social Årsrapport 2014

SOCIAL RSRAPPORT

SOCIAL RSRAPPORT 2014

SOCIALE YDELSER OG ULIGHED

CASA & SOCIALPOLITISK FORENING

2017201620152014201320122011201020162016

SOCIAL RSRAPPORT2014

SOCIALPOLITISK FORENING OGCENTER FOR ALTERNATIV SAMFUNDSANALYSE (CASA)

Social rsrapport 2014

Socialpolitisk Forening og Center for Alternativ Samfundsanalyse, CASA

Grafisk Produktion: Eks-Skolens Trykkeri ApS

Udgivet af Socialpolitisk Forening

ISBN 978-87-7504-158-9ISSN 1600-4493

Socialpolitisk ForeningStrandgade 6, st. th.1401 Kbenhavn KTlf.: 4023 4320www.socialpolitisk-forening.dk

CASAVesterbrogade 124 B, 3 th.1620 Kbenhavn VTlf.: 5337 2937www.casa-analyse.dk

3SOCIAL RSRAPPORTSociale ydelser og ulighedDette er 15. udgave af Social rsrapport. Siden 1999 har vi beskrevet og belyst v-sentlige sociale problemer og sat kritisk fokus p socialpolitikken. Der er to centrale problemstillinger, som har vret gennemgende i alle rene. Det ene er, at stille skarpt p andelen af personer og familier som p grund af arbejdslshed, sygdom, nedsat erhvervsevne eller ramt af sociale begivenheder ikke har kunnet forsrge sig selv og belyse deres livsvilkr Det andet at stte fokus p de konomiske og sociale uligheder i samfundet.

Det er fortsat to problemstillinger, som er helt aktuelle.

Inden for de seneste r er der gennemfrt reformer, som omfatter stort set alle ind-komstoverfrsler det glder efterln, SU, kontanthjlp, dagpenge og frtidspen-sion. Der er tale om reformer, som vil ndre de sociale vilkr og indsatser, og fr kon-sekvenser for dem, der bliver arbejdslse, syge, eller ramt af sociale begivenheder. Selv om de nye reformer kun har virket i kort tid, vil vi i dette rs Social rsrapport analy-sere og vurdere konsekvenserne af de mange reformer. Vil de bidrage til, at borgerne kommer tttere p arbejdsmarkedet, skabe klarhed om borgernes sociale situation og rettigheder, forbedre indsatsen i forhold til de svageste uden for arbejdsmarkedet eller vil de bidrage til svrere livsvilkr for dem, som er arbejdslse og syge?

I forret udkom den franske konom Thomas Pikettys bog Kapitalen i det 21.r-hundrede som viser, at den konomiske ulighed siden 70erne er steget i mange vestlige velfrdssamfund. Bogen er baseret p omfattende historiske undersgelser, og analyserer de mekanismer, der ligger bag uligheden, og hvad man kan gre for at begrnse den. Bogen har sat den konomiske ulighed p dagsordenen. Hvilken be-tydning har den konomiske ulighed for de enkelte velfrdssamfund? Hvad betyder formuerne og globaliseringen for ulighederne, og indebrer det nye perspektiver p ulighed?

Social rsrapport har i mange r sat fokus p uligheden i det danske samfund. Med de sidste 20 rs stigende ulighed og de seneste reformer har vi nsket og set behovet for at vurdere, hvilken betydning reformerne har for uligheden? Bidrager de til, at for-mindske ulighederne? Vi stter fokus p reformerne, og ser p konsekvenserne i et lighedsperspektiv.

4Social rsrapportSocial rsrapport udgives i et samarbejde mellem CASA og Socialpolitisk Forening med konomiske tilskud fra Dansk Socialrdgiverforening, So ci al p da gogernes Landsforbund og BUPL.

Redaktionsgruppen, som har det faglige ansvar for Social rsrapport, bestr af:

Finn Kenneth Hansen, cand.polit., forskningsleder i CASA.Peter Abrahamson, professor, Sociologisk Institut, Kbenhavns Universitet. Rikke Posborg, socialrdgiver.Mette Grostl, cand.scient.soc., afdelingsleder i SL.Anne Petersen, socialrdgiver, Settlementet Vesterbros Rdgivning. Niels Rasmussen, cand.polit.Line Askgaard, cand.scient.adm. Heidi Srensen, cand.scient.soc. Henning Hansen, cand.polit., konsulent i CASA.

Den dokumenterede statistiske del af rapporten er udarbejdet af Henning Hansen og Finn Kenneth Hansen, CASA, som begge har bidraget med flere artikler.

Redaktionen vil takke dem, som har bidraget med artikler til dette rs Social rsrap-port.

Redaktionen er afsluttet 10. november 2014.

Den tekniske udfrelse og layout af rsrapporten samt forside er udfrt af Eks-Skolens Trykkeri ApS.

November 2014

Redaktionsgruppen

5INDHOLDRedaktionel note

De sociale reformer og uligheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Tema: Sociale ydelser og ulighed Jon Kvist: Velfrdsturisme achilleshlen i vores

universelle, skattefinansierede velfrdsmodel? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Finn Kenneth Hansen og Anne Dahl Pedersen: De aktuelle reformer af de sociale ydelser og deres konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Dorte Caswell, Tanja Dall og Mikkel Bo Madsen: Et pendulsving med udfordringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Frank Ebsen og Idamarie Leth Svendsen: Udsatte brn og unge lovregler og virkelighed . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Finn Kenneth Hansen: Fattigdom status efter fattigdomsredegrelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Niels Christian Rasmussen: Uligheden historisk og perspektiver for fremtiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Sren Geckler og Henning Hansen: Ulighed i behandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Den aktuelle situation

Henning Hansen: De sociale ydelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Finn Kenneth Hansen: Den konomiske ulighed . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Henning Hansen: Arbejdsmarkedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Finn Kenneth Hansen: Kontanthjlp det sociale sikkerhedsnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Finn Kenneth Hansen: Den ny frtidspensionsreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

7REDAKTIONEL NOTE

DE SOCIALE REFORMER OG ULIGHEDENDe sociale reformerInden for de seneste r er der gennemfrt en rkke reformer, som stort set dkker hele spektret af indkomstoverfrsler, og som pvirker det sociale omrde og socialpo-litikken.

Det glder tilbagetrkningsreformen, som afkorter efterlnsperioden til tre r, og en dagpengereform som betyder, at varigheden for modtagelse af arbejdslshedsdag-penge nedsttes fra 4 r til 2 r.

Det glder en reform af frtidspension og fleksjobordningen, som betyder at perso-ner under 40 r, som udgangspunkt ikke skal p frtidspension, men i stedet skal have en individuel og helhedsorienteret indsats i ressourceforlb, samtidig med at fleksjobordningen mlrettes til dem, der har strst behov. En kontanthjlpsreform som indebrer, at kontanthjlp til alle unge under 30 r uden uddannelse bliver af-skaffet og erstattet af uddannelseshjlp, at reformindsatsen skal vre med til at sikre at unge fr en uddannelse, og at alle kontanthjlpsmodtagere bliver mdt med klare krav og forventninger, s flere fr mulighed for at blive en del af arbejdsmarkedet. Og en sygedagpengereform der afskaffer varighedsbegrnsningen p sygedagpenge til gengld for en lavere konomisk ydelse, og med en individuelt tilpasset og helheds-orienteret indsats skal hjlpe den enkelte syge tilbage til arbejdsmarkedet.

Der er tale om reformer, som p den ene side skal understtte, at syge, marginalise-rede og udsatte kommer tilbage p arbejdsmarkedet, og p anden side er gennemfrt med henblik p at nedbringe de offentlige sociale udgifter. Selv om reformerne kun har haft kort lbetid, er det hensigten i dette rs sociale rapport, at give et billede og vurdere forskellige konsekvenser af reformerne. Hvad vil de betyde for den enkelte, som har mistet muligheden for selvforsrgelse, og hvad vil de betyde for det sociale arbejde og socialpolitikken?

Flere ydelserDet danske velfrdssamfund er karakteriseret ved en bred vifte af indkomstoverfrs-ler. Der er tale om universelle ydelser, og et forsrgelsessystem som overordnet frem-str som et simpelt system bestende af dagpenge, kontanthjlp og pensioner, men

8REDAKTIONEL NOTE

som har udviklet sig med nye ydelser og forskellige vgtninger af sociale indsatser, og ndringer i takt med karakteren af sociale problemer, demografiske ndringer og konomiske konjunkturer.

De mange nye reformer peger samlet set p, at det socialpolitiske omrde hvad angr indkomstoverfrslerne er under forandring med indfrelse af nye ydelser, som lukker nogle huller i det finmaskede net af ydelser. Med finansloven for 2015 har regeringen sammen med SF og Enhedslisten forsgt at lukke endnu et hul ved at indfre en s-kaldt kontantydelse, der skal sikre, at alle uafhngigt af formue og gteflles ind-komst kan modtage ydelser i tre r. Det bliver formentlig den sidste lap p det strkt reformerede ydelsessystem.

Andre nye ydelser fx arbejdsmarkedsydelsen og ressourceforlbsydelsen flger samme mnster, er lavere men uafhngige af formue og gteflles indkomst. Der er tale om ydelser, som lukker for de tidligere fattigdomslommer, hvor en person, som fx faldt for dagpengegrnsen ville overg til at modtage kontanthjlp. Men i de til-flde hvor vedkommende havde formue eller ens gteflde havde en indkomst, kunne vedkommende ikke modtage kontanthjlp. Der er med de nye ydelser nu mu-lighed for at modtage en lavere ydelse (60 % af dagpengene for ikke-forsrgere og 80 % af dagpengene for forsrgere) som alts er uafhngig af formue og gteflle og samlevers indkomst.

En samlet konsekvens af de nye reformer er, at der bliver tale om endnu flere ydelser og en strre differentiering af indkomstoverfrslerne. Det glder fx nye indkomst-overfrsler som uddannelseshjlp, arbejdsmarkedsydelse, ressourceforlbsydelse, kontantydelse m.v. Forsrgelsesvinklen, som har vret grundlggende for indkomst-overfrslerne, er blevet aflst af en uddannelses- og arbejdsmarkedsvinkel kombineret med en incitamentsvinkel.

Lavere sociale ydelserDer er ikke blot tale om flere ydelser, men ogs tale om afkortning af de hjeste ydel-ser fx efterln og dagpenge og indfrelse af lavere ydelser.

Den rettighed arbejdslse og syge har haft til et leveniveau p dagpengenes hjeste sats, er med de nye ydelser ved at blive udhulet. De omtalte reformer indebrer en nedgang i ydelserne for langvarigt arbejdslse og syge. Til gengld for de lavere satser tilbydes ledige uddannelse, og syge i ressourceforlb tilbydes en rehabiliterende ind-sats, der skal forsge om at bringe pgldende tilbage p arbejdsmarkedet

Kontanthjlp og uddannelseshjlp er det nederste sikkerhedsnet. For unge erstattes kontanthjlpen af uddannelseshjlpen, som er p SU-niveau. Det vil sige, at unge som er udsat for en social begivenhed og ikke kan forsrge sig selv, fremover skal for-srge sig selv ved en ydelse p SU-niveau. P den mde har SU-niveauet sneget sig ind, som om at SU har vret en fuld forsrgelsesydelse. SU har aldrig vret tnkt som sdan, men som en ydelse til supplering af studerendes indtgter ved lnarbejde og optagelse af gunstige statsstttede ln.

9DE SOCIALE REFORMER OG ULIGHEDEN

En tilbagevenden til socialt arbejde?Den overordnede socialpolitiske trend har siden 00erne vret indsatser rettet mod den hurtigste og mest direkte vej til job og beskftigelse og mindre fokus p socialt arbejde.

Med reformerne kan man se konturerne af en noget ndret tilgang. I forhold til de udsatte ledige rummer reformerne af frtidspension og fleksjob, kontanthjlp og sy-gedagpenge flere tiltag, der indikerer en vending fra aktivlinje hen mod en mere so-cial og helhedsorienteret tilgang, nr det handler om mennesker med problemer ud over det, at de mangler et arbejde.

