
Metode rada:
Prilikom izrade rada, korišćene su sledeće metode:
1. Teorijski metod - baziran je na obradi instituta upravnog prava, predstavljanja
modela funkcionisanja uprave i načina upravljanja;
2. Pozitivno-pravni metod baziran je na važećim propisima, koji regulišu sistem
organizacije državne uprave u Crnoj Gori.
4
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
I Teorijsko-pravni aspekt uprave
1. Pojam uprave
Uprava predstavlja jedan od osnovnih i najspornijih pojmova upravnog prava. Etimološki,
pojam uprave se izvodi iz riječi upravljanje, što znači vladanje, vođenje, usmjeravanje,
pomaganje, rukovođenje, koordiniranje, sprovođenje i upućivanje. Takođe, pored izraza uprava,
postoji mnoštvo sinonima kao što su administracija i administrirati (administration,
amministrazion). Izraz „javna“ zapravo označava razliku u odnosu na administraciju u
preduzećima, bankama i drugim institucijama privatnog karaktera. 1
Uprava je jedan kompleksan i višeslojan sistem institucija, koji se ispoljava kao vršenje
specifičnih upravnih aktivnosti od strane ljudi koji djeluju preko državnih organa i
mnogobrojnih organizacija van državne strukture. Državna uprava je samo dio sveukupnog
državnog sistema. Ona je jedna složena i uglavnom hijerarhijski postavljena upravna struktura
koja čini „kičmeni“ stub države.2
Tako po njemačkoj teoriji, na čelu sa osnivačem njemačke nauke upravnog prava Oto
Majerom, uprava (upravna djelatnost) je ona državna djelatnost koja predostaje u odnosu na
zakonodavstvo i sudstvo. Uprava je sve ono što nije zakonodavstvo i sudstvo.3
Pod državnom upravom se podrazumijeva određena državna djelatnost koja se razlikuje po
određenim obilježjima od drugih državnih djelatnosti. Formalno ili organizaciono gledište
definiše državnu upravu kao onu djelatnost koju vrše isključivo organi državne uprave, a to su
oni organi koji su ustavom ili zakonom određeni kao organi državne uprave.
1 Đorđije Blažić, Državna uprava i upravni sistemi (Hrestomatija), 2007., str. 772 Isto, str. 703 Isto
5
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Pored ovog gledišta, postoji i materijalno i funkcionalno. Za razliku od predhodnog, ova
gledišta definišu državnu upravu sa aspekta sadržine akata i radnji koje državni organi donose,
odnosno preduzimaju u vršenju upravne djelatnosti. 4
Što se tiče određivanja pojma uprave postoje dva i to su negativan i pozitivan pojam
uprave. S obzirom da je uprava jedan složen fenomen, kojeg je nemoguće obuhvatiti jednom
definicijom negativan pojam je zasnovan na skepticizmu, jer uprava obuhvata ogroman broj
organa i organizacija, obavlja veliki broj poslova, koji su međusobno različiti i heterogeni među
kojima se teško pronalazi povezanost koja bi ih povezala u jednu cjelinu koje čine upravnu
funkciju.
Pozitivan pojam uprave polazi od same djelatnosti, odnosno poslova koje uprava obavlja,
to jest koji su to poslovi, akti i radnje koje uprava donosi i slično. Pojam uprave u pravnom
smislu možemo odrediti u teorijsko-pravnom i pozitivno-pravnom smislu. Prvi polazi od
određenih teorijskih pretpostavki, dok se pozitivno pravni zasniva na pozitivno-pravnim
tekstovima i eventualne definicije uprave koja je data u propisima (ustavu i zakonima).5
Uprava je stvorena da bi (pored vršenja raznih materijalnih akata koji stoje u nadležnosti
države, prije svega akata nasilja) donosila pojedinačne akte kojima se određuju dispozicije.
Uprava je posebna grana državne vlasti. To je vlast rješavanja u tzv.upravnim stvarima. Uprava
je vlast rješavanja prerogativima državne vlasti i na osnovu zakona o pravu, obavezi ili pravnom
interesu određenog subjekta (stranke), neposrednom primenom propisa u konkretnoj
pojedinačnoj upravnoj stvari. Kako izvršenje prava uključuje kao ultima ratio (krajnje sredstvo) i
primjenu fizičke prinude, to pojam upravne vlasti obuhvata i primjenu fizičke prinude u
konkretnim situacijama izostajanja dobrovoljnog izvršenja prava, tj. potčinjavanja pravu.6
Za materijalni pojam uprave bitna je sama supstanca uprave kao djelatnosti. Materijalni
pojam uprave je dvojan. Uprava se shvata ili kao jedna od vlasti države ili kao javna služba. U
podlozi tih različitih shvatanja o upravi su dva različita shvatanja države - kao javne vlasti i kao
skupa javnih službi (službi neophodnih za zadovoljavanje dnevnih potreba čitave zajednice, pa
4 Branislav Radulović, Upravni postupak i upravni spor, državna uprava i lokalna samouprava u Crnoj Gori, Vlada Crne Gore, uprava za kadrove, Podgorica, 2008., str. 705 Đorđije Blažić, Državna uprava i upravni sistemi (Hrestomatija), str. 78-796 http://www.slilic.com/upload/docs/SLilic%20Sovjetska%20doktrina%202007.pdf, str. 19
6
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
otuda i njihovo podvođenje pod posebni upravni, upravno-pravni režim). Čuvena Digijeva
funkcionalna odredba uprave ulazila bi u drugu grupu shvatanja, pošto je i država po njemu
javna služba.7
1.1 Teorijski pojam uprave
Prilikom određivanje teorijskog pojma uprave razlikujemo najmanje dva osnovna pristupa:
a) pravno-politički i
b) socio-tehnološki.
Na njima je nastao (treći) moderni sistemski pristup koji upravu shvata kao "jedan složeni i
dinamički (upravni) sistem ljudske saradnje za socijalnu regulaciju". Teorijsko određivanje
uprave je obrađivano od mnogih autora i ima raznovrsnih shvatanja.8Pravno-politički pristup je
princip podjele vlasti i u tom kontekstu, određivanje upravne vlasti u odnosu na izvršnu vlast.
Izvršna vlast je grana državno-pravne vlasti kojoj je povjerena funkcija izvršavanja zakona
donijetih od strane zakonodavne vlasti. Međutim,funkcija izvršavanja zakona (izvršna funkcija)
podrazumijeva donošenje podzakonskih akata i pojedinačnih akata. Pojedinačni pravni akti
mogu biti sudski (presude i rješenja) i upravni (rješenja i zaključci). Tako proizilazi da izvršna
funkcija u sebi obuhvata sudsku i upravnu funkciju. Zbog toga se, kao dopunski kriterijum
razgraničenja, uzimaju organi koji ih vrše (sudsku funkciju vrše sudovi, a upravnu funkciju
organi uprave).
