SŁUŻBY SPECJALNE A ORGANY WŁADZY PAŃSTWOWEJ - RELACJE INSTYTUCJONALNE

Adam Rogala-Lewicki

FSAP 2011

1. PROBLEM KOORDYNACJI DZIAŁAŃ

Polityka bezpieczeństwa wszystkich organów państwowych ją realizujących musi być

spójna. Jest to podyktowane koniecznością utrzymania stałej, wysokiej efektywności w tej

sferze. Państwo nie może pozwolić sobie na ponoszenie poważnych konsekwencji tylko

z powodu terminowego braku przepływu odpowiedniej a może przede wszystkim,

uprzedzającej informacji. Co więcej organy zaangażowane nie mogą ze sobą rywalizować, co

jednak nie jest do końca prawdą. Rywalizacja i konkurencja są naturalnym zjawiskiem

i jedynym tak skutecznym, znanym środkiem racjonalizacji działań, podnoszenia kwalifikacji

i umiejętności. Nic tak każdego nie mobilizuję jak godny rywal. Jednak w odniesieniu do

służb specjalnych, rywalizacja powinna się urzeczywistniać tylko i wyłącznie w pierwszej

fazie działalności, czyli w pozyskiwaniu informacji. W momencie, w którym z informacji jest

robiony użytek, wszystkie organy wywiadowcze muszą stać po jednej stronie i pod jedną

banderą.

Celem dla twórców narodowych systemów bezpieczeństwa jest wykreowanie systemu

instytucji, które będą tworzyły, posługując się terminologia sportową, zgrany zespół. Temu

celowi muszą być podporządkowane mechanizmy koordynacji. „Kształtowanie funkcji

koordynacyjnych jest zatem zarówno procesem prawnym, jak i ( może nawet w większym

stopniu ) procesem informacyjnym”1.Ustawodawca ma za zadanie, z jednej strony

przygotować odpowiednią platformę na, której będzie dochodziło do wymiany informacji

i oczekiwań pomiędzy instytucjami, z drugiej strony jednocześnie nakładając sankcjonowany

obowiązek współpracy.

Wobec zagrożeń współczesnego świata trzeba zagwarantować pełną koordynację

wszystkich instytucji państwowych, tak by żaden organ nie był wyłączony z obiegu

informacyjnego. „Obok wojska, policji, wywiadu, kontrwywiadu, służb celnych, skarbowych,

ochrony granic czy rządu, pojawia się szereg nowych instytucji i służb odpowiedzialnych za

zwalczanie korupcji, narkotyków, nielegalnej migracji, terroryzmu”2. Wszystkie one, bez

wyjątku będąc włączone do systemu instytucji odpowiedzialnych za politykę bezpieczeństwa

muszą mieć instrumenty, za pomocą których będą mogły ją razem realizować. Współcześnie

krystalizuje się tendencja do znoszenia barier odpowiedzialności pomiędzy różnymi

organami. Sytuacja międzynarodowa wymusza zmianę sposobu myślenia i działania.

1 S. Zalewski, Funkcja informacyjna służb specjalnych w systemie bezpieczeństwa RP, Warszawa 2005, s. 77.2 Tamże, s. 73.

Instytucje, które dotychczas pracowały oddzielnie, wraz z pojawieniem się nowych wyzwań

przystosowują się do realizowania wspólnych przedsięwzięć.

Aby móc wdrażać w życie mechanizmy współpracy i koordynacji należy wcześniej

poznać jej naturę. Czym zatem jest koordynacja? Czy można ją skutecznie egzekwować nie

natrafiając na silny opór materii? Przyjrzyjmy się kilku poglądom.

„Koordynacja może być rozumiana, jako procedury wymiany informacji. W sensie

organizacyjnym koordynacja jest funkcją kierowania, mającą charakter ciągły acz nie

cykliczny, jak: planowanie, organizowanie i kontrolowanie. Oznacza to zatem, że występuje

na wszystkich etapach kierowania”3.

Koordynacja zatem, od której by strony nie spojrzeć, jest formą ogólnego

porozumienia, co do podejmowanych działań przez podmioty, biorące udział w tym

uzgodnieniu. Można porównać ją do umowy, w której strony zobowiązują się do

urzeczywistnienia uczciwego, rzetelnego i pełnego ( w stosunku do swojej najlepszej wiedzy

i zgromadzonych materiałów ) podejścia do siebie nawzajem w zakresie spraw, które

wspólnie muszą realizować. Jest to rodzaj braterstwa opartego na zaufaniu, współpracy

a przede wszystkim, tym samym celu.

Teoria organizacji wypracowała definicję koordynacji, określając ją mianem

”uzgodnienia wzajemnego działania różnych czynników, składających się na zorganizowane

współdziałanie”4.Na przestrzeni lat można dostrzec wyraźnie zarysowany proces

przemeblowywania struktury organizacyjnej różnych organizacji. Hierarchia, jako

podstawowy czynnik, wokół którego zorganizowane były zamknięte grupy społeczne, stał się

mało efektywny. W nowym typie organizacji, „rezygnuje się z hierarchii na rzecz powiązań

komunikacyjnych, po czym nastąpić ma przejście od organizacji o strukturze pionowej do

organizacji o strukturze poziomej”5. Wydaje się, że pełny proces przesunięcia o 180 º modelu

organizacji, jest nierealny. Obserwowane są pewne nurty, wdrażane przede wszystkim przez

przedsiębiorstwa, których celem jest maksymalizacja efektywności pracy. Hierarchii nie da

się wyeliminować, bo jest ona naturalna. Ludzie posiadają wewnętrzna skłonność do

organizowania życia społecznego podług cech wartościujących. Zawsze będą występowały

podmioty o większym i mniejszym doświadczeniu, o lepszych i gorszych umiejętnościach.

Sztuka zatem polega na tym, aby tak skonstruować model organizacyjny by hierarchia nie

przeszkadzała w realizacji zadań; aby podmioty niżej usytuowane nie czuły się stłamszone, a

przełożeni nie popadali w marazm i bezczynność.

3 Tamże, s. 75.4 M.J. Hatch, Teoria organizacji, Warszawa 2002, s. 155.5 Tamże, s. 40.

S. Zalewski wyróżnił kilka możliwych barier, mogących w razie wystąpienia

uniemożliwiać skuteczną koordynację. M. in. można mówić o takich przeszkodach jak:

- bariery tkwiące w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego organizacji,

- bariery funkcjonalne,

- bariery kadrowe,

- bariery prawne,

- bariery psychospołeczne6.

Ważnym czynnikiem wpływającym negatywnie na wewnętrzną spójność

i skuteczność systemu bezpieczeństwa narodowego, obok wymienionych barier, jest często

występujące, zjawisko autonomizacji służb specjalnych. Problem ten występuje powszechnie

i dotyka niemal wszystkie instytucje, posiadające specjalny status i miejsce pośród innych

instytucji państwowych. „W warunkach poszerzenia zarówno ustawowych uprawnień do

prowadzenia czynności operacyjno – rozpoznawczych, jak i zakresu zadań służb, może

dochodzić do przenikania obszarów działania, co jest szczególnie niekorzystne przy słabym,

centralnym ośrodku koordynacji”7.Ze względu na charakter obowiązków nałożonych na

organy wywiadowcze, muszą one być wyposażone w specjalny „system hydrauliczny”, który

uaktywni odporność na gwałtowne zwroty i zmiany na scenie politycznej. Zadaniem

niezwykle trudnym jest umiejętne wyważenie proporcji pomiędzy, niezależnością służb od

kaprysów i zachwiań politycznych a nadzorem i kontrolą, uniemożliwiającą „panoszenie się”

wśród innych instytucji. Służby specjalne muszą być traktowane wyjątkowo, ale nie może to

stać się powodem do wyłączania ich poza nawias demokratycznych zasad i obowiązków.

Przyjrzyjmy się problemowi koordynacji i rozwiązań prawnych w jego zakresie na

przykładzie polskim.

Do 1 października 1996 roku jedynym organem koordynującym działania Urzędu

Ochrony Państwa i Wojskowych Służb Informacyjnych, był Prezes Rady Ministrów, jako

bezpośredni zwierzchnik Ministerstw: Spraw Wewnętrznych oraz Obrony Narodowej. Po tej

dacie UOP został wyodrębniony z wewnętrznych struktur ministerstwa, nadając mu odrębny

status oraz podporządkowano go, poprzez szefa instytucji, w prostej linii premierowi.

Jednocześnie zadecydowano o utworzeniu pierwszego w historii III RP, organu

nadzorującego i koordynującego prace służb, wywodzącego się z władzy wykonawczej.

Powstanie Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, jako organu opiniodawczo – doradczego

6 Zob. Tamże, s. 85 – 86.7 S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie, nadzór, koordynacja, Warszawa 2003 s. 23.

Rady Ministrów, było elementem większego przedsięwzięcia, uchodzącego za reformę

centrum administracyjnego.

„W skład Kolegium weszli: Prezes Rady Ministrów – jako przewodniczący oraz

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Spraw Zagranicznych, Minister

Obrony Narodowej, Szef Urzędu Ochrony Państwa, Sekretarz Komitetu Obrony Kraju,

przewodniczący stałego Komitetu Rady Ministrów, właściwego w sprawach zewnętrznego

i wewnętrznego bezpieczeństwa – jako członkowie”8.

Oprócz obowiązków programowania zadań i nadzoru, o których w dalszej części

pracy, Kolegium odpowiadało również za koordynacje działań Urzędu Ochrony Państwa

i Wojskowych Służb Informacyjnych, a także Policji, Straży Granicznej, Żandarmerii

Wojskowej ale tylko w ramach działań z zakresu bezpieczeństwa państwa.