I reformerne understreges behovet for socialfaglige, tvrfaglige og helhedsorienterede indsatser for de ledige, der har problemer ud over ledighed. I frtidspensions- og fleksjobreformen er indfrt de skaldte ressourcefor-lb, der muliggr langvarige (op til fem r) og sammensatte indsatser for de borgere, der er lngst fra arbejdsmarkedet, og kontanthjlpsreformen understreger behovet for tvrfaglige og individuelt tilpas-sede indsatser for udsatte ledige. Det samme glder sygedagpengereformen, som ope-rerer med individuelt tilpasset og helhedsorienteret indsats, der skal hjlpe den en-kelte syge tilbage til arbejdsmarkedet. Med kontanthjlpsreformen er der endvidere kommet et tydeligt fokus p uddannelse isr for de under 30 rige.

Med reformerne kan man sige, at forstelsen af de manges forskellige forsrgelsespro-blemer igen ser ud til at anerkende og omfatte sociale og sundhedsmssige proble-mer, og der kaldes igen p socialfaglige kompetencer hos de professionelle.

Selvom reformerne rummer ansatser, der trkker i retning af socialfagligt baseret pro-blemforstelse og helhedsorienterede tilgange for de mest udsatte ledige, s er refor-merne fortsat prget af aktivlinjens grundlggende logik med brug af incitamenter, lave ydelser og sanktioner. Brugen af sanktioner svel som brugen af konomiske in-citamenter i det hele taget peger p en fastholdelse af en individualiserende og ko-nomisk-rationel forstelse af ledighed.

De gode intentioner om social helhedsorientering str over for betydelige udfordrin-ger, nr social faglighed og helhedsorientering skal forenes med konomiske spare-krav og sanktionstnkning.

De sociale reformer og ulighedFor de reformer som er trdt i kraft, kan det konstateres, at der er en bevgelse af langvarigt ledige og syge fra de to omrder dagpenge og frtidspension mod kontant-hjlpsomrdet, en bevgelse som fremover vil prge ydelsessystemet med mindre, der kommer gang i konomien og beskftigelsen stiger. Det betyder samtidig, at der tale om en bevgelse fra det hjere dagpengeniveau til det lavere kontanthjlpsni-veau for personer, som har en manglende forsrgelse grundet arbejdslshed og syg-dom. Det andet er, at der er risiko for, at en del af dem (srlig unge) der er p kon-tanthjlp, vil modtage ydelser som er p SU-niveau et niveau som ligger langt un-der den kritiske indkomstgrnse for fattigdom.

10

REDAKTIONEL NOTE

Virkningerne af de samlede reformer vil frst sl fuldt ud i lbet af de kommende r, og det vil derfor vre hensigtsmssigt at skelne mellem konsekvenserne p kort sigt og lngere sigt. P kort sigt det vil sige inden for de kommende 5 r vil der sand-synligvis fortsat vre nogenlunde samme andel p indkomstoverfrsler p grund af afventende konomiske konjunkturer. Der vil derfor fortsat vre mange modtagere af indkomstoverfrsler, men sammenstningen p ydelserne vil ndre sig. Der vil komme flere p kontanthjlp, og flere vil vre p de nye lave ydelser.

Samtidig er der i forbindelse med vedtagelsen af skattereform 2012 frem mod r 2020 vedtaget at ndre p reguleringen af de forskellige indkomstoverfrsler. Fra 2014 og frem mod 2020 vil indkomstoverfrslerne alene blive reguleret med priserne. Tid-ligere blev indkomstoverfrslerne reguleret med lnningerne p det danske arbejds-marked, dog p den mde at der ved lnstigninger p 3,3 pct. eller mere kun skete en regulering p 3 pct., idet de 0,3 pct. i stedet indgik i satspuljen. Ved lnstigninger op til 3 pct. skete der fuld regulering af indkomstoverfrslerne.

Nr uligheden i Danmark i mange r har vret relativt mindre end i mange andre lande, skyldes det ikke mindst de universelle ydelser og det brede net af ydelser, som karakteriserer vores indkomstoverfrselssystem. Med reformerne er der bde p kort og lang sigt risiko for at uligheden vil blive forget skellet mellem de rige og fattige vil blive strre. Med hvilken styrke er svrt at sige, netop fordi reformerne imple-menteres over de kommende r. Uligheden i Danmark er stigende og har vret det de seneste tyve r. Der er ikke noget, der tyder p, at reformerne i sig selv vil rette op p denne skve udvikling.

11

TEMA: SOCIALE YDELSER OG ULIGHED

VELFRDSTURISME ACHILLESHLEN I VORES UNIVERSELLE, SKATTEFINANSIEREDE VELFRDSMODEL?Af Jon Kvist, professor, Institut for Samfund og Globalisering, Roskilde Universitet.

Velfrdsturisme kan blive achilleshlen i den danske velfrdsmodel.Velfrdsturisme dkker over frygten, for at EU-borgere spekulerer i forskelle i lan-denes velfrdssystemer. Frygten gr p, at personer tager fra lande med drlige syste-mer til lande, hvor de kan modtage mest muligt og skal bidrage mindst muligt. Nemt tilgngelige, generse ydelser tiltrkker som magneter borgere fra andre EU-lande, og EU-borgernes trk p ydelserne underminerer det konomiske og politiske grund-lag for velfrden, lyder frygten. For at undg magnetisme og trk p velfrden m vi, siger flere danske politikere, gre ydelserne mindre tilgngelige og mindre gene-rse. Nr Sverige eller Norge gr det samme, reducerer vi yderligere, og s er kaplbet mod bunden i gang. Selvom bunden ikke ns, ender landene med vsensforskellige andre velfrdssystemer, end de ville have haft uden frygten for velfrdsturisme.

Organiseret omkring 10 sprgsml belyser denne artikel centrale forhold omkring velfrdsturisme.

1. ger EU-udvidelser forskelle mellem EU-landes velstand og systemer og dermed ogs antallet af EU-borgere, der potentielt kan spekulere i forskelle p velfrd og skatter?Ja, isr EUs seneste udvidelse mod st - i 2004 og 2007 og Kroatien i 2013 har get velstandsforskellene mellem lande. De nye EU-lande havde i gennemsnit ved deres indtrden et bruttonationalprodukt per indbygger p 26,1 procent af de gamle EU-landes (Kvist, 2004).

12


I 2014 er der 512,9 millioner EU- og ES-borgere:

105,3 millioner EU 11 borgere (Baltiske lande, Bulgarien, Cypern, Kroatien, Polen, Rumnien, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet, og Ungarn)

402,1 millioner EU 17 borgere (Benelux-landene, Danmark, Finland, Frankrig, Grkenland, Holland, Italien, Irland, Luxembourg, Portugal, Spanien, Storbritan-nien, Sverige, Tyskland, og strig)

5,5 millioner vrige ES borgere (Island, Lichtenstein, og Norge)

I Danmark boede der i 2012 86.862 personer fra EU 17 og ES (Europiske kono-miske Samarbejde, dvs. Island, Lichtenstein og Norge) og 53.705 personer fra EU 10 i Danmark (Kvist 2014a, 2014b). Om f r vil der mske bo flere fra de nye EU-lande end de gamle EU-lande i Danmark. Fra 2008 til 2012 blev der nemlig 25.780 flere bor-gere fra de nye lande og 14.944 borgere frre fra de gamle lande i Danmark.

2. Fr stadig flere EU-borgere adgang til danske velfrdsydelser p grund af domme afsagt ved EU-Domstolen? Ja, EU-Domstolens domspraksis er hovedrsag til, at der bliver ved med at dukke sa-ger op. I februar 2013 var det SUens tur. Sagen handlede om en EU-borger, der havde sgt optagelse p Handelshjskolen i marts 2009. I juni 2009 tog han til Danmark og arbejdede p fuldtid. Da han i august 2009 startede p studiet, gik han p deltid og sgte om SU. Det ngtede SU styrelsen at give ham med henvisning til, at han var kommet til Danmark for at studere. Den studerende klagede. Ankenvnet for Uddan-nelsessttte spurgte derefter EU-Domstolen om Danmark ikke var i sin gode ret til at afvise den studerende SU al den stund, at Opholdsdirektivet siger, at vrtslande ikke er forpligtet til at yde studiesttte til EU-borgere, som ikke er arbejdstagere eller ar-bejdstageres familiemedlemmer. Men den gik ikke. EU-Domstolen dmte at EU-bor-gere, der studerer i Danmark og samtidig arbejder, ikke m ngtes SU. Arbejdet beh-ver ikke vre fuldtid, ligesom det ikke kan tillgges betydning, hvilken bevggrund, der var for at sge arbejde i Danmark.

I jeblikket verserer en finsk sag om arbejdskrav i vrtsland, som skal for EU-Domsto-len. Afgrelsen kan f betydning for det danske krav om 298 timers arbejde indenfor tre mneder i Danmark fr en tilrejsende EU-borger kan blive berettiget til dagpenge. Hvis Finlands arbejdskrav bliver fundet ulovligt, er Danmarks det ogs.

3. Hvor mange EU-borgere modtager danske velfrdsydelser?Der er endnu ikke mange EU-borgere, der modtager danske velfrdsydelser. I 2012 var der 4.411 kontanthjlpsmodtagere (helrsmodtagere) fra EU/ES heraf 1.157 fra de nye EU-lande (Kvist, 2014a). Forelbige tal siger, at der i 2013 var 5.258 dag-pengemodtagere (helrsmodtagere) fra EU/ES heraf 2.688 fra de nye EU-lande. Samme r var der 11.189 SU-stttemodtagere (helrsmodtagere) fra EU/ES, heraf 4.229 fra de nye EU-lande. Og i 2012 var der 8.986 folkepensionister (helrsmodta-gere) fra EU /ES - heraf 335 fra de nye lande. Det er meget sm tal i forhold til antal

13

VELFRDSTURISME

danske modtagere, men der er p samtlige ordninger en kraftig vkst i antal modta-gere og strst for personer fra de nye EU-lande. Sledes steg antallet af modtagere af arbejdslshedsdagpenge fra de nye lande fra 223 personer i 2008 til 2.045 personer i 2012. Med andre ord er der grund til fortsat at holde je med udviklingen i antal modtagere.

4. Er frygten for velfrdsmagnetisme begrundet?Nej, historisk er der ikke tegn p, at EU-borgere rejser fra lande med drlige velfrds-systemer til lande med bedre velfrdssystemer. konomi, sprog og netvrk er vigtige faktorer. Nogle EU-borgere rejser fra lande med hj arbejdslshed til lande med lav ar-bejdslshed. Sprog og jobs kan vre med til at forklare at England, og isr London, har modtaget mange borgere fra de nye EU-lande. Det har Irland ogs, hvilket frst kunne forklares ved en magnetisk god irsk konomi og efter det konomiske kol-laps ved et stort netvrk for polakker.

5. Er den velfrdsmodel med universelle og skattefinansierede ydelser srlig srbar overfor velfrdsturisme?I obligatoriske socialforsikringsordninger kobles indbetalte bidrag med rettigheder til ydelser. I universelle, skattefinansierede ordninger kobles skattebetaling og ret til ydelse ikke. Flere danske politikere tror, at afkoblede ydelser er mere srbare overfor velfrdsturisme end koblede. De argumenterer derfor for lngere optjeningsperioder i form af forudgende bopl, arbejde, medlemskab eller bidragsbetaling. Det er imid-lertid ineffektivt. Ved koordinering af vandrende arbejdstageres sociale rettigheder skal man nemlig lgge optjeningsperioder i forskellige lande sammen. Man m ikke diskriminere og sige, at det kun er bopl, arbejde, medlemskab eller bidragsbetaling i vrtslandet, der tller. Derfor blev danske brnefamilieydelsers optjeningskrav og krav om bopl i Danmark anset for ulovligt og skulle sidestille forudgende bopl i andre EU-lande med bopl i Danmark, hvilket ville gre reglen ineffektiv.

