Fundacja Ekonomistów Środowiska i Zasobów Naturalnych ul. Brukowa 28 15-889 Białystok

tel. (85) 744 60 96, 746 04 95, fax (85) 746 04 97 e-mail:fundacja@fundacjaekonomistow.org.pl, www.fundacjaekonomistow.org.pl

SPOSÓB USTANOWIENIA ZABEZPIECZENIA ROSZCZEŃ W ZWIĄZKU Z BUDOWĄ I EKSPLOATACJĄ SKŁADOWISK

ODPADÓW ORAZ PRZY WYDAWANIU DECYZJI W ZAKRESIE GOSPODAROWANIA ODPADAMI

WG STANU NA DZIEŃ 1 STYCZNIA 2006 R.

Wykonano na zamówienie Ministra Środowiska

Sfinansowano ze środków

Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

Wykonawcy:

dr Joanna Bukowska

dr Grzegorz Dobrzański

dr Joanna Ejdys

2

SPIS TREŚCI WYKAZ SKRÓTÓW 3 WPROWADZENIE 4 1. PRAWNE PODSTAWY GOSPODAROWANIA ODPADAMI 5 2. PRAWNE ASPEKTY ZABEZPIECZENIA ROSZCZEŃ Z TYTUŁU NEGATYWNYCH SKUTKÓW MOGĄCYCH POWSTAĆ W ŚRODOWISKU 9 2.1. CHARAKTER I KONSEKWENCJE OBOWIĄZKU USTANOWIENIA ZABEZPIECZENIA ROSZCZEŃ 11 2.2. PRAWNE PRZESŁANKI USTANOWIENIA ZABEZPIECZENIA ROSZCZEŃ 16 2.3. FORMA I WYSOKOŚĆ ZABEZPIECZENIA 21 2.3. WYSOKOŚĆ ZABEZPIECZENIA 29 3. ŚRODOWISKOWE, EKONOMICZNE I TECHNICZNE PRZESŁANKI ZABEZPIECZENIA ROSZCZEŃ W GOSPODARCE ODPADAMI 31 3.1. ZAGROŻENIA ZWIĄZANE Z DZIAŁALNOŚCIĄ W ZAKRESIE GOSPODARKI ODPADAMI 32 3.2. OKREŚLANIE WYSOKOŚCI ZABEZPIECZENIA ROSZCZEŃ - KOSZTY USUWANIA ZAGROŻEŃ I ICH SKUTKÓW W GOSPODARCE ODPADAMI 50 3.3. WYBÓR FORMY ZABEZPIECZENIA ROSZCZEŃ W GOSPODARCE ODPADAMI 61 ZAKOŃCZENIE 63 WYTYCZNE DLA ORGANÓW ADMINISTRACJI 65 LITERATURA 67 AKTY NORMATYWNE 67

3

WYKAZ SKRÓTÓW GIOŚ � Główny Inspektor Ochrony Środowiska kc � ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. � Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 92, z późn. zm.) Poś � ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627,

z późn. zm.) uoo � ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm.) umoo - ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz.U. Nr 191,

poz. 1956) SP � Skarb Państwa ooś � ocena oddziaływania na środowisko

4

WPROWADZENIE

W związku ze znaczącymi zmianami prawa w zakresie gospodarki odpadami

w ostatnich latach na organy administracji różnych szczebli zostały nałożone nowe

obowiązki, które wymagają od nich nowej wiedzy o charakterze merytorycznym niezbędnej

w procesach decyzyjnych. Jedna z grup takich obowiązków jest związana z zabezpieczeniami

roszczeń, wprowadzonymi przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o

odpadach. Możliwość wprowadzania takich zabezpieczeń wymaga podejmowania decyzji

dotyczących zagadnień typu: w jakich sytuacjach stosować zabezpieczenia roszczeń, jaka

powinna być ich forma, wysokość itp.

W związku z powyższym przedmiotem pracy są procesy regulacyjne � procedury

administracyjne zabezpieczenia roszczeń związane z gospodarką odpadami oraz wiedza

merytoryczna dotycząca określania form i wysokości tych zabezpieczeń. Nie da się jednak

podjąć w tym zakresie rzeczowych ustaleń bez rozważenia realnych procesów w zakresie

gospodarki odpadami, jej wpływu na środowisko i przeciwdziałania jej środowiskowym

skutkom. Jest to jedna z kluczowych kwestii niezbędnych w celu ustalenia zabezpieczenia

roszczeń.

Celem pracy jest opracowanie na potrzeby administracji rządowej

i samorządowej metodyki określania w jakiej sytuacji stosować, w jakiej formie

i wysokości zabezpieczenia roszczeń w związku z decyzjami (zezwoleniami,

pozwoleniami) administracyjnymi w zakresie gospodarki odpadami, ze szczególnym

uwzględnieniem budowy i eksploatacji składowisk odpadów.

Szczegółowe, podstawowe pytania badawcze związane z celem opracowania dotyczą

następujących kwestii:

• na jakiej podstawie odpowiedni organ administracji powinien podejmować decyzję

o konieczności lub nie ustanowienia zabezpieczenia roszczeń?

• czy, i na jakiej podstawie organ administracji może wybierać formę zabezpieczenia

roszczeń w konkretnych przypadkach?

• jaka powinna być wysokość zabezpieczenia?

5

1. PRAWNE PODSTAWY GOSPODAROWANIA ODPADAMI

Regulacja prawna zagadnień związanych z gospodarowaniem odpadami w Polsce jest

stosunkowo rozbudowana. Najważniejsze miejsce spośród aktów prawnych odnoszących się

do problematyki odpadów zajmuje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (uoo)1.

Z uwagi na zawarte w niej odesłania do przepisów dotyczących formułowania planów oraz

udziału społecznego w ochronie środowiska, ocen oddziaływania na środowisko, wymogów

korzystania z instalacji, zasad rekultywacji gruntów, wreszcie przepisów proceduralnych

dotyczących wydawania pozwoleń emisyjnych oraz stosowania prawno-finansowych

środków ochrony środowiska w zakresie składowania odpadów istotne miejsce wśród aktów

regulujących zagadnienia gospodarowania odpadami zajmuje również ustawa z dnia 27

kwietnia 2001 r - Prawo ochrony środowiska (Poś) 2 � ramowa regulacja odnosząca się do

zagadnień ochrony środowiska we wszystkich niemal jej aspektach.

Akty podejmujące zagadnienie gospodarki odpadami uzupełniają:

1. Znowelizowana ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, określająca zasady gospodarowania odpadami komunalnymi3. Jej

przedmiotem jest określenie podstawowych zadań i kompetencji gmin, obowiązków

właścicieli nieruchomości oraz warunków udzielania zezwoleń m in. na odbiór

odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników

bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych,

2. Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, która określa, jakim

wymaganiom powinny odpowiadać opakowania, obowiązki producentów, importerów

i eksporterów opakowań, producentów, importerów i eksporterów produktów w

opakowaniach oraz obowiązki sprzedawców i organów administracji w tym zakresie.4

3. Ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi

odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.5 Akt ten ustanawia

obowiązek osiągania odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu odpadów, a w

1 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm.) 2 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) 3 Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) 4 Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638, z późn. zm.) 5 Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. Nr 63, poz. 639, z późn. zm.)

6

przypadku ich nieosiągnięcia obowiązek naliczania i odprowadzania opłat

produktowych i depozytowych. Ustawa reguluje również zasady gospodarowania

środkami z opłat produktowych.

Wyliczenia tego nie można uznać za wyczerpujące, bowiem regulacje zawarte w tych

aktach nie podejmują szeregu zagadnień związanych z przeznaczaniem terenów oraz

lokalizacją obiektów służących gospodarowaniu odpadami, jak również związanych

z budową i oddawaniem do użytku tych obiektów, które są przedmiotem odpowiednio ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,6 oraz ustawy - Prawo budowlane.7

Nowe regulacje prawne w zakresie gospodarki odpadami są zgodne

z ustawodawstwem UE, w zakresie, w jakim odwołują się do ogólnych rozwiązań

dotyczących gospodarki odpadami, a niektóre zagadnienia, jak pozwolenia na wytwarzanie

odpadów (instrument o charakterze prewencyjnym), uznaje się za rozwiązania prekursorskie

w stosunku do prawodawstwa unijnego, które instytucję pozwoleń odnosi do odpadów już

wytworzonych.

W szczególności polskie ustawodawstwo dotyczące gospodarowania odpadami

przenosi na polski grunt rozwiązania zawarte w:

1) dyrektywie 75/442/EWG w sprawie odpadów (tzw. dyrektywa ramowa),

2) dyrektywie 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych,

3) dyrektywie 99/31/WE w sprawie składowania odpadów;

oraz szeregu szczegółowych dyrektywach dotyczących niektórych zagadnień związanych

z gospodarowaniem odpadami:

1) dyrektywie 89/369/EWG w sprawie zapobiegania zanieczyszczeniu powietrza przez nowe

spalarnie odpadów komunalnych,

2) dyrektywie 89/429/EWG w sprawie zmniejszania zanieczyszczenia powietrza przez

istniejące spalarnie odpadów komunalnych,

3) dyrektywie 94/67/WE w sprawie spalania odpadów niebezpiecznych,

4) dyrektywie 75/439/EWG w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych,

5) dyrektywie 96/59/WE w sprawie unieszkodliwiania polichlorowanych bifenyli

i polichlorowanych trifenyli,

6 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). 7 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.)

7

6) dyrektywie 91/157/EWG w sprawie baterii i akumulatorów zawierających niektóre

substancje niebezpieczne,

7) dyrektywie 78/176/EWG w sprawie odpadów pochodzących z przemysłu dwutlenku

tytanu,

8) dyrektywie 92/112/EWG w sprawie procedur harmonizacji programów mających na celu

ograniczanie i ostateczną eliminację zanieczyszczeń powodowanych przez odpady

pochodzące z przemysłu dwutlenku tytanu,

9) dyrektywie 86/278/EWG w sprawie ochrony środowiska, w szczególności gleby,

w przypadku wykorzystywania osadów ściekowych w rolnictwie.

W zakresie międzynarodowego transportu odpadami znajdują natomiast zastosowanie

przepisy rozporządzenia Rady EWG 259/93 w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania

odpadów w obrębie do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar8 oraz przepisy ustawy z

dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (umoo), określającej ramy

organizacyjne międzynarodowego transportu odpadami.9

Ustawodawstwo polskie jest co do zasady zgodne z prawem UE w zakresie ogólnych

celów regulacji, ich hierarchii, podstawowych pojęć, formułowania planów gospodarki

odpadami na wszystkich szczeblach funkcjonowania administracji publicznej, których istota

sprowadza się do tego, że zawarte w nich założenia są wiążące przy wydawaniu

indywidualnych decyzji w zakresie gospodarowania odpadami.

Prawo wspólnotowe nie zawiera natomiast szczególnych dyrektyw w zakresie

uregulowania formy i sposobu zabezpieczenia roszczeń z tytułu negatywnych skutków

mogących powstać w środowisku, pozostawiając tą kwestię decyzji państw

członkowskich.

Częściowo zagadnienia zabezpieczenia finansowego w związku z powstaniem szkód

w środowisku podejmuje dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/35/WE

w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania

szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu10.

8 Rozporządzenie Rady 259/93/WE z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz. Urz. WE L 30 z 06.02.1993 r., s. 01-28). 9 Ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956) 10 Dyrektywa Parlamentu i Rady 2004/35/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. WE L. 143 z 30.04.2004. s. 56-75).

8

Postanowienia dyrektywy są wyrazem dążenia Wspólnoty do wspierania rozwoju

rynku zabezpieczenia finansowego oraz szerszego stosowania instrumentów gwarancyjnych

w obszarach działalności, do której odnoszą się regulacje tej dyrektywy. Niestety akt ten nie

określa mechanizmów ustanawiania tego rodzaju gwarancji, ani też nie wskazuje jakiejś

metody szacowania wysokości zabezpieczenia, pozostawiając te kwestie uznaniu organów

prawodawczych państw członkowskich.

9

2. PRAWNE ASPEKTY ZABEZPIECZENIA ROSZCZEŃ Z TYTUŁU

NEGATYWNYCH SKUTKÓW MOGĄCYCH POWSTAĆ

W ŚRODOWISKU

Ustanawianie zabezpieczenia roszczeń z tytułu negatywnych skutków mogących

powstać w środowisku w związku z gospodarowaniem odpadami służy wzmocnieniu ochrony

środowiska jako dobra ogólnospołecznego.

Ustanowienie zabezpieczenia roszczeń jest związane z podejmowaniem przez różnego

rodzaju podmioty określonych form aktywności w zakresie korzystania ze środowiska:

1) wystąpieniem z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na przystąpienie do eksploatacji

instalacji powodującej wytwarzanie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych (tj.

pozwolenia na wytwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowanego, którego elementem

jest określenie ilości odpadów dopuszczonych do wytworzenia w ciągu roku, decyzji

zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi),

2) wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności

w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, związanym z wymogiem uzyskania

stosownego zezwolenia,

3) wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności

w zakresie zbierania lub transportu odpadów, związanym z wymogiem uzyskania

stosownego zezwolenia,

4) wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów,

5) wystąpieniem o wydanie zezwoleń w zakresie międzynarodowego obrotu odpadami (tj.

zezwolenia na przywóz odpadów z zagranicy na terytorium RP, przewóz odpadów

pochodzących z zagranicy przez terytorium RP oraz wywóz odpadów za granicę

z terytorium RP).

Instytucja zabezpieczenia roszczeń z tytułu negatywnych skutków mogących powstać

w środowisku jest co do zasady uregulowana w ustawie - Prawie ochrony środowiska (Poś),

w części dotyczącej pozwoleń emisyjnych, w tym także pozwoleń na wytwarzanie odpadów.

W związku z tym przepisy ustawy o odpadach (uoo), a zwłaszcza art. 35, zawierają odesłanie

do przepisów Poś (art. 187 ust. 2 - 4 oraz art. 198), nakazując odpowiednie stosowanie

zawartych w nich norm w odniesieniu do ustanawiania zabezpieczeń, zwrotu ustanowionych

10

zabezpieczeń oraz orzekania o przeznaczeniu zabezpieczenia na usunięcie negatywnych

skutków w środowisku. Odesłania takiego nie zawiera natomiast regulacja dotycząca

ustanawiania zabezpieczenia w związku z funkcjonowaniem składowisk odpadów (art. 51 ust.

6 uoo), co sprawia, że organ administracji może jedynie, odwołując się do reguł

wnioskowania prawniczego, posiłkować się przepisami Poś przy określaniu formy

i warunków ustanowienia zabezpieczenia w pozwoleniu na budowę składowiska. W

przypadku zabezpieczenia ustanowionego w związku z transgranicznym przemieszczaniem

odpadów źródłem wynikających stąd obowiązków są przepisy rozporządzenia Rady (EWG)

259/93, oraz przepisy ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami.

Przedmiotem zabezpieczenia są wierzytelności Skarbu Państwa (SP)

reprezentowanego przez właściwe organy administracji publicznej, przysługujące mu

w związku ze spowodowaniem przez podmiot korzystający ze środowiska negatywnych

skutków w środowisku.

Sposób związania organu podejmującego decyzję o ustanowieniu zabezpieczenia jest

zróżnicowany w zależności od tego, jaka działalność jest przedmiotem zabezpieczenia.

W większości przypadków organ dysponując władzą dyskrecjonalną dokonuje oceny

przesłanek ustanowienia zabezpieczenia i w efekcie tej oceny może wprowadzić taki

obowiązek lub nie. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku podejmowania działalności

związanej z wytwarzaniem odpadów (w tym odpadów niebezpiecznych), działalności

w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów.

Krytyczną kwestią ww. przypadkach jest ustalenie kryteriów ustanowienie (bądź nie)

zabezpieczenia roszczeń. Biorąc pod uwagę wielość (w skali kraju) podmiotów

odpowiedzialnych za wydawanie decyzji i ich zróżnicowane kompetencje merytoryczne,

prawdopodobnym jest, że w analogicznych sytuacjach rozstrzygnięcia różnych podmiotów

administracji, dotyczące ustalenia zabezpieczenia roszczeń mogą być odmienne. Jednym z

rozwiązań tego problemu byłoby określenie z mocy prawa kryteriów jednoznacznie

rozstrzygających te kwestie. Niewątpliwie takim kryterium mogłaby być ilość wytwarzanych,

unieszkodliwianych bądź transportowanych odpadów, określona zarówno w sposób globalny

(całkowita ilość odpadów), jak i w sposób szczegółowy (w poszczególnych grupach

odpadów). Istnienie takich kryteriów ograniczyłoby arbitralność decyzji.

Inaczej jest w przypadku zabezpieczeń związanych z budową składowisk odpadów

oraz przyznawaniem zezwoleń w zakresie międzynarodowego obrotu odpadami. Z mocy art.

51 ust. 6 uoo organ wydający pozwolenie na budowę składowiska odpadów ustala w tej

11

decyzji zabezpieczenie roszczeń mogących powstać w związku z funkcjonowaniem

składowiska. Organ administracji jest tutaj pozbawiony możliwości wyboru. Na ocenę organu

nie ma wpływu skuteczność zabezpieczeń zastosowanych przez inwestora oraz ryzyko

wystąpienia szkód w środowisku. Okoliczności te mogą najwyżej mieć wpływ na wysokość

zabezpieczenia, ale nie na obowiązek jego ustanowienia. Podobne wnioski można wyciągnąć

na podstawie treści art. 14 ust. 1 umoo. W zezwoleniach upoważniających do

przemieszczania odpadów przez granice państw właściwy organ (Główny Inspektor Ochrony

Środowiska) ustanawia zabezpieczenie na wypadek wystąpienia negatywnych skutków w

środowisku, z tym, że jeśli obrót odpadami może być dokonany bez zezwolenia na

międzynarodowy obrót odpadami, wystarczającym warunkiem przemieszczania odpadów są

zabezpieczenia ustanawiane na podstawie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie

odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Bezwarunkowy charakter tego obowiązku podkreśla

dodatkowo przepis art. 14 ust. 2 umoo, w świetle którego, jeśli zabezpieczenie nie zostało

ustanowione w zezwoleniach na międzynarodowy obrót odpadami, GIOŚ może je

wprowadzić na mocy zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów.

