staff.ui.ac.idstaff.ui.ac.id/.../amy.yayuk09/publication/review_21_septe… · web viewreview 21...

Review 21 Oktober 2012BUKU MATERI POKOK EDISI 1

MODUL PELAYANAN PUBLIK (Draft)Dr. Roy Valiant Salomo, M.Soc,ScDr. Amy Y. S Rahayu, M.Si

Penerbit Universitas Terbuka

1

Hak cipta © pada Penulis dan dilindungi Undang-undang.Hak Penerbitan pada Pusat Penerbitan Universitas terbukaDepartemen Pendidikan NasionalKotak Pos 6666 – Jakarta 10001

Dilarang mengutip sebagian ataupun seluruh buku ini dalam bentuk apapun tanpaizin dari penerbit.

Edisi 1 Cetakan pertama 2012

Penulis :

Penelaah Materi :Pengembang Desain Instruksional :Desain Cover dan Ilustrator :Lay-outer :Copy editor :

2

DAFTAR ISI

Tinjauan Mata Kuliah ..........................................................................................Modul 01 Pelayanan Publik dan Sektor Publik ...............................................

Kegiatan Belajar 01:

Konsep Pelayanan Publik ............................................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 1 ..............................................................................................

Kegiatan belajar 02:

Paradigma Administrasi Publik dan Pelayanan Publik..................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 2 ..............................................................................................


Customer vs Citizen (Pelanggan atau Warga Negara)

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 3 ..............................................................................................

Kegiatan Belajar 4 :

Public Domain and Purposes (Wilayah dan Tujuan Pelayanan Publik)........

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 4 ..............................................................................................

Kunci Jawaban Tes Formatif ........................................................................

Daftar Pustaka .............................................................................................

3

Modul 02 Manajemen Strategi dalam Pelayanan Publik Kegiatan Belajar 1 ........................................................................................

Pemikiran dan Prinsip Manajemen Publik ....................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 1 ..............................................................................................

Kegiatan Belajar 2 ........................................................................................

Manajemen Strategi dalam Pelayanan Publik .............................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 1 ..............................................................................................


Daftar Pustaka .............................................................................................

Modul 03 Pembiayaan Pelayanan Publik Kegiatan Belajar 01:

Model Klasik .................................................................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 1 ..............................................................................................


Model Pembiayaan dalam Berbagai Jenis Kewenangan .............................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 2...............................................................................................


Daftar Pustaka .............................................................................................

Modul 04 Manajemen Kinerja Pelayanan Publik Kegiatan Belajar 01:

4

Manajemen Kualitas Pelayanan Publik ........................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 1 ..............................................................................................

Kegiatan Belajar 02

Minimum Standard of Services (Standar Pelayanan Minimal-SPM) ............

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman .................................................................................................

Tes Formatif .................................................................................................


Daftar Pustaka .............................................................................................

Modul 05 Inovasi Pelayanan PublikKegiatan Belajar 01:

Inovasi ..........................................................................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 1 ..............................................................................................


E-Services ....................................................................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 2 ..............................................................................................

Modul 06 Privatisasi dan Manajemen Publik Kegiatan Belajar 02:

Teori Manajemen Publik ..............................................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman...................................................................................................

Tes Formatif 1...............................................................................................

5


Privatization of Public Services (Privatisasi dalam Pelayanan Publik).........

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif .................................................................................................


Daftar Pustaka .............................................................................................

Modul 07 Manajemen Publik KolaboratifKegiatan Belajar 01:

Konsep Collaborative Public Management (Konsep Manajemen Publik

Kolaborasi)....................................................................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 1..............................................................................................


Kriteria Keberhasilan CPM SINGAKATAN ...? ........................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 2 ..............................................................................................


Daftar Pustaka .............................................................................................

Modul 08 Partisipasi Publik dan Reformasi dalam Pelayanan PublikKegiatan Belajar 01:

Partisipasi dalam Pelayanan Publik..............................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 1..............................................................................................


6

Citizen and Stakeholders Engagement ( ? )................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 2 ..............................................................................................

Modul 09 Reformasi Pelayanan PublikKegiatan Belajar 01:

Etika dalam Manajemen Publik ....................................................................

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif 1 ..............................................................................................


Reformasi Pelayanan Publik (Reformasi Administrasi dalam Pelayanan Publik)

Latihan .........................................................................................................

Rangkuman ..................................................................................................

Tes Formatif .................................................................................................


Daftar Pustaka .............................................................................................

7

Tinjauan Mata Kuliah

Memberikan pemahaman dan pengetahuan kepada mahasiswa tentang

pendekatan-pendekatan akademis dan praktis yang berhubungan dengan

Manajemen Pelayanan Publik. Pemahaman tersebut akan memberikan

pengetahuan kepada mahasiswa untuk mampu mengoperasionalkan teknik-teknik

(konsep-konsep) dan prinsip-prinsip dalam pengelolaan Pelayanan Publik

Tujuan Kompetensi Khusus Mata Kuliah1. Menjelaskan Konsep Pelayanan Publik

2. Menjelaskan tentang perubahan paradigma peran dan fungsi pemerintah

serta menjelaskan dampaknya terhadap pelayanan publik

3. Menjelaskan Konsep Pelanggan dan Masyarakat

4. Menjelaskan Konsep Sektor Publik

5. Menjelaskan Pemikiran dan Prinsip Manajemen Publik

6. Menjelaskan Manajemen Strategi dalam Pelayanan Publik

7. Menjelaskan Pembiayaan Pelayanan Publik

8. Menjelaskan Manajemen Kinerja dalam Pelayanan publik termasuk

menjelaskan alat ukur kualitas pelayanan publik dan standar pelayanan

minimal.

9. Memahami inovasi pelayanan publik dengan membahas e-servcices.

10.Menjelaskan Privatisasi dalam Manajemen Publik

11.Menjelaskan Manajemen Publik Kolaboratif

12.Menjelaskan Partisipasi Publik dan Reformasi dalam Pelayanan Publik

13.Menjelaskan Reformasi Pelayanan Publik

8

MODUL 01PELAYANAN PUBLIK DAN SEKTOR PUBLIK

9

KEGIATAN BELAJAR 01KONSEP PELAYANAN PUBLIK

Pelayanan merupakan proses maupun aktifitas yang selalu terkait dengan

proses kehidupan manusia setiap hari. Dalam memahami pelayanan publik, setiap

ahli memiliki beberapa definisi pelayanan publik yang berbeda. The American

Management Association (1960) memberikan definisi pelayanan sebagai aktifitas,

manfaat atau kepuasan yang diberikan atas transaksi barang dan jasa.

“Activities, benefits, or satisfactins which are offered for sale, or are provided in connection with the sale of goods. Examples are hotel service, electrical service, transportation, the service of babershops and beauty shops, etc”. (The American Management Association, 1960)

Sementara itu, Quinn et al mendefinisikan pelayanan sebagai aktifitas

ekonomi. Aktifitas ekonomi yang dimaksud bukan berupa barang atau konstruksi,

namun aktifitas yang secara umum dikonsumsi, diproduksi dan disediakan setelah

mendapatkan nilai tambah dari bentuk barunya yang pada dasarnya tidak terlihat

oleh pembeli pertamanya (Quinn, 1990:60). Sementara Lehtinen mendefinisikan

pelayanan sebagai aktifitas atau seri aktifitas yang melibatkan interaksi dengan

orang atau mesin secara fisik dengan tujuan memberikan kepuasan kepada

pelanggan (Lehtinen, 1983:6). Kotler memberikan definisi pelayanan sebagai

aktifitas atau manfaat, yaitu ketika salah satu pihak dapat memberikan penawaran

kepada pihak lainnya yang pada dasarnya bersifat tidak nyata (intangible) dan tidak

menghasilkan kepemilikan (Kotler, 1988:477). Penulis lainnya mendefinisikan

pelayanan bervariasi misalnya sebagai ‘personal performance’ (levitt, 1972) ; ‘a

product which is a process’ (henkoff, 1994; shostack, 1987); dan ‘processes

involving customer contact’ (chase, 1978).

Dari berbagai definisi di atas maka dapat dipahami bahwa pelayanan publik

melibatkan adanya interaksi dan transfer pelayanan berupa barang atau jasa dari

pemerintah baik dari pemerintah pusat maupun pemerintah daerah kepada

masyarakat. Indonesia dalam UU No 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik

mendefinisikan pelayanan publik sebagai berikut:

“Pelayanan publik adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-undangan bagi setiap warga negara dan penduduk atas barang, jasa, dan /

10

atau pelayanan administratif yang di8sediakan oleh penyelenggara pelayanan publik.” (UU No 25 Tahun 2009, Pasal 1 ayat (1))

Secara konseptual pelayanan memiliki beberapa karakteristik antara lain,

yaitu:

a. Service are Intangible (Pelayanan adalah tidak kasat mata)Karakteristik pertama ini menunjukkan bahwa pelayanan atau jasa

sesungguhnya bersifat intangible, tidak dapat dilihat, atau tidak dapat

disentuh karena tidak tampak dalam wujud phisik sebagaimana barang.

Sifat utama ini kemudian dilengkapi dengan komplemen wujud phisik atau

barang agar penilaian pelanggan terhadap suatu pelayanan menjadi lebih

pasti, Contoh pelayanan kesehatan secara intangible adalah hanya bisa

dinilai baik setelah pasien sembuh dari sakitnya, namun agar calon pasien

dapat memastikan bahwa pelayanan kesehatan di suatu RS itu baik, maka

disertakan pula komplemen ruang tunggu, obat-obat, sosok dokter, dan

seterusnya. Contoh lain pelayanan hotel, komplemen yang melekat adalah

kondisi kamar dan fasilitasnya. Bila dilihat dari range dibawah ini pelayanan

atau jasa sifat atau karakteristiknya bisa kombinasi keduanya.

Gambar 1.1 Combine Tangible-Intangible

b. Services are Inseparable and Co-ProductivePelayanan tidak dapat dipisahkan antara proses produksi dan

konsumsi. Oleh karena itu, baik penyedia pelayanan maupun penerima

pelayanan secara aktif terlibat dalam proses penyediaan pelayanan baik

input maupun output pelayanan (Carlzon, 1987; Gronroos, 2000). Misalnya,

pada proses pelayanan pengobatan atau jasa Rumah Sakit, pelangan

dapat dilibatkan dalam pemilihan dokter, obat-obatan, bahkan ruang rawat

inap yang dikehendaki oleh pelanggan. Demikian juga dalam jasa

TANGIBLE

INTANGIBLE

COMBINE TANGIBLE-INTANGIBLE

11

pelayanan perjalanan atau traveling, pelanggan terlibat dalam memilih

tujuan, biaya,dan design perjalanan.

c. Services are variable (for heterogeneous) Oleh karena sifatnya yang intangible dan selalu melibatkan partisipasi

pelanggan dalam prosesnya, maka pelayanan jasa menjadi sangat

bervarias, sesuai dengan keinginan dan kebutuhan pelanggan.. Sementara

karakteristik utama dari barang produksi masal khususnya proses yang

dilaksanakan di sistem pabrikan atau dari line produksi misalnya mobil,

baju, makanan dan lain-lain, berada secra detail dibawah standarisasi baku

(homogenity),

d. Services are pherisableKarakteristik pelayanan ini trekait dengan sifatnya yang tidak dapat

disimpan, seperti halnya barang. Hal ini terkait dengan sifatnya yang selain

intangible juga memiliki design yang variatif, sehingga tidak memungkinkan

untuk disimpan. Contoh pelayanan Rumah sakit dan hotel, akan habis

dengan sendirinya pada saat si pelanggan selesai menikmatinya. Sangat

berbeda dengan pelayanan barang, misalnya makanan, pakaian

danseterusnya, pelanggan masih bisa menyimpan barang-barang tersebut

untuk dinikmati pada waktu yang berbeda tanpa harus mengulangi

membeli pada produsen.

Kemudian Lovelock membuat pembagian dari konsep pelayanan dalam bentuk

dimensi. Pelayanan yang dibagi menjadi empat dimensi, yaitu (Lovelock, 1983,

1996):

1. Mempengaruhi pemikiran manusia (people’s minds, misalnya pendidikan,

hiburan, dan psikologi.

2. Mempengaruhi tubuh manusia (people’s body), misalnya kesehatan, dan

transportasi.

3. Mempengaruhi kepemilikan manusia (people’s belonging), misalnya

pencucian pakaian, reparasi, dan bercocok tanam.

4. Mempengaruhi informasi manusia (people’s information), misalnya asuransi,

investasi, dan penasehat hukum.

12

Dalam pelayanan, fokusnya adalah bagaimana mempertemukan kapabilitas

organisasi (organization’s capabilities) dengan kebutuhan pelanggan (the needs of

customers). Kebutuhan manusia adalah suatu keadaan yang dirasakan ingin

diperoleh seseorang. Suatu keadaan dimana seseorang membutuhkan sesuatu

dalam dirinya. Pola kebutuhan manusia dibentuk oleh kebudayaan dan individualitas

seseorang, misalnya orang jawa yang lapar membutuhkan dan menginginkan nasi,

sedangkan orang amerika membutuhkan dan menginginkan roti. Kebutuhan dan

keinginan yang didukung oleh daya beli merupakan permintaan. Perusahaan atau

organisasi akan memproduksi barang-jasa berdasarkan permintaan pasar atau

masyarakat/konsumen. Produk adalah sesuatu yang dapat ditawarkan pada suatu

pasar untuk mendapatkan perhatian, untuk digunakan, dan untuk dikonsumsi, agar

bisa memuaskan keinginan dan kebutuhan.

Kapabilitas organisasi pada kenyataannya men dapat dukungan dan hambatan

dari lingkungan untuk dapat memenuhi kebutuhan manusia. Semua ini dipengaruhi

oleh faktor lingkungan yang positif dan negatif. Faktor-faktor ini dapat mempengaruhi

kapabilitas organisasi yang akhirnya dapat membuat kapabilitas organisasi bertemu

dengan kebutuhan pelanggan apabila mendapat dukungan lingkungan yang positif

atau sebaliknya jika mendapat hambatan dari lingkungan yang negatif.

Gambar 1.2 Hakikat Pelayanan

Adapun pelayanan publik merupakan bagian dari bentuk pelayanan yang

bertujuan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Chapman dan Cowdell

menyatakan bahwa pelayanan publik merupakan pelayanan yang ditemukan dan

Organization’s capability

Customer needs/wants

Positive environment factors

Negative environment factors

13

dibiayai oleh negara (Chapman dan Cowdell, 1998:2-3). Demikian pula proses

tersebut dilakukan untuk kepentingan negara dan masyarakatnya.

“These institutions are founded and funded by state, in the interest of state and, through the state, in the interest of its citizens. Their aims are politically determined by the state. Their budgets are sourced from taxation, both nationally and locally. Funding is determined by allocation, rather than by use, and they are controlled, or at least regulated, by state. The state is responsible for the legal obligation given to such institutions and for the legal controls over what they do”. (Chapman dan Cowdell, 1998:2-3)

Kemudian Farnham dan Horton (1993) mendefinisikan pelayanan publik

sebagai pelayanan yang dilakukan oleh sektor publik. Pelayanan publik lebih banyak

dibiayai dari pajak daripada melalui penjualan pelayanan.

“The public services are broadly defined as those major public sector organizations whose current and capital expenditures are funded primarily by taxation, rather than by raising revenue through the sale of their services to either individual or corporate consumers. The public services so defined, include the civil service, local government, the National Health Service (NHS), and the educational and police services.” (Farnham dan Horton,1993)

Pelayanan publik juga dapat diartikan sebagai pemberian layanan (melayani)

keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan pada organisasi itu

sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah ditetapkan. Sebagaimana

telah dikemukakan terdahulu bahwa pemerintahan pada hakekatnya adalah

pelayanan kepada masyarakat. Ia tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri,

tetapi untuk melayani masyarakat serta menciptakan kondisi yang memungkinkan

setiap anggota masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi

mencapai tujuan bersama (Rasyid, 1998). Oleh karena itu, birokrasi publik

berkewajiban dan bertanggung jawab untuk memberikan layanan yang baik dan

profesional. Pelayanan publik (public services) oleh birokrasi publik tadi merupakan

salah satu perwujudan dari fungsi aparatur negara sebagai abdi masyarakat di

samping sebagai abdi negara. Pelayanan publik (public services) oleh birokrasi

publik dimaksudkan untuk mensejahterakan masyarakat (warga negara) dari suatu

negara kesejahteraan (welfare state).

Sementara itu, kondisi masyarakat saat ini telah terjadi suatu perkembangan

yang sangat dinamis, tingkat kehidupan masyarakat yang semakin baik, merupakan

indikasi dari empowering yang dialami oleh masyarakat (Thoha dalam Widodo,

2001). Hal ini berarti masyarakat semakin sadar akan apa yang menjadi hak dan

14

kewajibannya sebagai warga negara dalam hidupbermasyarakat, berbangsa dan

bernegara. Masyarakat semakin berani untuk mengajukan tuntutan, keinginan, dan

aspirasinya kepada pemerintah. Masyarakat juga semakin kritis dan semakin berani

untuk melakukan kontrol terhadap apa yang dilakukan oleh pemerintah.

Dalam kondisi masyarakat seperti digambarkan di atas, birokrasi publik harus

dapat memberikan layanan publik yang lebih profesional, efektif, sederhana,

transparan, terbuka, tepat waktu, responsif, dan adaptif serta sekaligus dapat

membangun kualitas manusia dalam arti meningkatkan kapasitas individu dan

masyarakat untuk secara aktif menentukan masa depannya sendiri (Effendi dalam

Widodo, 2001). Arah pembangunan kualitas manusia tadi adalah memberdayakan

kapasitas manusia dalam arti menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap

anggota masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya untuk

mengatur dan menentukan masa depannya sendiri.

Berdasarkan atas penjelasan di atas, maka dibutuhkan adanya pelayanan

publik yang profesional, artinya pelayanan publik yang dicirikan oleh adanya

akuntabilitas dan responsibilitas dari pemberi layanan (aparatur pemerintah) kepada

penerima layanan (masyarakat). Adapun ciri-ciri dari pelayanan publik yang

professional, yaitu:

1. efektif, lebih mengutamakan pada pencapaian apa yang menjadi tujuan dan

sasaran;

2. sederhana, mengandung arti prosedur/tata cara pelayanan diselenggarakan

secara mudah, cepat, tepat, tidak berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah

dilaksanakan oleh masyarakat yang meminta pelayanan;

3. kejelasan dan kepastian (transparan), mengandung arti adanya kejelasan dan

kepastian mengenai:

a. prosedur/tata cara pelayanan;

b. persyaratan pelayanan, baik persyaratan teknis maupun persyaratan

administratif;

c. unit kerja dan atau pejabat yang berwenang dan bertanggung jawab

dalam memberikan pelayanan;

d. rincian biaya/tarif pelayanan dan tata cara pembayarannya;

e. jadwal waktu penyelesaian pelayanan.

4. keterbukaan, mengandung arti prosedur/tata cara persyaratan, satuan

kerja/pejabat penanggung jawab pemberi pelayanan, waktu penyelesaian,

15

rincian waktu/tarif serta hal-hal lain yang berkaitan dengan proses pelayanan

wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami oleh

masyarakat, baik diminta maupun tidak diminta;

5. efisiensi, mengandung arti :

a. persyaratan pelayanan hanya dibatasi pada hal-hal berkaitan langsung

dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap memperhatikan

keterpaduan antara persyaratan dengan produk pelayanan yang

berkaitan;

b. dicegah adanya pengulangan pemenuhan persyaratan dalam hal proses

pelayanan masyarakat yang bersangkutan mempersyaratkan adanya

kelengkapan persyaratan darisatuan kerja/instansi pemerintah lain yang

terkait.

6. ketepatan waktu, kriteria ini mengandung arti pelaksanaan pelayanan

masyarakat dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang telah ditentukan;

7. responsif, lebih mengarah pada daya tanggap dan cepat menanggapi apa

yang menjadi masalah, kebutuhan dan aspirasi masyarakat yang dilayani;

8. adaptif, cepat menyesuaikan terhadap apa yang menjadi tuntutan, keinginan

dan aspirasi masyarakat yang dilayani yang senantiasa mengalami tumbuh

kembang.

Selain itu, dalam kondisi masyarakat yang semakin kritis diatas, birokrasi

publik dituntut harus dapat mengubah posisi dan peran (revitalisasi) dalam

memberikan pelayanan publik. Dari yang suka mengatur dan memerintah berubah

menjadi suka melayani, dari yang suka menggunakan pendekatan kekuasaan,

berubah menjadi suka menolong menuju ke arah yang fleksibel kolaboratis dan

dialogis dan dari cara-cara yang sloganis menuju cara-cara kerja yang realistik

pragmatis (Thoha dalam Widodo, 2001). Dengan revitalitas birokrasi publik

(terutama aparatur pemerintah daerah) ini, pelayanan publik yang lebih baik dan

profesional dalam menjalankan apa yang menjadi tugas dan kewenangan yang

diberikan kepadanya dapat terwujud.

Secara teoritis sedikitnya ada tiga fungsi utama yang harus dijalankan oleh

pemerintah tanpa memandang tingkatannya, yaitu fungsi pelayan masyarakat

(public service function), fungsi pembangunan (development function) dan fungsi

perlindungan (protection function). Hal yang terpenting kemudian adalah sejauh

16

mana pemerintah dapat mengelola fungsi-fungsi tersebut agar dapat menghasilkan

barang dan jasa (pelayanan) yang ekonomis, efektif, efisien dan akuntabel kepada

seluruh masyarakat yangmembutuhkannya. Selain itu, pemerintah dituntut untuk

menerapkan prinsip equity dalam menjalankan fungsi-fungsi tadi. Hal ini berarti

pelayanan pemerintah tidak boleh diberikan secara diskriminatif. Pelayanan

diberikan tanpa memandang status, pangkat, golongan dari masyarakat dan semua

warga masyarakat mempunyai hak yang sama atas pelayanan-pelayanan tersebut

sesuai dengan peraturan yang berlaku.

Zeithaml, Valarie A., (et.al) (1990) mengatakan bahwa ada 4 (empat) jurang

pemisah yang menjadi kendala dalampelayanan publik, yaitu sebagai berikut :

1. Tidak tahu apa yang sebenarnya diharapkan oleh masyarakat;

2. Pemberian ukuran yang salah dalam pelayanan masyarakat;

3. Keliru penampilan diri dalam pelayanan publik itu sendiri;

4. Ketika membuat perjanjian terlalu berlebihan atau pengobralan.

Oleh karena itu dalam pelayanan publik harus mengandung unsur-unsur

dasar sebagai berikut :

1. Hak dan kewajiban bagi pemberi maupun pelayanan umum harus jelas dan

diketahui secara pasti oleh masing-masing pihak;

2. Pengaturan setiap bentuk pelayanan umum harus disesuaikan dengan

kondisi kebutuhan dan kemampuan masyarakat untuk membayar

berdasarkan ketentuan perundang-undangan yang berlaku dengan tetap

berpegang teguh pada efisiensi dan efektivitas;

3. Kualitas, proses dan hasil pelayanan umum harus diupayakan agar dapat

memberi keamanan, kenyamanan, kepastian hukum yang dapat

dipertanggungjawabkan;

Apabila pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah terpaksa

harus mahal, maka instansi pemerintah yang bersangkutan berkewajiban memberi

peluang kepada masyarakat untuk ikut menyelenggarakannya.

Latihan Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan

berikut:

17

1. Sebutkan definisi pelayanan publik dan berikan contohnya!

2. Bagaimana karakteristik pelayanan?

3. Bandingkan pelayanan publik oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah!

4. Bagaimana hakikat fungsi pemerintah?

Rangkuman Pelayanan merupakan proses maupun aktifitas yang selalu terikait dengan

proses kehidupan manusia setiap hari, dalam memahami pelayanan publik,

setiap ahli memiliki beberapa definisi pelayanan publik yang berbeda. Dari

berbagai definisi di atas maka dapat dipahami bahwa pelayanan publik

melibatkan adanya interaksi dan transfer elayanan berupa barang dan jasa

dari pemerintah bauj oemerintah pusat maupun pemerintah daerah.

Pelayanan memiliki beberapa karakteristik yaitu intangible, inseparable, co

productive, variable (for heterogeneous), dan pherisbale.

Seiring perkembangan jaman, pelayanan publik dituntut untuk terus

berkembang dan dinamis.

Tes Formatif 1Jawablah pertanyaan-pertanyaan berikut ini!

Cocokkan jawaban Anda dengan kunci jawaban tes formatif 1 yang terdapat di

bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus

berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan

Belajar 1.

Arti penguasaan:

90-10% = baik sekali

80-89% = baik

70-9% = cukup

<70% = kurang

Tingkat Penguasaan : Jumlah Jawaban Benar X 100%

Jumlah Soal

18

KEGIATAN BELAJAR 02PERKEMBANGAN PARADIGMA ADMINISTRASI PUBLIK DAN PELAYANAN

PUBLIK

Perkembangan paradigma pelayanan publik merupakan hasil dari

berkembangnya paradigma administrasi publik. Untuk itu, dalam bagian ini

dijelaskan perkembangan paradigma ilmu administrasi publik dari sejarah dan

perkembangan ilmu administrasi tradisional yang biasa disebut sebagai old public

administration, serta pendekatan kontemporer yaitu new public administration.

Paradigma pelayanan publik mengalami perkembangan dalam beberapa alternatif

paradigma sehingga muncullah paradigma new public service serta pemerintahan

yang baik (good governance).

Muncul dan berkembangnya paradigma dalam ilmu administrasi publik

disebabkan oleh, pertama, berkembangnya secara kumulatif the body of knowledge

dalam bidang adminstrasi publik. Kedua, munculnya sejumlah pertanyaan klasik

secara terus menerus seperti: apa yang harus dilakukan pemerintah? Bagaimana

seharusnya pemerintah menjalankan tugasnya? Siapa yang harus mengawasi

pemerintah? Siapa yang mendapat keuntungan dari adanya pemerintah?

(Bowornwathana, 1997).

19

1. Paradigma Administrasi Publik Tradisional (Old Public Administration) & Peran Negara sebagai Welfare State

Jika dilihat dari perkembangannya, maka administrasi publik tradisional dalam

teori dan praktiknya dipengaruhi secara kuat oleh sejumlah teori yang berkembang

pada masa kemunculannya sebagai administrasi publik modern. Teori-teori yang

sangat penting mempengaruhi administrasi publik tradisional adalah teori birokrasi

Marx Weber (1864 -1920), teori scientific management dari Frederick Taylor (1911)

dan teori human relations dari Elton Mayo (1930).

Teori birokrasi Weber merupakan teori yang paling besar pengaruhnya

terhadap administrasi publik di negara-negara modern setelah runtuhnya berbagai

monarki di dunia. Weber mengutarakan tiga jenis otoritas yang terdiri atas

charismatic authority, yaitu munculnya seorang pemimpin yang luar biasa

(extraordinary leader); traditional authority, yaitu otoritas yang terdapat pada

masyarakat suku terasing; dan rational-legal authority, yaitu otoritas yang rasional

dan legal berdasarkan hukum yang berlaku. Jenis otoritas yang ketigalah yang

menjadi dasar teori birokrasi.

Berikut ini adalah interpretasi Owen terhadap teori birokrasi Weber, yaitu

(Hughes, 1998:29 ; Harmon dan Mayer, 1986:69-71):

(a) The principle of fixed and official jurisdictional areas, which are generally ordered by rules, that is by laws or administrative regulations.

(b) The principles of office hierarchy and of levels of graded. Authority mean a firmly ordered system of super- and sub-ordination in which there is a supervision of the lower offices by the higher ones.

(c) the management of the modern office is based upon written documents (‘the files’) which are preserved. The body of the officials actively engaged in ‘public’ office, a long with the respective apparatus of material implements and the files, make up a ‘bureau’. In general, bureaucracy segregates official activity as something distinct from the sphere of private life. Public monies and equipment are divorced from the private property of the official.

(d) Office management, at least all specialised office management – and such management is distinctly modern – usually presupposes thorough and expert training.

(e) When the office is fully developed, official activity demands the full working capacity of the official. Formerly, in all cases, the normal state of affairs was reversed: official business was discharged as secondary activity.

(f) The management of the office follows general rules, which are more or less stable, more or less exhaustive, and which can be learned. Knowledge of these rules represents a special technical learning which

20

the officials possess. It involves jurisprudence, or administrative or business management.

Prinsip pertama adalah otoritas hanya dapat bersumber dari hukum formal.

Prinsip kedua adalah birokrasi dibangun dengan struktur hirarki. Prinsip ketiga

berkaitan dengan konsistensi dalam menerapkan peraturan dan bersifat impersonal.

Prinsip keempat berkaitan dengan profesionalisme. Prinsip kelima berkaitan dengan

prinsip full time job sebagai pekerja dalam birokrasi. Prinsip keenam atau terakhir

adalah office management merupakan kegiatan yang dapat dipelajari karena segala

sesuatunya dicatat dan diatur dengan peraturan perundangan. Keenam prinsip di

atas dianggap oleh Weber sebagai tipe ideal dari suatu birokrasi dan dapat

mengemban prinsip efisiensi.

