ansalaisten suorien osallistumismahdolli-suuksien vahvistamiseen kohdistuu nykyään paineita usealta taholta. Kuntarakenneuudis-tuksen yhteydessä on keskusteltu paljon siitä,

miten kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet saataisiin turvattua laajenevissa kunnissa, joissa päätöksenteko siirtyy väistämättä kauemmas yksittäisestä kansalaises-ta.1 Toisaalta myös Euroopan Unioni on näyttänyt esi-merkkiä suoran demokratian lisäämisessä ottaessaan käyttöön EU-kansalaisaloitteen vuonna 2012. Suoran demokratian instrumenttien eli kansanäänestysten ja kansalaisaloitteiden lisäksi kansalaisten vaikutusmah-dollisuuksia voidaan vahvistaa myös muilla demokraat-tisilla innovaatioilla, kuten deliberatiivisilla kansalaisfoo-rumeilla, joita on jo kokeiltu osassa Suomen kunnista.2,3

Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksista keskusteltaes-sa unohdetaan kuitenkin usein, että Suomessa suoralla demokratialla on yli kaksikymmenvuotiset perinteet kuntatasolla. Kunnallinen kansanäänestys ja kansanää-nestysaloite kirjattiin kuntalakiin vuonna 1990. Vuosina 1991-2012 Suomessa on järjestetty noin 60 kunnallista kansanäänestystä ja tehty vähintään saman verran kan-sanäänestysaloitteita. Kehitettäessä uusia osallistumis-muotoja onkin tärkeää tietää, missä nykyisiä suoran de-mokratia välineitä käytetään ja miten ne toimivat.

Tämä katsaus vastaa seuraaviin kysymyksiin: Kuinka pal-jon, mistä aiheista ja millaisissa kunnissa kansanäänes-tyksiä ja kansanäänestysaloitteita on käytetty, ja mitkä ovat olleet niiden vaikutukset päätöksentekoon?

TUTKIMUSKATSAUKSIA9/2013

Turun kaupunki

Kaupunkitutkimusohjelma

• Vaaleilla valitut edustajat ovat merkittävässä asemassa siinä, millaiseksi kansalaisten suoran osallistumisen käytännöt ja vai-kutukset muodostuvat.

• Suoran demokratian instrument-tien käyttöä paikallistasolla selittävät sekä kunnan koko että poliittiset tekijät.

• Kansanäänestyksiä on järjestetty lähes yksinomaan kuntaliitok-sista, mutta kuntalaiset ovat vaatineet niitä myös liikentee-seen, kouluihin ja muihin kunnan identiteettiin liittyvistä asioista.

• Kansanäänestysaloitteisiin olisi syytä suhtautua nykyistä vaka-vammin, sillä toistuvasti torjutut kansanäänestysaloitteet voivat heikentää kuntalaisten luotta-musta edustuksellisiin instituuti-oihin.

Tästä on kyse

Maija Karjalainen

Suoran demokratian rooli kuntapolitiikassa

Tutkimuskatsauksia 9/2013

2

Lopuksi esitetään myös tulevaisuudennäkymiä ja kehi-tysehdotuksia kuntatason suoraan demokratiaan, joten katsaus tarjoaa siten kiinnostavia näkökulmia suomalai-sen demokratian tutkijoiden lisäksi kuntien viranhalti-joille ja poliitikoille.

Tutkimuskatsaus on osa väitöskirjahanketta, jossa tutki-taan demokraattisten innovaatioiden käyttöä sekä vai-kutuksia poliittiseen päätöksentekoon ja kansalaisten asenteisiin.

Kansanäänestys ja kansanäänestys-aloite kuntalaisen suoran osallistumi-sen välineinäSuomessa lainsäädäntö käsittää kaksi valtiollisen tason suoran demokratian instrumenttia: neuvoa-antavan kansanäänestyksen ja sisällöllisen kansalaisaloitteen, joista jälkimmäinen astui voimaan vasta vuoden 2012 alusta. Paikallistason kansanäänestys ja kansanäänes-tysaloite sen sijaan astuivat voimaan 1991. Kuntalain mukaan kunnanvaltuusto voi päättää, että jostakin kun-nalle kuuluvasta asiasta järjestetään kansanäänestys, joka on neuvoa-antava. Kansanäänestys voi koskea joko jotakin kunnan osa-aluetta tai koko kuntaa. Vähintään viisi prosenttia kunnan äänioikeutetuista asukkaista voi myös tehdä aloitteen kansanäänestyksen järjestämises-tä. Kunnanvaltuuston on silloin päätettävä viipymättä, järjestetäänkö aloitteessa tarkoitettu kansanäänestys.4

Kansanäänestyksen ja kansanäänestysaloitteen lisäksi myös yksittäisellä kuntalaisella on oikeus tehdä aloite kunnalle sen toimintaan liittyvissä asioissa, ja jos aloitet-ta kannattaa kaksi prosenttia kunnan äänioikeutetuista, kunnanvaltuuston on otettava aloitteessa määritelty asia käsittelyyn puolen vuoden aikana.5 Kunnasta riip-puen kuntalaisilla on myös monia muita mahdollisuuk-sia osallistua päätösten valmisteluun ja tulla kuulluksi, kuten kyselyt, keskustelutilaisuudet ja koulujen johto-kunnat. Tässä katsauksessa käsitellään kuitenkin ainoas-taan kuntalaissa säädettyjä suoran demokratia keinoja.

Suomen kunnallisia kansanäänestyksiä voidaan luon-nehtia vapaaehtoisiksi, sillä niiden järjestämisestä päätetään aina tapauskohtaisesti. Vapaaehtoisen kan-sanäänestyksen liikkeelle laittajana voi olla joko vaa-leilla valituista poliitikoista koostuva hallitus, tietty osa kansalaisista tai joissakin tapauksissa myös presidentti. Kansanäänestysten aloitteentekijällä on suuri merkitys sille, millaiseksi niiden rooli muodostuu edustuksellises-sa päätöksenteossa. Hallitusten aloitteesta järjestetyt kansanäänestykset tähtäävät useimmiten hallituksen politiikan ja aseman vahvistamiseen, kun taas kansalais-ten aloitteesta järjestetyt kansanäänestykset hallituksen päätösten kumoamiseen tai jonkin vähemmistöryhmän etujen ajamiseen.6,7

Suomessa kunnallinen kansanäänestys voi siis syntyä joko kunnanhallituksen tai kuntalaisten aloitteesta. Poikkeuksena on kuntaliitosta koskeva pakollinen kan-sanäänestys, jonka valtiovarainministeriö voi määrätä toimitettavaksi niissä kunnissa, jotka eivät ole hyväksy-neet kuntajakoselvittäjän ehdotusta kuntien yhdisty-misestä.8 Tällaisia pakollisia kansanäänestyksiä on kui-tenkin tiettävästi toimitettu vain yksi, Kiihtelysvaarassa vuonna 2004.9

Kansanäänestykset voidaan jakaa edelleen sitoviin ja neuvoa-antaviin.10 Sitovissa kansanäänestyksissä kansa-laisten enemmistön ilmaisema mielipide ratkaisee asian lopullisesti, kun taas neuvoa-antavissa kansanäänestyk-sissä lopullinen päätös on jonkin muun demokraattisen toimijan – useimmiten parlamentin – käsissä. Suomen paikallispolitiikassa sekä kansanäänestykset että kan-sanäänestysaloitteet ovat neuvoa-antavia siinä mieles-sä, että ne eivät velvoita kunnanvaltuustoja ottamaan huomioon kansalaisten osallistumisen tuloksia. Toisin sanoen, kunnanvaltuuston ei tarvitse noudattaa kansan-äänestyksen tulosta eikä myöskään järjestää kuntalais-ten esittämää kansanäänestystä. Tämä heijastaa suoran demokratian sääntelyä valtiollisella tasolla, sillä myös valtiollinen kansanäänestys on neuvoa-antava, ja sisäl-löllisen kansalaisaloitteen käsittely eduskunnan käsissä.