Ocena zagrożenia będącego podstawą decyzji o ustanowieniu zabezpieczenia ma

charakter wyprzedzający � następuje przed rozpoczęciem eksploatacji instalacji powodującej

wytwarzanie odpadów, czy podjęciem działalności w zakresie gospodarowania odpadami.

Przyjąć zatem należy, że zagrożenie powstania negatywnych skutków w środowisku, w

tym prowadzących do pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach, nie może

być wynikiem normalnego funkcjonowania instalacji lub przedsiębiorstwa.11

Powodowanie takich zagrożeń w trakcie eksploatacji instalacji jest, w świetle art. 141 ust. 2

Poś, niedopuszczalne w warunkach normalnego funkcjonowania. Wskutek tego zagrożenia,

jakie może powodować aktywność wytwórcy lub posiadacza odpadów muszą mieć

charakter nadzwyczajny związany np. z wystąpieniem awarii, zakłóceń itp. Dlatego też

ocena potrzeby ustanowienia zabezpieczenia powinna uwzględniać przede wszystkim

potencjalne sytuacje awaryjne.

2.1. Charakter i konsekwencje obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń

Wymóg ustanowienia zabezpieczenia oznacza jednocześnie pojawienie się nowego

obowiązku po stronie adresatów decyzji i to zasadniczo obowiązku związanego

11 M. Górski: (w: ) Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Praca zbiorowa pod red. J. Jendrośki, Wrocław 2001, s. 574.

12

z ponoszeniem dodatkowych obciążeń w postaci składki ubezpieczeniowej, ustanowienia

depozytu itp. i jako takie stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Dlatego

też wprowadzenie tego obowiązku powinno nastąpić z zachowaniem określonych wymagań

proceduralnych (w toku postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji -

pozwoleń, zezwoleń w zakresie korzystania ze środowiska i gospodarowania odpadami)

i powinno być poparte groźbą dających się przewidzieć w przyszłości negatywnych skutków

w środowisku.

Obowiązek ustanowienia zabezpieczenia stanowi dodatkowy element decyzji organu

administracji w zakresie gospodarowania odpadami wprowadzony w oparciu o upoważnienie

przewidziane w art. 35 uoo, a także art. 51 ust. 6 uoo w odniesieniu do składowisk odpadów i

art. 14 ust. 1 umoo. Charakter tych upoważnień jak wcześniej wskazano dość istotnie różni się

od siebie.

Ustanowienie zabezpieczenia ma charakter obowiązku administracyjnoprawnego, jego

ustanowienie bowiem następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jak stanowi jednak

ustawa o odpadach ma to miejsce w ramach decyzji, którą mają obowiązek uzyskać wytwórcy

odpadów lub podmioty prowadzące działalność w zakresie odzysku, unieszkodliwiania,

zbierania lub transportu odpadów. Rozwiązanie to ma szczególne znaczenie, z uwagi na to, że

obowiązek ustanowienia zabezpieczenia staje się integralną częścią decyzji, z której jej

adresaci wywodzą określone uprawnienia, w tym w zakresie uzyskania prawa do podjęcia

określonej działalności gospodarczej.

Obowiązujące przepisy (Poś, uoo, umoo) przewidują możliwość ustanowienia

zabezpieczenia w treści:

1) pozwolenia na wytwarzanie odpadów, wydawanego na podstawie przepisów Poś oraz

ustawy o odpadach,

2) pozwolenia zintegrowanego, wydawanego na podstawie przepisów Poś,

3) decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, wydawanej na

podstawie przepisów uoo,

4) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania

odpadów, wydawanego na podstawie przepisów uoo,

5) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów,

wydawanego na podstawie przepisów uoo,

6) pozwolenia na budowę składowiska odpadów,

13

7) zezwolenia na przywóz odpadów z zagranicy na terytorium RP, wydawanego na

podstawie przepisów umoo,

8) zezwolenia na przewóz odpadów pochodzących z zagranicy przez terytorium RP,

wydawanego na podstawie przepisów umoo,

9) zezwolenia na wywóz odpadów za granicę z terytorium RP, wydawanego na podstawie

przepisów umoo.

Obowiązek ustanowienia zabezpieczenia staje się jednym z warunków decyzji, czyli

inaczej warunków, pod jakimi zostało przyznane określone uprawnienie. Ustanowienie

zabezpieczenia przyjmuje postać warunku rozwiązującego. Przepisy prawa nie określają

skutków realizacji tego obowiązku, chociaż należy sądzić, iż jego dopełnienie będzie

przesłanką utrzymania w mocy przyznanych uprawnień, a tym samym warunkiem zgodnej z

prawem realizacji prawa do korzystania ze środowiska.

Niespełnienie tego warunku może zostać uznane za niespełnienie warunków uzyskania

uprawnienia, a z tym ustawa wiąże określone konsekwencje (np. art. 195 ust. 1 Poś

przewiduje w tej sytuacji możliwość cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia bez

odszkodowania).

Zabezpieczenie roszczeń obok funkcji kompensacyjnej pełni również funkcję

ochronną, zabezpieczając Skarb Państwa (SP) przed ewentualną niewypłacalnością

sprawcy szkód w środowisku. Obowiązek odszkodowawczy jest w przypadku niektórych

form zabezpieczenia przerzucany na gwarantów (banki, towarzystwa ubezpieczeniowe).

Zabezpieczenie ma służyć zaspokojeniu roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych

skutków w środowisku. Negatywne skutki w środowisku mogą nastąpić zarówno w trakcie

prowadzenia określonej działalności (wytwarzania odpadów, gospodarowania odpadami itd.),

jak i po jej zakończeniu.12 Takie wnioski można wywieść z treści art. 198 Poś, zgodnie z

którym organ właściwy do wydania decyzji orzeka o zwrocie ustanowionego zabezpieczenia

dopiero po zakończeniu działalności lub utracie mocy obowiązującej decyzji, jeżeli jej adresat

usunął negatywne skutki w środowisku powstałe w wyniku prowadzonej działalności lub,

jeżeli skutki takie nie wystąpiły. Zwolnienie następuje na wniosek zainteresowanego

podmiotu po wykazaniu usunięcia skutków powstałych w środowisku w wyniku prowadzonej

działalności.

12 M. Górski (w: ) Ustawa o odpadach. Komentarz. Praca zbiorowa pod. red. J. Jerzmańskiego, Wrocław 2002, s. 253.

14

W przypadku transgranicznego przemieszczania odpadów warunkiem zwrotu

ustanowionego zabezpieczenia jest przedłożenie właściwym organom dokumentów, o których

mowa w art. 27 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 259/93. Dokumentami takimi są:

- zaświadczenie o unieszkodliwieniu lub odzysku stwierdzające, że odpady dotarły na

miejsce przeznaczenia i zostały poddane procesom odzysku lub unieszkodliwiania w

sposób ekologiczny,

- kopia formularza kontrolnego T5, sporządzonego na podstawie rozporządzenia Komisji

Europejskiej 2823/8713 stwierdzającego, że w przypadku tranzytu przez obszar

Wspólnoty, odpady zostały wysłane poza Wspólnotę.

Jeżeli negatywnych skutków prowadzący instalację nie usunął dobrowolnie, organ

właściwy do wydania pozwolenia (i odpowiednio zezwolenia) określa zakres i termin

wykonania tego obowiązku w decyzji o wygaśnięciu, cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia.

Organ może zatem domagać się wypełnienia zabezpieczonych obowiązków (usunięcia

negatywnych skutków w środowisku) w trakcie procedury stwierdzającej wygaśnięcie,

cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia. W podobny sposób organ rozstrzyga o zakresie

koniecznych działań naprawczych oraz terminie ich przeprowadzenia w przypadku

zakończenia działalności na skutek upadłości i likwidacji prowadzącego instalację (art. 200 w

zw. z art. 198 Poś oraz art. 14 ust. 8 umoo). Nie oznacza to, że organ nie może domagać się

usunięcia negatywnych skutków w środowisku, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione

przesłanki wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Na mocy art. 362 ust. 1 pkt 2

Poś organ ochrony środowiska może nałożyć na prowadzącego instalację w trakcie jej

eksploatacji obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Formalne podstawy

przeznaczenia ustanowionego zabezpieczenia na pokrycie kosztów usunięcia negatywnych

skutków w środowisku powstają w sytuacji niewykonania obowiązków restytucyjnych

określonych w decyzjach o wygaśnięciu, cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia lub w

związku z zakończeniem działalności związanej z korzystaniem ze środowiska.

Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska usunął negatywne skutki w środowisku

powstałe w wyniku prowadzonej działalności lub jeśli skutki takie nie wystąpiły organ uchyla

ustanowione zabezpieczenie.

13 Rozporządzenie Komisji 2823/87/EWG z dnia 18 września 1987 r. w sprawie dokumentów stosowanych w celu wprowadzenia wspólnotowych środków kontroli stosowania i przeznaczenia towarów (Dz.Urz WE. nr L 270 z 23.9.1987, s. 1 - 26).

15

Jeżeli negatywnych skutków w środowisku nie usunięto organ powinien orzec

o wykorzystaniu na pokrycie kosztów wykonania obowiązku całości lub części środków

objętych ustanowionym zabezpieczeniem. Organ winien wówczas wydać decyzję ustalającą

wysokość środków niezbędnych do pokrycia kosztów usunięcia negatywnych skutków

w środowisku. W decyzji tej należy wykazać, że zobowiązany nie wykonał w przepisanym

terminie całości lub części nałożonych nań obowiązków. Analogiczne konsekwencje

przewiduje ustawa o międzynarodowym obrocie odpadami (art. 14 ust. 8 umoo).

Inaczej przedstawia się kwestia egzekwowania obowiązków związanych z

ujawnieniem szkód powodowanych eksploatacją składowiska odpadów. Zakres niezbędnych

do przeprowadzenia czynności związanych z usunięciem negatywnych skutków

powodowanych przez składowisko wyznacza zgoda na zamknięcie składowiska odpadów

lub wydzielonej jego części.

Zgoda wydawana w trybie art. 54 uoo powinna określać między innymi techniczny

sposób zamknięcia składowiska lub wydzielonej jego części, a także harmonogram działań

związanych z rekultywacją składowiska. Po wykonaniu obowiązków określonych w tej

decyzji zarządzający składowiskiem może złożyć wniosek o uchylenie ustanowionego

zabezpieczenia. Decyzje w tej sprawie podejmują wojewoda w odniesieniu do składowisk

zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których

wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowy oraz

składowisk położonych na terenach zakładów zaliczonych do tych przedsięwzięć, natomiast

starosta w odniesieniu do pozostałych składowisk odpadów. W obu przypadkach wydanie

zgody następuje po przeprowadzeniu kontroli składowiska przez wojewódzkiego inspektora

ochrony środowiska.

Jeżeli zarządzający składowiskiem nie wykona nałożonych nań obowiązków zgodnie

z przyjętym harmonogramem organ udzielający zgody orzeknie o wykorzystaniu

ustanowionego zabezpieczenia na pokrycie kosztów niezbędnych prac. Uprawnienia organu

administracji oraz sposób podejmowania decyzji jest tutaj analogiczny jak w przypadku

innych decyzji w zakresie gospodarowania odpadami na skutek zalecenia odpowiedniego

stosowania art. 35 ust. 2 uoo odwołującego się z kolei do odpowiednich regulacji ustawy -

Prawo ochrony środowiska (art. 54 ust. 5 in fine).

W literaturze poddaje się w wątpliwość czy związanie decyzji o przeznaczeniu

zabezpieczenia z niewykonaniem obowiązków określonych w zgodzie na zamknięcie

składowiska odpadów było zamierzonym działaniem ustawodawcy. Zdaniem komentatorów

16

możliwość wydania podobnej decyzji powinna istnieć również na etapie eksploatacji

składowiska, jeżeli powoduje ona negatywne skutki w środowisku.14

Pogląd ten zasługuje na aprobatę, jeżeli wziąć pod uwagę, że instalacje tego typu są

eksploatowane z reguły przez wiele lat, i można sobie wyobrazić, że w tym czasie ujawniają

się różnego rodzaju negatywne oddziaływania. Jeżeli zarządzający składowiskiem będzie

podejmował odpowiednie środki naprawcze lub zapobiegające tylko w terminach

wyznaczonych harmonogramem zamykania poszczególnych części składowiska może dojść

do pogłębienia negatywnych skutków, a niekiedy ich nieodwracalności.

Tym niemniej obowiązujące prawo nie daje podstaw do wydania decyzji

o przeznaczeniu zabezpieczenia na usunięcie negatywnych skutków w środowisku

w innym trybie niż w związku z zamykaniem składowiska lub jego części. W świetle

wskazanych wyżej argumentów kolejne nowelizacje ustawy o odpadach powinny przyznać

organom ochrony środowiska kompetencję do uruchomienia środków z zabezpieczenia

również w fazie eksploatacji składowiska.

2.2. Prawne przesłanki ustanowienia zabezpieczenia roszczeń

Organ podejmuje decyzję o ustanowieniu zabezpieczenia po spełnieniu przesłanek

określonych w art. 35 ust. 1 uoo. Stosownie do treści tego przepisu może to nastąpić, gdy

przemawia za tym szczególnie ważny interes społeczny związany z ochroną środowiska,

a w szczególności z zagrożeniem pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach.

Okoliczności warunkujące wprowadzenie zabezpieczenia zostały sformułowane dość

ogólnie, za pośrednictwem pojęć nieostrych, a zatem przy ich ocenie stosunkowo istotne

znaczenie będzie miało uznanie organu wydającego decyzję. Jak się podkreśla

w komentarzach do tego przepisu uznaniowość, jaką dysponuje organ ochrony środowiska

jest z jednej strony uznaniowością działania � organ może kierując się swoim uznaniem

ustanowić taki obowiązek w wydawanej decyzji lub może od tego odstąpić (z wyjątkiem

zabezpieczeń związanych z funkcjonowaniem składowisk odpadów). Z drugiej zaś, z uwagi

na nieostre sformułowanie, jakimi w tym przypadku posłużył się ustawodawca mamy tu do

czynienia ze swobodną oceną sytuacji faktycznych warunkujących wprowadzenie tego

obowiązku � organ we własnym zakresie, kierując się swoją wiedzą, doświadczeniem, ocenia,

czy zachodzą wyżej opisane okoliczności.15

14 Por. J. Jerzmański: Ustawa o odpadach... op. cit., s. 371. 15 Por. M. Górski: Ustawa o odpadach... op. cit., s. 252.

17

Ustanowienie zabezpieczenia może nastąpić, gdy przemawia za tym szczególnie

ważny interes społeczny, związany z ochroną środowiska, a w szczególności zagrożeniem

pogorszenia środowiska w znacznych rozmiarach. Reguły prawniczej egzegezy wskazują, iż

wykładnia pojęć nieostrych w rodzaju �szczególnie ważny interes�, �znaczne rozmiary�

powinna się dokonywać w świetle zasad ogólnych Prawa ochrony środowiska, jak również

zasad gospodarki odpadami określonych w rozdziale 2 ustawy o odpadach.16 Z treści art. 35

ust. 1 uoo można jednak wnosić, że chodzi tutaj o okoliczności o kwalifikowanym

charakterze. Zatem przesłanką ustanowienia zabezpieczenia może być groźba naruszenia

standardów jakości środowiska pozostająca w związku z działalnością podmiotu

występującego o wspomniane pozwolenia, decyzje i zezwolenia, zwłaszcza, jeżeli efektem tej

działalności będzie naruszenie standardów jakości środowiska w znacznych rozmiarach.17

Groźba pogorszenia stanu środowiska jest jednak powołana tylko tytułem przykładu,

na co wskazuje stwierdzenie �w szczególności�, zatem przesłanką ustanowienia

zabezpieczenia mogą być inne negatywne skutki ujawniające się w środowisku w związku

z prowadzoną działalnością, choćby nawet nie skutkowały wyraźnym, czy odczuwalnym

pogorszeniem jego stanu.

W przypadku składowiska odpadów oraz międzynarodowego obrotu odpadami

przesłanki ustanowienia zabezpieczenia ujęto nieco inaczej. Zabezpieczenie służy

zaspokojeniu roszczeń mogących powstać w związku z funkcjonowaniem składowiska

albo w związku z niewłaściwym zagospodarowaniem odpadów po ich wyprowadzeniu za

granicę lub w czasie, kiedy pozostają na terytorium państwa. Brak jest tutaj wyraźnego

wskazania, iż ustanowienie zabezpieczenia musi dodatkowo uzasadniać istnienie szczególnie

ważnego interesu społecznego związanego z ochroną środowiska. Kryteria ustanowienia

zabezpieczenia są w tym przypadku bardziej przejrzyste dla organów stosujących prawo, a

dodatkowo nie komplikuje ich jakakolwiek doza uznaniowości działania. W świetle ustawy o

odpadach funkcjonowanie składowiska z założenia wiąże się z możliwością powstania

roszczeń, u podstaw których leży negatywne oddziaływanie tej instalacji na środowisko.

Przemieszczanie odpadów pomiędzy państwami wiąże się z innego rodzaju zagrożeniami, u

podstaw których leży brak możliwości sprawowania nadzoru nad sposobem

zagospodarowania odpadów wywiezionych na terytorium innego państwa.

16 Ibidem, s. 253. 17 Por M. Górski: Ustawa Prawo ochrony środowiska... op. cit., s. 573.

18

Zabezpieczenie ma służyć zaspokajaniu roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych

skutków w środowisku rozumianym jako dobro ogólnospołeczne, zatem podstawą

ustanowienia zabezpieczenia nie powinny być okoliczności związane z ochroną interesów

indywidualnych (osób fizycznych i prawnych), które mogą zostać narażone na uszczerbek

w związku z działalnością wykonywaną na podstawie wspomnianych pozwoleń, decyzji

i zezwoleń.

Zabezpieczenie przewidziane w art. 35 uoo, jak wskazuje treść tego przepisu, jest

ustanawiane w interesie społecznym związanym z ochroną środowiska, jakkolwiek użyte tu

określenie interes społeczny brzmi w świetle zmian, jakie dokonały się w prawie po roku

1990, dość anachronicznie i co istotne jest wyrazem niekonsekwencji ustawodawcy, który np.

w Prawie wodnym odchodzi od tego określenia na rzecz pojęcia interesu publicznego,

znacznie bardziej odpowiadającego istocie dóbr będących przedmiotem ochrony.18 Brak

konsekwencji w posługiwaniu się terminologią prawniczą, jakkolwiek uciążliwy ze względu

na dążenie do zapewnienia przejrzystości prawa pozostaje bez większego wpływu na

skuteczność ochrony dóbr publicznych (środowiska) w ustawodawstwie ochrony środowiska.