Ciekawym zabiegiem w historii polskich służb specjalnych było ustanowienie, od

początku 1997 roku, stanowiska „ministra koordynatora służb specjalnych”. Prezes Rady

Ministrów utracił na jego rzecz kilka istotnych prerogatyw, związanych z nadzorem

i koordynacją działań służb. „Status prawny ministra koordynatora służb specjalnych

wywoływał pewne kontrowersje natury formalno – prawnej. Zakres działalności tego ministra

określono dość szeroko, przy jednoczesnym niedostatecznym wyposażeniu w prawne

instrumenty koordynacji i kontroli. Warto tu zaznaczyć, że wykonywanie roli koordynatora

nie mogło naruszać ustawowo określonej odpowiedzialność, którą, za działania UOP, ponosił

Prezes Rady Ministrów, za działalność WSI – Minister Obrony Narodowej (...) W tej sytuacji,

rola koordynatora służb specjalnych materializowała się głównie w wykonywaniu funkcji

Sekretarza Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Mimo, że stanowisko ministra – członka

Rady Ministrów, odpowiedzialnego za koordynacje służb specjalnych, nie okazało się

trwałym elementem w strukturze organów państwa i uległo likwidacji w 2001 roku, to jego

rola w pierwszym okresie działalności Kolegium sprzyjała wzrostowi znaczenia koordynacji

w systemie bezpieczeństwa państwa”9.

Kolejnym ważnym punktem na drodze do ulepszania systemu koordynacji była wielka

reforma polskich służb specjalnych z 2002 roku, w trakcie której zrezygnowano z modelu

współpracy służb, opartego na ministrze koordynatorze. Oprócz tego, że powołano Agencję

Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu, udało się również wzmocnić współpracę

nowopowstałych organów. Podjęto kilka znaczących kroków. Po pierwsze rozszerzono zakres 8 Tamże, s. 12. W pracach Kolegium uczestniczył jego Sekretarz, powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, jak również, na zasadach określonych dla członków Kolegium – Szef Wojskowych Służb Informacyjnych. Do udziału w posiedzeniach Kolegium swojego przedstawiciela delegował Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Tamże, s. 10 – 14.9 Tamże, s. 13.

tematyczny kompetencji Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Koordynacją objęto takie

instytucje jak: Biuro Ochrony Rządu, organy celne, urzędy skarbowe, organy kontroli

skarbowej, organy informacji finansowych oraz organy rozpoznania Sił Zbrojnych i ich

współdziałania w dziedzinie ochrony i bezpieczeństwa państwa. Kolegium, po reformie, może

zabierać głos również w sprawach współpracy służb specjalnych z innymi organami

państwowymi oraz ze służbami specjalnymi innych państw.

Rozporządzenie z 2002 roku10 nałożyło na członków Kolegium obowiązek osobistego

uczestnictwa w posiedzeniach. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą

Przewodniczącego Kolegium, w posiedzeniu może brać udział osoba wskazana przez członka

Kolegium, zastępująca go w pełnieniu obowiązków na stanowisku, którego zajmowania

uprawnia do udziału w posiedzeniu Komisji. Warto zaznaczyć, że raport Najwyższej Izby

Kontroli z listopada 2005 roku11, stwierdza, że obowiązkowe uczestnictwo członków Komisji

było niepełne i niesumiennie przestrzegane.

Po drugie, „w ramach Kolegium powołano Zespół do spraw koordynacji działań

operacyjno – rozpoznawczych w zwalczaniu terroryzmu politycznego, którego zadaniem jest

ocena zagrożeń we wskazanym zakresie oraz doskonalenie współdziałania służb. Zespołowi

przewodniczy Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego”12.

Po trzecie, podjęto próbę, wzorem zachodnich systemów, zorganizowania „wspólnoty

informacyjnej rządu”, która obejmowałaby wszystkie organy administracyjne. Wyjątkowe

miejsce w tym systemie powierzono Szefowi Agencji Wywiadu, który jako przewodniczący,

organizuje i zarządza pracami tej wspólnoty. Organy administracji państwowej, niezwłocznie

po otrzymaniu istotnych, ze względów bezpieczeństwa państwa, informacji oraz w miarę

możliwości w treści i formie w jakiej je uzyskały, przekazują przewodniczącemu. Ten ma

obowiązek „przedstawia otrzymane informacje na najbliższym posiedzeniu Wspólnoty

Informacyjnej Rządu a następnie stosownie do ustaleń Wspólnoty Informacyjnej Rządu,

niezwłocznie przekazuje informacje, wraz ze stanowiskiem Wspólnoty właściwym

adresatom”13.

10 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 roku, w sprawie szczegółowego trybu i zasad funkcjonowania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz zakresu czynności sekretarza tego Kolegium, Dz. U. Nr. 103, poz. 929. 11 Zob., Informacja o wynikach kontroli organizacji służb specjalnych oraz nadzoru nad nimi, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2005.12 S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie..., s. 25. 13 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 września 2002 roku w sprawie wymiany informacji istotnych dla bezpieczeństwa zewnętrznego i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z dnia 16 września 2002 roku.

Wspólnota Informacyjna Rządu została określona, jako podmiot docelowy, do którego

mają trafiać informacje od organów administracji w następujących sprawach:

1) zagrożeń zewnętrznych godzących w bezpieczeństwo, obronność, niepodległość oraz

integralność terytorialną i nienaruszalność granic Rzeczypospolitej Polskiej,

2) zagrożeń międzynarodowych sojuszy, układów politycznych i układów wojskowych,

których Rzeczpospolita Polska jest stroną,

3) międzynarodowego terroryzmu i ekstremizmu oraz międzynarodowych grup

przestępczości zorganizowanej,

4) międzynarodowego handlu bronią oraz towarami, technologiami i usługami

o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz dla

utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa,

5) realizacji umów międzynarodowych dotyczących rozbrojenia oraz zagrożeń

związanych z rozprzestrzenianiem broni masowej zagłady oraz środków ich

przenoszenia,

6) zagrożeń występujących w rejonach konfliktów i kryzysów międzynarodowych,

7) zagrożeń realizacji celów polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej,

8) zagrożeń interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej14.

Ponadto Wspólnota Informacyjna Rządu odpowiada za przygotowanie okresowych,

( nie rzadziej niż co kwartał ), analiz informacji poprzez sporządzenie Uzgodnionej Analizy

Wspólnoty Informacyjnej Rządu, w której zamieszcza się m. in. prognozę zagrożeń

bezpieczeństwa zewnętrznego i międzynarodowej pozycji państwa.

14 Tamże

Tabela 1.

Tryb wymiany informacji w ramach wspólnoty informacyjnej rządu

Szef Agencji Wywiadu:- zwołuje i przewodniczy posiedzeniom,- organizuje współdziałanie i wymianę informacji pomiędzy organami państwa,- przedstawia wyniki pracy wspólnoty informacyjnej odbiorcom,- przedstawia protokół posiedzenia do zatwierdzenia uczestnikom,- powołuje zespołu robocze.

↨Przedstawiciele organów administracji rządowej:

- zgłaszają wnioski dot. Treści posiedzenia,- mogą przedstawiać informacje o zagrożeniach dla bezpieczeństwa zewnętrznego na posiedzeniach,- przygotowują na wniosek Szefa AW opinie, ekspertyzy i stanowiska.

↨Formy stosowane w ramach wspólnoty informacyjnej rządu:

- wymiana, opracowanie, analiza informacji,- uzgodnienie stanowiska,- wyrażenie stanowiska ( opinii ).

↨„Produkty” wspólnoty informacyjnej rządu:

- uzgodniona analiza wspólnoty informacyjnej rządu,- stanowisko wobec informacji o zagrożeniach o bezpieczeństwa państwa,- analizy i prognozy,- okresowa ocena działalności wspólnoty informacyjnej rządu,- dokumenty wewnętrzne ( protokoły, sprawozdania itp. )

↨Odbiorcy „produktów” wspólnoty informacyjnej rządu:

- Prezydent RP ( Uzgodniona Analiza WIR ),

- Marszałkowie Sejmu i Senatu ( Uzgodniona Analiza WIR ),- Prezes Rady Ministrów ( Uzgodniona Analiza WIR, stanowisko wobec informacji

o zagrożeniach, dokumenty analityczne i prognozy oraz dokumenty wewnętrzne).

Źródło: S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie..., s. 34.

Z uwagi na mechanizm koordynacji, ważnym dokumentem w polskich służbach było

również zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z 2003 roku15, porządkujące funkcjonowanie

tych instytucji. Stwierdzono w nim, że współdziałanie AW, ABW i WSI, ma odbywać się na

zasadzie partnerstwa, wzajemności, niejawności, oraz koordynacji wspólnie prowadzonych

działań. Współdziałanie odbywa się za pomocą pisemnych lub bezpośrednich kontaktów na

wszystkich szczeblach organizacyjnych tych instytucji. Szefowie organizacji mogą

powoływać stałe lub doraźne zespoły w ramach, których ta współpraca będzie się

urzeczywistniać. Służby współdziałają ze sobą, w ramach zadań własnych, w zakresie

prowadzonej działalności:

1) wywiadowczej,

2) kontrwywiadowczej,

15 Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z 12 września 2003 roku, w sprawie zasad, zakresu i trybu współdziałania oraz szczegółowego rozdziału kompetencji pomiędzy Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu i Wojskowe Służby Informacyjne, M. P. 03. 44. 656. z dnia 19 września 2003.

