SURADNJA I RAZVOJ U LOKALNOJ I REGIONALNOJ SAMOUPRAVI

BiBliotekaPriručnici za stručno usavršavanje

Knjiga 10.

Urednik Biblioteke:Vedran Đulabić

Urednici Priručnika:Ivan Koprić, Mihovil Škarica, Boris Milošević

Nakladnik:Institut za javnu upravu

www.iju.hr

Za nakladnika:Ivan Koprić

Lektura:Branka Römer

Prijevod dokumenata:Irena Habeš Koprić

Oblikovanje naslovnice:Matija Gorjanec

Računalni slog:Stjepan Ocvirk

Tisak:TOP DAN

Otisnuto u veljači 2015.CIP zapis dostupan u računalnom katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 898997.ISBN 978-953-7935-03-0

© CopyrightInstitut za javnu upravuSva su prava pridržana. Nije dopušteno umnožavanje u bilo kojem obliku te stavljanje u promet bez posebnog dopuštenja.

ivan koprić, Mihovil Škarica, Boris Milošević (ur.)

SURADNJA I RAZVOJ U LOKALNOJ I REGIONALNOJ

SAMOUPRAVI

Institut za javnu upravuZagreb, 2015.

V

SKRAĆENI SADRŽAJ

Autori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV

RADOVI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Ivan Koprić: SuRADnjA jeDInIcA KAO InStRument KOnSOlIDAcIje SuStAVA lOKAlne SAmOupRAVe: iskustva, mogućnosti i ograničenja . . . 3

mihovil Škarica: SuRADnjA lOKAlnIH I ReGIOnAlnIH jeDInIcA u KOnteKStu njIHOVe RAZVOjne ORIjentAcIje . . . . . . . . . . . . 23

Boris milošević: koje mogućnosti otvara pRAVnA ReGulAcIjA euROpSKe GRupAcIje ZA teRItORIjAlnu SuRADnju . . . . . . . . . 75

sanja maleković, ivana keser, jakša Puljiz: nOVe mogućnosti Za raZvoj graDova u HRVAtSKOj . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Vedran Đulabić: KAKO pOBOljŠAtI ApSORpcIjSKI KApAcItet ZA KORIŠtenje StRuKtuRnIH I InVeStIcIjSKIH FOnDOVA euROpSKe unIje . . 133

tereza rogić Lugarić: FinanCijske (ne)mogućnosti HrvatskiH LokaLniH i PoDručniH jeDiniCa ZA pReuZImAnje RAZVOjne ulOGe . . . . . . 161

jasmina Džinić: KVAlItetA lOKAlnIH uSluGA: mogućnosti raZvoja i stanje u Hrvatskoj . 211

mihovil Škarica: SuRADnjA HRVAtSKIH jeDInIcA lOKAlne SAmOupRAVe – ReZultAtI I pOuKe emPirijskog istraživanja . . . . . . . . . . 253

VI

DOKumentI . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Zakon o potvrđivanju europske okvirne konvencije o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih jedinica ili vlasti 295

Dodatni protokol uz Europskuokvirnu konvenciju o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti (1995.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

Protokol br. 2 uz Europsku okvirnu konvenciju o prekograničnojsuradnji između teritorijalnihzajednica ili vlasti koji se tičeteritorijalne suradnje (1998.) . . . . . 307

Protokol br. 3 uz Europsku okvirnu konvenciju prekograničnoj suradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti koji se tiče grupacija za euro-regionalnu suradnju (2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

Povelja o višestupanjskom upravljanju u Europi . . . . . 324

Preporuka kongresa lokalnih i regionalnih vlasti br. 221 (2007) institucionalni okvir za suradnju lokalnih jedinica . . . . 327

VII

SADRŽAJ

Autori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV

RADOVI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Ivan Koprić: SuRADnjA jeDInIcA KAO InStRument KOnSOlIDAcIje SuStAVA lOKAlne SAmOupRAVe: iskustva, mogućnosti i ograničenja . . . 3

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32. Lokalna samouprava, lokalni poslovi i lokalne politike . 43. Suradnja lokalnih jedinica – tradicionalni i suvremeni

europski pristup . . . . . . . . . . . . . . . . . 94. Teritorijalna struktura kao poticaj i ograničenje suradnji

lokalnih jedinica . . . . . . . . . . . . . . . . 135. Suradnja na gravitacijskom područjuvelikog grada . . . 156. Suradnja u hrvatskom sustavu lokalne samouprave –

stanje i perspektive . . . . . . . . . . . . . . . 187. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

mihovil Škarica: SuRADnjA lOKAlnIH I ReGIOnAlnIH jeDInIcA u KOnteKStu njIHOVe RAZVOjne ORIjentAcIje . . . . . . . . . . . . 23

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232. Razvojna orijentacija lokalne i regionalne samouprave . 263. Narav i svrha suradnje među samoupravnim jedinicama . 314. Institucionalne alternative i uvjeti suradnje lokalnih i

regionalnih jedinica . . . . . . . . . . . . . . . 345. Tipovi i oblici suradnje lokalnih i regionalnih jedinica . . 406. Komparativna rasprostranjenost i uvjetovanost pojedinih

tipova suradnje . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

VIII

7. Suvremena europska regulacija suradnje . . . . . . . 487.1. Regulacijski okviri i politike prema suradnji

teritorijalnih jedinica 487.2. Prekogranična suradnja jedinica lokalne iregionalne

samouprave 577.3. Demokratska odgovornost i otvorenost interlokalnih

struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . 618. Zaključna razmatranja . . . . . . . . . . . . . . 63

Boris milošević: koje mogućnosti otvara pRAVnA ReGulAcIjA euROpSKe GRupAcIje ZA teRItORIjAlnu SuRADnju . . . . . . . . . 75

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 752. Sastav EGTS-a i lokalna samouprava . . . . . . . . 803. Osnivanje EGTS-a . . . . . . . . . . . . . . . 824. Status i organizacija EGTS-a . . . . . . . . . . . 875. Financiranje EGTS-a i primjenamjerodavnog prava . . . 896. Mogućnosti i budućnost EGTS-au Republici Hrvatskoj . 91

sanja maleković, ivana keser, jakša Puljiz: nOVe mogućnosti Za raZvoj graDova u HRVAtSKOj . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1022. Nova usmjerenost kohezijske politike na urbana područja 1033. Uporišta za primjenu novih pristupa razvoju urbanih

područja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1054. Nove mogućnosti za financiranje razvoja urbanih

područja u Hrvatskoj . . . . . . . . . . . . . . . 1094.1. Nove mogućnosti i za manje gradove . . . . . . . 1124.2. Dugoročno razvojno značenje primjene integriranog

pristupa upravljanju urbanim područjima . . . . 1134 3 Dodatne mogućnosti za razvoj hrvatskih gradova . . 115

5. Kako iskoristiti nove mogućnosti koje su na raspolaganju gradovima za pokretanje razvoja . . . . . 118

6. Zaključna razmišljanja . . . . . . . . . . . . . . 126

IX

Vedran Đulabić: KAKO pOBOljŠAtI ApSORpcIjSKI KApAcItet ZA KORIŠtenje StRuKtuRnIH I InVeStIcIjSKIH FOnDOVA euROpSKe unIje . . 133

1. Dobro upravljanje kao vitalni dio apsorpcijskog kapaciteta 1331.1. Dobro upravljanje: konceptualizacija i značenje . . 134

2. Uloga lokalnih jedinica u novoj kohezijskoj politici Europske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . 1382.1. Glavne novine u kohezijskoj politici EU za

razdoblje 2014.–2020. . . . . . . . . . . . . 1382.2. Uloga jedinica lokalne i regionalne samouprave

u kohezijskoj politici . . . . . . . . . . . . . 1453. Preporuke za poboljšanje apsorpcijskog kapaciteta . . . 149

3.1. Preporuke OECD-a za poboljšanje javnih investicija 1494. Preporuke za poboljšanje apsorpcijskog kapaciteta

u Hrvatskoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

tereza rogić Lugarić: FinanCijske (ne)mogućnosti HrvatskiH LokaLniH i PoDručniH jeDiniCa ZA pReuZImAnje RAZVOjne ulOGe . . . . . . 161

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1612. Lokalna samouprava i lokalne financije:

usporedna perspektiva . . . . . . . . . . . . . . 1632.1. Različitost modela financiranja lokalnih jedinica,

krhkost financijske autonomije . . . . . . . . . 1652.2. Lokalni rashodi: između tekućih i kapitalnih . . . . 1682.3. »Novo« partnerstvo. . . . . . . . . . . . . . 1742.4. Financijsko upravljanje – mjerenje »uspješnosti«,

vrednovanje, samoprocjena, odgovornost i efikasnosti 1763. O hrvatskoj lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi 179

3.1. Osnovna obilježja (proračunskog) financiranja lokalnih i regionalnih jedinica . . . . . . . . . 180

3.1.1. Normativni okvir . . . . . . . . . . . . 1803.2. Financijski pokazatelji – opća slika . . . . . . . 1813.3. Financijski pokazatelji – pojedinačna slika . . . . 185

4. Prema zaključcima . . . . . . . . . . . . . . . . 189Prilog: ekonomska i funkcijska klasifikacija prihoda i rashoda lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj, ukupno i po pojedinim razinama . . 198

X

jasmina Džinić: KVAlItetA lOKAlnIH uSluGA: mogućnosti raZvoja i stanje u Hrvatskoj . 211

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2112. Različita shvaćanja koncepta kvalitete u javnoj upravi . . 214

2.1. Kvaliteta kao usklađenost s propisima . . . . . . 2152.2. Kvaliteta kao ostvarivanje organizacijskih ciljeva . . 2162.3. Kvaliteta kao postizanje zadovoljstva korisnika . . . 216

3. Instrumenti unaprjeđenja kvalitete orijentirani na korisnike 2193 1 Zajednički okvir za ocjenjivanje (CommonAssessment

Framework – CAF) . . . . . . . . . . . . . 2213.2. Povelje javnih službi . . . . . . . . . . . . . 2243.3. Nagrade za kvalitetu . . . . . . . . . . . . . 2283.4. Istraživanje zadovoljstva korisnika . . . . . . . 230

4. Upravljanje kvalitetom lokalnih usluga u Hrvatskoj . . . . 2344.1. Metodologija istraživanja . . . . . . . . . . . 2354.2. Primjena instrumenata unaprjeđenja kvalitete

u hrvatskoj lokalnoj samoupravi . . . . . . . . 2364.3. Studije slučaja . . . . . . . . . . . . . . . 239 4.3.1. Gradska uprava Grada Siska . . . . . . . 239 4.3.2. Gradska uprava Grada Samobora . . . . . . 2414.4. Analiza rezultata istraživanja . . . . . . . . . 243

5. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

mihovil Škarica: SuRADnjA HRVAtSKIH jeDInIcA lOKAlne SAmOupRAVe – ReZultAtI I pOuKe emPirijskog istraživanja . . . . . . . . . . 253

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2542. Teorijski okvir istraživanja . . . . . . . . . . . . 256

2.1. Čimbenici suradnje među lokalnim jedinicama u teoriji i istraživanjima . . . . . . . . . . . . 256

2.2. Polazna istraživačka pitanja . . . . . . . . . . 2593. Rezultati istraživanja . . . . . . . . . . . . . . . 260

3.1. Metodologija prikupljanja podataka . . . . . . . 2603.2. Suradnja i decentralizacija . . . . . . . . . . . 2663.3. Suradnja i potpomognuta područja . . . . . . . 269

XI

3.4. Suradnja i razvojni kapacitet . . . . . . . . . . 2743.5. Geografski (teritorijalni) obrasci suradnje . . . . 277

4. Zaključak: analiza i pouke istraživanja . . . . . . . . 282

DOKumentI . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Zakon o potvrđivanju europske okvirne konvencije o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih jedinica ili vlasti 295

Dodatni protokol uz Europskuokvirnu konvenciju o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti (1995.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

Protokol br. 2 uz Europsku okvirnu konvenciju o prekograničnojsuradnji između teritorijalnihzajednica ili vlasti koji se tičeteritorijalne suradnje (1998.) . . . . . 307

Protokol br. 3 uz Europsku okvirnu konvenciju prekograničnoj suradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti koji se tiče grupacija za euro-regionalnu suradnju (2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

Povelja o višestupanjskom upravljanju u Europi . . . . . 324

Preporuka kongresa lokalnih i regionalnih vlasti br. 221 (2007) institucionalni okvir za suradnju lokalnih jedinica . . . . 327

XIII

AUTORI

Dr. sc. jasmina Džinić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Doc. dr. sc. vedran Đulabić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

mr. sc. Ivana Keser, Institut za razvoj i međunarodne odnose

prof. dr. sc. ivan koprić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Dr. sc. sanja maleković, Institut za razvoj i međunarodne odnose

Boris milošević, Ministarstvo uprave

Dr. sc. jakša Puljiz, Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije

Doc. dr. sc. tereza rogić Lugarić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Dr. sc. mihovil Škarica, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

XV

PREDGOVOR

Europski strukturni i investicijski fondovi, domaće i preko-granično umrežavanje samoupravnih jedinica različitih terito-rijalnih razina u duhu suradnje i partnerstva najvažniji su me-hanizmi kojima se lokalne i regionalne jedinice osposobljavaju za preuzimanje suvremene uloge poticanja lokalnog i regio-nalnog razvoja – autonomnog kreiranja kvalitetnijih životnih uvjeta te podizanja konkurentnosti na lokalnoj razini. Koliko je takav institucionalni ambijent razumljiv i pristupačan hr-vatskim akterima? Jesu li prilike koje se unutar njega pružaju dovoljne da se nadiđu strukturne, financijske i druge manj-kavosti hrvatskog sustava lokalne i područne samouprave te da odgode ili čak zamijene dublje reorganizacijske reforme u sustavu? Jačanjem razvojne uloge samoupravnih jedinica koja podrazumijeva njihovo strateško pozicioniranje te kooperativ-no povezivanje unutar i preko državnih granica, na svjetlost sve više izlaze strukturni nedostaci sustava lokalne samoupra-ve u Hrvatskoj. Oni se, s jedne strane očituju kroz generalno slabe organizacijske, stručne i financijske kapacitete rješava-nja razvojnih i socijalnih problema na svom području, a s dru-ge kroz njihovu izrazitu neujednačenost, pri čemu razvijenije i veće jedinice solidno iskorištavaju razvojne prilike, dok one manje i slabije sve više zaostaju.

Institut za javnu upravu prepoznao je takav ambijent, nedo-umice i pitanja koje generira te je svoje godišnje savjetovanje posvetio temama suradnje i razvoja lokalnih i regionalnih je-dinica. Tema je Suradnja i razvoj jedinica lokalne i područ-ne (regionalne) samouprave: europska i domaća perspektiva. Ovaj priručnik u svom prvom dijelu predstavlja radove do-maćih znanstvenika i praktičara s toga savjetovanja. Govori

XVI

se o integrativnom i konsolidacijskom potencijalu suradnje, ispituju se uvjeti njenog pojavljivanja te njeni osnovni oblici. Analizira se financijski, apsorpcijski i razvojni kapacitet lo-kalnih i područnih jedinica. Raspravljaju se platforme i instru-menti urbanog i ruralnog razvoja kao i modaliteti unaprjeđe-nja kvalitete lokalnih javnih usluga. Drugi dio knjige donosi nekoliko najvažnijih dokumenata Vijeća Europe i Europske unije koji čine osnovicu pravno-političke stečevine o suradnji samoupravnih teritorijalnih jedinica u državama članicama i među njima, a koji ju utemeljuju na načelima ravnopravnosti i partnerstva, političke decentralizacije i supsidijarnosti, efikas-nosti, ekonomičnosti i kvalitete te višestupanjskog upravlja-nja. Među njima središnje mjesto zauzima Europska okvirna konvencija o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih je-dinica ili vlasti sa svoja tri dodatna protokola. Većina njih je na ovom mjestu po prvi put dostupna u hrvatskom prijevodu.

Objavljeni tekstovi, osim precizne detekcije i kontekstuali-zacije osnovnih problema, sadržavaju i argumentirane prijed-loge njihovog nadilaženja i rješavanja. Stoga ovaj priručnik treba promatrati kao prilog iniciranju i usmjeravanju buduće javne rasprave o nužnim reformskim zahvatima u sustavu lo-kalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj te o mjerama poti-canja lokalnog i regionalnog društvenog razvoja.

Urednici

RADOVI

3

* Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor u trajnom zvanju i predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjed-nik Instituta za javnu upravu

Ivan Koprić*

Suradnja jedinica kao inStrument konSolidacije SuStava lokalne

Samouprave: iSkuStva, mogućnostI I ogranIčenja

Za dobro obavljanje lokalnih poslova i za razvoj lokalne samo-upravne jedinice trebaju imati određeni kapacitet. U situaciji kompeticije za sredstva i druge oskudne resurse, lokalne jedinice trebaju kombinirati različite strategije unapređenja svoje pozici-je. Pritom je suradnja s drugim lokalnim jedinicama te drugim subjektima u zemlji i inozemstvu jedna od glavnih orijentacija. U suvremenim uvjetima tradicionalni oblici suradnje nadomje-štaju se novim pristupom, koji obilježava širi krug subjekata za suradnju, vertikalno i horizontalno. Teritorijalna organizacija zemlje u značajnoj mjeri uvjetuje potrebu za suradnjom. Posebno se nameće pitanje suradnje na gravitacijskom području velikih gradova, koji mogu poslužiti kao oslonac policentričnog razvoja zemlje. U Hrvatskoj se nakon početnog razdoblja, u kojem su prevladavali sukobi i kompeticija, suradnja pokazuje kao šansa za unapređenje stanja lokalne samouprave. No, zasad postoje značajne prepreke i ograničenja za intermunicipalnu suradnju, usprkos sveukupno povoljnijoj situaciji i novim mogućnostima.Ključne  riječi: lokalna samouprava – Hrvatska, lokalni poslovi,

suradnja lokalnih jedinica, višestupanjsko upravlja-nje, metropolitanska federacija, veliki gradovi, teri-torijalna organizacija

1. uvod

Za dobro obavljanje lokalnih poslova, dosezanje propisane, zahtijevane ili očekivane razine i kvalitete lokalnih javnih uslu-

4

ga te za razvoj i privlačenje demografskih i ekonomskih procesa lokalne jedinice trebaju imati određeni ekonomsko-financijski, organizacijski i personalni kapacitet. U situaciji kompeticije za sredstva i druge oskudne resurse, lokalne jedinice trebaju kom-binirati različite strategije unapređenja svoga položaja. Pritom je suradnja s drugim jedinicama u zemlji i inozemstvu, uz druge oblike suradnje koje stoje na raspolaganju u kontekstu europ-skog višestupanjskog upravljanja, jedna od glavnih orijentacija.