W tym miejscu należałoby jednak wyjaśnić, co należy rozumieć pod pojęciem interesu

publicznego, którego ochrona jest motywem działań organów ochrony środowiska. Organ

administracji wprowadzający wymóg ustanowienia zabezpieczenia działa jako podmiot

występujący na rzecz interesu publicznego, który może zostać zagrożony w związku

z działalnością podmiotów prywatnych.19

W literaturze można spotkać co najmniej kilka definicji pojęcia interesu publicznego

i co szczególnie istotne wskazują one na ścisłe związki pojęcia interesu publicznego

i indywidualnego, jako tych kategorii, których nie można traktować ani definiować

w oderwaniu od siebie, czy jedno drugiemu przeciwstawiać.20 Marek Wyrzykowski interes

publiczny traktuje jako interes wszystkich ludzi żyjących w ramach politycznie

zorganizowanej wspólnoty, gdzie zapewniona jest realizacja określonych, legitymowanych

18 Używanie określenia interes społeczny jest obecnie odbierane jako niewspółbrzmiące ze zmianami, jakie dokonały się na fali przemian ustrojowych w Polsce. Określenie to nadużywane w nauce prawa Polski Ludowej przeciwstawiane i sytuowane ponad interesami jednostek, wraz ze zmianą modelu ochrony praw i obowiązków obywateli w Konstytucji z 1997 r. jest obecnie zastępowane określeniem interes publiczny. 19 Dbałość o stan środowiska i jego ochrona w celu zachowania go w niezmienionym stanie dla dobra przyszłych pokoleń jest konstytucyjnym obowiązkiem organów administracji publicznej, do których należy również występowanie na rzecz ochrony zagrożonego dobra. 20 Szerzej W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 120.

19

interesów ogółu zorganizowanego [...] z poszanowaniem wolności jednostki jako

niezbywalnej części składowej dobra publicznego....21

Jan Boć ujmuje interes publiczny jako narzędzie kształtowania sytuacji jednostki oraz

jako interes dający się odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów traktowanych

jako wspólny podmiot.22

W świetle poglądów doktryny wokół pojęcia interesu publicznego zabezpieczenie

interesu publicznego związanego z ochroną środowiska ma służyć zabezpieczeniu tych

elementów środowiska, które służą szerszej grupie podmiotów, społeczności lokalnej,

wspólnocie mieszkańców, a jednocześnie mogą stać się przedmiotem poważnych zagrożeń

związanych z korzystaniem ze środowiska.

Przepis art. 35 uoo nie daje zatem podstaw do ustanowienia zabezpieczenia

indywidualnych roszczeń osób trzecich, jakie mogą się pojawić w związku z naruszeniem ich

dóbr i interesów majątkowych w związku z działalnością wykonywaną na podstawie

wymienionych decyzji administracyjnych. Dobra tego rodzaju, o charakterze

prywatnoprawnym, są chronione w drodze cywilnoprawnej, m.in. na podstawie roszczenia

negatoryjnego z art. 439 kc, a także odpowiednich przepisów Prawa ochrony środowiska (art.

323).

Warto przy tym podkreślić, że w świetle orzecznictwa SN organ administracji

w każdym indywidualnym przypadku podejmowania decyzji w interesie publicznym

powinien wykazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle istotny, że

bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień jednostek, czyli w tym przypadku podmiotów

korzystających ze środowiska � wytwórców i posiadaczy odpadów. Zauważyć należy, że

istnienie tego interesu, jego znaczenie i przesłanki powodujące konieczność przedłożenia

w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny, co przejawia się

w nałożeniu na wnioskodawcę dodatkowych obciążeń, związanych z ustanowieniem

zabezpieczenia, podlegają kontroli instancyjnej i sądowej.23

Kolejną determinantą ustanowienia zabezpieczenia roszczeń jest groźba pojawienia się

negatywnych skutków w środowisku. Pojęcie negatywnych skutków w środowisku również

może budzić wątpliwości interpretacyjne. Tutaj jednak komentatorzy zwracają uwagę na

konieczność kierowania się przepisami ogólnymi Poś, określającymi cel i zakres ochrony

środowiska oraz sformułowanymi w dziale II tytułu I ustawy zasadami ogólnymi. Marek

21 M. Wyrzykowski: Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 35. 22 J. Boć (red.): Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2002, s. 24.

20

Górski pojęcie negatywnych skutków w środowisku wiąże z takimi konsekwencjami

prowadzonej działalności, które powodują naruszenie istniejącej równowagi przyrodniczej,

albo dalsze pogłębianie stopnia jej naruszenia, także w odniesieniu tylko do niektórych

elementów środowiska.24

Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia zabezpieczenia roszczeń powinno

nastąpić na etapie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia,

decyzji, zezwolenia związanego z określonym sposobem gospodarowania odpadami.

Jest to autonomiczne rozstrzygnięcie organu podejmującego decyzję, a więc to do

niego należy ocena przesłanek ustanowienia zabezpieczenia (w przypadkach, gdy prawo

pozostawia organowi w tej kwestii luz decyzyjny).

Organ orzeka o zasadności ustanowienia zabezpieczenia na podstawie zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego (danych zawartych we wniosku o wydanie decyzji, opinii

biegłych, dokumentów dostarczonych przez stronę, w tym raportu o oddziaływaniu

przedsięwzięcia na środowisko, jeśli był on sporządzony). Zebrany materiał dowodowy

powinien dostarczyć organowi wiedzy na temat możliwości wystąpienia negatywnych

skutków w środowisku związanych z podejmowanymi działaniami. Na tej podstawie organ

orzeka o wysokości i formie zabezpieczenia.

Schemat podejmowania decyzji o obowiązku ustanowienia zabezpieczenia można

przedstawiono na rys. 1.

23 Wyrok SN z 18 listopada 1993 r. III ARN 49/93, OSN 1994, nr 9, poz. 181. 24 M. Górski: (w: ) Ustawa Prawo ochrony środowiska... op. cit., s. 575.

21

Rysunek 1. Schemat podejmowania decyzji o obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń

Złożenie wniosku o wydanie pozwolenia, zezwolenia, decyzji Opcjonalnie przedłożenie raportu o oddziaływaniu na środowisko

Zamieszczenie danych o wniosku w publicznie dostępnym wykazie Opcjonalnie podanie do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu wniosku i raportu w publicznie dostępnym wykazie

Wnoszenie uwag i wniosków (opcjonalnie)

Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem społeczeństwa (opcjonalnie)

Rozpatrzenie uwag i wniosków (opcjonalnie)

Analiza zebranego materiału dowodowego

Podjęcie rozstrzygnięcia, w przedmiocie wydania pozwolenia, zezwolenia lub decyzji (w tym rozstrzygnięcie o obowiązku ustanowienia

zabezpieczenia)

Zamieszczenie informacji o pozwoleniu (zezwoleniu, decyzji w publicznie dostępnym wykazie oraz podanie do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu pozwolenia (zezwolenia, decyzji) w publicznie dostępnym

wykazie Źródło: opracowanie własne 2.3. Forma i wysokość zabezpieczenia

W pozwoleniu na korzystanie ze środowiska organ decyduje o wyborze wielkości i

formy zabezpieczenia. Powinien on kierować się w tym względzie rodzajem, charakterem i

rozmiarami działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę oraz związanym z tym stopniem

szkodliwości prowadzonych działań dla środowiska.

Prawo ochrony środowiska wprowadza zamknięty katalog form zabezpieczenia

ustanawianego w związku z eksploatacją instalacji. Przepis art. 187 ust. 2 Poś stanowi, że

zabezpieczenie może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej lub polisy ubezpieczeniowej.

22

W ten sam sposób dostępne formy zabezpieczeń ujmuje ustawa o międzynarodowym obrocie

odpadami (art. 14 ust. 4 umoo).

Stwierdzenie to nie pozostawia wątpliwości, że organ musi dokonać wyboru jednej

spośród trzech wymienionych form zabezpieczenia. Zabezpieczenie w formie depozytu

powinno być wpłacone na rachunek bankowy wskazany przez organ, a zabezpieczenie w

formie gwarancji bankowej lub polisy ubezpieczeniowej winno być złożone organowi

wydającemu pozwolenie na wytwarzanie odpadów (a także pozwolenie zintegrowane oraz

decyzje i zezwolenia). Gwarancja bankowa lub polisa ubezpieczeniowa powinna być

opatrzona klauzulą, iż w razie wystąpienia negatywnych skutków w środowisku w wyniku

niewywiązania się przez podmiot z obowiązków określonych w pozwoleniu np. obowiązku

wyrównania szkód w środowisku, rekultywacji gruntów, bank lub firma ubezpieczeniowa

ureguluje zobowiązania na rzecz organu wydającego pozwolenie (zezwolenie lub decyzję).

Ustawodawca traktuje wymienione formy zabezpieczenia jako równorzędne, które w

równym stopniu gwarantują wypłatę środków w sytuacji nastąpienia okoliczności

stanowiących podstawę ustanowienia zabezpieczenia. Z pewnością też organ nie ma prawa

dokonywać oceny wiarygodności zabezpieczenia, o ile zostało udzielone przez legalnie

działającą instytucję finansową.25 Zatem organ powinien ograniczyć się do wskazania

wysokości i formy zabezpieczenia, które w jego ocenie gwarantuje pokrycie strat czy

przeprowadzenie działań sanacyjnych w środowisku.

Inaczej przedstawia się kwestia dostępnych form zabezpieczenia roszczeń związanych

z funkcjonowaniem składowisk odpadów. Na skutek braku odesłania do odpowiednich

przepisów Poś, organ wydający pozwolenie na budowę składowiska może wybrać dowolną

formę zabezpieczenia, które w przyszłości zagwarantuje usunięcie negatywnych skutków

w środowisku. Może więc przyjąć jedną z form wymienionych w art. 187 ust. 2 Poś lub

zdecydować o wyborze innej formy np. o zabezpieczeniu roszczeń poprzez ustanowienie

zastawu na rzeczach ruchomych (pojazdach, maszynach, urządzenia) inwestora. W tym

przypadku organ wydający pozwolenie obok wysokości powinien także wskazać preferowaną

formę zabezpieczenia. Decydując o wyborze formy zabezpieczenia organ musi zachować

odpowiednią arbitralność. Wskazując formę nie ma prawa sugerować, z jakim bankiem lub

towarzystwem ubezpieczeniowym wnioskodawca powinien zawrzeć umowę.

25 M. Górski (w: ) Ustawa Prawo ochrony środowiska..., op. cit., s. 576.

23

2.3.1. Umowa gwarancji bankowej

Umowa gwarancji bankowej jest jedną z form zabezpieczenia dopuszczonych

przepisami Prawa bankowego z 1997 r.26 Artykuł 80 Prawa bankowego przewiduje

możliwość udzielenia przez bank gwarancji bankowych rozumianych jako jednostronne

zobowiązanie banków � gwarantów, że po spełnieniu przez uprawniony podmiot �

beneficjenta gwarancji określonych warunków zapłaty, dany bank spełni świadczenie

pieniężne na rzecz beneficjenta gwarancji.

Stronami gwarancji bankowej są zleceniodawca, na którego zlecenie bank

gwarantujący wystawia gwarancję (podmiot korzystający ze środowiska), beneficjent, na

rzecz którego gwarancja jest wystawiona oraz bank udzielający gwarancji (gwarant).

Beneficjentem gwarancji jest, w przypadku zabezpieczenia przewidzianego w art. 187

Poś, Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie organy administracji publicznej

(administracji rządowej lub samorządu terytorialnego). Gwarancja jest niezależnym

zobowiązaniem banku i nie może być odwołana, chyba, że możliwość taka została zawarta w

umowie. Warto zauważyć, że możliwość odwołania gwarancji dość istotnie ogranicza

skuteczność zabezpieczenia roszczeń z tytułu negatywnych skutków w środowisku i powinna

być w tym przypadku wykluczona.

Zawarcie umowy gwarancji następuje w momencie otrzymania przez gwaranta

oświadczenia beneficjenta gwarancji (organu administracji) o przyjęciu oferty przygotowanej

przez bank, co oznacza, że organ może sugerować uwzględnienie w umowie postanowień,

które ułatwią mu w przyszłości egzekwowanie gwarantowanych należności. W treści tej

umowy powinna znaleźć się klauzula, iż w razie wystąpienia negatywnych skutków w

środowisku w wyniku niewywiązania się przez podmiot z obowiązków określonych w

pozwoleniu bank ureguluje zobowiązania na rzecz organu wydającego pozwolenie

(zezwolenie lub decyzję).

Umowa gwarancji bankowej określa podstawy i warunki ustalenia zobowiązania

banku oraz przedmiot gwarancji (pokrycie kosztów działań naprawczych, restytucyjnych),

maksymalną wysokość zobowiązania gwaranta oraz z reguły termin ważności gwarancji.

Termin ten może wyznaczać termin ważności decyzji (udzielonego pozwolenia, zezwolenia),

a w przypadku składowisk odpadów może to być planowany termin zakończenia eksploatacji

składowiska oraz przeprowadzenia prac rekultywacyjnych.

26 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, z późn. zm.).

24

Zobowiązanie gwaranta staje się wymagalne, gdy zleceniodawca � podmiot

korzystający ze środowiska, nie wywiąże się z zobowiązań objętych gwarancją np. uchyla się

od dobrowolnego usunięcia negatywnych skutków w środowisku, a organ administracji

podejmie decyzję o usunięciu powstałych szkód w zastępstwie zobowiązanego. Koszty

działań naprawczych pokrywa bank - gwarant do wysokości udzielonej gwarancji. Organ

administracji, chcąc zrealizować gwarancję, powinien wystąpić na piśmie do banku o

pokrycie kosztów przeprowadzonych prac, stwierdzając, że zleceniodawca nie wywiązał się z

obowiązków objętych gwarancją.

Zapłata kosztów naprawienia szkody może być uzależniona od dołączenia do żądania

zapłaty sporządzonych w odpowiedniej formie dokumentów � faktur, rachunków

wystawionych przez wykonawcę prac. Bank - gwarant nie jest zobowiązany sprawdzać

okoliczności, jakie wynikają z dokumentów towarzyszących żądaniu zapłaty,

a w szczególności rzetelności rachunków oraz zakresu przeprowadzonych prac. Natomiast

przyjęcie żądania zapłaty, czy też towarzyszących mu dokumentów dotkniętych wadami (np.

formalnymi) powodującymi ich nieważność lub nieskuteczność stanowi ryzyko banku.

W praktyce gwarancja jest wystawiana na rzecz beneficjenta (Skarbu Państwa) i sama w sobie

stanowi umowę, a jednocześnie jest sprzężona z umową, w ramach której zleceniodawca

zleca bankowi wystawienie tej gwarancji.

2.3.2. Umowa gwarancji ubezpieczeniowej

Prawo ochrony środowiska nie przewiduje możliwości zabezpieczenia roszczeń

z tytułu szkód środowiskowych za pośrednictwem gwarancji ubezpieczeniowych. Z uwagi

jednak na brak wyraźnego powiązania zabezpieczeń ustanawianych w związku

z funkcjonowaniem składowisk odpadów z przepisami Poś, gwarancje ubezpieczeniowe

stanowią w tym przypadku dopuszczalną formę zabezpieczenia roszczeń.

Gwarancje ubezpieczeniowe są formą zabezpieczenia o zbliżonej konstrukcji prawnej

do gwarancji bankowych z tym, że funkcję banku � gwaranta pełni tu towarzystwo

ubezpieczeniowe, a gwarancja ubezpieczeniowa w świetle ustawy o działalności

ubezpieczeniowej stanowi odrębną grupę ryzyka ubezpieczeniowego.27

Instytucję gwarancji ubezpieczeniowych regulują przepisy ustawy o działalności

ubezpieczeniowej. Gwarancja ubezpieczeniowa polega na tym, że ubezpieczyciel - gwarant

27 Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, z późn. zm.).

25

zobowiązuje się do zapłaty wymienionej w gwarancji kwoty w sytuacji, gdy podmiot

zobowiązany do spełnienia określonych obowiązków nie wywiązuje się z nich dobrowolnie.

Gwarancja ubezpieczeniowa jest więc jednostronnym zobowiązaniem gwaranta

podjętym wobec określonego podmiotu, na rzecz którego gwarancja została wystawiona (SP

reprezentowany przez organ administracji).

Zobowiązanie to staje się skuteczne z chwilą przyjęcia gwarancji przez beneficjenta.

Przyjęcie gwarancji powinno być wyraźne i mieć formę np. pisemnej akceptacji złożonej na

dokumencie gwarancji. Z treści umowy powinien wynikać rodzaj i zakres zobowiązania

ubezpieczyciela, a także warunki, jakie muszą być spełnione, aby mogła nastąpić wypłata

środków z gwarancji. Ustalenie treści gwarancji może nastąpić albo poprzez przyjęcie tekstu

gwarancji zaproponowanego przez gwaranta lub, jak to ma miejsce w większości

przypadków, w drodze negocjacji między gwarantem i beneficjentem.

Często gwarant rezerwuje sobie prawo monitorowania ryzyka związanego z

udzieleniem gwarancji w czasie obowiązywania umowy (np. warunków eksploatacji

składowiska odpadów), co dodatkowo korzystnie wpływa na pewność zabezpieczenia

ustanowionego w tej formie.

Gwarancja ubezpieczeniowa różni się przy tym nieco od wcześniej omawianych

gwarancji udzielanych przez banki. Zakład ubezpieczeń zawierając umowę ubezpieczeniową

z kontrahentem pobiera składkę ubezpieczeniową i dopiero wówczas wystawia gwarancję,

należnością banku jest natomiast prowizja za udzielenie gwarancji.