3) analitycznej i informacyjnej,

4) technicznej,

5) ewidencyjno – archiwalnej,

6) szkoleniowej16.

Do zaproponowanych sposobów kooperacji należy, w szczególności:

- wzajemne udostępnianie informacji pozwalających na ocenę problemów

wymagających podjęcia działań przez pozostałe służby specjalne,

- konsultowanie projektów podstawowych rozstrzygnięć w dziedzinach

dotyczących zadań ustawowych każdej ze służb specjalnych oraz projektowanych

przez nie działań,

- analizę stosowanych form współdziałania pod kątem efektywności realizacji

zadań ustawowych każdej ze służb specjalnych17.

Współdziałanie organów specjalnych, w ramach systemów bezpieczeństwa odbywa

się nie tylko na płaszczyźnie szerokich porozumień i w ramach koordynacji działań

ogólnopaństwowych ale również poprzez dwustronne umowy partnerskie, przewidujące np.

wspólne szkolenia funkcjonariuszy, zabezpieczenie obiektów, czy ochrona tajnych

dokumentów ( AW i ABW ). Współpracujące organy przeprowadzają razem również akcje

operacyjne i dochodzeniowo – śledcze.

Centralnym organem, koordynującym działania i właściwym w kwestii

bezpieczeństwa zewnętrznego państwa jest Szef Agencji Wywiadu, natomiast instancją

rozstrzygającą w danych przypadkach, ostateczny podział kompetencji pomiędzy instytucjami

porządku publicznego a ABW, w zakresie czynności operacyjno – rozpoznawczych na

terytorium Polski, stał się Szef ABW.

Warto nadmienić, że obok ośrodków krajowych i wewnętrznych mechanizmów

koordynacji, spotyka się również ponadnarodowe. Występują w ramach międzynarodowych

sojuszy i zrzeszeń politycznych, obejmując oczywiście wyłącznie państwa członkowskie.

Obecnie polscy przedstawiciele biorą udział w spotkaniach międzyresortowych na szczeblu

ponadnarodowym w ramach wojskowych struktur NATO oraz cywilnej współpracy państw

Unii Europejskiej.

Koordynacja, współcześnie stała się jednym z najważniejszych elementów

funkcjonowania służb specjalnych. „W sytuacji zróżnicowania form instytucjonalnych

i organizacyjnych w sferze bezpieczeństwa, w warunkach zwiększenia liczby i uprawnień

16 Tamże17 Tamże

państwowych podmiotów działających w tym obszarze, w dobie ich koniecznej specjalizacji,

na znaczeniu zyskują problemy koordynacji działań”18. W obliczu współczesnych zagrożeń,

szczególnie instytucje kontrwywiadowcze muszą nawiązywać współpracę ze wszystkimi

organizacjami, mogącymi zaproponować pomoc informacyjną i operacyjną. Wszystkie służby

muszą zwierać szeregi by ich działanie stało się bardziej efektywne. Nie mogą one bowiem

pozwolić sobie na dopuszczenie do sytuacji, w której z powodu braku komunikacji i pomimo

dysponowania wystarczającym materiałem informacyjnym, dochodzi do tragedii. Ryzyko jest

zbyt wielkie, by lekceważyć nawet najdrobniejsze sygnały o potencjalnym

niebezpieczeństwie. Wydaje się, że w obliczu nowego typu zagrożeń, o zasięgu

ponadnarodowym, będziemy świadkami procesu zbliżania się i zacieśniania współpracy

organów wywiadowczych państw zachodnich. Podobnie jak w ekonomii, odpowiadając na

teraźniejsze wyzwania, firmy aby móc zaistnieć na rynku, łączą się w międzynarodowe

korporację o globalnym zasięgu. Podobnie służby specjalne zachodniego świata, by móc

skutecznie realizować swoją misję muszą szybko zmienić swoją postawę z rywalizacyjnej na

kooperującą.

2. CYWILNA KONTROLA, NADZÓR, PROGRAMOWANIE

We wszystkich systemach politycznych cywilna kontrola nad służbami specjalnymi

stanowi filar państwa demokratycznego. Usytuowanie służb specjalnych, w miejscu instytucji

odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa, niemal natychmiast implikuje poddanie ich

kontroli. Cywilny charakter kontroli odnosi się zarówno do służb cywilnych jak

i wojskowych. Motywacją dla przewagi władz cywilnych nad wojskowymi jest fakt

posiadania przez te pierwsze legitymizacji społecznej, którą otrzymują w demokratycznie

przeprowadzonych wyborach. Kontrola w swoim założeniu musi być przeprowadzana przez

organy zewnętrzne, w stosunku do instytucji kontrolowanej. Tylko w takim wydaniu może

ona być skuteczną i w ogóle mieć sens. Aspekt cywilny tego mechanizmu, to nic innego jak

odzwierciedlenie idei demokratycznych i zasady praworządności. Każde działanie legalnie

powołanych organizacji państwowych, może się odbyć tylko w ramach prawa, poprzez prawo

i nigdy poza nim. Rzecz ma się nie inaczej w stosunku do służb specjalnych.

„Warto wskazać na istotny element towarzyszący cywilnej kontroli nad służbami

specjalnymi, jakim jest dominacja prawa nad działaniami politycznymi a także zasada

podziału władzy i jej równowagi. Należy pamiętać, że to władza, której źródłem jest przede

18 S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie…, s. 36.

wszystkim porządek prawny, zobowiązuje cywilne i wojskowe służby do przestrzegania

zasady praworządności i podporządkowuje ich korzyści – korzyściom ogólnospołecznym”19.

Społeczeństwo, wolności i prawa każdej jednostki są podstawowymi wartościami, które nie

mogą być naruszane ani ograniczane w wyniku działalności służb. Dopiero na dalszych

miejscach znajdują się takie cele, jak realizacja wyznaczonych zadań, przestrzeganie procedur

działania, efektywne kierowanie systemem bezpieczeństwa państwowego, czy wdrażanie

ustawowych uprawnień odwoławczych. Ochrona praw publicznych i praw jednostki jest

podstawową sferą, w której materializuję się swoiste, demokratyczne zabezpieczenie, jakimi

są nadzór i kontrola. Demokracja w swoim założeniu ma niwelować wszelkie próby tyranii,

czy nawet wyraźnej przewagi politycznej. Instytucje państwowe muszą się wzajemnie

uzupełniać ale i równoważyć. A contrario, brak kontroli równa się anarchizacji,

dezorganizacji i pociąga za sobą patologizację życia społecznego. Co więcej, natychmiast

rozpoczyna się zjawisko usamodzielnia organizacyjnego i rozprzestrzeniania zakresu

wpływów. Organizacja, aby przetrwać potrzebuję nowych sfer działania do zawładnięcia.

Szczególnie ten proces jest zarysowany w państwach niedemokratycznych.

N. Luhmann, G. Teubner i H. Wilke są autorami koncepcji systemów

autopojetycznych, którą przenieśli na grunt nauk społecznych. System autopojetyczny wg

nich to taki, który sam tworzy własne elementy i który sam steruje własnymi operacjami.

„Autopojetyzacja systemów społecznych polega zatem na tym, iż podsystemy społeczne

w wysoko rozwiniętych społeczeństwach wytwarzają samodzielnie i bez ingerencji

z zewnątrz własne struktury organizacyjne i wzory instytucjonalne, tworzą odpowiadające

swoim potrzebom mechanizmy regulacyjne i systemy norm”20. Przenosząc ten sposób

postrzegania systemów społecznych na grunt funkcjonowania służb specjalnych, ( które

niewątpliwie są małym systemem społecznym ) możemy założyć, że autopojetyzacja w tym

wypadku oznacza, zapożyczając od autorów terminologię, cenną umiejętność

samoreprodukcji, samoodnoszenia, samoorganizacji i samoregulacji. O ile w świecie natury

faktycznie występują takie istoty, to jednak wydaję się, że w przypadku służb specjalnych nie

występuję organizacja zdolna do tego, by mogła się sama powołać i wykonywać operacje

w odnoszeniu tylko do własnych elementów. Zastanawiające są jednak dwa pozostałe

elementy. W obu przypadkach, w państwach demokratycznych, de facto to z jednej strony

parlament w akcie erekcji czy premier nadając statut organizują służby, a z drugiej to organy

19 A. Żebrowski, Kontrola cywilna nad służbami specjalnymi III Rzeczypospolitej ( 1989 – 1999 ). Zagadnienia politologiczno – prawne, Kraków 2001, s. 132.20 L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2005, s. 124 – 125.

nadzoru i kontroli, regulują pracę służb. Ale czy można w obu sytuacjach nie mieć

wątpliwości. Co prawda służby same nie mogą się powołać ale przecież w pracach komisji

organizujących struktury, zasiadają osoby bezpośrednio pracujące w tych organach lub

mające z nimi bezpośredni kontakt. Wreszcie po procedurze założycielskiej to wewnętrznie

przyjęty model pracy decyduje o tym, jaka organizacja pracy będzie obowiązująca, nie

wspominając już o tak banalnej rzeczy, jak sama natura organizacji, która jest paralelą ludzi,

którzy ją tworzą. Jeszcze większe wątpliwości rodzą się, gdy przyjrzymy się aspektowi

regulacji funkcjonowania służb. Ma ona się odbywać w ramach programowania zadań,

koordynacji działań, i skutecznej kontroli. Jednak efektywność tej ostatniej jest

odzwierciedleniem całej złożoności jakim jest państwo i jego kondycji. W państwie słabym

i źle zorganizowanym kontrola cywilna jest tylko mitem a organy stają się platformą na,

której urzeczywistniane są partykularne interesy. Jeszcze gorzej sytuacja przedstawia się

w państwach totalitarnych. Tam z kolei instytucje państwowe nie tyle nie są kontrolowane, co

same stanowią jeden wielki aparat kontroli, będąc instrumentem wdrażania i utrzymywania

porządku ideowego. Najniezbędniejsze do realizacji tego celu, organy mają nadany

wyjątkowy status, stając się z biegiem czasu niemal samowystarczającymi organizmami

( przykład KGB dobitnie o tym świadczy ). To ten element teorii autopojetycznej jest

najbliższy chorobom na które cierpią organy państwowe, jakim są służby specjalne. Dlatego

też dobrze zorganizowany system służb specjalnych to w dużej mierze prawidłowo

funkcjonująca kontrola cywilna. Warto zwrócić uwagę, że kontrola i nadzór, nie są

w terminologii prawniczej synonimami.