Funkcije izvršne i upravne vlasti se ne mogu u potpunosti izjednačiti. Izvršna funkcija
podrazumijeva vođenje politike, dok upravna funkcija obuhvata donošenje upravnih odluka
(rješenja) koje imaju za cilj svakodnevno operativno izvršavanje konkretnih zadataka koji se pred
državu postavljaju. Vremenom, uprava je dobila mnogo više poslova i ušla u mnoge društvene
oblasti i regulisala ih pravnim normama. Državna uprava dobila je i novu ulogu u društvu, da ne
vrši isključivo vlast, već da se stara o svojim građanima, pa se proširuju upravni poslovi, koje
7 http://www.slilic.com/upload/docs/SLilic%20Sovjetska%20doktrina%202007.pdf, str. 198 Đorđije Blažić, Predrag Dimitrijević, Upravno pravo Crne Gore, Fakultet za državne i evropske studije, Podgorica, 2008., str. 79-80
7
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
više ne vrše samo organi vlasti. S tim u vezi, javlja se podjela upravne funkcije na autoritativne
poslove (u kojima se vrši vlast) i neautoritativne poslove (gdje nema te vlasti).
U grupu autoritativnih poslova svrstavaju se:
odlučivanje u upravnom postupku,
vršenje upravnog nadzora,
postupanje u prekršajnom poostupku itd.
Dok u neautoritativne poslove spadaju djelatnosti kao što su:
predlaganje unutrašnje i spoljne politike,
vođenje politike razvoja, kojim država usmjerava ostvarivanje svojih socijalno
ekonomskih ciljeva. 9
1.2 Organizacioni pojam uprave
U teorijskom određivanju organizacionog pojma uprave, potrebno je odrediti upravu kao
posebnu organizaciju, tj. kao poseban sistem organizacionih cjelina, koji kao svoju osnovnu i
trajnu aktivnost ima obavljanje upravne djelatnosti. U organizacionom smislu, uprava se javlja
kao složena upravna organizacija sastavljena od brojnih i raznovrsnih organa i organizacionih
oblika koji uspostavljaju međusobnu komunikaciju na osnovu unaprijed utvrđenih pravila i
propisa. 10
U širem smislu, sistem uprave u okviru državne organizacione strukture, osim
organizacionih cjelina u okviru posebne organizacione strukture uprave, može obuhvatati i
organizacione cjeline u okviru drugih državnih organizacionih podsistema (npr. sudova), kao i
cjeline koje se nalaze van organizacione strukture države (npr. ustanove i preduzeća). U tom
smislu, teorijsko određivanje organizacionog pojma uprave podrazumijeva određivanje posebnog
organizacionog sistema koji obavlja upravne aktivnosti, kako u okviru državne organizacione
strukture tako i van nje.
9 Đorđije Blažič, Javna uprava (sistem javne uprave Crne Gore), Fakultet za državne i evropske studije, Podgorica, 2009., str. 4610 Stevan Lilić, Organizacioni pojam uprave, Pravni zbornik, br. 2-3/1995., Udruženje pravnika Crne Gore, Podgorica, str. 99
8
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Polazi se od uprave kao vlasti i nastoji se odrediti manifestaciona forma pojave koja se
zove uprava u sklopu države. Podrazumijeva se složen sistem organa i organizacija, tijela i
slično, koje u sebi sadrže propisanu organizacionu strukturu. Uprava u užem smislu je državna
uprava, a u širem smislu, pored uprave i organizacione cjeline, van državne uprave ali u okviru
državne organizacione strukture, sudska uprava, regionalna, teritorijalna i lokalna uprava.
Određivanje teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu polazi od određivanja
subjekata koji su ovlašćeni za vršenje upravnih aktivnosti. Prije svega, vršioci upravnih
aktivnosti mogu biti subjekti koji se nalaze u okviru posebne državne organizacije podstrukture
upravni organ. To su organi uprave i posebne upravne organizacije koje raspolažu izvornim
ovlašćenjima za vršenje upravnih aktivnosti, jer je upravnim organima, vršenje upravnih
aktivnosti osnovna djelatnost. 11
Takođe, pri određivanju teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu , pravi se
razlika između državne uprave s jedne i javne uprave, sa druge strane. Dok je izraz državna
uprava karakterističan za one koncepcije, koje polaze od stanovišta da organizacioni pojam
uprave treba odrediti kao organski pojam uprave, u smislu da državne uprava obuhvata samo
organe državne uprave kao vršioce upravne vlasti, dotle se (naročito u anglosaksonskoj,
francuskoj i njemačkoj stručnoj literaturi) mnogo češće koristi javna uprava, odnosno javna
administracija. Ovo zbog toga što se u ovim zemljama vršenje upravnih aktivnosti ne shvata
isključivo kao vršenje upravne vlasti, već i kao obavljanje drugih djelatnosti, koje nemaju
autoritativnih obilježja. Javna uprava označava stručni dio državne upravne organizacije, ali i
nedržavne vršioce uprave (javne ustanove i javna preduzeća), a često i lokalnu samoupravu (npr.
opštine i druge teriotorijalne zajednice javnog karaktera). S toga je pojam javna uprava mnogo
širi pojam od pojma državna uprava, jer označava sve vršioce upravnih djelatnosti, kako u okviru
državne organizacione strukture ( upravne organe i druge državne organe koji su ovlašćeni za
vršenje upravnih aktivnosti), tako i van nje ( nedržavne subjekte sa javnim ovlašćenjima). 12
Organizaciona struktura u upravi predstavlja trajni sistem veza i odnosa između pojedinih
djelova i elemenata te organizacije radi postizanja postavljenog cilja-što kvalitetnijeg obavljanja
11 Isto, str. 10012 Isto, str. 103
9
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
poslova državne uprave.13 Njena uloga, kao dijela izvršne vlasti i servisa za pružanje usluga,
sastoji se u obavljanju poslova koji su propisima stavljeni u djelokrug, odnosno nadležnost,
pojedinih organa. Djelokrug predstavlja skup poslova koji pripada svakom organu utvrđen
propisom, a nadležnost je precizno utvrđena sadržina tih poslova čije je obavljanje pravo i
dužnost svakog organa.14
Pojam uprave u organizacionom smislu nema mnogo različitih shvatanja. Najčešće se
polazi od organizacije. Polazi se od uprave kao vlasti, i nastoji odrediti manifestaciona forma
pojave koja se zove uprava u sklopu države. Većina autora se slaže da je uprava dio državnog
aparata (tzv. državna uprava) ali neki autori organima državne uprave dodaju i druge nedržavne
subjekte (organizacije koje imaju javna ovlašćenja) i taj spoj državne i nedržavne uprave
nazivaju javna uprava.15
Pod upravom u organizacionom smislu podrazumijeva se određeni složeni system
organa, organizacija, tijela i sl, koji u sebi sadrže propisanu organizacionu strukturu. Uprava
obuhvata veoma brojne i različite organe. Da bi se bliže odredili oni se mogu posmatrati u užem i
u širem smislu.U užem smislu upravu čine brojni i raznovrsni državni organi i organizacije koje
kao svoju osnovnu i trajnu djelatnost obavljaju upravne poslove i zadatke. Uprava u užem smislu
je državna uprava. Međutim, postoji teškoća precizne klasifikacije državnih organa po vrstama.