On esitetty, että tällaisia neuvoa-antavia instrumentte-ja ei tulisi luokitella lainkaan suoraksi demokratiaksi.11

Myös hallitusten aloitteesta järjestettyjä kansanäänes-tyksiä on kritisoitu siitä, että ne ovat usein edustukselli-sen eliitin välineitä hyväksyttää kansalaisilla jo aiemmin muilla areenoilla tehdyt päätökset.12 Sitovat kansanää-nestykset ja automaattisesti joko päätökseen tai kansan-äänestyksen järjestämiseen johtavat kansalaisaloitteet ovat kuitenkin kansainvälisessä mittakaavassa melko harvinaisia – paikallistasolla niitä käytetään esimerkiksi Saksassa ja Sveitsissä. Pohjoismaissa sen sijaan vaaleilla valittujen edustajien valtaa on pidetty ensisijaisena suo-ran demokratian instrumentteihin nähden.

TutkimusaineistoTiedot kansanäänestyksistä on kerätty oikeusministeri-ön tilastoista13 ja kuntien kirjaamoista. Kansanäänestys-aloitteita ei ole Suomessa tilastoitu koskaan aiemmin systemaattisesti, joten tiedot niiden ajankohdista, ai-heista ja vaikutuksista on kerätty aiemmasta tutkimus-kirjallisuudesta14,15, kaikkiin kuntiin vuoden 2013 alus-sa lähetetyllä kyselylomakkeella sekä systemaattisilla tiedonhauilla valtakunnallisten ja maakuntalehtien ar-kistoista sekä Ylen uutisarkistosta. Taustamuuttujat on poimittu Tilastokeskuksen16,17,18 ja Kuntaliiton tilastois-ta.19 Otos koostuu niistä 111 tiedossa olevasta kunnasta, joissa suoran demokratian instrumentteja on käytetty

Tutkimuskatsauksia 9/2013

3

runsaan 20 vuoden aikana. Tarkasteltavan ajanjakson pituudesta johtuen osaa näistä kunnista ei enää ole ole-massa, joten taustamuuttujien tiedot on kerätty aina niiltä vuosilta, jolloin kansanäänestys tai -aloite on jär-jestetty. Tietoja verrataan lisäksi koko Suomen väestö- ja vaalitilastoihin sekä Ruotsin ja Norjan suoran demokra-tian indikaattoreihin.

Kansanäänestykset ja kansanäänestys-aloitteet 1991–2012Vuosina 1991–2012 Suomen kunnissa on järjestetty 60 kansanäänestystä. Kuten kuviosta 1. käy ilmi, kansanää-nestysten aiheina ovat useimmiten olleet kuntaliitokset. Muita aiheita ovat olleet tiejärjestelyt (liikenne), jätteen-polttolaitoksen rakentaminen (jätehuolto ja energia) sekä maakunnan tai kunnan nimen vaihtaminen (kun-nan identiteetti). Kansanäänestyksiä on järjestetty mel-

ko tasaisesti näiden 22 vuoden aikana: jokaisen valtuus-tokauden aikana on järjestetty keskimäärin kymmenen kansanäänestystä eri kunnissa.

Kansanäänestysaloitteita on tehty suurin piirtein sa-man verran kuin kansanäänestyksiä: saatavilla olevien tietojen pohjalta yhteensä 59 kansanäänestysaloitet-ta on täyttänyt kuntalain vaatimukset ja siten käsitelty kunnanvaltuustoissa. On huomattava kuitenkin, että kannatusilmoitusten keräämishankkeita ja vaatimukset täyttämättömiä kansanäänestysaloitteita on ollut to-dennäköisesti paljon enemmän.

Toisin kuin kansanäänestyksissä, kansanäänestysaloit-teiden käyttö näyttää kasvaneen vuodesta 1991 vuo-teen 2012. Kuten kuviosta 2. käy ilmi, hyvin harvassa kunnassa oli tehty kansanäänestysaloitteita 1990-luvun alussa, kun taas 2000-luvun loppupuoliskolla yhden val-tuustokauden aikana aloitteita tehtiin yli 20 kunnassa.

Kuvio 1. Kunnalliset kansanäänestykset aihepiireittäin ja valtuustokausittain

Kuvio 2. Kunnalliset kansanäänestysaloitteet aihepiireittäin ja valtuustokausittain

on kankanjärjemittSakon p

TutTiedkirjasystaiemlähemaaTilaolevvuoenääkanväes

KanVuokuvMui(jäteidenaikakan

Kuvi

11

kritisoitu ssalaisilla sanäänestykestämiseen takaavassa

ksassa ja Svpidetty ensi

tkimusainedot kansanaamoista. Ktemaattisestmmasta tutetetyllä kysakuntalehtieastokeskuksvasta kunnaoden aikanaä ole olemasanäänestysstö- ja vaali

nsanäänestosina 1991–viosta 1 käyita aiheita oehuolto ja ntiteetti). Kana: jokaissanäänestys

io 1. Kunnalli

0246802

1991-92

siitä, että njo aiemm

kset ja ajohtavat

melko haveitsissä. Posijaisena su

isto näänestyksisKansanääneti, joten tiedtkimuskirjalelylomakke

en arkistoissen161718 ja asta, joissa . Tarkastelt

assa, joten ts tai -aloititilastoihin s

tykset ja ka–2012 Suo

y ilmi, kansaovat olleet tenergia) s

Kansanäänessen valtuusstä eri kunn

iset kansanään

1993-96 1

ne ovat usemin muillautomaattise

kansalaiarvinaisia –ohjoismaissauoran demok

stä on kerestysaloitteitdot niiden allisuudestaeella sekä sta sekä YlKuntaliitonsuoran dem

tavan ajanjaaustamuuttute on järjessekä Ruotsi

ansanäänesomen kunnianäänestysttiejärjestelyekä maakustyksiä on stokauden nissa.

nestykset aihe

1997-2000 20

Valtuustokau

3

ein edustuka areenoi

esti joko saloitteet – paikallisa sen sijaankratian instr

rätty oikeuta ei ole Sajankohdista14 15 , kaik

systemaattisen uutisarkn tilastoistamokratian inakson pituuujien tiedot stetty. Tietin ja Norjan

stysaloitteetissa on järten aiheina yt (liikenne)unnan tai k

järjestetty aikana on

epiireittäin ja v

001-04 2005-

usi

ksellisen eliilla tehdyt

päätökseenovat ku

stasolla niin vaaleilla vrumentteihin

sministeriönSuomessa tia, aiheista jkkiin kunt

silla tiedonhkistosta. Taua.19 Otos konstrumentte

udesta johtuon kerätty

toja verratan suoran dem

t 1991–201rjestetty 60ovat useimm), jätteenpokunnan nimmelko tasajärjestetty

valtuustokausi

-08 2009-12

iitin välineit päätöksen tai kanitenkin ktä käytetäävalittujen edn nähden.

n tilastoistailastoitu koja vaikutukiin vuoden

hauilla valtaustamuuttujoostuu niisteja on käyteuen osaa nä

aina niiltä vaan lisäksi mokratian in

2 kansanäänmiten olleetlttolaitoksen

men vaihtamaisesti näid

keskimäär

ittain

K

Li

Jäen

Kid

itä hyväksyet. 12 Sit

nsanäänestykkansainvälisän esimerkdustajien va

ta 13 ja kunoskaan aiemksista on kern 2013 alakunnallistejat on poimtä 111 tiedetty runsaan

äistä kunnistvuosilta, jolkoko Suo

ndikaattorei

nestystä. Kt kuntaliitokn rakentamminen (kunden 22 vuoärin kymme

Kuntaliitos

iikenne

ätehuolto janergia

Kunnandentiteetti

yttää tovat ksen sessä kiksi altaa

ntien mmin

rätty lussa en ja mittu dossa n 20 ta ei lloin

omen ihin.