U suvremenim uvjetima tradicionalni oblici suradnje nado-mještaju se novim pristupom koji širi krug subjekata za su-radnju, kako vertikalno (kroz stupnjeve) tako i horizontalno (s drugim subjektima, posebno civilnim i profitnim sektorom). Te-ritorijalna organizacija u većoj mjeri uvjetuje potrebu za surad-njom, s tim da politipska organizacija s velikim brojem malih jedinica faktično zahtijeva suradnju, zbog mogućnosti osigura-nja elementarnih lokalnih usluga (primjer Francuske). Posebno se nameće pitanje suradnje na gravitacijskom području velikih gradova, koji mogu poslužiti kao oslonac policentričnog razvo-ja zemlje, ako se suradnja dobro institucionalno usmjeri.

U Hrvatskoj se nakon početnog razdoblja u kojem su prevla-davali sukobi i kompeticija, suradnja pokazuje kao šansa za una-pređenje stanja lokalne samouprave. No, zasad postoje značajne prepreke i ograničenja za intermunicipalnu suradnju, usprkos sveukupno povoljnijoj situaciji i novim mogućnostima, i u Hr-vatskoj i na razini čitave Europske unije. Jedna od tih prepreka je slab kapacitet jedinica lokalne samouprave za pokretanje surad-nje te za ozbiljne kooperativne pothvate. Premda suradnja može biti svojevrstan način konsolidacije lokalne samouprave, ona nije lijek za sve bolesti lokalne samouprave i loše teritorijalne organi-zacije zemlje. Zato promjenu koja bi reducirala nedostatke posto-jeće teritorijalne strukture Hrvatske valja ozbiljno razmotriti.

2. Lokalna samouprava, lokalni poslovi i lokalne politike

Lokalna samouprava je izraz koji u Europi često označuje sve oblike teritorijalne samouprave, tj. diobe vlasti po terito-

5

rijalnom načelu. Hrvatski Ustav načelo diobe vlasti stipulira u odredbi čl. 4. st. 1.: uz horizontalnu diobu vlasti na zakono-davnu, izvršnu i sudbenu granice vlasti na središnjoj državnoj razini ograničava Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. S obzirom na to je u temeljima lokalne samouprave koncepcija diobe vlasti, često se jedinice lokalne samouprave zovu lokalne vlasti. Taj je izraz posebno raširen na engleskom govornom području (lo-cal governments; local and regional governments).

Teritorijalna samouprava ostvaruje se u okviru lokalnih, a u suvremenoj Europi obično i regionalnih jedinica, koje se po tradiciji zajednički nazivaju lokalnim jedinicama, a ponekad i teritorijalnim jedinicama (tako npr. francuski Ustav govori o teritorijalnim zajednicama). Lokalne (teritorijalne) jedinice imaju ograničeni teritorijalni opseg unutar državnog teritorija određen zakonom, obično su naseljene određenim stanovniš-tvom, a u njima se odvijaju procesi javnog upravljanja.

Lokalna samouprava ima dulju tradiciju od regionalne, koja je rezultat razvoja u 20. stoljeću, premda sam regionali-zam kao osjećaj regionalne pripadnosti i težnja afirmaciji regio-nalnog identiteta i zasebnosti ima i dublje povijesne temelje. Premda sama EU ne traži osnivanje regija kao samoupravnih jedinica, razvoj i provedba njezine regionalne politike, zajed-no s rastućim regionalizmom i nastojanjima oko harmoniza-cije regionalne samouprave u okviru Vijeća Europe, potiče stvaranje samoupravnih regija u sve većem broju europskih zemalja. Regionalna politika EU usmjerena je k smanjivanju razlika u stupnju razvoja između regija u zemljama članicama, da bi se temeljem solidarnosti osigurala teritorijalna kohezi-ja, odnosno donekle ujednačen društveni i ekonomski razvoj. Time se žele postići i drugi pozitivni učinci, ponajprije uvjeti za slobodnije i jednostavnije kretanje robe, ljudi, usluga i ka-pitala unutar EU.

Pored lokalne i regionalne samouprave, mogući su i drugi oblici teritorijalne samouprave. Neke zemlje imaju okružne, kotarske ili županijske samouprave, kao neku vrstu lokalne sa-mouprave drugog stupnja, koja nerijetko ima suplirajuću ulo-

6

gu: one dopunjuju u djelovanju male i slabe temeljne lokalne jedinice, dok su jače lokalne jedinice formalno izdvojene iz njihova djelokruga (primjer gradova izvan kotara u Njemač-koj).

Ispod razine lokalne samouprave ponegdje postoje uže je-dinice, koje se mogu obuhvatiti zajedničkim nazivom sublo-kalna, submunicipalna ili mjesna samouprava. One su ostaci iz prijašnjih faza razvoja tijekom kojih je došlo do povećava-nja teritorija temeljnih lokalnih jedinica, novi oblici osnovani radi olakšavanja participacije stanovništva manjih dijelova temeljnih lokalnih jedinica u lokalnim političkim procesima ili pak manje zajednice u okviru gradova (susjedstva, neigh-bourhoods).

Jedinice lokalne (teritorijalne) samouprave služe obavlja-nju javnih poslova specifičnog interesa za lokalno stanovniš-tvo, u čemu sudjeluju lokalna političko-izvršna tijela i lokalne upravne organizacije, uz više ili manje značajno sudjelovanje samih građana u odlučivanju o lokalnim interesima (odlučiva-nje i participacija građana) i u neposrednom obavljanju lokal-nih javnih poslova (neposredna akcija i samopomoć građana)

Krug lokalnih poslova uvelike ovisi o koncepciji koju je o ulozi lokalnih jedinica odabrala pojedina zemlja, kao i o ulo-gama koje se u njoj pripisuju tim jedinicama. Koncepcije se mogu pratiti na svojevrsnom kontinuumu od onih koje u lokal-nim jedinicama vide puko oruđe u rukama središnje državne uprave do onih koje u njima vide alternativu političkom susta-vu klasične države i temelj za njezino potpuno prevladavanje. Tim redom razlikuju se koncepcija upravne decentralizaci-je, koncepcija političke decentralizacije, načelo i koncepcija supsidijarnosti i solidarnosti te anarho-marksistička koncep-cija komune. Moderna lokalna samouprava zasnovana je na koncepciji političke decentralizacije, uz veliku ulogu načela supsidijarnosti. Upravna decentralizacija ostaje rezervirana za zemlje sa slabijim demokratskim standardima, a komunalna koncepcija je praktično svugdje napuštena.

Dosad se afirmiralo pet glavnih uloga lokalne samouprave: upravna, politička, socijalna, ekonomska i ekološka. Upravna

7

se uloga tiče »približavanja» upravnih poslova države lokal-nom stanovništvu. Lokalne jedinice mogu služiti i izražavanju i agregiranju političkih interesa lokalnog stanovništva, dono-šenju političkih odluka o tim interesima, kao i njihovoj pro-vedbi (politička uloga). Socijalna uloga tiče se ne samo vođe-nja brige o socijalno osjetljivima nego u prvom redu brige za širok krug javnih službi, komunalnih, društvenih, sigurnosnih i zaštitnih, i drugih koje su važne za lokalnu zajednicu i njezi-ne stanovnike.

U suvremeno se doba lokalna samouprava sve više nastoji orijentirati na ekonomski rast i razvoj: komunalna infrastruk-tura mora biti u funkciji ekonomskog razvoja jedinice, sama jedinica mora biti konkurentna u usporedbi s drugima kako bi privukla privredne aktere, nizom marketinških i sličnih ak-tivnosti mora privući ekonomske procese (od proizvodnih do turističkih), njezine aktivnosti moraju pomoći ekonomskom razvoju i poduprijeti ga, čak i raznim poticajima, pripremiti strateške planove gospodarskog razvoja, projektnim pristu-pom osigurati efikasno ostvarenje ciljeva lokalne zajedni-ce, uključiti se u tijek novca iz europskih fondova, pa čak i transparentnom objavom podataka omogućiti privatnicima da razumiju ekonomske potrebe lokalne sredine i pronađu neku ekonomsku nišu povezanu s pružanjem javnih usluga građani-ma (npr. privatni dječji vrtić, male firme za računovodstvene ili slične usluge, itd.). Ujedno, ekonomski razvoj upozorava na ekološka pitanja i na dugoročno održiv razvoj, dakle takav ekonomski razvoj koji ne iscrpljuje nepovratno prirodne mo-gućnosti pojedine lokalne jedinice niti je dovodi u ekološki neodrživu situaciju.

Svaka jedinica lokalne samouprave u okviru samouprav-nog kruga djelatnosti vodi svoje javne politike, što je jedan od izraza njezine priznate autonomije. Uglavnom se razlikuju lo-kalne i regionalne javne politike, pri čemu su lokalne politike one koje na svojem području vode pojedine jedinice lokalne samouprave, dok su regionalne politike javne politike koje na svojem području vode regionalne samoupravne jedinice. Po-sebno je propulzivna tema urbanih politika, koje se vežu uz

8

veće urbane jedinice, a posebno usmjeravaju na urbani razvoj i rješavanje problema, od prometnih do socijalnopolitičkih, velikih gradskih jedinica.

Svaka lokalna jedinica nastoji osigurati prikladne uvjete ži-vota građana, određene usluge lokalnoj zajednici, dobre uvjete poduzetništvu radi jačanja svoje ekonomske i fiskalne osnove, itd. Ona u neku ruku stoji u objektivnoj situaciji kompeticije s drugim jedinicama te zato mora biti konkurentna u odnosu prema njima. Tako će lakše privući mlade obrazovane, radno aktivne, poduzetne ljude, razviti pozitivne ekonomske proce-se, poduprijeti razvoj, i slično.

Osim prema drugim jedinicama u svojoj zemlji, danas po-stoji velika kompeticija i unutar EU, u kojoj je preko 91.500 jedinica lokalne samouprave te preko 1.100 regionalnih jedi-nica u borbi za sredstva, investicije i prosperitet. Udio hrvat-skih jedinica lokalne samouprave u tim je brojkama gotovo zanemariv, a njihov prosječno slab kapacitet dovodi ih u izra-zito nepovoljan položaj naspram drugih, većih, iskusnijih i sposobnijih jedinica iz drugih zemalja članica EU.

U situaciji slabijih kapaciteta i sposobnosti, a istodobno snažne kompeticije, jedna od strateških orijentacija lokalnih jedinica može biti na jačanje suradnje s drugim jedinica-ma, kako u zemlji tako i u drugim zemljama, s kojima je komplementarna ili slična, da bi lakše i brže stekla iskustva, vještine, sposobnosti i kapacitet. To se odnosi i na male je-dinice, ali i na one veće. Slično svakom drugom području u kojem postoji velik broj konkurentnih aktera, za njih su moguće i produktivne različite strategije unapređenja vlas-tite pozicije, ovisno i o karakteristikama okoline (v. Emery, Trist, 1971).

U svakom slučaju, lokalne jedinice kao akteri u području u kojem postoji objektivno velik broj konkurenata, od kojih su mnogi u startu u boljoj poziciji, moraju kombinirati svoj način djelovanja tako da na najbolji mogući način iskoriste potencijale sukoba, konkurencije i kompeticije, ali i suradnje, usklađivanja i povezivanja s drugima.

9

3. suradnja lokalnih jedinica – tradicionalni i suvremeni europski pristup

Tradicionalno se na suradnju lokalnih samoupravnih jedi-nica gledalo kao na sredstvo rješavanja samo onih problema javnog upravljanja koji doduše nadilaze granice pojedine lo-kalne jedinice, ali se rješavaju isključivo na lokalnoj razini, bilo po volji lokalnih aktera bilo na temelju naloga centralne vlasti, te ostajući u okviru svoje zemlje. Takva suradnja mogla je biti funkcionalna i strukturna (povezivanje), a bila je oblik prevladavanja slabijih kapaciteta uključenih jedinica. Njezino je značenje bilo najveće na razini temeljnih lokalnih jedinica, premda su i jedinice na širim stupnjevima međusobno surađi-vale. Što su jedinice bile manje, ako nije bilo stupnjevanja, to je bila veća potreba za suradnjom. Ta se suradnja još uvijek prakticira i važna je ne samo za sve jedinice nego i za pojedinu zemlju u cjelini.

Takva tradicionalna, u Europi dobro poznata suradnja može biti obvezatna ili fakultativna, funkcionalna ili organizacijska, opća ili specijalizirana te jednaka ili nejednaka. Obvezatnu nameće zakonodavac, a o fakultativnoj se dogovaraju same jedinice. Zajedničko obavljanje ili financiranje nekog posla funkcionalni je oblik, dok organizacijski može značiti osniva-nje zajedničkog upravnog odjela, foruma za donošenje odluka, tijela za organiziranje i obavljanje skupih službi (vatrogastvo, promet), poduzeća (komunalnog i drugog) ili lokalne javne ustanove, sindikata i udruga lokalnih jedinica, uključujući na-cionalne udruge jedinica lokalne samouprave. Lokalne jedi-nice mogu surađivati oko jednog pitanja ili posla, ili na opći način, koji obično prethodi njihovu trajnom spajanju u jednu jedinicu. Kod nejednake suradnje jedna od uključenih jedini-ca, a to je obično veći i snažniji grad, obavlja temeljem dogo-vora, sporazuma ili ugovora naplatno neku službu za druge jedinice. Jednaka suradnja je ona u kojoj sve jedinice imaju pravno jednak status.

U nekim zemljama postoji institucionalizirana kultura su-radnje, uvriježeni način funkcioniranja koji podrazumijeva da

10

se surađuje s drugima, da se povezuje i koordinira. Kultura suradnje koja se očituje u osnivanju mnogih jednonamjenskih ili višenamjenskih sindikata lokalnih jedinica posebno je ka-rakteristična za Francusku i Španjolsku.

Francuski tradicionalni sindikati općina dugo su vremena bili glavni oblici dobrovoljne lokalne suradnje. Oni nemaju mogućnosti uvođenja i prikupljanja poreza. Pored njih, danas u Francuskoj postoje zajednice općina u ruralnim područji-ma (communauté de communes; njih 2.400 početkom 2007.), zajednice na urbanom području kroz koje surađuju manji i srednje veliki gradovi i njihova predgrađa (communauté d’agglomération; njih 174 početkom 2009.) te zajednice za suradnju većih gradova i njihovih predgrađa (communauté ur-baine; njih 16 početkom 2009.). Te zajednice imaju pravo na vlastite prihode, uključujući mogućnost uvođenja ili odlučiva-nja o nekim lokalnim porezima.

Ovu »intermunicipalnu revoluciju« s novim oblicima su-radnje i njihovim povećanim ovlastima uglavnom su omogu-ćila dva zakona, Loi Chevènement iz 1999., koji je omogućio formiranje oblika suradnje lokalnih jedinica (établissements publics à coopération intercommunale, EPCI) te Loi SRU iz 2000. koji je na oblike međuopćinske suradnje prenio šire ovlasti u prostornom planiranju. Navedeni noviji oblici surad-nje zapošljavaju sve više službenika, imaju sve šire ovlasti, a obuhvaćaju većinu francuskog teritorija. Još 2004. njima je bilo obuhvaćeno 82% ukupnog stanovništva te 86% svih opći-na u Francuskoj.

Svi ti noviji oblici općinske suradnje u Francuskoj imaju pravnu osobnost te status établissements publics. Imaju svoje vijeće (conseil communautaire) koje čine predstavnici opći-na izabrani od općinskih vijeća, kao svojevrsni vijećnici dru-gog stupnja (élus du deuxième degré). Predsjednik pojedinog EPCI-ja obično je načelnik najveće općine-članice. EPCI ima i svoje vlastite službenike u upravnim tijelima (administration communautaire) (šire u: Kuhlmann, 2011; Protiere, 2012).

Razlog za raširenu kulturu suradnje temeljnih lokalnih je-dinica leži u njihovoj brojnosti, malom kapacitetu te zahtjev-

11

nosti poslova i usluga koje se očekuju od lokalne samouprave. Francuska s preko 36.000 općina te Španjolska s preko 8.000 temeljnih lokalnih jedinica gotovo su po prirodi stvari upućene na razvoj međuopćinske suradnje. Čak 760 francuskih općina nema niti jednog vlastitog zaposlenika, a više od 30.000 ima manje od pet zaposlenih. U takvim uvjetima suradnja s drugim jedinicama, napose s većima i snažnijima, čini se jednim od važnih rješenja za problem malog kapaciteta ogromne većine francuskih općina.

Pravo na suradnju i udruživanje lokalnih jedinica posebno štiti Europska povelja o lokalnoj samoupravi (čl. 10. EPLS) koja razlikuje suradnju unutar neke zemlje, pristupanje među-narodnim udruženjima jedinica lokalne samouprave i surad-nju s lokalnim jedinicama iz drugih država. Sama koncepcija političke decentralizacije, koja je stvarni temelj nastanka lo-kalne samouprave kao institucije sa zasebnim legitimitetom, obuhvaća, pored ostalih temeljnih karakteristika i prava lokal-nih jedinica, pravo na suradnju s drugim lokalnim jedinicama, uključujući i lokalne jedinice u drugim zemljama. Prekogra-ničnu suradnju reguliraju i Europska okvirna konvencija o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih zajednica ili vlas-ti iz 1980. Vijeća Europe te tri protokola uz tu Konvenciju, iz 1995., 1998. i 2009. godine.

Suradnja ima važne prednosti. Ona je elastična i prilagod-ljiva, daje čitavom sustavu javnog upravljanja neke zemlje veliku dozu fleksibilnosti, jača autonomiju lokalnih jedinica i oslonac je otpora centralističkim težnjama. Problem sa su-radnjom nastaje ako su jedinice međusobno vrlo različite u kapacitetima, pa se iza suradnje zapravo krije dominacija jačih nad slabijim jedinicama. Nedostatak je i u smanjivanju politič-kog nadzora nad oblicima suradnje koje organiziraju i provode lokalni dužnosnici i službenici, uz labavije linije političke od-govornosti građanima.

U suvremenoj se Europi, pod utjecajem Europske unije i Vijeća Europe, razvijaju i novije forme suradnje. Za njih je karakteristično da se raskida sa suradnjom koja se odvija is-ključivo među lokalnim jedinicama. Suradnja se širi vertikal-

12

no, obuhvaćajući istodobno domaće i prekogranične lokalne i regionalne aktere, aktere na nacionalnoj i europskoj razini, kao i druge zemlje. Također, suradnja se širi i horizontalno, pa se u pružanje lokalnih javnih usluga sve češće i sve više uključuju civilni i privatni sektor, kao i razni drugi domaći i internacionalni subjekti. Zbog toga suradnja doista postaje zbir mnogobrojnih, raznoraznih institucionalnih i funkcional-nih mreža, partnerstava, ugovornih i drugih aranžmana koje su uspjele izgraditi lokalne jedinice u zemlji i u širem europskom prostoru.1

Lokalne akcijske grupe (LAG)2 i grupacije za europsku regionalnu suradnju (EGTC, predviđena Protokolom br. 3 uz Europsku okvirnu konvenciju o prekograničnoj suradnji lokalnih zajednica ili vlasti iz 2009.) samo su neke od novih formi institucionalizirane suradnje u kojima mogu sudjelovati i lokalne samoupravne jedinice.