„O ile o kontroli służb specjalnych mówimy w sensie szerszym, obejmującym

oddziaływania polityczne i społeczne, o tyle nadzór nad służbami to instrument państwa

demokratycznego, wynikający z ich podporządkowania organom władzy cywilnej. Celem

nadzorcy jest zapewnienie efektywnego funkcjonowania służb w określonych warunkach

politycznych i prawnych tak, aby zapewniały wsparcie polityki państwa. Jest to zatem proces

tworzenia takich warunków, w których poszczególne służby, podległe różnym decydentom,

zostałyby objęte spójnym – odpowiadającym potrzebom bezpieczeństwa państwa – systemem

dyrektyw oraz weryfikacji ich realizacji ”21.

Cywilna kontrola obejmuję swoim zasięgiem również aspekt społeczny a nawet

psychologiczny. W tym rozumieniu kontrolą może być presja społeczna, zdanie opinii

publicznej, wypowiedzi cenionych autorytetów a nawet światowe tendencje w określonej

dziedzinie. Tajność służb nie wyklucza w społeczeństwach demokratycznych,

21 S. Zalewski, Służby specjalne w państwie demokratycznym, Warszawa 2005, s. 204.

zainteresowania działalnością tych organów. Niezwykle ważne z tego punktu widzenia są

zabiegi odpowiednich organów, mające na celu utrzymanie dobrego imienia instytucji, bądź

w odwrotnym przypadku naprawienie wizerunku organizacji. W warunkach

demokratycznych, żadnej instytucji nie stać na to, by mogła pozwolić sobie na zlekceważenie

tych aspektów działalności. Pozytywna opinia jest największym sprzymierzeńcem a nie ma

nic trudniejszego niż odbudowywanie, raz utraconego dobrego imienia. To media

decydują o odbiorze społecznym, kreując wizerunek instytucji publicznych. Fakt ten, nabiera

szczególnego wymiaru w odniesieniu do tak delikatnego zagadnienia, jakim są służby

specjalne.

Kontrola cywilna jest zatem pojęciem mającym wiele desygnatów, obejmującym

wszelkie sfery aktywności społecznej wywierającej, lub potencjalnie mogącym wywrzeć

wpływ na zamiary lub bieżącą aktywność organów, których kontrola dotyczy. Kontrola jest

pojęciem szerszym znaczeniowo niż nadzór i mającym więcej desygnatów, często nawet

bliżej niedookreślonych. Dlatego można ją identyfikować w szerszym i węższym kontekście.

W węższym znaczeniu kontrola demokratyczna i cywilna oznacza aktywność w tej sferze

organów przedstawicielskich, czyli parlamentu. „Parlament sprawuję kontrolę nad

działalnością innych organów państwowych bezpośrednio bądź też pośrednio poprzez

wskazane organy”22.

„W warunkach naszego kraju, cywilna, demokratyczna kontrola została

usankcjonowana przez następujące zasady ustrojowe:

1) Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym,

urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,

2) Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa,

3) Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy

ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”23.

Nadzór, zawierając się w szeroko pojętej kontroli, obejmuję działanie

wewnątrzadministracyjne, sprawowane przez władzę wykonawczą i sądowniczą w ramach

22 Z. Galicki, Kontrola parlamentarna nad działalnością służb specjalnych ( na przykładzie wybranych państw), „Biuletyn – ekspertyzy i opinie prawne” 1991, nr 1, 14. Tamże, s. 1423 A. Żebrowski, Kontrola cywilna nad służbami specjalnymi III Rzeczypospolitej ( 1989 – 1999 ). Zagadnienia politologiczno – prawne, Kraków 2001, s. 132. Kontrola administracji publicznej, w tym cywilnych i wojskowych służb specjalnych dzieli się na dwa podstawowe rodzaje: kontrolę zewnętrzną ( realizowaną przez Sejm, Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Sąd) oraz kontrolę wewnętrzną ( realizowaną przez samą administrację), zwaną również kontrolą wewnątrzadministracyjną. Kontrola jest przeprowadzana z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Tamże, s. 133

ich kompetencji. Zasadniczym celem nadzoru jest usuwanie nieprawidłowości w realizacji

programowanych zadań.

„Ze względu na szczególną specyfikę pracy służb, wszelka kontrola i nadzór nad nimi

winny być wykonywane w taki sposób, aby – po pierwsze – zagwarantować odpowiednie

działanie służb specjalnych w określonych ramach istniejącego porządku prawno –

ustrojowego, po drugie zaś – aby zapewnić tym służbom niezbędne warunki bezpiecznego

i skutecznego funkcjonowania”24.

„Forma nadzoru nad wywiadem lub służbami specjalnymi zależy od tradycji

prawnych państwa, jego systemu politycznego oraz czynników historycznych. Na przykład,

w niektórych państwach podlegających wpływom tradycji brytyjskiego common law,

występuje tendencja do podkreślania roli władzy sądowniczej. W kontynentalnych państwach

europejskich i w tych, które doświadczyły represyjnej władzy policji w najnowszej historii,

preferuje się raczej nadzór legislacyjny. W Stanach Zjednoczonych kontrolne mechanizmy

nadzoru funkcjonują we władzach: wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej”25.

W polskim systemie prawnym nadzór nad służbami specjalnym wykonuje Prezes Rady

Ministrów. Od października 1996 roku bezpośrednio sprawuję ten obowiązek nad Urzędem

Ochrony Państwa, ( obecnie nad Szefem Agencji Wywiadu i Szefem Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego ), oraz pośrednio, kierując działaniami Ministra Obrony Narodowej, jako

członka rządu, któremu podlegają wojskowe służby. Dodatkowo Prezes Rady Ministrów

sprawuję funkcję przewodniczącego Kolegium do Spraw Służb Specjalnych.

Warto w tym miejscu poświęcić trochę uwagi Kolegium, jako organu opiniodawczo –

doradczego. W ramach tego gremium, bowiem zapadają ważne postanowienia w zakresie

nadzoru, programowania i koordynacji służb specjalnych. Jest to sprawny i przydatny

mechanizm regulowania aktualnych spraw i problemów związanych z funkcjonowaniem

służb. Prezes Rady Ministrów, którego najważniejszym instrumentem nadzoru są coroczne

wytyczne do planowania działalności, przekazuje również doraźne instrukcje, wykorzystując

właśnie Kolegium, jako wygodną platformę komunikacji..

24 Z. Galicki, Kontrola parlamentarna nad działalnością służb..., s. 1425 Parlamentarny nadzór nad sektorem bezpieczeństwa. Zasady, mechanizmy i praktyki, Unia Międzyparlamentarna i Genewskie Centrum Demokratycznej Kontroli nad Siłami Zbrojnymi, Warszawa 2004, s. 70

Tabela 2.

Kolegium do Spraw Służb Specjalnych po reformie 2002 roku

Kolegium do Spraw Służb SpecjalnychZakres działania: sprawy programowania, nadzoru i koordynowania działań ABW, AW i WSI (Wywiadu i Kontrwywiadu Wojskowego ) oraz podejmowanych dla ochrony bezpieczeństwa państwa działań Policji, Straży Granicznej i Żandarmerii Wojskowej, Biura Ochrony Rządu, Inspekcji Celnej, organów celnych urzędów skarbowych, organów kontroli skarbowej, organów informacji finansowej oraz organów rozpoznania Sił Zbrojnych RP.

↕Skład:

Prezes Rady Ministrów – przewodniczącyCzłonkowie:

- Sekretarz Kolegium,- Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji,- Minister Spraw Zagranicznych,- Minister Obrony Narodowej,- Minister Finansów,- Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego.

Uczestnicy posiedzeń:- Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,- Szef Agencji Wywiadu,- Szef Wojskowych Służb Informacyjnych ( Wywiadu i Kontrwywiadu Wojskowego ),- Przedstawiciel Prezydenta RP,- Przewodniczący Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych.

↕Zadania ( formułowanie ocen lub wyrażanie opinii w sprawach ):

- powoływania i odwoływania Szefów ABW, AW oraz Wywiadu i Kontrwywiadu Wojskowego,

- kierunków i planów działania służb specjalnych,- szczegółowych projektów budżetów służb specjalnych przed ich rozpatrzeniem przez

Radę Ministrów,- projektów aktów normatywnych i innych dokumentów rządowych dotyczących służb,- wykonywania przez służby zadań zgodnie z kierunkami i planami,- rocznych sprawozdań przedstawianych przez Szefów służb,- koordynacji działań służb specjalnych z Żandarmerią Wojskową, Policją i Strażą

Graniczną, Biurem Ochrony Rządu, organami celnymi, urzędami skarbowymi, organami kontroli skarbowej, organami informacji finansowej oraz organami rozpoznania Sił Zbrojnych RP oraz ich współdziałania w dziedzinie ochrony i bezpieczeństwa państwa,

- współdziałania organów państwowych i innych wskazanych w ustawie ze służbami specjalnymi,

- współdziałania służb specjalnych ze służbami specjalnymi innych państw,- organizacji wymiany informacji istotnych dla bezpieczeństwa i międzynarodowej

pozycji RP pomiędzy organami administracji rządowej,ochrony informacji niejawnych.