Birokrasi dalam konsep Weber meliputi elemen struktur, elemen prosedur,

dan elemen perilaku. Elemen struktural bersifat spesialisasi, hirarki, berdasarkan

karier, permanen dan merupakan organisasi yang besar. Elemen prosedur bersifat

impersonal, formal, berdasarkan aturan dan secara ketat dibatasi oleh aturan main,

dan otoritas yang terstruktur. Elemen perilaku bersifat sangat efisien, sangat

berkuasa, dan terus berkembang. Rosenbloom dan Goldman menyimpulkan

birokrasi yang dikemukakan oleh Weber bersifat impersonal atau dehumanizing,

formalistic, rule-bound dan highly disciplined (Rosenbloom dan Goldman, :130–132).

Teori kedua yang berpengaruh terhadap keberadaan administrasi publik

adalah the scientific management movement dengan tokohnya Frederick Taylor.

Scientific management terkenal dengan dua hal, yaitu pertama, time and motion

studies yang kelak dipakai sebagai penentu standar bekerja dan kedua, sistem

insentif gaji. Teori Taylor ini berpendapat bahwa pekerjaan harus dilakukan secara

sistematis, sangat cocok dengan prinsip birokrasi Weber, dan sangat penting dalam

perkembangan administrasi publik (Hughes, 199:37).

Teori ketiga adalah human relation oleh Elton Mayo. Teori ini sangat

bertentangan dengan scientific management dari Taylor. Fokus teori Mayo ada pada

konteks sosial dari pekerjaan. Mayo mengatakan bahwa pekerja tidak semata-mata

bereaksi terhadap insentif uang yang diberikan kepadanya. Hal ini dikarenakan

hubungan sosial antar pekerja memegang peran penting dalam tingkat

produktivitasnya. Teori human relation mengakar pada teori psikologi sosial.

21

Signifikansi teori human relation dalam administrasi publik ataupun

administrasi bisnis bahwa hubungan informal di dalam ataupun di luar organisasi

cukup penting. Bukan hal-hal yang bersifat formal saja yang perlu mendapat

perhatian seperti hubungan antara atasan dan bawahan, distribusi kekuasaan dan

cara bekerja sistem di atas kertas. Perasaan, nilai, kelompok informal, latar belakang

sosial pegawai juga merupakan hal yang penting untuk diperhatikan.

Terjadi perdebatan antara pendekatan scientific management dan

pendekatan human relation. Dalam perjalanan administrasi publik tradisional, ajaran

scientific management dianggap lebih cocok dan mendapat tempat lebih baik

dibandingkan dengan ajaran human relation. Hal ini diperkuat dengan munculnya

POSDCORB (Planning, Organising, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting,

Budgeting) yang dihasilkan oleh studi Gulick dan Urwick pada tahun 1937 yang

dianggap bertentangan dengan ajaran human relation (Hughes, 1998:41). Namun,

pada dekade delapan puluhan dan sembilan puluhan pendekatan human relation

yang berkembang dengan sangat pesat pada sektor bisnis mulai diterapkan di

sektor publik. Konsep Reinventing Government memperlihatkan hal tersebut secara

eksplisit dalam konsep management empowering dan team work-nya.

Administrasi publik yang didasarkan oleh teori birokrasi Weber, Taylor dan

Wilson berkembang menjadi paradigma besar yang berkaitan dengan fungsi atau

keberadaan sektor publik itu sendiri. Hughes mengatakan bahwa dalam administrasi

publik modern pertama-tama dikenal paradigama yang dikenal dengan the traditional

model of public administration. Lebih jauh Hughes mengatakan karateristik dari

administrasi publik model tradisional adalah:

“an administration under the formal control of the political leadership, based on a strictly hierarchical model of bureaucracy, staffed by permanent, neutral and anonymous officials, motivated only by the public interest, serving any governing party equally, and contributing to policy but merely administering those policies decided by the politicians.” (Hughes, 1998:23)

Ilchman secara detail membahas perkembangan birokrasi Weber dan

menggambarkan bahwa Weber sesungguhnya membagi konsep birokrasi dalam

dua tipe. Pertama adalah legal-rational bureaucracy, dan kedua adalah rational-

productivity bureaucracy. Jenis yang pertama sangat mementingkan hirarki dengan

derajat yang sangat tinggi; otoritas sering bersifat formal dan substansial;

komunikasi melalui saluran formal dan bersifat sentralistis; pre-entry education pada

22

posisi yang akan diduduki secara umum kurang relevan; orientasi kariernya adalah

life time in general position; sumber legitimasinya adalah hukum; kekuasaan adalah

kedudukan, orientasi waktunya adalah masa kini, kriteria pilihan adalah efisiensi;

tujuannya adalah administrasi tanpa memandang manusia atau orangnya

(administration without regard to persons); kemampuan untuk berubah rendah.

Sedangkan jenis kedua kurang mementingkan hirarki dan berderajat rendah; otoritas

sering bersifat formal namun jarang bersifat substansial; komunikasi formal yang

bersifat sentralistis tidak terlalu penting; pre-entry education sebelum menduduki

suatu posisi sangat relevan; orientasi kariernya adalah life time in profession;

sumber legitimasinya adalah knowledge; kekuasaan adalah keahlian; orientasi

waktunya adalah masa depan; kriteria pilihan adalah produktivitas, efektivitas dan

efisiensi; tujuannya adalah maximum output of goods and services; dan kemampuan

untuk berubahnya tinggi.

Konstruksi mental dari Weber di atas berkembang pesat di berbagai negara di

dunia, terutama Eropa Barat yang setelah perang dunia pertama mengalami ‘the

great depression’ sehingga secara cepat lalu menganut pemikiran Keynes. Keadaan

ini berkembang terus sampai periode tahun 1980 yang dikenal dengan ‘the growing

Influence of Keynesianism’ (Tanzi dan Schuknecht, 2000:10-11). Pemikiran Keynes

didukung oleh ekonom terkenal lainnya seperti Galbraith dengan bukunya yang

terkenal End of Laissez-Faire. Pada hakekatnya, kedua tokoh tersebut

mengemukakan bahwa terjadi market failure dalam mensuplai sejumlah barang dan

jasa terutama yang dibutuhkan untuk mengentaskan kemiskinan (public poverty),

mengembangkan pendidikan dan meningkatkan taraf kesehatan masyarakat.

Musgrave juga mengatakan bahwa dalam era modern, pemerintah justru harus

menjalankan fungsi alokasi (allocative functions), fungsi redistribusi (redistributive

functions), dan fungsi stabilisasi (stabilize functions) (Tanzi dan Schuknecht,

2000:10-11). Pendapatnya ini dikemukakan pasca perang dunia kedua dimana

negara-negara Eropa menghadapi berbagai masalah ekonomi dan kesejahteraan

masyarakatnya. Pemikiran Keynes, Galbraith dan Musgrave ini berkembang menjadi

pendekatan yang penting dalam proses pembangunan di negara-negara

berkembang. Dalam World Development Report 1988, Bank Dunia menyatakan

sebagai berikut:

“Since World War II the growing importance of public sector has been seen by many development economist and policy makers as a natural and even

23

necessary ingredient of development. In what can be called the ‘public interest’ view, the government must intervene to foster development: the unmodified interaction of private agents will not achieve the goals of economic efficiency, growth, macroeconomic stability, and poverty alleviation.“ (World Bank, 1988:48-49)

Public interest berpandangan bahwa pasar bebas akan menyebabkan under-

provide dari sejumlah barang dan jasa yang masuk kategori public goods dan mixed

goods yang sarat dengan eksternalitas seperti pendidikan, kesehatan dasar (basic

health), infrastruktur, air bersih dan listrik. Pendekatan ini memberi ruang gerak bagi

pemerintah untuk melakukan fungsi redistribusi pendapatan dan pengentasan

kemiskinan.

Sejak itulah peran pemerintah semakin besar dan mencapai puncaknya

dalam bentuk welfare state pada tahun 1960-an dan 1970-an di Eropa Barat. Oleh

karena itu, administrasi publik yang berkembang di negara-negara Eropa Barat,

Amerika, Kanada, Australia dan New Zealand dikenal pula sebagai administrasi

publik dengan paradigma welfare state, yakni administrasi publik dengan ruang

lingkup yang sangat luas dan bertujuan untuk mensejahterakan masyarakatnya

melalui intervensi yang cukup intensif melalui subsidi yang sangat besar.

Terdapat sejumlah indikator yang dipakai untuk melihat besar kecilnya sektor

publik. Pertama adalah besarnya birokrasi dan luasnya pekerjaan yang dijalankan

oleh pemerintah. Fukuyama menyebutnya sebagai the role of the state atau the

scope of the state, yakni berbagai fungsi dan tujuan yang dijalankan oleh pemerintah

(Fukuyama, 2004:6-7). Kedua, adalah persentase pengeluaran pemerintah terhadap

Gross Domestic Product (GDP) dan, ketiga, jumlah pegawai yang bekerja di sektor

pemerintah yang secara terus menerus memperlihatkan angka yang meningkat dari

tahun ke tahun. Lane memperlihatkan data statistik yang cukup mencengangkan

mengenai pertumbuhan sektor publik dari di bawah 25% menjadi lebih dari 45% dari

GDP di negara-negara OECD setelah perang dunia kedua (Lane, 1997:2). Keadaan

ini mencapai puncaknya pada dekade 1970an dan dekade 1980an, serta

pertengahan 1990-an (Farnham dan Horton, 1993:5-7).

Kondisi puncak yang diperlihatkan oleh berbagai tulisan ilmiah menunjukkan

bahwa tingkat kepercayaan masyarakat di negara-negara maju turun secara

signifikan terhadap pemerintahnya. Hal ini antara lain terjadi di Amerika Serikat,

Kanada, Inggris Raya, Spanyol, Belgia, Belanda, Norwegia, Swedia, Irlandia dan

24

Jepang (Nye, 1997:1-18). Turunnya kepercayaan ini antara lain karena sangat

besarnya birokrasi yang mengakibatkan turunnya produktivitas, lamban, tidak efisien

dan tidak efektif.

2. Paradigma Manajemen Sektor Publik (New Public Management)Secara teoritis pada tahun 1960an dan 1970an berturut-turut muncul

sejumlah buku yang sangat terkenal dalam aliran teori Public Choice antara lain the

Politics of Bureaucracy ditulis oleh Tullock, The Calculus of Consent oleh Buchanan

dan Tullock, Inside Bureaucracy oleh Downs serta Bureaucracy and Representative

Government oleh Niskanen. Melalui berbagai tulisannya Tullock berkesimpulan

bahwa (Parsons, 1995:307-308):

Parties make excessive promise to win votes; In power politicians have to cut deals so as to secure support, and this

pushes up the budget; Bureaucrats are just interested in maximizing their own self-interest rather

than in the public interest. This means that they want ever-bigger bureaux and more and more money for their departments.

The political processes of liberal democracy are failing to control the growth of political and bureaucratic power.

Pada hakekatnya Tullock ingin mengatakan bahwa mekanisme politik melalui

birokrasi merupakan mekanisme yang sangat riskan dalam mengalokasikan barang

dan jasa kepada masyarakat karena para politisi dan birokrat lebih mementingkan

dirinya sendiri dibandingkan masyarakat. Oleh karena itu, Tullock berpendapat

bahwa solusi terhadap masalah besarnya pemerintah atau birokrasi adalah dengan

memperkenalkan kekuatan pasar atau kompetisi dalam birokrasi. Hal ini dapat

dilakukan melalui contracting-out, swastanisasi dan meningkatkan kompetisi di

antara departemen atau unit-unit yang ada di bawahnya melalui pemberian

penghargaan terhadap mereka yang mempunyai kinerja yang baik.

Pemikiran berikutnya disumbangkan oleh Downs dalam Inside Bureaucracy,

yang mengemukakan pemikirannya tentang teori pengambilan keputusan dalam

birokrasi yang didasarkan pada pengenalan terhadap perilaku birokrat (Downs,

1966:1-4). Downs mengemukakan sejumlah hipotesis berdasarkan sejumlah asumsi

yang sangat bertentangan dengan apa yang dikemukakan oleh Weber. Downs

mengatakan premis dasar yang dipakai dalam teorinya bahwa birokrat secara

signifikan dimotivasi oleh kepentingan pribadinya sendiri. Oleh karena itu, teori yang

25

dikembangkannya adalah berdasarkan pemikiran ekonomi dari Adam Smith. Downs

mengemukakan tiga hipotesa yaitu (Downs, 1966:2):

a. Bureaucratic officials (and all other social agents) seek to attain their goals rationally. Hence all agents in our theory are utility maximizers;

b. Bureaucratic officials in general have a complex set of goals Including power, income, prestige, security, convenience, loyalty, pride in excellent work, and desire to serve the public interest. But regardless of the particular goals involve, every official is significantly motivated by his own self-interest even when acting in a purely official capacity;

c. Every organization’s social functions strongly influence its Internal structure and behavior, and vise versa.

Hipotesa pertama dan kedua pada intinya berpendapat bahwa semua

manusia pada hakekatnya adalah mahluk rasional dan egois termasuk para birokrat.

Dalam konteks ini manusia selalu berusaha untuk memaksimumkan utilitasnya,

sedangkan hipotesa ketiga ingin mengatakan bahwa setiap organisasi, termasuk

birokrasi di dalamnya bersifat tidak dehumanisasi seperti yang dikemukakan oleh

Weber.

Dari ketiga hipotesis di atas, Downs kemudian menghasilkan 16 “‘hukum”.

Sebagian dari 16 hukum tersebut dikutip di bawah ini (Downs, 1966 : 262-263):

a. Law of Increasing Conservatism: as organizations get older they become more conservative, unless they experience rapid growth or turnover.

b. Law of Hierarchy: large-scale organization without markets require hierarchical authority for co-ordination to be possible.

c. Law of increasing Conservatism: there is an inherent long-run tendency for official to become conservers.

d. Law of Imperfect Control: in large organization no one can control behaviour.

e. Law of Diminishing Control: the larger the organization, the weaker is the control exercised at the top.

f. Law of decreasing Co-ordination: the larger the organization, the poorer the co-ordination.

g. Law of Control Duplication: attempts to control large organizations tend to result in generation of another organization.

h. Law of Self-serving Loyalty: officials are loyal to the organization that controls their job security and promotion.

Delapan ‘hukum’ yang dikemukakan Downs di atas pada hakekatnya merujuk

pada karakter birokrasi yang berkembang ke arah negatif. Hipotesis dan “hukum”

yang dikembangkan oleh Downs sangat relevan dalam mendorong perkembangan

teori public choise yang berkaitan dengan perilaku birokrasi. Model teori yang

dikembangkan oleh Downs dikenal dengan the pluralist model of bureaucracy.

26

Pada tahun 1971 muncul teori public choice lainnya tentang perilaku

birokrat yang ditulis oleh Niskanen dalam bukunya yang berjudul Bureaucracy and

Representative Government. Dengan menggunakan asumsi yang sama dengan

Downs, yaitu asumsi yang diambil dari teori ekonomi mikro klasiknya Adam Smith,

Niskanen membuat teori perilaku birokrat yang disebutnya sebagai budget

maximizer (Lean, 1987:81-102 dan Dunleavy, 1991:154-161). Niskanen

mengembangkan teorinya dari teori supply dan demand pada ekonomi mikro, dan

berkesimpulan bahwa para birokrat dalam mensuplai barang jasa ke masyarakat

melalui anggaran pemerintah cenderung untuk melampaui permintaan ‘pasar’ yang

sesungguhnya. Terdapat unsur mark-up dalam pengertian jumlah barang atau jasa

yang disuplainya. Teori Niskanen dikenal pula dengan the new right model of

bureaucracy.

Inti pemikiran yang dikemukakan oleh teori public choice yang berkenaan

dengan birokrasi dan birokrat adalah, pertama, bahwa birokrasi bukanlah

mekanisme alokasi sumber daya yang efisien dan efektif. Kedua, birokrat

mempunyai sifat-sifat negatif yang yang memperburuk birokrasi sebagai mekanisme

mengalokasikan barang dan jasa ke dalam masyarakat. Oleh karena itu, baik

birokrat ataupun birokrasi tidak dapat dipercaya.

Dalam perjalanan sejarah, studi ilmu administrasi publik mengalami

perkembangan paradigma yang luar biasa yang dimulai pada dekade 80an.

Perkembangan ini memunculkan paradigma the new public management

(Mascarenhas, 1994; Hughes, 1998:58-57 ; dan Peters, 2001), suatu paradigma

dalam ilmu administrasi publik yang berkembang dari paradigma public choice yang

ada dalam ilmu ekonomi politik (Walsh, 1995:15-28; Hughes, 1998:77). Pada intinya,

ide-ide dan prinsip-prinsip reformasi yang dicakup dalam hampir semua reformasi di

tingkat nasional ataupun subnasional selama dua dekade terakhir dapat

dikategorikan ke dalam paham manajerial (managerialism). Paham manajerial ini di

dasarkan pada teknik dan praktik sektor swasta dan digunakan lalu dipopulerkan

oleh teori public choice dan teori pasar.

Peningkatan efisiensi merupakan tujuan utama dari proses reformasi dalam

managerialism, sedangkan desentralisasi dan swastanisasi merupakan sejumlah

strategi yang dipakainya. Lebih lanjut, Ingraham mengatakan bahwa pada

pemerintahan yang dipengaruhi oleh sistem Westminster (sistem Inggris atau

Commonwealth Countries) dilakukan pemisahan antara unit yang membuat

27

kebijakan dan unit yang mengimplementasikan kebijakan. Hampir pada semua

kasus target reformasi adalah pada pegawai negeri tingkat senior, penerapan sistem

kontrak kinerja dengan kombinasi otonomi dan diskresi yang lebih besar pada

masalah penganggaran dan kepegawaian.

Managerialism yang bercirikan fleksibilitas dan berorientasi pasar merupakan

paradigma yang muncul sebagai respons dari ketidakpuasan terhadap paradigma

lama yang sering disebut sebagai traditional bureaucratic paradigm yang bersifat

rigid, hirarkis dan birokratis yang merupakan fenomena yang mendominasi abad ke

20 (Hughes, 1998:1; Lane, 1995:53-60), dan dikenal sebagai produk dari post-

Keynesian welfare state (Mascarenhas, 1993:319). Secara makro, pendekatan

The New Public Management berorientasi pada slimming the state antara lain

melalui swastanisasi dan contracting out, sedangkan secara mikro dapat dilihat

adanya penerapan manajemen stratejik, perencanaan stratejik, manajemen kinerja

(performance management), anggaran kinerja (performance based budgeting) serta

penerapan sistem kompetisi pada proses penyediaan pelayanan publik (Hughes,

1998:68-69).

Selain karena tuntutan efisiensi, NPM juga muncul sebagai respons untuk

memperbaiki kualitas pelayanan publik. Seperti dikemukakan dibagian terdahulu

welfare state telah membuat birokrasi menjadi sangat besar, lamban (tidak

responsif), dan mahal. Oleh karena itu, NPM beranggapan bahwa masyarakat

penerima pelayanan publik harus diperlakukan sama seperti customer yang

berhubungan dengan institusi pasar (swasta). Dengan melakukan hal ini maka

pelayanan publik akan dipacu sebaik yang disediakan oleh swasta. Alasan ketiga

munculnya NPM adalah alasan ideologi neo-liberlisme, yang mempertajam

ideologi ekonomi neo-klasik, yang percaya bahwa mekanisme pasar jauh lebih

baik dibandingkan dengan mekanisme politik dalam mengalokasikan barang dan

jasa (pelayanan publik) dalam masyarakat (Minogue, 1998:19-20).

Dalam perjalanannya NPM dapat dibedakan menjadi beberapa model

masing-masing dengan penekanan yang berbeda pula. Berikut ini dideskripsikan

secara singkat empat model dari NPM. New Public Management model pertama

didorong oleh tujuan untuk melakukan efisiensi (the efficiency drive). Model pertama

merupakan model yang muncul paling awal. Asumsi yang dipakai adalah birokrasi

bersifat wasteful, overbureaucratic dan underperforming. Usaha-usaha yang

dilakukan adalah menjadikan birokrasi menjadi lebih business-like yang didorong

28

oleh nilai ‘efisiensi’. Praktik-praktik yang muncul antara lain kontrol keuangan yang

semakin ketat, marjinalisasi serikat buruh, melakukan empowerment terbatas dan

menekankan entrepreunerial management, tetapi tetap dengan pertanggungjawaban

secara hirarki yang ketat. Pada model pertama sifat hirarki dan rigid untuk

mengontrol efisiensi terasa sangat kental. Kritik terhadap model pertama ini bahwa

model ini tetap mengacu pada paradigma Taylor, sehingga Pollitt menamakannya

sebagai neo-Taylorian approach (Ferlie,et al. 1996:10-11).

New Public Management model kedua adalah downsizing dan

decentralization. Hal yang dituju adalah keluwesan dalam organisasi dan juga

efisiensi dengan melakukan organizational unbundling dan downsizing. Langkah

tersebut untuk memerangi vertical integrated organizations yang masif dalam

birokrasi, mengurangi high degree of standardization, meningkatkan desentralisasi

terhadap tanggungjawab yang bersifat strategis dan terhadap pengelolaan

anggaran, meningkatkan contracting-out, serta memisahkan bagian kecil yang

bersifat strategis (pembuatan kebijakan) dan bagian lainnya yang lebih besar dan

bersifat operasional. Model kedua ini dikenal pula sebagai tindakan meninggalkan

management by hierarchy menuju management by contract (Ferlie, 1996:11-12).

New Public Management model ketiga adalah In search of Excellence. NPM

model ketiga sangat berkaitan dengan gelombang the excellence yang muncul pada

dekade 80an. Model ini memperlihatkan bagaimana penerapan human relations

school, yang sangat menekankan kultur/budaya organisasi pada pelayanan publik.

Model ketiga ini menolak dengan tegas model pertama dengan pendekatan yang

sangat rasional. Sebaliknya model ketiga sangat menekankan peranan nilai dan

budaya dalam organisasi. Terdapat kepedulian yang tinggi bagaimana organisasi

menata perubahan dan inovasi (how organisation manage change and innovation)

(Ferlie, 1996:13-14).

New Public Management model keempat adalah public service orientation.

Model ini memunculkan kembali total quality management dalam sektor publik dan

kepedulian yang tinggi kepada pemakai pelayanan publik. Lebih lanjut model

terakhir ini menginginkan kembalinya kekuasaan dari appointed pada elected local

bodies, serta bersikap skeptis terhadap peran pasar dalam penyediaan pelayanan

publik (Ferlie, 1996:14-15).

NPM merupakan paradigma pelayanan publik yang memiliki ide dan praktik

menggunakan pendekatan sektor privat dan bisnis. Praktik NPM yang cukup

29

terkenal yaitu praktik yang dilakansakan oleh Amerika Serikat yang dapat dipelajari

dari buku Ted Gaebler dan David Osborne, Reinventing Government (1992).

Berdasarkan best practise osborne dan gaebler (1992) menyusun beberapa prinsip

dalam NPM yaitu:

a. Pemerintahan Katalis (Catalytic Government, Steering Rather than Rowing)

Prinsip ini merupakan gambaran peran pemerintah yang hanya

mengarahkan kayuhan atau bisa diartikan memberikan regulasi atas suatu

pelayanan publik. Sementara pelayanan publik sendiri dilaksankan oleh pihak

lain. E. S Savas mengatakan bahwa kata pemerintahan berasal dari sebuah

kata Yunani yang berarti mengarahkan. Tugas pemerintah adalah

mengarahkan bukan mengayuh perahu. Memberikan pelayanan diartikan

sebagai mengayuh perahu, dan pemerintah tidaklah pandai mengayuh

perahu.

Di Amerika, prinsip ini dapat dibuktikan dengan berhasilnya beberapa

kota dalam mengembangkan daerahnya, misalnya upaya Walikota George

Latimer dan deputinya Broeker yang mengupayakan kerjasama dengan

swasta dalam menyelenggarakan pemerintahan. Dengan terus menerus

mempercepat solusi di luar sektor pemerintah, Latimer mampu meningkatkan

kontribusi pemerintah dengan memangkas 12% stafnya. Hal ini diupayakan

agar anggaran dan pertumbuhan pajak kekayaan tetap di bawah tingkat

inflasi serta mengurangi hutang kota tanpa perlu PHK besar-besaran dengan

memakmurkan kehidupan pegawai negeri dan mengabulkan keinginan

pemilik modal maka Latimer mewujudkan suatu pemerintahan yang lebih

banyak berbuat dengan menghabiskan (dana) lebih sedikit.

Berdasarkan tindakan yang telah dilakukan oleh Latimer dan contoh

lainnya, secara tidak langsung muncul definisi baru atas peran pemerintah

yaitu antara sebagai fasilitator atau katalisator. Pemerintah (kota) akan lebih

sering mendefinisikan berbagai masalah kemudian menyusun berbagai

sumber daya untuk digunakan oleh yang lain dalam menghadapi masalah

tersebut.

b. Pemerintah Milik Masyarakat (Community-Owned Government, Empowering Rather than Serving)

30

Prinsip ini berupaya memberikan sebuah peran aktif bagi masyarakat

untuk turut serta mendukung berhasilnya sebuah pelayanan publik. George

Latimer, Mantan Walikota St. Paul mengatakan bahwa:

“Semakin tua saya semakin yakin bahwa agar benar-benar berjalan, semua program harus dimiliki oleh masyarakat yang akan dilayani. Ini bukan sekadar retorika melainkan kenyataan, jadi harus ada kepemilikan”.

Dalam hal ini, pemerintah memberikan kapasitas kepada masyarakat

untuk memiliki wewenang. Pemberian wewenang kepada masyarakat tidak

hanya mengubah harapan dan membangkitkan kepercayaan yang biasanya

memberikan solusi-solusi jauh lebih baik terhadap setiap masalah mereka

daripada terhadap layanan umum biasa. Walaupun pemerintah mendorong

kepemilikan dan kontrol ke dalam masyarakat, namun tanggung jawab

mereka belum berakhir. Pemerintah tidak lagi memproduksi jasa, tetapi

pemerintah masih bertanggungjawab untuk memastikan bahwa kebutuhan-

kebutuhan telah terpenuhi.

c. Pemerintah yang Kompetitif (Competitive Government, Injecting Competition into Service Delivery)

Prinsip ini menerapkan semangat kompetisi antar penyelenggara

pelayanan agar dapat mencapai sebuah pelayanan publik yang optimal.

Prinsip ini cukup berhasil karena memberikan kompetisi yang tidak bersifat

monopoli. John Moffitt, Sekretaris Kepala Gubernur Massachusetts William

Weld mengatakan bahwa:

“Persoalannya bukanlah negeri versus swasta melainkan kompetisi monopoli. Kompetisi yand dimaksud dapat berupa kompetisi antara pemerintah versus swasta, swasta versus swasta, dan publik versus publik”.

Kompetisi ini dapat digunakan dalam pemerintahan untuk

meningkatkan kualitas dan perbaikan pelayanan pemerintahan. Akan tetapi

kompetisi yang dimaksud adalah kompetisi antar tim atau antar organisasi

yang dapat membangun semangat dan mendiring kreativitas. Terkait

keuntungannya, kompetisi memiliki beberapa keuntungan misalnya efisiensi

yang lebih besar atau mendatangkan uang yang lebih banyak, memaksa

monopoli pemerintah atau swasta untuk merespon segala kebutuhan

31

pelanggannya, menghargai inovasi karena tanpa inovasi monopoli akan

melumpuhkannya, dan kompetisi membangkitkan rasa harga diri dan

semangat juang pegawai negeri. Dalam perkembangannya, Amerika telah

mengembangkan beberapa metode yang hampir tidak terbatas, misalnya

kompetisi publik melawan swasta, kompetisi sawsta melawan swasta, dan

kompetisi publik melawan publik.

d. Pemerintah yang Digerakkan oleh Misi (Mission-Driven Government, Transforming Rule Driven Organization)

Prinsip pemerintahan yang digerakkan misi memiliki prinsip untuk

menentukan tujuan yang ingin dicapai terlebih dahulu daripada menentukan

caranya. Misi menggerakan cara dan mekanisme yang dilaksanakan oleh

penyelenggara pelayanan publik. Jenderal George S.Patton menyatakan

bahwa:

“Jangan memberitahu orang cara melakukan sesuatu. Beritahukanlah keinginan Anda yang harus mereka capai, maka Anda pun akan terkejut melihat kepintaran mereka”.