S obzirom na to da u velikoj većini europskih zemalja, uključujući napose zemlje članice EU, postoji više od jedne razine teritorijalne samouprave te da se u javnom upravljanju one nalaze u određenim odnosima međuovisnosti, suradnje, kompeticije, utjecaja i nadzora prema nacionalnim vlastima i prema tijelima EU, već je dobro razvijen, i poznat, koncept višerazinskog upravljanja (multi-level governance). Umjesto naglaska na separaciji (diobi) različitih razina koje djeluju svaka za sebe, težište se premješta na višerazinsku suradnju. Višerazinsko upravljanje može biti strukturnog tipa, s naglas-kom na sve nabrojene razine javne vlasti (subnacionalne ra-zine, nacionalna te EU razina), ili pak koalicijskog odnosno procesnog tipa, s kvalitativno većim stupnjem prilagođavanja institucija s različitih razina potrebama suradnje u određenom

1 Da se takvi aranžmani ne pojavljuju samo u razvijenim zapadnoeuropskim zemljama, svjedoči primjer iz Crne Gore u kojoj je Zajednica općina pokrenula Mrežu projekt menadžera za pomoć u razvoju projekata za kandidiranje kod fon-dova EU (čiji su članovi službenici organa lokalne uprave zaduženi za pripremu projekata, ali i menadžeri nekih općina).

2 Gotovo 900 lokalnih akcijskih grupa bilo je osnovano za unapređenje rural-nog razvoja u 15 zemalja EU prije proširenja 2004. u okviru programa Leader+.

13

pitanju od zajedničkog interesa čime se stvaraju međunarodne organizacije te oblici prekogranične suradnje i suradnje lokal-nih jedinica (Hooghe i Marks, 2004).

4. teritorijalna struktura kao poticaj i ograničenje suradnji lokalnih jedinica

Teritorijalna struktura neke zemlje može biti takva da za postizanje određenih ciljeva, kao što su pružanje lokalnih javnih usluga ili pak uklapanje u sustav javnog upravljanja u državi kao cjelini, faktično traži i stimulira suradnju lokaln-ih samoupravnih jedinica. Već je pokazano, na francuskom primjeru, da određeni krug i standard te kvaliteta javnih uslu-ga koje se traže od lokalnih jedinica prvenstveno stimuliraju suradnju lokalnih jedinica međusobno, ponekad uz potporu s viših razina. Suradnja za osiguranje javnih usluga moguća je i potrebna i u uvjetima prosječno znatno većih jedinica, s tim da će se tada moći pružati puno veći krug pa možda i boljih lokalnih javnih usluga. No, isto je tako činjenica da je kraj is-tog traženog kruga i opsega lokalnih usluga potreba za surad-njom većih, ekonomsko-financijski snažnijih i kapacitiranijih jedinica manja. Veće jedinice u prosjeku su jače, tako da mogu same pružiti one lokalne usluge koje jedinice koje su manje ne mogu, osim ako ne surađuju s okolnim jedinicama. Tako situacija izgleda s pozicije građana, lokalnog stanovništva i drugih lokalnih aktera.

S druge strane, javna uprava neke zemlje trebala bi funkcio-nirati kao usklađeni sustav, pa se i bez obzira na broj jedinica lokalne samouprave postavlja pitanje njihove koordinacije od-nosno integracije u cjelokupni sustav. Pitanje međutim dobiva na značenju što su jedinice manje, a njihov broj veći. Posebno je situacija kritična u velikim zemljama s malim jedinicama, kao što je primjerice Francuska. Premda su na sasvim načelnoj razini za to pitanje dva moguća rješenja – suradnja lokalnih jedinica i formiranje novih teritorijalnih stupnjeva između lo-kalne samouprave i središnje državne razine (stupnjevanje),

14

praktično se u takvim situacijama preferira stupnjevanje, ali i – kao dodatno rješenje – jača uloga državne uprave, posebno njezine dekoncentrirane komponente. Ako su temeljne jedini-ce međutim veće, njihova je koordinacija i povezivanje u je-dinstven sustav neke zemlje ne samo lakše i učinkovitije nego se može postići i uz manji broj međustupnjeva između lokalne i centralne razine.

Stupnjevanje lokalnog sustava, tj. stvaranje novih stupnje-va autonomnih jedinica između lokalne i državne razine, obič-no je potrebno da bi jedinice na široj razini preuzele na sebe skuplje, tehnički i stručno zahtjevnije javne službe, dok službe kod kojih je važnija dostupnost građanima ostaju na temeljnoj lokalnoj razini. Pogotovo je drugi stupanj teritorijalnih jedi-nica potreban u zemljama s politipskom strukturom da bi se dopunio kapacitet malih ruralnih općina, kao i u zemljama s velikim brojem malih lokalnih jedinica.

Međustupnjevi osiguravaju bolji raspon kontakta i kontro-le, služe kao institucionalni oslonac formuliranju političkih stajališta o širim pitanjima te omogućuju lakšu distribuciju stručne i tehničke pomoći slabijim lokalnim jedinicama. No, stupnjevanjem se stvara razmjerno kruta nova struktura koju je poslije teško mijenjati, a koja, uz to, može dovesti do hije-rarhizacije odnosa u lokalnoj samoupravi te biti osloncem cen-tralističkih težnji s vrha države.

Sustavi s jednim stupnjem jedinica karakteristični su za manje zemlje i zemlje s federalnim uređenjem, u kojima su fe-deralne jedinice manje. Takav je slučaj s Islandom, Austrijom, Švicarskom, Finskom, Slovenijom, Makedonijom, Crnom Gorom, Estonijom. Segmentirani sustav, s jednim stupnjem na području većih gradova, a s dva stupnja na ostalom području imaju Njemačka, Velika Britanija, Irska i neke druge zemlje. Dvostupanjsku samoupravu imaju Švedska, Danska, Norveš-ka, Nizozemska, Portugal, Grčka, Češka, Slovačka, itd. Samo-uprava u tri stupnja svojstvena je velikim zemljama, pa su u toj kategoriji Francuska, Španjolska i Italija, a od tranzicijskih Poljska (šire u: Ivanišević, 2015). Sustavi u zemljama postsoci-jalističke tranzicije još nisu sasvim stabilizirani. Hrvatska ima

15

dva stupnja jedinica, i to općine i gradove kao jedinice lokal-ne samouprave, a županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave.

Sva ta pitanja i institucionalna rješenja dobro ilustrira fran-cuski primjer. Francuska pored međuopćinske suradnje, koju stalno razvija, prakticira i stupnjevanje, a ima i vrlo razvijenu dekoncentriranu državnu upravu. U vertikali samoupravnih je-dinica, iznad općina, ima još dvije razine, departmane i regije. Departmana ima 96 u europskom kontinentalnom dijelu te 5 u prekomorskim područjima Francuske. Reformom iz 1982. dobile su regije, kojih je 22 na kontinentalnom dijelu, pravo na vlastito predstavničko tijelo. Prvi izbori za ta tijela održani su 1986. Od 1. 1. 2016. broj regija smanjit će se na 13. Vrlo kom-pleksan i diferenciran sustav dekoncentrirane državne uprave dopunjuje sustav autonomnih jedinica (općine, departmani i regije) i osigurava vertikalnu koordinaciju države. Pokazalo se da se taj sustav dekoncentrirane uprave, koji zapravo guši autonomiju lokalnih jedinica, može reducirati samo ako se stvore veći entiteti, s vlastitim ovlastima i sredstvima, kao što su EPCI, koji su sposobni na smisleniji način sudjelovati u javnom upravljanju.

5. suradnja na gravitacijskom području velikog grada

Veliki gradovi, koji se ponegdje, kao npr. u Njemačkoj određuju kao oni s više od 100.000 stanovnika, ili pak oni još veći, kao francuske »metropole« (više od 500.000 stanovni-ka), otvaraju pitanje suradnje lokalnih jedinica na sasvim nov način. Ponajprije, jasno je da takvi gradovi obično imaju ve-liko gravitacijsko djelovanje na okolno područje, s kojem su u odnosu međuovisnosti, ali s jasnim mogućnostima da do-miniraju zbog svoje faktične snage i kapaciteta.3

3 Po klasifikaciji naselja Konstantinosa Doxiadisa mali metropolis bi imao najmanje 558.245, a metropolis najmanje 4.117.715 stanovnika (Pavić, 2001). Europa nema puno jako velikih gradova, ali ipak ima preko 20 gradova s više od

16

Takvi gradovi postaju oslonac policentrične organizacije europskih zemalja: umjesto prijašnjeg autonomnog i izolira-nog funkcioniranja svake jedinice razvijaju se oblici suradnje većeg broja jedinica s većim gradovima kao centrima takvih mreža samoupravne suradnje. Suradnja na širem gradskom prostoru služi ne samo osiguranju važnih lokalnih usluga, poput prijevoza, sekundarne zdravstvene zaštite ili visokog obrazovanja, nego i ekonomskom razvoju. Razvojnu ulogu lokalnih jedinica sve više usvajaju i tranzicijske zemlje. Tako se primjerice Rumunjska u okviru svoje politike policentričnog razvoja oslanja na sedam gradova koji služe kao centri razvoja (growth-poles; Hintea, Neamtu, 2014).4

U svijetu postoji čitav niz različitih načina institucionali-zacije suradnje centralnog grada i jedinica u njegovoj okolini, pored neformalnih odnosa i ugovornog osiguravanja i finan-ciranja javnih usluga ili pak izgradnje zajedničke komunalne infrastrukture.

Riječ je o višenamjenskim sporazumima o suradnji, zajed-ničkim dobrovoljnim vijećima svih jedinica koje su uključene u suradnju, zajedničkim specijaliziranim tijelima za obavlja-nje komunalnih djelatnosti na metropolitanskom području, za-jedničkim agencijama za razvoj i suradnju, metropolitanskoj federaciji i drugima. Posebno valja spomenuti aneksiju manjih jedinica iz okoline u sastav grada, spajanje centralnog grada i okolnih jedinica u jednu zajedničku jedinicu (obično pod na-zivom »veliki«, kao što su veliki London, veliki Pariz, itd.) te, na kraju, spajanje u jednu veliku, posebnu metropolitansku jedinicu (Pavić, 2001).

Svaki od tih oblika ima svoje dobre i loše strane, koje se mogu pojačati odnosno ublažiti na određeni način. Okolnosti

milijun stanovnika, od čega su samo tri prava metropolisa (Moskva, 10.380.000; London, 7.380.000, Petrograd, 4.180.000) kao i veći broj onih koji bi se klasifi-cirali kao mali metropolisi.

4 Model centara razvoja i difuzije jedna je od dviju osnovnih strategija regi-onalnog razvoja, pored strategije integriranog lokalnog razvoja. Model centara i difuzije temelji se na ideji privlačenja i koncentracije ekonomskih procesa i raz-voja u velike gradove te njihove difuzije na okolne jedinice i područja (Hintea, Neamtu, 2014).

17

svih metropolitanskih gradova nisu iste, pa i njih valja uzeti u obzir pri odabiru prikladnog modela.

Jedna od najboljih opcija za osiguranje suradnje na širem području je metropolitanska federacija. U njoj postoje dvije razine upravljanja. Na prvoj, svaka jedinica odgovorna je za neki dio javnih usluga na svojem području, o čemu odlučuje, financira i osigurava sama neovisno o drugima. Tako centralni grad, ali i svaka od uključenih jedinica, kao zasebna i autonom-na, može svojim građanima osigurati onaj krug javnih usluga koji smatra primjerenim.

No, postoji i druga razina upravljanja, razina metropoli-tanske federacije, koja je, neovisno o jedinicama na temeljnoj razini, odgovorna za one poslove koji su od interesa za čita-vo urbanizirano područje centralnog grada i njegove okoline. Federacija uz to usklađuje aktivnosti svih temeljnih lokalnih jedinica, vodi računa o razvoju svih dijelova te o ujednačenoj razini i kvaliteti javnih usluga na čitavom metropolitanskom području.

Rezultat je uravnotežena suradnja pri kojoj se vodi briga i o zajedničkim interesima čitavog područja, ali i o specifič-nim interesima pojedinih lokalnih jedinica. Jedinice zadrža-vaju svoju autonomiju, ali obavljanje zajedničkih poslova nije prepušteno nerijetko mukotrpnom, pa možda i neuspješnom pregovaranju jedinica koje su potpuno autonomne, nego ih u svojem djelokrugu osigurava i financira metropolitanska fe-deracija. Jedinice dijele svoje ovlasti s federacijom, a uskla-đivanje interesa u tijelima federacije odvija se tako da se neke odluke donose konsenzusom, dok za druge postoji mogućnost odlučivanja većinom u metropolitanskom predstavničkom ti-jelu. Nema ni dominacije centralnog grada, a ni njegove izo-lacije od okoline.

Slikovito, upravljanje u metropolitanskoj federaciji slično je upravljanju u Europskoj uniji: dio je odluka, odgovornosti i financijskih tereta na uključenim jedinicama, a dio na zajed-ničkoj razini.

Pored ostalih gradova u Europi, metropolitanska federacija primjenjuje se u dva najveća portugalska grada, Lisabonu i

18

Portu, temeljem posebnog Zakona iz 2008. Nadležnosti me-tropole tiču se participacije u glavnim dokumentima i odluka-ma, osnivanja metropolitanskih poduzeća posebno u transpor-tu, opskrbi vodom i energijom, zbrinjavanja otpada, planiranja investicija i aktivnosti na metropolitanskom području, utvrđi-vanja razdiobe poslova između osnovnih jedinica i metropo-litanske razine, kao i drugih poslova koje metropoli delegi-ra centralna vlast ili njezine članice. Tijela su skupština koja reprezentira predstavnička tijela povezanih temeljnih lokalnih jedinica, vijeće koje reprezentira načelnike povezanih jedinica te izvršni odbor metropole. Metropola ima vlastita sredstva, koja se sastoje od financijskih doprinosa jedinica-članica, sredstava dobivenih iz fondova EU, naknada i cijena javnih usluga, kao i sredstava iz državnog proračuna te iz Fonda za financijsko poravnanje (Amado Gomes, 2012).

6. suradnja u hrvatskom sustavu lokalne samouprave – stanje i perspektive

Hrvatske jedinice slobodno međusobno surađuju, udružuju se u udruge, uključujući nacionalne i međunarodne udruge lokalnih jedinica. Suradnja je regulirana u čl. 12.–17. te 54. i 54.a ZLRS. Određene oblike suradnje reguliraju ili omogućuju drugi zakoni, od Zakona o komunalnom gospodarstvu i Za-kona o ustanovama nadalje.

Od kompetitivnih odnosa koji su obilježili prve godine na-kon reforme 1992./93. lokalne su jedinice prešle put do današ-njeg stanja kad se sve više uviđa da bez suradnje, ne samo u Hrvatskoj nego i na širem prostoru EU i čitave Europe, prak-tično nema mogućnosti razvoja.

Reformom 1992./93. stvoreno je 486 novih jedinica tako da su prijašnje općine dijeljena na određeni broj novih lokal-nih samoupravnih jedinica. U prosjeku je od jedne prijašnje općine oblikovano pet novoformiranih jedinica. Budući da su one imale iskustvo prethodnog funkcioniranja u istom terito-rijalnom okviru, kao i zbog čestog zanemarivanja rubnih di-

19

jelova prijašnjih općina, koji su tada dobili status samostalnih općina, sukobljavanje i kompeticija su razumljivi. Ubrzo su se postavila pitanja vlasničkih udjela u komunalnim poduzećima i javnim ustanovama, raspodjele dotad zajedničke imovine, teritorijalnog razgraničenja, pristupa korisnika iz malih jedi-nica lokalnim uslugama koje pružaju veće susjedne jedinice, i slična. Svuda su postojale tenzije, pokušaji dominacije, ma-jorizacije, osjetljivost, nezadovoljstvo. Slijedili su valovi te-ritorijalnih promjena, koji su doveli do određene stabilizacije tek potkraj 1990-ih. Moglo bi se zaključiti da je prva dekada bila obilježena sukobima lokalnih jedinica, a ne suradnjom. Pored domaće situacije, oprezan je bio stav i prema međuna-rodnoj suradnji lokalnih jedinica, s nepovjerenjem centralnih državnih institucija prema onima koje bi to pokušale – Okvir-na europska konvencija o prekograničnoj suradnji ratificirana je tako tek 2003.

Danas je situacija donekle drugačija: suradnja je postala normalna pojava, kako u Hrvatskoj tako i u europskom konteks-tu. Hrvatske su lokalne jedinice, među kojima ima velik broj manjih jedinica slabijih kapaciteta, upućene jedne na druge, a i na suradnju s ostalim akterima u EU. Ipak, i zakonodavno i u praksi situacija je daleko od idealne. Inovacije u suradnji su tu, osnovane su lokalne akcijske grupe, poneka se jedinica spre-ma za suradnju u okviru europske grupacije za teritorijalnu suradnju, ali ostaje dojam – jer podataka o oblicima suradnje, osim jednog doktorskog istraživanja (Škarica, 2013) praktično nema – da su potencijali za suradnju uglavnom neiskorišteni.

Normativni temelji za suradnju još se grade. Tako je tek novim (drugim) Zakonom o regionalnom razvoju s kraja 2014. kreirana osnova suradnje lokalnih jedinica u područjima gra-vitacijskog djelovanja urbanih centara. Predviđene su četiri ur-bane aglomeracije (Zagreba, Splita, Rijeke i Osijeka) te veća i manja urbana područja. Time se gradovima, a posebno onima najvećima, kao i s njima povezanim jedinicama u okolini, daju nešto bolje šanse bržeg razvoja. Hrvatska je 2014. donijela i Zakon o provedbi uredbi Europske unije o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju. Itd.

20

Tri su glavna ograničenja suradnje lokalnih jedinica. Po-najprije, ne postoji jasan zahtjev centralne države da građani na čitavom teritoriju države imaju podjednake lokalne uslu-ge. Upravo suprotno, još od tzv. decentralizacije 2001. godine forsira se nejednakost lokalnih jedinica, a onda i građana u njima. Dok jedni imaju razmjerno širok krug lokalnih usluga, drugima je dostupan tek vrlo ograničen broj usluga niske kva-litete. Drugo, zakonski okvir suradnje tek je u početnoj fazi, u kojoj se i na uvođenje urbanih aglomeracija i područja gleda podozrivo. I treće, kapacitet lokalnih jedinica je vrlo nizak, ne samo mjereno brojem nego još više strukturom te sposobnos-tima i stručnošću lokalnih službenika (šire u: Koprić, 2013). Taj je toliko nizak da nije dovoljan ni za pokretanje surad-nje, s nejasnim perspektivama razvoja – neke su jedinice po ekonomskoj snazi jednostavno takve da ni u duljem periodu nemaju osobite šanse razvoja (Vedriš, Jambrač, 2015). Zato se teritorijalna reforma zemlje nameće kao nužnost.