Upravu čine organi državne uprave (npr. ministarstva, uprave, sekretarijati, inspektorati i dr.) i
posebne državne organizacije koje obavljaju neautoritativne stručnotehničke poslove (npr.
zavodi, direkcije).16
U širem smislu upravu čine, pored uprave u užem smislu (državne uprave), i
organizacione cjeline (organi i organizacije) van državne uprave ali u okviru državne
organizacione strukture (npr. posebni organi u okviru sudova - sudska uprava, zakonodavnih
organa - stručne službe izvršnih organa itd.), kao i regionalna, teritorijalna i lokalna uprava
13 Đorđije Blažić, Radojko Đuričanin, Osnove ustavnog i upravnog uređenja Crne Gore, Uprava za kadrove, Podgorica, 2006. , str. 6214 Isto15 Đorđije Blažić, Državna uprava i upravni sistemi, Hrestomatija, str. 8116 Isto
10
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
(opštine i gradovi). Prema tome, upravu u širem smislu čine i organizacione cjeline van državne
organizacione strukture. One nemaju izvorna ovlašćenja za upravnu djelatnost već im se upravna
javna ovlašćenja povjeravaju (npr. javne ustanove, javna preduzeća). Kao vršioci upravne
djelatnosti mogu postojati i tzv. administrativne agencije ("nezavisna regulatora i druga
upravna tijela"), koja su nosioci prevashodno upravnih ovlašćenja, ali raspolažu i određenim
ovlašćenjima sudskog i zakonodavnog karaktera. Takve su npr. različite izborne komisije i dr.
tijela. Ovaj teorijski koncept shvata upravu kao javnu službu.
Nasuprot preuskom i anahronom državnom modelu uprave, modeli uprave koji danas
preovlađuju u razvijenim zemljama, posebno evropskim, polaze od koncepcije socijalne
funkcije države i uprave. Koncept socijalne funkcije, odnosno društvene uloge uprave polazi od
toga da se vršenje upravnih aktivnosti države ne može svesti isključivo na vršenje državne vlasti
(npr. izdavanje naredbi i primjena prinude i ograničenja), već da vršenje upravnih aktivnosti,
podrazumijeva vršenje javnih službi kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbjeđuju građanima
neophodni socijalni uslovi za njihov svakodnevni život i rad i koji doprinose opštem razvoju i
napretku društva kao cjeline. Uprava u širem smislu jeste javna uprava ili uprava.17
1.3 Funkcionalni pojam uprave
S obzirom da aktivnosti uprave imaju za cilj zadovoljenje potreba ljudi, kako
individualno tako i kolektivno, s toga možemo reći da je djelatnost uprave veoma složena i
heterogena. Ona obuhvata mnoštvo različitih poslova i zadataka, koji nisu jedna cjelina već su to
razne aktivnosti kojima uprava realizuje svoju socijalnu funkciju. Tako, uprava u funkcionalnom
smislu jeste posebna djelatnost uprave, odnosno to je skup određenih aktivnosti kojima ona
izvršava upravne poslove i zadatke.
Kada uzmemo u obzir sve poslove i zadatke koje uprava obavlja možemo odrediti upravu u
funkcionalnom smislu. Ti poslovi obuhvataju autoritativne, neautoritativne, pravne, materijalne i
druge poslove. Djelatnost uprave manifestuje se u dva oblika:
donošenjem upravnih akata, i
vršenjem upravnih radnji (autoritativnih i neautoritativnih).
17 Isto, str. 81-82
11
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Međutim, uprava pored tih djelatnosti obuhvata i druge upravne poslove koje ostvaruje u
organizacionom smislu, odnosno kroz „vršenje javnih službi“. Prilikom određivanja uprave u
funkcionalnom smislu neophodno je razgraničiti upravnu funkciju od drugih državnih funkcija
(funkcija državnih organa). To je moguće na dva načina:
1.U teorijskom određivanju pojma uprave u smislu funkcije18, može se poći od formalnih
(spoljnih) obilježja upravne funkcije a to su: specifični organi (subjekti) koji obavljaju upravne
poslove (inokosno odlučivanje, monokratski oblik, hijerarhijska struktura, diskreciona vlast,
itd.), poseban postupak kao specifičan način na koji se poslovi uprave obavljaju (neformalnost
postupka) i specifični oblici ispoljavanja upravne funkcije (neformalnost akata i radnji).
Subjekti (nosioci) upravne funkcije se određuju na osnovu pozitivno-pravne nomenklature
upravnih organa i organizacija koje sve zajedno čine pojam javne uprave.
2.U teorijskom određivanju pojma uprave, može se poći od materijalnih (unutrašnjih) obilježja
upravne funkcije. U tom pogledu, nastoji se utvrditi sadržina upravne funkcije, njena priroda i
karakter, jer se tako može sagledati upravna funkcija kao specifična djelatnost države. Polazi se
od podjele državno pravnih funkcija na zakonodavnu, upravnu i sudsku funkciju sa ciljem da se
odredi sadržina upravne funkcije.19
Međutim, tu postoje brojne razlike. Ono što je zajedničko prvobitnim shvatanjima je da
se sadržina upravne i drugih državnih funkcija određivala na osnovu filozofsko-teorijskih analiza
političke vlasti. Tek kasnije se zauzima pozitivistički pristup, pa se sadržina upravne funkcije
određuje na osnovu pozitivnog prava.
Tek na osnovu analize pravnog režima upravne funkcije može se odrediti njegova pravna
sadržina. Tako najzad dobijamo upravnu funkciju kao pravnu funkciju državeidrugih
javnopravnih kolektiviteta.
18 Predrag Dimitrijević, Prof. dr. Đorđije Blažić, Upravno pravo Crne Gore, Fakultet za državne i evropske studije, Podgorica 2008., str. 8219 Isto
12
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
II Pozitivno-pravni aspekt državne uprave Crne Gore
2. Organizacija državne uprave Crne Gore
Pravno politički položaj i uloga, organizacija, poslovi i druga pitanja u vezi sa
organizacijom i radom uprave regulisani su Ustavom Crne Gore20, Zakonom o državnoj upravi21 i
drugim propisima koji se odnose na ovu oblast ( Zakon o državnim službenicima i
namještenicima, Zakonom o zaradama državnih službenika i namještenika, Zakon o lokalnoj
samoupravi, itd.). Javna uprava obuhvata državnu i nedržavnu upravu, a nedržavna uprava
obuhvata lokanu upravu, javne službe, regulatorne organe, posebne ( samostalne) organizacije i
druge organizacije. Državna uprava predstavlja sistem državnih organa i organizacije koji su
Ustavom i zakonom jedne zemlje određuju i osnivaju kao organi državne uprave.