Organisasi yang digerakkan oleh misi memberi kebebasan kepada

para karyawan dalam mencapai misi organisasi dengan metode paling efektif

yang dapat mereka temukan. Keunggulan dari proses yang mengedepankan

misi antara lain organsiasi yang digerakkan oleh misi lebih efisien daripada

organsiasi yang digerakkan oleh peraturan, organisasi yang digerakkan oleh

misi juga lebih efektif daripada organisasi yang digerakkan oleh peraturan dan

mereka juga dapat mendatangkan hasil yang lebih baik, organisasi yang

digerakkan oleh misi lebih inovatif daripada yang digerakkan oleh peraturan,

dan organisasi yang digerakkan oleh misi lebih fleksibel daripada yang

digerakkan oleh peraturan. Salah satu metode yang dapat digunakan adalah

anggaran berdasarkan misi

Dalam anggaran berdasarkan misi ini terdapat beberapa kelebihan

antara lain anggaran yang digerakkan oleh misi memberikan dorongan

kepada setiap pekerja untuk menghemat uang, anggaran yang digerakkan

oleh misi membebaskan sumber-sumber daya untuk menguji berbagai

gagasan, anggaran yang digerakkan oleh misi memberikan otonomi kepada

32

para manajer yang diperlukan untuk merespon setiap kondisi lingkungan yang

berubah, anggaran yang digerakkan oleh misi menciptakan lingkungan yang

dapat diramalkan, anggaran yang digerakkan oleh misi sangat

menyederhanakan proses anggaran, anggaran yang digerakkan oleh misi

menghemat jutaan dolar untuk auditor dan pegawai anggaran, serta

membebaskan anggota legislatif untuk memfokuskan pada isu-isu penting.

e. Pemerintah yang Berorientasi Hasil (Results-Oriented Government, Funding Outcomes, Not Onputs)

Prinsip dari pemerintah berorientasi hasil berupaya mengubah

paradigma, yaitu menjadi menitikberatkan pada outcome bukan input. Hal ini

dikarenakan pada sejumlah pendekatan sebelumnya dalam birokrasi

tradisional masih memfokuskan pada masukan bukan outcome. Manajer

Perumahan Minneapolis, Tom Fulton menyatakan bahwa:

“Yang Saya catat mengenai program birokratis adalah semua peraturan atau prosedurnya sedikit sekali mencatat kejadian sebenarnya mengenai masyarakat yang dilayani. Jika kebiasaan terbina sejak awal, jika Anda mencatat hasil-hasilnya,maka Anda akan membuang banyak sekali prosedur rumit”.

Pada pemerintah tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu

unit kerja ditentukan oleh kompleksitas masalah yang dihadapi. Semakin

kompleks masalah yang dihadapi, maka semakin besar pula dana yang

dialokasikan. Kebijakan seperti ini kelihatannya logis dan adil, tapi yang

terjadi adalah unit kerja tidak punya insentif untuk memperbaiki kinerjanya.

Hal ini dapat dilihat dari mereka yang memiliki peluang baru, semakin lama

permasalahan dapat dipecahkan, maka semakin banyak pula dana yang

dapat diperoleh. Oleh karena itu, pemerintah wirausaha berusaha mengubah

bentuk penghargaan dan insentif itu, yaitu dengan membiayai hasil dan bukan

masukan.

Pemerintah wirausaha akan mengembangkan suatu standar kinerja

yang mengukur seberapa baik suatu unit kerja mampu

memecahkan permasalahan yang menjadi tanggung jawabnya. Semakin

baik kinerjanya maka semakin banyak pula dana yang

33

akan dialokasikan untuk mengganti semua dana yang telah dikeluarkan oleh

unit kerja tersebut (Irani dan Aswanto, 2010).

f. Pemerintah Berorientasi Pelanggan (Customer Driven Government, Meeting the Needs of the Customer, Not the Bureaucracy)

Prinsip ini berupaya menghargai pelanggan dari pelayanan publik.

Penghargaan diberikan untuk menstimulai peningkatan kualitas pelayanan

publik melalui feedback dari pelanggan maupun orientasi kepuasan

pelanggan.

g. Pemerintahan Wirausaha (Entreprising Government, Earning Rather than Spending)

Prinsip ini mengupayakan tidak hanya pengeluaran, tetapi juga adanya

pemasukan dari usaha pemerintah. Gale Wilson, mantan manajer kota

California mengatakan bahwa:

“Penentangan terhadap pajak, cukup sampai disini karena Kami harus menjamin pendapatan yang akan datang dengan menciptakan sumber-sumber pendapatan baru”.

h. Pemerintahan Antisipatif (Anticipatory Government, Prevention Rather than Cure)

Prinsip ini mengarahkan pelayanan publik untuk melakukan pelayanan

yang bersifat pencegahan sebelum tindakan kuratif, misalnya ada saatnya

pemerintah memusatkan pada pembangunan sistem air dan pembuangan air

kotor untuk mencegah penyakit. Penyelenggara pelayanan publik ini

melakukan tindakan yang bersifat mencegah suatu kondisi lebih buruk terjadi.

Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi

pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik, serta cenderung

bersifat reaktif. Pemerintah wirausaha tidak reaktif tetapi proaktif. Ia tidak

hanya mencoba untuk mencegah masalah, tetapi juga

berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan

perencanaan strategis untuk menciptakan visi.

i. Pemerintahan Desentralisasi (Decentralized Government, from Hierarchy to Participation and Teamwork)

34

Prinsip ini mengurai sistem pemerintahan yang cenderung sentralisasi

sehingga menyebabkan production dan distribution cost yang tinggi.

Penyelenggara pelayanan publik melakukan pendistribusi pelayanan di

tingkat yang lebih terdesentralisasi sehingga mendekatkan pelayanan publik

kepada pelanggan. Beberapa dekade lalu, pemerintahan yang sentralistis dan

hirarkis sangat diperlukan. Pengambilan keputusan harus berasal dari

pusat, mengikuti rantai komando hingga sampai pada staf yang paling

berhubungan dengan masyarakat dan bisnis. Pada masa itu, sistem

tersebut sangat cocok karena teknologi informasi masih

sangat primitif, komunikasi antar lokasi masih lamban, dan aparatur

pemerintah masih sangat membutuhkan petunjuk langsung.

Pada saat sekarang, keadaan sudah berubah, perkembangan

teknologi sudah sangat maju dan keinginan masyarakat sudah semakin

kompleks, sehingga pengambilan keputusan harus digeser ke tangan

masyarakat, asosiasi-asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya

masyarakat.

j. Pemerintah Berorientasi Pasar (Market Oriented Government, Leveraging Change Trough the Market)

Prinsip ini memberikan pilihan kepada pemerintah untuk melakukan

mekanisme pasar dalam pengambilan kebijakan pelayanan publik mereka.

Misalnya Amerika menggunakan mekanisme pasar melalui pajak untuk

mempengaruhi pengeluaran individu atau perusahaan. Perubahan dilakukan

dengan mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme

administratif (sistem prosedur dan pemaksaan).

Manajemen pemerintahan yang mengimplementasikan pemikiran

NPM ini sangat berorientasi pada jiwa dan semangat kewirausahaan, maka

manajemen publik baru di tubuh pemerintah dapat disebut sebagai

Manajemen Kewirausahaan. Di dalam doktrin NPM atau Reinventing

Government, pemerintah dianjurkan untuk meninggalkan paradigma

administrasi tradisional yang cenderung

mengutamakan sistem dan prosedur, kemudian menggantikannya dengan

orientasi pada kinerja atau hasil kerja.

35

Paradigma NPM yang sangat populer sekarang ini bukannya tanpa kritik.

Hughes mengemukakan tujuh kritik terhadap NPM (Hughes, 1998:77-84). Pertama,

teori ekonomi dianggap sebagai dasar yang lemah bagi paham manajerial. Terlebih

lagi bagi penerapan paham manajerial dalam sektor publik. Kedua, sektor publik

tidak identik dengan sektor bisnis. Oleh karena itu, penerapan paham manajerial di

sektor publik adalah suatu yang tidak relevan. Ketiga, pada hakekatnya NPM

merupakan Neo-Taylorism yang juga telah menuai banyak kritik. Keempat,

penerapan NPM sampai batas-batas tertentu merupakan politisasi birokrasi. Kelima,

penerapan NPM mengurangi akuntabilitas karena diperkenalkannya konsep

konsumerisme. Keenam, definisi NPM tidak jelas.

Schick menambahkan pula keterbatasan dari NPM, khususnya NPM model

Westminster. Schick mengatakan bahwa model Westminster hanya dapat

diterapkan di negara-negara maju dimana tidak terdapat ‘sektor informal’, pasar

sudah berjalan dengan baik, dan rule of law mudah diterapkan. Schick lebih jauh

memperingatkan negara-negara berkembang untuk tidak mengikuti model

Westminster khususnya yang diterapkan New Zealand (Schick, 1998).

3. New Public ServicesLahirnya konsep mengenai New Public Services ini juga dilatarbelakangi atas

kritik terhadap NPM yang dianggap sebagai paradigma yang telah melupakan tugas

utama pemerintah seharusnya, yaitu melayani masyarakat karena administrasi

negara tidaklah sama dengan organisasi bisnis. Administrasi negara harus

digerakkan sebagaimana menggerakkan pemerintahan yang demokratis. Hal ini

dikarenakan misi organisasi publik tidak hanya sekedar memuaskan pengguna jasa

(customer), tetapi juga menyediakan pelayanan barang dan jasa sebagai

pemenuhan hak dan kewajiban publik (Denhardt, 2003). Nilai yang dipromosikan

sangat menekankan pada semangat privat karena pada dasarnya negara tidak bisa

seperti itu, entrepreneurship bertolak belakang dengan nilai-nilai demokrasi, dan

masyarakat hanya dianggap sebagai pelanggan sehingga dalam pengambilan

keputusan masyarakat tidak pernah dilibatkan. Oleh karena itu, muncullah

paradigma selanjutnya, yaitu new public service.

Pembahasan mengenai new public service mengemuka setelah Janet V

Denhardt dan Robert B Denhardt membuka pemahaman baru tentang new public

service. Denhardt & Denhardt (2007) berharap adanya sebuah pandangan baru

36

dalam pelayanan publik yaitu berkembangnya demokrasi. New Public Service

mengajak pemerintah untuk melayani masyarakat sebagai warga negara, bukan

pelanggan; memenuhi kepentingan publik; mengutamakan warganegara di atas

kewirausahaan; berpikir strategis dan bertindak demokratis yang artinya pemerintah

harus mampu bertindak cepat dan menggunakan pendekatan dialog dalam

menyelesaikan persoalan publik; menyadari komplekstitas akuntabilitas dimana

pertanggungjawaban merupakan proses yang sulit dan terukur sehingga harus

dilakukan dengan metode yang tepat; melayani bukan mengarahkan karena fungsi

utama pemerintah adalah melayani warga negara bukan mengarahkan; serta

mengutamakan kepentingan masyarakat bukan produktivitas (Denhardt, 2003).

Denhardt & Denhardt (2007) menyatakan bahwa dengan munculnya

paradigma new public service diharapkan dapat membuat kata seperti “democracy’,

‘citizen’, dan ‘pride’ lebih lazim digunakan daripada terminologi ‘market’,

‘competition’, dan ‘customer’. Pemikiran ini dilatarbelakang adanya perubahan

paradigma bahwa pelayanan publik tidak seharusnya dijalankan layaknya bisnis

tetapi seharusnya dijalankan layaknya demokrasi.

Paradigma new public service ini meletakkan dasar pergerakannya dari

kepentingan publik, ide pemerintahan demokrasi, dan kegiatan sebagai hak warga

negara yang diperbaharui. Dasar ini ditunjukkan dalam interaksi dengan pimpinan

partai politik, pelibatan masyarakat, dan mekanisme dalam membawa perubahan

positif dalam organisasi dan komunitas.

Menurut Denhardt dan Denhardt terdapat beberapa prinsip dari new public

service, yaitu:

a. Melayani Warga Negara, bukan melayani pelanggan (Serve Citizens, Not Customers)

Dalam prinsip ini, New Public Service memandang publik sebagai

‘citizen’ atau warga negara yang mempunyai hak dan kewajiban publik yang

sama. Citizen adalah penerima dan pengguna pelayanan publik yang

disediakan pemerintah dan sekaligus juga subyek dari berbagai kewajiban

publik seperti mematuhi peraturan perundang-undangan, membayar pajak ,

membela negara, dan sebagainya. Oleh karena itu, abdi negara tidak hanya

Public servants do not deliver customer service; they deliver democracy. (Denhardt &

Denhardt, 2007)

37

responsif terhadap ‘customer’ (pelanggan), tetapi juga fokus pada

pemenuhan hak-hak publik serta upaya membangun hubungan kepercayaan

(trust) dan kolaborasi dengan warga negara.

b. Berdasarkan Kepentingan Publik (Seeks the Public Interest)Administrator publik berperan dalam membangun nilai kolektif dan

kebersamaan dalam kepentingan publik. Tujuannya bukan hanya untuk

menemukan solusi berdasarkan pada pilihan individu, tetapi merupakan hasil

kepentingan bersama dan berbagi tanggung jawab. Dalam New Public

Service berpandangan bahwa administrator publik adalah aktor penting dalam

sistem kepemerintahan lebih luas yang terdiri dari warga negara (citizen),

kelompok, wakil rakyat, dan lembaga-lembaga lainnya. Administrator publik

mempunyai peran membantu warga negara mengartikulasikan kepentingan

publik. Administrator publik juga berkewajiban memfasilitasi forum bagi

terjadinya dialog publik. Argumen ini berpengaruh terhadap peran dan

tanggung jawab administrasi publik yang tidak hanya berorientasi pada

pencapaian tujuan-tujuan ekonomis tapi juga nilai-nilai yang menjadi

manifestasi kepentingan publik seperti kejujuran ,keadilan, kemanusiaan, dan

sebagainya.

c. Menghargai Kewarganegaraan lebih daripada Kewirausahaan (Value Citizenship over Entrepreneurship)

New Public Service memandang keterlibatan citizen dalam proses

administrasi dan pemerintahan lebih penting ketimbang pemerintahan yang

digerakkan oleh semangat wirausaha. New Public Service berargumen

kepentingan publik akan lebih baik bila dirumuskan dan dikembangkan oleh

aparatur negara bersama-sama dengan warga negara yang mempunyai

komitmen untuk memberi sumbangan berarti pada kehidupan bersama

daripada oleh manajer berjiwa wirausaha yang bertindak seolah uang dan

kekayaan publik itu milik mereka.

Prinsip ini berimplikasi pada peran pemerintah dan relasinya dengan

masyarakat. Peran pemerintah di masa lalu lebih bersifat mengarahkan

masyarakat melalui fungsi-fungsi yang bersifat langsung dan pengendalian

38

seperti fungsi pengaturan atau regulasi, pemberian layanan, menetapkan

aturan dan insentif. Kehidupan masyarakat modern yang makin kompleks

menuntut peran pemerintah bergeser dari fungsi controlling ke agenda

setting, fasilitasi, negosiasi atau “brokering” solusi untuk memecahkan

masalah publik. Oleh karena itu, administrator publik tidak hanya menguasai

keahlian kontrol manajemen tapi juga keahlian bernegosiasi dan resolusi

konflik.

d. Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis (Think Strategically, Act Democratically)

Ide utama prinsip ini adalah kebijakan dan program untuk menjawab

kebutuhan publik akan dapat efektif dan responsif apabila dikelola melalui

usaha kolektif dan proses kolaboratif. Prinsip ini berkaitan dengan bagaimana

administrasi publik menerjemahkan atau mengimplementasikan kebijakan

publik sebagai manifestasi dari kepentingan publik. Dalam New Public

Service, focus utama implementasi kebijakan terletak pada keterlibatan

citizen dan pembangunan komunitas (community building). Keterlibatan

citizen dilihat sebagai bagian penting dari implementasi kebijakan dalam

sistem demokrasi. Keterlibatan disini mencakup keseluruhan tahapan

perumusan dan proses implementasi kebijakan agar warga negara merasa

terlibat dalam proses kepemerintahan bukan hanya menuntut pemerintah

untuk memuaskan kepentingannya.

e. Mengakui bahwa Akuntabilitas Bukan Hal Sederhana (Recognize that accountability is not Simple).

Aparatur publik seharusnya tidak hanya mengutamakan kepentingan

pasar, tetapi mereka juga harus mengutamakan ketaatan pada konstitusi,

hukum, nilai masyarakat, nilai politik, standard profesional, dan kepentingan

warga negara. Dalam New Public Service melihat bahwa administrasi publik

tidak hanya bertanggung jawab pada customer, tetapi juga harus

mempertanggungjawabkan kinerjanya dari sisi etika, prinsip demokrasi, dan

kepentingan publik. Administrator publik dalam hal ini bukanlah wirausaha

dimana konsekuensi ataupun kegagalan akibat keputusan yang diambilnya

akan ditanggungnya sendiri. Resiko atas kegagalan suatu implementasi

39

kebijakan publik akan ditanggung semua warga masyarakat. Oleh karena itu,

akuntabilitas administrasi publik bersifat komplek seperti pertanggungjawaban

profesional, legal, politis dan demokratis.

f. Melayani Ketimbang Mengarahkan (Serve Rather than Steer)Prinsip ini berkenaan dengan peran atau kepemimpinan manajer di

organisasi sektor publik. Kepemimpinan dalam New Public Service

berlandaskan pada nilai yang disebut dengan ‘moral atau transformational

leadership’ dimana kepemimpinan ini mampu menjadi aspirasi dan

keteladanan moral baik bagi pimpinan, bawahan, maupun publik secara

keseluruhan. Kepemimpinan moral juga menghasilkan tindakan yang

konsisten dengan kebutuhan, kepentingan, dan aspirasi pengikut maupun

tindakan-tindakan yang secara fundamental merubah moral dan kondisi

sosial. Pada akhirnya, kepemimpinan ini mempunyai kapasitas untuk

menggerakkan kelompok, organisasi, dan masyarakat menuju pencapaian

tujuan yang lebih tinggi. Selain itu, kepemimpinan dalam New Public Service

juga merupakan ‘shared leadership’ dimana kendali kepemimpinan tidak

terpusat di tangan atasan tapi melibatkan banyak orang, banyak kelompok.

Kedudukan pimpinan disini bukan sebagai pemilik tapi pelayan publik atau

abdi masyarakat (servant, not owner).

g. Menghargai Orang tidak hanya berdasarkan Produktivitas (Value People, Not Just Productivity)

Dalam prinsip ini, New Public Service tidak melihat manusia sebagai

pemalas atau hanya mementingkan dirinya sendiri. Perilaku manusia juga

didorong oleh faktor martabat manusia (human dignity), rasa memiliki dan

dimiliki (belongingness), perhatian pada orang lain, pelayanan, dan

kepentingan publik. Oleh karena itu, ukuran kinerja pegawai tidak semata

parameter ekonomi, tetapi juga nilai-nilai kejujuran, kesetaraan, responsivitas,

pemberdayaan, dan sebagainya.

40

Berdasarkan atas penjelasan di atas, dapat dilihat bahwa Denhardt &

Denhardt ingin memunculkan ide-ide yang melawan model arus utama dalam teori

administrasi publik yang sangat pro-pasar karena bagaimanapun organisasi publik

mempunyai alasan yang jelas berbeda dengan organisasi bisnis, sehingga tidak bisa

dikendalikan seolah-olah lembaga bisnis. Ada nilai yang lebih penting dibandingkan

sekadar nilai ekonomi yang harus diwujudkan organisasi publik, yaitu sifat dan misi

publik yang melayani masyarakat sebagai warga negara yang mempunyai hak dan

kewajiban publik sama terlepas dari identitas dan kapasitas sosial, politik maupun

ekonomi yang dimiliki warga negara tersebut.

4. Paradigma Kepemerintahan Yang Baik (Good Governance)Paradigma terakhir yang muncul dalam perkembangan ilmu administrasi

publik adalah good governance. Hal yang sangat baru dari paradigma ini adalah

munculnya peran stakeholders yang disejajarkan dengan peran pemerintah dan

pasar. Paradigma ini muncul sebagai reaksi terhadap ketidakpuasan dominasi peran

pemerintah dan pasar. Sampai dengan akhir dekade 90-an tarik menarik pemikiran

yang ada hanya pada dua kutub, yaitu peran pemerintah dan peran swasta

(Kooiman, 1993:1). Paradigma ini memunculkan pula peran baru dari pihak ketiga

yaitu masyarakat sipil (civil society).

Good governance sebagai paradigma dalam administrasi publik muncul di

era dekade 90-an dimana Pemerintah dan Swasta tidaklah dipandang sebagai pihak

yang dominan dalam kepemerintahan. Masyarakat, lebih tepatnya civil society, diberi

tempat sejajar dengan pemerintah dan dunia bisnis. Paradigma good governance

muncul antara lain sebagai reaksi terhadap beberapa kelemahan yang ada

pada paradigma new public management. Paradigma good governance

menganggap bahwa masyarakat penerima jasa pelayanan umum tidak dapat hanya

ditempatkan sebagai consumers atau customers saja seperti yang dianut dalam new

public management, melainkan harus diperlakukan sebagai citizen, yang

mempunyai hak untuk menuntut akuntabiliti dari pemerintahnya. Masyarakat ingin

dilindungi hak-haknya, didengar suaranya dan dihormati nilai-nilai dan keinginannya

(Minogue, Polidano dan Hulme, 1998:5). Lebih jauh, Minogue dan kawan-kawan

mengatakan bahwa akuntabilitas dalam sistem pemerintahan lemah. Pada akhirnya

41

paradigma ini mengatakan bahwa isu seperti akuntabilitas, transparansi, partisipasi

dan cepat tanggap merupakan isu yang sama pentingnya dengan isu the three Es

(efisiensi, ekonomi dan efektifitas).

Akhir-akhir ini, good governance sudah menjadi konsep yang biasa dipakai

dalam ilmu politik, administrasi publik dan secara khusus dalam pengembangan

manajemen. Konsep good governance seringkali muncul bersama dengan konsep

demokrasi, civil society, populer participation, human rights serta pembangunan

sosial yang berkesinambungan. Dalam dekade terakhir good governance seringkali

dikaitkan dengan public sector reform (Agere, 2000:1).

Oleh karena itu, dalam paradigma ini elemen-elemen utamanya adalah

partisipasi, transparansi, akuntabilitas dan tanggap (responsive). Dengan demikian,

pengertian dari good governance itu sendiri adalah suatu sistem kepemerintahan

yang transparan, akuntabel, mengandung kebenaran, adil, demokratis, partisipatif

dan responsive terhadap kebutuhan masyarakat (Agere, 2000:7-8 dan Loffler,

2003:165). Untuk melihat secara lebih rinci bagaimana prinsip-prinsip good

governance diterapkan dalam pelayanan publik yang dikemukakan oleh The

Independent Commission for Good Governance in Public Service lihat lampiran 1

(The Independent Commission, 2004:5).

Ketiga paradigma yang telah dibahas muncul sebagai konsekuensi dari

adanya proses reformasi administrasi.

LatihanUntuk memperdsalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah

latihan berikut!

Rangkuman Tes Formatif 1Tes Formatif 1Jawablah pertanyaan-pertanyaan berikut ini!




Belajar 1.

42

Arti penguasaan:


80-89% = baik

70-9% = cukup

<70% = kurang


Jumlah Soal

43

Kegiatan Belajar 3The Public Domain: Purposes and Conditions

Pemahaman atas sektor publik penting dalam memahami dasar pelayanan

publik. Sektor publik merupakan penyelenggara pelayanan publik. Perdebatan

tentang batasan sektor publik terjadi sejak lama. Literatur mempersempit

permasalahan sektor publik menjadi dua yaitu jalan alternatif dari penyelenggaraan

pelayanan publik, privatisasi dan fisibilitas public privat partnership yang

digabungkan dengan bentuk alokasi pasar dengan birokrasi (Bridge, 1977; Ostrom

dan Ostrom, 1977; Savas, 1982 dalam Lane, 1995) atau diskusi teknik keputusan

yang akan berisi pertumbuhan pemerintahan (Wildavsky, 1980 dalam Lane, 1995).

Dalam pelayanan publik, perdebatan terjadi yaitu mengapa perlu adanya peran

sektor publik untuk menyelenggarakan pelayanan publik dan bagaimana cara

melaksanaan pelayanan publik oleh sektor publik. Untuk mendapatkan pemahaman

tentang sektor publik maka dalam kegiatan belajar ini, akan dijelaskan konsep sektor

publik, teori barang dan jasa, dan market failure.

Konsep Sektor PublikSektor publik memiliki karakteristik dasar yang mudah ditandai yakni dengan

melihat institusi atau lembaga yang diciptakan dan didanai oleh negara baik melalui

pajak, subsidi, hibah, pinjaman, dan sebagainya yang pada dasarnya bertujuan

untuk memenuhi tuntutan dan kebutuhan rakyat. Apapun yang dilakukan oleh sektor

publik dapat dipastikan selalu berada pada domain atau proses politik.

44

Dalam hal ini, Chapman dan Cowdell (1998:2-3) mempertegas karakteristik

sektor publik sebagai berikut:

“These institutions are founded and funded by state, in the interest of state and, through the state, in the interest of its citizens. Their aims are politically determined by the state. Their budgets are sourced from taxation, both nationally and locally. Funding is determined by allocation, rather than by use, and they are controlled, or at least regulated, by state. The state is responsible for the legal obligation given to such institutions and for the legal controls over what they do. Indeed it is one of characteristics of public sector organizations that they are bounded by and operate within extensive legislation which creates an often creaking bureaucracy, much of which is concerned with the ‘proper’ use of public money”

Ditinjau dari karakteristik kelembagaan, Chapman dan Cowdell melihat sektor

publik sebagai suatu organisasi yang memberikan manfaat pada masyarakat luas

dalam berbagai cara. Kebutuhan dan hajat hidup masyarakat luas dipertemukan

dengan konsep permintaan dan pelayanan barang – jasa oleh pemerintah secara

keseluruhan melalui mekanisme politik. Karena orientasinya pada kemanfaatan

masyarakat luas tersebut, maka sifat sektor publik dikatakan altruistic dan tidak

berorientasi keuntungan.

“Public sector institutions are usually understood in the sense of the first category. They are generally organizations, the purpose of which is to benefit society in some way. They are concerned with satisfying social wants and needs – that is, with meeting demands for services or support which benefit society as a whole. They may therefore be said to be ‘altruistic’, with concern for others as a guiding principle. As a result, they are generally non-profit-making organizations”. (Chapman & Cowdell, 1998)

Untuk membedakan organisasi privat dan publik, Farnham dan Horton (1993:28)

menyatakan bahwa:

“Private organizations are those created by individuals or groups for market or welfare purposes. There are ultimately accountable to their owners or members. Private organizations take the forms of unincorporated associations, companies, partnerships, and voluntary bodies”. “Public Organizations are created by government for primarily collectivistor political purposes. They ultimately accountable to political representatives and the law. Their criteria for succsess are less easy to define than are those of private organizations. Public organizations cover a wide range of activities and encompass all those public bodies which are involved in making, implementing and applying public policy.”

45

Organisasi prifat adalah organisasi yang dibentuk individu untuk pasar atau

tujuan kesejahteraan. Sementara organisasi publik dibentuk oleh pemerintah untuk

tujuan politik kolektif atas dasar kepentingan umum.

Lane (1995) mendefinisikan sektor publik dalam beberapa konsep. Pertama,

sektor publik merupakan kegiatan pemerintah dan konsekuensinya. Konsep pertama

ini mengindikasikan keterlibatan pendekatan tradisional terhadap sektor publik

sebagai administrasi publik atau kewenangan publik. Kedua, aktifitas pemerintah

dan segala konsekuensinya tersebut membawa implikasi aktifitas sektor publik tidak

hanya berupa output kebijakan maupun aturan semata, melainkan juga barang dan

jasa. Ketiga, pada kenyataannya output sektor publik tidak sebatas pada barang-

jasa public goods (government transfer of social payment), melainkan juga private

goods. Keempat, hal ini jelas menggambarkan bahwa sektor publik melakukan

aktifitas pengalokasian anggaran dan sumber-sumber lain untuk private goods

(government consumtion and investment). Kelima,untuk memenuhi permintaan

barang-jasa publik maupun private, sektor publik dapat bertindak sebagai produser

yakni memproduksi sendiri barang-jasa tersebut (government production). Keenam,

dengan alasan tertentu pemerintah dapat bertindak sebagai penyedia barang-jasa

bagi masyarakat, sedangkan produsernya adalah swasta (government provision).

Tomkins (dalam Farnham dan Horton, 1993: 29) menyampaikan suatu

spektrum untuk mengelompokkan tipe organisasi dari yang sepenuhnya private (fully

private) hingga sepenuhnya publik tanpa kompetisi (public without competition).

•Fully private•Private with part ownership•Joint private and public ventures•Private regulated•Public infrastructure, operating

privately•Contracted out•Public with managed competition•Public without competition

Privately

Publicly

Konsep sektor publik tidak terlepas dari sejarah perkembangan teori ekonomi,

dimana peran dan kontribusi bapak ekonomi klasik Adam Smith (1776) sedemikian

besar didalamnya. Melalui pekerjaan monumental dalam bukunya yang sangat

46

dikenal “The Wealth of Nations” mengulas tentang 3 (tiga) peran dasar suatu

negara.