EUs retspraksis gr, at koblede ydelser er liges srbare som afkoblede ydelser. Det skyldes, at der stilles stadig mindre krav til at blive kvalificeret som arbejdstager med heraf flgende adgang til nationale ydelser (fx som i den danske SU-dom), at stadig flere persongrupper og ydelser bliver opfattet som hrende under EU-lovgivning, og at eventuelle optjeningsperioder i forskellige lande skal lgges sammen (fx boplspe-rioder for brnefamilieydelsen).

6. Kan vi lave vrnsforanstaltninger som optjeningsperioder?Ikke mange. Som beskrevet er optjeningskrav specifikt knyttet til vrtsland ulovlige og generelle optjeningskrav om lngere forsikring, arbejde, eller bopl mindre effek-tive. Det er sledes ikke blot afkoblede skattefinansierede, universelle ydelser, som er potentielt srbare overfor velfrdsturisme, men ogs bidragsfinansierede, selektive ydelser i de obligatoriske socialforsikringsordninger for arbejdstagere.

7. Underminerer velfrdsturisme det konomiske grundlag for vor velfrd?Nej - og s dog. Udgifterne til andre EU-borgeres brnefamilieydelser, kontanthjlp og dagpenge er stadig begrnsede. Men disse udgifter er i markant vkst, og hvis ud-

14


gifterne fortstter med at stige, vil de blive langt hjere end for den gennemsnitlige dansker og det kan blive et problem.

Et andet usikkerhedspunkt handler om brugen af serviceydelser. Indtil videre har de fleste undersgelser kun set p brug af overfrselsindkomster, mens servicesiden p grund af mangel p oplysninger ikke er blevet kortlagt. Da personer, der har taget fra t land til andet, generelt er yngre og mere ressourcestrke end gennemsnittet i deres hjemland, er sandsynligheden for at de p mellemlangt sigt trkker mere p service til pasning af brn og egen videreuddannelse og mindre p hospitaler og ldrepleje. Og disse udgifter til brnepasning og uddannelse kan vi ogs betragte som investerin-ger, da sprog, evnen til at lre og kvalifikationer i bred forstand forebygger senere so-ciale problemer og sikrer morgendagens skaffedyr.

8. Underminerer velfrdsturisme opbakningen til vores velfrdsmodel?Ja, denne fare er reel. Selvom vores velfrdsmodel ikke er konomisk udfordret, i hvert fald endnu, kan selv opfattelsen af at vores velfrdssystem bliver brugt p en mde vi ikke havde regnet med, fremprovokere forandringer af vort system (Kvist 2004). En polsk dovne-Robert er sikkert alt, hvad der skal til for at skabe politisk enig-hed p Christiansborg om stramninger af sociale ydelser, hvor brnefamilieydelser og kontanthjlp str frst for nedskringer og folkepension sidst.

9. Vil det hjlpe at g ud af EU?Nej, reglerne, som forbyder diskrimination, og som koordinerer vandrende arbejdsta-gere, glder ogs for Norge, Island og Lichtenstein der sammen med de EU 28 lande er i det europiske konomiske samarbejde (ES). Vi skulle derfor g ud af ES sam-arbejdet, og det er nok politisk utnkeligt.

10. Hvad kan vi gre og hvad br vi gre?Nationalt kan vi behandle de sociale turister, der mtte finde vej hertil, som vi behandler andre grupper, hvori vi mistnker nogle for at have problemer med motivationen, nem-lig ved aktivering. P EU-plan kan vi politisk arbejde p at ndre noget af den lovgiv-ning, som koordinerer vandrende arbejdstageres sociale rettigheder, fx princippet om af-ledte og eksportable rettigheder, der hrer en svunden mandlig hovedforsrgers tid til.

En achilleshl er et svagt punkt i en ellers strk helhed. Den danske velfrdsmodel er en sdan strk helhed. Den omfatter serviceydelser for brn, unge og ldre der bi-drager til knslig ligestilling, social lighed og at stort set alle kan deltage p arbejds-markedet uafhngig af familietype. Det er en styrke. I hele den industrialiserede ver-den uddanner flere kvinder sig lngere og mange af dem fr ikke s mange brn som tidligere p grund af vanskeligheder med at forene karrieren med familieliv. Danmark kan prve at tiltrkke sdanne kvinder enlige og i familier fra andre lande, der nsker at vlge bde karriere og brn til. Den danske models serviceside kan blive en velfrdsmagnet p den type af arbejdskraft, som alle lande gerne vil have i lyset af aldrende befolkninger og kommende mangel p kvalificeret arbejdskraft. Og p sigt vil det bidrage til at finansiere morgendagens velfrdssamfund gennem flere p ar-bejdsmarkedet.

15

VELFRDSTURISME

LitteraturKvist, J. (2004) Does EU enlargement lead to a race to the bottom? Strategic interaction among EU member sta-

tes, Journal of European Social Policy, 14(3): 301-318.

Kvist, J. (2014a) Velfrdsturisme og afkobling af ret og pligt, i Christiansen, N.F., J. Kvist, N. Krgaard og K. Pe-tersen (red.) P kryds og tvrs i velfrdsstaten: Festskrift for Jrn Henrik Petersen. Odense: Syddansk Universi-tetsforlag, s. 177-195.

Kvist, Jon (2014b) Velfrdsturisme: Frygt, fakta og fremtid, Socialpolitik, nr. 2, s. 5-11.

17

DE AKTUELLE REFORMER AF DE SOCIALE YDELSER OG DERES KONSEKVENSER Af Anne Dahl Pedersen, Settlementet Vesterbros rdgivning og Finn Kenneth Hansen, CASA

Siden 2009 har skiftende regeringer gennemfrt en rkke reformer, som stort set dkker hele spektret af de danske indkomstoverfrsler. Reformerne er prsenteret i relation til den danske 2020-plan og motiveret af forskellige hensyn: Det glder hen-synet til balancen i de offentlige budgetter og hensynet til at ge udbuddet af arbejds-kraft, idet det forventes at skabe get beskftigelse. Et tredje er hensynet til at for-mindske antallet af personer i de erhvervsaktive aldersgrupper, der modtager offent-lige indkomstoverfrsler. Som vist i Social rsrapport har det samlede antal personer i den erhvervsaktive alder, som modtager offentlige indkomstoverfrsler vret stort set konstant i mange r omkring 800.000 omregnet til fuldtidspersoner eller tt p en fjerdedel af de 18 64 rige i befolkningen.

For at n disse mlstninger er der gennemfrt seks forskellige reformer:

Folketinget har vedtaget en tilbagetrkningsreform, som bl.a. betyder at efterlnsalde-ren er blevet rykket, sledes at man frst kan f efterln, nr man er 62 r (tidligere 60 r), ligesom tiden for efterln er blevet afkortet til tre r (tidligere fem r), hvilket isr ud-fordrer de ldre grupper p arbejdsmarkedet, som har det mest belastende arbejdsmilj.

Folketinget har vedtaget en dagpengereform, som bl.a. betyder at varigheden af at kunne modtage arbejdslshedsdagpenge nedsttes fra 4 r til 2 r. Regeringen har la-vet aftaler om en indsats for de mennesker, der str over for at opbruge den 2-rige ret til dagpenge. I 2013 blev der indfrt en srlig uddannelsesydelse, som personer kan modtage, nr de har ret til uddannelses forlb, virksomhedspraktik eller lntil-skud under den srlige uddannelses ordning.

Denne ordning blev efterfulgt af indfrelsen af en midlertidig arbejdsmarkeds-ydelse i 2014, s de mennesker, der i de kommende r opbruger retten til dagpenge, er sikret et forsrgelsesgrundlag i form af en midlertidig arbejdsmarkedsydelse. Nr


18


retten til at modtage srlig uddannelsesydelse udlber, er der sledes i stedet mulig-hed for at modtage midlertidig arbejdsmarkedsydelse. Den samlede periode med dagpenge, srlig uddannelsesydelse og midlertidig arbejdsmarkedsydelse er maksi-malt fire r. Alle p den midlertidige arbejdsmarkedsydelse skal have aktiv indsats.

Den srlige uddannelsesydelse som den nye midlertidige arbejdsmarkedsydelse udgr 60 procent af hjeste dagpengesats for ikke-forsrgere og 80 procent for forsrgere. Ydelsen svarer til kontanthjlpssatserne, men er i modstning til kontanthjlpen ikke afhngig af familie- eller formueindkomst. Den midlertidige arbejdsmarkeds-ydelse omfatter ledige, der opbruger retten til uddannelsesordningen i 1. halvr 2014, og ledige, der opbruger dagpengeretten i 1. halvr 2014 og frem til udgangen af 1. halvr 2016.

Folketinget har vedtaget en reform af frtidspension og fleksjobordningen. Refor-men trdte i kraft 1. januar 2013 og er en grundlggende reform af hele frtidspensi-ons- og fleksjobomrdet. Reformen betyder, at unge under 40 r som udgangspunkt ikke skal p frtidspension, men i stedet skal have en individuel og helhedsorienteret indsats i ressourceforlb, der tager udgangspunkt i den enkeltes muligheder og behov. Samtidig mlrettes fleksjobordningen til dem, der har strst behov.

Det er mlstningen med reformen, at de mest udsatte borgere fr en helt ny indsats og hjlp til at komme videre i livet. Rehabiliteringsteam i kommunerne og ressource-forlb mlrettet den enkelte borger er kernen i den nye indsats. Samtidig bliver fleks-jobordningen mlrettet personer med en meget begrnset arbejdsevne.

Personer, som bevilges et ressourceforlb med henblik p en koordineret helhedsori-enteret rehabiliterende indsats, overgr til en ydelse p henholdsvis 60 og 80 % af dagpengenes hjeste sats svarende til kontanthjlpssatserne dog uden hensyn til for-mue eller gteflle/samleverens indtgt. Det er personer, som ikke er arbejdsdygtige og derfor ude af stand til at ptage sig indtgtsgivende arbejde,

Folketinget har vedtaget en kontanthjlpsreform, som trdte i kraft d. 1.januar 2014. Kontanthjlpsreformen skal vre med til at sikre, at unge fr en uddannelse, og at alle mennesker bliver mdt med klare krav og forventninger, s flere fr mulig-hed for at blive en del af arbejdsmarkedet. Reformen indebrer, at kontanthjlp til alle unge under 30 r uden uddannelse bliver afskaffet og erstattet af uddannelses-hjlp. Uddannelseshjlpen er p niveau med SU. Kommunerne visiterer de unge uden uddannelse i en af 2 grupper: de uddannelsesparate og de aktivitetsparate. Akti-vitetsparate unge, er unge, som ikke kan pbegynde en uddannelse, hvorfor de fr et aktivitetstillg oveni uddannelseshjlpen.

For at modtage kontanthjlp og uddannelseshjlp er det en grundlggende betin-gelse, at man str til rdighed for arbejdsmarkedet. Derfor indebrer reformen, at jobparate kontanthjlpsmodtagere skal arbejde for deres kontanthjlp, ligesom der skal sanktioners ved manglende rdighed, og der sttes nyt fokus p aktiv og realistisk jobsgning. Voksne kontanthjlpsmodtagere over 30 r fr kontanthjlp som i dag.

19

Folketinget har vedtaget en ny sygedagpengemodel. Det nye i denne er, at man af-skaffer varighedsbegrnsningen p sygedagpenge, s ingen sygemeldte risikerer at st helt uden forsrgelse. Samtidig skal sygemeldte have en hurtigere og bedre indsats end i dag.

Den nye sygedagpengemodel betyder, at sygemeldte, der i dag ikke opfylder betingel-serne for at f forlnget deres sygedagpenge, bliver sikret en ressourceforlbsydelse efter 5 mneders sygdom. En ydelse, der i niveau svarer til arbejdsmarkedsydelsen alts 60 procent af hjeste dagpengesats for ikke-forsrgere og 80 procent for forsr-gere og som ikke afhnger af formue eller gtefllens indkomst. Samtidig skal de have en individuelt tilpasset og helhedsorienteret indsats, der skal hjlpe den enkelte tilbage til arbejdsmarkedet. Derudover vil mennesker med en livstruende sygdom blive sikret sygedagpenge under hele sygdomsforlbet.