Isključivo se na osnovu važećeg propisa može utvrditi da je neki državni organ, organ
državne uprave, kao i to da se njegova djelatnost upravna funkcija. Državnu upravu karakteriše
princip hijerarhije kao osnovno organizacione načelo, inokosni način odlučivanja, a ne
kolegijalni, koji je karakterističan za skupštinu, zatim, specifični upravni poslovi i metod rada
autoritativno servisnog karaktera i slično. Sva ova organizaciona i funkcionalna obilježja državne
uprave, po prirodi stvari jesu imanentna obilježja državne uprave i proizilaze iz mjesta i uloge
koju ima uprava u državi i društvu. Tačno je da pravni propisi određuju organe državne uprave,
njihove upravne poslove i zadatke, ali priroda upravne funkcije opredjeljuje organizaciju
(unutrašnju i spoljašnju) i metode i sadržinu rada tako propisima definisane državne uprave.
Ustavom Crne Gore 22, u u odredbama koje propisuju položaj Vlade, regulisana je
istovremeno Vlada i državna uprava. Državnu upravu čine ministarstva i drugi organi državne
uprave. U Crnoj Gori ne postoji Zakon o Vladi ili ministarstvima, već tu oblast pravno reguliše
Zakon o državnoj upravi.
20 Ustav Crne Gore („Službeni list CG“, 2007.)21 Zakon o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)22 Član 11, st. 2. Ustava Crne Gore („Službeni list Crne Gore“, 2007.)
13
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Struktura državne uprave Crne Gore pokriva tri glavne oblasti:
oblast suvereniteta ili funkcija vlasti, što uključuje spoljne i unutrašnje poslove,
državnu upravu, pravosuđe, lokalnu samoupravu i finansije ( ali bez odbrane);
oblast privrede, što uključuje ekonomske odnose, saobraćaj, poljoprivredu,
vodoprivredu, šumarstvo, turizam, trgovinu, zaštitu okoline i sl.;
oblast društvenih djelatnosti – rad, zdravstvo, socijalu, nauku i tehnologiju,
prosvetu i kulturu.
2.1 Poslovi organa uprave
Odredbe članova 11-23 Zakona o državnoj upravi 23 uređuju glavne poslove državne uprave.
Poslovi državne uprave su:
1) Predlaganje unutrašnje i vanjske politike
Obuhvata izradu strategija, projekata, programa i međunarodnih dokumenata na osnovu
praćenja izvršavanja zakona i drugih propisa i sagledavanja i analiziranja stanja u oblasti, u cilju
usaglašavanja sistema sa savremenim, demokratskim i međunarodno priznatim standardima.
Crna Gora je stekla status kandidata za članstvo u Evropsku Uniju i to je ono čemu je Vlada
posebno posvećena, tako da se sistem državne uprave nalazi u procesu mijenjanja i usaglašavanja
sa sistemom koji se primjenjuje u EU.
2) Vođenje politike razvoja
Podrazumijeva utvrđivanje razvojnih strategija i podsticanje privrednog, socijalnog,
kulturnog, ekološkog i ukupnog društvenog razvoja.
3) Normativna djelatnost
Ona obuhvata izradu teksta nacrta i predloga zakona i drugih propisa i donošenje
podzakonskih propisa.
4) Izvršavanje zakona i drugih propisa23 Član 11-23, Zakona o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)
14
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Obuhvata vođenje upravnog postupka, donošenje i izvršenje rješenja i drugih pojedinačnih
akata, preduzimanje upravnih mjera i upravnih radnji, praćenje njihovog izvršavanja, davanje
objašnjenja, izdavanje stručnih uputstava i instrukcija za rad i ukazivanje stručne pomoći.
5) Vršenje upravnog nadzora
Upravni nadzor obuhvata:
a) nadzor nad zakonitošću upravnih akata;
b) nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada organa uprave, lokalne samouprave i drugih
pravnih lica u vršenju prenijetih, odnosno povjerenih poslova;
c) inspekcijski nadzor.24
Nadzor nad zakonitošću upravnih akata obuhvata kontrolu zakonitosti upravnih akata kojima
se, na osnovu zakona, rješava o pravima, obavezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih lica i
preduzimanje zakonom propisanih mjera.
Nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada obuhvata:
a) kontrolu zakonitosti rada i postupanja;
b) kontrolu i ocjenu efikasnosti, ekonomičnosti i efektivnosti;
c) kontrolu cjelishodnosti organizacije obavljanja poslova i osposobljenosti službenika i
namještenika za obavljanje tih poslova;
d) odnose državnih službenika prema strankama, fizičkim i pravnim licima;
U vršenju nadzora se25:
pokreće postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata;
nalaže izvršavanje utvrđenih obaveza;
predlaže prestanak, odnosno zabranu rada ustanove i drugog pravnog lica;
preduzimaju druge mjere predviđene posebnim propisom.
Inspekcijski nadzor vrši se neposrednim uvidom kod ustanova i pravnih lica, organa opština,
Glavnog grada, Prijestonice i Crne Gore, drugih organa i kod građana u pogledu pridržavanja
24 Zakon o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)25 Isto, član 18 stav 1
15
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
zakona, drugih propisa i opštih akata i preduzimanjem upravnih i drugih mjera i radnji da se
utvrđeno stanje uskladi sa propisom. Inspekcijski nadzor se utvrđuje posebnim zakonom.
6) Odlučivanje u upravnom postupku o pravima i obavezama građana i pravnih lica
Ono obuhvata pokretanje i vođenje upravnog postupka, preduzimanje mjera i radnji u
postupku, donošenje rješenja o pravima i obavezama fizičkih i pravnih lica i njihovo neposredno
izvršavanje.
7) Obezbjeđivanje vršenja poslova od javnog interesa
Podrazumijeva sprovođenje djelatnosti javnih poslova preko preduzeća i ustanova,
preduzetnika, neposrednim izvršavanjem, davanjem koncesija, ulaganjem kapitala i drugim
mjerama koje omogućavaju efikasno i racionalno vršenje tih djelatnosti.
8) Drugi poslovi državne uprave utvrđeni zakonom i drugim propisima
Drugi poslovi uprave obuhvataju izradu analitičkih, informativnih i drugih materijala, stručno
metodološku obradu propisa u pojedinim oblastima, prikupljanje i obrađivanje podataka, kao i
poslove kojima se doprinosi razvoju i ostvarivanju funkcija državne uprave.