7. Zaključak

U suvremenim uvjetima mogu se kombinirati tradicionalni i novi europski oblici suradnje lokalnih jedinica. Svi su oni sve važniji kako se povećavaju očekivanja od lokalne samoupra-ve. Uz slabe lokalne kapacitete, bez suradnje, neke se usluge ne mogu očekivati, a ako ih male jedinice i uspiju organizirati, veće su šanse da će biti ispod poželjnih standarda pravodob-nosti, ekonomičnosti i kvalitete.

Suradnja se u sustavima koji pokazuju otpor prema terito-rijalnoj konsolidaciji, stvaranju većih i snažnijih, sposobnijih jedinica, pokazuje kao nužan način osiguranja tražene ili oče-kivane razine usluga prikladnih karakteristika. No, promjene teritorijalne organizacije također valja uzeti u obzir kao mo-guće rješenje. Zemlje s konsolidiranom lokalnom samoupra-vom ekonomski su uspješnije te su se pokazale otpornijima na krize.

Hrvatski sustav lokalne samouprave još uvijek boluje od nekih dječjih bolesti. Jedna od njih je tako slab financijski, or-

21

ganizacijski i ljudski kapacitet dobrog dijela lokalnih jedinica da nisu sposobne čak ni pokrenuti suradnju s drugima, ili je, ako je pokrenuta, ta suradnja rudimentarna. Često se odvija po inerciji, uglavnom među jedinicama koje su nastale iz iste biv-še socijalističke općine, disolucijom, koje su stekle vlasničke udjele u zajedničkim komunalnim poduzećima ili osnivačke uloge u zajedničkim javnim ustanovama, s kojima su stvorile određene aranžmane temeljem sporazuma ili ugovora, itd.

Hrvatski pravni okvir još uvijek nije na poželjan način od-govorio na potrebu prikladne pravne regulacije međuopćinske suradnje, premda je ona općenito dopuštena te se spominje u zakonima koji reguliraju komunalne djelatnosti, ustanove i pojedine vrste javnih usluga. Određene nove oblike suradnje regulira Europska unija, što će otvoriti i nove šanse za hrvat-ske lokalne jedinice. Upitno je i dalje može li većina njih uop-će doći u priliku te šanse iskoristiti ako se ne pristupi promjeni teritorijalne organizacije koja će stvoriti veće i snažnije jedini-ce lokalne samouprave.

Literatura

Amado Gomes, Carla (2012) Metropolitan Areas of Lisbon and Por-to: Model of Inter-Municipal Cooperation. Croatian and Com-parative Public Administration 12(3): 655–674

Emery, F. E., E. L. Trist (1971) Kauzalna potka okoline organizacija. U: Eugen Pusić (ur.) Problemi upravljanja. Zagreb: Naprijed

Hintea, Calin E., Bogdana Neamtu (2014) Strategic Planning in the Framework of Metropolitan Areas in Romania: Going beyond the Requirements of the Law and Transforming it into an Effec-tive Planning Tool. The NISPAcee Journal of Public Administra-tion and Policy VII(2): 71–97

Hooghe, Liesbet, Gerry Marks (2004) Contrasting Visions of Multi-Level Governance. U: Ian Bache, Matthew Flinders (eds.) Multi-Level Governance. Oxford: Oxford University Press

22

Ivanišević, Stjepan (2015) Teritorijalna organizacija lokalne samo-uprave u europskim zemljama i njihove teritorijalne reforme. U: Europeizacija hrvatske javne uprave. Zagreb: Pravni fakultet

Koprić, Ivan (2013) Dvadeset godina lokalne i područne (regionalne) samouprave u Hrvatskoj: razvoj, šanse i perspektive. U: Lokalna samouprava i lokalni izbori. Zagreb: Institut za javnu upravu

Kuhlmann, Sabine (2011) Decentralisation in France: The »Jacobin« State Stuck between Continuity and Transformation. Croatian and Comparative Public Administration 11(2): 311–336

Pavić, Željko (2001) Od antičkog do globalnog grada. Zagreb: Prav-ni fakultet i Društveno veleučilište

Protière, Guillaume (2012) The Status of Metropolises in France. Croatian and Comparative Public Administration 12(1): 129–148

Škarica, Mihovil (2013) Lokalni poslovi i suradnja jedinica lokalne samouprave. Doktorska disertacija, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Vedriš, Mladen, Josip Jambrač (2015) Ekonomske odrednice nove teritorijalne podjele Hrvatske (u pripremi)

23

mihovil Škarica*

Suradnja lokalniH i reGionalniH jedinica u

kontekStu njiHove raZvojne orijentacije

Rad predstavlja teorijsku i doktrinarnu analizu suradnje lokalnih i regionalnih jedinica te komparativnu analizu njezinih trendova i čimbenika u europskim državama. Razvojna orijentacija jedi-nica teritorijalne samouprave, i sama uvjetovana tehnološkim razvojem i kompetitivnim okružjem, otponac je i prirodni ambi-jent nastajanju kooperativnih platformi za razmjenu i udruživanje resursa, koordinaciju lokalnih politika i razvojnih programa te za ustrojavanje kvalitetnijih, raznovrsnijih i odazivnijih lokalnih jav-nih službi. Suradnja se analizira kroz motive svoga uspostavlja-nja, osnovne oblike u kojima se javlja te institucionalne uvjete u kojima egzistira. Posebna se pažnja pridaje angažmanu europskih asocijacija i nacionalnih država da kreiraju adekvatne institucio-nalne i pravne okvire za domaću i prekograničnu suradnju, dise-miniraju dobru kooperativnu praksu te pronađu prikladne mjere za poticanje suradnje samoupravnih jedinica, financijske, prav-ne i političke prirode. U zaključnom se dijelu, vodeći računa o pozitivnim i problematičnim aspektima suradnje, daje analitička (pr)ocjena adekvatnosti suradnje kao integrativne i razvojne plat-forme suradnje lokalnih i regionalnih samoupravnih jedinica.Ključne  riječi: lokalna i regionalna samouprava, razvojna orijentacija,

suradnja, prekogranična suradnja, kooperativne struktu-re, institucionalni uvjeti suradnje, poticanje suradnje

1. uvodRazvoj društvenih proizvodnih potencijala, intenziviranje

međunarodne suradnje i komunikacije potpomognuto moder-

* Dr. sc. Mihovil Škarica, viši asistent na Katedri za upravnu znanost, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

24

nom komunikacijsko-informacijskom tehnologijom, kolanje kapitala, radne snage i proizvodnih faktora po cijelom svijetu neki su od uzroka i pojavnih oblika procesa koji se naziva glo-balizacija. Horizont relevantnosti ljudskog djelovanja pomiče se od granica jedne nacionalne države na svijet kao cjelinu: na-staje svjetsko društvo premreženo financijskim, tehnološkim i političkim međuovisnostima među sve brojnijim akterima. Lokalne i regionalne ljudske zajednice, institucionalizirane u lokalne i regionalne samoupravne jedinice, na ambivalentan su način tangirane takvim procesima. S jedne strane, postaju funkcionalno ovisne o svjetskim financijskim, političkim i in-frastrukturnim mrežama i u njih se uključuju, dok su s druge strane instrument očuvanja lokalnih identiteta i njima pripa-dajućih specifičnosti. U vremenu kad nacionalne države sve više komuniciraju i surađuju, bilateralno, multilateralno ili u okviru različitih međunarodnih asocijacija, te time sve više svojih institucionalnih, financijskih i ljudskih kapaciteta troše na međunarodnoj razini, od lokalnih i regionalnih jedinica se očekuje da osmišljavaju i provode politike društvenog, kultur-nog i gospodarskog razvoja. Govori se o endogenom razvoju (razvoju odozdo) pri kojem su dvije okolnosti posebno važne: mogućnost razvojnog iskorištavanja lokalnih posebnosti (pro-stornih, povijesnih, kulturnih, gospodarskih) te mogućnost aktiviranja identiteta i imidža lokalnih jedinica kao skupa obi-lježja što ih polazne posebnosti transformiraju u konkurentne prednosti (Rogić Lugarić, 2005).

Suradnja teritorijalnih samoupravnih jedinica u tom je kon-tekstu jedan od aspekata općeg i bujajućeg trenda partnerstva, međuovisnosti i kooperacije među organizacijama koji je pri-sutan i u javnom i u privatnom sektoru, a sve više, u obliku javno-privatnih partnerstava, i između njih. Ona se smatra jednim od modaliteta tehničke prilagodbe teritorijalnih uprav-nih sustava kontekstu ubrzane urbanizacije i strukturnim pro-mjenama u ekonomiji i društvu (CoE, 1995: 10), no jednako tako, usklađivanje i artikulacija zajedničkih interesa lokalnih i regionalnih jedinica može značiti i kolektivnu političku prila-godbu potencijalnoj dominaciji viših razina ili drugih društve-

25

nih aktera kroz formulaciju zajedničkih strategija djelovanja. Raznolikost pojavnih oblika suradnje učinila ju je popularnim mehanizmom kojim se, u teoriji, mogu korigirati manjkavosti teritorijalne podjele, odnosno veličine lokalnih jedinica, ali i manjkavosti vertikalne distribucije javnih funkcija i resursa, kao i prevladati ograničenosti individualnog i partikularnog djelovanja u potrazi za njima. Suradnja se u tom smislu sma-tra mehanizmom sposobnim optimalno kombinirati (ili barem zadovoljavajuće pomiriti) dva kriterija funkcioniranja teritori-jalnih samoupravnih jedinica, koji utjelovljuju različite, često i nekompatibilne vrijednosti: ekonomsku i organizacijsku racionalnost te lokalnu autonomiju, odnosno samoupravu (Hulst i Van Montfort, 2007: 8–9; Ivanišević, 2009: 672–673; Hertzog, 2010: 301; Wollmann, 2010: 286), to jest »zatvoriti procjep« (close the gap) između demokratičnosti i učinkovito-sti u teritorijalnoj samoupravi (Vetter i Kersting, 2003: 7).

Zahtjevnija, diskriminatornija i konkurentnija okolina po-lako mijenja pasivan odnos subnacionalnih samoupravnih je-dinica prema nedostatku resursa po kojem opseg i kvalitetu svoga djelovanja prilagođavaju resursima kojima raspolažu. Fokus se prebacuje na alternativno, proaktivno i kolektivno privlačenje potrebnih resursa te na ekonomično iskorištava-nje postojećih kako bi se održali i/ili unaprijedili standardi djelovanja. Jedinice lokalne i regionalne samouprave postaju sve više »kompleksni adaptivni sustavi« (complex adaptive systems – Abels, 2012), neodvojivi od društvenog konteksta u kojem postoje. Sve je manje moguće internim ekonomizira-njem, redukcijom funkcija i uštedama odgovarati na sve slože-niju i zahtjevniju, a u određenoj mjeri i sve oskudniju okolinu, koja je kao takva posebno potencirana u vrijeme ekonomske i financijske krize te posljedičnog opadanja izvornih lokalnih prihoda (Abels, 2012). Umrežavanje i eksterna orijentacija korespondiraju s proaktivnim pristupom okolini i prijelazu s menadžerskog na poduzetnički tip upravljanja, koji podrazu-mijeva zadovoljavajuće pozicioniranje organizacija, svjesno traženje razvojnih prilika, saveznika, alternativnih izvora fi-nanciranja u neposrednom ili širem organizacijskom okruže-

26

nju (Hughes, 2003: 202–203; 88; Abels, 2012: 33; Đulabić, 2013: 101).

2. Razvojna orijentacija lokalne i regionalne samouprave

U posljednjih nekoliko desetljeća lokalna i druge samo-upravne razine afirmiraju ulogu poticanja društvenog i gospo-darskog razvoja (Pike et al., 2007; Đulabić, 2010: 157–159; Koprić, 2012a: 8–9; Maleković i Puljiz, 2010: 201–204; Lyn-gstad, 2010: 94–95, Stoker, 2011). Razvojna je uloga lokalne samouprave implicitno bila prisutna od samih početaka teri-torijalizacije: osiguranje boljih životnih uvjeta zajedničkom akcijom ljudi na omeđenom teritoriju oduvijek je i bio cilj lokalnog upravno-političkog organiziranja. Tek se u novije vrijeme ta uloga pojavljuje kao samosvojna, različita od onih tradicionalnih: političke i upravne. Oblikovanje kvalitetnog životnog prostora te generiranje lokalnog društvenog i gospo-darskog razvoja kroz mjere lokalne fiskalne politike i stimu-laciju poduzetništva jesu funkcije u kojima se možda i bolje može ostvarivati načelo supsidijarnosti te u kojima opća klau-zula o samoupravnom djelokrugu može zaživjeti (Lyngstad, 2010: 105; Parrado, 2005: 22). Za Wolmana i Goldsmitha lo-kalna autonomija i nije ništa drugo nego »mogućnost lokalnih jedinica da imaju neovisan utjecaj na dobrobit svojih građana« (Wolman i Goldsmith, 1992: 45). Kultura, planiranje prostora, oblikovanje lokalnog identiteta i imidža,1 promocija lokalnih ekonomskih potencijala, privlačenje investicija te poticanje poduzetništva i zapošljavanja neke su od funkcija koje kreira-ju novu ulogu teritorijalnih samoupravnih jedinica (Đulabić, 2013: 101). Od njih se očekuje da same preuzmu odgovornost za svoj razvoj tražeći pravu mjeru pri uravnotežavanju svojih političkih, ekonomskih i socijalnih funkcija i ovlasti.

1 Van de Valle (2010) u svom radu obrazlaže koncept koji naziva place shaping te ističe: »Moderna uloga lokalne samouprave može biti opisana kao ‘oblikovanje prostora’ – kreativno korištenje ovlastima i utjecajima u korist po-ticanja općeg blagostanja zajednice i njezinih građana«.

27

Proces ekonomske globalizacije naglasio je konkurenciju između država i teritorijalnih sustava uopće: mobilnost ljudi i tvrtki te sve veća važnost »neopipljivih«, geografski nefiksira-nih proizvodnih faktora (znanja i inovacija) usmjerili su terito-rijalne upravne sustave na proaktivan odnos prema društvenom i ekonomskom razvoju te na suradnju s privatnim sektorom, a zaoštrili konkurenciju njihovih ekonomskih i fiskalnih javnih politika (Pusić, 2002: 122). Lokalno se upravljanje stoga više ne iscrpljuje u poštovanju demokratskih procedura i standar-da i u redovitoj isporuci tradicionalno lokalnih javnih usluga; sve se više govori o proaktivnoj ulozi koje lokalne jedinice imaju u pozicioniranju svojih potencijala u globalnoj tržišnoj utakmici (Van de Valle, 2010: 25; CoE, 1995: 66; Rogić Lu-garić, 2005: 1188). Defekti centraliziranog pristupa razvoju potaknuli su promišljanje o endogenom razvoju – poticanju lokalnih razvojnih čimbenika i osposobljavanje lokalnih i re-gionalnih zajednica za sudjelovanje u globaliziranom kompe-titivnom okruženju. Takva orijentacija, za razliku od osnovne razvojne paradigme 20. stoljeća koja je podrazumijevala nje-gov »uvoz« od strane centralne razine, zahtijeva i prijelaz s menadžerskog (koji se zasniva na što učinkovitijoj distribuciji postojećih resursa) na poduzetnički tip upravljanja koji karak-terizira inovativnost te natjecanje za limitirane izvore resursa (Đulabić, 2010; 2013: 101). Nova razvojna paradigma temelji se na podizanju konkurentnosti: razvoju malih i srednjih podu-zeća, izgradnji i obnovi lokalne fizičke infrastrukture, inovaci-jama, jačanju socijalnog kapitala, razvoju ljudskih potencijala te očuvanju autohtonih obilježja nekog područja (Rogić Lu-garić, 2005; Maleković i Puljiz, 2010; Đulabić, 2010; 2013). Ističe se važnost lokalnih resursa – ljudi, lokalnog znanja, lo-kalno iniciranih razvojnih programa te lokalnog odlučivanja o alokaciji investicija. Oni se objedinjavaju pojmom teritorijal-nog kapitala koji obuhvaća opipljive i neopipljive čimbenike razvoja iz javnog i privatnog sektora koji se mogu povezati s nekim geografskim područjem, odnosno socio-kulturnom sredinom. Taj koncept posebno naglašava važnost nemateri-jalnih, odnosno neopipljivih čimbenika razvoja, poput pove-

28

zanosti i umreženosti lokalnih dionika, međusobnog povjere-nja, otvorenosti i spremnosti na suradnju, kulturnog naslijeđa i drugih… (Maleković i Puljiz, 2010: 201–202).

Koncepti lokalnog i regionalnog razvoja postupno su evo-luirali od pretežno ekonomskog diskursa, u kojem se razvojna orijentacija uglavnom izjednačavala s ekonomskom ulogom teritorijalnih jedinica, k cjelovitom promišljanju razvoja koji sadržava ekonomske, socijalne, kulturne i druge elemente.2 S obzirom na to, razvoj je preusko promatrati kao zasebnu ulogu lokalne samouprave – primjerenije je govoriti o razvojnoj ori-jentaciji kojom lokalne jedinice prožimaju sve svoje povije-sno razvijene uloge: političku, upravnu, servisnu, ekonomsku i ekološku (Koprić, 2012a: 8–9). S obzirom na to ekonomski indikatori razvoja nadopunjavaju se političkim, ekološkim i socijalnim konsideracijama – osim pokazatelja zaposlenosti, dohotka i bruto društvenog proizvoda, razvoj se mjeri i sma-njenjem socijalnih nejednakosti, stupnjem ekološke održivosti te mjerom uključivanja i integriranja etničkih, socijalnih i dru-gih manjina u lokalnu društvenu zajednicu i njezine političke procese (Pike et al., 2007). Takva je razvojna uloga priskrbila lokalnim jedinicama neke nove poslove koji do tada nisu uop-će postojali ili nisu postojali kao lokalni javni poslovi. Ipak, čini se da je većina poslova koji bi se mogli u toj ulozi grupi-rati ipak tradicionalne naravi, samo su dobili novo usmjerenje, legitimitet i kriterij prema kojem se može ocjenjivati njihova uspješnost. Razvojna se orijentacija stoga može označiti kao potrebna integrativna platforma funkcionalno i organizacijski sve diferenciranijih lokalnih sustava upravljanja.

Razvojna uloga podrazumijeva stratešku orijentaciju i ko-operativan pristup – u suradnji sa svim relevantnim »dioni-cima« (akterima iz privatnog i civilnog sektora, višim terito-rijalnim razinama te pojedinačnim ekspertima) samoupravne jedinice usvajaju višegodišnje razvojne planove čija se pro-vedba prati, nadzire i vrednuje. Takvi se strateški planovi od-

2 U ekonomskom se diskursu razvoj često izjednačava s rastom. Ipak razlika je više nego očita: rast označava uvećavanje, dok razvoj podrazumijeva pobolj-šanje – porast kvalitete i raznolikosti (Pike et al., 2007: 1254).