Samtidig er der i forbindelse med vedtagelsen af skattereform 2012 frem mod r 2020 vedtaget at ndre p reguleringen af de forskellige indkomstoverfrsler. Fra 2014 og frem mod 2020 vil indkomstoverfrslerne alene blive reguleret med priserne. Tid-ligere blev indkomstoverfrslerne reguleret med lnningerne p det danske arbejds-marked, dog p den mde at der ved lnstigninger p 3,3 pct. eller mere kun skete en regulering p 3 pct., idet de 0,3 pct. i stedet indgik i satspuljen. Ved lnstigninger op til 3 pct. skete der fuld regulering af indkomstoverfrslerne.

Konsekvenser af reformerneDer er flere konsekvenser af reformerne. Hvad angr tildelings- og udmlingskriterier for det samlede st af indkomstoverfrsler, og indsatser, er der tale om flgende ko-onsekvenser

Kontanthjlp bliver afskaffet og erstattet af en lavere uddannelseshjlp til unge under 30 r uden uddannelse.

Principielt ingen frtidspension til borgere under 40 r (bortset fra borgerne, som helt benbart ikke har nogen arbejdsevne)

Med ndringer af efterln og frtidspension bliver der tale om senere tilbagetrk-ning fra arbejdsmarkedet

I forhold til alle modtagere af indkomstoverfrsler bliver der lagt vgt p tidlige indsatser i forhold til deres problemstillinger til gengld for lavere ydelser

Der lgges fortsat vgt p incitamenter og plg

Hvad angr indsatser er de differentieret og individuelle. Der er tale om indsatser som uddannelse, koordinerende sagsbehandler, nyttejobs og rehabilitering

Der stilles krav i forhold til modtagelse af de forskellige indkomstoverfrsler og op-fyldes kravene ikke opereres med sanktioner

DE AKTUELLE REFORMER AF DE SOCIALE YDELSER OG DERES KONSEKVENSER

20


Et ydelsessystem med mange forskellige ydelserDet danske ydelsessystem bestod engang af et simpelt system - bestende af dag-penge, kontanthjlp og pensioner. Hvor dagpengene var knyttet til a-kasserne og hvor man var forsikret mod arbejdslshed og sygdom. Pensioner var statslige og skat-tefinansierede udbetalt enten ved varig nedsat erhvervsevne som frtidspension el-ler ved aldersgrnsen for folkepension. Kontanthjlpen udgr det sociale sikkerheds-net. Man modtager kontanthjlp, nr man er udsat for en social begivenhed og ikke er dkket af vrige ydelser.

Dette simple forsrgelsessystem har udviklet sig med nye ydelser fx efterlnnen og ndringer i takt med karakteren af sociale problemer, demografiske ndringer og konomiske konjunkturer. Alligevel kan man tale om en fastholdt tredeling dog med ndringer i tildelings- og udmlingskriterierne. I perioden op til 2001 var der en ten-dens til at arbejde sig hen imod et ensartet niveau, som svarer til dagpengeniveauet. Dette er dog klart ndret i perioden fra 2001, hvor der fx har vret en klar tendens til svkkelse af det sociale sikkerhedsnet i form af indfrelsen af nye lave sociale ydelse s som starthjlp, kontanthjlpsloft m.v., som dog blev afskaffet som noget af det frste af den nye regering i 2012.

En af konsekvenserne af de mange nye reformer, hvad angr indkomstoverfrslerne, er imidlertid, at der bliver tale om endnu flere ydelser og en strre differentiering af indkomstoverfrslerne. Forsrgelsesvinklen, som har vret grundlggende for ind-komstoverfrslerne, er blevet aflst af en uddannelses- og arbejdsmarkedsvinkel kom-bineret med en incitamentsvinkel. Med de seneste reformer er der fx tale om nye ind-komstoverfrsler som:

Uddannelsesydelsen for ledige (2013)

Arbejdsmarkedsydelsen (2014)

Uddannelseshjlp (SU- 2014)

Ressourceforlbsydelse Minimumsydelse (2013)

Ledighedsydelse for ledige fleksjobbere (2013)

Ressourceforlbsydelse til tidligere sygedagpengemodtagere

Til illustration af de mange ydelser kan man se p kontanthjlpsomrdet, som i for-vejen har udviklet sig til et kludetppe. For kontanthjlpsmodtagere under 30 r, som ikke har en erhvervskompetencegivende uddannelse, erstattes kontanthjlpen af uddannelseshjlp p SU-niveau med det forml at unge, som sknnes i stand til det, skal i uddannelse. Nr den unge pbegynder en uddannelse stopper uddannelses-hjlpen. Unge, som ikke kan pbegynde en uddannelse indenfor et r, kaldes for ak-tivitetsparate og kan f et tillg oveni SU-satsen.

21

Uddannelseshjlp og kontanthjlp udgr et ganske kompliceret regelst med afledte forskellige ydelsesniveauer, sledes at der skelnes mellem forskellige satser afhngig af, om du er over eller under 30 r, om du har en erhvervskompetencegivende uddan-nelse, om du har brn, om du er gift eller samlevende, om du er hjemme- eller ude-boende, om du har en psykiatrisk diagnose osv. Udfordringen for de kommunale sagsbehandlere med at finde rundt i alle disse ydelsesniveauer og ikke mindst under rdgivningen at forklare og begrunde ydelsesniveauet for borgeren, er stor ogs selv for erfarne sagsbehandlere. Det er tvivlsomt, hvordan borgeren kan gennemskue re-gelsttet, hvorfor borgerens retsflelse kan blive svkket.

Lavere sociale ydelserDer er ikke blot tale om flere ydelser, men ogs tale om nye lave ydelser, som for den enkelte er uafhngig af formue og gteflles indkomst. Det glder:

Arbejdsmarkedsydelsen (dagpengemodtagere fra a-kassen)

Ressourceforlbsydelsen (under 40 r/ikke frtidspension samt tidligere syge-dagpengemodtagere)

Ledighedsydelse (ledige fleksjobbere)

Der er tale om ydelser som lukker for de tidligere fattigdomslommer, hvor en person, som fx faldt for dagpengegrnsen ville overg til at modtage kontanthjlp. Men i de tilflde, hvor vedkommende havde formue eller gteflde havde en indkomst, kunne vedkommende ikke modtage kontanthjlp. Der er med de nye ydelser nu mu-lighed for at modtage en lavere ydelse (60% af dagpengene for ikke-forsrgere og 80% af dagpengene for forsrgere) som alts er uafhngig af formue og gteflle og sam-levers indkomst.

De omtalte reformer indebrer nedgang i ydelserne. Sikringsydelserne i form af dag-penge til arbejdslse a-kassemedlemmer og sygedagpengemodtagere har hidtil bestet i faste ydelser, uanset om man har brn eller ej. Dagpengenes maksimum kr 17.658 mdl. (2014) har vret det belb, som den arbejdslse eller sygemeldte hjest kunne modtage, og det har vret et konomisk niveau, som gennem rene har vret et ac-ceptabelt niveau. Denne rettighed til et leveniveau p dagpengenes hjeste sats, er med de nye ydelser ved at blive udhulet. Til gengld for de lave satser tilbydes ledige uddannelse, og syge i ressourceforlb tilbydes en rehabiliterende indsats, der skal for-sge om at bringe pgldende tilbage p arbejdsmarkedet

Kontanthjlp og uddannelseshjlp er det nederste sikkerhedsnet. Hvis borgeren har andre indtgter eller formue, eller hvis gtefllen eller samlevende har indtgt eller formue, s er kontanthjlpen og uddannelseshjlpen sekundr. For unge erstattes kontanthjlpen af uddannelseshjlpen som er p SU-niveau. Det vil sige, at unge som er udsat for en social begivenhed og ikke kan forsrge sig selv fremover skal for-srge sig selv ved en meget lille ydelse nemlig p SU-niveau. P den mde har SU-ni-veauet sneget sig ind, som om at SU har vret en forsrgelsesydelse. SU har aldrig


22

vret en forsrgelsesydelse, men en supplerende ydelse, nr man studerede, Det vil sige, man kunne modtage hjlp fra forldre og arbejde ved siden af op til et vist be-lb, uden at det betd noget for SUen.

Unge helt op til 30 rs alderen, som sger om kontanthjlp, fordi de er udsat for en social begivenhed, skal fremover kunne klare sig og betale husleje for en SU- lignende ydelser en ydelse som ligger under den kritiske fattigdomsgrnse. Uddannelseshjl-pen, som udgr kr 5.857 mdl. skal ses i forhold til, at Folketinget har vedtaget en fat-tigdomsgrnse p kr 8.600 mdl. (Ekspertudvalget, 2013)

Modsat rkken af de nye ydelser, som er p kontanthjlpsniveau men ikke afhngig af gtefldes indkomst og formue, har man p kontanthjlpsomrdet udvidet af-hngigheden ved at udvide den gensidige forsrgerpligt til ogs at glde for samle-vende, hvor begge er fyldt 25 r. Det betyder, at krestepar eller unge som bor sam-men kan opleve, at den ene ikke kan modtage kontanthjlp, hvis den anden har en indkomst af en vis strrelse og alts bliver opfattet som forsrger uden at have de samme rettigheder som gifte.

Uafhngigt af at der argumenteres for at dette vil ligestille samboende med gifte par er der tale om en hbls gammeldags tankegang, som slet ikke lever op til det mo-derne samfund bestende af selvstndige mennesker som er konomisk uafhngige.

IncitamenterFra politisk side tales der om konomiske incitamenter, som skal styre udgifterne til overfrselsindkomsterne. Sprgsmlet er, om det er kommunerne eller borgeren, som styres af konomiske incitamenter, nr det er kommunen, der har retten til at sknne ydelsesniveauet.

Ved kontanthjlpsreformens ikrafttrden viste det sig, at kommunerne havde meget forskellig praksis i forhold til, om de unge var uddannelsesparate eller aktivitetspa-rate. Da det er konomisk fordelagtigt for kommunerne at have fleste unge p uddan-nelseshjlp, er der stor risiko for at det kan foranledige, at kommunerne af konomi-ske grunde spekulerer i at f flest mulige unge visiteret som uddannelsesparate.

Princippet om lavere ydelser til gengld for en koordinerende og helhedsorienteret indsats, som skal bringe den syge tilbage til arbejdsmarkedet, er ogs gldende i den nye sygedagpengemodel. Det er indsatser, som krver bde socialfaglig viden og res-sourcer af kommunerne, som i forvejen har problemer med at f budgetterne til at hnge sammen.

Borgere, der sttes ned i ydelser, uanset om det glder uddannelseshjlp p SU-ni-veau eller ydelser p 60 eller 80 % af dagpengesatserne, udsttes for et eksperiment. Der er ikke overbevisende forskning, der viser, at syge eller personer med en lille ar-bejdsevne vil genskabe arbejdsevnen og blive selvforsrgende ved at blive truet p konomien. Det samme glder de nye rehabiliterende ressourceforlb til sygemeldte eller unge, der ikke kan tilkendes frtidspension. Der er ingen dokumenteret sikker-


23

hed for, at de bliver s raske, at de kan komme ud p det aktive arbejdsmarked med eller uden sknehensyn.