2.2 Ministarstva
Kao osnovni oblik organa državne uprave, ministarstva se osnivaju za jednu ili više
povezanih upravnih oblasti zavisno od prirode, značaja i obima tih poslova i potrebe
obezbjeđenja strategije razvoja. Ministarstva su najviši i samostalni organi državne uprave, jer
nijesu pod nadzorom nekog drugog organa uprave već su neposredno potčinjena Vladi.
Ministarstva su odgovorna za vlastitu organizaciju, menadžment i edukaciju vlastitog kadra.
Nadzor nad zakonitošću rada organa uprave vrše ministarstva, a aktom o osnivanju organa
državne uprave određuje se ministarstvo koje vrši nadzor nad zakonitošću rada samostalnog
organa uprave. Saglasno realnom principu organizacionog povezivanja i uspostavljanja
16
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
organizacione strukture, uvažava se potreba koncentracije istih ili međusobno povezanih poslova
u cilju adekvatnog vršenja svih poslova državne uprave. Takav način formiranja ( grupisanje
prema sličnosti materije i sadržine) pruža mogućnost za visok stepen specijalizacije i stručnosti u
obavljanju poslova, ali zahtjeva paralelno postojanje kompletnih organizacionih struktura, što
može biti preskupo i neracionalno i što otežava horizontalnu povezanost organizacionih cjelina
prema sličnosti radnih operacija, odnosno načinu vršenja.
Poslovi koje obavljaju ministarstva regulisani su Zakonom.26 Ministarstva vrše poslove
predlaganja unutrašnje i vanjske politike, vođenje razvojne politike, normativne djelatnosti i
vršenja upravnog nadzora u skladu sa zakonom. Pored ovih poslova, ministarstvo obavlja i
poslove izvršavanja zakona i drugih propisa, upravne i stručne poslove u upravnim oblastima za
koje je osnovano, kad se ti poslovi ne vrše u samostalnom organu uprave. Takođe, utvrđuju
razvojne strategije i podstiču privredni, socijalni, kulturni, ekološki i opšti društveni razvoj
praćenjem i razmjenom podataka i evidencija i statističkim i analitičkim praćenjem stanja u
oblastima za koje su osnovana i predlaganjem i donošenjem mjera. Ministarstva se osnivaju
Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave.27 Unutrašnja organizacija i sistematizacija
organa državne uprave utvrđuje se zavisno od obima, vrste i složenosti poslova i na način kojim
se obezbeđuje njihovo efikasno, ekonomično i efektivno vršenje.28 Kriterijume za unutrašnju
organizaciju, sistematizaciju i nomenklaturu poslova (nazivi grupa poslova, sadržaj tih poslova i
uslovi za njihovo vršenje) i okvirni broj izvršilaca određuje Vlada.29 Akt o unutrašnjoj
organizaciji i sistematizaciji organa državne uprave utvrđuje Vlada, na predlog ministra, odnosno
starješine samostalnog organa uprave.30
26 Isto, član 2727 Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave („Službeni list Crne Gore“, br. 5/2012, 25/2012, 44/2012 - drugi propis, 61/2012, 20/2013, 17/2014 i 6/2015.)28 Član 36, Zakona o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)29 Isto, član 3730 Isto
17
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
2.2.1. Propisi ministarstva
Normativna funkcija državne uprave, pored izrade teksta nacrta i predloga zakona i
drugih propisa, podrazumijeva i donošenje određenih podzakonskih propisa. Zakonom o
državnoj upravi utvrđen je princip po kome samo ministarstva, a ne i drugi organi uprave, mogu
donositi podzakonske propise. Međutim, u praksi se odstupa od navedenog i sve je više prisutna
pojava da se drugi organi uprave ovlašćuju da vrše ovu funkciju, odnosno da donose
podzakonske propise. Kako osnov za donošenje propisa proizilazi iz zakona i propisa Vlade i
služe njihovom izvršavanju, tako propisi ministarstva moraju biti u skladu sa istim.
Pravni akti koje donose ministarstva i organi uprave su pravilnici, naredbe i uputstva za
izvršavanje zakona i drugih propisa. 31Propisima ministarstva ne mogu se ustanovljavati prava i
obaveze za fizička i pravna lica. Pravilnik je najvažniji opšti pravni akt ministarstva. Njime se
razrađuju pojedine odredbe zakona, kao i odredbe drugih propisa radi njihovog izvršavanja.
Naredba, takođe, predstavlja pravni akt koji se donosi radi izvršavanja zakona i drugih propisa.
Ovom vrstom akta se razrađuje neko postupanje u određenom slučaju, koji slučaj ima karakter
opštijeg značaja. U poređenju sa pravilnikom, naredba kao opšti pravni akt ima uži domet, jer
naređuje ili zabranjuje neko ponašanje u određenom slučaju, pri čemu određeni slučaj ima opšti
značaj ( npr. naredbe u slučaju pojave širenja neke zaraze).
Uputstvo je pravni akt koji se, takođe, donosi radi izvršavanja pojednih odredaba zakona
i drugih propisa, a sadrži pravila o postupanju organa državne uprave u vršenju poslova iz
njihovog djelokruga. Ministarstva mogu da donose i pojedinačne pravne akte ( rješenja i
zaključke). Rješenje je pravni akt kojim se rješava pojedina upravna ili pravna konkretna stvar.
Istovremeno, rješenjem se, kroz rješavanje konkretne stvari primjenjuje zakon i drugi propis.
Zaključak predstvalja akt kojim se odlučuje o pojedinačnim pitanjima koja se tiču postupka, pod
uslovom da se ta pitanja ne rješavaju rješenjem.
31 Isto, član 38-40
18
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
2.3 Drugi organi uprave
Drugi organi osnivaju se kao organi uprave u sastavu ministarstva. Organ uprave u
sastavu ministarstva obavlja poslove izvršavanja zakona i drugih propisa, upravne i stručne
poslove u upravnim oblastima, kada obim i priroda poslova ne zahtjeva posebno organizovanje i
samostalnost u radu. Tako, ministarstvo može imati jedan ili više organa u sastavu, izuzev u
slučaju kada je za vršenje stručnih i sa njim povezanih upravnih poslova potrebna primjena
naučnih i posebnih stručnih metoda rada i saznanja ili kada u određenoj upravnoj oblasti nema
uslova za osnivanje ministarstva. U slučajevima kada je to propisano posebnim zakonom, organi
uprave se osnivaju kao samostalni organi uprave.32
Organi uprave se osnivaju kao: uprave, sekretarijati, direkcije, zavodi i agencije.33Kao što
se može primjetiti svi organizacioni oblici upravne djelatnosti su organi uprave, mada prema
svom karakteru sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije su tzv. „upravne organizacije“, bez
obzira što naš upravni sistem ne koristi ovaj termin, odnosno ne poznaje ovaj organizacioni oblik
djelatnosti uprave. Značajno je naglasiti da se ovi organi osnivaju za vršenje ili pretežno
upravnih poslova ili pretežno stručnih i promotivno-razvojnih poslova. U prvu grupu spadaju
uprave, dok u drugi grupu poslova spadaju sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije. Takođe,
organi uprave mogu imati i svojstvo pravnog lica, odnosno mogu u okviru svog djelokruga vršiti,
uz naknadu, usluge fizičkim i pravnim licima. Samim tim, oni vrše i sporednu djelatnost, tako da
nisu čisti organi državne uprave, već zbog navedene djelatnosti imaju sličnosti sa nekadašnjim
upravnim organizacijama.