Źródło: S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie..., s. 30.

Nadzór, aby okazał się skutecznym hamulcem bezprawnych zapędów, musi być

konsekwentnie realizowany i przestrzegany. Jak się okazuję, w polskich warunkach, pomimo

stworzenia odpowiednich warunków do prowadzenia efektywnego nadzoru, wyniki nie są

zadawalające. Najwyższa Izba Kontroli, po przeprowadzeniu wnikliwej kontroli w 2005 roku,

nie pozostawiła na organach odpowiedzialnych za nadzór nad służbami specjalnymi suchej

nitki, jasno wystawiając w ogólnej opinii pokontrolnej, ”negatywną ocenę funkcjonowania

nadzoru nad służbami specjalnymi, i ich kontroli przez Prezesa Rady Ministrów i Ministra

Obrony Narodowej w zakresie realizacji przez nie ustawowych zadań” 26.

W tym świetle jeszcze lepiej widać jak istotną dla zachowania demokratycznych

standardów, okazuje się być kontrola wykonywana przez organy przedstawicielskie, będące

reprezentacją woli narodu. „To pozwala organowi przedstawicielskiemu stanowić

demokratyczną przeciwwagę władzy wykonawczej. Naród bezpośrednio lub za

pośrednictwem swoich przedstawicieli ma prawo wpływać na kształt władzy wykonawczej

oraz kontrolować ją w zakresie realizowanych przez nią zadań”27. Sejm w Polsce sprawuję

pieczę nad Radą ministrów wynikającą również z systemu politycznego. Decyduje

o powołaniu, bądź dymisji rządu a także poszczególnych ministrów, którzy wykonują

bezpośredni nadzór nad służbami. Cofając się o krok w hierarchii czasowej i instancyjnej, to

Sejm określa poprzez przyjęte ustawy, podstawy prawne i kształt całego systemu

bezpieczeństwa narodowego. Sejm wreszcie decyduję o wysokości przydzielonych środków

na określone organy państwowe, w ramach ustawy budżetowej, a także udziela absolutorium

z całokształtu jej wykonania.

W Polsce pierwszą samodzielną strukturą kontroli parlamentarnej nad służbami

specjalnymi, była opisywana już we wcześniej fazie pracy, Sejmowa Podkomisja do Spraw

Służb Specjalnych. Aż cztery lata musiały upłynąć aby posłowie, wyszli naprzeciw

oczekiwaniom i zadecydowali o powołaniu całkowicie odrębnej, stałej parlamentarnej

Komisji do Spraw Służb Specjalnych. „W latach 1995 – 2001 zmian przewodniczącego

dokonywano w oparciu o zasadę rotacji: raz – koalicja rządowa, raz – opozycja. Od 2001 roku

przewodniczący wybierany jest tylko spośród posłów opozycji”28. „Zgodnie z Regulaminem

Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zakres działania Komisji objął:

- opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących służb specjalnych,

- ocena aktów normatywnych o charakterze ogólnym w sprawach działalności tych

służb,

- opiniowanie kierunków pracy służb specjalnych w oparciu o informacje

przedstawiane przez szefów tych służb,

26 Informacja o wynikach kontroli organizacji służb specjalnych..., s. 5. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła brak wydania pięciu rozporządzeń w zakresie dotyczącym ABW oraz czterech dotyczących AW. Do 2005 roku nie udało się stworzyć pełnego systemu prawnego, dającego podstawy funkcjonowania obu Agencji. Świadczy to dobitnie o niedostatecznym nadzorze Prezesa Rady Ministrów. Ponadto nie dokończono procesu wewnętrznej organizacji i określania zakresów działania struktur służb. Kontrola i nadzór był niewystarczający. Organy upoważnione nie prowadziły kontroli merytorycznej i funkcjonowania służb. Co więcej przekazywanie przez Prezesa Rady Ministrów, Szefom Agencji części istotnych zadań do realizacji w formie ustnej, było nierzetelnym wykonywaniem kompetencji organu państwa. Tamże 27 A. Żebrowski, Kontrola cywilna nad służbami..., s. 136.28 S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie..., s. 9.

- rozpatrywanie corocznych sprawozdań szefów tych służb,

- opiniowanie wniosków w sprawie powołania poszczególnych osób na stanowiska

szefów i zastępców szefów służb specjalnych,

- opiniowanie projektu budżetu w zakresie dotyczącym służb specjalnych oraz

sprawozdania z jego wykonania,

- ocenę współdziałania służb specjalnych z innymi służbami i jednostkami

wojskowymi nadzorowanymi przez ministra spraw wewnętrznych i administracji

oraz ministra obrony narodowej,

- ocenę współdziałania służb specjalnych z organami administracji państwowej

i organami ścigania oraz badanie skarg dotyczących działalności służb

specjalnych”.29

W innych państwach model kontroli parlamentarnej nad działalnością służb

specjalnych kształtował się przede wszystkim w oparciu o panującą tradycję polityczną,

a także systemy ustrojowe. W Stanach Zjednoczonych, jak łatwo przewidzieć,

zwierzchnikiem tych instytucji jest prezydent, który wykonuje swe prerogatywy przy pomocy

Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Organ ten aktywnie uczestniczy w procesie

formułowania zadań dla określonych organów wywiadowczych. W tradycji amerykańskiego

systemu prezydenckiego, Rada Bezpieczeństwa Narodowego zajmuję niezwykle istotne

miejsce, będąc pierwszym oparciem dla prezydenta i wspierając go radami, bez których

prezydent miałby niezwykle utrudnione zadanie przy podejmowaniu decyzji. Prezydent

programuje polecenia dla służb, wykorzystując specyficzny instrument polityczny, jakim są

tak zwane ustalenia wykonawcze oraz dyrektywy wywiadowcze.

Oprócz prezydenta cywilna kontrolę nad służbami specjalnymi tak wojskowymi jak

i cywilnymi wykonuje Kongres. „W praktyce jednak jego członkowie nie byli i nie są w

sposób dostateczny informowani przez prezydenta i Departament Obrony o sprawach

związanych z działalnością służb specjalnych. Niejednokrotnie byli oni informowani post

factum o posunięciach strategicznych, w których to zaangażowane były wyżej wymienione

służby”30.

„Zasadniczym dokumentem prawnym dotyczącym uprawnień Kongresu w stosunku

do służb specjalnych, jest Akt nadzoru nad wywiadem z 1988 roku ( Intelligence Oversight

Act ). W akcie tym określono kompetencję dwóch, utworzonych jeszcze w połowie lat

29 S. Zalewski, Służby specjalne w państwie..., s. 118.30 A. Żebrowski, M. Żmigrodzki, J. Babula, Rola służb specjalnych w siłach zbrojnych, Kraków 1999, s. 193 – 194.

siedemdziesiątych, organów Kongresu wykonujących funkcje kontrolno – nadzorcze wobec

służb specjalnych. Są to:

a) Stały Komitet Izby Reprezentantów ds. Wywiadu ( House Permanent

Committee on Intelligence ),

b) Specjalny Komitet Senatu ds. Wywiadu ( Senate Select Committee on

Intelligence ).

Do kompetencji obu Komitetów należy:

a) zatwierdzanie nakładów finansowych na działalność wywiadu na podstawie

projektu budżetu federalnego,

b) zatwierdzanie kandydatów na wyższe stanowiska w CIA ( łącznie

z dyrektorem CIA ), z wyłączeniem jednakże stanowisk ściśle operacyjnych

( np. zastępcy dyrektora ds. wywiadu, zastępcy dyrektora ds. tajnych operacji

wywiadowczych),

c) analizowanie kierunków pracy wywiadowczej na podstawie przesłuchań

wyższych funkcjonariuszy CIA oraz otrzymanych materiałów,

d) opracowywanie ogólnych zaleceń dotyczących głównych kierunków pracy

wywiadowczej,

e) opracowywanie aktów prawnych dotyczących działalności wywiadu, naboru

kadr, ochrony tajemnicy itp.”31.

Działania amerykańskich służb nie są uzależnione od zgody tych komitetów, jednak

obu stronom zależy na dobrych relacjach. Nieprzychylnie nastawione komitety parlamentarne

nie maja możliwości storpedowania zamierzeń służb wywiadowczych ale mogą je

zdecydowanie utrudnić. Prezydent ma prawny obowiązek informowania komitetów

o aktualnych poczynaniach służb. Jednak ustawodawca przewidział specjalny tryb, w którym

można ominąć tę procedurę. „Prezydent może podjąć decyzję o przeprowadzeniu tzw.,

tajnych akcji pod przykryciem, a dostęp do dokumentów uzasadniających podjęcie takiej

decyzji może być przez niego ograniczony do przedstawienia ich tylko wybranym członkom

komitetów i w ograniczonym zakresie”32. System kontroli w amerykańskim wydaniu, to

model w epicentrum którego znajduję się Prezydent. Komitety parlamentarne, mimo

zagwarantowanych prerogatyw są jednak lekko wycofane, będąc niżej w hierarchii, czasami

uzależnione od woli prezydenta, czego wyrazem jest przede wszystkim możliwość pominięcia

ich udziału w procedurze informacyjno – decyzyjnej. Jednak to tylko zewnętrzne złudzenie, iż

31 Z. Galicki, Kontrola parlamentarna nad działalnością służb..., s. 15.32 Tamże, s. 16.

prezydent Stanów Zjednoczonych jednoosobowa podejmuje decyzje i kontroluję służby.