Fr den nye sygedagpengemodel blev vedtaget, har folketinget afsat midler til for-sgsprojektet Tilbage til Arbejdsmarkedet (TTA) i flere kommuner. Under TTA-fors-get fik den sygemeldte borger tilbudt en tidlig og koordinerende indsats. Men p trods heraf viser forsget, at kun i ganske f kommuner blev sygefravret forkortet. Derudover er langtidsvirkningerne af forsget endnu ikke evalueret

Sfremt hverken de nedsatte ydelser eller den nye rehabiliterende indsats ger ar-bejdsmarkedstilknytningen, risikerer vi i stedet at ge fattigdommen for personer, som hverken socialt eller helbredsmssigt kan leve op til kravene p arbejdsmarke-det. Den nyeste forskning omkring konsekvenserne af lave sociale ydelser viser, at konomiske incitamenter virker, hvis modtageren af ydelserne kan reagerer p incita-menterne. Kan de ikke det fx p grund af drligt helbred, betyder det, at de i flere r m leve med udsigten til ringe konomiske og sociale vilkr (Larsen, m. fl., 2014). Den samme risiko foreligger for de unge, som kommunerne af hensyn til de kommu-nale udgifter har vurderet uddannelsesparate, uden at de unge er i stand til at gen-nemfre et uddannelsesforlb. De bliver i stedet fattige unge, som ikke fr den nd-vendige socialfaglige indsats.

I skrivende stund er der indget en finanslovsaftale for 2015, som indebrer, at kon-tanthjlpen og uddannelseshjlpen bliver forhjet, men uddannelseshjlpen ligger fortsat under fattigdomsgrnsen. Derudover bliver reglen om, at samlevere skal for-srge hinanden udfaset fra 1.1.2016.

Vurdering af reformerneDet er naturligvis for tidligt at vurdere effekterne af alle reformerne. De frste trdte i kraft i 2012 og andre fx kontanthjlpsreformen er frst trdt i kraft i 2014. For de re-former som er trdt i kraft, kan det konstateres, at der er en bevgelse fra de to omr-der dagpenge og frtidspension mod kontanthjlpsomrdet. Det betyder samtidig at der en bevgelse fra dagpengeniveauet til kontanthjlpsniveauet for personer, som er udsat for arbejdslshed og sygdom. Det andet er at der er risiko for at en del af dem (srlig unge) der er p kontanthjlp vil modtage ydelser som er p SU-niveau et ni-veau som ligger langt under den kritiske indkomstgrnse for fattigdom.

Analyser fremlagt fr dagpengereformen pegede p, at en forkortelse af dagpengeperi-oden ville betyde, at flere ville forlade dagpengesystemet og komme i arbejde. Opg-relse af den efterflgende forsrgelsesstatus for dem, der har mistet dagpengeretten i 2013, viser, at cirka hver femte str helt uden indkomst. Konsekvenserne er sledes, at en lille del fr tilknytning til arbejdsmarkedet, men en meget stor del bliver eksklude-ret og henvist til et langt lavere konomisk leveniveau. (Social rsrapport, 2013)

For de samlede reformer kan vi skelne mellem konsekvensene p kort sigt og lngere sigt- P kort sigt det vil sige inden for de kommende 5 r, vil der imidlertid fortsat vre nogenlunde samme andel p indkomstoverfrsler p grund af den konomiske


24

krise. Kun hvis det lykkes at hve beskftigelsesfrekvensen vil det pvirke antallet og andelen af voksne p indkomstoverfrsler. Der vil derfor fortsat vre mange p ind-komstoverfrsler, men sammenstningen p ydelserne vil ndre sig. Der vil komme flere p kontanthjlp og flere vil vre p de nye lave ydelser.

Bde p kort og lang sigt er der stor risiko for at uligheden vil blive forget skellet mellem de rige og fattige vil blive strre. Med hvilken styrke er svrt at sige, netop fordi reformerne implementeres over de kommende r.


25

ET PENDULSVING MED UDFORDRINGERAf Dorte Caswell, Tanja Dall, Mikkel Bo Madsen, Aalborg Universitet, Institut for sociologi og socialt arbejde og Professionshjskolen Metropol, Institut for socialt arbejde

Gennem de seneste to rtier er en betragtelig del af Socialministeriets tidligere ar-bejdsomrder blevet flyttet til Beskftigelsesministeriet. Store dele af den sociale poli-tik har dermed fet tilfjet eller er blevet underlagt et beskftigelsessigte. Parallelt med flytningen af opgaver mellem ministerierne, har beskftigelsespolitikken selv underget en gradvis forandring i retning af et stadig mere kontant fokus p beskfti-gelse og aktivering. Med fare for at forsimple en relativt kompleks udvikling af dansk social- og beskftigelsespolitik kan man sige, at pendulet gennem mange r har svin-get i den samme retning: mere fokus p den hurtigste og mest direkte vej til job og beskftigelse, mindre fokus p socialt arbejde. Denne bevgelse har vret omdisku-teret, men srligt for mennesker med omfattende problemer ud over ledighed s-kaldt udsatte ledige har det vret svrt at se, at politikken har givet positive resulta-ter.

Noget tyder p, at en besindelse er ved at indfinde sig. I forhold til netop de udsatte ledige, rummer de seneste reformer af frtidspension og fleksjob, kontanthjlp og sy-gedagpenge i 2013 og 2014 flere tiltag, der indikerer en vending fra 00ernes aktivlinje hen mod en mere social og helhedsorienteret tilgang, nr det handler om mennesker med problemer ud over det, at de mangler et arbejde. Udviklingen er dog p ingen mde hverken sikker eller entydig, og reformerne indfres p mder, der medfrer en rkke udfordringer i forhold til at virkeliggre en mere helhedsorienteret og socialt funderet beskftigelsespolitisk indsats. I artiklen diskuterer vi det potentielle pendul-sving og ser nrmere p nogle af de seneste reformtiltag i lyset af de seneste rtiers historiske udvikling p omrdet. Som illustration af det potentielle pendulsving og dets udfordringer foretager vi i det flgende to konkrete nedslag. For det frste disku-terer vi reformernes (re-)introduktion af en investeringstankegang, der skal leve side om side med en overordnet besparelsesmlstning i reformerne; for det andet disku-terer vi idealet om get helhedsorientering i indsatserne, der ledsages af en forstrket brug af sanktioner for udsatte ledige. Forud for de to nedslag giver vi en kortfattet op-summering af aktivlinjens udvikling frem til de aktuelle reformer.


26

Aktivlinjen et kort historisk ridsI 1998 blev bistandsloven fra 1976 erstattet af retssikkerhedsloven, serviceloven og aktivloven. Denne skaldt lille socialreform markerer en adskillelse af hhv. sociale og beskftigelsesrettede indsatser. Den markerer ogs en voksende skepsis over for noget, der opfattes som en problemfokuseret, socialfaglig omklamring af mennesker, der mske bare skal have et job. Adskillelsen af sociale og beskftigelsesrettede ind-satser udvikles sammen med aktivlinjen lbende gennem 1990erne og skrpes gen-nem 00erne. Ledighed bliver i stadig hjere grad betragtet som adskilt fra en persons (eventuelle) sociale problemer, og der kommer get fokus p selve ledigheden (passi-viteten) som problematisk. Tidligere var det flgerne af ledighed srligt de forsr-gelsesmssige der blev betragtet som problematiske (Caswell & Dall 2015; Dall 2015). Omfattende sociale problemer er i aktivlinjens forstelse ikke noget, der i sig selv behver at st i vejen for beskftigelse, tvrtimod ses beskftigelse som en mu-lig lftestang ud af de sociale problemer, og som minimum kan sociale indsatser ske samtidigt med, at en person er i beskftigelse.

Med reformen af frtidspension og fleksjob i 2013 og kontanthjlps- og sygedagpen-gereformerne i 2014 er der noget, der tyder p, at pendulet begynder at svinge den anden vej. I disse reformer understreges behovet for socialfaglige, tvrfaglige og hel-hedsorienterede indsatser for de ledige, der har problemer ud over ledighed (Beskfti-gelsesministeriet 2012; 2013a; 2013b; 2014). Med reformerne udvides problemforst-elsen til igen at omfatte sociale problemer, og der kaldes igen p socialfaglige kompe-tencer hos de professionelle. Det sidste eksemplificeres bl.a. ved afsttelse af midler til efteruddannelse af jobcentersagsbehandlere.

Investeringstankegang i et besparelsesrindeI forbindelse med de seneste reformer p beskftigelsesomrdet har vi set en marke-ret politisk retorik, der betoner en ressource- og investeringsorienteret linje. Tidligere beskftigelsesminister Mette Frederiksen skrev i en facebookopdatering i forbindelse med udgivelsen af Ramblls evaluering af Ny chance til alle at Vi skal investere i vo-res srbare kontanthjlpsmodtagere. De har krav p en nnsom og helhedsorienteret ind-sats, der kan hjlpe dem videre i livet. Vi ser det udmntet konkret i bl.a. frtidspensi-ons- og fleksjobreformen, der indfrer de skaldte ressourceforlb, der muliggr lang-varige (op til fem r) og sammensatte indsatser for de borgere, der er lngst fra ar-bejdsmarkedet. Eller nr kontanthjlpsreformen understreger behovet for tvrfaglige og individuelt tilpassede indsatser for udsatte ledige. Der er alts belg for at pege p, at pendulet, som beskrevet ovenfor, er i bevgelse. Parallelt med investeringstanke-gangen rummer reformerne dog ogs omfattende besparelser p de offentlige udgif-ter. I aftaleteksten til kontanthjlpsreformen kan man lse at Initiativerne i kontant-hjlpsreformen vil medfre en offentlig budgetforbedring p godt mia. kr. i 2014, ca. 1,1 mia. kr. i 2015, ca. 1 mia. kr. i 2016, godt 1,1 mia. kr. i 2017 og ca. 1,2 mia. kr. i 2020 (Beskftigelsesministeriet 2013a, s. 15). Tilsvarende var der i ministerens forslag til frtidspensions og fleksjobreformen forventninger om omfattende besparelser i de of-fentlige udgifter (Beskftigelsesministeriet, 2012, s. 9). De seneste tal fra Ankestyrel-sen bekrfter disse besparelsesforventninger. Der er sket et drastisk fald i antallet af tilkendte frtidspensioner p 65 % fra 3.kvartal 2012 til 3. kvartal 2013 (Ankestyrel-


27

ET PENDULSVING MED UDFORDRINGER

sen 2013). Samtidig har kommunerne haft svrt ved at leve op til de forventninger om ivrksttelse af ressourceforlb, der trder i stedet for frtidspensionen. Arbejds-markedsstyrelsen forventede, at der i 2013 kunne oprettes 14.600 ressourceforlb, men tal fra jobindsats.dk viser, at kun 2.158 personer fik et ressourceforlb i 2013. Der synes sledes forelbig at vre store udfordringer forbundet med at realisere po-tentialet i den investeringstankegang, der er blevet fremhvet i disse politiske refor-mer.

Uddannelse udgr historisk set et centralt element i den danske model med et hjt niveau for efteruddannelse og livslang lring, der styrker human kapitalen hos de borgere, der midlertidigt befinder sig uden for arbejdsmarkedet (Bredgaard m.fl. 2009). Uddannelse har imidlertid vret nedtonet i beskftigelsesindsatsen i en r-rkke til fordel for en ambition om, at finde den hurtigste og mest direkte vej til et job for den ledige (Regeringen 2002, s. 11). Med Kontanthjlpsreformen er der igen kommet et tydeligt fokus p uddannelse isr for de under 30 rige. Det genoplivede uddannelsesfokus er et element i den investeringstankegang, der trder frem i de se-neste reformer p beskftigelsesomrdet. Forskellen til tidligere indikeres sprogligt ved, at man i kontanthjlpsreformen betoner, at indsatsen skal bidrage til, at den en-kelte arbejdslse kommer hurtigst muligt i varig beskftigelse (Beskftigelsesmini-steriet, 2013a, 2014). Det skal stadig g hurtigt, forstr man, men nu er der tid til at vente p et uddannelsesforlb, hvis uddannelse kan bidrag til en mere stabil tilknyt-ning til arbejdsmarkedet. Den gede brug af uddannelse er imidlertid ogs knyttet sammen med forskellige former for konomisk stramning. Kontanthjlpsreformen afskaffer kontanthjlp for unge ledige til fordel for en ny lavere uddannelsesydelse p niveau med SU (5.857 kr. om mneden mod 6.889 kr. p kontanthjlp). Tanke-gangen er, at den lavere ydelse vil fjerne et incitament for nogle unge til at forblive i ledighedssystemet frem for at starte uddannelse. I reformen p kontanthjlpsomr-det bringes konomiske incitamenter p den mde i anvendelse i bestrbelsen p at f flere unge ledige i uddannelse eller beskftigelse.