Kuten kset.

minen nnan oden enen

Kankankankunkerätode

Toisvuotehtlopp

Kuvi

Kutlaajkankutekoukunvaihjoistmuaasialopu

KunSuokunvuovuo

024681012

nsanäänestysanäänestyksanäänestys

nnanvaltuustäämishankkennäköisest

sin kuin kanodesta 1991 ty kansanpupuoliskol

io 2. Kunnalli

ten kuviostaemman kisanäänestysen teiden,

uluverkon unnan identithtamisen kata kuntalaisassa sosiaalat. Kansanäussa.

ntaliitos yleioran demokntarakenteenosikymmeniosina 2005–

0246802

1991-92

ysaloitteita ksiä: saasaloitetta otoissa. O

keita ja vaati paljon ene

nsanäänestyvuoteen 20

näänestysalolla yhden va

iset kansanään

a 2. käy ilmirjon kuin saloitteissakmaanalaiste

uudistamisesteetti, joka aupungiksi sset ovat esli- ja terveyäänestysten

isimpänä aikratian instn muutoksiinä: ensimm

–2011. Läh

1993-96 19

on tehtatavilla oon täyttänyn huoma

atimukset täemmän.

yksissä, kan012. Kuten koitteita 19altuustokaud

nestysaloitteet

mi, kansanäkansanään

kin, mutta uen parkkihasta. Neljännkattaa esim

sekä kunnanittäneet kanyspalvelut,

ja aloittei

iheena [2. tatrumenttien in. Kuntien

mäinen kunthivuosina k

97-2000 2001-

Valtuustokausi

4

ty suurinolevien tyt kuntala

attava kuäyttämättöm

nsanäänestykuviosta 2. 990-luvun den aikana

t aihepiireittäi

äänestysaloinestyksissä.useita aloittallien ja sineksi yleisimerkiksi van maantietensanäänestyvapaa-ajan

iden tarkem

ason otsikkokäyttö Su

n lukumäärätaliitosten akuntien luk

-04 2005-08

i

n piirtein tietojen pain vaatimuitenkin, e

miä kansan

ysaloitteidenkäy ilmi, hy

alussa, aloitteita teh

in ja valtuusto

itteiden aih. Kuntaliitteita on tehtiltojen rakein kansanääaakunan mellisen suun

ysten järjesn palvelut smmat aihee

ko] uomen kunä on vähentaalto oli 196kumäärä tul

2009-12

saman pohjalta ukset ja että kannäänestysalo

n käyttö näyyvin harvaskun taas

htiin yli 20

kausittain

eet kattavattokset ovatty myös liikentaminen –änestysaloit

muuttamisen,ntautumisentämistä, ovekä jätehuoet on esite

nnissa kytketynyt huom60–1970-lullee vähene

Kuntal

Liiken

SosiaaterveysKoulut

Vapaa

Jätehu

Kunna

Muu

verran yhteensä siten käsi

natusilmoituoitteita on o

yttää kasvanssa kunnasss 2000-lukunnassa.

t huomattavt yleisin kenneasiois– sekä kuntteiden aihe

n, kuntamuon. Muita aihvat olleet molto ja eneretty katsauk

keytyy selkmattavasti vuvuilla ja toemään edel

liitos

nne

ali- jaspalvelut

utus

a-aika

uolto ja energia

an identiteetti

kuin 59

telty usten ollut

neen a oli uvun

vasti aihe

sta – nnan e on odon heita, muun rgia-ksen

eästi iime

oinen lleen

a

Tutkimuskatsauksia 9/2013

4

Kuten kuviosta 2. käy ilmi, kansanäänestysaloitteiden aiheet kattavat huomattavasti laajemman kirjon kuin kansanäänestyksissä. Kuntaliitokset ovat yleisin aihe kansanäänestysaloitteissakin, mutta useita aloitteita on tehty myös liikenneasioista – kuten teiden, maanalais-ten parkkihallien ja siltojen rakentaminen – sekä kunnan kouluverkon uudistamisesta. Neljänneksi yleisin kansan-äänestysaloitteiden aihe on kunnan identiteetti, joka kattaa esimerkiksi vaakunan muuttamisen, kuntamuo-don vaihtamisen kaupungiksi sekä kunnan maantieteel-lisen suuntautumisen. Muita aiheita, joista kuntalaiset ovat esittäneet kansanäänestysten järjestämistä, ovat olleet muun muassa sosiaali- ja terveyspalvelut, vapaa-ajan palvelut sekä jätehuolto ja energia-asiat. Kansan-äänestysten ja aloitteiden tarkemmat aiheet on esitetty katsauksen lopussa taulukossa 5.

Kuntaliitos yleisimpänä aiheena

Suoran demokratian instrumenttien käyttö Suomen kunnissa kytkeytyy selkeästi kuntarakenteen muutok-siin. Kuntien lukumäärä on vähentynyt huomattavasti viime vuosikymmeninä: ensimmäinen kuntaliitosten aalto oli 1960–1970-luvuilla ja toinen vuosina 2005–2011. Lähivuosina kuntien lukumäärä tullee vähene-mään edelleen nykyisen hallituksen ajaman kuntauudis-tuksen myötä. Kuten edellä olevista kuvioista 1. ja 2. käy ilmi, kansanäänestyksiä on käytetty lähes yksinomaan kuntaliitoksia koskevan päätöksenteon tukena, sillä jopa 93 prosenttia kaikista kansanäänestyksistä on koskenut kuntaliitoksia. Kansanäänestysaloitteistakin lähes 40 prosenttia on koskenut kuntaliitoksia.

Myös valtionhallinnon toimet kuntien määrän vähen-tämiseksi vaikuttavat kuntademokratiasta käytyyn jul-kiseen keskusteluun sekä siihen, miten suoran demo-kratian instrumentteja on käytetty eri aikoina. Vuonna 2005 käynnistetyn PARAS-hankkeen myötä monia kun-taliitoksia toteutui erityisesti vuoden 2007 alussa. Tämän hankkeen tarjoamat kannustimet ja suitset heijastuvat erityisesti valtuustokauden 2005–2008 lukumäärissä sekä kansanäänestysten että kansanäänestysaloitteiden osalta.

Horisontissa häämöttävä kuntaliitos tai sen mahdolli-suus ei kuitenkaan automaattisesti johda kunnallisen kansanäänestyksen järjestämiseen. Vuodesta 1990 läh-tien vähintään 140 kuntaa on osallistunut tuloksellisiin kuntaliitosneuvotteluihin ja vielä useampi on ollut mu-kana tunnustelemassa liitoskumppaneita.20 Osa kunnis-ta on ollut mukana useammissa liitoksissa tänä ajanjak-sona. Vain 79:ssä näistä tapauksista on kuitenkin joko järjestetty kansanäänestys hallituksen aloitteesta tai kuntalaiset ovat esittäneet sen järjestämistä. Kansanää-nestyksiä on järjestetty eri aiheista myös kunnissa, jot-ka eivät ole kokeneet kuntaliitoksia, ja toisaalta kaikissa

liitosprosesseissa ei ole järjestetty kansanäänestyksiä. Voidaankin todeta, että kuntaliitokset eivät ole ainoa te-kijä, joka määrittää suoran demokratian instrumenttien käyttöä Suomen kunnissa.