Uprave se osnivaju za poslove neposrednog izvršavanja zakona, drugih propisa i
odlučuju o pravima i obavezama fizičkih i pravnih lica. 34
Sekretarijati se osnivaju za vršenje pretežno stručnih poslova, uz mogućnost vršenja
određenih upravnih i drugih poslova. Trenutno, u upravom sistemu Crne Gore postoje tri
sekretarijata, i to:35
32 Isto, član 2833 Isto34 Isto, član 3035 Isto, član 31
19
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
1. Sektretarijat za zakonodavstvo,
2. Sekretarijat za razvoj,
3. Sekretarijat za evropske integracije.
Zavodi 36su organi koji vrše stručne i sa njima povezane upravne poslove uz primjenu
naučnih metoda i saznanja. U Crnoj Gori postoje sljedeći zavodi:
Zavod za statistiku;
Hidrometeorološki zavod;
Seizmološki zavod;
Zavod za međunarodnu naučnu, prosvjetnu, kulturnu i tehničku saradnju;
Zavod za školstvo i
Zavod za izvršenje krivičnih sankcija.
Direkcije37 su organi koji vrše pretežno stručne i sa njima povezane upravne poslove, koji se
odnose na oblast privrede. Trenutno postoje četiri direkcije:
1. Republička direkcija robnih rezervi;
2. Direkcija za javne radove;
3. Direkcija za izgradnju auto-puteva;
4. Direkcija šuma Crne Gore.
Agencije su organi koji vrše stručne i sa njima povezane upravne poslove koji se vrše, uz
primjenu tržišnih principa, odnosno pružanja usluga i obezbjeđuju unapređenje razvoja. Kada je
riječ o Agencijama, neophodno je imati u vidu statusne razlike Agencija u upravnom sistemu
Crne Gore, koje proizilaze iz načina njihovog osnivanja, organa i vrste akata kojima se osnivaju,
organa koji vrši nadzor nad njihovim radom i njihovih funkcija. U tom smislu, upravni sistem
Crne Gore poznaje četiri vrste agencija, a to su:
1. Agencije kao organi državne uprave, koje Vlada osniva uredbom;
2. Agencije kao samostalne (upravne) organizacije, koje osniva Skupština zakonom;
3. Agencije kao samostalne upravne organizacije, koje osniva predsjednik opštine;
36 Isto, član 3237 Isto, član 33
20
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
4. Agencije kao regulatorna tijela, koje osniva takođe Skupština Crne Gore, materijalnim
zakonima.
Uredbom Vlade, osnovana je Agencija za duvan, kao organ uprave. Posebnim zakonom
osnovana je Agencija Crne Gore za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja, koja je osnovana
kao specijalizovana organizacija ( tzv. upravna organizacija) i Agencija za nacionalnu
bezbjednost. Takođe, posebnim zakonima se osnivaju agencije kao regulatorna tijela, kao što su
Regulatorna Agencija za energetiku, Agencija za radio difuziju, Agencija za nadzor osiguranja.
Za vršenje poslova koji zahtjevaju posebna stručna znanja i samostalnost u radu, mogu se,
odlukom predsjednika opštine, osnivati agencije, tzv. upravne organizacije.
2.4 Upravljanje i odgovornost u organima državne uprave
Saglasno Zakonu o državnoj upravi, ministar predstavlja ministarstvo, upravlja i rukovodi
njegovim radom. Drugim organom uprave rukovodi starješina organa uprave ( direktor,
sekretar). Starješinu organa uprave imenuje i razrješava Vlada, na prijedlog resornog
ministarstva. Starješini organa uprave prestaje dužnost ostavkom, razrješenjem i prestankom
mandata Vlade. Takođe, za svoj rad, rad organa uprave kojim rukovodi, kao i za stanje u oblasti
odgovara resornom ministarstvu i Vladi. 38Tako upravom, zavodom, direkcijom i agencijom
rukovodi direktor, a sekteretarijatom sekretar. U ministarstvima i drugim organima uprave mogu
se postaviti rukovodeća lica.
U ministarstvima rukovodeća lica su: sekretar i pomoćnik ministra, a u drugim organima
uprave, pomoćnici i starješine. Sekretar ministarstva koordinira rad organizacionih jedinica u
ministarstvu, obezbjeđuje ostvarivanje odnosa i saradnje sa organima uprave u upravnim
oblastima, za koje je ministarstvo osnovano i drugim organima i za svoj rad odgovara ministru i
Vladi. Pomoćnik starješine organa uprave rukovodi i organizuje rad u jednom ili više sektora,
odnosno oblasti rada, vrši najsloženije poslove organa uprave i za svoj rad odgovara starješini
organa uprave i Vladi.
38 Isto, član 41
21
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Prava, obaveze, odgovornosti i druga pitanja koja se odnose na status državnih službenika
i namještenika uređena su Zakonom o državnim službenicima i namještenicima.39 Državnim
organom, u smislu ovog zakona, smatra se ministarstvo, organ uprave, služba Predsjednika Crne
Gore, Skupštine Crne Gore, Vlade Crne Gore, Ustavnog suda Crne Gore, sud i državno
tužilaštvo.40
Međutim, nedostaci i dalje postoje, s toga je neophodno poboljšati kvalitet usluga,
motivisati i podsticati državne službenike i namještenike na rad. Kako se teži pristupanju EU,
novostvorena uprava mora da teži ka radu u skladu sa evropskim normama i vrijednostima.
Pored toga, uprava koja je više okrenuta ka građanima i poboljšanom komunikacijom,
pojednostavljenom organizacijom i načinom odlučivanja jeste ono čemu se teži. Posebnu pažnju
treba posvetiti edukaciji službenika, koja je trenutno nedovoljna.
2.5 Odnosi i saradnja
U okviru ovog poglavlja uređeni su:
odnosi organa državne uprave i Vlade;
odnosi između ministarstava;
odnosi između ministarstava i organa uprave;
odnosi ministarstava prema Skupštini i organa uprave prema sudovima;
odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave, javnim ustanovama i javnim
preduzećima i drugim pravnim licima čiji je osnivač država;
odnos organa državne uprave prema nevladinim organizacijama.