Empirisk forskning om effekterne af konomiske incitamenter er begrnset, men pe-ger i retning af tvivlsomme eller sm effekter af konomiske incitamenter for ikke-ar-bejdsmarkedsparate (se bl.a. Clement & Andersen 2006). konomiske incitamenter ser generelt ud til at fungere mest effektivt over for mennesker, der har tilstrkkelige andre ressourcer end konomiske til at reagere p en presset konomisk situation. Mennesker, der mangler disse ressourcer, har strre risiko for at reagere med opgi-velse, magteslshed eller trods. Vi m derfor forvente forskellige resultater for forskel-lige grupper. Det forekommer mest sandsynligt, at helt unge med gode ressourcer bedst vil vre i stand til at respondere i overensstemmelse med de politiske intentio-ner. Det vil sige at pbegynde og forhbentlig gennemfre en uddannelse. For den knap s unge, mske 28-rige, der er i forpligtende familierelationer, og som mske har en rgerlig skolegang eller en karriere af afbrudte uddannelsesforlb bag sig, er det mere tvivlsomt, om de konomiske incitamenter vil give de nskede resultater.

I kontanthjlpsreformen betones det, at der skal tages hensyn til den enkeltes forud-stninger, men at ingen unge er fritaget for uddannelse, og indsatsen omlgges til

28

at have entydigt fokus p at hjlpe den enkelte [unge under 30 r] i uddannelse (Beskfti-gelsesministeriet, 2013a, s. 2). Dette perspektiv p uddannelse er interessant i lyset af den rapport, der kom i r fra Carsten Koch-udvalget om de forsikrede ledige. I rappor-ten understreges flgende: Ledige, der ikke har lyst [til at g i gang med et uddannelses-forlb] skal ikke forpligtes til at tage en uddannelse () Det er et spild af penge og af den le-diges tid (Ekspertgruppen 2014; 185). P baggrund af eksisterende viden p omrdet vurderer Koch-udvalget, at uddannelse fungerer bedre som gulerod eller i hvert fald som en ben valgmulighed end som pisk. Ikke desto mindre flges uddannelses- og investeringsperspektivet i kontanthjlpsreformen til drs af pisk i form af rdigheds-krav og konomiske incitamenter. Sprgsmlet er, om det er de mest hensigtsmssige betingelser for at virkeliggre reformens potentialer?

Helhedsorienteret problemforstelse og konomiske sanktionerI kontanthjlpsreformen bliver det fremhvet, at udsatte ledige eller aktivitetsparate, som den nye visitationskategori hedder, ofte har komplekse problemer, der kan handle om beskftigelse svel som sociale og sundhedsmssige forhold. For disse borgere er der behov for en helhedsorienteret og koordineret indsats (Beskftigelses-ministeriet 2013a, s. 10). Begreberne helhedsorienteret og koordineret er b-rende i teksten og optrder adskillige gange. I forhold til de forudgende r med et stigende fokus p den hurtigste og mest direkte vej til et job er der p nogle mder tale om en reel ny- eller re-orientering.

Nr man i kontanthjlpsreformen lgger vgt p, at udsatte ledige kan have behov for en helhedsorienteret indsats, indikerer det en benhed for at anlgge et bredt funderet socialfagligt perspektiv p de udsatte lediges situation. Det kan vre nd-vendigt ogs at stte ind over for fx sociale problemer, nr udsatte ledige skal bringes i arbejde. Denne besindelse reprsenterer en markant korrektion af den problemfor-stelse, der blev understreget gennem 00erne af davrende beskftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen. Han lagde afstand til det, han opfattede som en misforstet social omklamring fra socialrdgivere, der ved at fokusere p borgeres problemer medvirkede til at fratage dem initiativ og fastholde dem i passivitet (Hjort Frederik-sen, 2003). Den aktuelle bning af problemforstelsen kan ses som en erkendelse af, at nogle mennesker har behov for andet og mere end et tydeligt konomisk incita-ment og et hndfast krav om at st til rdighed for arbejdsmarkedet. Erkendelsen af et behov for en socialfaglig tilgang i beskftigelsesindsatsen for nogle mennesker er for-mentlig en naturlig flge af, at sociale problemer over rene i stigende grad er flyttet ind i beskftigelsesindsatsen, hvor de tidligere har haft hjemme i socialforvaltnin-gerne (Baadsgaard m.fl. 2012). Det er som om den sociale virkelighed p denne mde har indhentet beskftigelsesindsatsen.

FrtidspensionsreformenDen nye benhed over for at tale om komplekse og sammensatte problemer og hel-hedsorienterede og koordinerede indsatser genfindes ogs i reformen af frtidspen-sion og fleksjob fra 2013. Denne reform peger, med indfrelsen af tvrfaglige rehabi-literingsteam og muligheden for at etablere individuelt tilrettelagte og ofte langvarige ressourceforlb, i retning af en mere ben og i nogen udstrkning socialfagligt orien-


29

teret problemforstelse. Selvom der i de nvnte reformer er ansatser til en fornyet benhed over for socialfaglige problemforstelser i beskftigelsespolitikken, skal det ikke forveksles med en omfavnelse af Hjort Frederiksens karikatur af en slap og passi-viserende omklamring. Den helhedsorienterede og koordinerede opbldning af pro-blemforstelsen i forhold til udsatte grupper str ikke alene, men modsvares af en rkke tiltag og markeringer, der str i direkte forlngelse af 00ernes kontante di-rekte i job-diskurs baseret p konomiske incitamenter og rdighedskrav.

De mere kontante sider af de aktuelle reformer ses bl.a. sprogligt, nr visitationskate-gorierne uddannelsesparat, jobparat og aktivitetsparat erstatter de tidligere kategorier jobklar, aktivitetsklar og midlertidigt passiv (matchkategori 1-3). Med fjernelsen af ka-tegorien midlertidig passiv bliver alle ledige nu kendetegnet som -parate. Alle er parate til noget: Job, uddannelse eller aktivitet. ndringen begrundes i reformteksten med nsket om at undg passive forlb, men fr ogs betydning for de krav, der stil-les til borgeren, og ikke mindst for hvilke handlemder, der anses for legitime. Det kan man bl.a. se i forhold til brug af sanktioner. Forpligtelsen til aktivitet betyder blandt andet at kommunerne pt. arbejder intenst med at overstte aktivitetskravet til noget som er lad-sig-grligt for de allermest udsatte kontanthjlpsmodtagere. En mde dette gres p er ved i udstrakt grad at bruge mentorer. Dette virkemiddel ser dog flere steder ud til at blive anvendt p begrnsede og marginale mder, eksempel-vis ved at en mentor har ansvaret for en meget stor gruppe kontanthjlpsmodtagere eller at formen for kontakt mellem mentor og mentee bestr af ugentlige korte tele-fonsamtaler.

Vi har ovenfor fremhvet brugen af begreberne helhedsorienteret og koordineret som brende i aftaleteksten fra kontanthjlpsreformen, og tager denne sprogbrug som udtryk for et muligt pendulsving i beskftigelsespolitikken og i hvert fald for en genetableret benhed over for socialfaglige problemforstelser og perspektiver i ind-satsen for udsatte ledige. Denne tendens i aftalen er reel, men str ikke alene. Endnu mere brende i aftaleteksten er brugen af begreberne sanktion, pligt, og rdighed. Og en helt gennemgende argumentation handler om, at ledige ogs udsatte ledige skal mdes med konomiske sanktioner, hvis de ikke str til rdighed. I aftaleteksten hedder det fx, at kontanthjlpssystemet skal bygge p klare rettigheder og pligter, og at sanktionsreglerne anvendes effektivt og p en mde, s det er tydeligt for den enkelte, at der er et klart rdighedskrav forbundet med at modtage kontanthjlp. For udsatte kontant-hjlpsmodtagere skal sanktionerne anvendes p en mde, der tager hjde for, at de ikke altid har mulighed for at leve op til de krav, der stilles. (Beskftigelsesministeriet 2013a, s. 67). Selvom der med den sidste formulering lgges op til hensyn til srlige situatio-ner for udsatte ledige, understreger formuleringerne, at konomiske sanktioner skal benyttes aktivt i bestrbelsen p at f ledige til at leve op til deres forpligtelser. Tal fra Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering viser, at sanktioner bruges markant of-tere over for kontanthjlpsmodtagere end dagpengemodtagere, og blandt kontant-hjlpsmodtagere sanktioneres der mere blandt jobparate end blandt de mere udsatte borgere (aktivitetsparate), der dog til gengld fr lidt flere sanktioner pr. sanktioneret ledig end de jobparate (jobindsats.dk). I praksis medfrer sanktionspolitikken fx, at udbetalingen af kontanthjlp reduceres eller tilbageholdes for en borger med alko-


30

holproblemer, der ikke mder op som aftalt i et aktiveringsforlb p Kofoeds Skole. Brugen af sanktioner svel som brugen af konomiske incitamenter i det hele taget peger p en fastholdelse af en individualiserende og konomisk-rationel forstelse af ledighed. Selvom reformerne alts rummer ansatser, der trkker i retning af socialfag-ligt baseret problemforstelse og helhedsorienterede tilgange for de mest udsatte le-dige, s er der p nuvrende tidspunkt ikke tale om en egentlig afvigelse fra aktivlin-jens grundlggende logik. For udsatte og langvarigt ledige med omfattende proble-mer ud over ledighed kan brug af sanktioner, lave ydelser og andre incitamentsret-tede redskaber vre problematiske (Caswell m.fl. 2011). Studier tyder p, at sdanne redskaber i hjere grad medfrer get fattiggrelse end beskftigelse (Jrgensen 2013, s.130). Ejrns, Hansen & Larsen (2010) har dokumenteret de negative effekter af lave ydelser, og de individ- og sanktionsorienterede dele af beskftigelsespolitikken risiker sledes at bringe de i forvejen udsatte grupper nrmere social eksklusion end inklusion p arbejdsmarkedet (Jrgensen 2013).

DiskussionSom vi har ppeget gennem artiklen bner de seneste reformer p beskftigelsesom-rdet op for et bredere fokus p udsatte lediges hele livssituation og for en anerken-delse af, at en stor gruppe af de ledige har komplekse sociale problemer ud over ledig-hed. Betoningen af helhedsorienterede indsatser i forbindelse med eksempelvis res-sourceforlb og koordinerede indsatser peger i retning af en mere klassisk socialfaglig tilgang, en faglighed baseret p bl.a. helhedssyn og fokus p bagvedliggende rsager til sociale problemer. Den mere bne problemforstelse ledsages imidlertid af et fast-holdt, om ikke strammet fokus p konomiske incitamenter og sanktioner. Der synes snarere at vre tale om en bredere forstelse af beskftigelsespolitikkens opgaver end om en tilbagevenden til en egentlig socialpolitisk tilgang til de komplekse problema-tikker, der ofte gr sig gldende for den gruppe af borgere, der er lngst fra arbejds-markedet. I pendul-metaforen er der sledes ikke tale om at pendulet er svunget til-bage fra en snvert beskftigelses- og incitamentsorienteret pol til en mere social- og helhedsorienterede pol, men mske snarere, at det befinder sig lige i vendingen med den utydelighed og de modstninger det medfrer. Hertil kommer, at helhedsorien-teret praksis ikke er gjort med politisk retorik alene. De gode intentioner om social helhedsorientering i beskftigelsesindsatsen har sledes opbakning fra bde forsk-ning og praksis, men som ovenstende analyse viser, er der ogs betydelige udfordrin-ger, nr helhedsorientering og investeringstanke skal forenes med sparekrav og sank-tionstnkning. Pendulet er mske nok p vej tilbage, men det krver nye tilgange og arbejdsformer, hvis den socialfaglige helhedsorientering skal udmntes fuldt en proces der er i fuld gang i kommunerne, og hvis udkomme vi frst kender til over de kommende r.