Millaisissa kunnissa suoran demokrati-an välineitä käytetään?Edustuksellisen päätöksenteon näkökulmasta neuvoa-antavat kansanäänestykset ovat lisätyökaluja, joita päättäjät voivat ottaa käyttöön halutessaan selvittää kansalaisten enemmistön mielipiteen johonkin tiettyyn asiakysymykseen. Käytännön näkökulmasta niillä voi kuitenkin olla myös haittapuolia, kuten päätöksenteon hidastuminen ja taloudelliset kustannukset.21 Lisäksi suoran demokratian instrumentit ovat vaaleilla valituille päättäjille riski, koska niiden tulos on aina ennalta arvaa-maton.22 Suomen kaltaisissa hajautetun hallinnon mais-sa kuntapäättäjille on myös delegoitu paljon päätös- ja budjettivaltaa. Ei olekaan itsestään selvää, että poliitikot kaikissa kunnissa haluaisivat järjestää kansanäänestyk-siä tai konsultoida kansalaisia muilla keinoilla. Aiempien tutkimusten pohjalta tiedetään esimerkiksi, että kunnan koko ja asukastiheys voivat selittää kansanäänestysten käyttöä, ja toisaalta myös valtuuston voimasuhteilla ja kokoonpanolla on oma merkityksensä.7, 23,24

Kansanäänestysaloitteet sen sijaan ovat lähtöisin yksit-täisistä kansalaisista, yhdistyksistä ja muista kansalaisyh-teiskunnan toimijoista, eikä allekirjoitusten keräämisestä ole päättämässä kunnanvaltuusto. Kansanäänestysaloit-teet voidaankin nähdä vähemmistöjen vaikutuskeinoi-na, joilla voidaan joko nostaa esityslistalle asia, jonka val-tuustopuolueet ovat jättäneet huomioimatta, tai pyrkiä kumoamaan valtuutettujen enemmistön aiemmin teke-mä tai valmistelema päätös.25 Valtuustolla on kuitenkin suuri rooli päätettäessä aloitteessa vaaditun kansanää-nestyksen järjestämisestä.

Maakunnat ja väkiluku

Kansanäänestyksiä ja kansanäänestysaloitteita on käy-tetty melko tasaisesti eri puolilla Suomea. Kunnallisia kansanäänestyksiä on järjestetty vuosina 1991–2012 eniten kaikkein eteläisimmän Suomen kunnissa. Kuten taulukosta 1. käy ilmi, lähes joka neljäs kansanäänestys on ollut Uudellamaalla. Toiseksi eniten kansanäänestyk-siä on järjestetty nykyisen Etelä-Savon maakunnan alu-eella, jonne sijoittuu 15 prosenttia kaikista ajanjakson kansanäänestyksistä. Nykyisten Keski-Suomen, Pirkan-maan ja Etelä-Pohjanmaan maakuntien alueilla on järjes-tetty kullakin noin kymmenen prosenttia kansanäänes-tyksistä. Satakunnan, Kanta-Hämeen, Keski-Pohjanmaan ja Lapin maakuntien alueilla sijaitsevissa kunnissa ei ole lainkaan kokemuksia kunnallisista kansanäänestyksistä.

Tutkimuskatsauksia 9/2013

5

Kansanäänestysten käyttö painottuukin alueisiin, joissa on toteutettu useita kuntaliitoksia.

Myös kansanäänestysaloitteita on tehty eniten Uuden-maan maakunnassa (14 %). Lähes yhtä monta aloitetta – 12 prosenttia – on kuitenkin saavuttanut tarvittavan määrän allekirjoituksia Varsinais-Suomen ja Pirkanmaan maakunnissa. Kolmanneksi eniten kansanäänestysaloit-teita on tehty Pohjois-Karjalassa ja Pohjois-Pohjanmaalla. Kolmen maakunnan alueelta – Päijät-Häme, Keski-Poh-janmaa ja Lappi – kokemukset kansanäänestysaloitteista puuttuvat kokonaan. Tämä ei ole kuitenkaan yllättävää, sillä näissä maakunnissa on myös vähiten kuntia.

Kansanäänestysten käyttö painottuu asukasluvulla mi-tattuna pieniin kuntiin, kuten taulukoista 2. ja 3. käy ilmi. Lähes puolet (45 %) niistä järjestettiin korkeintaan viiden-tuhannen asukkaan kunnissa. Tätä suuremmissa, mutta korkeintaan kahdenkymmenen tuhannen asukkaan kun-nissa järjestettiin suurin piirtein saman verran äänestyk-

Kansanäänestykset Kansanäänestysaloitteet

Maakunta N % N %

Uusimaa 14 23.3 8 13.6

Varsinais-Suomi 3 5.0 7 11.9

Satakunta - - 4 6.8

Kanta-Häme - - 2 3.4

Pirkanmaa 6 10.0 7 11.9

Päijät-Häme 2 3.3 - -

Kymenlaakso 2 3.3 4 6.8

Etelä-Karjala 1 1.7 3 5.1

Etelä-Savo 9 15.0 2 3.4

Pohjois-Savo 1 1.7 3 5.1

Pohjois-Karjala 1 1.7 5 8.5

Keski-Suomi 7 11.7 4 6.8

Etelä-Pohjanmaa 4 6.7 1 1.7

Pohjanmaa 3 5.0 2 3.4

Keski-Pohjanmaa - - - -

Pohjois-Pohjanmaa 6 10.0 5 8.5

Kainuu 1 1.7 2 3.4

Lappi - - - -

Yhteensä 60 100.0 59 100.0

Taulukko 1. Suoran demokratian käyttö maantieteellisen sijainnin mukaan

siä (47 %). Yli viidenkymmenen tuhannen asukkaan kun-nissa kansanäänestyksiä ei ole järjestetty lainkaan. Myös suhteutettuna koko maan keskimääräiseen kuntakokoon taulukossa 3. näyttää siltä, että kansanäänestyksiä on käy-tetty erityisesti pienissä kunnissa.

Kansanäänestysaloitteita on sen sijaan tehty hieman suu-remmissa kunnissa. Korkeintaan viidentuhannen asuk-kaan kunnissa on tehty noin 30 prosenttia kaikista kansan-äänestysaloitteista. Sitä suuremmissa, mutta korkeintaan kahdenkymmenen tuhannen asukkaan kunnissa on tehty 46 prosenttia aloitteista. Myös kaikkein suurimmilla kun-nilla on kokemuksia kansanäänestysaloitteista: jopa joka kymmenes kansanäänestysaloite on tehty yli sadantu-hannen asukkaan kunnassa. Kansanäänestysaloitteita kokeneiden kuntien keskimääräinen asukasluku on myös suurempi kuin koko Suomen kuntien, joten tämän suoran demokratian instrumentin voidaan sanoa kuuluvan suu-rempien kuntien päätöksentekoon.

Tutkimuskatsauksia 9/2013

6

Taulukko 2. Suoran demokratian käyttö asukasluvun mukaan

Kansanäänestykset Kansanäänestysaloitteet

Asukasluku N % N %

- 2000 9 15.0 4 6.8

2001 - 5000 18 30.0 14 23.7

5001 - 10000 15 25.0 15 25.4

10001 - 20000 13 21.7 12 20.3

20001 - 50000 5 8.3 5 8.5

50001 - 100000 - - 3 5.1

100001 - - - 6 10.2

Yhteensä 60 100.0 59 100.0

Kun tarkastellaan kahta muuta väestön tunnuslukua – asukastiheyttä ja taajama-astetta – huomataan, että kansanäänestyksiä on järjestetty enemmän harvaan asutuissa kunnissa, kun taas kansanäänestysaloitteita on tehty enemmän hieman tiheämmin asutuissa kun-nissa. Koko Suomen asukastiheyteen suhteutettuna molempia suoran demokratian instrumentteja on kui-tenkin käytetty keskimääräistä tiheämmin asutetuissa kunnissa.

Asutus kunnissa, joissa on tehty kansanäänestysaloit-teita, painottuu myös hieman enemmän taajamiin kuin kansanäänestyksiä käyttäneissä kunnissa. Koko Suomen keskimääräinen taajama-aste on kuitenkin korkeampi kuin suoran demokratian instrumentteja käyttäneiden kuntien. Tulos ei yllätä, sillä kuntaliitoksista on äänestet-ty juuri pienissä, maaseutumaisissa kunnissa.