Adanya sektor publik dalam penyelenggaraan pelayanan publik karena hakikat

manusia yang memiliki demand. Manusia memiliki kebutuhan tertentu baik berupa

barang publik atau campuran (mix goods) dalam hidupnya yang tidak dapat dipenuhi

sendiri. Untuk itu diperlukan pelayanan publik. Pelayanan publik ini dapat dipenuhi

melalui penyediaan pelayanan publik oleh pemerintah maupun pasar. Dalam hal ini,

peran pemerintah dapat dilakukan melalui mekanisme birokrasi dan politik. Terdapat

peran pemerintah dalam menyelenggarakan pelayanan publik karena dalam waktu

tertentu pasar dalam mengalami kegagalan pasar (market failure).

Teori Barang dan JasaUntuk lebih memahami konsep dasar pelayanan publik, maka terlebih dahulu

perlu dipahami karakater dari barang dan jasa.

Konsep “consumer sovereignty” oleh Pinch (1985 ; 5) menyatakan bahwa

kewenangan sektor publik dapat dipahami melalui mata rantai produksi-konsumsi-

distribusi barang jasa yang diperlukan masyarakat. Kecuali Negara sosialis-

komunis, penyediaan barang-jasa melalui sektor publik tentunya merupakan bentuk

pemenuhan ‘consumer sovereignty’ dan secara filosofis, basisnya adalah ‘individual

utility maximisation’. Asumsi dasarnya tetap mengacu pada ketidakmungkinan pasar

untuk menjamin tersedianya jenis barang-jasa publik murni (pure public goods)

seperti keamanan dan pertahanan, jalan raya, penerangan umum dijalan, dimana

siapapun tanpa terkecuali dapat menikmatinya. Mengapa harus barang publik

murni?

•Masalah ‘free raider’.

•Terkait dengan jurisdictional partitioning (pembagian wilayah hukum)

•Tapering (daya jangkau pelayanan), dan

•Externality effects (efek eksternalitas),

Sehingga secara esensial jenis barang-jasa collective goods seperti itu hanya

negara yang mampu menyediakannya.

Savas (1987: 35) menyatakan 2 karakteristik yang membedakan barang-jasa

public – private berdasarkan degree of exclusion dan berdasarkan degree of

consumption. Dari degree of exclusion kita dapat menilai suatu barang atau jasa dari

47

tingka feasible hingga infeasible. Kemudian dari degree of consumption kita dapat

melihat suatu barang atau jasa dari sisi jointness hingga individual.

Degree of Exclusion

Feasible Infeasible

Degree of Consumption

Jointness Individual

Dari kategorisasi tersebut, terdapat empat jenis barang dan jasa yaitu private

goods, tool goods,collective goods, dan common pool goods.

48

1. Private Goods yakni barang dan jasa yang dikonsumsi secara individual dan

ditunjukkan dengan pembayaran/harga.karakteristik lain : non-joint

consumption dan rivalry, contoh : mobil pribadi, coca cola, dsb. Private goods

tidak memiliki masalah supply, mekanisme pasar adalah sangat cocok untuk

penyediaan private goods. Private goods kadang-kadang juga di supply oleh

pemerintah.

2. Common Pool-Goods yakni barang –jasa publik yang dapat dikonsumsi

secara individual dan sulit untuk menjagakonsumsinya dari pihak atau orang

lain. Contoh : ikan di laut, air laut, udara segar, dan sebagainya. Terdapat

masalah supply, di mana mekanisme pasar tidak cocok untuk mengaturnya

satu-satunyanya cara adalah melalui ‘collective action’ yakni berupa kontrol

pemerintah atau regulasi transformasi menjadi barang private dapat

dilakukan dengan melalui penciptaan ‘property rights’ (misal hak mengambil

hasil laut/ikan, hasil hutan/hph, dan sebagainya).

Exclusion (e) and consumption ( c )

feasible

infeasible

E

joint

individual

C

TOOL GOODS

COMMON POOL GOODS

COLLECTIVE GOODS

PRIVATE GOODS

Mobil pribadi dll.

Air PAM dll

Air laut, dll

Jalan umum dll

49

3. Toll-Goods yakni barang-jasa publik yang dikonsumsi secara bersama-sama,

tetapi para penggunanya harus membayar, siapa yang tidak membayar dapat

dikecualikan dari penggunaan barang-jasa tersebut. contoh : listrik rumah

tangga, air-pam, iuran tv, telephone, dan sebagainya. Dapat disupply oleh

pasar, sebab pengecualiannya sangat mungkin dilakukan (dengan harga dan

iuran) di beberapa negara toll goods disupply oleh negara.

4. Collective Goods yakni barang-jasa publik yang dikonsumsi secara bersama-

sama, dan tidak mungkin konsumsinya dikecualikan dari pihak lain. contoh :

jalan raya/umum, listrik di jalan raya, taman-taman umum, keamanan yang

disediakan pemerintah, dan sebagainya. Karakteristik lain : joint consumption

dan non-rivalry. Pasar tidak akan mampu mesupply jenis barang-jasa ini,

sebab karena sifatnya, barang – jasa ini adalah memenuhi hajad hidup orang

banyak dan tidak mungkin untuk dibuat pengecualian konsumsinya. Oleh

karena itu satu-satunya yang dapat mengatur adalah negara.

Kegagalan Pasar (Market Failure)Argumentasi dasar atas peran pemerintah dalam menyediakan barang dan

pelayanan karena dalam beberapa kondisi tertentu pasar gagal untuk menyedikan

keputusan yang efektif terhadap kondisi yang bertujuan sosial. Dengan demikian,

peran negara diperlukan untuk mengambil langkah mengisi kegagalan pasar

tersebut. Meskipun terdapat argumentasi bahwa pemerintah harusnya memiliki

peran yang sedikit dalam pemerintahan, tetapi hanya negara libertarian yang paling

anarkis yang mampu memberikan kebebasan untuk semua tanpa peran pemerintah

(Friedman, 1973), bahkan bagi seorang teoris misalnya Nozick (1974) menerima

peran pemerintah dalam level minimal.

Peran pemerintah diperlukan karena diakui bahwa kegagalan pasar dapat

terjadi. Terdapat beberapa set kondisi yang dapat menyebabkan kegagalan pasar

antara lain:

a. Pasar privat tidak akan menyediakan barang publik dengan cukup. Barang

publik yaitu barang yang tidak dapat dipisahkan ketersediaannya untuk

semua orang dimana penggunaan satu orang tidak menghalangi

ketersediaanya untuk orang lain.

50

b. Pasar akan gagal ketika terdapat kenaikan return to scale, yaitu kondisi

yang menyebabkan adanya penurunan nilai dari unit cost karena produksi

yang meningkat.

c. Eksternalitas yaitu dampak yang diakibatkan oleh adanya suatu kondisi

tertentu baik positif maupun negatif.

d. Pemerintah perlu memberikan jaminan atas merit goods. Karena pasar

tidak mampu memberikan jaminan bahwa pelayanan atas merit goods akan

dapat diterima oleh semua warga negara. Merit goods yaitu sebuah

pelayanan yang perlu dijamin ketersediaannya agar semua orang bisa

mengaksesnya, misalnya kesehatan dan pendidikan. Dalam hal ini ada juga

demerit goods yaitu barang yang tidak seharusnya tersebar luas tanpa

pengawasan misalnya obat-obatan terlarang dan minuman keras.

e. Informasi asimetris yaitu informasi yang tidak merata.

Sementara itu Aronson (1985) menilai terdapat beberapa peran negara yang

lain yaitu:

1).Melindungi rakyat dari segala bentuk penjajahan dan penindasan bangsa lain,

dimana manifestasi tugas ini terlihat pada kekuatan militer yang diciptakan oleh

negara.

2). Melindungi masyarakat dari aspek hukum dan ketidakadilan, wujud dari tugas ini

terlihat pada diciptakannya berbagai peraturan dan perangkat lembaga peradilan

dan hukum untuk melindungi rakyat dari ketidakadilan.

3). Menegakkan serta memelihara lembaga-lembaga publik untuk melakukan tugas-

tugas perlindungan terhadap rakyat. Bentuk aktivitasnya adalah berupa

pelayanan publik. (Aronson, 1985:14)

Walsh (1995) menyatakan bahwa pemerintah perlu menciptakan kerangka

institusional dan struktur hukum yang dapat menjamin kehidupan sosial warga

negara bisa berjalan bersandingan dengan kegiatan pasar. Terdapat beberapa

argumentasi yang melatarbelakangi diperlukannya peran pemerintah dalam

mengatasi kegagalan pasar antara lain:

1. Pemerintah memiliki peran dalam memberikan kewenangan dan

perencaaan politik

51

Peran pemerintah diperlukan meskipun dalam level minimal hingga

maksimal untuk memberikan intervensi dalam proses produksi maupun

distribusi. Dalam hal produksi, peran pemerintah dalam dilakukan karena

pasar memiliki keterbatasan dalam memproduksi dalam jumlah output yang

optimum. Sementara dalam bidang produksi, peran pemerintah diperlukan

untuk menentukan keputusan yang harus diambil atau tidak diambil terkait

dengan distribusi sumber daya pasar. Kondisi ini diperlukan karena dalam

bidang tersebut, peran pemerintah diperlukan terkait dengan kewenangan

dan perencanaan politik untuk menentukan apa yang seharusnya diproduksi

dan didistribusikan.

2. Signifikansi Moral dan Hak Asasi Manusia

Terdapat beberapa aktifitas yang secara moral tepat untuk dilaksanakan

oleh pemerintah daripada diserahkan kepada pasar. Meskipun pasar bisa

menyelenggarakan peran tersebut, tetapi secara moral, pemerintah lebih

tepat menyediakan pelayanan publik tersebut. Dalam hal ini, pemerintah

tidak hanya memiliki peran dalam mengoordinasikan proses produksi dan

distribusi tetapi cenderung memberikan pelayanan yang efektif atas barang

kolektif. Sehubungan dengan hal ini, Walzer (1983) sependapat karena

berpandangan bahwa dalam pelayanan publik yang berbeda harus

didistribusikan melalui prinsip yang berbeda. Sehingga dalam beberapa

pelayanan publik tertentu, peran pasar tidak bisa diterima misalnya dalam

bidang pendidikan dan kesehatan.

Dalam beberapa kondisi, peran pemerintah diperlukan dalam menyediakan

pelayanan publik tertentu karena sifat pelayanan tersebut merupakan hak

asasi bagi setiap individu. Apabila pelayanan publik tersebut dilakukan oleh

pasar, seperti halnya pemikiran Walsh (1995), dikhawatirkan tujuan pasar

akan mengganggu hak asasi setiap manusia, misalnya produksi dan

distribusi tranfusi darah.

3. Pemerintah sebagai Pengambil Keputusan

Pemerintah tidak hanya memiliki peran dalam menyelenggarakan

pelayanan publik secara langsung tetapi juga dalam membuat peraturan

yang melindungi warga negara. Keputusan dari pemerintah hendaknya

dapat mengatur, melindungi, dan mempertegas penyelenggaraan

pelayanan publik.

52

Dengan demikian, peran pemerintah diperlukan dalam menyediakan pelayanan

publik. Sehingga pelayanan publik dapat dipahami sebagai sistem / proses

penyerahan barang dan atau jasa yang diatur disediakan langsung dan dibiayai oleh

pemerintah (pemda) atau pihak kedua lainnya atas nama negara atau pemerintah

dan diserahkan kepada masyarakat.

LatihanUntuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan

berikut:

1. Identifikasi pelayanan publik yang disediakan oleh pemerintah, swasta

penuh, dan masuk kategori pihak kedua lainnya?

2. Bagaimana latar belakang adanya sektor publik?

3. Jelaskan penyebab market failure!

4. Jelaskan jenis barang berdasarkan degree of consumption dan degree of

exclusion

RangkumanTes Formatif 3Jawablah pertanyaan-pertanyaan berikut ini!




Belajar 1.

Arti penguasaan:


80-89% = baik

70-9% = cukup

<70% = kurang


Jumlah Soal

53

KUNCI JAWABAN TES FORMATIF

DAFTAR PUSTAKA

Agere, Sam. 2000. Promoting Good Governance: Principles, Practices and

Perspective. London: Commonwealth Secretariat.

Bovaird, Tony dan Elke Loffer. 2003. “Understanding Public Management and

Governance”, dalam Tony Bovaird dan Elke Loffler, ed, Public Management

and Governance. London: Routledge.

Bowornwathana, Bidhya. Transforming Bureaucracies For The 21st Century: The

New Democratic Governance Paradigm, Public Administration Quarterly,

Jurnal, Vol. 21, No. 3, Fall 1997.

Carlzon, Jan.1987. Moments Of Truth. Cambridge: Ballinger Pub. Co.

Chapman, david dan Theo Cowdell. 1998. New Public Sector Marketing. Great

Britain : Financial Times Pitman Publishing.

Denhardt, Janet V. dan Robert B. Denhardt. 2003. The New Public Service: Serving,

not Steering. Armonk, New York: M.E Sharpe.

Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2000. “The New Public Service: Service

Rather than Steering”. Public Administration Review 60 (6).

Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2003. “The New Public Service: An

Approach to Reform”. International Review of Public Administration 8 (1).

Downs, Anthony. 1966. Inside Bureaucracy. Boston: Little Brown and Company.

Dunleavy, Patrick. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic

Explanations in Political Science. London: Havester Wheatscheaf.

54

Farnham, D. dan S. Horton. 1993. “The Political Economy of Public Sector Change”,

dalam D. Farham dan S. Horton, ed, Managing The New Public Services.

London: THE MACMILLAN PRESS LTD.

Ferlie, Ewan, et.al. 1996. The New Public Management in Action. Oxford: Oxford

University Press.

Fukuyama, Francis Fukuyama. 2004. State-Building: Governance and World Order

in the 21st Century. Ithaca: Cornell University Press.

Gronroos, M. 2000. Dynamic Intellectual Capital — Knowledge Management in

Theory and Practice. WSOY: Porvoo, Helsinki, Juva.

Harmon, Michael M. dan Richard T. Mayer. 1986. Organization Theory For Public

Administration. London: Scott, Foresman and Company.

Henkoff, Ronald. 1994. Delivering The Goods. Fortune, November 28, 1994.

Hughes, Owen E. 1998. Public Management and Administration: An Introduction

(Second Edition). New York: St. Martin Press.

Kooiman, Jan. 1993. “Social-Political Governance: Introduction “, dalam Jan

Kooiman, ed, Modern Governance: New Government- Society Interactions.

London: SAGE Publications.

Kotler, Philips .2000. Marketing Management : Analysis, Planning, Implementation

and Control. Edisi ke-12. Prantice-Hall : Englewood Cliff.

Kotler, Philips .2000. Marketing Management : Analysis, Planning, Implementation

and Control. Edisi ke-12. Prantice-Hall : Englewood Cliff.

Kotler. Philip. (1994). Marketing Management: Analysis, Planning, Implementation

And Control, Prentice Hall Int, Millenium edition,Englewood Clifss, New Jersey.

Kotler. Philip. (1994). Marketing Management: Analysis, Planning, Implementation

And Control, Prentice Hall Int, Millenium edition,Englewood Clifss, New

Jersey.

Lane, Jan-Erik. 1995. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches.

London: SAGE Publications.

55

Lane, Jan-Erik. 1997. “Public Sector Reform: Only Deregulation, Privatization and

Marketization?”, dalam Jan-Erik Lane, ed, Public Sector Reform: Rationale,

Trends and Problems. London: SAGE Publications Ltd.

Lean, Iain Mc. 1987. Public Choice An Introduction. Oxford: Basil BlacwellInc.

Loffler, E. 2003. ”Governance And Government: Networking With External

Stakeholders, dalam T. Bovaird dan E. Loffler, ed, Public Management And

Governance. London: Routledge.

Lukman, Sampara, 1998. Reformasi Pelayanan Publik dalam Menghadapi Era

Globalisasi, Jurnal Widyapraja No 13, IIP Depdagri, Jakarta.

Lukman, Sampara, 1998. Reformasi Pelayanan Publik dalam Menghadapi Era

Globalisasi, Jurnal Widyapraja No 13, IIP Depdagri, Jakarta.

Mascarenhas, R.C. 1993. “Building an Enterprise Culture in Public Sector: Reform of

the Public Sector in Australia, Britain, and New Zealand,” dalam Public

Administration Review, Jurnal, Vol. 53, No. 4, Juli/Agustus 1993.

Minogue, M. , C. Polidano dan D. Hulme. 1998. ‘Introduction : The Analysis of Public

Management and Governance’, dalam M Minogue, C. Polidano, dan D.

Hulme, ed, Beyond The New Public Management: Changing Ideas and

Practices in Governance. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited.

Minogue, Martin. 1998. “Changing The State: Concepts and Practice in the Reform

of Public Sector,” dalam Martin Minogue, et.al., Beyond The New Public

Management: Changing Ideas and Practices in Governance. Cheltenham:

Edward Elgar Publishing Ltd.

Nye, Joseph S, Jr. 1997 “Introduction: The Decline of Confidence in Government”,

dalam Joseph S Nye, Jr., et.al, ed, Why People Don’t Trust Governmen.

Massachusetts: Harvard University Press.

Osborne, David dan Ted Gaebler. 2003. Reinventing Government (Mewirausahakan

Birokrasi): Sepuluh Prinsip untuk Mewujudkan Pemerintahan Wirausaha.

Jakarta: PPM.

56

Parasuraman A, 1998, Assesment of Expectations as A Comparison Standart in

Measure of Quality: Implications for Further Research, Journal Organisasi

Market Services, Januari, pp.111-124.

Parasuraman A, 1998, Assesment of Expectations as A Comparison Standart in

Measure of Quality: Implications for Further Research, Journal Organisasi

Market Services, Januari, pp.111-124.

Parsons, Wayne. 1995. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of

Policy Analysis. Aldershot: Edward Elgar.

Peters, B. Guy Peters. 2001. “ From Change to Change : Patterns of Continuing

Administrative Reform in Europe,” Public Organization Review, Jurnal, Vol. I,

No. 1, 2001.

Rosenbloom, D. H. dan D. D. Goldman, Op.Cit., hal 130-132.

Schick , Allen. 1998. “Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand

Reforms,” dalam The World Bank Research Observer, Jurnal, Vol. 13, No. 1,

Februari 1998.

Tanzi, Vito Tanzi dan Ludger Schuknecht. 2000. Public Spending in The 20th

Century: A Global Perspective. Cambridge: Cambridge University Press.

The American Management Association. 1960.

The Independent Commission on Good Governance in Public Service. 2004. The

Good Governance Standard for Public Services. London: OPM and CIPFA.

Walsh, Kieron. 1995. Public service and market mechanisms: Competition,

contracting and the new public management. New York: St. Martin's Press.

Widodo, Joko. 2001. Good Governance, Telaah dari Dimensi Akuntabilitas dan

Kontrol Birokrasi pada era Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Surabaya: CV

Cutra Media.

Widodo, Joko. 2001. Good Governance, Telaah dari Dimensi Akuntabilitas dan

Kontrol Birokrasi pada era Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Surabaya: CV

Cutra Media.

57

World Bank. 1988. World Development Report 1988. Washington D.C.: Oxford

University Press.

Zeithmal, Valerie A. 2004. Service Marketing. New York : Prentice-Hall.

Zeithmal, Valerie A. 2004. Service Marketing. New York : Prentice-Hall.

58

MODUL 2MANAJEMEN STRATEGI DALAM PELAYANAN PUBLIK

59

Kegiatan Belajar 01Pemikiran dan Prinsip Manajemen Publik

Kegiatan Belajar 02Manajemen Startegi dalam Pelayanan Publik

60

MODUL 3PEMBIAYAAN PELAYANAN PUBLIK

61

Kegiatan Belajar 1Model Klasik

Pembahasan pembiayaan dalam pelayanan publik tidak bisa dipisahkan dari

pembahasan jenis barang dan jasa. Sebagaimana disampaikan dalam modul

sebelumnya terdapat beberapa jenis barang dan jasa sesuai dengan tingkat

eksklusifitas dan konsumsinya. Savas membagi jenis barang dan jasa menjai barang

privat, barang common pool-goods, toll goods, dan collective goods.

Dalam pembahasan pembiayaan pelayanan publik, kita dapat

menyederhanakan jenis barang dan jasa berdasarkan penyelenggaranya. Jenis

barang dan jasa tersebut yaitu barang publik, barang privat, dan barang campuran

(mix goods). Barang publik yaitu barang yang disediakan oleh pemerintah untuk

kebutuhan masyarakat. Barang privat yaitu barang yang disediakan oleh sektor

swasta ataupemerintah hanya untuk pelanggan yang telah membayar tarif.

Sedangkan barang canpuran (mix goods) yaitu barang yang disediakan oleh dan

dengan kerjasama dengan pihak lain misalnya swasta.

Berdasarkan pembagian jenis barang dan jasa tersebut maka pembiayaan

dalam pelayanan publik juga dapat dibedakan menjadi tiga yaitu sebagai berikut:

a. Barang Publik dibiayai dengan anggaran penuh dari pemerintah.

b. Barang Privat dibiayai dengan anggaran dari tarif yang dikenakan kepada

pelanggan

c. Barang Campuran (mix goods) dibiayai dari tarif yang dikenakan kepada

pelanggan dikurangi dengan nilai subsidi yang disediakan oleh pemerintah

untuk barang tersebut.

Pembiayaan dalam pelayanan publik juga dapat dijelaskan berdasarkan bentuk

kelembagaan institusi tersebut. Pembahasan bagian ini dapat dibagi dalam dua

bagian pembahasan yaitu model kelembagaan tradisional dan model kelembagaan

berkembang.

62

Model kelembagaan tradisioanal yaitu model kelembagaan pemerintah yang

membagi institusi pemerintahannya dalam unit-unit pemerintah. Pembagian

kelembagaan pemerintah ini dapat dibagi menjadi institusi pemerintah misalnya

departemen, BUMN, dinas, dan unit pemerintah lainnya. Masih terkait dengan model

pembiayaan sesuai dengan jenis barang dan jasa, maka pembiayaan untuk model

kelembagaan ini juga sesuai dengan jenis barang dan jasa tersebut. Perbedaan

hanya terletak pada institusi mana proses penyelenggaraan pelayanan publik

tersebut. Contohnya adalah dalam penyediaan bahan bakar bersubsidi, barang

tersebut merupakan barang campuran sehingga pembiayaannya dibebankan

kepada pelanggan sesuai dengan tarif yang dikenakan setelah dikurangi subsidi

yang diberikan oleh pemerintah.

Perkembangan model penyelenggaraan pelayanan publik menampilkan model

baru dalam pembiayaan pelayanan publik. Misalnya konsep asuransi sosial.

Kesejahteraan sosial dinilai menjadi tujuan negara, hal tersebut dimaknai dalam

sebuah sistem proteksi atau perlindungan sosial di sejumlah negara yaitu dalam

sebuah asuransi sosial.

Sistem asuransi sosial ini menyaratkan adanya konsep kontribusi bersama dan

solidaritas sosial. Prinsip ini diterjemahkan dalam pembiayaan asuransi sosial yaitu

dengan melibatkan kontribusi sosial seluruh pesertanya dengan memberikan

charging berupa premi yang dibayar oleh peserta. Kontribusi ini juga didukung oleh

kontribusi premi dari pemerintah dan pemberi kerja. Dana premi ini akan

dikumpulkan dalam sebuah pooling purchase yang menjadi sumber pembiayaan dan

investasi dari sistem asuransi yang berjalan. Dari sistem ini dapat dipahami bahwa

proses pembiayaan mengalami perkembangan sesuai dengan sistem yang berlaku.

LatihanRangkumanTes Formatif 1

63

Kegiatan Belajar 02Model Pembiayaan dalam Berbagai Jenis Kewenangan

Pembiayaan dalam pelayanan publik dapat ditinjau dari jenis kewenangan

yang dimiliki oleh suatu unit pemerintah. Oleh karena itu pembahasan pembiayaan

pelayanan publik dapat dimulai dengan pembahasan jenis kewenangan dari suatu

negara.

Kewenangan suatu pemerintahan dapat dibedakan menjadi :

a. Sentralisasi : Pemusatan kewenangan pemerintahan di tingkat pemerintah

pusat.

b. Desentralisasi: Pendelegasian kewenangan pemerintahan di tingkat

pemerintah daerah.

c.Dekonsentrasi :

d.Medebewind (Tugas pembantuan)

64

MODUL 04MANAJEMEN KUALITAS

PELAYANAN PUBLIK

65

Kegiatan Belajar 01ManajemenKualitas Pelayanan Publik

Pelayanan publik dituntut untuk terus meningkatkan kualitasnya demi

memenuhi kepuasan masyarakat. Untuk itu muncul paradigma kualitas pelayanan.

Sejumlah ahli berpendapat bahwa kualitas merupakan kado dari NPM yang selalu

mengedepankan kualitas sebagai degree of excellent. Performance atau kinerja

berkaitan dengan hasil akhir (output) yang dapat dicapai organisasi. Manfaat hasil

akhir yang dapat dinikmati oleh pelanggan atau stakeholder (outcome). Pencapaian

prestasi seseorang atau kelompok dalam organisasi

Terdapat lima perdebatan utama dalam wilayah kualitas pelayanan. Pertama,

perdebatan terjadi dalam hal persamaan dan perbedaan antara konstruksi kualitas

pelayanan dan kepuasan (misalnya Anderson dan Sullivan, 1993; Bolton dan Drew,

1991; Cronin dan Taylor, 1992, 1994; Oliver, 1993; Patasuraman et al, 1988; taylor,

1993; Zeithaml,et al., 1993). Terdapat konsensus yang muncul bahwa kepuasaan

terkait dengan outcome dari traksasi pelayanan individu dan segala feedbacknya.

Sementara kualitas pelayanan adalah impresi keseluruhan dari penerima layanan

terkait dengan organisasi dan pelayanannya (Bitner dan Hubbert, 1994).

Perdebatan kedua yaitu tentang keefektifan dari gap antara ekspektasi-

persepsi untuk melihat kualitas pelayanan yang mirip dengan teori disconfirmation

yang ada dalam literatur perilaku konsumen (Berry, et al. 1985; Gronroos, 1984,

1990; Haywood-Farmer dan Nollet, 1991). Ketiga, perdebatan terjadi terkait dengan

perkembangan model yang dapat membantu memahami bagaimana gap persepsi

muncul dan bagaimana manajer dapat mengurangi efeknya (Brogowicz et al., 1990;

Grönroos, 1990; Gummesson and Grönroos, 1987; Parasuraman et al., 1985).

Perdebatan keempat, yaitu tentang definisi dan penggunaan zona toleransi. Berry

dan Parasuraman (1991) menyarankan bahwa zona toleransi adalah wilayah kinerja

pelayanan yang dianggap dari kepuasan pelanggan. Menjadi penting dari konsep ini

yaitu pelanggan dapat berbeda-beda dalam menerima tingkat kepuasan dari

pelayanan, dan peningkatan kualitas pelayanan dalam wilayah ini hanya akan

66

memberikan efek marjinal dari persepsi (Strandvik, 1994). Tetapi apabila pelanggan

meninggalkan pelayanan yang diberikan maka akan memberikan dampak langsung

terhadap kualitas pelayanan yang dipersepsikan. (Johnston, 1995; Liljander and

Strandvik, 1993). Perdebatan kelima yaitu wilayah kepentingan yang dibutuhkan

untuk mengidentifikasi penentu kualitas pelayanan.

Kualitas PelayananBrumbrach (1988, dalam Armstrong dan Baron, 1998:16) menilai kinerja

sebagai berikut:

“Performance means both behaviours and results. Behaviour emanate from the performer and transform performance from abstraction to action. Not just the instruments for results, behaviours are also outcomes in their own right – the product of mental and physical effort applied to task – and can be judged apart from results” .

Sementara arti kualitas menurut pandangan Buzzel dan Gale (1987), sebagaimana

dikutip oleh Gronroos (1990:36) : “…..quality is whatever the customer say it is, and

the quality of a particular product or service is whatever the customer perceives it to

be” serta ‘what counts is quality as it is perceived by the customers’

Bates dan Holton (1995, dalam Armstrong dan Baron,1998:15), menilai kinerja

bahwa: “Performance is a multi-dimensional construct, the measurement of which

varies, depending on a variety of factors. They also state that it is important to

determine whether the measurement objectives is to assess performance outcomes

or behaviour”. Kane (1996, ibid:15) yang secara tegas mengemukakan bahwa:

”There are of course different views on what performance is. It can be ragarded as

simply the record of outcomes achieved. On an individual basis, it is a record of a

person’s accomplishments”. Institute of Personnel Management pada tahun 1993

(dalam Armstrong dan Baron, 1998: 44).

“A strategy which relates to every activity of the organization set in the context

of its human resources policies, culture, style, communications systems. The nature

of strategy depend on the organizational context and can vary from organization to

organization”.

Selanjutnya perhatian manajemen kinerja mencakup seluruh aspek dalam

organisasi. Dalam salah satu aspek yakni proses produksi, perhatian manajemen

kinerja meliputi sisi input, proses, output, dan outcome. Pada sisi input, kinerja

67

dapat diukur dari kualitas masukan atau input baik berupa sumber-sumber material,

pembelajaran, dan kapabilitas sumber daya manusia (knowledge, skill, dan

competence). Pada sisi output kinerja dapat diukur dari aspek hasil yang dapat

dicapai oleh suatu organisasi, yang kelak hasil ini membawa pengaruh terhadap

kinerja outcome.(Armstrong dan Baron, 1998:9).