31

ReferencerAnkestyrelsen (2013) Tendenser for frtidspensioner 2013:3 http://ast.dk/publikationer/tendenser-for-fortidspensi-

oner-2013-3

Baadsggard, Kelvin; Henning Jrgensen, Iben Nrup & Sren Peter Olesen (2012): Fra klientorienteret arbejde til administrativt arbejde - ndringer i den faglige praksis og kvalificering p det beskftigelsespolitiske om-rde. Tidsskrift for arbejdsliv 14(4): 30-46

Beskftigelsesministeriet (2012): Aftale om en reform af frtidspension og fleksjob. Aftale mellem regeringen (So-cialdemokraterne, Socialistisk Folkeparti og Radikale Venstre) og Venstre, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti. 30. juni 2012, Kbenhavn

Beskftigelsesministeriet. (2013a). Aftale om en reform af kontanthjlpssystemet flere i uddannelse og job. Aftale mellem Regeringen (Socialdemokraterne, Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti) og Venstre, Dansk Folke-parti, Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance. Kbenhavn.

Beksftigelsesministeriet (2013b) Forlig om en reform af sygedagpengesystemet konomisk sikkerhed for syge-meldte samt en tidligere og bedre indsats. Forlig mellem Regeringen (Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti) og Venstre, Dansk Folkeparti, Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance. Kben-havn

Beskftigelsesministeriet. (2014). Vejen til varig beskftigelse den enkelte i centrum. Reform af beskftigelsesind-satsen. Kbenhavn

Bredgaard, Thomas, Flemming Larsen, Per Kongshj Madsen & Stine Rasmussen (2009) Flexicurity p Dansk. Carma Research paper 2009:2. Centre for Labour Market Research. Aalborg University

Caswell, Dorte; Henrik Lindegaard Andersen; Matilde Hybye-Mortensen; Anna May Markussen & Sille Lundfos Thuesen (2011) Nr kassen smkkes i: Analyser af konomiske sanktioner over for kontanthjlpsmodtagere. K-benhavn, AKF

Caswell, Dorte & Tanja Dall (2015/under udgivelse): Arbejdsledighed: Forstelser af arbejdslshed og arbejds-lse. I: M. Appel Nissen & M. Harder, Socialt arbejde Integration, magt og refleksion i en foranderlig verden. Kbenhavn, Akademisk Forlag

Clement Sanne Lund & Jrgen Goul Andersen (2006) Ledighed og incitamentseffekter: hvad ved vi? En forsknings-oversigt. Aalborg Universitet CCWS http://www.dps.aau.dk/fileadmin/user_upload/ime/CCWS/researchnotes/Delrapport_5.pdf

Dall, Tanja (2015/under udgivelse) Langtidsledighed. I: P.Bundesen, A.B. Christensen & T. Rasmussen, Sociale Problemer En grundbog (arbejdstitel). Kbenhavn, Hans Reitzels Forlag

Ekspertgruppen om udredning af den aktive beskftigelsesindsats (2014) Veje til job en arbejdsmarkedsindsats med mening. Carsten Koch Udvalget, februar 2014

Hjort Frederiksen, Claus (2003) Det talte ord glder. Beskftigelsesminister Claus Hjort Frederiksens tale til So-cialrdgiverdage 2003.

Regeringen (2002) Flere i arbejde. Kbenhavn


33

UDSATTE BRN OG UNGE LOVREGLER OG VIRKELIGHED Af Frank Ebsen, Docent, Fil.dr og Idamarie Leth Svendsen, Institut for social arbejde, Professionshjskolen Metropol

IndledningUdsatte brn og unge er omfattet af love og regler, som forvaltes af kommunerne. I det flgende ser vi p disse regler, som vi ser som prget af processuel regulering og retlig kompleksitet. Denne kompleksitet afspejler ambitise krav og giver anledning til vanskelige vurderinger, som bl.a. hndteres gennem nye organisatoriske opdelin-ger. Sprgsmlet er imidlertid, om regelsttet p denne mde kan vre forbundet med problematiske konsekvenser og blinde vinkler af betydning for de udsatte brn og unge.

Lovreglers natur Lovregler udgr en central del af reguleringen af moderne vestlige samfund. Lovgiv-ning er verdslige, demokratiske regler, som under bestemte former stter rammer for, hvordan borgere og myndigheder skal og br omgs hinanden. Som sdan har lov-givning fortrngt tidligere sdvaner og religise riter. Traditionelle autoriteters for-tolkninger har mttet vige for andre styrings- og reguleringsmetoder.

Lovgivning har forskellige udspring og forml, og de enkelte regler har forskellig ka-rakter. Man kan se reglerne p et spektrum, hvor det ene yderpunkt er eksplicitering af regler, som anses for rimelige og allerede er udbredte. Ved at nedskrive reglerne er det sigtet, at de kan gennemfres ogs overfor de (f), som ikke vil eller kan over-holde dem. Det andet yderpunkt udgres af generel adfrdsregulering, hvor reglerne sigter p at f befolkningen til at bevge sig i en bestemt retning, og derfor regulerer, hvordan alle br opfre sig, vel vidende at kun et ftal aktuelt opfrer sig, som reg-lerne siger. I begge tilflde er loven en normativ retningslinje for adfrd, om end det aktivt normerende element er mest udprget i sidstnvnte tilflde.

Efter lovens vedtagelse og offentliggrelse flger hndhvelsen eller retsanven-delsen hvor hensigterne (mske) bliver realiseret. Det kan vre gennem den of-fentlige forvaltnings beslutninger (underlagt forvaltningsretten), eller gennem pri-vate former for beslutningstagning, rdgivning mv. I nogle tilflde er det relevant


34


at f reglernes nrmere indhold fastlagt gennem flere instanser, private som fx voldgift, eller offentlige som nvn, rd, tilsyns- og klagemyndigheder. I sidste ende udlgges reglerne af domstolene, underlagt retsplejens former. De forskellige instanser har til opgave at fortolke lovgivningen i forhold til specifikke situationer ud fra ikke bare lovens tekst men et bredt spektrum af retskilder og konkrete afvej-ninger. Det vil sige, at de i deres virksomhed supplerer lovgivningens normative ret-ningslinjer.

Lovgivningen og udsatte brn/ungeEn helt central lov er serviceloven, som sigter p at forebygge sociale problemer gen-nem regler om dels almene serviceydelser, dels mere specifikke ydelser. Ved anvendel-sen af loven skal der ske en konkret og individuel (helheds)vurdering af den enkelte persons behov og forudstninger ud fra de betingelser og kriterier, som flger af de enkelte bestemmelser, overordnede hensyn, principper og gldende praksis. I dag er det skrevet ind i loven, at en afgrelse skal trffes p baggrund af bde faglige og ko-nomiske hensyn.

I forhold til udsatte brn og unge defineres i loven srlige samfundsmssige forplig-telser i form af generelle regler om tilsyn, brnepolitikker, tvrsektorielt samarbejde, herunder udveksling af oplysninger, underretningspligt, vurdering og registrering af underretninger, rdgivning og forebyggelse, ydelser til kompensation af handicap og regler om foranstaltninger ved srlige behov for sttte.

Kommunen kan blive opmrksom p et behov for sttte igennem den almindelige virksomhed, en konkret henvendelse eller en underretning. Nr kommunen modta-ger en underretning, skal den indenfor 6 hverdage bekrfte modtagelsen, orientere underretteren om at der ivrksttes foranstaltninger og evt. i givet fald hvilke, fore-tage en central registrering og inden 24 timer vurdere, om der skal ivrksttes en akut indsats, herunder evt. afholde brnesamtale med eller uden forldremyndig-hedsindehaverens vidende og samtykke, og ved gen-underretning skal sagen revurde-res af en anden end den aktuelle sagsbehandler. Hvis det m antages, at der kan vre behov for sttte, skal den konkrete, individuelle vurdering af behovet ske ud fra en srlig form for undersgelse en brnefaglig undersgelse efter servicelovens 50 - som kommunen skal trffe afgrelse om at ivrkstte.

At der er tale om en afgrelse, indebrer, at der skal partshres og gives klagevejled-ning og begrundelse mv. efter forvaltningsloven. Undersgelsen udfres s vidt mu-ligt i samarbejde med forldrene og den unge, der er fyldt 15 r, og indebrer ind-hentning af oplysninger fra relevante fagpersoner, jf. ogs bestemmelserne i retssik-kerhedsloven og persondataloven. I undersgelsen indgr en rkke temaer som fx sundhed, familieforhold og skolegang, og undersgelsen skal vre s sknsom som muligt og ikke mere omfattende end ndvendigt. Der skal tages hjde for de srlige forhold for unge, og det skal undersges, om der er sskende med behov i familien. Kommunen skal i forbindelse med undersgelsen som udgangspunkt afholde en br-nesamtale, evt. uden forldremyndighedsindehaverens vidende og samtykke. Under-sgelsen skal indenfor 4 mneder afsluttes med en begrundet stillingtagen til, om

35

UDSATTE BRN OG UNGE LOVREGLER OG VIRKELIGHED

barnet har behov for foranstaltninger og i givet fald hvilke, herunder barnets hold-ning hertil.

Disse regler har primrt en processuel karakter. De bestemmer, hvilke oplysninger der skal indhentes og hvordan, hvornr der skal gives samtykke, af hvem og hvordan, hvad der skal registreres og vejledes om, samt indeholder tidsfrister for, hvornr hvad skal ske.

Tilbage str vurderingen af informationerne og beslutningen om, hvorvidt et barn er berettiget til at modtage hjlp og i givet fald hvilken hjlp, det har ret til. Her opere-res med en bred vifte af muligheder, og der er ikke fastsat srlige kriterier for, hvornr de forskellige former for foranstaltninger skal tilbydes til hvem. Beslutningen skal ef-ter loven udmntes i en afgrelse herom, knyttet til en handleplan og en rkke (pro-cessuelle) krav om opflgning og tilsyn.

Fra sagsbehandlerskn til kommunesknDet er sagsbehandleren, der mder brn og forldre, og det er hende, der indsamler de ndvendige informationer om barn og familie, men det er ikke ndvendigvis hende, der har kompetence til at trffe beslutning om srlig sttte. For 25 r siden havde sagsbehandlere generelt en strre kompetence, ikke bare til at indsamle oplys-ninger men ogs til at trffe beslutning om og ivrkstte sttte. Udviklingen er sle-des get i retning af stadig strre specialisering, og det afspejles bde i reglernes ud-vikling og i arbejdets organisering.

For det frste er der sket en ndring i omfanget af lovregler, administrative forskrifter og praksisudmeldinger fra statslige myndigheder om kommunernes retsanvendelse. For s vidt angr lovgivningen, er antallet af love og bestemmelser steget betragteligt over rene fra reglerne i bistandsloven, som indtil begyndelsen af 90rne bestod af fem paragraffer, som angav en ramme for den kommunale forvaltning af omrdet, til den aktuelle servicelov med 30 ganske fyldige og detaljerede enkeltparagraffer, kommet til drypvist i strre reformer og mindre lovndringer1 og suppleret af velvoksne love og relevante bestemmelser p tilgrnsende omrder, og ogs den inter- og overnationale regulering er get i omfang, betydning og tempo. Hvad angr forskrifter fra ministe-rier, styrelser mv. udsendes omfattende mngder af vejledninger, hndbger, pjecer, guides, kreplaner, kogebger mv., herunder en vejledning om srlig sttte p 287 sider, som udkommer med stadig kortere mellemrum, en hndbog om Barnets Re-form p 310 sider, en anbringelseshndbog p 214 sider, en hndbog om forldre-sttte, anbringelsesguide, pjecer om udveksling af oplysninger mellem myndigheder

1 Fx Lov nr. 576 af 10. juni 2014 om ndring af lov om social service og lov om forpligtende kommunale samarbejder (En tidlig forebyggende indsats m.v.) Lov nr. 496 af 21. maj 2013 om ndring af lov om social service (Beskyttelse af brn og unge mod overgreb) Lov nr. 596 af 18. juni 2012 om ndring af lov om social service og lov om retssikkerhed og administration p det sociale omrde (Inddragelse af faglige og konomiske hensyn, faststtelse af serviceniveauer, refusion for srlig dyre enkeltsager, afregningsfrister og opprioritering af juridisk sagkyndige i de sociale nvn m.v. )

Lov nr 628 af 11. juni 2010 om ndring af lov om social service, lov om retssikkerhed og administration p det sociale omrde og forldreansvarsloven (Barnets Reform) og Lov nr. 1442 af 22. december 2004 om ndring af lov om social service og lov om retssikkerhed og administration p det sociale omrde (Anbringelsesreform).