2.3.3. Umowa ubezpieczenia

Umowa ubezpieczenia zawierana jest pomiędzy ubezpieczycielem (zakładem

ubezpieczeń) a ubezpieczającym � użytkownikiem instalacji, wytwórcą lub posiadaczem

odpadów. Ubezpieczonym jest natomiast Skarb Państwa, w imieniu którego występują organy

administracji publicznej. Ubezpieczenie zabezpiecza zatem interes SP, przerzucając

obowiązek odszkodowawczy na towarzystwo ubezpieczeniowe (transfer odpowiedzialności

ma miejsce również w przypadku gwarancji bankowych i ubezpieczeniowych). Dowodem

zawarcia umowy ubezpieczenia jest polisa ubezpieczeniowa, którą otrzymuje ubezpieczający.

Na mocy umowy ubezpieczyciel zobowiązuje się do określonego świadczenia �

wypłaty odszkodowania, w sytuacji, gdy wystąpi określone w umowie zdarzenie przyszłe i

niepewne � tzw. ryzyko ubezpieczeniowe. Ryzykiem ubezpieczeniowym są tutaj następstwa

26

różnego rodzaju sytuacji losowych, zakłóceń w pracy instalacji, kumulacji szkodliwych

oddziaływań, których konsekwencją będą negatywne skutki w środowisku.

Umowa ubezpieczenia jest tutaj przykładem umowy zawieranej na rzecz osoby

trzeciej. Umowa zawierana jest przez prowadzącego instalację i zakład ubezpieczeń, przy

czym umowa zabezpiecza ryzyko ponoszone przez SP z tytułu przyznania prawa do

prowadzenia instalacji, czy wykonywania innego rodzaju działalności związanej z

gospodarowaniem odpadami.

Odpowiedzialność ubezpieczyciela jest ograniczona sumą ubezpieczenia

odpowiadającą z reguły wartości mienia objętego ochroną ubezpieczeniową. W przypadku

ubezpieczeń związanych z przyznaniem prawa do korzystania ze środowiska suma

ubezpieczenia odzwierciedla negatywne skutki w środowisku i związane z nimi koszty

działań kompensacyjnych czy restytucyjnych.

Funkcja kompensacyjna ubezpieczenia ogranicza się do wyrównania rzeczywistej

szkody, którą w tym przypadku wyznacza koszt podjętych działań zmierzających do

likwidacji powstałych szkód - przywrócenia środowiska do stanu właściwego, a w przypadku

składowisk odpadów kosztów prac rekultywacyjnych. Kompensacja ogranicza się przy tym

do szkód rzeczowych, szkody osobowe będące następstwem szkód w środowisku mogą być

dochodzone w trybie powództw cywilnych.

Ochrona ubezpieczeniowa jest udzielania po zapłaceniu składki ubezpieczeniowej.

Wysokość składki ustala zakład ubezpieczeń po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego.

Na ocenę tego ryzyka wpłynie z pewnością zakres i charakter prowadzonej działalności oraz

stosowane przez prowadzącego instalację zabezpieczenia na ewentualność wystąpienia awarii

i innych zdarzeń losowych. Inaczej jest w przypadku gwarancji ubezpieczeniowych.

Odpowiedzialność gwaranta istnieje nawet wówczas, gdy zobowiązany nie wniósł opłaty za

wystawienie gwarancji.

Różnica między gwarancjami i umowami ubezpieczenia polega również na tym, że

w przypadku gwarancji zobowiązanie gwaranta jest zobowiązaniem samoistnym,

niezależnym od tego czy dłużnik wypełnił warunki umowy, którą gwarancja zabezpiecza.

Natomiast warunkiem wypłaty odszkodowania z umowy ubezpieczenia jest zajście

określonego w umowie zdarzenia i wypełnienie obowiązków wynikających z umowy

ubezpieczenia.

27

2.3.4. Zabezpieczenie w formie zastawu i hipoteki

Gwarancję zabezpieczenia wierzytelności SP z tytułu wystąpienia negatywnych

skutków w środowisku powstałych w związku z eksploatacją składowisk odpadów mogą

stanowić, w świetle prawa polskiego, określone przedmioty majątkowe (rzeczy ruchome lub

nieruchomości).

Wierzytelność może zabezpieczyć ustanowienie zastawu rejestrowego na rzeczach

należących do prowadzącego instalację lub ustanowienie hipoteki na nieruchomości

stanowiącej własność użytkownika instalacji.

Zastaw rejestrowy został w Polsce wprowadzony w 1998 r. na mocy ustawy o

zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów.28 Pomimo, że zastaw rejestrowy jest

wykorzystywany przede wszystkim w działalności kredytowej różnych instytucji

finansowych może być ustanowiony również w celu zabezpieczenia zwrotności różnych

wierzytelności państwowych i samorządowych osób prawnych i krajowych podmiotów

gospodarczych.

Ustanowienie zastawu następuje na podstawie pisemnej umowy między osobą

uprawnioną do rozporządzania przedmiotem zastawu oraz wierzycielem zastawnym, którym

w tym przypadku jest SP działający przez odpowiednie organy, oraz wpisu do rejestru

zastawów.

Przedmiotem zastawu rejestrowego mogą być rzeczy ruchome, a także zbywalne

prawa majątkowe (prawa z papierów wartościowych). Rzeczy obciążone zastawem

rejestrowym mogą być pozostawione w posiadaniu zastawcy. Zastawca może korzystać z

przedmiotu zastawu, ale powinien dbać o zachowanie przedmiotu zastawu w dobrym stanie

oraz w wyznaczonym przez zastawnika (organ administracji) terminie obowiązany jest

umożliwić mu zbadanie stanu przedmiotu zastawu.

Z tą formą zabezpieczenia wiążą się jednak pewne ograniczenia. Przedmiot zastawu

może zaginąć, ulec zniszczeniu itp. Ważne jest zatem, aby ustanowieniu zastawu

towarzyszyło dodatkowe zabezpieczenie w postaci polisy ubezpieczeniowej, której koszty

powinien pokryć zastawca. Wycena przedmiotu zastawu powinna się opierać na opinii

uprawnionej osoby lub instytucji w oparciu o wartość rynkową rzeczy. Z uwagi z kolei na

możliwą dewaluację przedmiotu zastawu organ administracji powinien brać pod uwagę te

28 Ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów (Dz. U. Nr 149, poz. 703, z późn. zm.)

28

wskazane przez prowadzącego instalację przedmioty, które przedstawiają odpowiednio

wyższą wartość w stosunku do wysokości zabezpieczenia.

Ustawa przewiduje, że w razie zbycia przedmiotu zastawu wierzyciel może żądać

natychmiastowego zaspokojenia zabezpieczonych nim wierzytelności. Sytuacja ta mogłaby

być źródłem dodatkowych trudności po stronie organu administracji, bowiem zastawca może

mieć trudności ze zorganizowaniem odpowiedniej sumy pieniężnej. W przypadku

niewywiązania się przez zarządzającego składowiskiem z obowiązku przeprowadzenia

rekultywacji organ będzie zmuszony do poszukiwania przedmiotu zastawu, aby móc pokryć

w ten sposób koszty odpowiednich zabiegów. W umowie zastawniczej należy zatem zastrzec,

że zastawca przed wygaśnięciem zastawu rejestrowego nie może dokonać zbycia lub

obciążenia przedmiotu zastawu.

Zastaw jest formą zabezpieczenia stosunkowo atrakcyjną dla prowadzącego instalację,

gdyż ustanowienie zabezpieczenia nie pociąga za sobą większych kosztów, ani nie powoduje

pozbawienia go faktycznego władztwa nad rzeczą obciążoną zastawem.

Inną formą zabezpieczenia roszczeń powstałych w związku z funkcjonowaniem

składowisk odpadów może być hipoteka na nieruchomości. Zabezpieczenie hipoteczne

gwarantuje organom administracji zaspokojenie wierzytelności z tytułu kosztów poniesionych

w związku z rekultywacją składowiska nawet wówczas, gdy nieruchomość zmieni właściciela

lub zostanie dodatkowo obciążona innymi długami.

W przypadku hipoteki należy wziąć pod uwagę wybór takiego przedmiotu

zabezpieczenia, który faktycznie gwarantowałby zaspokojenie wierzytelności w sytuacji

niewywiązania się przez zobowiązanego z obowiązku usunięcia negatywnych skutków w

środowisku. Nie powinna to być m.in. nieruchomość, na której występuje negatywne

oddziaływanie instalacji i prowadzonej działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów.

Skarb Państwa dążąc do zaspokojenia swoich wierzytelności, może przeprowadzić sprzedaż

nieruchomości obciążonych hipoteką i z uzyskanej sumy wyrównać koszty działań

restytucyjnych prowadzonych w zastępstwie zobowiązanego podmiotu.

Najbardziej dogodną formą hipoteki jest w tym przypadku hipoteka ustawowa, która

została zastrzeżona dla zabezpieczenia wierzytelności SP wobec przedsiębiorstw.

Wierzytelności zabezpieczone w tej formie posiadają pierwszeństwo egzekucyjne przed

wszystkimi innymi hipotekami (zwykłą, kaucyjną). Hipoteka ustawowa w przeciwieństwie do

hipoteki zwykłej nie wymaga wpisu do księgi wieczystej, może więc obciążać nieruchomości,

które nie mają urządzonej księgi wieczystej.

29

2.3.5. Depozyt

Depozyt jest zabezpieczeniem w formie określonej sumy pieniężnej wpłacanej na

wyodrębniony rachunek bankowy, wskazany przez organ wydający pozwolenie, decyzję,

zezwolenie. Ustanowienie depozytu nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku podejmowania

działań naprawczych. Natomiast w przypadku nieusunięcia negatywnych skutków

w środowisku w terminie wskazanym przez organ wydający pozwolenie (lub inną decyzję),

organ ten jest władny wydać dyspozycję wypłaty zdeponowanych środków na pokrycie

kosztów przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego. W sytuacji zaś dobrowolnego

przeprowadzenia działań sanacyjnych, organ w drodze decyzji winien orzec o zwrocie

wpłaconych kwot prowadzącemu instalację, wytwórcy lub posiadaczowi odpadów.

2.3. Wysokość zabezpieczenia

Prawo ochrony środowiska, ani tym bardziej ustawa o odpadach i ustawa o

międzynarodowym obrocie odpadami nie zawierają natomiast wskazówek, co do ustalenia

wysokości zabezpieczenia. Wysokość zabezpieczenia powinna odzwierciedlać zakres

potencjalnych negatywnych skutków w środowisku, które mogą się pojawić w związku z

prowadzoną działalnością. Można przyjąć, że podstawą wyceny ryzyka nastąpienia tych

skutków powinien być szacunkowy koszt przeprowadzenia działań sanacyjnych,

przywracających środowisko do stanu poprzedniego. Przesłanki, którymi kierował się organ

ustalając wysokość zabezpieczenia powinny być jawne, aby umożliwić organom kontroli

sprawdzenie ich poprawności i zasadności. Postuluje się, aby sposób i kryteria ustalenia

wysokości zabezpieczenia zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji.29

Ocena ryzyka nastąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz dokonane na tej

podstawie ustalenie wysokości zabezpieczenia może okazać się niewystarczające na pokrycie

kosztów wszystkich niezbędnych działań. Czy w tej sytuacji zanieczyszczający jest wolny od

odpowiedzialności za powodowane przez siebie skutki tego zanieczyszczenia? Otóż nie,

zasada zanieczyszczający płaci wymaga, aby sprawca zanieczyszczenia pokrył wszystkie

koszty powodowanych zanieczyszczeń, w tym koszty działań prewencyjnych,

ograniczających i likwidujących zanieczyszczenia, koszty szkód powodowanych przez

29 M. Górski: (w: ) Ustawa Prawo ochrony środowiska..., op. cit., s. 575.

30

zanieczyszczającego oraz działań rekompensacyjnych zmierzających między innymi do

restytucji zanieczyszczonego środowiska.30

Ustanowione zabezpieczenie nie ogranicza zakresu odpowiedzialności, którą wyraża

zasada zanieczyszczający płaci, a jedynie ma ułatwić organom administracji egzekwowanie

niektórych obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska. Jeżeli zatem wartość

ustanowionego zabezpieczenia nie pokryje kosztów wszystkich koniecznych działań,

organ administracji będzie mógł wystąpić do zanieczyszczającego o zwrot nakładów

poniesionych w związku z naprawieniem szkody na podstawie art. 326 Poś. Wypada

jednak zauważyć, że ten sposób egzekwowania zwrotu poniesionych przez organ kosztów jest

mniej dogodny i wiąże się z wystąpieniem przeciwko zanieczyszczającemu na drogę sądową.

30 H. Smets: Wyjątki od zasady zanieczyszczający płaci (w: ) Wspólnota Europejska a ochrona środowiska, t.II, Lublin 1998, s. 275.

31

3. ŚRODOWISKOWE, EKONOMICZNE I TECHNICZNE

PRZESŁANKI ZABEZPIECZENIA ROSZCZEŃ W GOSPODARCE

ODPADAMI

Zgodnie z ustaleniami z zakresu prawa, które wskazuje, że przedmiotem

zabezpieczenia jest interes publiczny, wielkość zabezpieczenia roszczeń zależy w pierwszym

rzędzie od kosztów przeprowadzenia działań sanacyjnych, przywracających środowisko do

stanu poprzedniego. Z drugiej strony ustalenia prowadzą do wniosku, że chodzi

o zabezpieczenie usunięcia szkód w sytuacji niewywiązywania się z obowiązków ustalonych

w pozwoleniu lub innej decyzji oraz w sytuacjach awaryjnych.

Zabezpieczenie roszczeń można traktować jako wyraz nałożenia odpowiedzialności za

potencjalne zagrożenie, zwane niekiedy odpowiedzialnością za ryzyko ekologiczne.

W określaniu wysokości zabezpieczeń punktem wyjścia może więc być koncepcja ryzyka

ekologicznego (środowiskowego) rozumianego jako kombinacja prawdopodobieństwa lub

częstotliwości wystąpienia określonego zagrożenia oraz wielkości i skali skutków, które ono

powoduje. Specyfika interesu publicznego odsyła nas jednak bezpośrednio nie do fizycznej

wielkości skutków, ani nie do ekonomicznej ich wartości, lecz do kosztów usunięcia danego

zagrożenia i jego skutków. Jednakże przewidzenie kosztów usunięcia potencjalnego

zagrożenia i jego skutków wymaga rozpatrzenia, jakiego rodzaju mogą być to zagrożenia i

skutki.

W każdym przypadku ryzyko środowiskowe powiązane jest z następującymi

elementami:

• źródłem, rodzajem i wielkością zagrożeń środowiska, rozumianych jako substancje,

sytuacje lub zdarzenia o potencjalnych właściwościach powodujących określone skutki

środowiskowe,

• drogą przemieszczania oddziaływań (zanieczyszczeń) w środowisku,

• receptorem � rodzajem obiektów (ludzi, organizmów, ekosystemów), które narażone są na

oddziaływania czynników zagrożenia.

Wszystkie wymienione czynniki: wielość rodzajów zagrożeń związanych z

gospodarką odpadami, wynikająca z wielkiej różnorodności odpadów i sposobów ich

zagospodarowywania (vide p.3.1.), zróżnicowane drogi przemieszczania oddziaływań oraz

32

odmienne charakterystyki receptorów tych oddziaływań w różnych miejscach powodują, że

zuniwersalizowanie prób przewidzenia skutków działań w zakresie gospodarowania

odpadami jest niezwykle trudne. W ślad za tym, problemem staje się określenie

podejmowanych działań usuwających te zagrożenia i ich skutki oraz kosztów tych działań.

3.1. Zagrożenia związane z działalnością w zakresie gospodarki odpadami

Analizą zagrożeń związanych z działalnością w zakresie gospodarki odpadami objęto

następujące działania: zbieranie, transport, wybrane formy odzysku i unieszkodliwiania

odpadów.

3.1.1. Zbieranie

Zbieranie odpadów, a szczególnie selektywne zbieranie odpadów komunalnych nie

odbiegają zasadniczo pod względem technicznym (stosowanych pojemników, samochodów)

od standardów unijnych. W Polsce w zdecydowanej przewadze zbieraniem odpadów zajmują

się wyspecjalizowane firmy posiadające zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności.

W świetle obowiązujących przepisów prawnych obywatele mają możliwość wywożenia

odpadów we własnym zakresie. Powoduje to, szczególnie na terenach wiejskich, że pewna

część odpadów trafia do środowiska w sposób niekontrolowany. Z porównania ilości

wytworzonych w Polsce odpadów komunalnych oraz ilości wywodzonych odpadów przez

specjalistyczne firmy, można wnioskować, że około 10% odpadów komunalnych

powstających na terenie kraju trafia do środowiska w sposób niekontrolowany.31

3.1.2. Transport

Zagrożenia związane z transportem odpadów związane są z sytuacjami awaryjnymi

(katastrofami), najczęściej mają charakter lokalny, jednakże jeśli transportowane są odpady

niebezpieczne zagrożenia te mogą być poważne, a ich oddziaływanie może mieć

przestrzennie szerszy charakter, jeśli np. substancje toksyczne zawarte w odpadach dostaną

się do cieków wodnych.

31 Uchwała Rady Ministrów nr 219 z dnia 29 października 2002 roku w sprawie krajowego planu gospodarki

odpadami (M.P. z 2003 r. Nr 11, poz. 159).

33

3.1.3. Odzysk

Odzysk zgodnie z ustawą o odpadach obejmuje wszelkie działania, niestwarzające

zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu

odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji,

materiałów lub energii i ich wykorzystania. Odzysk energii polega na termicznym

przekształcaniu odpadów w celu odzyskania energii. Procesy odzysku zostały

wyszczególnione w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach.

Zagrożenia związane z poszczególnymi procesami odzysku będą ściśle uzależnione od

rodzaju odpadów poddawanych procesom oraz od zastosowanej technologii odzysku. I tak

np. z procesami odzysku energii wiąże się emisja zanieczyszczeń do powietrza (często bardzo

toksycznych substancji) oraz powstawanie popiołów, mogących zawierać np. metale ciężkie.

3.1.4. Unieszkodliwianie odpadów

Unieszkodliwianie odpadów polega na poddaniu odpadów procesom przekształceń

biologicznych, fizycznych lub chemicznych w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie

stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Do podstawowych procesów

unieszkodliwiania odpadów należą: składowanie odpadów na składowiskach (obojętnych,

niebezpiecznych oraz innych niż obojętne i niebezpieczne), termiczne przekształcanie

odpadów.