39 Zakon o državnim službenicima i namještenicima, („Službeni list Crne Gore“, br. 39/2011, 50/2011, 66/2012, 34/2014 i 53/2014 - drugi zakon)40 Isto, član 3
22
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
2.5.1 Odnosi između organa državne uprave i Vlade
Odnos između organa državne uprave i Vlade41, projektovan je saglasno ulozi i položaju
Vlade i njenog odnosa prema tim organima. Vlada, kao nosilac izvršne vlasti, osniva organe
državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom. U tom smislu, Zakonom o državnoj upravi,
uspostavljen je sljedeći odnos između organa državne uprave i Vlade:
u cilju ostvarivanja programa Vlade, ministarstva su dužna da preduzimaju naložene
mjere i radnje,
na zahtjev Vlade ministarstva proučavaju određena pitanja ili obavljaju određeni zadatak,
ministarstva su dužna da obezbijede izvršavanje zaključaka i akata Vlade koji su od
značaja za utvrđivanje i vođenje politike i realizaciju programa Vlade,
Vlada će poništiti propis ministarstva kojim se, suprotno propisu Vlade, povređuju
slobode i prava fizičkih i pravnih licca, kao i u drugim slučajevima predviđenim
zakonom,
Vlada će ukinuti propis ministarstva koji je u suprotnosti sa propisom Vlade.
Takođe, pored ovoga, ministarstva najmanje jedanput godišnje, podnose Vladi izvještaj o
svom radu i stanju u upravnoj djelatnosti, a na zahtjev Vlade podnose i poseban izvještaj o
pojedinim pitanjima iz djelokruga, mjerama koje su preduzeli i njihovim rezultatima. Iz
odgovornosti ministarstva za stanje u oblasti, za koje je osnovano, proizilazi pravo po kome
ministarstvo može Vladi dati predlog za uređivanje pitanja u toj upravnoj oblasti, a može da
zahtjeva da Vlada zauzme stav ili da da instrukcije za rješavanje pojedinih pitanja u upravnoj
oblasti. Organi uprave odnose prema Vladi ostavruju na navedeni način, s tim što te odnose
ostavaruju preko ministarstva, koje vrši nadzor nad njihovim radom.
41 Član 60, Zakona o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)
23
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
2.5.2 Odnosi između ministarstava
Međusobni odnosi između ministarstava, shodno Zakonu o državnoj upravi42, se
ostvaruju na način što su ministarstva obavezna da sarađuju i da se međusobno obavještavaju o
svom radu, naročito o pitanjima koja su od značaja za njihov rad. Ministarstva su obavezna da
zajednički obavljaju poslove, ako tako odluči Vlada ili ako to proizilazi iz njihove propisane
obaveze.
Ministarstvo može zahtjevati da ga drugo ministarstvo uključi u vršenje određenih
poslova, koji su od interesa za to ministarstvo. Takođe, u pripremi i donošenju propisa
ministarstva su obavezna da međusobno sarađuju, odnosno da pribavljaju mišljenja od drugih
zainteresovanih ministarstava.43 Međutim, kada izvršavanje pojednih poslova spada u nadležnost
dva ili više ministarstva, izvršenjem tih poslova rukovodi ministarstvo u čijem djelokrugu je
pretežan dio poslova koje treba izvršiti.
Saradnja među ministarstvima je od velike važnosti, kao i koncentracija poslova unutar
istih. Jer, ukoliko bi se ta povezanost češće primjenjivala u praksi, u raznim oblastima, poslovi bi
se efikasnije sprovodili i realizovali.
2.5.3 Odnosi između ministarstava i organa uprave
Zakonom o državnoj upravi, u dijelu osnivanja organa uprave, utvrđen je princip da
ministarstva vrše nadzor nad radom organa uprave. Aktom o osnivanju organa uprave ( propisom
Vlade), određuje se ministarstvo koje vrši taj nadzor. U vršenju nadzora nad zakonitošću i
cjelishodnošću rada organa uprave, ministarstvo:
može obustaviti akte koji su donijeti van upravnog postupka kada su u suprotnosti sa
zakonom i drugim propisom i predložiti Vladi da ih ukine ili poništi,
traži izvještaje i obavještenja o pojednim pitanjima iz djelokruga,
42 Isto, član 6543 Isto, član 66
24
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
daje stručna uputstva i instrukcije,
upozorava organ uprave o uočenim nepravilnostima u njegovom radu i vrši drugu
kontrolu, u skladu sa propisom Vlade.
Iz nadzorne funkcije ministarstva u odnosu na organe uprave, ministarstvo, u okviru svog
djelokruga, odlučuje po žalbi na pojedinačne upravne akte koje u prvom stepenu donosi organ
uprave i vrši druge poslove koje po zakonu ima drugostepeni organ u upravnom postupku.
Nadalje, iz navedenog odnosa ministarstva prema organu uprave, proizilazi i pravo organa
uprave da traži od ministarstva mišljenje, objašnjenje i instrukcije za primjenu pojednih odredaba
propisa, kao i obaveza za organ uprave da podnosi ministarstvu izvještaj o radu i stanju u
oblastima za koje je osnovan.
2.5.4 Odnosi ministarstava prema Skupštini i organa uprave prema sudovima
U odnosu prema Skupštini ministarstvo je obavezno da, prilikom razmatranja
interpelacije, dostavi Skupštini izvještaje o pojedinim pitanjima i druge tražene podatke iz
upravne oblasti. 44Takođe, ministarstvo je obavezno da dostavi Skupštini spise, odnosno
dokumenta samo u okviru parlamentarne istrage, ukoliko ti spisi, odnosno dokumenti ne
predstavljaju državnu, vojnu ili službenu tajnu, shodno posebnom zakonu.
Ukoliko ti spisi, odnosno dokumenti predstavljaju državnu, vojnu ili službenu tajnu,
ministarstvo će omogućiti uvid i prepis istih. Ministarstvo je obavezno i da daje odgovore na
pitanja poslanika postavljena u Skupštini. U odnosu prema sudovima, organi državne uprave45
dužni su da na zahtjev suda, dostave spise i podatke na način i u rokovima utvrđenim zakonoma
kojima se uređuje postupak pred sudom.
44 Isto, član 7345 Isto
25
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
2.5.5 Odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave, javnim ustanovama, javnim preduzećima i drugim pravnim licima čiji je osnivač država
Određenje Zakona o državnoj upravi 46da se na odnose i saradnju ministarstava i organa
lokalne samouprave u vršenju poslova iz izvorne nadležnosti lokalne samouprave, primjenjuju
odredbe zakona kojim se uređuje lokalna samouprava. Princip o nadzoru ministarstava nad
organima uprave, sa svim pravima i ovlašćenjima iz tog nadzora, primijenjen je u odnosu organa
uprave prema javnim ustanovama, javnim preduzećima i drugim pravnim licima, čiji je osnivač
država. U tom smislu, organ uprave vrši kontrolu opštih akata koje dosnose ove ustanove,
preduzeća i pravna lica, upozorava njihove organe kada opšti akt nije saglasan sa Ustavom ili
zakonom i predlaže odgovarajuća rješenja, radi njihovog usklađivanja. Ukoliko isti ne postupe
po upozorenju, organ uprave može da zadrži od izvršenja takav akt, ukoliko njegovom
primjenom mogu nastupiti teže štetne posljedice i pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom, za
ocjenu ustavnosti i zakonitosti tog akta.