36

mv. 2 Hvad angr praksisudmeldinger, monitorering og kontrol, har isr Ankestyrel-sen og Folketingets Ombudsmand indtaget en stadig mere overvgende rolle i for-hold til kommunernes retsanvendelse. Udmeldinger fra inter- og overnationale orga-ner som fx FNs Brnekomit, Menneskerettighedsdomstolen og EU-institutionerne er ligeledes kommet til at fylde mere i det retlige landskab. Ogs bidrag fra NGOer, inte-resseorganisationer og fra forsknings,- revisions- og konsulentrapporter om kommu-nernes retsanvendelse har fet stadig strre plads.3

Regler og udmeldinger er ikke ndvendigvis koordinerede med hinanden og afspejler ikke ndvendigvis ensartede normer, selvom de generelt sigter p at understtte en kvalificeret sagsbehandling og hensigtsmssige, effektive lsninger for brn og fami-lier. Men alle reglerne forudsttes kendt og anvendt korrekt af kommunerne, dvs. de-res politikere, ledere og sagsbehandlere. Det forudsttes ofte implicit -, at kommu-nerne har tilstrkkelig juridisk indsigt til at forbinde og forst dette kompleks af love og regler, s de bringes i korrekt anvendelse overfor udsatte brn og unge.

For det andet er beslutningerne i mange kommuner blevet organiseret i forskellige former for strukturer, hvor ledere, faglige konsulenter og samarbejdsparter fra skoler, dagtilbud, lokale dgninstitutioner mv. deltager i forskelligt omfang. Derved er det sigtet at un-dersttte de bedst mulige faglige vurderinger og lsninger for brn og familier, men samtidig understreges ogs hensynet til kommunens konomi.

Det er her, barnets situation p baggrund af sagsbehandleres informationer vurde-res i forhold til, om udsathed og behov berettiger til hjlp. Det er her, det besluttes, hvilken hjlp der kan og skal ydes. Beslutningerne er udtryk for lsninger, der for-handles og diskuteres, og hvor forskellige interesser kommer i spil i sidste ende uden

2 Fx Socialministeriet (2014) Vejledning nr. 9007 af 7. januar (nr. 3 til serviceloven) om srlig sttte til brn og unge og deres familier, Socialstyrelsen (2012) Hndbog om Forldresamarbejde, Socialstyrelsen (2013) Vejledning til udarbejdelse af kom-munalt beredskab til forebyggelse, opsporing og hndtering af sager med vold og seksuelle overgreb mod brn og unge, Undervisningsministeriet (2013) Vejledning om den professionelle bekymring, Ankestyrelsen (2013) Vejledningspjece om ud-veksling af oplysninger mellem kommuner, politiet og anklagemyndigheden samt i brnehuse, SISO (2012) Seksuelle over-greb og fysisk/psykisk vold. Inspirationskatalog til udarbejdelse af skriftligt kommunalt beredskab, Servicestyrelsen (2011) Vej-ledning om dialog om tidlig indsats, Socialministeriet. (2011) Retningslinjer for udarbejdelse og anvendelse af forldrekom-petenceundersgelser, Servicestyrelsen (2011) Hndbog om Barnets Reform.

3 Fx Ankestyrelsen, 2013. Underretninger om brn og unge kommunernes gode erfaringer, Ankestyrelsen, 2011. Praksisun-dersgelse om inddragelse af brn og forldre i sager om frivillige foranstaltninger, Ankestyrelsen, 2010. Udfordringer i sags-behandlingen p omrdet for udsatte brn og unge, Ankestyrelsen, 2009, Sagsbehandling p omrdet for udsatte brn og unge, Ankestyrelsen, 2009. Brnepolitikker og standarder i kommunerne, Ankestyrelsen, 2009. Bisidderordningen for brn og unge, Ankestyrelsen, 2009. Sagsbehandling p omrdet for udsatte brn og unge, Ankestyrelsen, 2008. Kommunernes reaktioner ved underretninger m.v. om brn og unge, BDO Revision for Socialstyrelsen, 2013. Delrapport: Evaluering af servi-celoven 49 a om udveksling af oplysninger uden forldresamtykke og 153 om den skrpede underretningspligt, Chri-stensen, E. & Egelund, T., 2002. Brnesager. Evaluering af den forebyggende indsats, Socialforskningsinstituttet. Deloitte, 2012. Revisionsrapport om Rebild-sagen, Deloitte, 2013. Socialfaglig gennemgang af bevillingssager p det specialiserede brne- og ungeomrde i Hjrring Kommune, Kbenhavn: Deloitte. Ebsen, F., 2007. Brn og unge med behov for srlig sttte? Fra 1990-2005: Danmarks Pdagogiske Universitet, HPA-serie No 1, Arbejdspapir 5A., Ejler, N., Nielsen, S.B. & Peter-sen, C.E., 2004. Undersgelse af retssikkerhedslovens .4 Socialministeriet. Ekspertpanelet, 2012. Rapport fra socialministe-rens ekspertpanel om overgreb mod brn. Familiestyrelsen, 2011. Evaluering af forldreansvarsloven. Hestbk, A.-D. et al., 2006. Nye regler - ny praksis, Socialforskningsinstituttet. Mehlbye, J. & Jensen, B., 2009. Indsatsen over for socialt udsatte brn i dagtilbud. Teori og praksis i landets kommuner, AKF. Rambl Management, 2011. Analyse af ankesystemets praksis. Afrapporte-ring, Rambl Management, 2007. Evaluering af forldreplg (SEL 57a), Servicestyrelsen, 2011. Kommunernes beredskaber om seksuelle overgreb mod brn, Social og Integrationsministeriet, 2012. Opflgning p implementering af Barnets Reform, So-cialstyrelsen og Ankestyrelsen, 2013. Task force rapport - Hjrring Kommune.


37

UDSATTE BRN OG UNGE LOVREGLER OG VIRKELIGHED

deltagelse af de berrte parter. I en kommune indgik kun sagsbehandleres skriftlige redegrelse i den endelige beslutning, som de efterflgende fik til opgave at bekendt-gre overfor barn og forldre (Nrrelykke, Zeeberg, & Ebsen, 2011).

Lov og praksisevaluering forsimpling af virkeligheden og et nyt prsteskab?De seneste ti rs udvikling har begrnset sagsbehandleres handlerum. Det gede an-tal (proces)regler ger antallet af informationer, som skal vurderes og sammenholdes. Det ger ogs forventningspresset p sagsbehandlere og socialforvaltningen, som skal vurdere ikke kun, hvad de finder, er alvorlige sager. De skal ogs vurdere, hvad skole-lrere, pdagoger, sundhedsplejersker, lger, m.m. mener, er alvorlige forhold. Dertil kommer den centraliserede beslutningsproces, efterprvelse og tilsyn, som betyder, at sagsbehandlerne i hjere grad kontrolleres direkte, og sikrer inddragelse af fx kono-miske hensyn.

Forandringerne kan ses i det stigende antal brn som fr hjlp, medens de bor hjemme. Der sker en get inddragelse af andre professionelle, der sammen med en centralisering af beslutninger kan fre til en bedre juridisk, faglig og konomisk kvali-tet i beslutningen Det ved vi dog ikke, da der kun udfres f uafhngige undersgel-ser, og der gives forskellige bud.

Nr love ndres, henvises normalt til politiske intentioner, som generelt anses for an-erkendelsesvrdige. Der er mange, som kerer sig om udsatte brns tarv, og indignati-onen ligger lige for, nr der berettes om drlig sagsbehandling og overgreb mod brn og unge. Det er imidlertid et sprgsml, om nye regler og organiseringer frer til de nskede resultater, og om de kan have andre virkninger end de intenderede. Under-sgelser af reglernes virkning er ofte skret til i forhold til de procedurer, teorier og programmer, der ligger bag regelndringerne, dvs. med et fokus p implementering af disse. Det kan vre vanskeligt at f et mere samlet blik p regelsttet og dets prak-tisering, herunder hvordan de komplekse regler hndteres i praksis.

Eksempler p undersgelser af reglers virkning er fx Ankestyrelsens undersgelse om Underretninger om brn og unge kommunernes gode erfaringer (Ankestyrelsen, 2013) og BDO Revisions evaluering af servicelovens 49a om udveksling af oplysnin-ger uden forldresamtykke og 153 om den skrpede underretningspligt (BDO Revi-sion, 2013). Heri beskrives det, bl.a. hvordan mange kommuner har organiseret arbej-det i en underretningsfunktion og en undersgelsesfunktion, der flere steder flges af en indsatsfunktion. I hver funktion sidder specialiserede medarbejderne, der p hver deres omrde bliver srligt dygtige. Fx bliver nogle gode til at vurdere underretninger og til at samarbejde med lrere, pdagoger og politi om umiddelbare lsninger. Det er en specialisering, der placerer sagsbehandlere i hver deres enhed med hver deres opgave og behov for viden om og fra brn og forldre.

Men reglerne giver flere konsekvenser. En konsekvens er, at sagsbehandlere bruger mere tid p at overlevere sager til hinanden. De risikerer i forbindelse med henholdsvis underretning og undersgelse at skulle kontakte de samme parter, og derved bede

38


dem om at gentage deres forklaringer. En anden konsekvens er, at de mest udsatte brn og unge (undtaget i tilflde af akut fare) skal mde de fleste professionelle, og der-ved dels bruge mere tid p at forklare sig overfor de forskellige aktrer, dels mister overblikket over, hvem der gr hvad i kommunen. Den gode intention om at hjlpe flere brn gennem nye og flere lovregler og nye organisationsstrukturer kan sledes resultere i flere mder og samtaler om det samme, hvilket retligt kan fremst upro-portionalt og uhensigtsmssigt.

Der anvendes omfattende ressourcer - hos Ankestyrelsen, Folketingets Ombudsmand, de kommunale tilsyn, de sociale tilsyn, revisions- og konsulentfirmaer mv. - til at sikre, at reglerne overholdes, dvs. til at kontrollere, hvad sagsbehandlere og andre professionelle gr. Fokuseringen p bestemte lovkravs overholdelse kan imidlertid ri-sikere at skygge for overvejelser om, hvordan lovreglerne virker. I et cost-benefit per-spektiv rejser den gede regelproduktion og antallet af monitoreringsinstanser i sig selv sprgsml om proportionalitet og hensigtsmssighed. Dvs. det er et sprgsml, om fordelene ved den omfattende og komplekse regulering og monitorering hvis de i vrigt kan dokumenteres opvejer ulemperne. I et styringsperspektiv er sprgsm-let, hvordan det kan undgs, at velmenende lovgivere ikke fr taget hjde for de praktiske konsekvenser af reglerne, fr de gennemfres, og yderligere sikrer, at under-sgelser af reglernes implementering fr de blinde vinkler med. Det er sledes ikke al-tid i fokus, om reglerne indbyrdes er i overensstemmelse med hinanden, og det er ikke sikkert, at reglerne i praksis stemmer med brn og unges behov. Det anfgtes i

social Årsrapport 2014

Documents