W Polsce podstawową metodą unieszkodliwiania odpadów komunalnych jest ich

składowanie.

Zdecydowana większość odpadów przemysłowych (80%) jest poddawana procesom

odzysku. W grupie odpadów przemysłowych składowanych na składowiskach największy

udział stanowią odpady przemysłu wydobywczego powstające przy poszukiwaniu,

wydobywaniu, fizycznej i chemicznej przeróbce rud oraz innych kopalin (010407, 010304);

odpady z przemysłu energetycznego z procesów termicznych � odpady z elektrowni i innych

zakładów energetycznego spalania paliw (mieszanki popiołowo-zużlowe 100113) oraz

odpady z przemysłu chemicznego (fosfogipsy 060901).

Składowanie odpadów

Zagrożenia związane z procesem składowania odpadów można analizować

w odniesieniu do następujących działań:

• budowy składowiska odpadów;

34

• eksploatacji składowiska;

• zamknięcia składowiska i rekultywacji terenu.

W okresie realizacji inwestycji występują uciążliwości charakterystyczne dla placów

budów związane z wykonaniem zagłębienia i utwardzonego dna składowiska odpadów oraz

utwardzeniem drogi dojazdowej do składowiska. Towarzyszący procesom budowlanym hałas

i zapylenie spowodowane pracą maszyn i urządzeń budowlanych mają najczęściej charakter

uciążliwy zarówno dla środowiska, jak i mieszkańców otoczenia, jednak oddziaływanie to ma

charakter okresowy. Prace budowlane najczęściej zniekształcają naturalny układ warstw

ziemi.

Zagrożenia dla środowiska przyrodniczego i zdrowia ludzi związane z eksploatacją

składowiska odpadów mogą mieć dwojaki charakter:

• zagrożeń związanych z bezawaryjnym funkcjonowaniem składowiska;

• zagrożeń nadzwyczajnych.

Zagrożenia związane z niezawodnym funkcjonowaniem składowiska dotyczą

najczęściej:

• wpływu na wody powierzchniowe, gruntowe i zanieczyszczenie gleb;

• emisji zanieczyszczeń do powietrza,

• emisji hałasu;

• wytwarzania odpadów stałych i odcieków;

• zmiany krajobrazu i formy użytkowania terenu,

• zapachów i odorów.

Wpływ na wody powierzchniowe, gruntowe i zanieczyszczenie gleb

W trakcie bieżącej eksploatacji składowiska odpadów nie występuje ciągłe negatywne

oddziaływanie na wody powierzchniowe, gruntowe czy zanieczyszczenia gleb.

Zanieczyszczenie gleb może mieć charakter sporadyczny, w sytuacjach:

• nieprawidłowego uszczelnienia dna składowiska odpadów;

• niewłaściwego wykonania i awarii urządzenia do mycia i dezynfekcji kół pojazdów

wyjeżdżających ze składowiska,

• awarii systemu drenażowego wód odciekowych lub opadowych.

35

Wody opadowe przenikające w głąb składowiska odpadów oraz produkty przemian

biochemicznych substancji organicznej tworzą tzw. odcieki. Odcieki mogą przedostawać się

w głąb gruntu poza obszar składowiska i stanowić poważne zagrożenie dla wód gruntowych.

Skład i ilość odcieków są bardzo zróżnicowane i uzależnione od wieku składowiska,

stopnia zagęszczenia odpadów oraz ilości wody infiltrującej do warstwy odpadów.

W odciekach ze składowisk �młodych�, czyli 2 - 3 letnich, 70-90% wszystkich składników

organicznych stanowią krótkołańcuchowe kwasy organiczne. Po okresie około 8 lat

eksploatacji składowiska dominującym związkiem organicznym w odciekach jest kwas

octowy. Przykładowy skład chemiczny odcieków przedstawiono w tabeli 1.

36

Tabela 1. Przykładowy skład odcieków ze świeżych i �starych� odpadów komunalnych

Stężenie w odciekach w mg/dm3

Wskaźnik Ze świeżych

odpadów Ze starych odpadów

pH 6,2 7,2

ChZT 23800,0 1160,0

BZT 11900,0 260,0

Całkowity węgiel

organiczny 8000,0 465,0

Kwasy tłuszczowe 5688,0 5,0

Azot amonowy 790,0 370,0

Azot utlenialny 3,0 1,0

Fosforany 0,73 1,4

Chlorki 1315,0 2080,0

Sód 960,0 1300,0

Magnez 252,0 185,0

Potas 780,0 590,0

Wapń 1820,0 590,0

Mangan 27,0 2,1

Żelazo 540,0 23,0

Nikiel 0,6 0,1

Miedź 0,12 0,3

Cynk 21,5 0,4

Ołów 8,4 0,14

Źródło: A. Bogacki, Badanie wpływu wysypiska odpadów na środowisko, �Eko-problemy� 1993, nr 23, s. 14-16.

37

Porównanie stężeń substancji zanieczyszczających w odciekach z dopuszczalnymi

stężeniami substancji odprowadzanych do wód lub do gleby wskazuje jednoznacznie, że

odcieki ze składowiska odpadów komunalnych nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do

zbiornika bez ich wcześniejszego podczyszczenia.

Wskaźniki zanieczyszczeń w odciekach z nowych składowisk są bardzo wysokie

i kilkakrotnie wyższe od występujących w ściekach komunalnych.

Odcieki ze składowisk komunalnych charakteryzują się bardzo wysokim skażeniem

bakteriologicznym. W miesiącach letnich w odciekach ze złoża odpadów można stwierdzić

liczbę organizmów E.coli i Streptococcus w ilości 106 � 107 (w 100 cm3 próbki).32

Bardzo wysokie stężenie zanieczyszczeń zawartych w odciekach ze składowiska

powoduje, że niedopuszczalne jest bezpośrednie wpuszczanie odcieków do zbiornika

naturalnego (gleby, cieku wodnego). Wymagają one wstępnego oczyszczania.

Emisja zanieczyszczeń do powietrza

Składowiska odpadów komunalnych są źródłem zanieczyszczenia powietrza

atmosferycznego zarówno w czasie jego eksploatacji, jak i po jej zakończeniu. Procesom

przemian na składowisku odpadów podlegają zarówno odpady organiczne, które poddają się

biodegradacji w warunkach tlenowych i beztlenowych, jak i nieorganiczne. Składowisko

odpadów jest często porównywane do gigantycznego bioreaktora.

W trakcie eksploatacji składowiska emitowanych jest do otoczenia gaz

składowiskowy � biogaz. Skład biogazu przedstawiono w tabeli 2.

32 M. Żygadło: Zagrożenia ze strony składowisk w aspekcie ochrony środowiska (w:) Strategia gospodarki

odpadami komunalnymi, Poznań, 2001, s.270.

38

Tabela 2. Skład gazu składowiskowego - biogazu

Składniki gazu Udział procentowy

Metan CH4 46-60%

Dwutlenek węgla CO2 40-60%

Azot N2 2-5%

Tlen O2 0,1 - 1,0%

Siarczki, dwusiarczki 0 � 0,1%

Amoniak NH3 0,1 � 1,0%

Wodór H2 0 � 0,2%

Tlen węgla CO 0 � 0,2%

Składniki śladowe 0,01 � 0,6%

Źródło: M. Janusz, J. Nadziakiewicz: Wpływ emisji ze składowisk odpadów na zanieczyszczenie powietrza (w:)

Systemy gospodarki odpadami. IV Międzynarodowe Forum Gospodarki Odpadami, Piła-Poznań

2001.

Doświadczenia funkcjonowania składowisk w Polsce wskazują, że z 1 tony surowych

odpadów komunalnych można uzyskać od 25 do 150 m3 biogazu.33 Intensywność uwalniania

się biogazu zmienia się w czasie, na ogół intensywne wydzielanie się biogazu rozpoczyna się

po około 2 latach od zamknięcia składowiska i trwa przez około 20 lat. Szybkość

wytwarzania biogazu jest szacowana na poziomie 2,7-7,5 m3 na tonę surowych odpadów

w ciągu roku. 34

Biogaz może migrować w obrębie składowiska, tworzyć poduszki gazowe (wysokie

zagrożenie eksplozją), a nawet migrować do kilkuset metrów poza jego obszar przez warstwy

przepuszczalne, pęknięcia i szczeliny. Obecność biogazu może być zauważalna w postaci

pęcherzyków gazowych, gdy gaz przechodzi przez wody powierzchniowe w sąsiedztwie

składowisk. O jego obecności w środowisku glebowym może również świadczyć zniszczona

33 P. Manczarski: Odgazowanie wysypisk odpadów komunalnych � zagadnienia technologiczne (w:) Techniczne i

społeczne aspekty gospodarki odpadami, Poznań 1999, s. 449. 34 M. Żygadło i in.: Badania termowizyjne składowiska odpadów w diagnostyce stanu środowiska (w:) Systemy

gospodarki odpadami. IV Międzynarodowe Forum Gospodarki Odpadami, Piła-Poznań 2001.

39

roślinność porastająca powierzchnię i skarpy boczne składowiska. Obecny w glebie biogaz

blokuje dostęp tlenu do korzeni roślin powodując ich obumieranie.35

Migrujący gaz składowiskowy stwarza z jednej strony niebezpieczeństwo wybuchu,

jak i uduszenia ludzi i zwierząt w miejscach gromadzenia się gazu. Mieszanina metanu

z powietrzem (5-15%) jest wybuchowa. Długotrwałe przebywanie w środowisku nawet

rozrzedzonego gazu powoduje zagrożenie chorób nowotworowych. Zawarte w emitowanym

biogazie substancje złowonne, charakteryzują się bardzo niskim progiem wyczuwalności.

Część emitowanych ze składowisk związków, takich jak: metan (CH4), dwutlenek

węgla (CO2), para wodna bierze udział w tworzeniu zjawiska o znaczeniu globalnym (efekt

cieplarniany). Głównymi związkami powodującymi efekt cieplarniany są metan i dwutlenek

węgla. Z wymienionych składników metan ma znacznie większy jednostkowy wpływ na efekt

cieplarniany niż CO2 � powoduje około 20 razy większy efekt cieplarniany � przez co łączny

efekt jest znacznie większy niż przy emisji samego dwutlenku węgla. Z jednej tony odpadów

powstaje około 240 m3 biogazu. Przeciętnie zawiera on objętościowo 55% metanu i 45%

dwutlenku węgla.36

Niektóre z nich, choć nie mają tak dużego zasięgu oddziaływania są toksyczne dla

organizmów żywych lub uciążliwe ze względu na towarzyszące im odory. Odcieki oraz

biogaz przedostające się poza nieckę składowiska, wskutek jej niedostatecznego uszczelnienia

lub uszkodzenia uszczelnienia, skażają przyległe do składowiska gleby i mogą przesiąkać do

wód gruntowych. Gaz składowiskowy składający się w około 50% z metanu w odpowiedniej

mieszance z powietrzem ma właściwości wybuchowe, co w połączeniu z możliwością jego

migracji w gruncie na duże odległości stwarza dodatkowe zagrożenie.37

Emisja hałasu

Źródłem hałasu będzie w szczególności ruch drogowy środków transportujących

odpady na składowisko oraz maszyn pracujących w trakcie eksploatacji składowiska: ciągniki

zagęszczające odpady, koparki wykorzystywane do przysypywania kolejnych warstw

odpadów, praca urządzenia do odstraszania ptaków.

35 M. Żygadło: Zagrożenia ze strony składowisk w aspekcie ochrony środowiska (w:) Strategia gospodarki

odpadami komunalnymi, Poznań 2001, s.266. 36 M. Janusz, J. Nadziakiewicz: Wpływ emisji ze składowisk odpadów na zanieczyszczenie powietrza (w:)

Systemy gospodarki odpadami. IV Międzynarodowe Forum Gospodarki Odpadami, Piła-Poznań 2001. 37 M. Pawłowska: Możliwość zmniejszania emisji metanu z wysypisk na drodze jego biochemicznego utleniania

w rekultywacyjnym nakładzie glebowym � badania modelowe, Politechnika Lubelska, Lublin 1999.

40

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 roku w sprawie wartości

progowych poziomu hałasu nie określa dopuszczalnego i progowego poziom hałasu

emitowanego na drogach dla terenów niezurbanizowanych.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 roku

w sprawie wartości progowych poziomów hałasu wartość progowa poziomu hałasu wyrażona

równoważnym poziomem dźwięku A w dB pochodzącym z innych obiektów niż drogi i linie

kolejowe dla terenów zabudowy mieszkaniowej wynosi dla pory dziennej 67 dB.38

Wytwarzanie odpadów stałych i ciekłych

Budowa i eksploatacja składowiska jest źródłem powstawania odpadów. W trakcie

budowy powstaną odpady typowo budowlane:

• ziemia z wykopu � zdeponowana w pobliżu składowiska i wykorzystywana do bieżącej

i ostatecznej rekultywacji składowiska odpadów,

• puszki po farbach, worki po cemencie,

• skrawki i resztki uszczelnienia syntetycznego � geomembrany.

W trakcie eksploatacji składowiska będą powstawać następujące uciążliwości:

1. Odcieki ze składowiska odpadów, które powinny być gromadzone w szczelnych

pojemnikach i okresowo wywożone do miejskiej oczyszczalni ścieków.

2. Rozpraszanie odpadów w trakcie rozładunku powodowane przez wiatr, ptaki i inne

zwierzęta.

Zagrożenia w fazie poeksploatacyjnej (po 25 latach eksploatacji składowiska) będą w

szczególności związane z:

• wydzielaniem się gazu składowiskowego przez około 20 lat po zamknięciu składowiska;

• stałym gromadzeniu się odcieków.

W okresie 50 lat od zakończenia eksploatacji składowiska odpadów na terenie

składowiska zabronione jest wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych, wykopów pod

budynki, instalacje naziemne i podziemne.

Sytuacje awaryjne

Zagrożenia związane z sytuacjami awaryjnymi na składowisku odpadów mogą

dotyczyć:

38 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 roku w sprawie wartości progowych poziomów

hałasu (Dz. U. Nr 8, poz. 81).

41

1. Niekontrolowanego wybuchu gazu składowiskowego.

2. Niekontrolowanego przedostania się odcieków do gleby.

Zabezpieczeniem w pierwszym przypadku będzie system drenażu gazu

składowiskowego oraz bezpośrednie spalanie gazu w pochodniach. W przypadku

zaobserwowania sygnałów świadczących o występowaniu gazu w otoczeniu składowiska

(powiędła roślinność) należy przeprowadzić badania dotyczące emisji gazu składowiskowego

oraz jego składu. Użytkownik składowiska odpadów zobowiązany jest do monitoringu emisji

gazu składowiskowego co miesiąc w trakcie eksploatacji składowiska oraz co 6 miesięcy po

zakończeniu jego eksploatacji.39 Wymagany jest monitoring następujących substancji: metan,

dwutlenek węgla oraz tlen.

Zaprojektowanie składowiska odpadów zgodnie z obowiązującymi wymogami

technicznymi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego40 wyklucza

prawdopodobieństwo dojścia do wybuchu gazu składowiskowego.

Bezwzględny zakaz stosowania ognia na terenie składowiska odpadów oraz

stosowanie środków bezpieczeństwa w postępowaniu z substancjami wybuchowymi

zapewnia obniżenie poziomu ryzyka wystąpienia tego typu awarii do poziomu

akceptowalnego.

Niekontrolowane przedostanie się odcieków do gleby jest możliwe w sytuacji

wystąpienia nieszczelności sztucznej bariery uszczelniającej i dna składowiska. W celu

zapobiegania powstawaniu nieszczelności niezbędne jest wykonanie uszczelnienia ze

specjalnej folii po dokładnym wyprofilowaniu, zagęszczeniu i wygładzeniu podłoża.

Monitoring polegający na badaniu parametrów wskaźnikowych w wodach

powierzchniowych, odciekowych i podziemnych będzie istotnym źródłem informacji o stanie

środowiska przyrodniczego. Skład wód odciekowych oraz wód podziemnych powinien być

badany w fazie eksploatacji co 3 miesiące, a w fazie poeksploatacyjnej co 6 miesięcy.

W przypadku awaryjnego przedostania się do wód drenażowych zanieczyszczeń

ropopochodnych, głównie z transportu i urządzeń technologicznych i stwierdzenia

przekroczenia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 8 lipca

2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do

ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego należy

39 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz

warunków prowadzenia monitoringu składowisk odpadów (Dz. U. Nr 220, poz. 1858).

42

podjąć niezbędne działania mające na celu przywrócenie stanu środowiska do stanu

wyjściowego.41

Skażoną glebę należy zebrać i zdeponować na składowisku odpadów,

a zanieczyszczony teren poddać rekultywacji.

3.1.5. Działalność w zakresie gospodarki odpadami niebezpiecznymi

Gospodarka odpadami niebezpiecznymi obejmuje następujące działania: zbieranie,

magazynowanie i przygotowanie do transportu, transport odpadów niebezpiecznych oraz

odzysk lub unieszkodliwianie odpadów. Wszystkie wyżej wymienione działania są źródłem

potencjalnych zagrożeń dla środowiska przyrodniczego i człowieka.

System gospodarki odpadami niebezpiecznymi obejmuje następujące elementy:

a) lokalne punkty zbierania odpadów niebezpiecznych � przyjmujące bezpłatnie odpady

niebezpieczne od mieszkańców regionu oraz małych przedsiębiorstw;

b) stacje przeładunkowe odpadów niebezpiecznych mające na celu tymczasowe

magazynowanie odpadów i przygotowanie ich do transportu do docelowej instalacji

odzysku/unieszkodliwiania odpadów;

c) instalacje do odzysku, w tym odzysku energii;

d) instalacje do termicznego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym instalacje

do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych;

e) pozostałe instalacje do unieszkodliwiania odpadów, w tym składowiska odpadów

niebezpiecznych.42

Zakres i skala przeanalizowanych w rozdziale zagrożeń związanych z działalnością w

zakresie gospodarki odpadami będą uzależnione od indywidualnych cech poszczególnych

rozwiązań techniczno-organizacyjnych. W chwili obecnej nie jest możliwe przypisanie

poszczególnym technologiom i systemom organizacyjnym skali potencjalnych zagrożeń

40 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony

przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138). 41 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy

wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168, poz. 1763).