29

nose kako na supstancijalna pitanja i ciljeve lokalnih javnih politika tako i na njihovo financiranje – proračuni postaju projektni, funkcionalni i višegodišnji. Osim po funkcional-noj dimenziji novih poslova i novog načina obavljanja starih poslova, razvojna orijentacija teritorijalne samouprave ogle-da se i u inovacijama njihove organizacijsko-institucionalne arhitekture, osnivanju takozvanih potpornih institucija. Takvo razvojno organizacijsko okruženje čine lokalne i regionalne razvojne agencije, tehnološke agencije i parkovi, inovacijski centri, poduzetnički centri i inkubatori te poduzetničke i po-slovne zone različitih profila (Maleković i Puljiz, 2010). Stra-teško planiranje i načelo partnerstva posebno su potencirani zahtjevima regionalne politike Europske unije – bez njihova poštovanja i operacionalizacije pristup kohezijskim fondovi-ma nije moguć. Diferencijacijom razvojnih politika EU, ista se načela primjenjuju i na one novijeg datuma – politike urbanog razvoja i obnove te na programe ruralnog razvoja u sklopu poljoprivredne politike Europske unije. Ipak, kooperativne strategije teritorijalnih jedinica nisu samo odraz normativnih i pravnih zahtjeva koji čine okvir razvojnim programima. One su često (i) izraz nedostatka ovlasti te potrebnih kapaciteta za cjelovito i samostalno vođenje razvojnih politika te mehani-zam koordiniranja međuovisnosti među mnogobrojnim akte-rima. Jačanje lokalne autonomije te decentralizacija poslova i financijskih sredstava nužan su preduvjet jačanju razvojnih kapaciteta lokalnih i regionalnih samoupravnih jedinica.

Europski odbor za lokalnu i regionalnu demokraciju (CLRD) Vijeća Europe izradio je 2007. studiju Local authority competences in Europe.3 Zanimljiva je klasifikacija studijom obuhvaćenih država u četiri funkcionalna profila lokalne sa-

3 Podijeljena u dva dijela, studija predstavlja sintezu teorijskog, metodološ-kog i praktičnog pristupa proučavanju djelokruga jedinica lokalne samouprave na području Europe. Prvi dio postavlja teorijske definicije osnovnih pojmova koji slijedi metodološki okvir proučavanja djelokruga lokalnih jedinica. Na osnovi jasno postavljenog kategorijalnog aparata i metodologije, analizira se djelokrug jedinica lokalne samouprave u Njemačkoj, Španjolskoj, Francuskoj, Mađarskoj, Italiji, Nizozemskoj, Portugalu, Ujedinjenom Kraljevstvu i Švedskoj. Glavni su-radnik u izradi studije bio je profesor Gerard Marcou sa Sorbonne.

30

mouprave s obzirom na prevladavajuće uloge lokalnih jedinica. S obzirom na brojnost i cjelovitost ovlasti u različitim funkcija-ma samoupravnog djelokruga te autonomiju lokalnih jedinica, definirana su četiri profila lokalnog djelokruga u promatranim zemljama odnosno njihovih lokalnih samouprava: društveni profil (social profile), ekonomski profil (economic profile), pro-fil prostornog planiranja i zaštite okoliša (town-planning/envi-roment profile) i profil javnog reda (police/public order profi-le). Autori studije neke ovlasti drže posebno važnima u ocjeni jakosti odnosno slabosti određenog profila. Tako jak društveni profil karakteriziraju ovlasti u pogledu upravljanja ljudskim potencijalima službenika u lokalnim društvenim službama (obrazovanju, zdravstvu, socijalnim službama). Ekonomski pro-fil smatra se jakim ako lokalne jedinice osiguravaju opskrbu energentima na svom području te ako posjeduju ovlasti vezane uz poticanje gospodarstva. Razvijeni profil prostornog planira-nja podrazumijeva ovlasti u izradi prostornih planova i izdava-nju pojedinačnih dokumenata prostornog uređenja. Na osnovi analize, uočeni su trendovi razvijanja ovlasti u pojedinim zem-ljama. Poslovi i ovlasti koji čine društveni profil lokalnih jedi-nica jačaju u svim zemljama, bilo da su već razmjerno veliki (Mađarska, Nizozemska, Švedska), bilo da nisu toliko izraže-ni (Njemačka, Španjolska, Francuska). Funkcije ekonomskog profila su stabilne ili rastu u svim analiziranim zemljama, osim Njemačke i Engleske, gdje ih preuzimaju jedinice više razine (Njemačka) ili centralna tijela (Engleska). Poslovi prostornog i urbanog planiranja u svim su zemljama jaki, a u nekima i dodatno jačaju ovlasti lokalnih jedinica (Francuska, Nizozem-ska). Najdivergentniji su trendovi u pogledu ovlasti iz područja javnog reda i mira. Trendovi jačanja ovlasti lokalnih jedinica upućuju na pouzdanost teze o stvaranju nove uloge lokalne sa-mouprave. Jačanjem socijalnih i ekonomskih profila te profi-la prostornog planiranja lokalne jedinice dolaze u poziciju da preuzmu odgovornost za lokalni razvoj. Kroz pojačane ovlasti u pogledu planiranja ekonomskog razvoja i vođenja cjelovitih politika javnih službi na svom području ocrtava se razvoj nove uloge lokalne samouprave (CLRD, 2007: 49–52).

31

3. narav i svrha suradnje među samoupravnim jedinicama

Iako se kaže da je »suradnja lokalnih jedinica fenomen star koliko i lokalna samouprava« (Hulst i Van Montfort, 2007: 7), bjelodano je kako njezina učestalost, rasprostranjenost i diver-zifikacija njezinih oblika vremenski korespondiraju s intenzi-fikacijom društvenog razvoja u drugoj polovini 20. stoljeća, s tehnološkim napretkom te s decentralizacijskim procesima u političko-upravnim sustavima, posebice onom njihovom komponentom koja je lokalne jedinice učinila odgovornima za širok dijapazon javnih službi te za osmišljavanje, poticanje i koordiniranje društvenog razvoja (CoE, 1995: 52–56). Pret-postavlja se da će potreba za suradnjom biti češća u sustavima fragmentirane teritorijalne strukture lokalne samouprave, iako neće posve nestati ni u konsolidiranim sustavima, posebice onima jednostupanjskog ili segmentiranog teritorijalnog ure-đenja (Ivanišević, 2010: 671; Swianiewicz, 2002: 312; CoE, 1995: 52). S obzirom na svoje različite svrhe i mnoge pojavne oblike, suradnja samoupravnih jedinica mogla bi se označiti kao sporazumni i interaktivni način postizanja pojedinačnih i zajedničkih ciljeva, koji često uključuje i razmjenu odnosno združivanje njihovih resursa.

Potreba za suradnjom načelno proizlazi iz triju skupina okolnosti:

a) S jedne strane, nedostatan organizacijski, upravni i fi-nancijski kapacitet pojedinih lokalnih jedinica ograni-čava ih u samostalnom obavljanju sve kompleksnijih i brojnijih javnih poslova, dosezanju potrebnih standarda kvalitete, kreiranju kvalitetnih javnih politika i uopće zadovoljenju rastućih očekivanja i zahtjeva građana ili pri tome uzrokuje natproporcionalno velike troškove, čineći njihovo funkcioniranje nedjelotvornim i neeko-nomičnim, kako iz lokalne tako i iz šire perspektive. U tim slučajevima suradnja omogućuje zajedničko pru-žanje odnosno »proizvodnju« javnih usluga ili spora-zumnu razmjenu resursa na korist svih uključenih je-

32

dinica. Suradnja u toj areni proizlazi iz konvergencije individualnih potreba i interesa jedinica lokalne samo-uprave koji dovode do kolektivne akcije, a nekad se smatra »najboljim načinom jačanja kapaciteta lokalnih jedinica« (UNDP, 2006: 9).

b) Teritorijalna fragmentacija, u kombinaciji s decentrali-zacijskim procesima u sustavu, uzrokuje potrebu za usklađivanjem lokalnih javnih politika izravnom inte-rakcijom lokalnih jedinica. Mobilnost ljudi, međuuvje-tovanost društvenih procesa u bliskim lokalnim jedini-cama te postojanje problema koji nadilaze teritorijalni obuhvat pojedinih, traže koordinaciju na širem terito-riju, povećavajući relevantnost lokalnih jedinica jednih prema drugima te intenziviraju uzajamno projiciranu međuovisnost i neizvjesnost. Takvi su odnosi posebno potencirani kompetitivnom međuovisnošću koja proiz-lazi iz konkurirajućih lokalnih razvojnih politika i pro-grama i natjecanja za slične izvore resursa: porezne, koje generira brojnije stanovništvo i lokacija gospodar-skih subjekata, državne dotacije ili za sredstva iz razli-čitih projektnih, domaćih i međunarodnih fondova. Tu je suradnja ponajviše usmjerena aktivnom reduciranju neizvjesnosti i koordiniranju međuovisnosti, odnosno amortiziranju ekstrateritorijalnih političkih i ekonom-skih efekata koji odluke i akcije pojedinih lokalnih jedinica imaju na druge. Ona omogućuje predviđanje, usmjeravanje ili sprečavanje negativnih efekata djelo-vanja drugih jedinica stvaranjem zajedničkog kapacite-ta reguliranja i rješavanja širih procesa i problema. U toj se areni suradnje ona zasniva na prethodnoj objektivnoj potrebi za kolektivnom akcijom, jer se međujurisdikcij-ske međuovisnosti i trans-teritorijalni problemi ne mogu riješiti nikakvim individualnim naporima.4

4 Tumačeći razloge povećanja potrebe za koordinacijom lokalnih javnih po-litika, Hulst i Montfort pišu: »upravne strukture na lokalnoj razini postale su ‘ograničene’ (bounded) da obuhvate prostor društvene participacije i djelovanja svojih građana. Kao posljedica toga dogodio se oštar rast međuovisnosti, na na-

33

c) Suradnja samoupravnih jedinica također proizlazi iz po-trebe agregiranja i promoviranja zajedničkih interesa pred trećim stranama: lobiranjem i natjecanjem za do-datne izvore financiranja, zajedničkim razvojnim i pro-motivnim kampanjama, traženjem tehničke pomoći vi-ših teritorijalnih razina i zastupanjem lokalnih interesa pred političkim forumima viših razina u procesima obli-kovanja politika i donošenja propisa s lokalnim impli-kacijama. Takvo, asocijativno povezivanje ima karakter zajedničke eksterne strategije utjecaja na zajedničku širu okolinu, kojom se, kroz asocijativne i koalicijske oblike povezivanja, jača legitimitet i interesna pozicija uključenih lokalnih jedinica.5 Ova arena suradnje u sebi kombinira konvergenciju pojedinačnih interesa lokalnih jedinica i objektivnu potrebu za njihovom kolektivnom akcijom.

Suradnja je dakle usmjerena pribavljanju materijalnih re-sursa, njihovoj ekonomičnoj uporabi, reduciranju neizvjesnos-ti, legitimiranju lokalnih jedinica i promoviranju vlastitih i za-jedničkih interesa, odnosno aktivnom oblikovanju relevantne operativne, regulacijske i institucionalne okoline, a temelji se na kriterijima efikasnosti, ekonomičnosti, produktivnosti, pri-kladnosti, legitimnosti, sigurnosti i izvjesnosti u djelovanju. Time ona ne odudara od opće motivacijske podloge međuor-ganizacijske suradnje koja se, kako je u prethodnim poglavlji-ma opisano, intenzificira posljednjih desetljeća. Iz navedenog proizlazi da suradnja lokalnih jedinica nije samo drugi orga-

čin da sve više lokalnih odluka ima učinka i izvan teritorija lokalne jedinice te se lokalne jedinice moraju nositi s odlukama svojih susjeda« (Hulst i Montfort, 2007: 3–4). Slično tome, Bogason govori o procesu deteritorijalizacije u kojem se sve manje interesa građana može obuhvatiti kroz teritorijalno ograničena predstavništva građana (Bogason, 2007: 241).

5 Osim koalicijskih i asocijativnih oblika povezivanja, i ostali se obrazloženi oblici mogu povezati s jačanjem legitimiteta pojedinih lokalnih jedinica. Uklju-čivanje u servisne ili policy mreže često ima motivacijsku podlogu upravo u legitimiranju slabih lokalnih jedinica pred političkim tijelima viših razina ili vlas-titim elektoratom, kako bi se prikazale sposobnima vršiti funkcije koje se od njih zahtijevaju, makar neizravno kroz suradnju.

34

nizacijski okvir za obavljanje lokalnih poslova odnosno na-domještanje nedovoljnih lokalnih kapaciteta; ona je i proces autonomnog stvaranja društvenih struktura na lokalnoj razini koje mogu pridonijeti inovativnosti, fleksibilnosti i osposo-bljenosti čitavog državnog sustava. Njome se može ne samo korigirati nego i unaprijediti formalna struktura teritorijalnog upravnog sustava, jer se suradnjom mogu postići efekti koje, zbog strukturne krutosti i konačnosti, ali i zbog suprotnosti zahtjeva koji se pri teritorijalnom konfiguriranju lokalnih je-dinica moraju uvažiti, nije moguće postići. Suradnja je u tom pogledu fleksibilnija, jer, s obzirom na broj uključenih jedini-ca u pojedini kooperativni pothvat, može približiti pojedine službe i odluke njihovom optimalnom teritorijalnom radijusu i populacijskom obuhvatu. Trend porasta suradnje lokalnih je-dinica prisutan je u većini europskih zemalja te u većini država SAD-a, a paralelan je s trendom sve rjeđih reorganizacijskih zahvata u strukturu teritorijalne samouprave (CoE, 1995: 11, 52–56; CDLR, 2001: 8; Airaksinen i Haveri, 2003: 4; Hulst i Van Montfort, 2007; CoE, 2007; Bel i Warner, 2013: 2).6

4. institucionalne alternative i uvjeti suradnje lokalnih i regionalnih jedinica

Sama potreba za suradnjom, međutim, ne mora se i reali-zirati jer u konkretnom institucionalnom kontekstu supostoje i interferiraju i drugi modaliteti jačanja ili supstitucije lokalnih

6 Ilustrativno: u Italiji je broj saveza općina (Unioni dei communi), kao naj-važniji oblik njihove suradnje, porastao sa 255 u 2005. godini do 313 u 2010. (Fedele i Moini, 2007: 129). U Švicarskoj je, u periodu 1995.–2001. suradnja lokalnih jedinica u 63% općina porasla, u 36,4% njih ostala je na istoj razini, dok je samo u 0,6% slučajeva opala (Steiner, 2003: 558). U Francuskoj je broj EPCI (etablissements public de cooperation intercommunale) oblika suradnje u razdob-lju 1999.–2005. porastao sa 1.680 (sa 19.140 uključenih općina) na 2.525 (sa 32.311 uključenih općina). U Španjolskoj je 1992. postojalo 707 kooperativnih entiteta (dva osnovna oblika – mancommunidades i consortias), dok ih je 2006. već bilo 1.912 (953 prvih i 891 drugih) (Nieto Garrido, 2007: 175). U Nizozem-skoj je udio rashoda kooperativnih entiteta lokalnih jedinica u ukupnim rashodi-ma lokalne samouprave (intermunicipal authorities) u stalnom porastu: od 0,57% 1960., preko 6,76% 1980., do 10,19% 2000. (Hulst i Van Montfort, 2007a: 147).

35

kapaciteta, odnosno usklađivanja lokalnih odluka koji, ovisno o svojoj prikladnosti, mogu zadovoljiti potrebu za integraci-jom i konsolidacijom sustava lokalne samouprave. Znanstve-ne su studije obično ograničene na dihotomijsko kompariranje suradnje s nekim od njezinih funkcionalnih ili organizacij-skih »ekvivalenata«: privatizacijom i vanjskim ugovaranjem usmjerenih jačanju ekonomičnosti, efikasnosti ili kvalitete obavljanja lokalnih poslova (Bel i Fageda, 2006; Hefetz i War-ner, 2004: 171–190;); osnivanjem specijalnih jedinica koje mogu internalizirati kako političke tako i ekonomske efekte prelijevanja te postići zadovoljavajuću jediničnu cijenu odre-đene službe (Haas, 1997: 437–462; Mullin, 2010: 142–160); stupnjevanjem (Ivanišević, 2009) te teritorijalnom konsolidaci-jom odnosno amalgamacijom lokalnih jedinica (Swianiewicz, 2002; Hertzog, 2010; Wollmann, 2010; 20117).

Manipulirajući nekim sistemskim varijablama, prvenstve-no distribucijom ovlasti i poslova (horizontalno – između javnog i privatnog sektora te vertikalno – između različitih te-ritorijalnih razina), teritorijalnom strukturom (horizontalno – brojem i veličinom jedinica lokalne samouprave te vertikalno – brojem teritorijalnih razina) te modalitetima financiranja lokalne samouprave, središnja vlast stvara ambijent jačeg ili slabijeg pritiska na lokalne jedinice, u kojem je njihova surad-nja manje ili više potrebna kao funkcionalni ili organizacijski korektiv formalnom uređenju i njihovom individualnom dje-lovanju. Koprić, polazeći od temeljne dihotomije teritorijalne podjele, teritorijalna konsolidacija – fragmentacija, navodi nekoliko alternativa konsolidaciji: suradnju, mjere jačanja upravnog kapaciteta lokalnih jedinica, diferencijaciju statusa

7 Wollmann smatra da se teritorijalna reorganizacija može temeljiti na dva različita organizacijska principa: 1) teritorijalni princip, prema kojem se ide za stvaranjem lokalnih jedinica opće namjene, demokratski legitimiranih, – terito-rijalna konsolidacija te 2) funkcionalni princip, temeljem kojeg se stvaraju neiz-borna međulokalna tijela, takozvani »dvostupanjski intermunicipalitet« (two-tier intermunicipality). Autor analizira institucionalni razvoj u Saveznoj Republici Njemačkoj kao primjer primjene prvog načela te Francuskoj kao primjer drugog (Wollmann, 2011: 682–696).

36

lokalnih jedinica kroz politipski ustroj, uključivanje privatnih subjekata i organizacija civilnog društva u obavljanje lokalnih poslova, stupnjevanje, ustanovljenje centralno koordiniranih mreža za regionalnu politiku, osnivanje lokalnih ispostava sre-dišnjih tijela i delegaciju poslova lokalnih jedinica na njih kao centralizacijsku mjeru (Koprić, 2012: 1182–1184). Hulst i Van Montfort analiziraju četiri temeljne strategije kojima se lokal-na samouprava u Europi prilagođuje društvenim okolnostima koje u suvremenom kontekstu na nju vrše pritisak:8 amalga-macijom, centralizacijom ili regionalizacijom lokalnih funk-cija, uključivanjem privatnih i civilnih aktera te međusobnom suradnjom (Hulst i Van Montfort, 2007: 4–8). Baldersheim i Rose, polazeći od analize suvremenih teritorijalnih reformi u europskim državama, identificirali su pet korištenih strategi-ja: konsolidacija, odnosno okrupnjavanje lokalnih jedinica, umrežavanje lokalnih jedinica kroz suradnju, funkcionalna diferencijacija lokalnih jedinica koja često sadržava i njiho-vo međusobno stupnjevanje putem kojeg veće i jače jedinice obavljaju određene poslove za slabije i manje, osnivanje i ja-čanje intermedijarnih teritorijalnih stupnjeva (regionalizacija), centralizacija lokalnih funkcija, koja je prema autorima nužan ishod neuspjelih strukturnih i funkcionalnih reformi (Balders-heim i Rose, 2010: 236–240).