Ciężar odpowiedzialności spada bowiem na doradców, skupionych przede wszystkim wokół

Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Często wewnątrz tego gremium wytwarzają się dwa bądź

więcej obozy, nierzadko rywalizujące ze sobą, o różnych zapatrywaniach na daną kwestię.

Prezydentowi pozostaję rola ostatniej instancji decydującej o ostatecznym kierunku działań.

Warto również wspomnieć o ciekawej rzeczy, mianowicie za najlepiej poinformowana osobę

w Stanach Zjednoczonych nie uchodzi wcale prezydent lecz szef Centralnej Agencji

Wywiadowczej. Czasami to właśnie osoby sprawujące tę funkcje są najbardziej wpływowymi

personami w kraju, detronizując częściej zmieniających się prezydentów. Zdarzają się

sytuacje, tak jak w przypadku George’a Busha – seniora, że szef CIA zostaje następnie

prezydentem Stanów Zjednoczonych. Jedno jest jednak niezmienne w amerykańskim

systemie. Służby specjalne posiadają bardzo silną pozycję, a kontrola nad nimi jest niezwykle

utrudniona, tym bardziej zważywszy na liczne powiązania personalne między nimi

a organami władzy. Można zaryzykować twierdzenie, że służby specjalne są najmniej

demokratyczną instytucją w Stanach Zjednoczonych. Jednak w tak spluralizowanym

i liberalnym społeczeństwie, jak amerykańskie, w którym panuję niemal pełna swoboda

wypowiedzi i myśli ( nie biorąc oczywiście pod uwagę takich zagadnień socjologiczno –

społecznych, jak „zniewolenie dyktatem większości”, „narzucony konsumencki model życia”

czy „samotność jednostki w społeczeństwie liberalnym” ), można zaobserwować pewne

przyzwolenie na ograniczenie swobód obywatelskich w imię zapewnienia skutecznej ochrony

i bezpieczeństwa publicznego. Reasumując, przykład amerykański jeszcze raz udowadnia,

jaką trudna sprawą pozostaję skuteczna kontrola nad służbami specjalnymi.

W Wielkiej Brytanii kontrolę na poczynaniami służb specjalnych sprawuję oczywiście

premier. W systemie tym dość wyraźnie rzuca się w oczy upośledzenie kontroli

parlamentarnej. W ramach Izby Gmin w zainteresowanej sprawie działają jedynie Komisja

Obrony i Komitet do Spraw Zasadności Wydatków. Co prawda premier jest zobowiązany do

przedstawiania sytuacji w służbach, jednak wyraźnie widać, że jest to zdecydowanie

niewystarczający mechanizm kontroli cywilnej. Security Service Act z 1989 roku, ten sam

który publicznie potwierdził istnienie brytyjskich służb, powołał urząd Wysokiego Komisarza

i Trybunał, które mogą artykułować swoje zastrzeżenia i wątpliwości co do funkcjonowania

służb. „Komisarz jest zobowiązany raz w roku przedłożyć premierowi raport ze swej

działalności. Raport ten przedstawiany jest następnie przez premiera na posiedzeniu Izby

Gmin, z pominięciem jednak fragmentów mających znaczenie dla bezpieczeństwa państwa”33.

33 Tamże, s. 18.

Fatalne położenie Izby Gmin w tym aspekcie dopełniają postanowienia Official Secret

Act, który wprowadza powszechny zakaz upowszechniania informacji dotyczących służb

specjalnych.

Odrobinę lepiej sytuacja rysuję się w Niemczech. Tam kontrola cywilna spoczywa na

barkach stałej, parlamentarnej komisji kontrolnej Bundestagu. „Rząd federalny zobowiązany

jest do informowania tej komisji o działalności służb, w tym również działaniach

o specjalnym znaczeniu. Zakres informacji przekazywanych komisji powinien jednak

uwzględniać konieczność ochrony metod działania i źródeł informacji”34. Parlamentarzyści,

indywidualnie mają prawo do kontrolowania służb poprzez tradycyjne interpelacje poselskie,

jednak powszechnie obowiązuje tradycja nie prowadzenia publicznych debat

parlamentarnych, za wyjątkiem debat związanych z nieprawidłowościami i aferami

politycznymi, w których uczestniczą również służby specjalne. Bundestag ma możliwość

kontrolowania służb specjalnych poprzez nadzorowanie wydatków budżetowych. „Począwszy

od 1956 roku funkcjonuje trzyosobowa podkomisja kontroli budżetu złożona

z przedstawicieli największych frakcji parlamentarnych. Jednak jak twierdzą sami politycy

i ta kontrola jest mało efektywna z uwagi na ukrycie części budżetu służb specjalnych

w budżetach innych ministerstw”35.

W porównaniu, najgorzej wypada system kontroli cywilnej we Francji, gdzie nawet

nie funkcjonuje wyodrębniona, samodzielna komisja parlamentarna ds. służb specjalnych.

Kontrola parlamentarna odbywa się w ramach kilku innych komisji, ( obrony i sił zbrojnych,

spraw zagranicznych, finansów ) których kompetencje zahaczają przedmiotowo o organy

wywiadowcze. Nadzór oczywiście realizowany w ramach funkcji prezydenta republiki.

Patrząc na niedoskonałość modeli kontroli cywilnej w państwach zachodnich, łatwo

można sobie wyobrazić, jak funkcjonują one w państwach mniej demokratycznych. Czyżby

zatem przyczyna problemu autonomizacji służb specjalnych leżała w tym właśnie miejscu?

Trudno o taką diagnozę mając na uwadze wieloaspektowość funkcjonowania służb, nie mniej

z całą pewnością niedostatek kontroli cywilnej bezpośrednio wpływa na usamodzielnianie się

organizacji. Nie pozostaje chyba nic innego, jak zwykłe pogodzenie się z myślą, że służby

specjalne były i będą cieszyły się specjalnymi względami pośród innych instytucji

państwowych i zawszę będą mogły liczyć na specjalnie traktowanie. W tym miejscu

podejrzenie o niezwykle bliskich kontaktach organów władz ze służbami i wzajemnej

zależności, a dobitniej, nierozrywalności może mieć dużo prawdy. Ogólnie dostępna wiedza

34 Tamże, s. 17.35 A. Żebrowski, M. Żmigrodzki, J. Babula, Rola służb specjalnych..., s. 204.

nie pozwala jednak na dokładne sprecyzowanie i zmierzenie bliskości organów

wywiadowczych i organów władzy. Nawet jednak w wypadku dostępności takowych

informacji nie byłoby to możliwe z powodu braku odpowiednich instrumentów. Zjawiska

społeczne w odróżnieniu, np. od geograficznych nie można zmierzyć termometrem, czy

barometrem. Zawierają one bowiem element nieprzewidywalności, wynikający z natury

człowieka. Nawet, jeżeli określona grupa społeczna we wszystkich dotychczasowych

przypadkach zachowywała się wg wzoru, to nie jest ostatecznie przesądzone, czy w kolejnym

razie postąpi podobnie.

Ważnym elementem kontroli parlamentarnej nad działalnością służb, jest ustalanie

budżetu i finansowanie działalności tych organów. Jednak w niektórych systemach

politycznych, co prawda to parlament uchwala budżet całościowo, ale środki na służby

specjalne są ujmowane w sposób bardzo ogólny, bez wskazywania konkretnych celów. Będąc

przy kosztach funkcjonowania służb należy stwierdzić, że nie są one aż tak znaczne jakby

można było przypuszczać. „Działalność wywiadowcza jest niedroga, gdy porówna się jej

koszty z utrzymaniem sił zbrojnych i policyjnych. Za cenę jednej fregaty czy w porównaniu

do kosztów wyposażenia i utrzymania jednostki policyjnej do zadań antyterrorystycznych

rząd może zyskać bardzo wiele. Twierdzi się obecnie, że rząd brytyjski wydaje na usługi

konsultingowe w firmach prywatnych mniej więcej tyle, ile na działalność wywiadowczą”36.

Niewątpliwie, w zakresie kontroli cywilnej jest jeszcze wiele do zrobienia, bez

względu na możliwość kształtowania budżetów organizacji wywiadowczych. Prawdziwy,

wydaję się pogląd, w którym zwraca się uwagę na pozytywna role, jaką może wnieść kontrola

do budowania społecznego wizerunku. Skuteczność kontroli na pewno podniesie

wiarygodność i zaufanie do instytucji wywiadowczych.