42 B. Gwoździecka, I.Baic: Kompleksowy system gospodarki odpadami na przykładzie regionu Polski południowej (w:) Techniczne, ekonomiczne i organizacyjne aspekty gospodarki odpadami. V Jubileuszowe Forum Gospodarki Odpadami, PZITS, Gniezno-Poznań, 2003.

43

związanych z ich realizacją i funkcjonowaniem. Zdaniem autorów nie jest to również

konieczne.

Identyfikacja zagrożeń i skutków przez nie powodowanych może być jedynie

analizowana, i to cząstkowo, w odniesieniu do konkretnych indywidualnych przedsięwzięć

w zakresie gospodarki odpadami. Poniżej zostanie przedstawiony przykład jednej z decyzji

związanej z budowanie nowego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i innych niż

obojętne. Na bazie przykładu wskazane zostaną braki informacyjne uniemożliwiające pełną

identyfikacje i wycenę skutków związanych z podejmowaniem tego typu decyzji.

3.1.6. Przykład: budowa nowego składowiska odpadów

Zakres i cel inwestycji

Planowana do realizacji inwestycja polega na zaprojektowaniu i wybudowaniu nowego

składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i innych niż obojętne. Celem planowanej

inwestycji jest zapewnienie zgodnego z wymogami ochrony środowiska sposobu

unieszkodliwiania odpadów komunalnych w ilości średnio 34 400 m3 rocznie, przez okres 25

lat.

Lokalizacja inwestycji

Projektowane składowisko odpadów położone będzie na terenie, województwa

podlaskiego na części działek należących do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa

Oddział Terenowy w Olsztynie. Powierzchnia ogółem wymienionych działek wynosi 17,64

ha. Przewidywana powierzchnia zajęta pod zabudowę około 4 ha (łącznie z pasem zieleni).

Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego oznaczone

tereny przewidziane są pod tereny przemysłowo-składowe.

Działki przewidziane pod lokalizację składowiska odpadów położone są w odległości

około 1200 m od drogi krajowej, w odległości około 4 km od miasta zamieszkałego przez 28

tys. mieszkańców. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się od strony północno-

wschodniej w odległości około 1000 m od projektowanego składowiska.

Teren przewidziany pod projektowane składowisko odpadów nie leży:

• w strefie zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych,

• na obszarach otulin parków narodowych i rezerwatów przyrody,

44

• na obszarach lasów ochronnych,

• w dolinach rzek, w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, na terenach źródliskowych,

bagiennych i podmokłych, w obszarach mis jeziornych i ich strefach krawędziowych, na

obszarach bezpośredniego bądź potencjalnego zagrożenia powodzią,

• w strefach osuwisk i zapadlisk terenu,

• na terenach o nachyleniu powyżej 10 stopni,

• na terenach zaangażowanych glacitektonicznie lub tektonicznie, poprzecinanych

uskokami, spękanych lub uszczelinowaconych,

• na terenach wychodni skał zwięzłych porowatych, skrasowiałych i skawernowanych,

• na glebach klas bonitacji I � II (gleby klasy V i VI),

• na obszarach ochrony uzdrowiskowej,

• na obszarach górniczych utworzonych dla kopalin leczniczych.

Konfiguracja terenu jest płaska wznosząca się nieznacznie w kierunku południowo-

zachodnim, o rzędnych 192,0 � 200,0 m npm. W pobliżu terenu przewidzianego pod

lokalizację brak jest naturalnych cieków wodnych. Najbliższy ciek wodny biegnie około 5 km

od planowanej lokalizacji składowiska w kierunku zachodnim. W kierunku południowym

znajduje się ciek wodny w odległości 3 km, oraz zbiornik po wyrobisku żwirowym w

odległości 3 km w kierunku południowym.

W dokumentacjach hydrogeologicznych ujęć wód podziemnych znajdujących się w

pobliżu miejsca lokalizacji składowiska pochodzących z 1967 roku określono dwa poziomy

wodonośne na głębokości 65-69 m p.p.t. oraz na głębokości 100-117 m p.p.t. W celu

uwiarygodnienia informacji dotyczących poziomu wód gruntowych dla terenu

przewidzianego pod projektowane składowisko odpadów, niezbędne jest przeprowadzenie

badań hydrologicznych i geologicznych. Z istniejącej dokumentacji hydrogeologicznej

wynika, że na analizowanym terenie brak jest naturalnej bariery geologicznej, uszczelniającej

podłoże i ściany boczne projektowanego składowiska odpadów. Naturalna bariera

geologiczna powinna spełniać następujące warunki:

• miąższość nie mniejsza niż 1 m,

• współczynnik infiltracji k < 1,0 x 10 �9 m/s,

45

• rozciągłość pozioma przekraczająca obszar projektowanego składowiska odpadów.43

Uwzględniając posiadane informacje dotyczące warunków hydrogeologicznych

planuje się, że projektowane składowisko odpadów będzie zagłębione pod poziomem terenu

po zakończeniu eksploatacji i będzie tworzyć kopiec o wysokości 1 m n.p.t. Głębokość

wykopu dna składowiska odpadów powinna być uzależniona od piezometrycznego poziomu

wód gruntowych. Zgodnie z wymogami prawnym minimalna odległość dna składowiska

odpadów od poziomu wód gruntowych powinna wynosić 1 m. W przypadku stwierdzenia

występowania wód podskórnych na głębokości mniejszej niż 4 m niezbędne będzie mniejsze

zagłębienie dna składowiska przy jednoczesnym jego wyniesieniu ponad powierzchnię

terenu.

Opis projektowanej inwestycji

Na etapie wstępnego projektowania składowiska odpadów przyjęto następujące

założenia:

1. Składowisko przeznaczone będzie do składowanie odpadów innych niż obojętne i innych

niże niebezpieczne, z wydzieloną częścią na tymczasowe magazynowanie odpadów

niebezpiecznych oraz odpadów gromadzonych selektywnie. Będą to komunalne odpady

powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców

(handel, usługi, szkolnictwo, obiekty turystyczne, obiekty działalności gospodarczej i

wytwórczej), które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów

powstających w gospodarstwach domowych.44

2. Projektowane składowisko odpadów będzie obsługiwać teren zamieszkały w 2003 r. przez

44 261 osób.

3. Szacunkowa ilość odpadów gromadzonych rocznie będzie wynosić około 34 400 m3

(10300 Mg).

4. Do obliczenia pojemności docelowej projektowanego składowiska odpadów oraz

powierzchni składowania przyjęto 25 letni okres jego eksploatacji.

5. Całkowita wielkość składowanych odpadów w okresie obliczeniowym wyniesie około

858 500 m3.

43 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U nr 61, poz. 549) 44 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm.).

46

6. Z uwagi na brak naturalnej bariery geologicznej uszczelniającej podłoże i ściany boczne,

spełniającej wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24

marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy,

eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk

odpadów przewiduje się sztuczne wykonanie bariery geologicznej o minimalnej

miąższości 0,5 m. Uzupełnieniem izolacji naturalnej będzie sztuczna izolacja syntetyczna.

Projektowane składowisko odpadów będzie wyposażone w:

• system drenażu wód odciekowych,

• system rowów drenażowych uniemożliwiających dopływ wód powierzchniowych

i podziemnych do składowiska odpadów,

• instalację do odprowadzania gazu składowiskowego spalanego w pochodniach,

• urządzenia do mycia i dezynfekcji kół pojazdów opuszczających obiekt,

• wagę samochodową umożliwiającą pomiar masy odpadów,

• pas zieleni o szerokości 10 m,

• system monitoringu.

Na projektowanym składowisku odpadów przewidziano składowanie odpadów

metodą poziomą, pasami o szerokości 4 m, z plantowaniem odpadów warstwami,

zagęszczanie sprzętem technologicznym i po osiągnięciu łącznej grubości około 2 m

przykrywanie warstwą pośrednią z materiału inertnego � piasek lub ziemia. Ten sposób

przyjmowania odpadów pozwala na 3-krotne zmniejszenie ich pierwotnej objętości.

Oddziaływanie inwestycji na środowisko w trakcie budowy

W okresie realizacji inwestycji wystąpią uciążliwości charakterystyczne dla placów

budów związane z wykonaniem zagłębienia i utwardzonego dna składowiska odpadów oraz

utwardzeniem drogi dojazdowej do składowiska. Prace budowlane zniekształcą naturalny

układ warstw ziemi. Obszar i zakres zniekształcenia będzie jednak znacznie mniejszy od już

istniejących w okolicznych kopalniach kruszywa i w zasadzie nie będzie naruszać przepływu

wód gruntowych (podłoże przepuszczalne) oraz nie będzie przecinał naturalnych dróg

migracji zwierząt, co potwierdzają obserwacje myśliwych.

Oddziaływanie inwestycji na środowisko w trakcie eksploatacji

47

W trakcie bieżącej eksploatacji składowiska odpadów nie będzie występowało ciągłe

negatywne oddziaływanie na wody powierzchniowe, gruntowe czy zanieczyszczenia gleb.

Zanieczyszczenie gleb może mieć charakter sporadyczny, w sytuacjach:

• nieprawidłowego uszczelnienia dna składowiska odpadów;

• niewłaściwego wykonania i awarii urządzenia do mycia i dezynfekcji kół pojazdów

wyjeżdżających ze składowiska,

• awarii systemu drenażowego wód odciekowych lub opadowych.

Zgodnie z przyjętymi założeniami technicznymi odcieki z projektowanego

składowiska odpadów będą gromadzone w szczelnym zbiorniku odcieków na terenie

składowiska odpadów i okresowo wywożone do miejskiej oczyszczalni ścieków. Zakłada się,

że po zakończeniu eksploatacji pierwszej kwatery składowiska może pojawić się około 140

m3 odcieków rocznie.

Odcieki muszą być odprowadzane do szczelnych zbiorników i systematycznie

wywożone do oczyszczalni ścieków. Zakłada się, że w pierwszym etapie (w trakcie budowy

składowiska) zostaną zainstalowane 2 szczelne zbiorniki o pojemności 10-12 m3 każdy.

Przeprowadzona analiza zakresu oddziaływania i stosowanych zabezpieczeń pozwala

stwierdzić, że teoretycznie przy przyjętym sposobie uszczelnienia składowiska i bieżącym

wywozie zebranych zanieczyszczeń nie istnieje możliwość przedostania się powstających

odcieków do gleby i skażenia wód powierzchniowych i gruntowych.

W przypadku instalacji systemu odgazowującego składowisko prawdopodobieństwo

wystąpienia wybuchu jest na poziomie akceptowalnym. Skutki spowodowane ewentualnym

wybuchem nagromadzonego w sposób niekontrolowany gazu będą miały charakter lokalny

i zostaną ograniczone jedynie do terenu działki zajmowanej przez składowisko odpadów.

Koszty związane z likwidacją szkód będą dotyczyć w szczególności zagaszenia ewentualnego

zapłonu, koszty związane z rekompensatą strat zdrowotnych osób zatrudnionych na

składowisku (2-3 osoby), koszty związane z lokalną rekultywacją składowiska odpadów

i przywróceniem zabezpieczeń do stanu wyjściowego. Koszty tego rodzaju mogą kształtować

się na poziomie kilkudziesięciu tysięcy złotych.

Inwestycja nie spowoduje zmian istniejącego na tym terenie poziomu hałasu,

pochodzącego z transportu odpadów na składowisko. Na projektowane składowisko odpadów

prowadzi ta sama droga dojazdowa.

48

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 roku w sprawie wartości

progowych poziomu hałasu nie określa dopuszczalnego i progowego poziom hałasu

emitowanego na drogach dla terenów niezurbanizowanych.

Badania tła akustycznego obecnie istniejącego składowiska odpadów wskazały, że

procesy prowadzone na składowisku w zakresie emisji hałasu nie są uciążliwe dla

najbliższych terenów mieszkalnych i ze względu na odległość (1000 m) nie powodują,

ponadnormatywnych oddziaływań oraz odczuwalnego pogorszenia lokalnych warunków

akustycznych. W tabeli 3 przedstawiono wyniki badań dotyczących poziomu hałasu dla

istniejącego składowiska odpadów.

Tabela 3. Zestawienie wyników badań hałasu na istniejącym składowisku odpadów

POŁOŻENIE PUNKTU POMIAROWEGO Wartość chwilowa poziomu hałasu [dB]

Wartość równoważna poziomu hałasu [dB]

Przy utwardzonej drodze dojazdowej do składowiska • przejazd samochodu Jelcz z odpadami • przejazd równiarki gąsienicowej DT-75

83-86 85-91

53,6 55,3

PRZY PRACUJĄCYM URZĄDZENIU NA

SKŁADOWISKU

• wyładowywanie odpadów z samochodu • praca spycharki gąsienicowej

84-87 87-92

58,8 82,4

PRZY BRAMIE WJAZDOWEJ 51-56

53,6

Przy siatce ogrodzenia od strony zachodniej 56-6- 57,4 Przy siatce ogrodzenia od strony południowej

57-59 56,3

Przy działce rolnej w kierunku istniejącej zabudowy mieszkaniowej

49-56 51,8

Źródło: Przegląd ekologiczny składowiska odpadów stałych dla miasta i gminy Sokółka zlokalizowanego we wsi Karcze, Białystok 2002.

Z przeglądu wynika, że dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy mieszkalnej

powodowała jedynie praca spycharki gąsiennicowej. Warto jednak podkreślić, że składowisko

odpadów znajduje się poza terenem zabudowanym, dla którego nie określono dopuszczalnego

poziomu hałasu.

49

Realizacja projektowanej inwestycji jest zgodna z Miejscowym Planem Ogólnym

Zagospodarowania Przestrzennego, zgodnie, z którym teren jest przeznaczony na cele

przemysłowo-składowe.

Budowa składowiska spowoduje powstanie wykopu na powierzchni około 2 ha

i głębokości kilku metrów oraz zwałów ziemi wybranej z wykopów. W miarę eksploatacji

składowiska wykop będzie się zapełniał a składowana ziemia będzie wykorzystywana do

przysłaniania poszczególnych warstw odpadów. W ostatniej fazie eksploatacji pojawi się

kopiec czaszy składowiska odpadów wyniesiony 1-3 m nad powierzchnię terenu. Pewien

wpływ na stan krajobrazu wywrze infrastruktura towarzysząca - budynki gospodarcze,

ogrodzenie terenu składowiska odpadów, utwardzona droga dojazdowa do składowiska.

Zmiany te zostaną zniwelowane przez pas zieleni. W trakcie eksploatacji teren

składowiska nie będzie widoczny spoza pasa zieleni. Kopiec czaszy składowiska odpadów po

jego zagospodarowaniu nie będzie się odróżniał od otaczającego krajobrazu.

Wnioski

Analiza jednej z wielu decyzji w zakresie gospodarki odpadami polegającej na

zaprojektowaniu i budowie składowiska odpadów pozwoliła na zdefiniowanie następujących

braków informacyjnych uniemożliwiających identyfikację, a następnie wycenę skutków

związanych z realizacja inwestycji:

1. Na etapie projektowania, opracowywania dokumentacji techniczno-technologicznej brak

jest szczegółowych danych (np. oceny ryzyka rozszczelnienia warstwy izolacyjnej czy

zasięgu migracji potencjalnych zanieczyszczeń wód podziemnych) stanowiących

podstawę wyceny potencjalnych skutków związanych zwykle z awaryjnym

funkcjonowaniem inwestycji.

2. Informacje tego typu mogłyby zostać umieszczone w raporcie o oddziaływaniu inwestycji

na środowisko, w postaci dodatkowego elementu raportu: wycena strat środowiskowych

związanych z normalnym i awaryjnym funkcjonowaniem inwestycji.

3. Nie jest możliwe opracowanie ujednoliconej metodyki szacowania strat będących

podstawą zabezpieczenia roszczeń z uwagi na indywidualne uwarunkowania realizacji,

lokalizacji i technologii realizowanej inwestycji.

50

3.2. Określanie wysokości zabezpieczenia roszczeń - koszty usuwania zagrożeń i ich

skutków w gospodarce odpadami

W odniesieniu do każdej potencjalnej formy zagrożenia środowiska i jego skutków

należałoby określić możliwe do zastosowania sposoby ich usunięcia. Jednakże ze względu na

różnorodność potencjalnych zagrożeń i ich skutków w gospodarce odpadami zakres

możliwych działań usuwających je jest bardzo szeroki. Uwzględniając powyższe teoretycznie

można zaproponować następujące sposoby określania wysokości zabezpieczeń:

• wykorzystanie metod oceny ryzyka;

• sporządzenie wskaźnikowej bazy danych pozwalającej w uproszczony sposób

oszacować potencjalne zagrożenia i koszty usuwania ich szkód dla różnych typów

inwestycji i działalności;

• wprowadzenie obowiązku oceny ryzyka na potrzeby szacowania wysokości

zabezpieczeń do ocen oddziaływania na środowisko i przeglądów ekologicznych,

• powiązanie wysokości zabezpieczenia z kosztami inwestycyjnymi.

3.2.1. Metody oceny ryzyka

Istnieje kilka metod oceny ryzyka, które są stosowane w ocenie ryzyka związanej z

instalacjami stosowanymi w gospodarce odpadami. Do podstawowych z nich należą HAZOP

(Hazard and Operability Study)45 oraz listy kontrolne, np. HRS (Hazard Ranking System)46.

HAZOP służy głównie określeniu prawdopodobnych zdarzeń niebezpiecznych �

zagrażających zdrowiu i życiu ludzkiemu, środowisku naturalnemu, powodujących

uszkodzenia urządzeń i problemy technologiczne. Zalecana jest przy projektowaniu

nowopowstających zakładów, kiedy projekt jest dobrze udokumentowany. Sesja HAZOP

wymaga uczestnictwa kilku specjalistów z różnych dziedzin związanych z analizowanym

procesem i osoby znającej zasady i praktykę prowadzenia analizy.

Przykładem listy kontrolnej służącej ocenie składowisk jest HRS, stosowana przez US

Environmental Protection Agency do ustalania listy niekontrolowanych miejsc składowania

odpadów, które muszą zostać zabezpieczone. W metodzie tej wartości numeryczne

przypisywane są następującym czynnikom wpływającym na ryzyko:

• prawdopodobieństwo uwolnienia substancji niebezpiecznych do środowiska,

45 np. L.Pietrzak: Przegląd wybranych metod analizy ryzyka, �Bezpieczeństwo Pracy� 1998, nr 3.