Kunnat, joissa kan-sanäänestyksiä

Kunnat, joissa kansan- äänestysaloitteita

Kaikki kunnat

Asukasluku (n) 8065 27821 16151a)

Asukastiheys (asukasta/neliökilometri)

102 132 18b)

Taajama-aste (% asukkaista taajamissa)

62 68 84c)

a) 31.12.2012, b) 1.1.2013, c) 31.12.2011

Taulukko 3. Väestöä koskevien tunnuslukujen keskiarvoja

Poliittiset voimasuhteet

Taulukosta 4. huomataan, että kunnanvaltuustot, jotka ovat päättäneet kysyä kansalaisten mielipidettä kan-sanäänestyksellä, ovat hieman erilaisia kuin valtuustot koko maassa keskimäärin. Sosialidemokraateilla sekä ruotsalaisella kansanpuolueella on huomattavasti suu-rempi osuus paikoista näissä valtuustoissa kuin kaikissa kunnissa keskimäärin vuosina 1991–2012. Keskustan osuus kansanäänestyksiä järjestäneiden kuntien val-tuustopaikoista sen sijaan on huomattavasti pienempi kuin keskimäärin. Muiden puolueiden osalta erot ovat melko pieniä.

Kuntalaisten viiden prosentin tekemiä kansanäänestys-aloitteita taas ovat käsitelleet valtuustot, joissa sosiali-demokraateilla ja vihreillä on keskimääräistä suurempi osuus valtuustopaikoista. Näissä valtuustoissa keskus-tan valta on ollut sen sijaan keskimääräistä pienempi, kuten kansanäänestystenkin kohdalla. Vihreiden keski-määräistä suurempaa päätösvaltaa näissä kunnissa se-littänee kunnan koko. Kansanäänestysaloitteita on tehty suurissa kaupungeissa, joissa myös vihreiden kannatus on ollut perinteisesti vahvaa.

Tutkimuskatsauksia 9/2013

7

Kunnat, joissa kansanäänes-tyksiä

Kunnat, joissa kansanäänestys-aloitteita

Kaikki kun-nata)

Kokoomus 17.91 17.82 17.55

Sosialidemokraatit 25.5 24.04 21.9

Keskusta 29.36 31.02 34.82

Perussuomalaiset 1.21 1.87 2.25

Vihreät 2.58 3.65 2.45

Vasemmistoliitto 7.6 9.1 9.1

RKP 10.3 5.45 5.3

Kristillisdemokraatit 2.39 3.04 3

a) Keskiarvo 1991-2012

Taulukko 4. Suurimpien puolueiden prosenttiosuus valtuustopaikoista

Vaikutukset päätöksenteossaKansanäänestysten ja aloitteiden neuvoa-antavan luon-teen takia valtuusto voi myös päättää olla noudattamat-ta kansanäänestyksen tulosta tai jättää järjestämättä kansanäänestysaloitteessa esitetyn äänestyksen. Kun-nanvaltuustot ovat kuitenkin useimmiten noudattaneet kansanäänestysten tuloksia. Kuten kuviosta 3. käy ilmi, neljä viidestä kansanäänestyksestä on johtanut äänestä-jien enemmistön toivomaan päätökseen. On kuitenkin muistettava, että sama valtuusto tai seuraavan vaalikau-den valtuutetut voivat kumota kansanäänestystulosta koskevan päätöksen äänestystä seuraavina vuosina.

Joka viidennen kansanäänestyksen tulos on kuitenkin torjuttu valtuustoissa joistakin syistä. Suurin osa kansan-äänestyksistä, joiden tuloksia ei ole noudatettu valtuus-

toissa, on koskenut kuntaliitoksia. Yksi kielteinen päätös liittyy jätteenpolttolaitoksen rakentamista koskevaan kansanäänestykseen.

Kansanäänestysaloitteiden kohdalla käytäntö Suomen kunnissa on muodostunut lähes päinvastaiseksi kuin kansanäänestyksissä. Kuten nähdään kuviosta 4., vain runsas kymmenen prosenttia aloitteista on todellisuu-dessa johtanut kansanäänestykseen. Suurimman osan aloitteista (86 %) kunnanvaltuustot ovat päättäneet jättää noudattamatta erilaisin perustein. Menestyneet aloitteet, eli ne, joiden pohjalta valtuusto on päättänyt järjestää kansanäänestyksen, ovat koskeneet kunta-liitoksia, maakunnan vaihtamista, kaupungin nimen muuttamista, tieverkoston muuttamista ja tien leven-tämistä sekä jätteenpolttolaitoksen rakentamista. Val-tuuston käsittelyssä torjuttujen aloitteiden aiheina ovat

Kuvi

KanpäinkymSuunouvaltmaatientorjunoukoutorjuja m

Muuja terakemuuvaakvaltjätevkunseut

051015202530354045

io 3. Kansanä

nsanäänestynvastaiseksimmenen prourimman oudattamatta tuusto on pakunnan van leventämiuttujen aloi

udattamatta ulujen lakkumissa aloi

muut liikenn

ut aloitteet, erveyspalveentamista. Vutamissa alkunan muutuustojen tvedenpuhdi

nnanjohtajaatuyhteistyö

0505050505

Päätös äv

äänestysten va

ysaloitteideni kuin kansosenttia alo

osan aloitteerilaisin p

päättänyt jäihtamista, kistä sekä jäitteiden aihe

jätetyistä kauttaminentteissa ovat

neaiheet (12

joiden pohjeluja, kuten Vapaa-ajan loitteissa, suttaminen torjumaa istamoa. Lian, kunnalpalveluntuo

äänestystuloksvastainen

aikuttavuus aih

n kohdalla ksanäänestykoitteista oneista (86 perustein. Märjestää kankaupungin nätteenpolttoeina ovat sealoitteista)

n (16 %). olleet maan %).

jalta ei järjeyhteistyösopalvelut ku

samoin kunsekä kuntaloitetta osäksi muitallisen eneotannossa ja

sen Päätö

9

heittain

käytäntö Suksissä. Kuten todellisuu

%) kunnaMenestyneensanäänestynimen muu

olaitoksen ren sijaan ol) ja koulu Kolmannnalaisen par

estetty kansopimuksia nuten uimahannan identtamuodon on käsitela menestyksergiayhtiön a uuden asu

ös äänestystulomukainen

uomen kunnen nähdäänudessa johtanvaltuustotet aloitteet,yksen, ovatuttamista, tierakentamistalleet useimm

uverkon säineksi yleisirkkihallin, s

anäänestystnaapurikuntiallin rakentatiteettiin liija maakunlyt ydinvosettömiä aih

yksityistäuinalueen ra

oksen

nissa on muon kuviosta 4tanut kansat ovat pä, eli ne, j

koskeneeteverkoston a. Valtuustmiten kuntailyttäminen impiä aihesillan tai tie

tä, ovat käsiien kanssa jaminen ovaittyvät kysynnan vaihtaoimalan siheita ovat oäminen, kikentaminen

Kuntali

Liikenn

Jätehuo

Kunnan

odostunut l4., vain ruanäänestyksäättäneet jäjoiden poht kuntaliitokmuuttamist

ton käsittelaliitokset (4

ennallaaneita valtuuen rakentam

itelleet sosija vanhainkat olleet aihymykset kaminen. Kijoittamista

olleet luottaiinteistökaun.

iitos

ne

olto ja energia

n identiteetti

ähes unsas seen. ättää

hjalta ksia, ta ja lyssä 40 % n tai uston

minen

aali- kodin heina kuten Kaksi a ja amus uppa,

Kuvio 3. Kansanäänestysten vaikuttavuus aiheittain

Tutkimuskatsauksia 9/2013

8

sen sijaan olleet useimmiten kuntaliitokset (40 % nou-dattamatta jätetyistä aloitteista) ja kouluverkon säilyt-täminen ennallaan tai koulujen lakkauttaminen (16 %). Kolmanneksi yleisimpiä aiheita valtuuston torjumissa aloitteissa ovat olleet maanalaisen parkkihallin, sillan tai tien rakentaminen ja muut liikenneaiheet (12 %).