Benang merah dari ragam batasan kinerja yang dikemukakan para ahli

tersebut adalah, bahwa kinerja dapat diukur baik secara individual, yakni melalui

hasil perilaku individu dalam organisasi, maupun secara organisasional, yakni

melalui hasil yang dapat dicapai oleh organisasi. Dengan demikian juga dapat

dikatakan bahwa kinerja individu adalah bagian dari kinerja organisasi. Penekanan

individual disini dimaksudkan mengacu pada kinerja para pegawai, atau ‘the

workers’ di dalam organisasi. Berdasarkan pemahaman tersebut, maka kinerja

pegawai sesungguhnya menjadi dasar atau fondasi keberhasilan organisasi, hal ini

sebagaimana diungkapkan oleh Rosen (1993:42) yang menggarisbawahi pentingnya

kinerja pegawai sebab : “At the foundation of the organizational triangle are the

workers who actually produce and deliver public services”

Manajemen kinerja dapat mengarahkan berbagai konteks kinerja yang ada,

yakni :

1. Berkaitan dengan penetapan indikator (indicator of performance),

2. Berkaitan dengan pengukurannya (performance measurement),

3. Berkaitan dengan evaluasi (performance evaluation),

4. Berkaitan dengan pengembangan (performance development) dan

5. Berkaitan dengan perbaikan kinerja (performance improvement) .

Kinerja dapat diukur dari berbagai aspek menurut kepentingannya:

1. Aspek input

2. Aspek output

3. Aspek outcome

4. Aspek proses operasi/produksi

“Performance is not only about what is achieved but also about how it is

achieved”.

68

5. Aspek internal dan eksternal

6. Aspek keuangan dan non keuangan

7. Aspek pelaksana pengukur kinerja, dapat dilakukan oleh pelaksana internal,

dan dapat dari luar, dan lain-lain.

Manajemen kinerja untuk menghasilkan pelayanan publik yang berkualitas dapat

dilakukan melalui tiga perspektif, antara lain:

a. Perspektif Akuntansi (The Accounting Perspective)

Perhitungan akuntansi dari kinerja telah menjadi pendekatan kuantitaif

tradisional dalam pengkuran kinerja organisasi. Tujuan dari perspektif ini

adalah untuk menganalisis ukuran finansial dari kinerja organisasi. Tujuan

analisis ini adalah untuk mengetahui peran dan fungsi dari ukuran finansial

dari kinerja organisasi. Terdapat tiga fungsi utama yang terlibat yaitu:

1. Ukuran finansial dari kinerja sebagai alat manajemen keuangan.

Fokusnya adalah dalam fungsi spesialisasi dari keuangan dan

manajemen keuangan khususnya dalam penggunaan keuangan

secara efisien dan penggunaan sumber daya finansial untuk

memperluas dukunganterhadap kinerja organisasi serta untuk

mengatur operasional yang efektif dan efisien dari fungsi keuangan.

2. Kinerja keuangan sebagai tujuan uatama dari organisasi bisnis. Hal

ini melalui pengukuran kinerja keuangan misalnya dari laba, return of

investment, atau ‘eva’ (economic value added). Indikator ini

digunakan untuk mengukur signifikansi pencapaian dari tujuan

organisasi yang penting.

3. Pengukuran keuangan dari kinerja merupakan mekanisme untuk

motivasi dan kontrol organisasi. Informasi keuangan akan

memberikan jendela untuk organisasi melalui operasi spesifik yang

diatur menggunakan input dan output sesuai dengan kaidah

keuangan.

b. Perspektif Pemasaran (The Marketing Perspective)

Terdapat banyak organisasi yang mencari pertumbuhan bagus dalam laba

melalui penjualan. Perspektif pemasaran meningkatkan perhatian terhadap

pengukuran kinerja dalam bidang non-keuangan. Dari studi awal pada 1970-

an, perkembangan pengukuran kinerja melalui pemasaran dilihat sebagai

69

produktifitas pemasaran. Upaya ini dilihat dalam mengukur output per unit

dari input sebagai kontribusi pemasaran terhadap suksesnya organsasi. Dari

perspektif pemasaran, terdapat beberapa pendekatan, yaitu:

1. The market orientation perspective

Pendekatan ini menyarankan bahwa pemasaran yang baik

melibatkan aktifitas yang mengembangkan dan menggunakan

kecerdasan atau pengetahuan tentang pasar. Pengetahuan tentang

pasar seharusnya menjadi aset yang penting untuk usaha pemasaran

di masa yang akan datang.

2. Customer satisfaction

Pelanggan merupakan aset yang penting dalam pemasaran karena

pemasaran kepada pelanggan seharusnya mengarahkan mereka

untuk meningkatkan kesetiaan yang akan menghasilkan pendapatan

meningkat dan biaya pemasaran menurun.

3. Customer loyalty

Pelanggan yang setia dapat mengurangi biaya akusisi untuk

pelanggan baru melalui word of mouth yang positif.

c. Perspektif Operasional (The Operations Perspective)

Pada awal 1980-an, dari komunitas manajemen operasional mulai

berargumentasi bahwa pengukuran secara tradisional yang digunakan oleh

manajer tidak sesuai diberikan untuk lingkungan manfaktur. Perubahan

teknologi dan kebiasaan kerja, misalnya tugas dasar untuk buruh langsung

menghasilkan biaya produksi yang keliru. Jika tidak dapat diukur maka

kinerja tidak dapat diatur. Maka dari itu, terdapat beberapa pengukuran

kinerja yang semuanya diasumsikan menjadi bagian yang penting. Bagian

spesifik yang akan diukur tergantung dari perspektif fungsional.

Manajemen kinerja sangat diperlukan dalam sektor publik. Pentingnya

manajemen kinerja pada sektor publik karena berkaitan dengan sistem akuntabilitas

publik. Konsep akuntabilitas berkaitan dengan pertanggung jawaban kinerja sektor

publik terhadap masyarakat yang dilayaninya (Wilson dan Hinton, 1993:123)

Dalam sektor publik dikenal beberapa konsep akuntabilitas, antara lain adalah,

akuntabilitas politik, akuntabilitas manajerial, akuntabilitas legal, akuntabilitas

70

konsumen, dan akuntabilitas profesional (Lawton dan Rose, 1991, dalam Wilson dan

Hinton, 1993:126).

a) Akuntabilitas Politik : Berkaitan dengan pertanggungjawaban terhadap

pemberi otoritas atau kewenangan secara terstruktur dalam politik. Dalam

hal ini misalnya seorang menteri bertanggung jawab terhadap presiden,

selanjutnya presiden bertanggung jawab terhadap parlemen.

Akuntabilitas politik juga mencakup berbagai issue yang terkait secara

konstitutional, misalnya masalah kesejahteraaan, keadilan, subsidi, dan

sebagainya. Dalam hubungannya dengan pelayanan publik, akuntabilitas

politik berarti pertanggungjawaban terhadap mandat yang diterima dari

rakyat untuk menyelenggarakan pelayanan bagi rakyat (Day dan

Klein,1987, dalam Wilson dan Hinton, 1993:126).

b) Akuntabilitas Manajerial : Berhubungan dengan manajemen kinerja atau

penilaian terhadap kinerja maupun audit terhadap pelaksanaan suatu

kewenangan yang telah didelegasikan dalam suatu tugas pelayanan

publik yang mencakup akuntabilitas fiskal secara rutin, akuntabilitas

terhadap proses atau efisiensi, dan akuntabilitas terhadap efektifitas

program. Metcalfe dan Richard (1990) kemudian menyatakan bahwa

akuntabilitas manajerial banyak diaplikasikan dalam sektor publik. Di

Inggris hal ini cenderung kearah desentralisasi inisiatif manajemen

keuangan yang diciptakan oleh pemerintahan Thatcher pada tahun 1982.

c) Akuntabilitas Legal dan Administratif : Biasanya berhubungan dengan

akuntabilitas politik. Istilah legal disini melebihi ‘mandat’, karena

kewenangan yang diterima adalah berdasarkan hukum dan aturan yang

ada. Sedangkan akuntabilitas administratif memiliki arti yang lebih luas,

Peters (1984:241) menekankan pada kontrol birokrasi, termasuk

diantaranya adalah tugas dan peran para pegawai pelayanan publik yang

mengacu pada tanggung jawab administratif.

d) Akuntabilitas Konsumen : Mengacu pada konteks pertanggungjawaban

terhadap para pengguna pelayanan publik termasuk dalam hal ini

pelaksanaan dari pada berbagai prosedur penggunaan komplain, praktik-

praktik maladministration, dan ombudsman. Dengan kata lain bahwa

responsiveness dari pelayanan publik terhadap masyarakat adalah

71

menjadi ukuran akuntabilitas pelayanan publik. (Lawton dan Rose,

1991:21)

e) Akuntabilitas Profesional : Pertanggungjawaban pelayanan publik secara

profesional, mencakup profesionalisme para pegawainya, profesionalisme

pelayanan, dan penanganan klaim. Dalam arti bahwa karakteristik

profesionalisme dalam pelayanan publik harus terdapat didalam ukuran

kinerja akuntabilitas profesional. Karakteristik profesional tersebut oleh

Metcalfe dan Richard (1990 :124) mencakup antara lain, kepemilikan

suatu ‘badan’ yang mencerminkan kekhususan yang terstandarisasi,

terlihat pada pelatihan yang bersertifikasi, otonomi dalam bidang

keahlian, kontrol terhadap pengantaran pelayanan, kode etik dan

standard aturan yang jelas, dan menekankan pada kompetensi dan etik

perilaku

Ingraham dan Romzek (1994 : 269) memberikan karakteristik terhadap tipologi

akuntabilitas berdasarkan pada ‘sumber pengawasan’ dan ‘tingkatan pengawasan’.

Dimensi sumber pengawasan biasanya berhubungan dengan dari mana suatu

pengawasan berasal, misalnya apakah eksternal atau internal. Pengawasan internal

biasanya ada di dalam agen-agen pelayanan publik itu sendiri, sedangkan

pengawasan eksternal berada diluar agen pelayanan publik. Sedangkan tingkatan

pengawasan berhubungan dengan tinggi atau rendahnya suatu pengawasan.

Kombinasi dua dimensi tersebut menghasilkan 4 (empat) model akuntabilitas

yakni:

Akuntabilitas berdasarkan mekanisme birokratik yang bercirikan sumber

pengawasan internal karena lebih menekankan efisiensi, dengan tingkat

pengawasan tinggi yang menekankan pada aturan, prosedur, dan standard

operasional yang rigid.

Akuntabilitas legal, kombinasi dari sumber pengawasan berasal dari eksternal

(auditor, atau lembaga peradilan) dan tingkatan pengawasan yang tinggi

melalui monitoring secara berkala dan menekankan pada rule and law.

Akuntabilitas profesional, yang dicirikan oleh tingkatan pengawasan yang

rendah dengan penekanan pada konsep keahlian, profesionalism yang telah

diatur dalam suatu kode etik, serta sumber pengawasan dari internal.

72

Akuntabilitas politik, yakni bercirikan sumber pengawasan eksternal (pemilih,

voter, constituent,) dan tingkatan pengawasan yang rendah karena lebih

memberlakukan nilai-nilai responsiveness

Diakui bahwa terdapat beberapa fakta adanya kegagalan kinerja. Kegagalan

kinerja tersebut dapat disebabkan oleh beberapa hal antara lain:

1. Keterhubungan antara kinerja dengan penghargaan/reward. Para pegawai

gagal mewujudkan peningkatan kinerja mereka sebab mereka merasa bahwa

pimpinan tidak menghargai dan menghubungkan pencapaian kinerja terbaik

mereka dengan reward atau penghargaan. Para pimpinan menunda-nunda,

mengelak, bahkan mengambil waktu yang sangat panjang untuk urusan

reward ini, sehingga pegawai menjadi tidak percaya dan menganggap

peningkatan kinerja mereka tidak ada hubungannya sama sekali atau tidak

ada implikasinya dengan penghargaan yang seharusnya diterima. Pandangan

ini disebut sebagai performance/reward disconnect.

2. Prinsip yang kedua adalah tidak menutupi hasil kinerja pegawai dengan dalih

apapun. Para pegawai perlu mengetahui seberapa jauh atau seberapa

banyak hasil kinerja mereka, agar mereka dapat menentukan prioritas

langkah-langkah apa yang harus diperbuatnya untuk meningkatkan atau

memperbaiki kinerja berikutnya. Dalam masalah ini bukan kinerja pegawai

yang salah, melainkan ketidakmampuan para pimpinan untuk

mengkomunikasikan dengan para pegawai. Hal ini sering disebut sebagai

‘performance whitewashing’

3. Kegagalan kinerja SDM juga disebabkan karena inspection failure yakni

kelalaian para pimpinan organisasi untuk mengontrol pekerjaan pegawai.

Pimpinan yang hanya mengalokasikan sedikit waktu untuk mengontrol kinerja

pegawainya akan menemui kegagalan dalam pencapaian kinerja SDM yang

diharapkannya.

Masalah manajemen kinerja yang dihadapi oleh sektor publik, adalah masalah

pengukuran. Sektor publik pada umumnya tidak memiliki standard kinerja yang baku

sebagaimana dalam sektor prifat. Standard kinerja yang ada umumnya bersifat ad

hoc dan jauh dari sistematik. Hal ini sebagaimana diungkapkan oleh Hughes

(1994:205) sebagai berikut :

73

“By any standard, performance management in the tradisional model of public

administration was inadequate, and this applies to either the performance of

individuals or organization. Measures which did exist were ad hoc and far

from systematic”.

Hughes (ibid:206) mengakui bahwa memang benar sangat sulit mengukur

kinerja di sektor publik sebab disana tidak ada ide tentang apa yang diproduksi,

bagaimana memproduksinya, apakah pekerja bekerja dengan baik, bagaimana

mengukur produktifitas mereka, apakah pelanggan puas, jika tidak siapa yang harus

menghadapi keluhan pelanggan, dan seterusnya. Bahkan dibanyak kasus, seorang

administrator tidak perlu bersusah payah memikirkan kinerja anak buahnya, menurut

mereka pengukuran kinerja hanya menimbulkan masalah.

Untuk dapat menilai sejauh mana kualitas pelayanan publik yang diberikan

oleh aparatur pemerintah, perlu ada kriteria yang menunjukkan apakah suatu

pelayanan publik yang diberikan dapat dikatakan baik atau buruk. Zeithaml (1990)

mengemukakan dalam mendukung hal tersebut, ada 10 (sepuluh) dimensi yang

harus diperhatikan dalam melihat tolok ukur kualitas pelayanan publik, yaitu:

1. Tangible, terdiri atas fasilitas fisik, peralatan, personil dan komunikasi;

2. Realiable, terdiri dari kemampuan unit pelayanan dalam menciptakan

pelayanan yang dijanjikan dengan tepat;

3. Responsiveness, kemauan untuk membantu konsumen bertanggung jawab

terhadap kualitas pelayanan yang diberikan;

4. Competence, tuntutan yang dimilikinya, pengetahuan dan ketrampilan yang

baik oleh aparatur dalam memberikan pelayanan;

5. Courtesy, sikap atau perilaku ramah, bersahabat, tanggap terhadap keinginan

konsumen serta mau melakukan kontak atau hubungan pribadi;

6. Credibility, sikap jujur dalam setiap upaya untuk menarik kepercayaan

masyarakat;

7. Security, jasa pelayanan yang diberikan harus bebas dari berbagai bahaya

dan resiko;

8. Access, terdapat kemudahan untuk mengadakan kontak dan pendekatan;

9. Communication, kemauan pemberi pelayanan untuk mendengarkan suara,

keinginan atau aspirasi pelanggan, sekaligus kesediaan untuk selalu

menyampaikan informasi barukepada masyarakat;

74

10.Understanding the customer, melakukan segala usaha untukmengetahui

kebutuhan pelanggan.

Sementara dari determinan kualitas pelayanan tersebut jika kita rujuk pendapat

Gaspersz (dalam Lukman, 1998:8) yang mendefinisikan dimensi kualitas pelayanan

meliputi:

1) Ketepatan waktu pelayanan;

2) Akurasi pelayanan;

3) Kesopanan, keramahan dalam memberikan pelayanan;

4) Tanggung jawab;

5) Kelengkapan;

6) Kemudahan mendapatkan pelayanan;

7) Variasi model pelayanan;

8) Pelayanan pribadi;

9) Kenyamanan dalam memperoleh pelayanan; dan

10) Atribut pendukung pelayanan lainnya.

Alat Ukur Kualitas PelayananPerkembangan manajemen kinerja menghasilkan adanya alat ukur kualitas

pelayanan. Terdapat beberapa alat ukur yang digunakan untuk menilai kualitas

pelayanan publik. Dalam bagian ini akan dijelaskan dua alat ukur yang bisa

digunakan untuk menilai kualitas pelayanan publik yaitu servqual dan balanced

scorecard.

1. Servqual (Parasuraman, Zeithaml, Barry)Adapun dimensi yang menjadi indikator dari servqual antara lain:

a. Tangibelity

Tangible adalah aspek fisik yang tampak dalam mendukung pelayanan

jasa (ruang yang nyaman, tempat atau sarana bertanya, atau

memperoleh informasi secara cepat, dll).

Dimensi ini melihat atas tersedianya fasilitas fisik, perlengkapan, dan

sarana komunikasi serta yang lainnya yang dapat dan harus ada dalam

proses jasa. Adapun atribut-atribut yang ada dalam dimensi ini adalah

(Parasuraman, 2005 ):

75

Peralatan yang modern

Fasilitas yang menarik

b. Empathy

Empati adalah kepedulian petugas secara tulus pada pelanggan (ramah,

tersenyum dalam melayani, care dan siap membantu, tidak mengeluh)

Empati ini meliputi sikap kontak personel maupun perusahan untuk

memahami kebutuhan maupun kesulitan konsumen, komunikasi yang

baik, perhatian pribadi, kemudahan dalam melakukan komunikasi atau

hubungan. Atribut-atribut yang ada dalam dimensi ini adalah

(Parasuraman, 2005):

Memberikan perhatian individu kepada konsumen

Karyawan yang mengerti keinginan dari para konsumennya

c. Responsibility

Responsibility adalah tanggung jawab dan tanggap terhadap kebutuhan

dan keinginan pelanggan (bersedia menerima komplain, kritikan,

masukan tanpa menunda-nunda waktu untuk menindaklanjutinya). Daya

tanggap yaitu kemauan atau keinginan para karyawan untuk membantu

dan memberikan jasa yang dibutuhkan konsumen. Membiarkan

konsumen menunggu, terutama tanpa alasan yang jelas, akan

menimbulkan kesan negative yang tidak seharusnya terjadi. Kecuali jika

kesalahan ini ditanggapi dengan cepat, maka bisa menjadi suatu yang

berkesan dan menjadi pengalaman yang menyenangkan. Atribut-atribut

yang ada dalam dimensi ini adalah (Parasuraman, 2005):

Memberikan pelayanan yang cepat

Kerelaan untuk membantu / menolong konsumen

Siap dan tanggap untuk menangani respon permintaan dari

para konsumen

d. Reliability

Reliability adalah adanya petugas yang dapat dihandalkan dari aspek

kompetensi, profesionalisme, dan kecekatan dalam melayani

(profesional dibidangnya, menguasai pekerjaannya, bekerja dengan

cepat, tepat dan akurat). Reliability atau kehandalan yaitu kemampuan

76

untuk memberikan pelayanan yang dijanjikan dengan tepat (accurately)

dan kemampuan untuk dipercaya (dependably), terutama memberikan

jasa secara tepat waktu (ontime), dengan cara yang sama sesuai

dengan jadual yang telah dijanjikan dan tanpa melakukan kesalahan

setiap kali. Adapun atribut-atribut yang berada dalam dimensi ini antara

lain adalah (Parasuraman, 2005):

Memberikan pelayanan sesuai janji

Pertanggung jawaban tentang penanganan konsumen akan

masalah pelayanan

Memberi pelayanan yang baik saat kesan pertama kepada

konsumen

Memberikan pelayanan tepat waktu

Memberikan informasi kepada konsumen tentang kapan

pelayanan yang dijanjikan akan direlisasikan

e. Assurance

Assurance adalah keterjaminan terhadap mutu pelayanan yang terkait

dengan keamanan, keadilan, ketepatan waktu, kerusakan/kecacatan

dan kesesuaian prosedur dan harga (keamanan gangguan calo, tidak

membeda-bedakan antar pelanggan, kesempurnaan pelayanan dari

aspek prosedur yang benar tidak berlebihan, dan harga yang sesuai

sebagaimana telah ditetapkan).

Assurance dapat diartikan jaminan, jaminan ini meliputi pengetahuan,

kemampuan, keramahan, sopan, dan sifat dapat dipercaya dari kontak

personel untuk menghilangkan sifat keragu-raguan konsumen dan

merasa terbebas dari bahaya dan resiko. Atribut-atribut yang ada dalam

dimensi ini adalah (Parasuraman, 2005):

Karyawan yang memberi jaminan berupa kepercayaan diri

kepada konsumen

Membuat konsumen merasa aman saat menggunakan jasa

pelayanan perusahaan

Karyawan yang sopan

Karyawan yang memiliki pengetahuan yang luas sehingga dapat

menjawab pertanyaan dari konsumen

77

2. Balanced ScorecardBalance Scorecard yaitu penilaian yang menggambarkan

keseimbangan diantara beberapa elemen penting dari kinerja. Hasil dari

scorecard dapat dilihat tidak hanya sebagai hasil yang dicapai. Hal yang

sama pentingnya dari score ini yaitu dapat untuk melihat hasil yang

diharapkan.

Kaplan dan Norton (1992), yaitu seorang peneliti dan konsultan yang

telah bekerja dengan banyak orang untuk mengembangkan metode dalam

mengukur kinerja menyatakan bahwa balance scorecard sebagai sebua

siklus proses.

Balance Scorecard Cycle Process

Sumber : Kaplan & Norton (1992)

Balanced scorecard berorientasi pada visi, misi dan tujuan strategis

organisasi. Balanced scorecard menyediakan suatu parameter yang

lengkap terdiri dari perspektif keuangan (masa lalu), proses internal (masa

BS

78

kini), pelanggan (masa depan), dan pembelajaran- pertumbuhan (masa

depan). Keseluruhan hasil pengukuran mampu memberikan gambaran

secara komprehensif dari kinerja sebuah organisasi. Balanced scorecard

juga telah dipraktikan di sejumlah organisasi pelayanan publik di negara-

negara maju seperti Kanada, Amerika Serikat, Jepang, dan Belanda

(Kaplan dan Norton, 1996, Niven, 2003). Sementara itu di Indonesia,

walaupun belum tercatat ada yang menggunakannya, namun beberapa

praktisi dan ilmuwan merekomendasikan Balanced scorecard (Maarif,

2002).

Dalam bidang penelitian, tercatat beberapa penelitian tesis dan

disertasi telah menggunakan pengukuran kinerja dengan metode balanced

scorecard. Penggunaan balanced scorecard yang dikombinasikan dengan

metode system dinamik akan menghasilkan cara berpikir sistemik dalam

melihat hubungan variabel-variabel kinerja secara tidak terpisah, namun

melihat sebagai hubungan kausalitas. Parameter generik dari balanced

scorecard tidak rumit, mudah untuk diimplementasikan, dan jumlah indikator

yang dianjurkan tidak lebih dari 5 (kecuali diperlukan)Visi Misi dan Strategi79

Gambar Alat Ukur Kinerja Balanced Scorecard

Dalam balanced scorecard terdapat empat aspek alat ukur untuk

menilai yaitu perspektif pelanggan, perspektif proses internal, perspektif

pembelajaran pertumbuhan, dan perspektif keuangan. Perspektif

Pelanggan yaitu sudut pandang yang berfokus pada kepuasan pelanggan,

menjaga dan meningkatkan loyalitas pelanggan, menjaring pelanggan baru,

misalnya melalui survei pelanggan. Perspektif proses internal yaitu sudut

pandang yang berfokus pada proses produksi, kualitas material/input,

kualitas sumber daya manusia, kualitas teknologi, kualitas prosedur kerja,

dan kualitas hasil, misalnya melalui evaluasi proses internal. Perspektif

pembelajaran pertumbuhan yaitu sudut pandang yang berfokus pada

pegawai /sumber daya manusia, pendidikan-pelatihan, pengembangan

karier, reward dan punishment, budaya kerja/organisasi, dan capacity

building, misalnya melalui survei pegawai atau SDM. Perspektif keuangan

melihat sehat tidaknya suatu perusahaan dapat dinilai dari aspek ‘lrs’

keuangannya. Efisiensi diberbagai resources (termasuk sumber daya

manusia), contohnya adalah audit keuangan.

Pengalaman pengukuran kinerja menggunakan BS untuk sektor publik

sebenarnya serupa dengan konsep yang dipakai untuk sektor bisnis.

Bagaimanapun juga, terdapat beberapa perubahan yang dperlukan untuk

mengadaptasikan scorecard untuk persyaratan operasional sektor publik.

1. Logik dari konsep balance scorecard didominasi oleh notion yang

berbeda-beda yang menyeimbangkan perspektif dan pengukuran yang

berbeda yang seharusnya mempromosikan long-term survive dan

profitability. Untuk negara kota, atau agen pemerintah pusat, tujuan

berbeda. Sehingga perlu ada penyesuaian dalam perspektif finansial.

2. Proses pengambilan keputusan yang dinilai re;evansinya berbeda dri

rational choice startegy.

80

Dalam sektor publik, sama halnya dengan sektor privat, dibagi dalam

beberapa perspektif yaitu yesterday-today-tomorrow.

LatihanUntuk memperdalam materi, kerjakan latihan berikut!

RangkumanReferensi Tes Formatif

Performance FocusFuture FocusActivity FocusRelathionsip FocusYesterday

Tommorow

Today

81

Kegiatan Belajar No. 02Minimum Standard of Services (Standar Pelayanan Minimal-SPM)

Pelayanan publik yang optimal menjadi kebutuhan utama baik di sektor

publik maupun privat. Untuk dapat memenuhi tujuan tersebut maka muncullah

konsep tolok ukur yang dibuat untuk menilai pelaksanaan pelayanan publik atau

yang biasa disebut dengan Standar Pelayanan Minimum (SPM).

Standar pelayanan minimum bukan merupakan istilah yang asing lagi di

ranah publik. Penetapan standar pelayanan publik merupakan fenomena yang

berlaku baik di negara maju maupun di negara berkembang. Di Amerika Serikat,

misalnya, ditandai dengan dikeluarkannya executive order 12863 pada era

pemerintahan Clinton, yang mengharuskan semua instansi pemerintah untuk

82

menetapkan standar pelayanan konsumen (setting customer service standard). Isi

dari executive order tersebut adalah sebagai berikut “Identify customer who are, or

should be, served by the agency, survey the customers to determine the kind and

quality of service they want and their level of satisfaction with existing service, post

service standards and measure result against the best bussiness, provide the

customers with choice in both sources of services, and complaint system easily

accesible, and provide means to adress customer complaints” (S,Yogi & M. Ikhsan,

2006).

Inti isi executive order tersebut di atas adalah adanya upaya identifikasi

pelanggan yang (harus) dilayani oleh instansi, mensurvei pelanggan untuk

menentukan jenis dan kualitas pelayanan yang mereka inginkan dan untuk

menentukan tingkat kepuasan pelanggan dengan pelayanan yang sedang berjalan,

termasuk standar pelayanan pos serta mengukur hasil dengan yang terbaik,

menyediakan berbagai pilihan sumber-sumber pelayanan kepada pelanggan dan

sistem pengaduan yang mudah diakses, serta menyediakan sarana untuk

menampung dan menyelesaikan keluhan/pengaduan.

Di Inggris juga diperkenalkan Service First the New Charter Programme,

yang berisi 9 prinsip penyediaan pelayanan publik yang merupakan wujud dari visi

pemerintah yang dilaksanakan oleh setiap pegawai negeri. Prinsip-prinsip tersebut

adalah (S,Yogi & M. Ikhsan, 2006) :

a. Menentukan standar pelayanan;

b. Bersikap terbuka dan menyediakan informasi selengkap-lengkapnya;

c. Berkonsultasi dan terlibat;

d. Mendorong akses dan pilihan;

e. Memperlakukan semua secara adil;

f. Mengembalikan ke jalan yang benar ketika terjadi kesalahan;

g. Memanfaatkan sumber daya secara efektif;

h. Inovatif dan memperbaiki; dan

i. Bekerjasama dengan penyedia layanan lainnya.

Standar pelayanan minimal sendiri menurut Istyadi Insani (2009)

sebenarnya terkait dengan konsep manajemen kinerja. Mengutip tulisan Hodge,

Istyadi Insani menuliskan pengertian manajemen kinerja sebagai “the systematic

assessment of how well services are being delivered to community both efficiently

and how effectively”. Sedangkan dalam buku Sistem Manajemen Kinerja Otonomi

83

Daerah, LAN (2004:8) menyatakan bahwa sebagai sebuah sistem yang terintegrasi,

manajemen kinerja diyakini dapat digunakan untuk mendukung pengambilan

keputusan, peningkatan kualitas pelayanan dan pelaporan.