51

• charakterystyka rodzaju i ilości odpadów,

• ludzie oraz wrażliwe środowiska w zasięgu potencjalnego oddziaływania składowiska,

• drogi oddziaływań uwalnianych substancji.

Następnie, jeśli potencjalne zagrożenia zostają uznane za poważne, prowadzone są badania

pozwalające określić skalę, rodzaj i koszty środków zapobiegawczych.

Jak wynika z przedstawionych krótkich opisów metod wymagają one przygotowania

merytorycznego uczestników procesu oceny, zaangażowania fachowców, czasu (przede

wszystkim HRS) oraz zaplecza informatycznego (HRS). Biorąc pod uwagę podmioty

prowadzące procedurę wydawania pozwoleń i innych decyzji oraz środki finansowe i

organizacyjne jakimi dysponują, nierealnym jest powszechne zastosowanie analogicznych

metod jako podstawy szacowania wielkości zabezpieczenia roszczeń.

3.2.2. Baza danych

Dla właściwego określenia wysokości szkód i ustanawiania wysokości zabezpieczeń

ze strony administracji publicznej mogłaby służyć baza danych jednostkowych pozwalająca

na uproszczone standardowe rachunki. Baza taka powinna obejmować następujące elementy

(tabela 4):

• rodzaj odpadów,

• sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów, uwzględniający stosowane

rozwiązania techniczne,

• prawdopodobieństwo powstania oraz rodzaje zagrożeń (wraz z ich skutkami), które mogą

powstać w związku ze sposobami zagospodarowania różnych rodzajów odpadów,

• możliwe sposoby usuwania zagrożeń i ich skutków oraz koszty tych działań.

Słabością takiej bazy jest fakt, że wielkość jednostkowych kosztów usunięcia

zagrożenia i jego skutków zależy nie tylko od ich rodzaju, ale i od wielkości skutków

(zagrożenia). Gdyby z góry założyć dostarczenie informacji w tym zakresie dla potrzeb

organów administracji odpowiedzialnych za ustanawianie zabezpieczenia roszczeń,

należałoby określić techniczno-ekonomiczne wskaźniki jednostkowe dla różnych form

działania. Z jednej strony brak jest takich danych w literaturze, z drugiej strony uniwersalne

wskaźniki dla różnych technologii nie uwzględniałyby (albo nie uwzględniałyby w

46 www.epa.gov

52

wystarczającym stopniu) zmian kosztów jednostkowych wraz ze zmianami skali

poszczególnych zagrożeń lub powstałych w związku z tymi zagrożeniami skutków. Także

prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożeń będzie odmienne dla różnych technologii.

53

Tabela 4. Macierz bazy danych jednostkowych dla szacowania wysokości zabezpieczenia

roszczeń

RODZAJ

DZIAŁALNOŚCI Rodzaj

odpadów

Rodzaj

potencjalnego

zagrożenia/

skutków

Prawdopodobieństwo

wystąpienia

zagrożenia / skutków

Sposób i koszt

usunięcia

zagrożenia /

skutków

Wytwarzanie

odpadów, w tym

odpadów

niebezpiecznych

Zbieranie

odpadów

Transport

odpadów,

w tym transport

odpadów

niebezpiecznych

Odzysk poprzez:

kompostowanie

recykling

Unieszkodliwianie

odpadów:

termiczne

składowanie

Źródło: opracowanie własne

Ze względu na różnorodność odpadów, różnorodność instalacji powodujących

wytwarzanie odpadów, form odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przygotowanie takiej

bazy danych przerasta możliwości niniejszej pracy. Poza tym wiele elementów proponowanej

matrycy mogłaby zostać wypełniona dopiero po przeprowadzeniu analizy ryzyka na

wybranych obiektach gospodarki odpadami.

54

Przykład związany ze składowiskami odpadów

Główne typy wydarzeń o charakterze wypadków związanych ze składowiskami

odpadów obejmują:

• pożary powierzchniowe lub podpowierzchniowe,

• wybuchy spowodowane gromadzeniem się gazów powstających w wyniku procesów

biochemicznych w składowisku,

• niekontrolowane wydostanie się odcieków.

Gazy składowiskowe, głównie metan (jeśli składowisko nie jest odgazowywane)

migrują do atmosfery, stwarzając ryzyko pożarów. Pożary mogą być także powodowane

przez składowane materiały łatwopalne. Pożary podpowierzchniowe, które mogą powstawać

zarówno w warunkach tlenowych, jak i beztlenowych, są niejednokrotnie trudne do wykrycia,

mogą trwać miesiące, a nawet lata, i mogą być trudne do ugaszenia. Pożary powierzchniowe

prowadzą do niekontrolowanej emisji związków toksycznych, włącznie z dioksynami

i lotnymi związkami organicznymi. 47

Ewentualne uwzględnienie ryzyka pożarów w określaniu wysokości zabezpieczenia

roszczeń obejmują więc koszty ugaszenia tego pożaru (różne w zależności od tego czy pożar

ma charakter powierzchniowy czy podpowierzchniowy) niezbędnego do uniknięcia

szkodliwych emisji.

Eksplozje gazów składowiskowych są szczególnie niebezpieczne, jeśli gazy migrują

do budynków znajdujących się w okolicach składowiska. Zagrożenia dotyczą budynków oraz

ludzkiego zdrowia i życia. Wybuchy mogą powodować mniej istotne straty, np. związane

z koniecznością ponownej rekultywacji składowiska (lub jego części) zniszczonego w wyniku

wybuchu.48

Koszty spowodowane przez wybuchy obejmują więc:

• koszty odbudowy zniszczonych budynków i urządzeń � trudno podać jednostkowe

wskaźniki ze względu na bardzo zróżnicowany charakter budynków � ich wielkość,

funkcje, technologie budowy, przeznaczenie, miejsce (region) lokalizacji itp. Można

przyjąć, że jednostkowy koszt budowy wynosi 1500−2000 zł za m3.

47 T.H.Christensen, P.Kjeldsen: Landfill emissions and environmental impacts: An introduction (w:) Proceedings

Sardinia �95. Fifth International Landfill Symphosium, S.Margherita di Pula, Cagliari 1995, 3-12; R.Lewicki, Early detection and prevention of landfill fires (w:) Proceedings Sardinia �99. Seventh International Waste Management and Landfill Symphosium, S.Margherita di Pula, Cagliari 1999, vol. II, 613-620.

55

• koszty leczenia osób poszkodowanych � ustalenie jednostkowych kosztów leczenia jest

dość skomplikowane z uwagi na dużą różnorodność skutków zdrowotnych tego rodzaju

zagrożeń, na wysokość kosztów leczenia wpływ będą miały ilość osób poszkodowanych,

rozmiar i charakter doznanych obrażeń, zastosowana metoda leczenia (założenie

opatrunku, przeszczep, ewentualne zabiegi chirurgii plastycznej, zabiegi ortopedyczne

itp.), okres niezbędnej hospitalizacji i rehabilitacji pourazowej,

• koszty oczyszczenia terenu z rozrzuconych odpadów - szacunkowy koszt kształtuje się na

poziomie 0,3 zł/m2,

• koszty rekultywacji zniszczonego składowiska � szacowane w stosunku do standardowej

rekultywacji na 1 mln zł/ha.

Na składowiskach, w których powstają odcieki i funkcjonują systemy ich ujmowania

istnieje ryzyko wydostania się ich do wód gruntowych i powierzchniowych. Jednakże

stosunkowo niewiele wiadomo o wielkości tego ryzyka i wpływie odcieków na wody.

Wszelkie warstwy izolacyjne (a także rury odprowadzające i zbiorniki) mogą przeciekać, czy

to wskutek dyfuzji czy powstawania drobnych pęknięć, uszkodzeń. Typowe przyczyny

przeciekania, to zmiany pogody (np. silne mrozy lub wysokie temperatury), starzenie się

materiałów, słabe uszczelnienia łączy, uszkodzenia podczas instalacji, korozja biologiczna

i chemiczna, zatykanie się drenów i filtrów. Odsetek odcieków, które przedostają się przez

warstwę izolacyjną zależy od typu izolacji oraz ciśnienia, któremu jest poddana, i jest bardzo

zróżnicowany.49 Ustalenie uniwersalnych kosztów jednostkowych powodowanych

przenikaniem odcieków jest dość trudne z uwagi na to, że na ich wysokość wpływ ma wiele

czynników zmiennych. Toteż identyfikacja tych kosztów nastąpi poprzez wskazanie

czynników determinujących poszczególne pozycje kosztów.

Koszty spowodowane przez wydostanie się odcieków obejmują:

• koszty zebrania skażonej gleby, na ich wysokość wpływa wielkość skażonego obszaru,

głębokość skażenia, technologia zdejmowania warstw ziemi (ręczna, przy użyciu sprzętu

mechanicznego), zabezpieczenie zdjętej ziemi,

• koszty oczyszczenia zanieczyszczonej gleby, które mogą być zróżnicowane w zależności

od charakteru zanieczyszczeń znajdujących się w odciekach (rodzaj skażenia), obszaru

48 T.H.Christensen � op.cit. 49 R.Cossu: Engineering of landfill barrier system, (w:) Landfilling of Waste: Barriers, ed. T.H.Christensen,

R.Cossu, R.Stegmann, Elsevier Applied Science, London 1994.

56

skażenia, technologii oczyszczania, ewentualnych kosztów transportu zanieczyszczonej

ziemi,

• koszty związane z zanieczyszczonymi wodami gruntowymi, które mogą przybierać

charakter w zależności od lokalnych warunków:

− koszty oczyszczenia, na których wysokość wpływ ma rodzaj skażenia, technologia

oczyszczania warstw wodonośnych oraz głębokość ich zalegania,

− koszty zaopatrzenia w wodę (tzw. koszty przerzutu wody), jeśli zanieczyszczone

wody miały przeznaczenie użytkowe, a nie ma technicznych możliwości ich

oczyszczenia lub są one zbyt wysokie; wysokość tych kosztów będą determinowały

jednostkowa cena wody, koszty transportu i eksploatacji urządzeń (zbiorników) do

przewozu wody,

• koszty związane z zanieczyszczonymi wodami powierzchniowymi:

− w przypadku wód stojących, obejmują koszty rekultywacji zbiornika, koszty

uzdatniania wody, jeśli stanowił on źródło zaopatrzenia w wodę użytkową,

− w przypadku wód płynących � koszty uzdatniania wody, jeśli stanowił on źródło

zaopatrzenia w wodę użytkową, a jeżeli są one zbyt kosztowne koszty przerzutów

wody.

W przypadku sytuacji, gdy wydostawanie się ma charakter trwały (uszkodzenie

warstw izolacyjnych) alternatywnym miernikiem kosztów dla zanieczyszczenia wód mogą

być koszty działań, które umożliwią zatrzymanie odcieków.

3.2.3. Wykorzystanie ocen oddziaływania na środowisko i przeglądów ekologicznych

Alternatywnym rozwiązaniem, niestety dostępnym tylko do niektórych inwestycji

i działań jest wykorzystanie raportu oceny oddziaływania na środowisko. Obowiązek ich

wykonywania został określony w stosunku do:

• instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowisk

odpadów niebezpiecznych;

• instalacji do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu

procesów termicznych lub chemicznych, z wyłączeniem instalacji spalających gaz

wysypiskowy, słomę lub odpady z mechanicznej obróbki drewna, instalacji do

unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych,

57

rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności lub odpadów

z autoklawowania;

• składowisk odpadów obojętnych lub składowisk odpadów innych niż niebezpieczne

i obojętne przyjmujących nie mniej niż 20 ton odpadów na dobę.50

W stosunku do powyższych decyzji wymóg sporządzenia raportu OOŚ jest

bezwzględny. Natomiast w odniesieniu do poniższych instalacji organ wydający decyzję

może zarządzić sporządzenie raportu OOŚ, jeśli uzna to za stosowne:

• instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymienione w § 2

ust. 1 pkt 9 lit. d-f, w szczególności:

− poletka osadowe, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha,

− instalacje do magazynowania złomu żelaznego, w tym złomowania wraz

z sortowaniem i wstępnym przerobem złomu, na powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha,

− instalacje do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw

hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności lub

odpadów z autoklawowania,

• zbieranie odpadów niebezpiecznych,

• instalacje do unieszkodliwiania azbestu lub produktów zawierających azbest,

niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 4 lit. d, instalacje do wytwarzania lub przetwarzania

produktów zawierających azbest,

• instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania materiałów wybuchowych.51

Właściwy organ może wystąpić w wymienionych przypadkach o sporządzenie oceny

ryzyka ekologicznego, która to ocena może stać się może stać się podstawą przewidywania

działań usuwających potencjalne zagrożenia oraz ich kosztów.

W przypadku innych decyzji w zakresie gospodarowania odpadami tj. pozwolenia na

wytwarzanie i zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu, zbierania,

odzysku i unieszkodliwiania odpadów to ocena ryzyka mogłaby nastąpić tylko i wyłącznie w

ramach ewentualnego przeglądu ekologicznego istniejącej działalności.

50 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć

mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490).

51 §3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

58

Przeglądy ekologiczne są sporządzane na żądanie organów ochrony środowiska

(wyrażone w formie decyzji) w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość

negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 237 Poś). Przegląd może dotyczyć także

instalacji innych niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko i jest niezależny od

procedury ooś. Zobowiązanym do przedłożenia przeglądu może być podmiot posiadający

instalację (spalarnię odpadów, składowisko), a także podmiot prowadzący działalność inną

niż eksploatacja instalacji (prowadzący działalność w zakresie transportu, zbierania

odpadów). Podstawowy problem związany z zaadaptowaniem instytucji przeglądów

ekologicznych dla potrzeb oceny zagrożeń związanych z prowadzeniem określonej

działalności i przyjęciem tej oceny za podstawę ustalenia wysokości zabezpieczenia polega na

tym, że przegląd dotyczy działalności już istniejącej, a więc realizowanej na podstawie już

udzielonego zezwolenia (decyzji itp.). Przepisy Poś oraz uoo wiążą możliwość ustanowienia

zabezpieczenia z instytucją zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki

odpadami lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W tej sytuacji wiedza nt. przesłanek

ustanowienia zabezpieczenia staje się dostępna po wydaniu przedmiotowych decyzji,

zezwoleń itp.

W świetle powyższego uznanie ustaleń przeglądu ekologicznego za podstawę decyzji

o ustanowieniu zabezpieczenia może nastąpić:

• po upływie terminu, na jaki zostały wydane pozwolenia, zezwolenia w zakresie

gospodarki odpadami, jeżeli jej adresat wystąpi o nowe zezwolenie, decyzję;

• w ramach wznowienia postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia, decyzji (w trybie

art. 145 Kpa), z uwagi na pojawienia się nowych okoliczności mogący mieć wpływ na

treść rozstrzygnięcia;

• poprzez zmianę ustawy o odpadach i ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na

dopuszczeniu możliwości ustanowienia zabezpieczenia w drodze odrębnej decyzji organu

ochrony środowiska.

3.2.4. Wykorzystanie kosztów inwestycyjnych i nakładów eksploatacyjnych

Teoretycznie możliwe jest określanie wysokości zabezpieczenia roszczeń w oparciu o

wysokość kosztów inwestycji. Oczywiście oparcie się tylko i wyłącznie na wielkości kosztów

byłoby zbytnim uproszczeniem. Dodatkowe przesłanki, które różnicowałyby wysokość

zabezpieczenia:

59

• rodzaj odpadów � wyższe wskaźniki dla odpadów niebezpiecznych,

• zastosowane technologie.

W odniesieniu do składowisk odpadów wielkość zabezpieczenia przedstawia tabela 5.

Tabela 5. Proponowane wskaźniki wysokości zabezpieczenia roszczeń w stosunku do

kosztów inwestycyjnych (na przykładzie składowisk odpadów)

Typ składowiska Wyposażenie

Zabezpieczenie jako %

kosztów inwestycyjnych

i maksymalna wysokość

zabezpieczenia

Objęte wymogiem uzyskania

pozwolenia zintegrowanego

10 %

nie więcej niż 3 mln zł

Składowisko odpadów

niebezpiecznych

Nie objęte wymogiem uzyskania

pozwolenia zintegrowanego

15 %

nie więcej niż 5 mln zł

Objęte wymogiem uzyskania

pozwolenia zintegrowanego

7,5 %

nie więcej niż 2 mln zł

Składowisko odpadów innych

niż niebezpieczne i obojętne

Nie objęte wymogiem uzyskania

pozwolenia zintegrowanego

10 %

nie więcej niż 3 mln zł

Składowiska odpadów

obojętnych

5%

nie więcej niż 1 mln zł

Źródło: opracowanie własne

W przypadku pozostałych decyzji w gospodarce odpadami wysokość zabezpieczenia

roszczeń stanowiłaby również na analogicznych wskaźnikach odniesionych do kosztów

inwestycyjnych, a w przypadku obrotu i transportu odpadami nakładów eksploatacyjnych

bądź kosztów unieszkodliwiania.

3.2.5. Wybór sposobu określania wysokości roszczeń

W chwili obecnej autorzy opracowania opowiadają się za najmniej poprawnym

metodologicznie sposobem określania wysokości zabezpieczenia roszczeń, tzn. w oparciu o

60

koszty inwestycyjne. Brak poprawności wynika z faktu, że wielkość nakładów

inwestycyjnych najczęściej nie ma istotnego związku z wielkością potencjalnie

spowodowanych sytuacją awaryjną szkód w środowisku. Istniejące związki mogą wynikać

jedynie z faktu, że stosowanie lepszych zabezpieczeń przed potencjalnymi negatywnymi

oddziaływaniami na środowisko zwiększa nakłady inwestycyjne. Przesłanki wytypowania

rzeczonego rozwiązania są następujące:

1. Metoda ta jest bardzo łatwa w zastosowaniu przez urzędników, którzy mogą mieć

niedostateczne przygotowanie merytoryczne pozwalające orientować się w pozaprawnych

szczegółach gospodarki odpadami.