Znanstvena i stručna građa o suradnji jedinica lokalne sa-mouprave izrasla je iz istraživanja organizacije čitavog terito-rijalnog sustava, u kojima je suradnja predstavljala korektiv nedostacima teritorijalne podjele, opsegu lokalnih jedinica i broju stupnjeva čitavog sustava. Sa margina diskusija o op-

8 Takve procese autori grupiraju kroz četiri dimenzije: a) stalno rastući raz-mjer javnih službi i javnih usluga, potenciran tehnološkim razvojem te procesima urbanizacije i metropolitanizacije; b) povećana prostorna mobilnost stanovništva koja povlači za sobom fragmentaciju njihove društvene participacije u granica-ma pojedinih teritorijalnih jedinica; c) procesi marketizacije, privatizacije i dere-gulacije dovode do veće interferencije tržišnih i javnih organizacijskih subjekata smanjujući ulogu i funkcionalni djelokrug lokalnih samoupravnih jedinica; d) ekspanzija javnih politika europske, nadnacionalne razine, koje postavljaju više ili manje obvezujuće standarde za mnoge službe od općeg interesa, kako organi-zacijske tako i kvalitativne (Hulst i Van Montfort, 2007: 3–4).

37

timalnoj teritorijalnoj podjeli i idealnoj konfiguraciji sustava obavljanja javnih poslova te konsolidacijskim reformskim de-batama, suradnja je u fokus znanstvene pažnje, kao normativ-no najpoželjniji mehanizam koordinacije, ušla kada je princip strukturalne i funkcionalne fleksibilnosti postao važnijim od unutrašnje stabilnosti te od rasta organizacija internaliziranjem kritičnih resursa i kontingencija. Mijenjanje koordinacijskih instrumenata paralelno se odvija s trendom promjene od teri-torijalnog modusa organiziranja k funkcionalnom, pri čemu je fokus na zadaćama i programima koje se obavljaju transterito-rijalno i multiorganizacijski, a ne na pojedinim organizacijama i teritorijalnim jedinicama (O’Toole, 1993: 212; Wollmann i Bouckaert, 2006: 1–2). Moglo bi se reći kako se fokus, s tra-ženja idealne i po mogućnosti trajne organizacijske strukture i veličine, prebacuje na traženje zadovoljavajuće te privremene interorganizacijske konstelacije za određeni upravni program ili vrstu javnih poslova. Nove reforme teritorijalnih upravnih sustava nisu više primarno usmjerene traženju idealne terito-rijalne podjele i idealnog opsega pojedinih lokalnih jedinica, nego jačanju i »interkomunalnih okvira« i metoda djelovanja, posebno na regionalnoj razini i u velikim urbaniziranim pod-ručjima (Marcou i Wollmann, 2011: 129).

Teritorijalne reforme u europskim zemljama obično su bile vezane na decentralizacijske procese, bilo da su im neposredno prethodile ili su ih slijedile. One su svoj zenit doživjele u doba izgradnje države blagostanja bivajući, mimo funkcionalnih, fiskalnih i internih upravljačkih reformi (Dollery i Robotti, 2008: 15–16), komponentom modernizacijskih zahvata koji su arhaične lokalne zajednice trebale transformirati u moder-ne organizacijske sustave sposobne nositi sve složenije javne službe i osigurati odvijanje demokratskih političkih procesa na subnacionalnoj razini (CoE, 1995: 10–11; Sharpe, 1995: 65–68; Ivanišević, 2010: 79–80; Pavić, 2010: 86; Baldersheim i Rose, 2010: 6). Strukturalne teritorijalne prilagodbe suvreme-nim društvenim uvjetima većina je europskih zemalja izvršila 1960-ih i 1970-ih okrupnjavajući teritorij lokalnih samouprav-nih jedinica. Teritorijalne reforme usmjerene okrupnjavanju

38

lokalnih jedinica u novije vrijeme nisu osujećene isključivo jačanjem procesa funkcionalizacije upravljanja koja smanjuje važnost formalnih teritorijalnih i organizacijskih okvira, nego i konkretnim, političkim i interesnim preprekama na koje pla-nirane i inicirane, pa čak i one promišljene i pripremljene te-ritorijalne reforme u svojoj implementaciji nailaze, kao što je trajan slučaj s Francuskom. Svoj neuspjeh potencijalne konso-lidacijske reforme doživljavaju i u drugim državama: Češkoj, Slovačkoj, Mađarskoj i Norveškoj (Swianiewicz, 2010; Bal-dersheim i Rose, 2010). U uvjetima koji indiciraju moguću, pa i vjerojatnu petrifikaciju postojećih teritorijalnih struktura suradnja se sve više, u normativnom smislu, transformira iz kompromisne reformske strategije, koja se koristi podredno neuspjelim strukturalnim reformama, u optimalnu strategiju, u interesnom pogledu najprihvatljiviju za sve relevantne aktere, ali i u strukturnom – kao zalog potrebne sistemske fleksibil-nosti.

I bez promjena teritorijalne konfiguracije osnovnih samou-pravnih jedinica njihova se integracija u sustav, kao i obavlja-nje zahtjevnijih i skupljih službi može postići i interpolacijom jedne ili više (upravnih ili samoupravnih) teritorijalnih razi-na između centralne i lokalne razine upravljanja (Ivanišević, 2009: 669).9 Ipak, treba imati na umu da trend regionalizacije nije motiviran samo poboljšanjem sustava lokalne samoupra-ve, pomaganjem lokalnim jedinicama ili njihovom supstitu-cijom, nego i neovisnim razlozima: izražavanju regionalnog

9 Različite osnovne namjene kojima se opravdava osnivanje regija čine njihovu tipologiju složenom. Đulabić (2007: 55–66) razlikuje nekoliko tipova regija: upravne, planske (razvojne), političke, statističke, kulturne, etničke i po-vijesne, ekonomske i funkcionalne Može se primijetiti da je većina obrazloženih tipova na neki način posljedica težnje da se na jednom većem području objedini pojedini javni problem, pojedina politika ili legitimiraju i zadovolje određeni interesi na načelno jedinstven način. Stoga nije svaka politika stupnjevanja mo-tivirana integracijom lokalne samouprave. Samo osnivanje srednjih teritorijalnih razina ili njihovo opskrbljivanje novim funkcijama i resursima može imati ka-rakter decentralizacije, kada se na intermedijarnu razinu spuštaju ovlasti države ili pak centralizacije kada se na njih prenose poslovi i ovlasti jedinica lokalne samouprave.

39

identiteta, rješavanju društvenih problema šireg teritorijalnog obuhvata, prilagodbom za apsorpciju sredstava iz pretpri-stupnih i kohezijskih fondova Europske unije itd. (Đulabić, 2007: 51–66). Ipak, involviranje srednje razine u obavljanje i koordinaciju lokalnih poslova ne ovisi samo o njezinim for-malnim ovlastima, nego i o kapacitetu te o zainteresiranosti za rješavanje lokalnih problema. U dvostupanjskim i trostu-panjskim sustavima u kojima su jedinice područne ili regio-nalne samouprave udaljenije od lokalnih problema zbog svo-je veličine i različitog djelokruga, potreba za horizontalnom integracijom i usklađivanjem se češće i sve više zadovoljava suradnjom osnovnih jedinica, kao u Francuskoj, Italiji, Ni-zozemskoj, Njemačkoj i Španjolskoj (Hulst i Van Montfort, 2007: 213).10

Iako je metoda stupnjevanja, odnosno kreiranja i/ili jača-nja regionalnih teritorijalnih razina, tradicionalno, posebice na europskom kontinentu u ingerenciji središnje vlasti, u novije se vrijeme pojavljuje i legitimira ideja »novog regionalizma« (new regionalism) koja se sastoji u promoviranju endogenog, lokalno iniciranog stvaranja nadlokalnih teritorijalnih struk-tura. Novi regionalizam naglašava da korištenje sporazuma između lokalnih jedinica (istog ili različitih stupnjeva) može supstituirati politički sporne strukturalne reforme poput terito-rijalne i funkcionalne konsolidacije i amalgamacije (LeRoux i Carr, 2009: 2–3). Andersen i Pierre takve strukture naziva-ju »strateškim regijama« (strategic regions). Strateške regije predstavljaju »kolektive lokalnih jedinica koje, kroz među-sobna partnerstva stvaraju regionalnu razinu upravljanja« (Andersen i Pierre, 2010: 219). U istom tonu Andrew govori o »regionalnoj integraciji kroz ugovorne mreže« kao decen-traliziranom mehanizmu teritorijalne integracije međusobno neovisnih lokalnih jedinica bez intervencije središnje vlasti (Andrew, 2009: 378–380).

10 Do sličnih rezultata, iako bez spomena raspona kontakta i s različitih pozi-cija, dolaze i američka istraživanja: gdje je »gustoća« lokalnih jedinica veća, to jest gdje ih je u nekoj regiji više, horizontalna suradnja je frekventnija.

40

5. tipovi i oblici suradnje lokalnih i regionalnih jedinica

Različiti oblici suradnje obično variraju na kontinuumu između potpuno neformalnih, labavih i fleksibilnih oblika in-terakcije, preko formaliziranja sporazuma kroz različite vrste ugovora, do stvaranja posebne, stalne organizacije, kao tije-la više ili manje neovisnog o jedinicama koje su ga ustrojile. Takva je klasifikacija ujedno i najčešća. Airaksinen i Haveri u tom smislu razlikuju mreže i hijerarhije kao tipove koope-rativnih struktura (Airaksinen i Haveri, 2003: 2–3), a Hulst i Van Montfort policy mreže, formalne sporazume i organizaci-je (2007: 218–220). Studija Vijeća Europe11 razlikuje nekoliko oblika suradnje lokalnih jedinica: a) neformalnu suradnju (in-formal co-operation); b) sporazume (agreements) te c) osniva-nje organizacija u okviru privatnog ili javnog prava u obliku trgovačkih društava, neprofitnih organizacija privatnog prava ili upravnih organizacija (CoE, 2007: 9–10). Pusić oblike su-radnje razlikuje po četiri dimenzije, a takvu podjelu preuzima i Koprić. Prema stupnju obveznosti suradnje ona može biti obligatorna i fakultativna. Prema stupnju organiziranosti ona može biti organizacijska i funkcionalna. Opća i specijalizira-na suradnja označuje broj lokalnih funkcija, odnosno poslova oko kojih se suradnja odvija, dok dihotomija između jedna-ke i nejednake suradnje obuhvaća komponentu međusobnog odnosa uključenih jedinica, koje u zajedničkom aranžmanu mogu imati načelno jednake ili različite obveze, dužnosti i odgovornosti, temeljem kojih njihov međusobni odnos može varirati kao više ili manje ravnopravan (Pusić, 1985: 332; Ko-prić, 2006: 273–274). Navedena razlikovanja zapravo pred-stavljaju krajnje točke kontinuuma na kojemu se može naći mnogo različitih oblika koji su više ili manje institucionalizi-rani, obligatorni ili strukturno integrirani. Suradnja pak može

11 Riječ je o studiji koju je skupina eksperata izradila na temelju istraživanja u nekoliko europskih zemalja. Na osnovi te studije Vijeće Europe je izdalo Pre-poruku o institucionalnom okviru suradnje lokalnih jedinica (Recommendation 221 (2007) Institutional framework of inter-municipal co-operation).

41

biti opća samo u teoriji; lokalne jedinice mogu surađivati na više ili manje lokalnih aktivnosti, ali će suradnja jako rijetko obuhvaćati sve njihove aktivnosti, interne i eksterne. Stoga se ta dihotomija u literaturi češće susreće kroz razlikovanje na jednofunkcionalne (single-purpose) i višefunkcionalne (mul-ti-purpose) kooperativne aranžmane (Hulst i Van Montfort, 2007).12

Višedimenzionalnu tipologiju suradničkih aranžmana pru-žaju Hulst i van Montfort pri analizi rezultata komparativne studije o suradnji lokalnih jedinica u osam zapadnoeuropskih država.13 Autori suradnju lokalnih jedinica promišljaju duž dvije osnovne osi lokalnih jedinica kao političko-upravnih sustava: s jedne strane, one mogu surađivati u operativnim zadaćama koje podrazumijevaju zajedničku »proizvodnju« javnih usluga te u koordinativnim zadaćama, kojima označa-vaju usklađivanje lokalnih javnih politika (Hulst, Van Mont-fort, 2007: 11). Različite oblike i mehanizme suradnje po obje se osi svrstavaju prema »stupnju organizacijske integracije« kojim se podrazumijeva ishod strukturiranja suradničkog pot-hvata koji može varirati od policy mreža kao oblika najslabije integriranosti do stvaranja samostalnih formalnih organiza-

12 Primijećeno je, na uzorku sedam europskih država, da su rasprostranjeniji jednofunkcionalni kooperativni entiteti: značajno prevladavaju u Belgiji, Nje-mačkoj i Finskoj, dok su podjednako zastupljeni, kao i oni multifunkcionalni, u Španjolskoj, Francuskoj i Nizozemskoj. U Italiji, naprotiv, prevladavaju oni multifunkcionalne prirode. Postojanje multifunkcionalnih kooperativnih entite-ta tumači se naglo poraslom potrebom za suradnjom lokalnih jedinica do koje je došlo prvenstveno zbog brzih transformacija i obuhvatnih reformi političko-upravnog sustava kao u Španjolskoj 1970-ih godina te u Italiji krajem prošlog stoljeća. Obično obuhvaćaju funkcionalno slične ili međuovisne lokalne funkci-je: u Nizozemskoj su objedinjene vatrogasna, policijska i hitna medicinska služ-ba, a u Francuskoj nove kooperativne forme objedinjuju društveno, ekonomsko i prostorno planiranje (Hulst i Van Montfort, 2007: 217–218).

13 Hulst i Van Montfort (2007) Inter-Municipal Cooperation in Europe. Op-sežna i solidno teorijski utemeljena, ta je komparativna studija prva takve vrste u Europi. Obuhvaća, osim uvodnog i završnog poglavlja urednika, osam nacional-nih studija domaćih eksperata koje sadržavaju pravni, institucionalni, organiza-cijski i politički okvir suradnje jedinica lokalne samouprave te analizu dostupne prakse u Belgiji, Nizozemskoj, Španjolskoj, Finskoj, Italiji, Francuskoj, Velikoj Britaniji i Njemačkoj.

42

cija (standing organization) kao najčvršćeg oblika integraci-je. Kombinirajući organizacijsku (strukturnu) i funkcionalnu (operativnu) dimenziju suradnje autori su utvrdili četiri osnov-na tipa kooperativnih struktura:

1. Kvaziregionalne jedinice (semi-regional government) sa-mostalne su i teritorijalno definirane organizacije s jav-nim ovlastima i pravom donošenja odluka obveznih za područje lokalnih jedinica koje su ih ustanovile. Uglav-nom su osnovane za planiranje i koordiniranje lokalnih javnih politika te su opskrbljene potrebnim kompetenci-jama i resursima. Nazivaju se još i »integriranim mode-lom« suradnje lokalnih jedinica te uglavnom posjeduju pravnu osobnost (CDLR, 2007: 9).

2. Organizacije javnih službi (service delivery organizati-ons) samostalne su organizacije i posebne pravne osobe ustanovljene za organiziranje i obavljanje javnih službi. Osnovane po pravilima privatnog prava kao trgovačka društva ili po pravilima javnog prava kao ustanove, ta-kve se organizacije, u pravilu, osnivaju za obavljanje poslova koji su podložni kriterijima ekonomije razmje-ra te zahtijevaju adekvatan populacijski i teritorijalni obuhvat.

3. Sporazumi o organizaciji javnih službi i pružanju javnih usluga (service delivery agreements) podrazumijevaju suradnju utemeljenu na ugovorima za zajedničko orga-niziranje i pružanje pojedinih javnih službi bez uspo-stavljanja posebnog kooperativnog entiteta organizacij-skog tipa, odnosno zasnivaju se na razmjeni, a ne na združivanju materijalnih resursa i tehnologije.

4. Planski forumi (planning forum) označavaju labavo po-vezanu mrežu jedinica lokalne samouprave involvira-nih u planiranje i koordinaciju lokalnih javnih politika. Takve oblike karakterizira nizak stupanj formalizacije odnosa i međusobnih prava i obveza, ali i kontinuirana te stabilizirana interakcija.

43

6. Komparativna rasprostranjenost i uvjetovanost pojedinih tipova suradnje

S obzirom na to da je prethodno analizirana tipologija ishod komparativnog istraživanja suradnje lokalnih jedinica, može poslužiti kao osnova za analizu rasprostranjenosti i uvjetova-nosti pojedinih tipova suradnje, kako u pojedinim državama tako i po pojedinim područjima javnih poslova.

Kvaziregionalne jedinice prvenstveno su uvjetovane posto-janjem snažnih prirodnih, društvenih ili ekonomskih međuovi-snosti lokalnih jedinica u pojedinim regijama, a odraz su poli-tičke dimenzije lokalne samouprave kao regulatora određenih društvenih procesa. Stoga je širina regulativnih zadaća, kao i autonomija lokalnih jedinica u njima, prvi uvjetujući faktor pojave ovog oblika suradnje. To se odnosi na ona područja poslova koja po svojoj naravi proizvode snažne ekstrateritori-jalne efekte: regulacija stanovanja, javni prijevoz i prometna infrastruktura, društveno-ekonomske razvojne politike, mjere zaštite okoliša. Takvi su oblici suradnje karakteristični za kon-tinuirano urbanizirana, a administrativno fragmentirana me-tropolitanska područja razvijenih zemalja, u kojima funkciju koordinacije lokalnih odluka i politika te obavljanje složenijih i skupljih poslova i službi ne vrši formalna srednja teritorijalna razina bilo što je nema (Finska), slabog je kapaciteta i/ili funk-cionalno jasno razgraničena od lokalnih jedinica, kao što su de-partmani u Francuskoj te pokrajine u Nizozemskoj.14 Takvi su oblici suradnje rijetki ili ih nema u Belgiji, Engleskoj i Italiji, a prisutni su, iako ne značajno, u Španjolskoj i Njemačkoj (Hulst i Van Montfort, 2012: 129–130; Lackowska, 2009: 347–369). Ustrojavanje takvih entiteta zahtijeva značajan prijenos lokal-nih ovlasti i njihove autonomije na kooperativna upravljačka tijela te je, u skladu s tim, teško očekivati njihovo potpuno

14 Primjeri takvih oblika suradnje su regionalna vijeća u Finskoj, urbane i aglomeracijske zajednice u Francuskoj, metropolitanska vijeća (7) u Nizozem-skoj (ibid.: 225), macomunidades u Španjolskoj koje imaju vlastite prihode i pravnu osobnost. Sličnog su karaktera i recentno uvedene višenamjenske mikro-regionalne asocijacije u Mađarskoj (Pfeil, 2010: 255–263).