Terkait dengan pengertian manajemen kinerja tersebut, maka dalam

pencapaian standar pelayanan minimal untuk jangka waktu tertentu ditentukan

berdasarkan batas awal pelayanan (minimum service baselines) dan target

pelayanan yang akan dicapai (minimum service target). Minimum service baselines

adalah spesifikasi kinerja pada tingkatan awaal berdasarkan data indikator standar

pelayanan minimal yang terakhir. Sedangkan minimum service target adalah

spesifikasi peningkatan kinerja pelayanan yang harus dicapai dalam periode waktu

tertentu dalam siklus perencanaan multi tahun untuk mencapai atau melebihi

standar pelayanan minimal. Dengan demikian maka standar pelayanan minimal

bersifat dinamis dan akan terus mengikuti perubahan yang terjadi pada masyarakat

dan perubahan target pelayanan yang ingin dicapai secara kualitas dan kuantitas

kerja yang diperlukan (Istyadi Insani, 2009.)

Manfaat dari keberadaan Standar Pelayanan Minimal (SPM) adalah (S,Yogi

& M. Ikhsan, 2006):

a. Dengan SPM akan lebih terjamin penyediaan pelayanan publik yang

disediakan oleh pemerintah daerah kepada masyarakat.

b. SPM akan bermanfaat untuk menentukan Standar Analisis Biaya (SAB) yang

sangat dibutuhkan pemerintah daerah untuk menentukan jumlah anggaran

yang dibutuhkan untuk menyediakan suatu pelayanan publik.

c. SPM akan menjadi landasan dalam penentuan perimbangan keuangan yang

lebih adil dan transparan (baik DAU maupun DAK).

d. SPM akan dapat dijadikan dasar dalam menentukan anggaran kinerja dan

membantu pemerintah daerah dalam melakukan alokasi anggaran yang lebih

berimbang.

e. SPM akan dapat membantu penilaian kinerja (LPJ) Kepala Daerah secara

lebih akurat dan terukur sehingga mengurangi kesewenang-wenangan dalam

menilai kinerja pemerintah daerah.

f. SPM akan dapat menjadi alat untuk meningkatkan akuntabilitas pemerintah

daerah kepada masyarakat, karena masyarakat akan dapat melihat

keterkaitan antara pembiayaan dengan pelayanan publik yang dapat

disediakan pemerintah daerah.

84

g. SPM akan menjadi argumen dalam melakukan rasionalisasai kelembagaan

pemerintah daerah, kualifikasi pegawai, serta korelasinya dengan pelayanan

masyarakat.

Dalam pelaksanaannya, SPM menganut beberapa prinsip, yakni:

a. SPM merupakan standar yang dikenakan pada urusan wajib, sedangkan

untuk urusan lainnya pemerintah daerah boleh menetapkan standar sendiri

sesuai dengan kondisi daerah masing-masing.

b. SPM berlaku secara nasional, yang berarti harus diberlakukan di seluruh

daerah Provinsi, Kabupaten/ Kota di seluruh Indonesia.

c. SPM harus dapat menjamin akses masyarakat terhadap pelayanan tertentu

yang harus disediakan oleh pemerintah daerah dalam rangka

penyelenggaraan urusan wajibnya.

d. SPM bersifat dinamis dan perlu dikaji ulang dan diperbaiki sesuai dengan

perubahan kebutuhan nasional dan perkembangan kapasitas daerah secara

merata.

e. SPM ditetapkan pada tingkat minimal yang diharapkan secara nasional untuk

pelayanan jenis tertentu. Yang dianggap minimal dapat merupakan rata-rata

kondisi daerah-daerah, merupakan konsensus nasional, dan lain-lain.

f. SPM harus diacu dalam perencanaan daerah, penganggaran daerah,

pengawasan, pelaporan, dan merupakan salah satu alat untuk menilai

Laporan Pertanggungjawaban (LPJ) Kepala Daerah serta menilai kapasitas

daerah.

Sebagaimana yang telah disebutkan sebelumnya, standar pelayanan

minimum juga diterapkan di Indonesia. Istyadi Insani (2009) dalam tulisannya

menyatakan bahwa standar pelayanan minimal atau SPM merupakan kebijakan

pemerintah yang digulirkan bersamaan dengan reformasi penyelenggaraan

pemerintahan daerah berdasarkan Undang-Undang nomor 22 tahun 1999 tentang

pemerintahan daerah. Kebijakan ini kemudian ditindaklanjuti dalam Peraturan

Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan

Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom pada Penjelasan pasal 3 ayat (2)

yang menyatakan bahwa “pelaksanaan kewenangan wajib merupakan pelayanan

minimal… sesuai dengan standar yang ditentukan Provinsi bredasarkan pedoman

85

yang ditetapkan oleh pemerintah”. Peraturan Pemerintah ini kemudian ditindaklanjuti

dengan Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA/2002, tertanggal

8 Juli 2012 yang ditujukan kepada gubernur dan bupati/walikota se-Indonesia

mengenai Pelaksanaan Kewenangan Wajib dan Standar Pelayanan Minimal (SPM).

Kebijakan SPM tersebut terus dilanjutkan meski UU No. 22/1999 telah

diganti dengan UU No. 32 Tahun 2004. Tindaklanjut tersebut tidak hanya berhenti

sampai di situ saja, pemerintah juga menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 65

Tahun 2005 serta Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2007 Tentang Petunjuk

Teknis Penyusunan dan Penetapan Standar Pelayanan Minimal (Istyadi Insani

2009).

Standar pelayanan minimal, apabila mengacu pada Peraturan Menteri

Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2007 Tentang Petunjuk Teknis Penyusunan dan

Penetapan Standar Pelayanan Minimal, adalah ketentuan tentang jenis dan mutu

pelayanan dasar yang merupakan urusan wajib daerah yang berhak diperoleh setiap

warga secara minimal. SPM sendiri berisi mengenai berbagai indikator atau biasa

disebut indikator SPM. Indikator SPM adalah tolak ukur prestasi kuantitatif dan

kualitatif yang digunakan untuk menggambarkan besaran sasaran yang hendak

dipenuhi dalam pencapaian SPM, berupa masukan, proses, keluaran, hasil dan/atau

manfaat pelayanan dasar.

Penyusunan SPM sendiri, sesuai dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri

Nomor 6 Tahun 2007 Tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Dan Penetapan

Standar Pelayanan Minimal pasal 12, dilakukan oleh masing-masing

Menteri/Pimpinan LPND dilakukan melalui konsultasi yang dikoordinasi oleh Menteri

Dalam Negeri. Konsultasi tersebut dilakukan dengan tim konsultasi dengan

melibatkan Menteri/Pimpinan LPND. Hasil konsultasi tersebut disampaikan oleh

Menteri Dalam Negeri cq. Direktur Jenderal Otonomi Daerah kepada Dewan

Pertimbangan Otonomi Daerah melalui Sekretariat DPOD untuk mendapatkan

rekomendasi. Kemudian berdasarkan rekomendasi Dewan Pertimbangan Otonomi

Daerah, usulan SPM tersebut disampaikan oleh Tim Konsultasi Penyusunan SPM

kepada Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen untuk ditetapkan

oleh Menteri terkait sebagai SPM jenis pelayanan dasar yang bersangkutan.

Sebelum Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2007 dikeluarkan,

pembuatan SPM didasarkan pada PP No. 65 Tahun 2005. Ketika PP No. 65 Tahun

2005 juga belum muncul maka untuk mengatasi kelangkaan peraturan perundangan

86

mengenai SPM, sedangkan SPM harus sudah dilaksanakan, dikeluarkan Surat

Edaran Menteri Dalam Negeri No. 100/756/OTDA Tahun 2002 tentang Pelaksanaan

Kewenangan Wajib dan Standar Pelayanan Minimal. Berdasarkan SE Mendagri

tersebut, beberapa departemen telah mengeluarkan Pedoman Standar Pelayanan

Minimal (S,Yogi & M. Ikhsan, 2006). Pedoman tersebut digunakan untuk

menjabarkan SPM ke dalam aturan yang lebih spesifik, seperti penjabaran definisi

operasional, cara perhitungan pencapaian kinerja, rumus indikator, sumber data,

target, maupun langkah-langkah kegiatan yang harus dilakukan.

Standar pelayanan minimal sendiri sebenarnya tidak bisa diterapkan ke

dalam semua jenis pelayanan. Terdapat beberapa kriteria tertentu bagi senuah

pelayanan untuk memiliki SPM sebagai pedoman pelaksanaannya, yaitu (S,Yogi &

M. Ikhsan, 2006):

a. Jenis pelayanan dasar yang berpedoman pada SPM merupakan bagian dari

pelaksanaan urusan wajib daerah

b. Pelayanan dasar yang di-SPM-kan merupakan pelayanan yang sangat

mendasar yang berhak diperoleh setiap warga Negara secara minimal

sehingga dijamin ketersediannya oleh konstitusi, rencana jangka panjang

nasional dan konvensi internasional yang sudah diratifikasi tanpa

memandang latar belakang pendapatan, sodial, ekonomi dan politik warga

c. Penyelenggaraan pelayanan dasar tersebut didukung dengan data dan

informasi terbaru yang lengkap secara nasional serta latar belakang

pengetahuan dan keterampilan yang dibutuhkan dalam penyelenggaraan

pelayanan dasar dengan berbagai implikasinya, termasuk implikasi

kelembagaan dan pembiayaannya

d. Pelayanan dasar yang di-SPM-kan terutama yang tidak menghasilkan

keuntungan materi

Hingga saat ini berdasarkan analisis yang dilakukan oleh Istyadi Insani

(2009), dinyatakan bahwa terdapat dua puluh enam bidang pelayanan yang wajib di-

SPM-kan, yaitu perencanaan pembangunan; penataan ruang; kesatuan dan politik

dalam negeri; pekerjaan umum; perhubungan; perumahan; komunikasi dan

informatika; kesehatan; pendidikan; kebudayaan; kepemudaan dan olah raga; sosial;

ketahanan pangan; pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;

ketenagakerjaan; koperasi dan usaha kecil dan menengah; lingkungan hidup;

pertanahan; kependudukan dan catatan sipil; keluarga berencana dan keluarga

87

sejahtera; otonomi daerah, pemerintahan umu, administrasi keuangan daerah,

perangkat daerah, kepegawaian dan persandian; penanaman modal; statistik;

kearsipan; perpustakaan.

Selanjutnya untuk menentukan indikator SPM seyogyanya dapat menggambarkan

kondisi (Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2007):

a. Tingkat atau besaran sumber daya yang digunakan, seperti sarana dan

prasarana, dana dan personil

b. Tahapan yang digunakan, termasuk upaya pengukurannya, seperti program

atau kegiatan yang dilakukan, mencakup waktu, lokasi, pembiayaan,

penetapan, pengelolaan dan keluaran, hasil dan dampak

c. Wujud pencapaian kinerja, meliputi pelayanan yang diberikan, persepsi dan

perubahan perilaku masyarakat

d. Tingkat kemanfaatan yang dirasakan sebagai nilai tambah, termasuk kualitas

hidup, kepuasan konsumen atau masyarakat, dunia usaha, pemerintah dan

pemerintahan daerah

e. Keterkaitannya dengan keberadaan system informasi, pelaporan dan evaluasi

penyelenggaraan pemerintah daerah yang menjamin pencapaian SPM dapat

dipantau dan dievaluasi oleh pemerintah secara berkelanjutan

Selanjutnya ada pula yang disebut batas waktu pencapaian SPM yaitu kurun

waktu yang ditentukan untuk mecapai SPM secara nasional. Dalam penentuan

batas waktu pencapaian SPM, harus dipertimbangkan (S,Yogi & M. Ikhsan, 2006):

a. Status jenis pelayanan dasar yang bersangkutan pada saat ditetapkan

b. Sasaran dan tingkat pelayanan dasar yang hendak dicapai

c. Variasi factor komunikasi, demografi dan geografi daerah

d. Kemampuan, potensi serta prioritas nasional dan daerah

Dalam SPM terdapat pula proses monitoring serta evaluasi. Kegiatan ini

dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri dengan bekerja sama dengan

Menteri/Pimpinan LPND serta Tim Konsultasi Penyusunan (Peraturan Menteri

Dalam Negeri Nomor Nomor 6 Tahun 2007).

Keberadaan standar pelayanan minimal ini seharusnya dapat memberikan

jaminan bagi masyarakat akan adanya pelayanan dengan kualitas yang baik serta

merata di tiap daerah. Tapi keadaan yang terjadi adalah jangankan pelayanan publik

yang baik, standar pelayanan publik yang ada saja seringkali tidak mampu

dipertahankan keberadaannya. Sebaliknya, di bidang pelayanan publik, biaya ekstra

88

atau pungutan liar merupakan gambaran sehari-hari yang umum terlihat pada

kantor-kantor pelayanan masyarakat. Masyarakat dapat melihat dengan kasat mata

dan merasakan praktik korupsi yang semakin marak dan meluas. Lihat saja pada

saat masyarakat mengurus Kartu Tanda Penduduk (KTP), Kartu Keluarga (KK), Akte

Kelahiran, Izin Mendirikan Bangunan (IMB), Surat Izin Usaha Perdagangan (SIUP),

sertifikat tanahdan sebagainya. Laporan dan pengaduan pun banyak mengalir dari

masyarakat. Melalui survei yang dilakukan oleh Lembaga Studi Pembangunan

Kebijakan dan Masyarakat pada tahun 1999/2000, ditemukan bahwa terdapat 4

(empat) sektor pelayanan publik yang memungut biaya tidak resmi yaitu sektor

perumahan, industri dan perdagangan, kependudukan dan pertanahan. Dalam

sektor-sektor tersebut, antara 56–70 persen pegawainya dituding menerima suap

oleh para responden yang merupakan rekan kerjanya sendiri. Namun sayangnya

berbagai praktik korupsi yang dilakukan oleh aparat pelayanan publik seringkali tidak

ditindaklanjuti dengan pemberian sanksi bagi oknum pelakunya (S,Yogi & M. Ikhsan,

2006).

Selain adanya penyimpangan-penyimpangan terhadap standar pelayanan minimal

yang telah dibuat, terdapat pula kasus dimana penerapan sebuah SPM berbeda di

tiap daerah. Hal ini terjadi karena pemerintah daerah menginterpretasikannya secara

berbeda sesuai dengan kondisi masing-masing. Hal ini karena terdapat berbagai

kendala dalam pelaksanaan SPM. Kegagalan dalam mengatasi kendala-kendala

tersebut mengakibatkan ketidakakuratan pengukuran, sehingga SPM tidak akan

mencerminkan kondisi yang sesungguhnya. Kendala-kendala tersebut antara lain

adalah sebagai berikut (S,Yogi & M. Ikhsan, 2006):

a. Data yang tidak akurat dan dapat dipercaya, sedangkan data BPS yang ada,

bila dapat dipercaya, terlambat beberapa tahun.

b. Data keuangan tidak disajikan dalam bentuk yang dapat dianalisa dengan

baik.

c. Data statistik yang ada seringkali tidak sesuai dengan jenis data yang

dibutuhkan. Misalnya, data BPS yang tersedia adalah jumlah penduduk usia

0-14 tahun, sedangkan jenis data yang dibutuhkan adalah jumlah penduduk

usia 7-16 tahun.

d. Kurangnya kemampuan staf pemerintah daerah untuk mengumpulkan dan

mengelolola data secara sistematis.

89

e. Kurangnya kemampuan staf pemerintah daerah untuk melakukan analisa dan

perencanaan strategis.

f. Indikator-indikator SPM yang ada tidak mencerminkan problem sebenarnya

yang terjadi di daerah/desa; dan

g. Dalam mengevaluasi pelaksanaan SPM, satuan kerja perangkat daerah tidak

menjelaskan kondisi yang ada secara objektif. Misalnya, bila dinas melakukan

evaluasi, hasil evaluasi bias untuk kepentingan dinas. Sedangkan Bawasda

maupun Bappeda tidak dapat melakukan evaluasi karena kemampuan

teknikal yang rendah.

Berbagai kendala menyebabkan implementasi SPM tidak berjalan secara

maksimal sehingga pemerintah pusat serta pemerintah daerah seyogyanya dapat

lebih berkoordinasi dalam hal penyediaan data yang valid dan benar. Selain itu

diperlukan pula adanya kebebasan untuk berinovasi dalam hal pemberlakuan

standar pelayanan minimal di tiap daerah sebab kondisi yang terjadi di tiap daerah

berbeda-beda sehingga diperlukan pula adanya penyesuaian standar pelayanan

minimal di tiap daerah.

LatihanRangkumanTes Formatif Daftar PustakaPusat Kajian Kinerja Otonomi Daerah. 2010. Kajian Strategi Penerapan Standar

Pelayanan Minimal di Indonesia. <http://www.pkkod.lan.go.id/index.php?mod=6&d=9> diunduh 5 Agustus 2012

S,Yogi&M.Ikhsan.2006. Standar Pelayanan Publik di Daerah. http://www.pkai.lan.go.id/pdf/standar%20pelayanan%20publik.pdf> diunduh 5 Agustus 2012 Sistem Manajemen Kinerja Otonomi Daerah, LAN (2004:8), Jakarta : Pusat Kajian Kinerja Otonomi Daerah

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2007 Petunjuk Teknis Penyusunan Dan Penetapan Standar Pelayanan Minimal

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 65 Tahun 2005 Tentang Pedoman Penyusunan Dan Penerapan Standar Pelayanan MinimalSurat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA/2002 mengenai

Pelaksanaan Kewenangan Wajib dan Standar Pelayanan Minimal (SPM)

90

http://www.pkai.lan.go.id/pdf/standar%20pelayanan%20publik.pdf

http://www.pkkod.lan.go.id/index.php?mod=6&d=9

http://www.pkkod.lan.go.id/index.php?mod=6&d=9

MODUL 05INOVASI PELAYANAN PUBLIK

91

Kegiatan Belajar No 01Inovasi

Konsep InovasiStartegi InovasiTransformasi Manajemen PublikBest Practises

92

Kegiatan Belajar 02E-Services

E-services atau pelayanan publik berbasis elektronik mulai dikenal seiring

perkembangan teknologi informasi dan komunikasi. Konsep pelayanan publik

melalui elektronik ini berkembang dari konsep dasar e-government yaitu proses

penyelenggaraan pemerintahan melalui sistem elektronik.

E-Governance terdiri dari dua elemen penting yaitu ‘governance’ sebagai

konsep utama dan ‘electronic’ atau ICTs (Information and Communication

Technologies) sebagai alat untuk meningkatkan proses governance. Konsep

governance berkembang sejak tahun 1980-an (Bevier,2007:364), sedangkan konsep

e-Government pertamakali berkembang di Amerika pada tahun 1993

(Gronlund,2007:364), sementara konsep penggunaan internet dalam government

mulai diidentifikasi sejak 1970-an (Gronlund,2007:364). Sejalan dengan

berkembangannya konsep governance dan perkembangan ICTs berkembang pula

93

konsep e-Governance, seiring dengan itu pula konsep e-Government dan e-

Governance menjadi tumpang tindih. E-governance seringkali didefinisikan sangat

sederhana mirip dengan e-Government yaitu bagaimana pemerintah menggunakan

ICTs untuk meningkatkan efisien terutama pada pelayanan publik. Kebanyakan

penelitian e-Governance terkonsentrasi pada sektor publik, padahal konsep

governance sesungguhnya yaitu terdiri dari banyak sektor yang saling berhubungan

dalam berbagai level/tingkat governance. Belakangan konsep e-Government terus

berkembang, dengan menambahkan makna meningkatkan proses demokrasi,

sehingga pendefinsian eGovernment menjadi tumpang tindih pula dengan konsep e-

Demokrasi (Nurhadryani, 2009).

Pengembangan media elektronik untuk pelayanan publik sudah berkembang di

berbagai negara termasuk Indonesia. Misalnya E-Russia sebagai sistem eletronik

terpadu yang mengakomodir proses penyelenggaraan pemerintahan dari tingkat

pemerintah federal hingga negara bagian. Demikian juga di beberapa negara lainnya

yang sebagian besar sudah mengembangkan sistem pemerintahan elektronik.

Indonesia juga mulai mengembangkan pemerintahan elektronik semenjak

adanya Inpres No.6 Tahun 2001. Namun diakui pengembangan pemerintahan

elektronik di Indonesia masih menjumpai banyak masalah yang secara umum

berpangkal dari kesalahan pandangan atau paradigma tentang pemerintah

elektronik (Istiyanto & Sutanta, ). Faktor teknis dan non teknis juga ditemukan

sebagai penghambat dalam beberapa kajian.

Pada dasarnya, pemerintahan elektronik adalah penggunaan teknologi

informasi yang dapat meningkatkan hubungan antara pemerintah dan pihak-pihak

lain. Di dalamnya melibatkan otomisasi dan komputerisasi pada prosedur paper-

based yang akan mendorong cara baru dalam mendengarkan warga dan komunitas,

serta cara baru dalam mengorganisasi dan menyampaikan informasi (Pascual,

2003). Kemudian Ahmadjayadi (2006) mengartikan pemerintahan elektronik sebagai

kegiatan yang terkait dengan upaya seluruh lembaga pemerintah dalam bekerja

bersama-sama memanfaatkan teknologi informasi dan komunikasi sehingga dapat

menyediakan jasa elektronik dan informasi yang akurat kepada individu masyarakat

dan dunia usaha. Seementara The World Bank Group (2001) mendefinisikan e-

government sebagai penggunaan teknologi informasi oleh instansi pemerintah yang

dapat digunakan untuk membangun hubungan dengan masyarakat, dunia usaha,

dan instansi pemerintah lainnya.

94

E-Government merupakan suatu upaya untuk memanfaatkan teknologi

informasi dan komunikasi yang dimaksud untuk meningkatkan efisiensi, efektifitas,

transparansi, dan akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan

publik.

Paradigma Birokratis Paradigma E-GovernmentOrientasi Efisiensi biaya produksi Fleksibel, pengawasan dan

kepuasaan penguna (customer)

Proses organisasi

Merasionalisasi peranan, pembagian tugas dan pengawasan hirarki vertikal

Hirarki horisontal, jaringan organisasi dan tukar informasi

Prinsip manajemen

Manajemen berdasarkan peraturan dan mandat (perintah)

Manajemen bersifat fleksibel, team work, antar departemen dengan koordinasi pusat

Gaya kepemimpinan

Memerintah dan mengawasi

Fasilitator, koordinatif, dan entrepreneuship, inovatif

Komunikasi internal

Hirarki (berperingkat) dan top down

Jaringan banyak tujuan dengan koordinasi pusat dan komunikasi langsung

Komunikasi eksternal

Terpusat, formal, dan saluran terbatas

Formal dan infomral, umpan balik langsung, cepar dan banyak saluran

Cara penyampaian pelayanan

Dokumen dan interaksi antar personal

Pertukaran elektronik dan inetraksi non face to face

Prinsip-prinsip penyampaian pelayanan

Terstandarkan, keadilan dan sikap adil

Penyeragaman bagi semua pengguna an bersifat personal

Implementasi e-government adalah sebagai suatu upaya untuk meningkatkan

efisiensi, efektifitas, dan transparansi dan akuntabilitas penyelenggaraan

pemerinahan diperlukan pemanfaatan teknologi infomrasi dan komunikasi dalm

proses pemerintahan. Paradigma pelayanan pemerintah yang bercirikan pelayanan

melalui birokrasi yang lamban, prosedur yang berbelit, dan tidak ada kepastian

berusaha diatasi melalui peneriaan egovernment

Paradigma pelayanan publik bergeser dari paradigma birkoratis menjadi

paradigma egovernment yang mengedepankan efisiensi, transparanis, dan

fleksibilitas yang akhirnya bermuara pada keupuasan pengguna layanan publik.

Pergerseran paradigma ini telah dikaji oleh Alfred (2002) tabel.

E-Government menurut definisi dari The World Bank Group adalah: E-

Government refers to the use by government agencies of information technologies

95

(such as Wide Area Networks, the Internet, and mobile computing) that have the

ability to transform relations with citizens, businesses, and other arms of

government. Definisi dari referensi lain mengatakan: E-Government refers to the

use of information technology to free movement of information to overcome the

physical bounds of traditional paper and physical based system in government

services to benefit citizens, business partner and employees (Lapan, 2010). Dalam

hal ini Bhatnagar(2009,1-3) menyatakan bahwa E-Government adalah terminologi

yang digunakan untuk untuk mendeskripsikan legalitas penggunaan komuniksi dan

informasi dalam sektor publik.

Pada intinya E-Government adalah penggunaan TIK pada berbagai platform

pelayanan yang dapat meningkatkan hubungan antara pemerintah dan pihak-pihak

lain. E-gov mengacu pada penggunaan TIK dalam mekanisme penyampaian

kebebasan informasi untuk menanggulangi batas pelayanan pemerintah yang masih

menggunakan kertas dan sistem tradisional agar lebih bermanfaat bagi masyarakat,

bisnis dan antar pemerintah sendiri.

Adapun tujuan dari dibangunnya E-Government itu adalah pembentukan

jaringan dan transaksi layanan publik yang tidak dibatasi sekat waktu dan lokasi,

serta dengan biaya yang terjangkau masyarakat. Beberapa manfaat dari E-

Government,diantaranya sebagai berikut:

Memberikan layanan yang lebih baik pada masyarakat.

Pemberdayaan masyarakat dilaksanakan melalui informasi yang mudah

diperoleh.

Adanya E-Government diharapkan pelaksaan pemerintah akan berjalan

lebih efisien karena koordinasi pemerintah dapat dilakukan melalui

pemanfaatan teknologi informasi.

Dalam E-government dikenal empat jenis klasifikasi yaitu G-to-C, G-to-B, G-to-

G(Indrajit,2002:41)

a. Government to Citizen(G-to-C)

Tipe ini merupakan aplikasi e-government yang paling umum dimana

pemerintah membangun dan menerapokan berbagai portofolio teknologi

informasi dengan tujuan utama untuk memperbaiki hubungan interaksi

dengan masyarakat. dengan kata lain tujuan utama aplikasi G-toC ini adalah

untuk mendekatkan pemerintah dengan rakyatnya melalui kanal-0kanal akses

96

yang beragam agar masyarakat dapat dengan mudah menjangkau

pemerintahnya untuk pemenuhan berbagai kebutuhan pelayanan sehari-hari.

b. Government to Business(G-to-B)

Tipe ini terkait dengan tugas pemerintah untuk membentuk sebuah

lingkungan bisnis yang kondusif agar roda perekonomian sebuah negara

dapat berjalan sebagaimana mestinya. Dalam melakukan aktifitas sehari-

harinya, entiti bisnis semacam perusahaan swasta membutuhkan banyak

sekali data dan informasi yang dimiliki pemerintah. Diperlukannya hubungan

yang baik antara pemerintah dan kalangan bisnis disamping bertujuan untuk

memperlancara para praktisis bisnis dalam memperlancar roda

perusahaannya, namun juga banyak hal yang dapat menguntungkan

pemerintah apabila tercipta hubungan interaksi yang baik dan efektif dengan

industri swasta.

c. Government to Government

Di era globalisasi ini terdapat kebutuhan bagi negara-negara untuk saling

berkomunikasi secara lebih intens dari hari ke hari. Kebutuhan untuk

berinteraksi antar satu sama lain tidak hanya berkisar pada hal-hal yang

berakitan dengan masalah diplomatis semata, namun lebih jauh lagi untuk

memperlancar kerjasama antar negara dan kerjasama antar entiti-entiti

negara(masyarakat, industri, perusahaan, dll) dalam melakukan hal-hal yang

berkaitan dengan perdagangan, mekanisme hubungan sosial budaya, proses-

proses politik, dan lain-lain).

E-government dinilai berperan dalam menunjang kinerja pemerintahan yang

lebih baik. Holmes (2001) menjelaskan bahwa terdapat beberapa peran dari e-

government yaitu:

1. Penggunaan teknologi informasi misalnya internet yang dapat digunakan

untuk menyelenggarakan pelatanan publik secara lebii nyaman,

berorientasi pelanggan, biaya yang lebih efektif, dan dengan cara yang

berbeda dan lebih baik.

2. Mempengaruhi perlakuan pemerintah dengan masyarakat, bisnis, dan

lembaga pemerintah lainnya sebaik proses bisnis internalnya termasuk

dengan pegawainya.

97

3. Penggunaan e-government dapat mendorong dan sekaligus didorong atas

kebutuhan pemerintah unt7uk mengurangi biaya dan meningkatkan

efisiensi, bertemu dengan ekspektasi masyarakar dan meningkatkan

hubungan dengan masyarakat serta mendukung pembangunan ekonomi.