Unia Międzyparlamentarna i Genewskie Centrum Demokratycznej Kontroli

opracowało uniwersalną analizę, w której podjęto się próby opisania praktyk i mechanizmów

kształtujących udział parlamentów w realizacji kontroli i nadzoru nad sektorem

bezpieczeństwa. Zwrócono uwagę, że po wydarzeniach z 11 września w Nowym Jorku,

służby specjalne zostały wyposażone w dodatkowe uprawnienia kontrolowania niemal

wszystkich informacji przepływających przez różne środki komunikacji (co ciekawe nie

zauważono, że te metody były stosowane już wiele lat wcześniej i bez potrzeby posiadania

specjalnych uprawnień ). W tych warunkach rola parlamentarnej kontroli musi być

36 M. Herman, Potęga wywiadu, Warszawa 2002, s. 45. W 1994 roku podano oficjalnie, że wydatki na trzy brytyjskie cywilne agencje GCHQ, SIS i Security Service wynoszą dziewięćset milionów funtów rocznie. Jeżeli doda się do opublikowanych wydatków te na DIS, koszty utrzymania JARIC i inne elementy wywiadu szczebla strategicznego, to roczny budżet sięga miliarda funtów. Tamże, s. 44 – 46.

niebagatelna, przy zachowaniu jednak najwyższych standardów ochrony informacji

niejawnych i metod pracy wywiadu. Dla potrzeb systemowych postarano się o stworzenie

wyciągu z wszystkich najlepszych praktyk komisji parlamentarnych, sprawujących kontrolę

nad służbami specjalnymi, z uwzględnieniem delikatności i ostrożności w obchodzeniu się

z dokumentami niejawnymi. Wypracowano w tym zakresie kilka punktów, mianowicie:

- w razie konieczności komisje obradują przy drzwiach zamkniętych,

- na sesjach plenarnych parlamentu komisje składają sprawozdania, które następnie

są przedmiotem publicznej dyskusji ( dotyczy to spraw nie mających charakteru

tajnego ),

- komisje mogą żądać udostępnienia wszelkich informacji, które jednak nie

ujawniają informacji o prowadzonych operacjach oraz nazwisk funkcjonariuszy

służb wywiadu,

- komisje mogą ujawniać wszelkie informacje, jeżeli uznają ( kwalifikowaną lub

zwykłą większością głosów ), że ich ujawnienie leży w interesie publicznym,

- komisje nie ograniczają się do informacji otrzymywanych na własne życzenie.

Minister lub ministrowie odpowiedzialni za służby wywiadowcze powinni

z własnej inicjatywy dostarczać informacji komisjom parlamentarnym, gdy mogą

one pomóc w pełnym zrozumieniu rozpatrywanych zagadnień37.

Przyglądając się jednak powyższemu opracowaniu, wypada stwierdzić, że wiele z tych

punktów pozostaje nadal w sferze pobożnych życzeń. Wynika to przede wszystkim z faktu, że

kontrola parlamentarna nad służbami specjalnymi, uchodzi za powszechną dopiero od

niedługiego czasu. Wcześniej bowiem mieściła się ona w ramach ogólnie sprawowanej

kontroli nad wszystkimi organami władzy wykonawczej. Dlatego też, na wszelki wypadek,

w ogólnym systemie kontroli swoje miejsce musiała znaleźć władza sądownicza. Rolę sądów

w tym aspekcie należy upatrywać jako strażnika porządku demokratycznego i prawnie

chronionych wolności obywatelskich. Obywatel w każdym momencie na pełne prawo do

sądowego dochodzenia, swoich praw, które wg niego zostały naruszone. W Polsce, jak

wiemy, w związku z pełnieniem przez służby specjalne również roli organów chroniących

informacje niejawne, ustawodawca przewidział dla obywateli również możliwość odwołania

się do sądu administracyjnego, w wypadku niekorzystnego wyniku procedury sprawdzającej.

Ten ostatni element, czyli zaangażowanie władzy sądowniczej w proces sprawowania

kontroli nad organami wywiadowczymi, wyczerpuje katalog możliwych mechanizmów

kontrolowania poczynań służb, znany w państwach demokratycznych.

37 Parlamentarny nadzór nad sektorem bezpieczeństwa..., s. 70.

3. UDZIAŁ SŁUŻB SPECJALNYCH W PROCESIE

DECYZYJNYM

Zaangażowanie służb specjalnych w efekcie finalnym, jakim jest decyzja polityczna,

jest oczywiście bezsprzeczne. W wielu miejscach, wcześniejszych etapów pracy już była

o tym mowa. Służby wywiadowcze przygotowują w ramach swoich obowiązków gotowy

produkt informacyjny, będący wynikiem kolejno: pozyskania informacji, jej odpowiedniego

zanalizowania, interpretacji wreszcie spreparowania. Wspomniane było również, że służby

pomimo swojego cennego wkładu nie decydują bezpośrednio o rozstrzygnięciach

politycznych, które pozostawione są w gestii prawnych mocodawców. Konstytucyjny podział

władzy nie przewidział ( słusznie zresztą ) żadnych uprawnień w zakresie wydawania aktów

władczych. W takim razie trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie po co w ogóle zastanawiać

się nad udziałem organów wywiadowczych w procesach decyzyjnych. Odpowiedź nasuwa się

sama. Kto choć raz podejmował bardziej znaczącą decyzję, której efekt wywoływałby zmianę

pośród większej ilości osób niż jedna, zdaję sobie sprawę, jaka wiąże się z tym

odpowiedzialność, a tym bardziej jakie konsekwencje w wypadku błędnego rozstrzygnięcia.

Nawet przy mniej znaczących decyzjach staramy się zgromadzić taki zasób informacyjny by

efektywność podjętego kroku była maksymalna. To jest klucz do zagadnienia – eliminacja

ryzyka towarzyszącego każdemu rozstrzygnięciu. Oczywiście niepewności co do skutków nie

da się całkowicie wykluczyć, natomiast można ją ograniczać. Następująca proporcja wydaje

się być bliska prawdy: im większy jest zasób o wiedzy o czynnikach związanych z decyzją,

tym większe prawdopodobieństwo podjęcia słusznego rozstrzygnięcia. Teraz dobrze widać

usytuowanie i rolę służb specjalnych w procesie decyzyjnym. Urzeczywistnia się ona

dostarczaniu wystarczającego zaplecza informacyjnego dla rządzących, by mogli oni

podejmować decyzje w oparciu o świadomość czynników wpływu. Chodzi o to by władza

miała poczucie twardego gruntu pod nogami i nie działała z „zamkniętymi oczami”.

„Współcześnie panuje przekonanie, że wywiad stanowi nieodłączną część procesu

decyzyjnego w strukturach państwa (...) Każdy rząd wymaga od swoich struktur

wywiadowczych przede wszystkim dobrych, wiarygodnych informacji. Rząd, który chce

działać efektywnie, musi brać pod uwagę opinię i prognozy wywiadu; dotyczy to również

komercyjnych, prywatnych przedsiębiorstw, które płacą niekiedy duże pieniądze za oceny

ryzyka planowanych działań. Oczywiście zdarzyć się może, że opracowania i informacje

dostarczone przez wywiad okażą się niekompletne, niedokładne, czy nawet mylne. Jednak

decydentom, którzy wykorzystują je w sposób regularny i planowy, pozwalają one zawsze

lepiej zorientować się w sytuacji; podobnie jak dane dostarczone przez rządowe służby

statystyczne, które mimo wszystkich swych wad umożliwiają oparcie się na czymś więcej, niż

tylko na domysłach i pobożnych życzeniach”38.

Decyzje polityczne w nowoczesnych państwach kształtowane są w oparciu o raporty

służb wywiadowczych. Współcześnie cały proces, którego zwieńczeniem jest podjęcie

działania przez organy władzy, musi uwzględniać najnowsze osiągnięcia z zakresu takich

dziedzin jak: marketing polityczny, zarządzanie, ekonomia, psychologia społeczna itp..

W szybko zmieniającym się świecie, w którym żyjemy, każda błędna decyzja dla polityków

może oznaczać utratę poparcia społecznego, dymisję a nawet śmierć polityczną. Warunki

współczesnych czasów wymagają podejmowania szybkich ale i skutecznych rozstrzygnięć.

Rządzący nie mają do stracenia ani chwili. Kadencja przypomina maraton, w którym każdy

członek rządu próbuje jak najlepiej wypaść w oczach wyborców, by otrzymać w nagrodę

kolejną szansę. Cały aparat dostarczający informacji działa pod silna presja czasu;

terminowość jest warunkiem bezwzględnie wymaganym.

Prowadzenie państwa przypomina do złudzenia w tym aspekcie zarządzanie

przedsiębiorstwem. Decydenci, mają do dyspozycji wiele dróg i wiele możliwości działania.

Muszą uwzględnić reguły wolnego rynku i konkurencji a także niedobór czynników

produkcji. Nigdy nie maja pewności, jaki efekt i rezultat przyniosą ich działania. Czasami

decydują się na ryzykowne zagrywki inwestycyjne, nie mając pewności, co do opłacalności

przedsięwzięcia, tylko po to, by uzyskać przewagę nad innymi uczestnikami gry rynkowej.

Różnica polega tylko i aż na konsekwencjach. W najgorszym przypadku, nieumiejętne

kierowanie przedsiębiorstwem oznacza jego bankructwo. O następstwach nieudolnych decyzji

politycznych nie trzeba się rozpisywać. Przypatrzmy się jednak w teorii, jak radzą sobie

z procesami decyzyjnymi w świecie gospodarki.

„Po pierwsze, przedsiębiorstwa dążą do gromadzenia większej ilości informacji, niż to

wynika z potrzeb podejmowania decyzji. Decydenci ( zazwyczaj są to inne osoby niż te, które

zbierają informacje ) podejmują decyzje, dysponując zbiorem informacji z reguły nie

wystarczającym do zdobycia stuprocentowej pewności, że podjęta decyzja jest trafna.

Po podjęciu decyzji kontynuują oni poszukiwanie informacji, aby utwierdzić się

w przekonaniu, że postąpili właściwie lub – jeśli dokonany wybór oceniają jako zły –

38 M. Herman, op. cit., s. 145.

stworzyć uzasadnienie, że nie było dla niego żadnej racjonalnej alternatywy. Informacja

uzyskana po podjęciu decyzji stanowi w każdym przypadku nadmiar ( w relacji do potrzeb

decyzyjnych przedsiębiorstwa )39.