44

spontano i endogeno nastajanje. Gdje god postoje, rezultat su snažnih državnih intervencija k racionalizaciji i optimalizaciji lokalnog upravljanja.15 Svojevrsne regionalne jedinice in statu nascendi, obično su višenamjenske te višefunkcionalne (Hulst i Van Montfort, 2007: 224–227; 2012: 128–130). Ako u sebi objedinjuju regulacijske i servisne ovlasti i funkcije, takav se oblik suradnje približava stvaranju specijalnih lokalnih jedini-ca, odnosno parcijalnoj funkcionalnoj konsolidaciji.16 U SAD-u kvaziregionalne jedinice ovoga tipa poznate su pod nazivom »regionalna vijeća« (regional councils) koja su »dobrovoljna udruženja lokalnih jedinica koja predstavljaju interese njihovih područja te koordiniraju varijetet lokalnih i regionalnih plano-va, resursa, službi i programa«. Prema podacima iz 1996. bilo je 540 takvih vijeća (Atkins, 1997: 420).

Organizacije javnih službi obavljaju pretežno operativne poslove koje karakterizira nepolitički karakter, odnosno rijetki interesni konflikti u pogledu njihova obujma i kvalitete. One su najčešći kooperativni oblici te se mogu naći u svim europskim državama. Osnovane kao trgovačka društva ili ustanove, to jest po »pravilima privatnog ili javnog prava«, takve zajednič-ke organizacije predstavljaju kooperativne pothvate u kojima se relativno jasno mogu razdijeliti vlasnički i osnivački udjeli uključenih lokalnih jedinica te investicijske kvote, a posljedič-no i specificirati obveze, dužnosti i prava uključenih partnera. Kao faktori frekventnijeg pojavljivanja takvih organizacija u konkretnim institucionalnim kontekstima od primarne su važ-

15 Primijećeno je da, vođene isključivo lokalnim preferencijama, lokalne jedinice mahom ustrojavaju labavije i neformalnije oblike suradnje koji omogu-ćavaju zadržavanje veće individualne autonomije i kontrole nad kooperativnim pothvatom. To vrijedi kako za sporazumnu koordinaciju lokalnih politika, tako i za organizaciju i pružanje javnih službi (Hulst et al., 2009: 276–277).

16 Hertzog kod takvog tipa suradnje (utjelovljenog u primjeru francuskih lo-kalnih »zajednica« (communities) zamjećuje važnu karakteristiku, koja u odre-đenoj mjeri vrijedi i za servisne organizacije: često se kod takve suradnje više ne radi o izravnoj i horizontalnoj komunikaciji i interakciji između lokalnih jedinica međusobno, nego o vertikalnoj suradnji između pojedinih lokalnih jedinica i ko-operativnih entiteta te se takvi entiteti etabliraju kao zasebna teritorijalna razina interpolirana između francuskih općina i departmana (Hertzog, 2010: 297–298).

45

nosti veličina, odnosno kapacitet lokalnih jedinica te širina njihova djelokruga poslova. Odgovornost lokalnih jedinica za široku paletu javnih službi u državama poput Belgije, Njemač-ke, Italije, Francuske i Nizozemske preliminarno su objašnje-nje postojanja zajedničkih organizacija, koje dobiva na svojoj utemeljenosti kada se promotre suprotni primjeri. Velike lo-kalne jedinice u Engleskoj, zajedno sa snažnom orijentacijom na uključivanje privatnog sektora u obavljanje javnih poslova, razlog su potpunom izostanku zajedničkih ustanova i trgovač-kih društava tamošnjih lokalnih jedinica. Također, postojanje teritorijalne razine koja je formalno ovlaštena te ekonomski i organizacijski sposobna supstituirati lokalne jedinice u obav-ljanju skupljih službi djeluje k nižoj frekvenciji takvih inter-lokalnih aranžmana (Hulst i Van Montfort, 2007: 227–230; 2012: 131–137). Načelno gledano, servisna suradnja jedinica lokalne samouprave može donijeti koristi u vidu ušteda, kva-litete i dosezanja ekonomije razmjera bez obzira na konkretnu veličinu lokalnih jedinica. Čini se, ipak, da je u državama s razmjerno velikim lokalnim jedinica takva suradnja najčešća u službama koje zahtijevaju veliki teritorijalni radijus i često ulaganje u nove tehnologije poput gospodarenja otpadom, energetskih službi te vodoopskrbe. U državama u kojima lo-kalne jedinice imaju odgovornost i za upravljanje društvenim službama poput zdravstva i školstva (Švedska, Finska, Švicar-ska) zajedničke zdravstvene i obrazovne ustanove predstav-ljaju najčešće kooperativne entitete (CDLR, 2007: 46). Kao i kvazi-regionalne jedinice, i interlokalne servisne organizacije mogu de facto postati slične specijalnim lokalnim jedinicama ako su opskrbljene ovlastima donošenja odluka obveznih za sve uključene jedinice te onima za samostalno djelovanje pre-ma trećima.

Sporazumi i ugovori namijenjeni obavljanju javnih službi funkcionalni su ekvivalenti osnivanju posebne organizacije za istu svrhu. Oni pak, po svojoj naravi, nose prednost fleksibil-nosti te manjih troškova ustanovljavanja i upravljanja zaseb-nim kooperativnim entitetom. Dvije se vrste ugovora mogu razlikovati po svojoj naravi: a) ugovori kojima određene je-

46

dinice »kupuju« određene službe i usluge od drugih, najčešće susjednih i većih jedinica; b) ugovori kojima lokalne jedinice razmjenom i specifičnom kombinacijom resursa zajedno orga-niziraju i pružaju određene javne usluge (Agranoff i McGuire, 2003: 82; Hulst i Van Montfort, 2007: 230–231). Kao i u po-gledu servisnih organizacija, osnovne determinante tog oblika suradnje su funkcionalni djelokrug, s jedne strane, te veličina odnosno kapacitet lokalnih jedinica, s druge. Ugovori i spora-zumi, u svojim raznim pojavnim oblicima, najčešći su formal-ni oblik interlokalne suradnje s obzirom na lokalne aktivnosti u kojima se mogu koristiti. Ipak, komparativno gledano, mno-go su češći u SAD-u, dok u europskim zemljama prevladavaju servisne organizacije, a ugovori se uglavnom koriste za uklju-čivanje privatnih aktera u obavljanje lokalnih poslova (Hulst i Van Montfort, 2007: 219).

Iako je međusobno dogovaranje, usklađivanje te pomaganje kroz razmjenu informacija i znanja među lokalnim jedinicama uvijek moguće, takvi oblici interakcije često su »nevidljivi« oku vanjskog promatrača, posebice kod kvantitativnih istraži-vanja na velikom uzorku lokalnih jedinica. Planski forumi obu-hvaćaju upravo takvu vrstu interakcija, no uglavnom se odnose na one koje su u određenoj mjeri strukturirane, stabilizirane i repetitivne. Prisutni su u različitim oblicima u svim državama obuhvaćenim istraživanjem. Uvjetovani su sličnim setom fak-tora kao i kvaziregionalne jedinice, od kojih se razlikuju po činjenici što ishod takve suradnje nije stvaranje posebne orga-nizacije s regulacijskim ovlastima. Kod takvih policy mreža, lokalne jedinice u potpunosti zadržavaju kontrolu i autonomiju nad svojim funkcijama. Namijenjene koordinaciji individual-nih planova i politika te formulaciji zajedničkih, forumi ovog tipa često uključuju i (organizacijske) aktere iz drugih društve-nih arena koji mogu svojom ekspertizom, materijalnim resursi-ma ili potrebnim ovlastima pridonijeti cjelovitijem zahvaćanju problema, legitimiranju kooperativnog pothvata te njihovom učinkovitijem rješavanju. Formiranje planskih tijela posebice je potaknuto intenziviranjem razvojne orijentacije teritorijalne samouprave.

47

Zajednička upravna tijela, koja su izostavljena iz prethod-no naznačene klasifikacije, nisu čest fenomen u europskim zemljama, iako se suradnjom u području javnih službi ili na usklađivanju lokalnih politika često razvija i zaseban admi-nistrativni aparat, no on je ipak ograničen na administriranje zasebnih, suradnjom obuhvaćenih područja poslova. Kao iznimke mogu se navesti »upravni savezi« (Verwaltungsge-meinschaften) i zajednički upravni uredi (Amter) u Njemačkoj koji kao svoju osnovnu djelatnost obavljaju upravne poslove za više lokalnih jedinica (Wollmann, 2008: 7–8). Također, kao način prevladavanja ograničenih kapaciteta malih lokalnih je-dinica u Mađarskoj, država ohrabruje i financijski potiče osni-vanje zajedničkih upravnih ureda koji bi osnovne upravne po-slove za lokalne jedinice s manje od 1.000 stanovnika. Prema podacima iz 2002., takva je suradnja uspostavljena u preko 2/3 takvih jedinica (Swianiewicz, 2002: 313).17

Asocijacije jedinica lokalne samouprave vrsta su njihove suradnje koje po svojoj naravi i organizacijskim oblicima odu-dara od prethodno opisanih te se one u istraživanjima i anali-zama obično izostavljaju ili promatraju izdvojeno od »uobi-čajenih« oblika suradnje. One podrazumijevaju široke saveze namijenjene promoviranju zajedničkih interesa u konkretnoj institucionalnoj okolini, kako nacionalnoj tako i međunarod-noj. Kao fokalne točke takve suradnje pojavljuju se stručne službe i uredi preko kojih se odvija komunikacija i interakcija uključenih samoupravnih jedinica. Takva je suradnja uvijek moguća te sveprisutna: pojedine lokalne jedinice žrtvuju jako malo svoje autonomije ili resursa, a zauzvrat postaju člano-vi široke koalicije koja obično nema samo asocijativnu ulo-gu promoviranja interesa svojih članova, nego i ulogu dise-minacije dobre prakse, širenja znanja i tehnologija djelovanja (Romeo, 2010: 1–3). Asocijacije lokalnih jedinica često su ne-zaobilazan partner središnje države pri formulaciji i provedbi javnih politika i propisa vezanih za lokalnu samoupravu. Osim

17 Po uzoru na mađarski primjer, sličan je oblik suradnje uveden i u Slovač-koj, no ne koristi se u značajnijoj mjeri (Swianiewicz, 2002: 313).

48

što su i same oblik suradnje lokalnih jedinica sa specifičnim svrhama i ciljevima, asocijacije često imaju i karakter plat-forme na kojoj izranjanju i drugi kooperativni pothvati među povezanim jedinicama. Mnoge nacionalne asocijacije jedinica lokalne samouprave među važnijim ciljevima svog djelovanja imaju praktično poticanje suradnje među lokalnim jedinica-ma usmjereno zajedničkom obavljanju servisnih poslova i/ili koordinaciji lokalnih javnih politika. Interesno i koalicijsko udruživanje jedinica lokalne samouprave sve je češće i sve intenzivnije i na nadnacionalnoj razini, bilo da se lokalne jedi-nice izravno povezuju u međunarodnim političkim i ekonom-skim arenama, bilo da se povezuju nacionalne asocijacije je-dinica lokalne samouprave. Lokalne su jedinice predstavljene u tijelima dviju najznačajnijih europskih nadnacionalnih po-litičkih saveza: kao stalni organ Europske unije, Odbor regija (Committee of Regions – CoR) ima savjetodavnu ulogu u svim javnim politikama koje tangiraju subnacionalne samoupravne jedinice na prostoru država članica, a u sklopu Vijeća Europe djeluje Odbor za lokalnu i regionalnu demokraciju (Committee on Local and Regional Democracy – CDLR). Kao najznačaj-nije europske udruge nacionalnih asocijacija lokalnih jedinica ističu se Vijeće europskih općina i regija (Council of European Municipalities and Regions – CEMR) čije članstvo obuhvaća 50 nacionalnih udruga iz 41 europske države, a predstavljaju oko 150.000 lokalnih i regionalnih jedinica (www.ccre.org), te Mreža udruga lokalnih jedinica jugoistočne Europe (Network of Associations of Local Authorities of South-East Europe – NALAS) koja okuplja 16 udruga iz 12 različitih država koje predstavljaju oko 9.000 jedinica lokalne samouprave.

7. suvremena europska regulacija suradnje

7.1.  Regulacijski okviri i politike prema suradnji teritorijalnih jedinica

Potrebno povezivanje samoupravnih jedinica mimo i preko utvrđenih funkcionalnih i teritorijalnih granica, u državnom se

49

sustavu ipak ne može u potpunosti prepustiti njihovoj autonom-noj inicijativi. Inercija kojoj su organizacije javnog sektora iznimno podložne može osujetiti njihovu suradnju, kao što je ona ograničena i varijablom političke moći koja tendira kon-centraciji i nerado se dijeli. Također, teritorijalna fragmentaci-ja i posljedična interesna partikularizacija dovode do sve užih i specifičnijih ciljeva i svrha pojedinih jedinica. Stoga će poje-dine organizacije sve teže percipirati probleme i procese koji nadilaze njihov neposredni djelokrug i teritorijalni obuhvat. Teško je, slijedom navedenog, očekivati da će se potrebna in-tegracija razdijeljenih ovlasti i resursa idealno realocirati »po sistemu spojenih posuda« potpuno autonomnom inicijativom samoupravnih jedinica. Centar stoga, i kada gubi čvrste i odr-ješite hijerarhijske ovlasti, zadržava pravo da inicira, sugerira, potiče i regulira moguće oblike povezivanja i aktivnosti oko kojih se surađuje. Načelno, tri su moguća pristupa centralnih vlasti prema suradnji jedinica lokalne i regionalne samoupra-ve: a) restriktivan; b) permisivan (neutralan) i c) stimulativan, odnosno poticajan.

U posljednje se vrijeme mijenja pristup država suradnji sa-moupravnih jedinica tako da se restriktivne norme liberalizira-ju, a već postojeće neutralne norme se pretvaraju u poticajne.18 Restriktivnost prava na suradnju obično je (bila) relativna, odnoseći se na neke poslove ili organizacijske oblike, poput zabrane multifunkcionalnih kooperativnih organizacija u Ni-

18 Pod utjecajem teorije kolektivne akcije (Olson, Ostrom, Feiock) formira se mišljenje da su poticajne mjere nužan stimulans suradnji lokalnih jedinica, odnosno njihovu kolektivnom djelovanju: »Gdje god naiđemo na ustanovljenu i uspješnu suradnju, iza nje stoji neka vrsta državnih poticajnih mjera« (Swia-niewicz, 2002: 314). U sličnom se tonu smatra da je suradnja bez vanjskih sti-mulansa »osuđena na propast« (Lackowska, 2009: 347–350). Tendencija prema permisivnosti pravnog okvira suradnje lokalnih jedinica može se ilustrirati či-njenicom da je u SAD-u, kako 1965. zamjećuje Perko-Šeparović (1965: 192), samo devet saveznih država dopuštalo lokalnim jedinicama formalizaciju svoje suradnje u obliku zaključenih ugovora: Minnesota, California, Georgia, Louisi-ana, Missouri, Nevada, Ohio, Pennsylvania i Wisconsin. Danas je zaključivanje ugovora dopušteno lokalnim jedinicama u svim državama, a permisivnost varira prema područjima poslova ili području na kojem se lokalne jedinice nalaze (me-tropolitansko ili ruralno).

50

zozemskoj između 1950. i 1985. i slične regulacije u Belgiji koja je rezultat recentnih reformi (2001 – Hulst et al., 2009: 268–269). Ponegdje postoje geografske, odnosno teritorijalne restrikcije: u Austriji je suradnja dopuštena samo lokalnim je-dinicama koje su u sastavu iste provincije, dok u Švicarskoj i Njemačkoj uglavnom surađuju jedinice koje pripadaju istom kantonu ili saveznoj državi, ne zbog postojanja eksplicitne za-brane, nego zbog različitih pravnih okvira kojima regionalne jedinice (kantoni i države) mogu regulirati suradnju i položaj lokalne samouprave.19 U Francuskoj, Portugalu i Italiji zahti-jeva se teritorijalna povezanost, odnosno teritorijalni konti-nuitet jedinica koje surađuju (CLRD, 2007: 26–27). Također, načelno slobodan izbor uključivanja u kooperativni aranžman ponegdje je, kao u Francuskoj, funkcionalno ograničen, od-nosno dopunjen obvezom prijenosa ovlasti iz točno određe-nih područja lokalnih poslova, a zakon zahtijeva formiranje isključivo multifunkcionalnih oblika suradnje.20

Neutralan pristup, kao minimalan standard regulacije su-radnje, mogao bi se nazvati i decentraliziranim pristupom; podrazumijeva pravni okvir kojim se suradnja dopušta, s mi-nimalnim brojem pravila (materijalnih i procesnih) kojima se ona usmjerava i potiče (Hulst i Van Montfort, 2007: 233). Pravo lokalnih jedinica na povezivanje, udruživanje i suradnju postalo je standardni dio »paketa« suvremenog međunarod-nog pravnog položaja lokalne samouprave koji je utemeljen na doktrinarnim konceptima političke decentralizacije i sup-sidijarnosti, prevladavajućima u zapadnom civilizacijskom

19 Sličan problem postojao je i kod suradnje općina različitih republika u bivšoj SFRJ. Na njega upozorava Dujmović u istraživanju suradnje općina u Hrvatskoj: »Ponekad se događa da određeni republički propisi i dogovori one-mogućuju suradnju susjednih općina dviju republika« (Dujmović, 1968: 19).

20 Uvođenjem javnih tijela za suradnju lokalnih jedinica (etablissements public de cooperation intercommunale – EPCI) pokušala se racionalizirati i si-stematizirati dotada heterogena i nepregledna institucionalna mapa teritorijalne samouprave i postojećih kooperativnih aranžmana i tijela. Lokalne su jedinice slobodne u odluci o pristupu takvim tijelima, no, jednom pristupivši, obvezne su prenijeti ovlasti iz područja ekonomskog razvoja, teritorijalnog planiranja te javnog prometa i prijevoza (Parrado, 2005: 11).