Takođe, organ uprave odlučuje i po žalbi na pojedinačna upravna akta koja u prvom
stepenu donose ove ustanove, preduzeća i pravna lica i vrši druge poslove koje po zakonu ima
drugostepeni organ u upravnom postupku. Organ uprave vrši kontrolu nad obavljanjem poslova
javnih ustanova i javnih preduzeća i drugih pravnih lica čiji je osnivač država.
2.5.6 Odnos organa državne uprave prema nevladinim organizacijama
Polazeći od značaja nevladinog sektora i njegovog aktivnog uticaja na promjene u
društvu, Zakonom o državnoj upravi uspostavljen je odnos između organa državne uprave i
nevladinih organizacija. U tom smislu utvrđena je obaveza za organe državne uprave da
konsultuju nevladin sektor kada su u pitanju zakonski i drugi projekti kojim se uređuje način
ostvarivanja sloboda i prava građana.47
46 Isto, član 7647 Isto, član 80
26
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Pored toga ministarstva i organi uprave moraju da omoguće učešće nevladinim
organizacijama u radu radnih grupa, radi sagledavanja pitanja od zajedničkog interesa, ili za
normativno uređenje odgovarajućih pitanja. Dalje, državni organi uprave dužni su da sa
nevladinim sektorom organizuju zajedničke javne rasprave, okrugle stolove, seminare i drug
vidove zajedničkih aktivnosti o pitanjima od značaja za ostavrivanje prava i sloboda građana.
Konstruktivna saradnja zahtjeva da nevladine organizacije budu pravovremeno obaviještene o
programskim aktivnostima državne uprave i u tom cilju utvrđena je obaveza za državne organe
da nevladin sektor stalno informišu o sadržaju svojih programa rada, kao i o izveštajima o radi i
sl. .
Ovu oblast detaljinije uređuje Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa
državne uprave i nevladinih organizacija.48 Ova Uredba uređuje način i postupak ostvarivanja
saradnje između ministarstva i drugih organa uprave sa nevladinim organizacijama.49
Organi državne uprave, prilikom izrade i donošenja akata iz godišnjeg programa rada,
obezbjeđuje konsultovanje sa nevladinim organizacijama održavanjem sastanaka (seminari,
okrugli stolovi, radionice i dr.), i pisanom i elektronskom komunikacijom (dostavljanje predloga,
sugestija, komentara i dr.).50 Tako, prilikom određivanja načina konsultovanja u pripremi
određenog akta iz programa rada, organ državne uprave vodi računa o broju zainteresovanih
nevladinih organizacija za konsultovanje u pripremi tog akta, roku određenom za njegovu
pripremu i predloženim načinima konsultovanja.51
48 Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne uprave i nevladinih organizacija („Službeni list Crne Gore“, br. 7/2012)49 Isto, član 150 Isto, član 251 Isto, član 5
27
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Zaključak
1. Transparentnost rada javne uprave omogućila bi jednak status svih građana kao i
privrednih subjekata. Stvorila bi se mogućnost objektivnijeg procjenjivanja rada
pojedinih službenika i organizacionih jedinica, ali i bolje razumijevanje problema sa
kojima se uprava susreće.
2. Uprava mora da se kreće u pravcu što fleksibilnije upravne strukture, koja treba da
predstavlja organizacioni okvir za njeno efikasno, produktivno i rentabilno djelovanje,
ako želi da postane nosilac promjena.
3. Pored toga, uprava koja je više okrenuta ka građanima sa poboljšanom komunikacijom,
pojednostavljenom organizacijom i načinom odlučivanja jeste ono čemu se teži. Posebnu
pažnju treba posvetiti edukaciji službenika, koja je trenutno nedovoljna.
4. Odredbe zakona su često nejasni, te je neophodno, da zakonodavac, precizno i jasno
definiše iste, konkretno u vezi prenesenih i povjerenih poslova, kako ne bi dolazilo do
sukoba nadležnosti.
5. Nedostaci su i dalje zastupljeni u državnoj upravi, s toga je neophodno poboljšati kvalitet
usluga, motivisati i podsticati državne službenike i namještenike na rad i edukaciju, a
kako se teži pristupanju EU, novostvorena uprava mora da teži ka radu u skladu sa
evropskim normama i vrijednostima.
28
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Literatura
Zakonodavstvo:
Ustav Crne Gore, „Službeni list Crne Gore“, 2007.
Zakon o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i "Službeni list
Crne Gore", br. 22/2008 i 42/2011.)
Zakon o državnim službenicima i namještenicima, („Službeni list RCG“, br.
39/2011, 50/2011, 66/2012, 34/2014 i 53/2014 - drugi zakon)
Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave („Službeni list Crne
Gore“, br. 5/2012, 25/2012, 44/2012 - drugi propis, 61/2012, 20/2013,
17/2014 i 6/2015.)
Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne uprave i
nevladinih organizacija („Službeni list Crne Gore“, br. 7/2012)
Strategije i priručnici:
Vlada Republike Crne Gore, Uprava za kadrove-Osnove ustavnog i
upravnog uređenja, priručnik, Podgorica, 2006. god.
Vlada Crne Gore, Strategija reforme javne uprave u Crnoj Gori za period
2011-2016. ”AURUM”, Podgorica, 2011. god.
29
„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak
Monografije:
Branislav Radulović-Upravni postupak i upravni spor, državna uprava i
lokalna samouprava u Crnoj Gori, Vlada Crne Gore, Uprava za kadrove,
Podgorica, 2008. god.
Duško Lozina-Mirko Klarić/Nova javna uprava, Sveučilište u Splitu, Pravni
Fakultet, Split, 2003. god.
Đorđije Blažić, Državna uprava i upravni sistemi (Hrestomatija), 2007.
godine
Đorđije Blažić, Predrag Dimitrijević, Upravno pravo Crne Gore, Fakultet
za državne i evropske studije, Podgorica, 2008. god.
Đorđije Blažič, Javna uprava (sistem javne uprave Crne Gore), Fakultet za
državne i evropske studije, Podgorica, 2009. god.
Đorđije Blažić, Radojko Đuričanin, Osnove ustavnog i upravnog uređenja
Crne Gore, Uprava za kadrove, Podgorica, 2006. god.
Članci
Stevan Lilić, Organizacioni pojam uprave, Pravni zbornik, br. 2-3/1995., Udruženje pravnika Crne Gore, Podgorica
30