Spójrzmy teraz jakie drogi wyboru posiadają decydenci, działając w warunkach

zawsze występującego niedoboru informacyjnego i niepewności. Ich postawy można

sprowadzić do trzech możliwych wariantów postępowania:

- działanie po omacku bez zbytniego oglądania się. Jest to postawa odważnego lub

nieświadomego innowatora,

- imitowanie poczynań innych i zabezpieczanie się w ten sposób przed ryzykiem,

- podejmowanie prób rozjaśniania sytuacji, aby móc się poruszać szybciej niż

inni40.

Pakiet informacyjny dostarczany przez służby nie jest jednak jedynym motywem

i źródłem, który jest brany pod uwagę. Politycy często kierują się jedynie własnym

instynktem, lub wyczuciem w danej sprawie. Często racjonalne względu muszą ustąpić

miejsca zdrowemu rozsądkowi. Należy o tym wspomnieć, aby podkreślić raz jeszcze, że

mimo niezwykle istotnej rangi, znaczenia wiedzy, przygotowanej przez organy

wywiadowcze, wpływ ich na ostateczny werdykt decyzyjny jest tylko pośredni. Na sam akt

decyzji wpływa bowiem również mnóstwo innych, często nieracjonalnych czy nielogicznych

czynników. Zawsze dostarczane przez wywiad informacje będą odbierane przez

poszczególnych decydentów, przez pryzmat własnych subiektywnych odczuć, przeżytych

doświadczeń życiowych, wiedzy, a nawet fobii, czy uprzedzeń. „Oprócz informacji i prognoz

na decyzje wpływ maja ich własne sądy, zmysł polityczny, zdolności przywódcze

i zaangażowanie w realizacje wyznaczonych sobie celów (...) Nie da się określić precyzyjnie

związków między informacjami wywiadu a podejmowaniem określonych działań. Bywa, że

informacje wywiadu na przykład całkowicie się ignoruje. Rządy mogą również wyłączyć

całkowicie instytucje wywiadowcze z procesu decyzyjnego, gdy chodzi o sprawy poważne

i delikatne, do czego, jak się wydaje doszło w czasie inwazji izraelskiej na Liban w 1982

roku”41.

39 B. Martinet, Y. M. Marti, Wywiad gospodarczy. Pozyskiwanie i ochrona informacji, Warszawa 1999, s. 22.40 Tamże, s. 11 – 12. Autorzy jako przykład działania po omacku opisują przypadek przedsiębiorstwa kalifornijskiego, które opracowało w 1987 roku, ponosząc duże nakłady środków, telewizyjne urządzenie dekodujące w formie unikalnego mikroprocesora. Kilka tygodni później rynek ten się zawalił, ponieważ sieci telewizyjne postanowiły stosować własne systemy kodowania nadawanych programów. Odnośnie działań rozjaśniających wskazuje się oczywiści japońskie koncerny, takie jak: Mitsubishi, Sumitomo, które powszechnie korzystają z pomocy służb informacyjnych. Tamże s. 11 i nast.41 M. Herman, op. cit., s. 147.

Najbardziej znamienną cechą całego postępowania towarzyszącego podjęciu decyzji

jest selektywność w doborze czynników wpływających na jej ostateczny kształt. Czasami

decydenci, o kierunku rozstrzygnięcia są już przekonani dużo wcześniej, a w dostarczonym

materiale próbują wyszukać tylko te elementy, które będą przemawiały na ich korzyść. Często

decydujące znaczenie mają również względy polityczno – partyjne. Jeżeli określone organy

wywiadowcze, będąc przecież aparatem państwowym, uchodzą za zdominowane przez

określoną frakcje partyjną, ( co w idealnym rozwiązaniu nie powinno mieć miejsca ) to

w sytuacji, gdy użytkownikiem jest przedstawiciel odmiennej frakcji, nie pozostaje to bez

oddźwięku.

„Tak więc wywiad i wyniki jego pracy są niejako na łasce nieprzewidywalnych

zupełnie czasami postaw różnych ludzi. Stara się on jednak, jako instytucja, przekonywać

i uzasadniać swoje racje, między innymi przez kontakty osobiste czy przez odpowiednią

formę i zakres przekazywanych informacji. Jednym z powodów przygotowywania

rutynowych, okresowych opracowań jest przyzwyczajenie użytkownika do korzystania

z informacji wywiadu oraz budowa własnej, jako instytucji wiarygodności. Nigdy wywiad nie

traktuje użytkownika, jako tabula rasa, gdzie dopiero umieszcza się informacje i idee według

własnego uznania i wyboru, ale stara się brać pod uwagę jego postawę i charakter. Ale nawet

wtedy użytkownik korzysta z dostarczonych mu informacji raczej selektywnie”42.

Pomału wyłania się już obraz rzeczywistego udziału efektów działalności służb

wywiadowczych na proces decyzyjny. Jest pewne, że jest on uzależniony od wielu

czynników. Najważniejszym wydaję się jednak sam użytkownik opracowań. To przede

wszystkim od niego zależy w jakiej mierze, selektywnie czy całościowo i do jakiego stopnia

będzie korzystał z podpowiedzi, które przygotowują służby. To z kolei będzie wynikiem

kondycji służb, stanu wzajemnych relacji, obdarzonego zaufania do tych instytucji a także

przyjętego modelu pracy. Do tego trzeba dodać wszystkie nieprzewidywalne elementy, które

zawsze towarzyszą w zjawiskach z udziałem człowieka.

G. Rydlewski wyróżnił kilka elementów charakteryzujących specyfikę rządowego

systemu decyzyjnego, mianowicie:

- złożony charakter – jaki można przypisać procesowi decyzyjnemu, który

obejmuje etap generowania inicjatyw, ich analizy i selekcji, przekształcania

42 Tamże, s. 148. W niedługiej perspektywie czasu duża część informacji wywiadowczych nie skutkuje podjęciem jakichkolwiek decyzji. Przyczyniają się one za to do zwiększenia wiedzy i świadomości decydentów. Widać więc rolę wywiadu w procesie edukowania decydentów. Wiedza dostarczona, początkowo nie wykorzystana może okazać się użyteczna i być podłożem decyzji w przyszłości. Takie kształcenie odbiorców wpływa bezpośrednio na ich styl działania i zaopatrywania. Tamże, s. 149 – 150.

w projekty, wyjaśnianie i rozstrzyganie sporów, ocenę prawną, rozstrzygnięcia,

informowanie opinii publicznej o decyzjach oraz ich realizacja,

- usytuowanie decydenta w systemie politycznym i prawnym,

- relacje z otoczeniem – decyzje podejmowane są w warunkach konkurencji celów

i programów, konfliktu interesów oraz niepewności43.

Decyzja polityczna nie jest z pewnością łatwą powinnością, szczególnie gdy

weźmiemy pod uwagę obszar i zasięg jej oddziaływania. Pomijając przypadki patologiczne

oraz ekstremalne ( np. groźba, przymus sytuacji ) każdy człowiek stara się wybierać dla siebie

i własnego otoczenia taką drogę działania by przynosiła ona pozytywne rezultaty.

Mandat, który otrzymują rządzący od narodu, upoważnia ich, w imieniu społeczeństwa, które

reprezentują do podejmowania decyzji o wymiarze ogólnospołecznym. Sama zaś motywacja

działania musi pozostać niezmienna ( co nadal jest rzeczą trudną do wyegzekwowania ).

Politycy muszą wyzbyć się partykularnego spojrzenia; ich troska i działania muszą przybrać

charakter globalny. Wieloaspektowość zjawisk społecznych i ograniczone zasoby

ekonomiczne i wielość adresatów, których decyzje obejmują, jednak uniemożliwiają

podejmowanie rozstrzygnięć, które mogłyby zadowalać i zaspokajać wszystkich. Politykom

niemal zawsze w procesie decyzyjnym pozostaje wybór mniejszego zła. Rola służb

specjalnych w tym ujęciu sprowadza się do tego by umożliwić decydentom zlokalizowanie

tego mniejszego zła. Warto jeszcze zaznaczyć, że rola służb wywiadowczych rośnie

proporcjonalnie do skali zagrożenia i przybiera najwięcej na sile podczas prowadzenia wojen.

Za podsumowanie niech posłużą słowa, wielokrotnie już w tej pracy cytowanego,

hrabiego de Marenches: „Wiele tarcz wywiadu przypomina samolot. W kokpicie ten, do

którego należą decyzje – pilot, szef państwa. Nie może się on obyć bez dokładnych

wskazówek. Jeśli ma złe służby, kierowane przez amatorów, głupców lub ludzi

niekompetentnych, odpowiedzialność spadnie na niego. Jego pozycja międzynarodowa

osłabnie, to oczywiste. Zabraknie mu elementów warunkujących decyzję.

Świat jest tak ukształtowany, że prezydent, na ogół, odbywa lot w trudnych

warunkach. Często pilotuje przy widoczności zerowej. Jeśli nie ma narzędzi w rodzaju

wysokościomierza czy radaru i nie wie, czego może oczekiwać, zmierza do katastrofy.

W żadnym momencie dziejów żaden kraj godny tego miana nie był pozbawiony służb

wywiadowczych. Jak mówił Sun Tzu: Wywiad to preludium zwycięstwa”44.

43 G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny w Polsce, Elipsa, Warszawa 2002, s. 32 – 33.44 Ch. Ockrent, A. De Marenches, Sekrety szpiegów i książąt , Warszawa 1992, s. 117.