Secara lebih terperinci, Bhatnagar (2009) menjelaskan terdapat manfaat

potensial dari e-government untuk masyarakat dan bisnis, pegawai negeri, dan

instansi pemerintah. Dengana danya e-government maka pelayanan publik dapat

ditingkatkan kinerjanya sehingga menguntungkan bagi masyarakat dan bisnis

karena waktu transaksi pelayanan menjadi semakin sedikit, mengurangi biasa

pelayanan, meningkatkan kualitas dan kenyamanan, memperluas cakupan

geografis, dan mengurangi korupsi. Penggunaan e-government juga dapat

meningkatkan kinerja sehingga dapat menguntungkan pegawai negeri karena dapat

membantu untuk meningkatkan kemampuan dari manajer untuk mengontrol

kecepatan pemenuhan tugas dari pegawainya serta meningkatkan efisiensi pegaeai

negeri dengan membuat otomatis dari kerja yang melelahkan. Di sisi lain,

penggunaan e-government juga dapat meningkatkan keuangan pemerintah

sehingga menguntungkan pemerintah karena dapat mengurangi unit cost dari

transaksi, meningkatkan pendapatan pajak dan non pajak, mencegah peniopuan

dan kebocoran pendapatan, meningkatkan kontrol atas praktek korupsi,

menyediakan kontrol yang lebih baik untuk pengeluaran pemerintah, meningkatkan

kecepatan dan efisiensi dari alur kerja antar instansi dan pertukaran data,

mengeliminasi tumpang tindih staf dan kemampuan untuk mengatur pertumbuhan.

Sejalan dengan peran e-government tersebut, maka saat ini e-government

merupakan salah satu terobosan baru yang dapat digunakan sebagai inovasi dalam

pelayanan. Di Indonesia sendiri, sistem e-government sudah digunakan di berbagai

bentuk pelayanan publik baik di tingkat nasional maupun daerah.

LatihanSebutkan dan jelaskan contoh pelayanan publik di tingkat pemerintah pusat dan

pemerintah daerah yang dilakukan berdasarkan konsep e-government!

RangkumanTes Formatif

98

Daftar PustakaBhatnagar, Subhash, 2009, Unlocking E-Government Potential: Concepts, Cases

and Practical Insights, New Delhi, SAGE Publication India

Holmes, Douglas. 2001. E-Gov: E0Business Startegies for Government. London:

Nicholas Braley Publishing

MODUL 06PRIVATISASI DAN MANAJEMEN PUBLIK

99

Kegiatan Belajar No 01Teori Manajemen Publik

Teori Public ChoicesTeori Principal AgentTeori Transactional CostInstitutional EconomyInterorganizatiopnal Theory

100

Kegiatan Belajar 02Privatization of Public Services

Privatisasi merupakan konsep yang muncul dan popular di sejumlah negera.

Privatisasi memberikan kewenangan lebih kepada sector privat yaitu dengan

meningkatkan peran sektor privat dan mengurangi peran di sektor public. Kelompok

yang tidak menyetujui privatisasi menilai privatisasi hanya akan mermberikan

kesempatan bagi pihak yang memiliki kemampuan lebih untuk bertahan tetapi tidak

bersahabat dengan kalangan menengah ke bawah (Savas, 1987). Perdebatan

privatisasi tetap berlanjut dengan berbagai penelitian yang saling menambah

pembahasan.

Perkembangan diskusi tentang privatisasi menghadirkan definisi yang beragam

dari privatisasi. Sebagian mengartikan Privatisasi sebagai swastanisasi berbagai

BUMN dengan berbagai cara, misalnya pengalihan kepemilikan (ownership transfer)

baik secara total atau dalam bentuk saham melibatkan sektor private, misalnya

dalam manajemen atau operasional; franchising of public goods, dan sebagainya.

Savas (1987) mendefinisikan privatisasi sebagai tindakan untuk mengurangi peran

pemerintah dan meningkatkan peran sektor prifat dalam kepemilikan aset.

101

Privatization is the act of reducing the role of government increasing the role of private sector the ownership of assets of public denationalization (Savas, 1987).

Privatisasi bertujuan untuk memberikan efek positif pada kinerja keuangan dan

proses operasional dengan mengacu pada kerangka kerja institutional dan legal

serta mengacu pada struktur pemerintahan yang eksis. Tujuan spesifik adalah

perbaikan kinerja bumn, dan pada umumnya ditangani dengan metode privatisasi

secara kasus per kasus.

A. Latar Belakang PrivatisasiBeberapa tenakan mendorong adanya privatisasi. Savas (1987) menyatakan

ada empat tekanan yang mendorong adanya priatisasi. Tekanan tersebut berasal

dari tekanan pragmatis, ideologis, komersial dan populis. Ringkasan karakteristik

keempat tekanan tersebut dapat dilihat dalam tabel.

Tekanan dibelakang Privatisasi

Tekanan Tujuan Alasan

Pragmatis Better government

Mengarah kepada pelayanan public yang lebih cost-effective

Ideologis Less government

Pemerintah terlalu besar dan terlalu kerkuasa. Keputusan pemerintah adalah langkah politis, dan selanjutnya.

Komersial More Business

Pengeluaran pemerintah adalah bagian yang besar dari ekonomi, sebagian dari ini hendaknya diarahkan ke sektor privat.

Populis Better society Masyarakat harus memiliki lebih banyak pilihan dalam pelayanan publik.

Tekanan pragmatis berangkat dari isu cost effective. Pemerintah menghadapi

berbagai tekanan fiskal karena bertanggung jawab atas berbagai isu di masyarakat.

Di sisi lain masyaraat memiliki resistansi yang tinggi untuk menghadapi peningkatan

pajak. Dalam menghadapi ini, sektor public akan berusaha mencari solusi yang

menjanjikan misalnya menjaga disparitas antara pendapatan dan pengeluaran,

102

menutupi gap dengan pinjaman. Tetapi tidak semua langkah ini sesuai untuk

Negara berkembang maupun Negara maju. Oleh karena itu, privatisasi menjadi satu

pilihan yang memberikan keuntungan dan beralasan untuk tetap melaksanakan

tanggung jawab penyelenggaraan pelayanan publik tetapi tetap cost effective.

Privatisasi dinilai oleh secara pragmatis merupakan pendekatan startegis untuk

meningkatkan produktifitas dari instansi pemerintah sehingga memberikan

masyarakat lebih keuntungan.

Tekanan ideologis memiliki landasan dasar bahwa peran pemerintah berbeda

di lingkungan yang berbeda. Batasan antara peran pemerintah dan peran privat di

berbagai Negara akan berbeda. Perbedaan ini ditentukan berdasarkan ideolog

masing-masing Negara misalnya Uni Soviet peran pemerintah hampir di semua

sektor, kondisi ini berbeda dengan Amerika Serikat. Perbedaan ini menunjukkan

bahwa latar belakang ideolog menentukan apakah suatu tanggung jawab

pemerintahan dilaksanakan oleh pemerintah secara penuh atau memberikan

kesemapatan bagi pihak swasta.

Tekanan ketiga atas privatisasi yaitu kepentingan komersial. Pemerintah

menghabiskan angagran yang besar, sebagian besar pengeluaran ini untuk gaji

pegawai. Tekanan komersial berpikiran bahwa penyelenggaraan pelayanan publik

melalui sector swasta akan dapat memperbaiki beberapa isu misalnya manajemen

yang salah, dan underutilized asset. Privatisasi juga merupakan sebuah kesempatan

bisnis dalam proyek pemerintah yang memiliki jumlah model yang besar bagi pelaku

bisnis. Alas an komersial inilah yang mendorong adanya privatisasi pelayanan

publik.

Dukungan yang terakhir yaitu dari tekanan populis. Tekanan populis

menentang adanya peran pemerintah maupun peran swasta yang besar. Populis

menilai perlu adanya peran institusi local yang lebih banyak dan pemberdayaan

masyarakat. Tekanan ini menilai bahwa masyarakat seharusnya memiliki pilihan

yang lebih baik dalam pelayanan publik daripada yang sekarang ada dan mereka

seharusnya diberdayakan untuk mendefisinikan kebutuhan umum mereka dan

mengatasinya tanpa struktur yang birokratis.

Disamping tekanan tersebut, fakta saat ini menunjukkan adanya tren bahwa

pemerintah terus berkembang menjadi besar baik di Negara demokratis maupun

103

totaliter, di Negara kapitalis maupun sosialis. Pertumbuhan Negara terjadi mulai dari

jumlah, pengeluaran, level pajak, dan pegawai.

Jumlah institusi pemerintah semakin tumbuh dan bertambah dari tahun ke

tahun. Beberapa orang menilai bahwa pemerintah merupakan sebuah pemerintah

raksasa, tetapi ada pula yang menilai fakta saat ini pemerintah merupakan terdiri

dari banyak institusi pemerintahan. Tren di sejumlah Negara menunjukkan semakin

hari jumlah pemerintah local makin bertambah.

Di sisi lain, pengeluaran pemerintah juga makin bertambah dari tahun ke tahun.

Pertumbuhan ini tidak segaram dari pemerintahan federal maupun republik.

Pertumbuhan pengeluaran pemerintah ini karena peningkatan peran pemerintah

dalam memenuhi kebutuhan masyarakat. Pengeluaran ini juga diakibatkan oleh

pertumbuhan jumlah pegawai.

Pertumbuhan pemerintah ini disebabkan oleh tiga faktor pendudukung yaitu:

1. Permintaan pelayanan publik yang meningkat, oleh masyarakat sebagai

penerima layanan.

2. Keinginan untuk memberikan pelayanan publik yang lebih banyak, oleh

pemerintah sebagai produser pelayanan.

3. Peningkatan inefisiensi yang menghasilkan pengeluaran pemerintah yang

meningkat untuk menghasilkan

Di Indonesia, berbicara privatisasi pasti berbicara tentang BUMN. BUMN

(badan usaha milik negara) atau ‘soes’ (state owned enterprises) adalah badan

usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan

langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.

Di indonesia, bumn terdiri dari :

1. Perusahaan perseroan atau persero

yakni BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi

dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51 % sahamnya dimiliki

oleh negara, yang tujuan utamanya adalah mengejar keuntungan.

2. Perusahaan perseroan terbuka atau persero terbuka

Perusahaan perseroan terbuka, persero terbuka adalah persero yang

modal dan jumlah pemegang sahamnya memenuhi kriteria tertentu atau

persero yang melakukan penawaran umum sesuai dengan peraturan

perundang-undangan di bidang pasar modal.

104

3. Perusahaan umum atau perum

Perusahaan umum yang selanjutnya disebut perum, adalah bumn yang

modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham, yang bertujuan

untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang-jasa yang bermutu

tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan berdasarkan prinsip

pengelolaan perusahaan

Gambar Model-model BUMN di Indonesia

Di indonesia, privatisasi masih dalam kondisi pro dan kontra. Pihak proponent

privatisasi mencatat beberapa manfaat privatisasi, yakni :

1. menciptakan persaingan

2. masyarakat memiliki pilihan

3. efisiensi

4. diyakini dapat meningkatkan atau memperbaiki kinerja

5. perbaikan perekonomian negara (mengurangi beban negara)

Tetapi kalangan penentang paham privatisasi memiliki beberapa konsep

diantaranya:

• Bertentangan dengan social philanthropi (pemenuhan hajad hidup orang

banyak)

DOMAINPUBLIC

DOMAIN PRIVATE

M

D D

BUMN

M

D D

M

D D

BUMN BUM

N

PERJAN

PERSERO

PERUM

105

• Bertentangan dengan semangat nasionalisme

• Menyebabkan dualisme tujuan bumn

• Monopoli swasta lebih buruk

• Menghilangkan lapangan kerja

Syarat keberhasilan privatisasi:

1. Kerangka kerja hukum, institusi, dan keuangan yang jelas

2. Implementasi yang transparan

3. Kemampuan implementasi privatisasi

4. Komitmen politik

5. Arah kebijakan yang jelas

6. Strategi yang jelas

7. Dukungan masyarakat.

8. Metode privatisasi yang diterapkan sesuai dengan setting negara ybs

Institutional arrangement dalam pelayanan publikSavas memberikan beberapa alternatif penataan penyediaan barang-jasa

publik berdasarkan pada hubungan pada 3 komponen berikut ini:

1. Konsumen, yakni pihak atau individu yang secara langsung menerima

layanan

2. Produser layanan, yakni agen yang secara langsung mengantarkan layanan

kepada konsumen. mereka bisa unit pemerintah, swasta, atau asosiasi, LSM,

dan sebagainya.

3. Penyedia layanan (service arranger or service provider) yakni agen yang

menunjuk produser .

Gambar Konsep Dasar Penataan Penyediaan Barang Jasa Publik

ARRANGER

PRODUCER

CONSUMER

2

3

106

Masing-masing pihak memiliki peran tersendiri dalam penataan penyediaan

barang jasa publik. Arranger berperan dalam menunjuk producer yang mamu

menjalankan tugasnya. Adapun producer bertugas untuk mengantar barang jasa

publik kepada konsumen. Sementara consumer membayar kepada producer atas

barang dan jasa yang diterima.

Terdapat beberapa alternatif penyediaan barang dan jasa publik diantaranya

sebagai berikut:

a. Model Government Services

Model ini menata penyediaan barang dan jasa

publik dalam tatanan pemerintah (G)

memproduksi dan mengantar langsung barang

jasa publik pada konsumen (C). Pembayaran

dilakukan melalui pajak. Pada model ini peranan

privat (PF) tidak ada. Contoh : jalan umum.

b. Model Government Services with User Fee

G

C PF

107

Pemerintah (G) memproduksi dan

mengantar langsung barang jasa

publik pada konsumen (C).

Pembayaran dilakukan secara

langsung oleh konsumen. Pada

model ini peranan privat (PF)

tidak ada. Contoh : listrik, air pam.

c. Model Government Vending

Pemerintah (G) memproduksi dan

mengantar langsung barang jasa publik

pada konsumen (C) atas permintaan

langsung konsumen. Pembayaran

dilakukan secara langsung oleh

konsumen. Pada model ini tidak

terdapat peran prifat (PF). Contoh:

bensin, gas, batubara.

G

C PF

G

C PF

108

d. Model Intergovernmental Arrangement

Pemerintah pusat (g1)

menunjuk pemerintah daerah (g2)

untuk memproduksi dan

mengantar langsung

barang- jasa publik pada

konsumen (c), yang dibayar secara

langsung oleh pem.pusat (g1) pada

model ini peranan private (pf) absen. Contoh:air pam, sampah, dan lain-lain.

e. Model Government ContractPemerintah (g) menunjuk private

firm (pf) untuk mengantar langsung

barang- jasa publik pada konsumen (c),

yang dibayar langsung oleh pemerintah

contoh: jalan umum yang

pengerjaannya oleh private,

dan sebagainya

f. Model Government Franchises

Pemerintah (g) menunjuk private firm (pf) untuk mengantar langsung

barang-jasa publik pada

konsumen (c), yang dibayar

langsung oleh konsumen (c )

Contoh: jalan tol yang pengerjaannya

oleh private, dan sebagainya.

G1

C PF G2

G

C PF

G

C PF109

LatihanRangkumanReferensi Tes Formatif

110

MODUL 7MANAJEMEN PUBLIK KOLABORATIF

111

Kegiatan Belajar No 01Konsep Collaborative Public Management


Kegiatan Belajar 02Kriteria Keberhasilan CPM


Kunci Jawaban Tes FormatifDaftar Pustaka

Walsh, Kieron. (1995). Public Service and Market Mechanisms. London:

Macmillan Press, Ltd.

112

MODUL 08PARTISIPASI PUBLIK

113

Kegiatan Belajar No 01Public Participation In Public Services (Partisipasi dalam Pelayanan Publik)

Partisipasi publik merupakan salah satu aspek yang diperlukan dalam

manajemen pelayanan publik yang lebih efektif dan efisien. Perkembangan

paradigma pelayanan publik yang menempatkan penerima layanan sebagai pusat

kontrol kualitas pelayanan membuat partisipasi publik memiliki nilai dukung yang

signifikan. Untuk itu dalam kegiatan belajar ini akan dipelajari konsep partisipasi

publik.

Partisipasi publik sebagai sebuah konsep telah didefinisikan secara berbeda

oleh berbagai ahli. Pring dan Noe (2002) mendefinisikan partisipasi publik sebagai

label yang mencakup semua yang digunakan untuk menjelaskan berbagai

mekanisme bahwa seseorang atau kelompok dapat melakukan komunikasi dan

pandangan mereka terhadap masalah publik. Mereka berpendapat bahwa partisipasi

publik digunakan untuk membangun, memfasilitasi kapasitas dan kemandirian di

kalangan masyarakat. Oleh karena itu, partisipasi publik adalah keterlibatan warga

negara dalam inisiatif yang mempengaruhi kehidupan mereka. White (1995)

mendefinikan partisipasi publik sebagai keterlibatan aktif dari populasi lokal dalam

pengambilan keputusan mengenai proyek-proyek pembangunan serta

implementasinya. Definisi lain juga dikemukakan oleh UNDESA yang menyoroti

lebih lanjut bahwa dalam partisipasi publik, masyarakat diberikan kesempatan untuk

memperbaiki kondisi hidup mereka dengan bergantung pada inisiatif mereka sendiri.

Partisipasi masyarakat sebagai pemberdayaan diri memerlukan mobilisasi

dan kontrol publik. Demikian pula, Clapper (1993:14) mendefinisikan partisipasi

114

masyarakat sebagai upaya semua orang termasuk dalam "publik" untuk

mempengaruhi kegiatan pemerintah, apakah mereka menikmati hak dan kewajiban

kewarganegaraan atau tidak. Partisipasi masyarakat juga mengacu pada partisipasi

formal dari kelompok di lembaga pemerintah.

Partisipasi publik memiliki beberapa prinsip. Prinsip-prinsip partisipasi publik

antara lain sebagai berikut:

involvement

transparency and traceability

joint responcibility

room for manoevre

balance and equal opportunities

mutual respect

fairness

information

clear languange

deadlines

organization

decision and feedback

legal scope

Sebagai bentuk keikutsertaan masyarakat/kelompok terdapat beberapa wujud

dari partisipasi. Vaneklasen dan Miller membagi partisipasi atas menjadi,

(Handayani, 2006)

a. Partisipasi Simbolis

Masyarakat duduk dalam lembaga resmi tanpa melalui proses pemilihan dan

tidak mempunyai kekuasaan yang sesungguhnya.

b. Partisipasi Pasif

Masyarakat diberi informasi atas apa yang sudah diputuskan dan apa yang

sudah terjadi. Pengambil keputusan menyampaikan informasi tetapi tidak

mendengarkan tanggapan dari masyarakat sehingga informasi hanya berjalan

satu arah.

c. Partisipasi Konsultatif

115

Masyarakat berpartisipasi dengan cara menjawab beberapa pertanyaan.

Hasil jawaban dianalisis pihak luar untuk identifikasi masalah dan cara

pengatasan masalah tanpa memasukkan pandangan masyarakat.

d. Partisipasi dengan Insentif Material

Masyarakat menyumbangkan tenaganya untuk mendapatkan makanan, uang

atau imbalan lainnya. Masyarakat menyediakan sumber daya, namun tidak

terlibat dalam pengambilan keputusan sehingga mereka tidak memiliki

keterikatan untuk meneruskan partisipasinya ketika masa pemberian insentif

selesai.

e. Partisipasi Fungsional

Masyarakat berpartisipasi karena adanya permintaan dari lembaga eksternal

untuk memenuhi tujuan. Mungkin ada keputusan bersama tetapi biasanya

terjadi setelah keputusan besar diambil.

f. Partisipasi Interaktif

Masyarakat berpartisipasi dalam mengembangkan dan menganalisa rencana

kerja. Partisipasi dilihat sebagai hak, bukan hanya sebagai alat mencapai

tujuan, prosesnya melibatkan metodologi dalam mencari perspektif yang

berbeda dan serta menggunakan proses belajar yang terstruktur. Karena

masyarakat terlibat dalam pengambilan keputusan maka mereka akan

mempunyai keterikatan untuk mempertahankan tujuan dan institusi lokal yang

ada di masyarakat juga menjadi kuat.

g. Pengorganisasian Diri

Masyarakat berpartisipasi dengan merencanakan aksi secara mandiri.

Mereka mengembangkan kontak dengan lembaga eksternal untuk sumber

daya dan saran-saran teknis yang dibutuhkan, tetapi kontrol bagaimana

sumber daya tersebut digunakan berada di tangan masyarakat sepenuhnya.

Secara ideal partisipasi semestinya berwujud partisipasi interaktif ataupun

pengorganisasian diri, tetapi tentunya hal tersebut menuntut kapabilitas

sumber daya manusia yang optimal. Di negara dunia ketiga yang umumnya

berpemerintahan totaliter menggunakan model partisipasi simbolis, pasif

ataupun konsultatif.

116

Sementara, menurut Sherry Arnstein (1969) pada makalahnya yang termuat

di Journal of the American Institute of Planners dengan judul “A Ladder of Citizen

Participation”, bahwa terdapat 8 tangga tingkat partisipasi berdasarkan kadar

kekuatan masyarakat dalam memberikan pengaruh perencanaan.

Gambar: Tangga Partisipasi Arnstein

Sumber: Arnstein 1969

1. Manipulation (manipulasi)

Tingkat partisipasi ini adalah yang paling rendah, yang memposisikan masyarakat

hanya dipakai sebagai pihak yang memberikan persetujuan dalam berbagai

badan penasehat. Dalam hal ini tidak ada partisipasi masyarakat yang

sebenarnya dan tulus, tetapi diselewengkan dan dipakai sebagai alat publikasi

dari pihak penguasa. Masukan masyarakat hanya digunakan untuk memajukan

agenda yang ada.

117

2. Theraphy (terapi/penyembuhan)

Dengan berkedok melibatkan partisipasi masyarakat dalam perencanaan, para

ahli memperlakukan anggota masyarakat seperti proses penyembuhan

pasiendalam terapi. Rakyat berpartisipasi dengan diberitahu apa yang telah

diputuskan atau telah terjadi. Ini melibatkan pengumuman sepihak oleh

administrator tanpa mendengarkan tanggapan masyarakat. Contoh terapi dapat

dilihat dalam program perumahan publik di mana kelompok penyewa digunakan

sebagai kendaraan untuk mempromosikan kampanye pembersihan. Para

penyewa dibawa untuk membantu "menyesuaikan nilai-nilai dan sikap untuk

orang-orang dari masyarakat yang memiliki kekuasaan lebih besar."

3. Informing (informasi)

Memberikan informasi kepada masyarakat tentang hak-hak mereka,

tanggungjawab dan berbagai pilihan, dapat menjadi langkah pertama yang sangat

penting dalam pelaksanaan partisipasi masyarakat. Meskipun yang sering terjadi

adalah pemberian informasi satu arah dari pihak pemegang kekuasaan kepada

masyarakat, tanpa adanya kemungkinan untuk memberikan umpan balik atau

kekuatan untuk negosiasi dari masyarakat. Dalam situasi saat itu terutama

informasi diberikan pada akhir perencanaan, masyarakat hanya memiliki sedikit

kesempatan untuk mempengaruhi rencana. Alat yang paling sering digunakan

untuk berkomunikasi (satu arah) adalah media berita, pamphlet, poster, dan

tanggapan pertanyaan.

4. Consultation (konsultasi)

Masyarakat diberikan informasi tentang proyek atau masalah dan diminta untuk

memberikan komentar atau masukan. Tangga partisipasi ini masih palsu karena

tidak memberikan jaminan bahwa keprihatinan warga dan idenya akan

diperhitungkan. Tetapi pihak powerholders membatasi masukan dari warga

negara semata-mata untuk membuat sekana-akan ada partisipasi. Orang-orang

hanya dianggap sebagai abstraksi statistic dan partisipasi diukur dengan berapa

banyak datang ke pertemuan, membawa pulang brosur, atau menjawab

kuesioner. Capaian dalam tangga ke-4 ini adalah bahwa mereka telah ikut serta

dalam partisipasi. sementara itu yang dicapai powerholders adalah bukti bahwa

publik telah terlibat dalam partisipasi. Metode yang sering digunakan adalah

survei, pertemuan lokal, dan dengar pendapat dengan masyarakat.

5. Placation (penentraman/perujukan)

118

Pada tingkat ini masyarakat mulai mempunyai beberapa pengaruh meskipun

beberapa hal masih tetap ditentukan oleh pihak yang mempunyai kekuasaan.

Dalam pelaksanaannya beberapa anggota masyarakat dianggap mampu

dimasukkan sebagai anggota dalam badan-badan kerjasama pengembangan

kelompok masyarakat yang anggota-anggotanya merupakan wakil dari berbagai

instansi pemerintah. Walaupun usulan dari masyarakat diperhatikan sesuai

dengan kebutuhannya, namun suara masyarakat seringkali tidak didengar karena

kedudukannya relatif rendah atau jumlah mereka terlalu sedikit dibanding anggota

dari instansi pemerintah. hak-hak dan tanggungjawab berbagai elemen struktur

tersebut tidak didefinisikan dan ambigu. Ambiguitas tersebut kemungkinan akan

menyebabkan konflik yang cukup besar pada akhir proses perencanaan tahunan.

Dalam hal ini masyarakat sudah berpartisipasi luas tetapi belum mendapat

keuntungan yang besar dari powerholder.

6. Partnership (kerjasama)

Pada tingkat ini, atas kesepakatan bersama, kekuasaan dalam berbagai hal

dibagi antara pihak masyarakat dengan pihak pemegang kekuasaan. Dalam hal

ini disepakati bersama untuk saling membagi tanggung jawab dalam perencanaan

dan pembuatan keputusan serta pemecahan berbagai masalah. Telah ada

kesamaan kepentingan antara pemerintah dan masyarakat.

7. Delegated Power (pelimpahan kekuasaan)

Dalam hal ini pemerintah melakukan proses pengambilan keputusan dan

pendanaan. Di sisi lain masyarakat diberikan beberapa delegasi kekuasaan untuk

membuat keputusan. Publik akan berpartisipasi dalam analisis bersama,

pengembangan rencana aksi dan pembentukan atau penguatan lembaga lokal.

Proses ini melibatkan metodologi interdisipliner yang mencari berbagai perspektif

dan membuat penggunaan proses belajar sistemik dan terstruktur. Sebagai

kelompok mengambil keputusan-keputusan daerah dan menentukan bagaimana

sumber daya yang tersedia yang akan digunakan, sehingga mereka memiliki

kepentingan dalam mempertahankan struktur atau praktek dalam melaksanakan

program pemerintah.

8. Citizen Control (kontrol masyarakat)

Pada tingkat ini masyarakat memiliki kekuatan untuk mengatur program atau

kelembagaan yang berkaitan dengan kepentingan mereka. Mereka mempunyai

kewenangan dan dapat mengadakan negosiasi dengan pihak-pihak luar yang

119

hendak melakukan perubahan. Dalam hal ini usaha bersama warga dapat

langsung berhubungan dengan sumber-sumber dana untuk mendapat bantuan

atau pinjaman tanpa melalui pihak ketiga. Jadi masyarakat memiliki kekuasaan

untuk merencanakan, melaksanakan dan mengawasi program yang dibuatnya.

Pada tingkat 1 dan 2 disimpulkan sebagai tingkat yang bukan partisipasi atau

non participation. Tingkat 3, 4, dan 5 disebut tingkatan penghargaan/tokenisme atau

Degree of Tokenism. Dan tingkat 6, 7, 8 disebut tingkatan kekuatan masyarakat atau

Degree of Citizen Power.

Sedangkan menurut Goethert (1998) dalam Imparato dan Ruster (2003:22-

23) membagi 5 tingkat partisipasi yaitu:

1. None, artinya outsider semata-mata bertanggung jawab pada semua pihak,

dengan tanpa keterlibatan masyarakat

2. Information or Indirect, sama dengan tidak ada partisipasi tetapi informasi

merupakan sesuatu yang spesifik.

3. Consultation, outsider mendasarkan atas informasi dengan tidak langsung

diperoleh dari masyarakat.

4. Shared Control, masyarakat dan outsider berinteraksi sejauh mungkin secara

bersamaan.

5. Full Control, masyarakat mendominasi dan outsider membantu ketika

diperlukan.

Sementara itu The International Association for Public Participation (IAP2)

telah mengembangkan spektrum partisipasi publik untuk menunjukkan kemungkinan

jenis keterlibatan dengan para stakeholder dan masyarakat. Spektrum ini juga

menunjukkan meningkatnya level dampak publik dari informing hingga empowering.