Muut aloitteet, joiden pohjalta ei järjestetty kansanää-nestystä, ovat käsitelleet sosiaali- ja terveyspalveluja, kuten yhteistyösopimuksia naapurikuntien kanssa ja vanhainkodin rakentamista. Vapaa-ajan palvelut kuten

uimahallin rakentaminen ovat olleet aiheina muuta-missa aloitteissa, samoin kunnan identiteettiin liittyvät kysymykset kuten vaakunan muuttaminen sekä kunta-muodon ja maakunnan vaihtaminen. Kaksi valtuustojen torjumaa aloitetta on käsitellyt ydinvoimalan sijoittamis-ta ja jätevedenpuhdistamoa. Lisäksi muita menestykset-tömiä aiheita ovat olleet luottamus kunnanjohtajaan, kunnallisen energiayhtiön yksityistäminen, kiinteistö-kauppa, seutuyhteistyö palveluntuotannossa ja uuden asuinalueen rakentaminen.

Kuvi

KesSuoapuvkanliikekunaihekoskaikavalmkuudem

Suopidepohjotetkun(17 aihekunpaikvaintähä

Suovoimriippajan

02468101214161820

io 4. Kansanä

skustelua omessa kuväline. Kansalaiset halennejärjeste

ntalaisten meista voi sekevat päätöaisessa vaihmistelu on ulluiksi, erimokraattisee

omalaisessa etään aino

hjoismaisessttiin käyttönnallisessa k

%) ja liikeneet taas ovantaliitosten kallishallinnn Suomessaän aihepiirii

oran demomasuhteisiinpuu toki mynkohdasta,

02468024680

Päätös a

äänestysaloitte

unnallisesta nsanäänestyluaisivat vaelyt ja koumielestä järjelittää myöökset valmiheessa. Jos j

jo loppusilaiset aloiten päätöksen

kunnallispoastaan kusa vertailusöön 1970-lkansanäänenne (10 %)at olleet kotullessa va

non rakennea suoran demin.

okratian inn. Eri puoyös asiakysmutta näitä

aloitteen vasta

eiden vaikuttav

kansanääysaloitteidenaikuttaa suouluverkon ujestää kans

ös se, että stellaan toijonkin kuntsuoralla, eitekanavat ontekoproses

politiikassa untaliitoshanssa. Ruotsisluvulla. Ystyksessä o.2627 Norjan

oulujen viraasta kolmaneuudistuksiamokratian in

nstrumenttieolueiden suymyksestä,ä tekijöitä

ainen Pää

10

vuus aiheittain

änestyksestän aihekirjosoraan myösuudistaminsanäänestysliikennejärj

isinaan ilmatalaisten arkivätkä kunovat ainoitssiin.

vallitsevankkeiden ssa ja Nor

Yleisimpiä ovat olleet n yli kuudenallinen kielinneksi yleia on toteutenstrumentti

en käyttö uhtautumine muiden puei kuitenka

ätös aloitteen m

n

ä on musta käy kuis muihin asen on koe

s. Aloitteidjestelyjä taan, että kunkeen konkrentalaiset kota jäljellä

a näkemystyövälineenrjassa neuvaiheita Rukuntaliitoksnsadan kans (43 %) ja isimpänä aettu kaikissaen käyttö on

on myösen kansanäuolueiden kaaan käsitelty

mukainen

uodostunut itenkin ilmisiakysymykettu aiheiksen tekemis

ai koulujen ntalaisia kueettisesti va

oe mielipiteolevia kei

, jossa kanä, korostuvoa-antava uotsin runsset (39 %),sanäänestykalkoholipo

iheena (14a kolmessa n rajattu läh

s yhteydesänestyksen annasta ja ty tässä kat

Kuntal

Liiken

SosiaaterveysKoulut

Vapaa

Jätehu

Kunna

Muu

kuntaliitoi selkeästi,

ksiin. Erityisi, joista tstä juuri nä

lakkauttamuullaan riittäaikuttavan aeidensä tulinoja vaiku

ansanäänestuu entiseskansanäänesaassa sad, ruuhkamaksen yleisimolitiikka (264 %). 28 Va

Pohjoismaahes yksinom

ssä poliittjärjestämi

toisaalta vaatsauksessa.

liitos

nne

ali- jaspalvelut

utus

a-aika

uolto ja energia

an identiteetti

osten että

sesti tulisi äistä

mista ävän asian lleen uttaa

tystä stään estys dassa aksut mmät 6 %) aikka assa, maan

tisiin seen alien Sen

a

Kuvio 4. Kansanäänestysaloitteiden vaikuttavuus aiheittain

KeskusteluaSuomessa kunnallisesta kansanäänestyksestä on muo-dostunut kuntaliitosten apuväline. Kansanäänestys-aloitteiden aihekirjosta käy kuitenkin ilmi selkeästi, että kansalaiset haluaisivat vaikuttaa suoraan myös muihin asiakysymyksiin. Erityisesti liikennejärjestelyt ja koulu-verkon uudistaminen on koettu aiheiksi, joista tulisi kun-talaisten mielestä järjestää kansanäänestys. Aloitteiden tekemistä juuri näistä aiheista voi selittää myös se, että liikennejärjestelyjä tai koulujen lakkauttamista koskevat päätökset valmistellaan toisinaan ilman, että kuntalaisia kuullaan riittävän aikaisessa vaiheessa. Jos jonkin kunta-laisten arkeen konkreettisesti vaikuttavan asian valmis-telu on jo loppusuoralla, eivätkä kuntalaiset koe mieli-piteidensä tulleen kuulluiksi, erilaiset aloitekanavat ovat ainoita jäljellä olevia keinoja vaikuttaa demokraattiseen päätöksentekoprosessiin.

Suomalaisessa kunnallispolitiikassa vallitseva näkemys, jossa kansanäänestystä pidetään ainoastaan kuntalii-

toshankkeiden työvälineenä, korostuu entisestään poh-joismaisessa vertailussa. Ruotsissa ja Norjassa neuvoa-antava kansanäänestys otettiin käyttöön 1970-luvulla. Yleisimpiä aiheita Ruotsin runsaassa sadassa kunnalli-sessa kansanäänestyksessä ovat olleet kuntaliitokset (39 %), ruuhkamaksut (17 %) ja liikenne (10 %).26,27 Norjan yli kuudensadan kansanäänestyksen yleisimmät aiheet taas ovat olleet koulujen virallinen kieli (43 %) ja alko-holipolitiikka (26 %) kuntaliitosten tullessa vasta kol-manneksi yleisimpänä aiheena (14 %).28 Vaikka paikal-lishallinnon rakenneuudistuksia on toteutettu kaikissa kolmessa Pohjoismaassa, vain Suomessa suoran demo-kratian instrumenttien käyttö on rajattu lähes yksin-omaan tähän aihepiiriin.

Suoran demokratian instrumenttien käyttö on myös yhteydessä poliittisiin voimasuhteisiin. Eri puolueiden suhtautuminen kansanäänestyksen järjestämiseen riip-puu toki myös asiakysymyksestä, muiden puolueiden kannasta ja toisaalta vaalien ajankohdasta, mutta näitä tekijöitä ei kuitenkaan käsitelty tässä katsauksessa. Sen

Tutkimuskatsauksia 9/2013

9

sijaan tulokset osoittavat, että sosialidemokraattien päätösvalta on yhteydessä suurempaan kansanäänes-tysten käyttöön, kun taas keskustan päätösvallalla on päinvastainen vaikutus. Tulokset eivät yllätä siinä mie-lessä, että vasemmistopuolueilla kansalaisten suoralla osallistumisella on historiallisestikin ollut tärkeämpi rooli puolueideologiassa.29 Keskusta on toisaalta ollut Suomessa perinteisesti kuntapuolue, jolla on tälläkin hetkellä enemmistö valtuustopaikoista yli kahdessasa-dassa Manner-Suomen 304 kunnasta. Useissa keskusta-johtoisissa kunnissa lieneekin kehittynyt vahva edustuk-sellisen demokratian malli ja jopa yksipuoluejärjestelmä, jossa suoralla demokratialla ei ole toistaiseksi ollut sijaa.