2. Zakładając, że inwestycje/działania dotyczą tego samego typu odpadów i opierają się na

takiej samej technologii, skutki potencjalnej sytuacji awaryjnej będą większe wraz ze

wzrostem skali inwestycji.

3. Rozwiązanie oparte o wykorzystanie metod analizy ryzyka przekracza możliwości

merytoryczne, organizacyjne, czasowe i zapewne finansowe organów wydających

decyzje, w tym pozwolenia i zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami.

4. Rozwiązanie opierające się na szczegółowej bazie danych nieprędko będzie możliwe do

wdrożenia. Nie istnieją bowiem w warunkach polskich badania ryzyka dotyczące

inwestycji/działań w zakresie gospodarki odpadami, które mogłyby się stać podstawą

uogólnień. Dodając do tego wątpliwości związane z faktem, że wskaźniki mogą słabo być

związane z lokalnymi warunkami środowiskowymi oraz ignorować kwestię skali,

rozwiązanie to jest w chwili obecnej praktycznie niemożliwe do zastosowania.

5. Rozwiązanie opierające się na raportach ocen oddziaływania na środowisko wymagałoby

znacznych zmian prawnych, które w chwili obecnej nie wydają się możliwe do

przeprowadzenia.

61

3.3. Wybór formy zabezpieczenia roszczeń w gospodarce odpadami

Kolejną problematyczną kwestią w odniesieniu do decyzji wydawanych w zakresie

gospodarki odpadami oraz określenia jego wysokości jest wybór odpowiedniej formy

zabezpieczenia.

Pierwszym zagadnieniem jest określenie czy organ administracji ma prawo określić

formę zabezpieczenia roszczeń. Z przepisów wynika, że organ administracji określając

wysokość może określić preferowaną formę zabezpieczenia. Nie może natomiast sugerować,

z jakim bankiem lub zakładem ubezpieczeń lub innym gwarantem wnioskodawca powinien

zawrzeć umowę oraz dokonywać oceny wiarygodności zabezpieczenia.52

Przedmiotem zainteresowania organu wydającego decyzję powinno być stwierdzenie,

by niezależnie od formy zabezpieczenia jego wysokość odpowiadała oczekiwaniom tegoż

organu związanym z kosztami usunięcia potencjalnych zagrożeń i ich skutków. Wydaje się,

że organ administracji wydający pozwolenie, zezwolenie czy decyzję przy określaniu formy

zabezpieczenia powinien się kierować kryterium pewności zabezpieczenia, przy czym nie

chodzi o pewność zabezpieczenia ze względu na konkretną instytucję (bank, zakład

ubezpieczeń), lecz formę zabezpieczenia. Najbardziej pewną formą jest niewątpliwie depozyt,

następnie gwarancja bankowa, gwarancja ubezpieczeniowa, czy wreszcie umowa

ubezpieczenia.

Należy tu zwrócić uwagę, że podmiot korzystający ze środowiska, przy wyborze

zabezpieczenia kierować się będzie kryterium kosztowym. W związku z tym bardzo

restrykcyjne egzekwowanie odpowiedzialności ekologicznej, a za tym formy zabezpieczenia

może powodować wysokie koszty podmiotu związane z jego ustanowieniem. Zbyt wysokie

koszty zabezpieczeń mogą osłabiać bodźce postępu technicznego w sytuacjach wysokiego

ryzyka ekologicznego. Z punktu widzenia podmiotu gospodarczego oczywiście najlepszym

rozwiązaniem będzie to, które pociąga za sobą najniższe kwoty zabezpieczenia. Z kolei

stwarza to ryzyko nadmiernego przerzucania potencjalnych kosztów na władze publiczne (lub

na środowisko w przypadku niedostatku środków na usunięcie szkód).

Ustalona wysokość zabezpieczenia nie ogranicza jednak odpowiedzialności podmiotu

korzystającego ze środowiska z tytułu negatywnych skutków w środowisku powodowanych

tym korzystaniem. Zabezpieczenie gwarantowane przez banki, czy zakłady ubezpieczeń

52 vide przypis 18.

62

wyraża tylko odpowiedzialność gwaranta, a zatem koszty usunięcia szkód przewyższające tę

wartość nadal będą obciążały zobowiązanego (podmiot korzystający ze środowiska).

Pozostaje jeszcze do rozważenia w przypadku decyzji innych niż wydanie pozwolenia

na budowę składowiska odpadów, w jakich przypadkach podejmować decyzję

o zabezpieczeniu roszczeń, a w jakich zrezygnować z tej możliwości. Zgodnie z ustaleniami

prawnymi przesłanką ustanowienia zabezpieczenia może być groźba naruszenia standardów

jakości środowiska pozostająca w związku z działalnością podmiotu, zwłaszcza, jeżeli

efektem tej działalności będzie naruszenie standardów jakości środowiska w znacznych

rozmiarach. Jest to kryterium przejrzyste. Natomiast dopuszczenie przesłanki ustanowienia

zabezpieczenia w postaci innych negatywnych skutków, choćby nawet nie skutkowały

wyraźnym, czy odczuwalnym pogorszeniem jego stanu środowiska powoduje dużą

uznaniowość ustanowienia zabezpieczenia roszczeń. Trudno sobie wyobrazić uniwersalne

kryteria dla takich sytuacji, które ową uznaniowość by ograniczały. Uznaniowość z kolei

może prowadzić do sytuacji niesprawiedliwego traktowania różnych podmiotów

gospodarczych. Z drugiej jednak strony zróżnicowana sytuacja ekologiczna różnych regionów

oraz odmienne oczekiwania ich mieszkańców w odniesieniu do stanu środowiska byłyby

przesłankami wspierającymi stosowanie zabezpieczenia roszczeń w sytuacjach zagrożeń

środowiska w granicach standardów.

Proponuje się ostatecznie ustalenie z mocy prawa kryteriów ustanawiania (bądź nie)

zabezpieczenia roszczeń w przypadkach innych niż budowa składowisk odpadów

i międzynarodowy obrót odpadami. Kryteria te miałyby charakter ilościowy - określałyby

minimalną ilość wytwarzanych, unieszkodliwianych bądź transportowanych odpadów, która

wymagałaby ustanowienia zabezpieczenia roszczeń. Kryteria te miałyby zarówno charakter

globalny (całkowita ilość odpadów), jak i szczegółowy (w poszczególnych grupach

odpadów).

63

ZAKOŃCZENIE

Wnioski dotyczące ustanawiania zabezpieczenia roszczeń, płynące z dokonanych w

opracowaniu analiz są następujące:

1. Zabezpieczenie roszczeń w gospodarce odpadami nie dotyczy negatywnych skutków

w środowisku podczas normalnego funkcjonowania instalacji lub przedsiębiorstwa.

Powodowanie takich zagrożeń jest niedopuszczalne w warunkach normalnego

funkcjonowania. Wskutek tego zagrożenia, jakie może powodować aktywność wytwórcy

lub posiadacza odpadów muszą być związane z niewywiązywaniem się przez podmiot

z obowiązków określonych w pozwoleniu (lub innych decyzjach) lub mieć charakter

nadzwyczajny np. z wystąpieniem awarii, zakłóceń itp.

2. Tylko w odniesieniu do składowisk odpadów i przedsięwzięć związanych z

międzynarodowym obrotem odpadami zabezpieczenie roszczeń ma charakter

obligatoryjny. W przypadku pozostałych rodzajów działalności w gospodarce odpadami

wymagających odpowiednich pozwoleń, zezwoleń i innych decyzji kryterium

ustanowienia zabezpieczenia roszczeń powinna być groźba naruszenia standardów jakości

środowiska, szczególnie, jeżeli naruszenie standardów jakości środowiska mogłoby

wystąpić w znacznych rozmiarach. Należałoby ostrożnie podchodzić do wprowadzania

obowiązku zabezpieczenia roszczeń w pozostałych sytuacjach naruszenia środowiska, ze

względu na brak przejrzystych kryteriów i związaną z tym uznaniowość, prowadzącą do

sytuacji nierównego traktowania podmiotów gospodarczych.

3. Przy określaniu formy zabezpieczenia właściwy organ powinien kierować się kryterium

pewności zabezpieczenia (w sensie ogólnym).

4. Proponuje się ustalenie z mocy prawa kryteriów ustanawiania zabezpieczenia roszczeń w

przypadkach innych niż budowa składowisk odpadów i międzynarodowy obrót odpadami.

Kryteria te określałyby minimalną ilość wytwarzanych, unieszkodliwianych bądź

transportowanych odpadów, która wymagałaby ustanowienia zabezpieczenia roszczeń.

5. We wszystkich formach zabezpieczenia roszczeń organy administracji publicznej

powinny posiadać wiedzę odnośnie prawdopodobnej wysokości szkody � zależnej od

wielkości kosztów usunięcia potencjalnego zagrożenia i jego skutków. Dla właściwego

ustanawiania (lub kontrolowania) wysokości zabezpieczeń ze strony administracji

publicznej możliwe są cztery rozwiązania. Stworzenie bazy danych jednostkowych

64

pozwalającej na uproszczone standardowe rachunki. Słabością takiej bazy jest fakt, że

wielkość jednostkowych kosztów usunięcia zagrożenia i jego skutków zależy nie tylko od

ich rodzaju, ale i od wielkości skutków (zagrożenia). Ze względu na różnorodność

odpadów, różnorodność instalacji powodujących wytwarzanie odpadów, form odzysku

lub unieszkodliwiania odpadów przygotowanie takiej bazy danych przerasta możliwości

niniejszej pracy. Alternatywnym rozwiązaniem jest wykorzystanie ocen oddziaływania na

środowisko i przeglądów ekologicznych. W dokumentach tych powinny być zawarte

oceny ryzyka ekologicznego. Niestety ze względu na fakt, że ooś dotyczą tylko części

inwestycji objętych decyzjami w zakresie gospodarki odpadami oraz możliwość

zastosowania przeglądów tylko dla instalacji działających ogranicza zakres stosowalności

takiego rozwiązania. Możliwe jest określanie wysokości zabezpieczenia roszczeń w

oparciu o wysokość kosztów inwestycji. Dodatkowe przesłanki, które powinny

różnicować wysokość zabezpieczenia to rodzaj odpadów (wyższe wskaźniki dla odpadów

niebezpiecznych) oraz zastosowane technologie w zakresie gospodarowania odpadami.

6. Autorzy opowiadają się za rozwiązaniem zakładającym powiązanie kryteriów

ustanowienia zabezpieczenia z wysokością kosztów inwestycyjnych ponoszonych w

związku z instalacjami związanymi z gospodarką odpadami. Jest to naszym zdaniem

rozwiązanie optymalne z punktu widzenia przygotowania kadr administracji do

wykonywania zadań w tym zakresie.

65

WYTYCZNE DLA ORGANÓW ADMINISTRACJI

Wysokość zabezpieczenia roszczeń

Zgodnie z ustaleniami p. 3.3.5. proponuje się stosowanie w przypadku składowisk

odpadów, dla których zabezpieczenia roszczeń są obligatoryjne, metody nawiązującej do

kosztów inwestycyjnych.

Proponowane wskaźniki wysokości zabezpieczenia roszczeń w stosunku do kosztów inwestycyjnych (na przykładzie składowisk odpadów)

Typ składowiska Wyposażenie

Zabezpieczenie jako %

kosztów inwestycyjnych

i maksymalna wysokość

zabezpieczenia

Objęte wymogiem uzyskania

pozwolenia zintegrowanego

10 %

nie więcej niż 3 mln zł

Składowiska odpadów

niebezpiecznych

Nie objęte wymogiem uzyskania

pozwolenia zintegrowanego

15 %

nie więcej niż 5 mln zł

Objęte wymogiem uzyskania

pozwolenia zintegrowanego

7,5 %

nie więcej niż 2 mln zł

Składowiska odpadów innych

niż niebezpieczne i obojętne

Nie objęte wymogiem uzyskania

pozwolenia zintegrowanego

10 %

nie więcej niż 3 mln zł

Składowiska odpadów

obojętnych

5%

nie więcej niż 1 mln zł

Forma zabezpieczenia roszczeń

Najbardziej dogodną i pewną formą zabezpieczenia jest depozyt. Niestety ta forma

zabezpieczenia wymusza dość istotne zaangażowanie środków własnych przedsiębiorstwa

i jej przyjęcie w przypadku składowisk dotkniętych szczególnie dużym ryzykiem powstania

szkód może być warunkiem trudnym do spełnienia.

Stosunkowo pewnymi formami zabezpieczenia są także gwarancja bankowa,

gwarancja ubezpieczeniowa, które powodują po stronie gwarantów powstanie niezależnego

zobowiązania (obowiązku zapłaty) niezależnie od tego, jak podmiot korzystający ze

66

środowiska wywiąże się ze swoich zobowiązań względem gwaranta. Nadto podkreślić należy,

że ta forma zabezpieczenia daje organom administracji możliwość wpływania na treść

i warunki gwarancji. Przyjęte procedury udzielania gwarancji wymagają bowiem akceptacji

jej warunków przez beneficjanta gwarancji.

Umowa ubezpieczenia nie daje organom administracji takich możliwości, poza tym

warunki ubezpieczenia mogą niekiedy uzależniać wypłatę odszkodowania od spełnienia przez

ubezpieczającego dodatkowych warunków (okresowe przeglądy, konserwacje), zatem organ

decydując o wyborze tej formy powinien szczególnie wnikliwie zbadać warunki

ubezpieczenia ryzyka związanego z prowadzoną działalnością.

Inne formy zabezpieczenia (zastaw, hipoteka ustawowa), jakkolwiek dopuszczalne

przez prawo mogą stwarzać po stronie organów administracji dodatkowe trudności związane

z ich odpowiednią wyceną, a także możliwą dewaluacją oraz ubezpieczeniem w czasie ich

używania przez prowadzącego instalację.

67

Literatura 1. Boć J. (red.): Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2002. 2. Bogacki A.: Badanie wpływu wysypiska odpadów na środowisko, Eko-problemy 1993, nr

23 3. Christensen T.H., Kjeldsen P.: Landfill emissions and environmental impacts: An

introduction, w: Proceedings Sardinia �95. Fifth International Landfill Symphosium, 4. Cossu R.: Engineering of landfill barrier system, w: Landfilling of Waste: Barriers, ed.

T.H.Christensen, R.Cossu, R.Stegmann, Elsevier Applied Science, London 1994. 5. Górski M. (w: ) Ustawa o odpadach. Komentarz. Praca zbiorowa pod. red. J.

Jerzmańskiego, Wrocław 2002. 6. Górski M. (w: ) Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Praca zbiorowa pod red.

J. Jendrośki, Wrocław 2001. 7. Gwoździecka B., Baic I.: Kompleksowy system gospodarki odpadami na przykładzie

regionu Polski południowej w: Techniczne, ekonomiczne i organizacyjne aspekty gospodarki odpadami. V Jubileuszowe forum Gospodarki Odpadami, PZITS, Gniezno-Poznań.

8. Jakimowicz W.: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002. 9. Janusz M., Nadziakiewicz J.: Wpływ emisji ze składowisk odpadów na

zanieczyszczenie powietrza w: Systemy gospodarki odpadami. IV Międzynarodowe Forum Gospodarki Odpadami, Piła-Poznań 2001.

10. Lewicki R.: Early detection and prevention of landfill fires, w: Proceedings Sardinia �99. Seventh International Waste Management and Landfill Symphosium, S.Margherita di Pula, Cagliari 1999, vol. II.

11. Manczarski P.: Odgazowanie wysypisk odpadów komunalnych � zagadnienia technologiczne w: Techniczne i społeczne aspekty gospodarki odpadami, Poznań 1999.

12. Pawłowska M.: Możliwość zmniejszania emisji metanu z wysypisk na drodze jego biochemicznego utleniania w rekultywacyjnym nakładzie glebowym � badania modelowe, Politechnika Lubelska, Lublin 1999.

13. Pietrzak L: Przegląd wybranych metod analizy ryzyka, Bezpieczeństwo Pracy 1998, nr 3. 14. Smets H.: Wyjątki od zasady zanieczyszczający płaci (w: ) Wspólnota Europejska a

ochrona środowiska, t.II, Lublin 1998. 15. Wyrzykowski M.: Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986.

16. Żygadło M. i in., Badania termowizyjne składowiska odpadów w diagnostyce stanu środowiska w: Systemy gospodarki odpadami. IV Międzynarodowe Forum Gospodarki Odpadami, Piła-Poznań 2001.

17. Żygadło M.: Zagrożenia ze strony składowisk w aspekcie ochrony środowiska w: Strategia gospodarki odpadami komunalnymi, Poznań 2001.

Akty normatywne 1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207,

poz. 2016, z późn. zm.) 2. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U.

Nr 132, poz. 622, z późn. zm.) 3. Ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów (Dz. U. Nr 149 poz. 703, z późn. zm.)

4. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 72 poz. 665, z późn. zm.).

68

5. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.)

6. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm.) 7. Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr

63, poz. 638, z późn. zm.) 8. Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie

gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. Nr 63, poz. 639, z późn. zm.)

9. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.).

10. Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, z późn. zm.).

11. Ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956)

12. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, (Dz. U. Nr 179, poz. 1490 z dnia 29.10.2002.

13. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138).

14. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 r. w sprawie wartości progowych poziomów hałasu (Dz. U. Nr 8, poz. 81).

15. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz warunków prowadzenia monitoringu składowiska odpadów (Dz. U. Nr 220, poz. 1858).

16. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U Nr 61, poz. 549).

17. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 roku w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168, poz. 1763).

18. Rozporządzenie Komisji 2823/87/EWG z dnia 18 września 1987 r. w sprawie dokumentów stosowanych w celu wprowadzenia wspólnotowych środków kontroli stosowania i przeznaczenia towarów (Dz.Urz WE. nr L 270 z 23.9.1987, s. 1 - 26).

19. Rozporządzenie Rady 259/93/WE z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz. Urz. WE L 30 z 06.02.1993 r., s. 01-28).

20. Dyrektywa Parlamentu i Rady 2004/35/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za zapobieganie i naprawę szkód w środowisku (Dz. Urz. WE L. 143 z 30.04.2004. s. 56-75).

21. Uchwała Rady Ministrów nr 219 z dnia 29 października 2002 r. w sprawie krajowego planu gospodarki odpadami (M.P. z 2003 r. Nr 11, poz. 159).