Berikut ini spektrum partisipasi publik menurut IAP2:

Gambar Spektrum partisipasi publik menurut IAP2

INCREASING LEVEL OF PUBLIC IMPACT

120

Sumber: The International Association for Public Participation (IAP2), 2007

Menurut Conyers (1994:154), ada tiga alasan utama mengapa partisipasi

masyarakat mempunyai sifat sangat penting. Pertama, partisipasi masyarakat

merupakan suatu alat guna memperoleh informasi mengenai kondisi, kebutuhan dan

sikap masyarakat setempat, yang tanpa kehadirannya program pembangunan serta

proyek-proyek akan gagal. Kedua, masyarakat akan lebih mempercayai proyek atau

program pembangunan jika merasa dilibatkan dalam proses persiapan dan

perencanaannya, karena mereka akan lebih mengetahui seluk beluk proyek tersebut

dan akan mempunyai rasa memiliki terhadap proyek tersebut. Ketiga, timbul

anggapan bahwa merupakan suatu hak demokrasi bila masyarakat dilibatkan dalam

pembangunan masyarakat mereka sendiri. Dapat dirasakan bahwa mereka

mempunyai hak untuk turut memberikan saran dalam menentukan jenis

inform consult Involve Collaborate

Public participation goal

To provide the public

with balanced and

objective information

to assist them in

understanding the

problem, alternatives,

opportunities and/or

solution

To obtain public

feedback on analysis,

alternatives and/or

decisions

To work directly with the

public throughout the

process to ensure that

public concerns and

aspiration are consistently

understood and

considered

To partner with the

public in each aspect

of the decision

including the

development of

alternatives and the

identification of the

preferred solution

Promise to the public

We will keep you

informed

We will keep you

informed, listen to

and aknowledge

concerns and

aspiration and

provide feedback on

how public input

influenced the

decision

We will work with you to

ensure that your concerns

and aspiration are directly

reflected in the

alternatives developed

and provide feedback on

how public input

influenced the decision

We will look to your

advice and innovation

in formulating solutions

and incorporate your

advice and

recommendations into

the decisions to the

maximum extent

possible

Example technique

fact sheet

web site

open house

public

comment

focus group

surveys

public

meeting

workshops

deliberatives

polling

citizen

advisory

committees

consensus-

building

participatory

decision

making

121

pembangunan yang akan dilaksanakan termasuk pelayanan yang akan

diselenggarakan.

Peningkatan partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan

yang menyangkut diri dan masyarakatnya merupakan unsur yang sungguh penting

dalam pemberdayaan masyarakat. Dengan dasar pandang demikian, maka

pemberdayaan masyarakat amat erat kaitannya dengan pemantapan,

pembudayaan, dan pengamalan demokrasi (Kartasasmita, 1996:145). Menurut

Siahaan (2002:4), partisipasi masyarakat memiliki keuntungan sosial, politik,

planning dan keuntungan lainnya, yaitu:

Dari pandangan sosial, keuntungan utamanya adalah untuk mengaktifkan

populasi perkotaan yang cenderung individualistik, tidak punya komitmen dan

dalam kasus yang ekstrim teralienasi. Di dalam proses partisipasi ini, secara

simultan mempromosikan semangat komunitas dan rasa kerjasama dan

keterlibatan.

Dari segi politik, partisipasi lebih mempromosikan participatory dibanding

demokrasi perwakilan (representative democracy) sebagai hak demokrasi

dari setiap orang dan dengan demikian publik secara umum, untuk

berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan. Partisipasi publik juga

akan membantu dewan (counsellors) dan para pembuat keputusan lainnya

untuk mendapatkan gambaran lebih jelas mengenai permintaan-permintaan

dan aspirasi konstituen mereka atau semua pihak yang akan terpengaruh,

dan sensitivitas pembuatan keputusan dapat dimaksimalkan jika ditangani

secara tepat.

Dari segi planning, partisipasi menyediakan sebuah forum untuk saling tukar

gagasan dan prioritas, penilaian akan public interest dalam dinamikanya serta

diterimanya proposal-proposal perencanaan.

Keuntungan lain dan public participation adalah kemungkinan tercapainya

hubungan yang lebih dekat antara warga dengan otoritas kota dan

menggantikan perilaku they/we menjadi perilaku us.

Sementara itu menurut Sanoff (2000:9), tujuan utama partisipasi adalah: (1)

untuk melibatkan masyarakat dalam proses pembuatan desain keputusan; (2) untuk

melengkapi masyarakat dengan suatu suara dalam membuat desain keputusan

untuk memperbaiki rencana; dan (3) untuk mempromosikan masyarakat dengan

122

membawanya bersama sebagai bagian dari tujuan umum. Dengan partisipasi,

masyarakat secara aktif bergabung dalam proses pembangunan, lingkungan fisik

yang lebih baik, semangat publik yang lebih besar, dan lebih puas hati. Partisipasi

mengandung pengertian lebih dari sekedar peran serta. Partisipasi memiliki peran

yang lebih aktif dan mengandung unsur kesetaraan dan kedaulatan dari para pelaku

partisipasi. Sedangkan peran serta bisa diartikan sebagai

pelengkap dan tidak harus kesetaraan.

Menurut Abe (2005:91), suatu perencanaan yang berbasis prakarsa

masyarakat adalah perencanaan yang sepenuhnya mencerminkan kebutuhan

konkrit masyarakat dan dalam proses penyusunannya benar-benar melibatkan

masyarakat. Melibatkan masyarakat secara langsung dalam proses perencanaan

akan membawa dampak penting yaitu: (1) terhindar dari peluang terjadinya

manipulasi, dan memperjelas apa yang sebetulnya dikehendaki masyarakat; (2)

memberi nilai tambah pada legitimasi rumusan perencanaan. Semakin banyak

jumlah mereka yang terlibat akan semakin baik; (3) meningkatkan kesadaran dan

ketrampilan politik masyarakat.

Schubeller (1996:3) menyatakan, bahwa partisipasi tidak dapat dipisahkan

dari pemberdayaan dan menurutnya ada 4 pendekatan strategi partisipasi yaitu:

1. Community –Based Strategies

Merupakan bentuk paling dasar dari pembangunan partisipatif.

2. Area-Based Strategies

Merupakan bentuk umum dari program-program pemerintah.

3. Functionally-Based Strategies

Merupakan struktur fungsional dari sistem infrastruktur sebagai kerangka

referensi.

4. Process-Based Strategies

Dimana memerlukan seluruh proses manajemen infrastruktur sebagai

kerangka referensi.

Salah satu hal yang pantas untuk tetap dikaji adalah signifikansi partisipasi publik

untuk meningkatkan kualitas pelayanan publik. Hal ini perlu untuk tetap ditingkatkan

karena partisipasi publik menyentuh elemen penting dalam pelayanan, yaitu

penerima pelayanan publik.

123

LatihanRangkumanTes FormatifDaftar Pustaka

Kegiatan Belajar No 02Citizen and Stakeholders Engagement

Urgensi Citizen and Stakeholders EngagementPemetaan StakeholdersManajemen Konsultasi PublikCitizen CharterLatihanRangkumanTes Formatif 02

Kunci Jawaban Tes FormatifDaftar Pustaka

124

MODUL 09REFORMASI PELAYANAN PUBLIK

125

Kegiatan Belajar 01Etika dan Manajemen Publik

Syafie dkk (1999) menyatakan bahwa etika sebenarnyasama artinya dengan

kesusilaan dalam bahasa Indonesia. Kesusilaan berasal dari kata dasar bahasa

sansekerta yaitu susila. Su artinya baik dan sila artinya norma kehidupan. Jadi etika

berartimenyangkut kelakuan yang menuruti norma-norma kehidupan yang baik.etika

dapat diartika sebagai suatu atau setiapo kesediaan jiwa seseorang untuk

senantiasa taat danpatuh kepada seperangkat peraturan-peraturan kesusilaan.

Pada prinsipnya, batas-batas tersebut dalam pelayanan publik bertujuan

sebagai penghormatan kepada keberadaan asasi individunya. Namun demikian

pelayanan tersebut hendaknya bukan terhadap dekadensi moral (Syafie dkk, 1999).


126

Kegiatan Belajar 02Reformasi Pelayanan Publik

Reformasi administrasi (administrative reform), atau dikenal pula di negara-negara

maju dengan reformasi sektor publik (public sector reform), sebagai suatu fokus kajian

belum lama umurnya, tetapi sudah sangat populer tidak saja pada negara-negara maju,

tetapi juga pada negara-negara berkembang. Namun reformasi administrasi sebagai praktek

dan dalam bentuk perkembangan paradigma telah terjadi sejak keberadaan administrasi

publik itu sendiri. Namun sampai saat ini belum terbentuk suatu definisi umum yang pasti

tentang reformasi administrasi yang bersifat universal. Teori yang membahas tentang

subyek inipun belum berkembang dengan baik. Caiden mengatakan sebagai berikut :

‘The study of administrative reform is handicapped by the absence of a universally accepted definition. The indiscriminate use of the term has led to confusion and to difficulties in setting parameters for research and theorizing.’1

Ada banyak ahli yang menulis tentang reformasi administrasi publik dan masing-

masing memberikan definisi dan pengertiannya sendiri-sendiri. Definisi yang

dikemukakanpun bervariasi dilihat dari kesederhanaan atau kekompleksan yang

dikemukakan. Berikut ini akan di bahas beberapa pengertian dan contoh substansi tentang

reformasi administrasi publik. Schacter mendefinisikannya secara sangat sederhana. Ia

mengatakan sebagai berikut :

1 Caiden, op.cit., 1969, hal 43.

127

“Public sector reform is about strengthening the way that the public sector is managed. The public sector may be overextended - attempting to do too much with too few resources. It may be poorly organized; its decision-making process may be irrational; staff may be mismanaged;accountability may be weak; public programs may be poorlydesigned and public services poorly delivered. Public Sector Reform is the attempt to fix these problems.” 2

Pendapat di atas menjelaskan bahwa reformasi administrasi adalah usaha untuk

memperkuat manajemen sektor publik. Mungkin saja sektor publik dalam kondisi terlalu

besar yaitu berusaha untuk melakukan berbagai hal secara berlebihan dengan sumber daya

yang terlalu kecil. Dapat pula sektor publik dikelola secara buruk. Proses pengambilan

keputusannya tidak rasional, pegawainya dikelola dengan buruk, akuntabilitasnya lemah,

program-programnya didesain secara buruk, demikian pula dengan kondisi pelayanan

publiknya. Oleh karenanya reformasi adalah usaha untuk memperbaiki masalah-masalah

tersebut di atas.

Definisi di atas merupakan salah satu contoh dari definisi yang bersifat sederhana.

Schacter hanya mengacu atau menekankan pada strengthening the way that the public

sector is managed atau penguatan manajemen sektor publik dan tidak membedakan

perbaikan atau perubahan biasa dengan

perubahan yang bersifat fundamental.

Demikian pula dalam konteks pembangunan di negara-negara berkembang muncul

konsep administrasi pembangunan yang mencakup dua aspek. Aspek pertama, the

development of administration, dan aspek kedua, the administration of development. Aspek

yang pertama, yang relevan dengan topik reformasi administrasi, bermakna improvement of

the administrative capability for development. Administrative capability adalah the capacity to

obtain intended results through organization. Administrative capability ini mengacu pada the

management capacity of government or of the public sector as a whole.3 Pengertian

administrasi pembangunanpun tidak cukup kuat untuk dapat dijadikan definisi reformasi

administrasi, karena improvement of the administrative capability for development tidak

mengindikasikan suatu perubahan yang bersifat fundamental, walaupun dapat saja suatu

administrative improvement dalam rangka development administration dilakukan melalui

administrative reform.

Ada banyak kegiatan dalam administrasi publik yang pada hakekatnya adalah upaya

peningkatan kapasitas institusi, tetapi tidak selalu dapat dikatakan sebagai reformasi

administrasi publik. Oleh karena itu, definisi Schacter dan pengertian administrasi

2 Mark Schacter, Public Sector Reform in Developing Countries: Issues, Lessons and Future Directions, Makalah yang dipersiapkan bagi Policy Branch, CIDA, December 2000, Otawa, Canada.

3 United Nations, Development Administration: Current Approaches And Trends In Public Administration For National Development, (New York: United Nations Publication, 1975), hal 32.

128

pembangunan yang dikemukakan oleh UN dapat dikatakan sebagai definisi yang lemah

untuk dipakai sebagai definisi reformasi administrasi dalam buku ini.

Berikut ini adalah pendapat Caiden tentang reformasi administrasi publik. Caiden

mengatakan administrative reform sebagai the artificial inducement of administrative

transformation against resistance.4 Definisi Caiden tersebut sekilas nampak lebih sederhana

namun, mengandung makna atau pengertian yang lebih dalam dari definisi yang

dikemukakan oleh Schacter. Makna pertama yang sangat penting dari definisi Caiden

adalah bahwa secara tegas Caiden menyatakan reformasi administrasi sebagai suatu yang

dibuat secara sengaja (merupakan hasil rekayasa) dan tidak bersifat alamiah. Hal ini juga

berarti bahwa perubahan atau transformasi dalam reformasi administrasi merupakan suatu

kegiatan yang disengaja, karena itu direncanakan. Makna lain yang penting adalah bahwa

reformasi administrasi merupakan transformasi administrasi, yakni suatu perubahan yang

bersifat mendasar atau fundamental.

Secara tegas pula Caiden membedakan reformasi administrasi (administrative

reform) dengan perubahan administrasi (administrative change).5 Administrative change

merupakan perubahan administrasi sebagai penyesuaian organisasi (self-adjusting

organisational response) terhadap kondisi yang berubah-ubah dan bersifat alami.

Munculnya administrative reform disebabkan terjadi malfunctioning dari administrative

change yang bersifat alami.6 Buku ini tidak bermaksud untuk membahas perbedaan

administrative reform dari administrative change secara panjang lebar, namun perlu

kejelasan terhadap perbedaan dari kedua konsep yang dapat terlihat sama tersebut.

Menurut Robbins ada dua jenis organizational change. Jenis yang pertama adalah first-

order-change, yaitu perubahan organisasi yang bersifat linier dan terus menerus dan tidak

terdapat perubahan yang bersifat fundamental. Sebaliknya adalah second-order change,

yaitu perubahan organisasi secara fundamental, multi-dimensional, multi-level,

discontinuous dan radikal.7 Berdasarkan pendapat Robbins di atas tentulah kesimpulan

sementara yang dapat dibuat bahwa reformasi administrasi merupakan second-order

change dalam perubahan organisasi. Sedangkan Leemans yang mengutip pendapat

Caiden tentang administrative reform berpendapat bahwa administrative reform sebagai

salah satu spesies (bagian) dari administrative (organisational) change.8

Pendapat Caiden tentang pengertian administrative reform dapat dibandingkan

dengan pendapat Dror yang mendefinisikannya sebagai directed change of main features of

4 Caiden, op.cit., 1969, hal 8. 5 A.F. Leemans (b), “Overview”, dalam A.F. Leemans, ed, The Management of Change In Government, (The Hague: Martinus Nijhoff, 1976), hal 7.6 Ibid.

7Stephen P. Robbins, Organizational Behaviour, (New Jersey: Prentice-Hall, Inc., 2001), Edisi ke IX, hal. 5428 Leemans (b), op.cit.

129

an administrative system. Dengan demikian ada kesamaan atau penekanan yang sama

dalam definisi dari kedua ahli tersebut yaitu perubahan yang direncanakan. Namun Dror-pun

membedakan antara administrative improvement dengan administrative reform.9 Di sini

terlihat bahwa keduanya ingin membedakan perubahan yang sifatnya tidak fundamental,

bersifat otomatis dan natural dengan perubahan yang bersifat fundamental, sulit dan

direncanakan. Namun terdapat pula ahli lainnya seperti Considine dan Painter10 yang

dalam menjelaskan administrative reform di Australia lebih banyak menggunakan

terminologi organisational change untuk menggambarkan transformasi yang bersifat

revolusioner, yang berkaitan dengan perubahan prinsip dan ideologi.

Kesimpulan sementara yang dapat dibuat adalah bahwa reformasi administrasi jelas

merupakan suatu proses rekayasa sosial yang bersifat fundamental, multi-dimensional dan

multi-tingkat. Lebih jauh Caiden mengatakan:11

Administrative reform is power politics in action; it contains ideological rationalizations, fights for control of areas, services, and people, political participants and institution, power drives, campaign strategies and obstructive tactics, compromises and concessions.

Dengan demikian dapat dikatakan bahwa reformasi administrasi mempunyai

spektrum yang cukup luas, berkaitan dengan berbagai hal yang bersifat politis dan ideologis,

sampai dengan hal-hal yang bersifat teknis administratif. Walaupun Caiden tidak

menyatakannya secara eksplisit namun dapat diterjemahkan bahwa reformasi administrasi

berkaitan dengan penjelasan-penjelasan yang bersifat fundamental. Reformasi administrasi

juga berkaitan dengan banyak subyek, lembaga dan berkaitan dengan strategi, taktik

kompromi dan konsesi. Caiden bahkan mengutip pendapat Montgomery yang mengatakan

bahwa reformasi administrasi adalah suatu proses politik yang dirancang untuk memperbaiki

berbagai hubungan yang ada antara birokrasi dan berbagai elemen dalam masyarakat, atau

bahkan dalam birokrasi itu sendiri.12

Pengertian reformasi administrasi dapat diperkaya dengan mengutip pendapat de

Guzman dan Reforma yang mengatakan bahwa reformasi administrasi adalah, pertama

merupakan perubahan yang direncanakan atau disengaja terhadap birokrasi pemerintahan.

Kedua, merupakan hal yang sama dengan inovasi. Ketiga, perbaikan terhadap efisiensi dan

efektifitas pelayanan publik merupakan hasil yang ingin dicapai dari proses reformasi.

9 Dror, op cit., hal 127.10 M. Considine dan M. Painter, “Introduction,” dalam M. Considine dan M. Painter, ed, Managerialism: The Great Debate, (Melbourne: Melbourne University Press, 1997), hal1.11 Caiden, op.cit., 1969, hal 9.

12 Caiden, op.cit., 1969, hal 9.

130

Keempat, urgensi reformasi didorong oleh adanya kebutuhan untuk mengatasi

ketidakpastian dan perubahan yang cepat pada lingkungan organisasi.13

Sekali lagi reformasi administrasi diperlihatkan sebagai suatu proses politik yang

dirancang dengan sengaja, yang menyangkut birokrasi itu sendiri atau hubungan antara

birokrasi dengan masyarakat, serta adanya kebutuhan yang datangnya dari faktor

lingkungan yang terus berubah dan terdapat ketidakpastian. Namun dapat terlihat bahwa

definisi yang dikemukakan oleh Caiden tidak menyinggung cakupan organisasi atau luasan

organisasi yang terkena reformasi administrasi itu sendiri.

Pada dekade 1980an sampai saat ini (dekade 2000an) muncul terminologi baru

yang berkaitan dengan administrative reform yakni public (sector) management reform.

Namun ada baiknya dijelaskan terlebih dahulu pengertian public management. Menurut

Perry dan Kraemer, public management is a merger of the normative orientation of

traditional public administration and the instrumental orientation of general management.14

Dapat dikatakan manajemen publik merupakan hasil penyatuan dari administrasi publik

tradisional yang bersifat normatif atau legalistik dengan manajemen yang lebih

berorientasi pada fungsi. Lebih jauh Pollitt mengatakan bahwa studi tentang

manajemen biasanya studi tentang bagaimana menyelesaikan pekerjaan secepat

mungkin, semurah mungkin, seefektif mungkin. Sedangkan studi tentang administrasi publik

selain berorientasi pada efektifitas, secara kontras berorientasi pada nilai-nilai sektor publik

seperti demokrasi, akuntabilitas, dan keadilan. Kembali pada pendapat Perry dan Kraemer,

maka manajemen publik tetap mempertahankan nilai-nilai demokratis, akuntabilitas, dan

keadilan. Namun pada sisi lain diberi karakter tambahan seperti fleksibilitas, memakai

ukuran kinerja dan berorientasi pada hasil. Hal di atas terjadi karena pesatnya

perkembangan ilmu manajemen dan praktek administrasi bisnis di sektor swasta yang

secara menonjol meningkatkan efisiensi dan efektivitas organisasi. Yang menarik adalah

pendapat Pollitt yang mengatakan bahwa manajemen publik dianggap sebagai simptom

modernisasi dan sebuah kekuatan dinamis bagi perubahan.15

Uraian di atas memberikan cukup dasar untuk menyimpulkan manajemen publik

sebagai konsep yang menggambarkan administrasi publik yang berorientasi pada fungsi

dan bersifat fleksibel dan dinamis. Oleh Pollitt, negara dengan manajemen publik seperti di

atas dikategorikan sebagai berkultur public interest atau mission driven. Hal ini tidak perlu

dipertentangkan dengan administrasi publik tradisional karena yang terakhir lebih

menggambarkan kondisi kultur administrasi publik di negara-negara tertentu yang oleh Pollitt

13Mark Turner dan David Hulme, Governance, Administration and Development, (London: MACMILLAN PRESS LTD, 1997), hal 106. 14 Pollitt dan Bouckaert, op.cit., hal 8.15 Pollitt dan Bouckaert, op.cit., hal. 15.

131

dikategorikan sebagai rechtsstaat.16 Oleh karena itu, pengertian administrative reform dan

public management reform merupakan konsep yang dapat dipakai secara inter-changeable

namun mengacu pada kultur administrasi publik yang berbeda.

Kembali pada pembahasan terhadap definisi reformasi administrasi pada sektor

publik sejauh ini lebih bersifat abstrak. Berikut ini dikemukakan definisi reformasi

manajemen publik dari Pollitt dan Bouckaert yang bersifat lebih operasional, karena

dipengaruhi oleh konsep manajemen yang dipakainya. Kedua ahli di atas berpendapat

bahwa:17

“Public management reform consists of deliberate changes to the structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in some sense) to run better.

Definisi Pollitt dan Bouckaert sudah lebih operasional dan secara spesifik menyebut

dua kategori penting dalam organisasi yaitu struktur dan proses dalam kelembagaan.

Keduanya merinci dan memberi contoh apa yang dimaksud dengan definisi di atas sebagai

berikut:18

“Structural change may include merging or splitting public sector organizations (creating a smaller number of big departments to improve co-ordination or a larger number of smaller departments to sharpen focus and encourage specialization). Process change may include the redesign of the systems by which applications for licences or grants or passports are handled, the setting of quality standards for health care or educational services to citizens or the introduction of new budgeting procedures which encourage public servants to be more cost conscious and/or to monitor more closely the results their expenditures generate. Management reform frequently also embraces changes to the systems by which public servants themselves are recruited, trained, appraised, promoted, disciplined and declared redundant- these would be another kind of process change.”

Maknanya adalah perubahan struktur digambarkan sebagai penggabungan ataupun

pemisahan organisasi dalam sektor publik (administrasi publik). Sedangkan perubahan

proses digambarkan sebagai usaha melakukan disain ulang terhadap sistem pelayanan

publik yang dicontohkannya antara lain dengan pemberian ijin (application for licences),

pembuatan paspor, penetapan standar kualitas dalam pelayanan kesehatan ataupun

pendidikan, atau memperkenalkan prosedur penganggaran baru yang mendorong pegawai

negeri untuk lebih memperhatikan biaya yang dikeluarkan serta melakukan monitoring

secara lebih ketat terhadap kinerja dari pengeluaran-pengeluaran yang telah dilakukan.

16 Pollitt dan Bouckaert, op.cit., hal. 40.17 Pollitt dan Bouckaert, op.cit., hal 8.

18 Pollitt dan Bouckaert, op.cit., hal 8.

132

Pollitt dan Bouckaert menambahkan dalam definisinya perubahan yang berkaitan

dengan pengelolaan sumber daya manusia yang ada dalam organisasi sektor publik. Hal

tersebut biasanya disebut pula dengan civil service reform.19 Terlihat bahwa definisi Caiden

dan definisi Pollitt serta Bouckaert berbeda pada tingkat abstraksinya, namun keduanya

mempunyai pengertian yang sama. Kedua definisi tersebut sama pentingnya dalam konteks

buku ini.

Berdasarkan berbagai pendapat ahli di atas maka dapat disimpulkan bahwa

reformasi administrasi publik adalah:

“Reformasi administrasi publik adalah perubahan yang terjadi dalam sistem administrasi publik yang dilakukan secara sengaja, bersifat fundamental atau radikal, terhadap sejumlah dimensi dan aspek pemerintahan, yang dapat terjadi pada beberapa tingkatan pemerintahan serta mempunyai tujuan tertentu.”

Yang dimaksud dengan dimensi pemerintahan adalah organisasi atau tatanan

organisasi seperti yang dijelaskan oleh Pierre pada bab II. Sedangkan aspek pemerintahan

mencakup antara lain struktur organisasi, proses dalam organisasi, sistem dan kualitas

sumber daya manusia, sistem penganggaran, dan budaya organisasi dalam sistem

administrasi publik.

LATIHANRANGKUMANTES FORMATIF 02

19 Patricia W. Ingraham,“The Reform Game”, dalam Patricia W. Ingraham dan David H. Rosenbloom, ed, The Promise and Paradox of Civil Service Reform, (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press), hal 8.

133

KUNCI JAWABAN TES FORMATIFDAFTAR PUSTAKA

Atkinson, Hugh dan Stuart Wilks-Heeg, 2000. Local Government from Thatcher to Blair: The

Politics of Creative Autonomy. Cambridge: Polity Press.

Burns, John P., “Public Sector Reform And The State: The Case Of China”, Public

Administration Quarterly, Vol. 24, No.4, Winter 2001.

Campo, Salvatore Schiavo dan Pachampet Sundaram, ed. 2000. To Serve and To Preserve:

Improving Public Administration in a Competitive World. Manila: Asian Development

Bank.

Clarke, Thomas dan Stewart Clegg, 1998. Changing Paradigms: The Transformation of

Management Knowledge for the 21st Century. London: Harper Collins Publisher.

Considine, Mark, dan Martin Painter. 1997. “Introduction,” dalam Mark Considine Dan Martin

Painter, ed, Managerialism: The Great Debate. Carlton South: Melbourne University

Press.

Cooper, Phillip J., et.al., 1998. Public Administration For The Twenty First Century.

Philadelphia: Harcourt Brace College Publishers.

Dror, Yehezkel, 1976. “Strategies For Administrative Reform,” dalam A.F. Leemans, ed, The

Management Of Change In Government. The Hague: Martinus Nijhoff.

Farazmand, Ali. 1991. Handbook of Comparative and Development Public Administration.

Madison Avenue, New York : Marcel Dekker,Inc.

French, Wendell L., et. Al.. 2005. Organization Development and Transformation Managing

Effective Change. New York: McGraw-Hill. Edisi ke-6.

Hwang, Yunwon. 2005. ”Administrative Reform of Bureaucracy: Korean Experience on IMF

Financial Crisis”. Makalah dibawakan dalam seminar ‘Reformasi Administrasi Publik

Indonesia, Jakarta 17 Maret 2005.

Ingraham, Patricia W. “The Reform Game”, dalam Patricia W. Ingraham dan David H.

Rosenbloom, eds. The Promise and Paradox of Civil Service Reform. Pitsburg:

University of Pittburgh Press.

Kettl, Donald F., 2000. The Global Public Management Revolution: A Report On The

Transformation Of Governance. Washington D.C.: The Brookings Institution.

134

Leemans, A.F ed. 1976. ”Overview,” dalam A.F. Leemans, ed, The Management

Of Change In Government. The Hague: Martinus Nijhoff.

Minztberg, et.al., 2003. The Strategy Process: Concepts Contexts and Cases New Jersey:

Prentice Hall, Edisi ke IV. Nelissen, Nico. “The Administrative Capacity of New Types of Governance”, Public

Organization Review. Jurnal, Vol. 2, No. 1, Maret 2002.

Peter, Guy B , 2001. The Future of Governing. Kansas: University Press of Kansas.

Pollitt, Christopher, dan Geert Bouckaert, 2000. Public Management Reform: A

Comparative Analysis, Oxford: Oxford University Press.

Riggs, Fred W.,1964. Administration in Developing Countries: The Theory of Prismatic

Society. Boston: Houghton Mifflin Company.

Robbins, Stephen P. 2001. Organizational Behaviour ,New Jersey: Prentice Hall,

Inc., Edisi ke IX.

Savas, E.S., 1987, Privatization: The Key To Better Government. New York: Chatham

House Publishers.

Schecter. Mark. 2000. “Public Sector Reform in Developing Countries: Issues, Lessons

and Future Directions”. Makalah dipersiapkan bagi Policy Branch, CIDA, December

2000, Ottawa Canada.

Schick, Allen. 1998. A Contemporary Approach to Public Expenditure Management.

Washington D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development.

Syafiie, Inu Kencana, Djamaludin Tandjung, dan Supardan Modeong. 1999. Ilmu

Administrasi Publik. Jakarta: PT Rineka Cipta

Tong, C. H. “Civil Service Reform in the Peoples’s Republic of China: Case Studies of

Early Implementation”, Public Administration & Development, Jurnal, Vol. 19, No.2, Mei

1999.

Turner, Mark dan David Hulme. 1997. Governance, Administration and Development:

Making the State Work. London: MACMILAN Press Ltd.UNDP. Administrative

Reform: A Synthesis of Countries Profiles. www.org.undp.id.

United Nations, 1975. Development Administration: Current Approaches And Trends In

Public Administration For National Development. New York: United Nations

Publication.

Work, Robertson. 2000. “The Role of Participation and Partnership in Decentralized

Governance: A Brief Synthesis of Policy Lessons and Recommendations of Nine

Country Studies on Service Delivery for the Poor “, Paper. New York: UNDP.

135

http://www.org.undp.id/

staff.ui.ac.idstaff.ui.ac.id/.../amy.yayuk09/publication/review_21_septe… · web viewreview 21...

Documents