Katsauksen pohjalta voidaan arvioida, että kansanää-nestyksiä tullaan järjestämään lähitulevaisuudessa eri-tyisesti asukasluvultaan pienissä ja maaseutumaisissa kunnissa, jotka sijaitsevat aktiivisten kuntaliitosselvi-tysten alueilla. Ottaen huomioon hallituksen tavoitteet kuntien lukumäärän pienentämisestä, pidemmällä aika-välillä kansanäänestysten käytölle on kuitenkin nähtä-vissä kaksi erilaista tulevaisuudenkuvaa. Kun suurimmat kuntaliitoshankkeet ja niiden osana järjestetyt kansan-äänestykset ovat ohi, kansanäänestysten käyttö voi hii-pua kunnissa entisestään.

Toisaalta kunnallisten kansanäänestysten käytön voi-daan ennustaa myös lisääntyvän tulevina vuosikym-meninä. Kansanäänestyksillä saatetaan hakea hyväk-syttävyyttä poliittisesti ja taloudellisesti haastaville päätöksille uuden kunnan palvelujen järjestämiseen liit-tyen. Asukasluvultaan suuremmissa kunnissa tehdään todennäköisesti myös enemmän kansanäänestysaloit-teita, ja ottaen huomioon päätöksenteon hyväksyttä-vyyden haasteet uusissa, yhdistyneissä kunnissa, kun-nanvaltuustoilla voi olla nykyistä suuremmat paineet myös noudattaa näitä kansanäänestysaloitteita. Lisäksi kansanäänestysten järjestämistä kunnallisvaalien yhtey-dessä on selvitetty kuntalain uudistushankkeessa, mikä toteutuessaan helpottaisi suoran demokratian käytän-nön järjestelyjä ja kustannuksia kunnille.30

Kansanäänestysaloitteita tehdään eniten kaupungeis-sa ja kunnissa, joissa asukkaita on paljon ja asutettuna tiheään kunnan maantieteelliselle alueelle. Kannatusil-moitusten kerääminen tiiviisti asutussa kunnassa onkin toistaiseksi ollut helpompaa kuin harvaanasutussa kun-nassa. Kansanäänestysaloitteiden määrä saattaa kasvaa lähitulevaisuudessa kuntakoon kasvaessa. Myös aiheet kuten sosiaali- ja terveyspalvelut sekä koulutus, joista kansanäänestysaloitteita on tähän mennessä tehty, tu-levat erittäin ajankohtaisiksi useissa uusissa kuntayk-siköissä yhdistymisen jälkeen. Lisäksi kehitteillä olevat sähköiset palvelut kannatusilmoitusten keräämiseksi mahdollistavat tulevaisuudessa entistä tehokkaamman kampanjoinnin kansanäänestysaloitteille.31 Toisaalta

kansalaisten kokemukset kunnallisen kansanäänestys-aloitteen käytöstä saattavat vaikuttaa päinvastaiseen suuntaan. Kunnissa, joissa valtuusto on aiemmin torju-nut kunnallisen kansanäänestysaloitteen, ei välttämättä enää koeta tätä suoran osallistumisen keinoa mielek-kääksi tai tehokkaaksi.

Kuntatason suoran demokratian vaikutus päätöksente-ossa nouseekin yhdeksi oleellisimmista kysymyksistä. Kansanäänestysten tuloksista viidesosa on torjuttu val-tuustoissa, ja kansanäänestysaloitteilla ei näytä olleen juuri lainkaan vaikutusta päätöksentekoon. Norjassa kansanäänestyksille on muodostunut hieman sitovam-pi rooli paikallisdemokratiassa, sillä vain alle joka kym-menes kansanäänestyksen tulos on hylätty kunnanval-tuustoissa.32 Näyttää kuitenkin siltä, että Suomessa ne valtuustot, jotka päättävät järjestää kansanäänestyksen, myös suhtautuvat suhteellisen vakavasti äänestyksen tulokseen.

Suomessa asukkaat lähes 60:ssa – usein suuressakin – kunnassa ovat osallistuneet kansanäänestysaloitteiden kampanjoihin joko keräämällä allekirjoituksia tai allekir-joittamalla aloitteen itse. Näistä aloitteista suurin osa ei ole kuitenkaan johtanut kansalaisten toivomaan äänes-tykseen. Myös Ruotsissa vuonna 1994 käyttöön otettu kunnallinen kansanäänestysaloite näyttää saaneen yhtä vähän poliittista painoarvoa kuin Suomen vastaava inst-rumentti: vain joka kymmenes kansanäänestysaloite yh-teensä yli 150 aloitteesta on johtanut kansanäänestyk-sen järjestämiseen.33

Varovainen suhtautuminen kansanäänestysaloitteita kohtaan on jokseenkin yllättävää, sillä kansanäänestyk-sen tulokset eivät edelleenkään ole valtuustoja sitovia. Kansanäänestysaloitteiden torjuminen valtuustossa voi sen sijaan heikentää asukkaiden luottamusta kunnan edustuksellista päätöksentekoa kohtaan sekä valtuus-ton tekemien päätösten hyväksyttävyyttä. Aloitteen pohjalta järjestetty kansanäänestys tarjoaisi kunnalle myös mahdollisuuden ratkaista sellainen poliittisesti tu-lenarka kysymys, joka tulisi todennäköisesti jatkossakin kohtaamaan kritiikkiä ja valituksia, mikäli kuntalaisten mielipide sivuutetaan.

Kunnat voisivatkin tulevaisuudessa ottaa kuntalaiset mukaan esimerkiksi merkittävistä palveluratkaisuista ja liikennejärjestelyistä päättämiseen kansanäänestysten tai muiden keskustelevan demokratian keinojen avulla nykyistä enemmän. Jotta osallistumisella olisi todellisia vaikutuksia, sen on tapahduttava riittävän aikaisessa vaiheessa päätösten valmistelua. Kansanäänestysaloit-teisiin olisi syytä suhtautua nykyistä vakavammin, sillä ilman julkista keskustelua ja läpinäkyviä perusteluja toistuvasti torjuttu kansanäänestysaloite voi heikentää kuntalaisten luottamusta edustuksellisiin instituutioihin.

Tutkimuskatsauksia 9/2013

10

Lähdeviitteet

1 Lundell, K. 2013. Poliittinen osallistuminen ja kuntaliitoksen mahdollisuus Turun seudulla, Turun kaupungin tutkimuskat-sauksia, 4a/2013. http://www.turku.fi/public/?contentid=452374&nodeid=5084 Luettu 10.10.2013.

2 Smith, G., 2009. Democratic Innovations: Designing Institu-tions for Citizen Participation, Cambridge University Press.

3 Karjalainen, M. 2012. Kansalaisfoorumit edustuksellisessa pää-töksenteossa. Oikeusministeriön julkaisuja 51/2012. Helsinki: Oikeusministeriö.

4 Kuntalaki 17.3.1995/365, pykälät 30 ja 31.

5 Kuntalaki 17.3.1995/365, pykälä 28.

6 Morel, L., 2001. ’The Rise of Government-Initiated Referen-dums in Consolidated Democracies’, teoksessa Mendelsohn, M. ja Parkin, A. (toim.) Referendum Democracy: Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns, Houndmills, Basings-toke, Hampshire, New York: Palgrave.

7 Vatter, A., 2000. �Consensus and direct democracy: Conceptu-Vatter, A., 2000. �Consensus and direct democracy: Conceptu-al and empirical linkages’. European Journal of Political Rese-arch, 38, 171–192.

8 Kuntarakennelaki 29.12.2009/1698, pykälä 16.

9 Sisäasiainministeriö, 2004. http://www.intermin.fi/fi/ajan-kohtaista/uutiset/uutisarkisto/1/0/kuntajakolain_mukai-nen_kansanaanestys_jarjestetaan_kiihtelysvaaran_kunnas-sa_25_1_2004 Luettu 1.9.2013.

10 Suksi, M., 1993. Bringing in the people: a comparison of con-stitutional forms and practices of the referendum. Martinus Nijhoff Publishers.

11 Schiller, T. (Ed.), 2011. Local Direct Democracy in Europe. VS Verlag.

12 Rahat, G., 2009. �Elite motivations for initiating referendums: Avoidance, addition and contradiction’, teoksessa Setälä, M. ja Schiller, T. (toim.) Referendums and Representative Demo-

Aihepiiri Konkreettiset kysymykset

KuntaliitosLiitos kunnan X kanssaKuntaliitos yleisesti vs. itsenäisenä kuntana pysyminenUseita kuntarakenteita äänestysvaihtoehtoina

LiikenneTien rakentaminenMaanalaisen parkkihallin rakentaminenSillan rakentaminen

Sosiaali- ja terveyspalvelutVanhainkodin sijoittaminenSopimus alueellisesta yhteistyöstä terveyspalvelujen tuotannossaJulkisen terveyspalveluja tuottavan yrityksen lakkauttaminen

KoulutusKouluverkon säilyttäminen entiselläänPaikalliskoulun X lakkauttaminen

Vapaa-aikaUimahallin rakentaminen

Jätehuolto ja energiaYdinvoimalan sijoittaminenJätteenpolttolaitoksen rakentaminenJätevedenpuhdistamon rakentaminen

Kunnan identiteettiMaakunnan vaihtaminenVaakunan muuttaminenKunnan nimen muuttaminenKuntamuodon vaihtaminen kunnasta kaupungiksi

MuuKunnallisen energiayhtiön yksityistäminenLuottamus kunnanjohtajaanUuden asuinalueen rakentaminenSopimus alueellisesta yhteistyöstä julkisten palvelujen tuotannossaKunnan kiinteistön myyminen

Taulukko 5. Kansanäänestysten ja kansanäänestysaloitteiden aiheet 1991-2012

Tutkimuskatsauksia 9/2013

11

Tutkimuskatsauksia on Turun kaupunkitutkimusohjelman julkaisusarja. Siinä julkaistaan ytimekkäitä katsauksia kau-punkitutkimuksen ja -kehittämisen ajankohtaisista aiheista. Sarjaan kirjoittavat asiantuntijat eivät pääosin työskentele Turun kaupungin organisaatioissa. Esitetyt väitteet eivät välttämättä vastaa kaupungin virallista näkemystä.

Tämän katsauksen kirjoittaja, VTM Maija Karjalainen työskentelee tohtorikoulutettavana Turun yliopiston valtio-opin laitoksella. Hän on yksi 12 tutkijasta, jolle myönnettiin Turun kaupunkitutkimusohjelman tutkijastipendi joulukuussa 2011.

Julkaisija:Turun kaupungin konsernihallinto KaupunkikehitysryhmäPL 355 (Yliopistonkatu 27a), 20101 Turku

www.turku.fi/kaupunkitutkimus/julkaisut/

Tutkimuskatsauksia-sarjan toimittaja: Sampo Ruoppila, tutkimusjohtajasampo.ruoppila@turku.fi

ISSN 1799-5124 (verkkojulkaisu)

cracy: Responsiveness, Accountability and Deliberation. Lon-don: Routledge.

13 Oikeusministeriö. 2012. Luettelo toimitetuista kunnallisista kansanäänestyksistä vuodesta 1991. http://www.vaalit.fi/uploads/gmferuxqga4p_1.pdf Luettu 1.9.2013.

14 Sutela, M. 2000. Suora kansanvalta kunnassa: oikeusvertaileva tutkimus kansanäänestyksestä kunnan asukkaiden itsehallin-non toteuttajana. Kauppakaari, Lakimiesliiton Kustannus.

15 Büchi, R., 2011. �Local popular votes in Finland - procedures and experiences’, teoksessa Schiller, T. (toim.) Local Direct De-mocracy in Europe - a Comparative Overview. VS Verlag.

16 Suomen virallinen tilasto (SVT): Väestörakenne [verkkojul-kaisu]. ISSN=1797-5379. Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: 10.9.2013]

17 Suomen virallinen tilasto (SVT): Kunnallisvaalit [verkkojul-kaisu]. ISSN=2323-1092. Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: 10.9.2013].

18 Suomen tilastolliset vuosikirjat 1991-2012. Helsinki: Tilasto-keskus.

19 Kuntaliitto: Kuntajaot ja asukasluvut 2000-2013. Helsinki: Kuntaliitto [viitattu: 10.9.2013].

20 Kuntaliitto, Kuntien ja kaupunkien lukumäärä 1900-2013, http://www.kunnat.net/fi/tietopankit/tilastot/aluejaot/kun-tien-lukumaara/Sivut/default.aspx Luettu 20.5.2013.

21 Setälä, M., 1999. �Referendums in Western Europe - A Wave of Direct Democracy?’ Scandinavian Political Studies, 22, 327.

22 Hoppe, R., 2011. �Institutional constraints and practical prob-lems in deliberative and participatory policy making’, Policy & Politics, 39, 163–186.

23 Andersson, K., Laerhoven, F. van, 2007. �From Local Strong-man to Facilitator Institutional Incentives for Participatory Municipal Governance in Latin America’, Comparative Politi-cal Studies, 40, 1085–111.

24 Breuer, A., 2009. �The use of government-initiated referen-dums in Latin America’, Revista de Ciencia Política, 29, 23–55.

25 Gerber, E.R., Phillips, J.H., 2005. �Evaluating the Effects of Di-rect Democracy on Public Policy California’s Urban Growth Boundaries’, American Politics Research 33, 310–330.

26 Sveriges Kommuner och Landsting, 2006a. Faktablad 1: Folkomröstningar. Sveriges Kommuner och Landsting.

27 Sveriges Kommuner och Landsting, 2006b. Faktablad 2: Folkomröstningar 17 september 2006. Sveriges Kommuner och Landsting.

28 Statistics Norway: Local referendums by numbers, subject & year. http://www.ssb.no/en/valg/statistikker/folkavs_kostra/aar/2013-03-21?fane=tabell&sort=nummer&tabell=104628 Luettu 10.9.2013.

29 Fung, A., Cohen, J., 2004. �Radical democracy’, Swiss Political Science Review 10, 23–34.

30 Taustamuistio kuntalain uudistamistarpeista ja kehittä-misvaihtoehdoista. Valtiovarainministeriö 11.6.2013 http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20130611Kuntal/Kuntalain_kokonaisuudistus_ja-ostojen_kokoamia_lainsaeaedaennoen_muutostarpei-ta_ja_kehittaemisvaihtoehtoja_14_5_2013_(2).pdf Luettu 1.9.2013.

31 Oikeusministeriön ylläpitämä www.kuntalaisaloite.fi -pal-velu.

32 Statistics Norway: Local referendums, in compliance with the poll or not, by subject. http://www.ssb.no/en/valg/statis-tikker/folkavs_kostra/aar/2013-03-21?fane=tabell&sort=nummer&tabell=104629 Luettu 10.9.2013.

33 Sveriges Kommuner och Landsting, 2011. Faktablad 8: Det förstärkta folkinitiativet. Sveriges Kommuner och Landsting.