51

krugu.21 Suradnja lokalnih jedinica implicitno je utemeljena u Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi, i to u članku 4. koji govori o samostalnosti pri obavljanju lokalnih poslova te u članku 6. koji govori o pravu jedinica lokalne samouprave da organizacijsku strukturu autonomno urede u skladu s obuj-mom svojih poslova (CLR, 2007: 2). Suradnja također ima i eksplicitno utemeljenje u članku 10. Povelje koji utemeljuje pravo na domaću i prekograničnu suradnju.22 Iznesenoj re-gulaciji sukladno, i za suradnju bi trebala vrijediti implicitna opća klauzula koja bi je dopuštala u svim lokalnim poslovima i ovlastima, ako eksplicitno nije propisom u nekom područ-ju poslova ili za neke jedinice izrijekom zabranjena. Takav, »indiferentan« centralni pristup suradnji lokalnih jedinica pri-sutan je osobito u državama koje su tek nedavno započele s decentralizacijskim reformama i u kojima uloga i funkcionalni djelokrug lokalnih jedinica nisu u potpunosti definirani, ni s vremenom institucionalizirani. Reguliranje i poticanje surad-nje lokalnih jedinica u kontekstu etabliranja lokalne samoupra-ve smatra se »razvojem druge generacije« te postaje relevant-no jednom kad se dovrše procesi decentralizacije i izgradnje lokalnih institucija (CoE, 2007: 4–5). Stoga se neutralan pri-stup može ponajprije pronaći u državama bivšeg socijalistič-kog bloka u kojima proces izgradnje institucionalnog okvira lokalne i regionalne samouprave još uvijek traje: Sloveniji, Hrvatskoj, Bosni i Hercegovini, a donedavno i u Mađarskoj, Slovačkoj i Češkoj (CoE, 2007: 4; Swianiewicz, 2010; 2011). On podsjeća da je suvišno, a često i kontraproduktivno, na

21 U većini je država članica Vijeća Europe pravo na suradnju regulirano općim zakonodavstvom o lokalnoj samoupravi; ustavom je takvo pravo zajam-čeno u Ukrajini, Austriji, Portugalu, Bugarskoj i Njemačkoj, dok je u Danskoj osigurano pojedinim sektorskim propisima (CoE, 2007: 7).

22 (1) »Lokalne jedinice, u obavljanju svojih ovlasti, imaju pravo da, u skladu sa zakonom, surađuju i udružuju se s drugim lokalnim jedinicama radi obavljanja poslova od zajedničkog interesa«; (2) »Svaka država mora priznati pravo lokal-nim jedinicama da se udružuju radi zaštite i promicanja njihovih zajedničkih interesa i da pristupaju međunarodnom udruženju lokalnih jedinica«; (3) »Lo-kalne jedinice mogu, pod uvjetima koji se mogu predvidjeti zakonom, surađivati s lokalnim jedinicama drugih država«.

52

umjetan način inicirati i poticati interlokalnu suradnju bez jas-ne uloge lokalne samouprave i bez čvršćih indikatora njihove (ne)uspješnosti u zadovoljavanju zahtjeva i očekivanja koja su pred njih postavljena.

Mimo tradicionalnih i kontinuiranih potreba za integraci-jom teritorijalnog sustava (Ivanišević, 2009: 671–675), u novije doba mogu se istaknuti dvije dodatne okolnosti koje, nešto specifičnije, uprisutnjuju potrebu za aktivnom nacional-nom politikom prema suradnji jedinica teritorijalne samoupra-ve, a time i za stimulirajućim pravnim okvirom: a) centralno ili nadnacionalno ujednačavanje standarda za mnoge javne službe, kojime su lokalne funkcije i poslovi, osim kvantita-tivno (brojem i opsegom), sve više određene i kvalitativno; b) metropolitanizacija gradskih naselja kao proces koji kvantita-tivno i kvalitativno postavlja sasvim nove standarde organiza-cije i koordinacije lokalnih javnih službi i javnih politika na kontinuirano urbaniziranim područjima gdje ne postoje jasne prirodne, a često ni administrativne granice između različi-tih samoupravnih jedinica (Pavić, 2001: 237; LeRoux i Carr, 2009: 2–3; Hulst i Van Montfort, 2007: 233).23 Takva je po-treba prepoznata i registrirana kroz sve raznovrsnije, izravne i neizravne instrumente kojima se takvo poticanje operacio-nalizira. Detaljan permisivni okvir suradnje, kojim se regulira značajan dio materijalnih i procesnih aspekata, mogao bi se

23 Velik dio literature o suradnji lokalnih jedinica ispituje suradnju upravo u tom specifičnom ambijentu, gdje su teritorijalne međuovisnosti toliko brojne i kompleksne da je suradnja znatno više uzrokovana eksterno, apriornom po-trebom za kolektivnom akcijom, nego konvergiranjem individualnih politika i potreba (Feiock, 2008; Poppelaars, 2007; Shrestha, 2005). Suradnja u metropo-litanskim područjima posebno je izražena u američkoj teoriji i upravnoj prak-si. Prema Paviću, upravo su komunalne službe onaj tip lokalnih funkcija koje najteže slijede porast stanovništva i njegovu teritorijalnu disperziranost (Pavić, 2001: 232). Teritorijalna disperzija velikih gradova preko formalno utvrđenih teritorijalnih granica tendira prema stvaranju širih sustava upravljanja, posebi-ce u oblasti komunalnih djelatnosti (Pavić, 2001: 237). Vijeće Europe donijelo je 2006. preporuku Rec. 188(2006) o dobrom upravljanju na metropolitanskim područjima u kojoj se eksplicitno sugerira pronalaženje oblika integracije me-tropolitanskih područja te zagovara djelotvorna suradnja i koherentnost među fragmentiranim lokalnim jedinicama na metropolitanskim područjima.

53

smatrati neizravnim, odnosno pasivnim modalitetom poticanja suradnje, jer iako ne potiče suradnju izravno, uklanja prepre-ke koje ju ograničavaju poput nedostatka potrebnog pravnog i organizacijskog znanja te posljedične neizvjesnosti koja iz toga proizlazi. Često se takav pravni okvir suradnje izdvaja iz temeljnog zakona o lokalnoj samoupravi u specijalne zakone o suradnji u kojima se na jednom mjestu reguliraju svi njezini važni aspekti. To je slučaj u Belgiji, Nizozemskoj, Francuskoj, a u novije se vrijeme širi i na druge zemlje: Kosovo, Makedo-niju i Tursku, pod presudnim utjecajem UNDP-a.24 Osim re-gulativnim djelovanjem, država može suradnju potpomagati i onim operativnim. U takav se okvir mogu smjestiti i aktivnosti poput pružanja pravne i tehničke pomoći lokalnim jedinica-ma pri uspostavi kooperativnih aranžmana, iako takve aktiv-nosti već tendiraju aktivnom promicanju suradnje i mogu biti dio koherentne politike njezina poticanja (Toolkit, 2010: 29). Ipak, detaljan pravni okvir može generirati prenormiranost su-radnje, a time i negativno djelovati na njezinu fleksibilnost, koja je ujedno i njezina najveća prednost.

O politici prema suradnji lokalnih jedinica može se govori-ti tek ako postoji »niz sustavnih odluka i aktivnosti usmjerenih prema ostvarenju unaprijed utvrđenih ciljeva« (Đulabić, 2007: 13), u ovom slučaju izravno usmjerenih intenziviranju surad-nje među jedinicama lokalne samouprave. Hulst i Van Mont-fort (2007: 232–235), a takvu podjelu preuzima i Swianiewicz (2011: 16), razlikuju tri opće strategije stimulacije suradnje lokalnih jedinica:

Prva se odnosi na propisivanje obligatorne suradnje u određenim situacijama ili za određene kategorije lokalnih jedi-

24 Belgija: Decreet van 6 jul 2001 houdende de intergemeentelijke samen-verking (De Peuter i Wayenberg, 2007: 37); Nizozemska: Joint provisions act-1985,1995 (Hulst i Van Montfort, 2007: 143); Francuska: Loi du 12 julliet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la cooperation intercommunale (West, 2007: 90); Kosovo: Law No. 04(2011) on inter-municipal cooperation (www.kuvendikosoves.org); Makedonija: Law on intermunicipal cooperation – 2009 (http://msdp.undp.org.ua/data/publications/law_on_imc_macedonia.pdf); Turska: Law on unions of local authorities-2005 (Peteri i Sevinc, 2010).

54

nica.25 Takav način normiranja može biti apsolutan i relativan. Apsolutno obligatorna suradnja podrazumijeva njezinu »ob-veznost« po nekoliko dimenzija: lokalne su jedinice obvezne u određenim okolnostima ili poslovima surađivati; propisano je s kim moraju surađivati i oblik odnosno struktura koopera-tivnog entiteta. Obligatorna suradnja na neki je način naličje restriktivnog pristupa suradnji, jer neizravno ograničava ko-operativni kapacitet lokalnih jedinica za udruživanje koje bi slijedilo autonomne lokalne interese i prilike. Ona se u kompa-riranim europskim državama obično odnosi na uspostavljanje organizacijski integriranih oblika suradnje: kvaziregionalnih jedinica i samostalnih organizacija javnih službi, kao što je ambulantna služba u Nizozemskoj, zdravstveni, socijalni i školski odbori na regionalnoj razini u Finskoj te »planinske zajednice općina« u Italiji (Hulst i Van Montfort, 2007: 233; Fedele i Moini, 2007: 126–128;). Kao primjer obligatorne su-radnje pri usklađivanju lokalnih javnih politika može se na-vesti obveza njemačkih općina da usklađuju svoje razvojne i prostorne planove, dok je njihovo zajedničko donošenje fa-kultativno. Obveza je kogentna jer njezino ignoriranje dovodi do ništavosti takvih planskih domumenata (Wollman, 2008: 8–9).

25 Obvezivanje lokalnih jedinica na suradnju u svim ili samo pojedinim elementima uspostavljanja takvih kooperativnih struktura (izbor suradnje kao strategije, izbor aktivnosti i oblika suradnje te izbor partnerskih jedinica) proble-matično je s dva aspekta: a) takvo propisivanje pravno kolidira sa zajamčenom autonomijom jedinica lokalne samouprave u pogledu načina obavljanja i organi-ziranja poslova samoupravnog djelokruga. Takvo je načelo najčešće konstituci-onalizirano, a regulirano je i međunarodnim pravnim aktima, poput spomenute Europske povelje o lokalnoj samoupravi koju su ratificirale gotovo sve članice Vijeća Europe. Ipak, kako je lokalnim jedinicama opstanak i identitet često naj-važniji, obligatorna se suradnja s njihove strane smatra »prihvatljivom cijenom«, odnosno »manjim političkim troškom« (Thurmaier i Wood, 2004: 125–126) koji moraju platiti da bi ostale samostalne i cjelovite te izbjegle »utapanje« u većim jedinicama u procesu amalgamacije i teritorijalne konsolidacije ili permanentno ostale bez svojih ovlasti njihovom centralizacijom te stoga ne osporavaju takvu regulaciju; b) obligatorna suradnja često može ostati mrtvo slovo na papiru ako lokalne jedinice ne posjeduju kapacitet za suradnju, odnosno ako niti udruži-vanjem svojih resursa ne mogu dostići potreban standard obavljanja određenih poslova odnosno koordinacije određene politike (Swianiewicz, 2011: 16).

55

Druga metoda centralnog poticanja suradnje obuhvaća instrumente financijske prirode. Financijske mjere mogu biti izravne i neizravne. Izravnim mjerama država pokriva troško-ve suradnje; one služe kao kompenzacija operativnim izdaci-ma ustanovljavanja kooperativnog aranžmana. O neizravnim financijskim mjerama može se govoriti u slučajevima kada suradnja figurira kao uvjet za dobivanje dodatnih financijskih sredstava usmjerenih upravo na funkcioniranje kooperativnog pothvata ili kada, surađujući, partnerske jedinice konkurira-ju za sredstva iz fondova koji su im pojedinačno nedostupni. Financijske mjere prisutne su, u različitom opsegu i svrsi, u većini europskih država, a najkompleksniji poticajni sustavi mogu se naći u Francuskoj, Mađarskoj, Italiji i Švicarskoj, državama jako fragmentirane teritorijalne strukture (CLRD, 2007: 30–33).26 Poseban slučaj financijskog poticanja surad-nje može se naći u Francuskoj gdje se udružene jedinice, od-nosno organizacije koje su od njih osnovane, transformiraju u posebnu fiskalnu vlast te dobivaju pravo razrezivanja i ubira-nja poreznih prihoda.

Treća skupina poticajnih mjera je političko-upravne priro-de. Suradnja im se postavlja kao uvjet za specijalnu decen-tralizaciju poslova i ovlasti, sa viših razina na ustanovljene kooperativne entitete. Instrumenti političko-upravne prirode koriste se u Španjolskoj, Nizozemskoj i Njemačkoj (Toolkit, 2010: 33).27 Bilo da država delegira posebne poslove i ovlasti izravno kooperativnim entitetima, bilo da, u pravilu, oni dje-luju isključivo kao agenti uključenih lokalnih jedinica, kao

26 Kao sustav lokalne samouprave s razgranatim financijskim mjerama po-ticanja suradnje ističe se i onaj nizozemski, unatoč razmjernoj veličini i snazi tamošnjih jedinica lokalne samouprave. Sustav poticajnih mjera u tom je slučaju više posljedica neuspjelih amalgamacijskih reformi i njihovog neizravnog poti-canja, no planski vođene politike prema suradnji lokalnih jedinica (Hulst i Van Montfort, 2007: 235; Toolkit, 2008: 31).

27 U jednom je takvom slučaju ustavni sud države Schleswig-Holstein u Nje-mačkoj ukinuo zakon kojim je predviđao transfer funkcija s državne razine na međulokalna tijela temeljeći svoju odluku na nedostatku demokratskog izbor-nog legitimiteta takvih tijela potrebnog za obavljanje poslova od javnog interesa (Wollmann, 2010: 287).

56

opće pravilo vrijedi da oni ne mogu autonomno manipulirati svojim djelokrugom poslova, sužavajući ga ili šireći (CDLR, 2008: 17).

Poticanje suradnje, pa čak i njezino samo normiranje od strane centra, posebice ono koje mijenja autonoman karakter jedne od triju značajki autonomne suradnje (izbor suradnje kao strategije, izbor aktivnosti, izbor partnera), može u lega-lističkoj i autoritarnoj upravnoj i društvenoj kulturi imati ne-dovoljan, pa i suprotan efekt od željenog. Ustanovljavanje i proces suradnje u tom bi se slučaju moglo shvatiti formalistič-ki, kao još jedan u nizu zakonskih zahtjeva koje treba provesti i primijeniti i kojemu se ne vidi pravi smisao i cilj. Stoga se, preko i mimo izravnih regulacijskih i stimulacijskih mjera, po-kušava neizravnim instrumentima stvoriti »klima suradnje«; oblikovati institucionalne i kulturalne obrasce koji će poticati autonomno povezivanje jedinica lokalne samouprave kao nji-hovu vlastitu odluku – neformalno i neinvazivno. Strategije i instrumenti poticanja suradnje teritorijalnih jedinica stoga ne potječu samo od države – primjetan je angažman i srednje te-ritorijalne razine, međunarodnih organizacija, stručnih udruga i akademske zajednice da se dobra praksa u obliku izvješća i uputa diseminira, učini javnom i dostupnom te da se na taj način oblikuje svijest o poželjnosti i potrebi za suradnjom. Publikacije takve vrste, osim zbog policy uputa kojima obilu-ju, vrijedne su i kao izvor komparativnog empirijskog materi-jala o suradnji lokalnih jedinica u raznim državama. Kao važni akteri tog »pokreta« ističu se Vijeće Europe, ponajviše njego-vo tijelo Europsko vijeće za lokalnu i regionalnu demokraciju (CDLR), Program za razvoj Ujedinjenih naroda (UNDP), Vi-jeće europskih lokalnih i regionalnih jedinica (CEMR), Vijeće regija kao savjetodavna institucija Europske unije te Inicijati-va za lokalnu samoupravu i reformu javnih službi Otvorenog društva (LGI-OSI).28 Početan korak ka harmonizaciji pravnog

28 Dokumenti obično sadržavaju komparativni pregled i analizu odabranih modela suradnje, studije slučaja dobre prakse suradnje te preporuke i priručnike ustanovljavanja kooperativnih aranžmana namijenjenih lokalnim političarima i službenicima. Kao najznačajniji mogu se istaknuti: CoE (2007) Good practices

57

okvira i prakse suradnje lokalnih jedinica u Europi predstavlja Preporuka 221(2007) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe. Ona je logičan nastavak regulacije i usmjera-vanja teritorijalne samouprave u zemljama članicama k po-litičkoj decentralizaciji i lokalnoj autonomiji koja je počela usvajanjem Europske povelje o lokalnoj samoupravi 1985.29 Suradnju teritorijalnih samoupravnih jedinica stimuliraju i po-litike Europske unije: regionalna politika tradicionalno počiva na načelu partnerstva i suradnje lokalnih aktera, a ruralni se razvoj usmjerava kroz poticanje osnivanja lokalnih akcijskih grupa u sklopu LEADER programa.

7.2.  Prekogranična suradnja jedinica lokalne i regionalne samouprave

Sličnost problema s kojima se jedinice teritorijalne samo-uprave suočavaju u različitim državama, potaknuta većom prekograničnom mobilnošću ljudi, robe i kapitala, dovela je do intenziviranja suradnje (susjednih) lokalnih i regionalnih

in intermunicipal co-operation in Europe; CDLR (2008) Intermunicipal co-ope-ration: Manual of the European Committee on Local and Regional Democracy; UNDP (2006) Inter-municipal cooperation in Planning and Service Delivery: Analysis and Recommendations; LGI – UNDP – CoE (2010) Toolkit manual – Intermunicipal cooperation. Kao jedan od ishoda suradnje navedenih međuna-rodnih aktera može se istaknuti web-portal o suradnji lokalnih jedinica, dizajni-ran potporom UNDP-a, Vijeća Europe i LGI-a: www.municipal-cooperation.org, namijenjen upravnim službenicima – praktičarima te stručnjacima za lokalnu samoupravu.

29 Dokument se temelji na sljedećim preporukama: a) ohrabrivati i podu-pirati suradnju jedinica lokalne samouprave, b) ustanoviti dovoljno specifičan, predvidljiv i pristupačan pravni okvir suradnje, c) educirati lokalne dužnosnike i službenike o prednostima lokalne suradnje, d) napraviti detaljnu analizu o pred-nostima i nedostacima suradnje, komparirajući je s privatizacijom javnih službi i teritorijalnim reformama prije donošenja konačne odluke, e) angažirati lokalno stanovništvo pri oblikovanju pristupa suradnji, f) osigurati mjere demokratskog nadzora za cijelo vrijeme trajanja suradnje, g) razviti procedure transparentnog donošenja odluka u kooperativnim entitetima, h) samo iznimno suradnju propi-sivati kao obveznu, a i tada, po mogućnosti, konzultirati lokalne jedinice na koje se odnosi, i) razmotriti mogućnost prikupljanja podataka o postojećoj suradnji i njihovoj statističkoj obradi, koji bi osigurali utemeljenost daljnjih odluka o mje-rama poticanja ili supstitucije suradnje.

58

jedinica koje se nalaze u različitim državama. S obzirom na različitu državnu pripadnost, njihove se ekonomske, ekološ-ke, urbanističke, prometne i druge vrste međuovisnosti nisu mogle riješiti ustrojavanjem više, obostrano nadređene terito-rijalne razine, koja bi ih eksterno koordinirala. Stoga je po-treba za ujednačavanjem pravnog okvira suradnje u prekogra-ničnim slučajevima dovela do razmjerno rane međunarodne regulacije, bilateralne i/ili multilateralne prirode, odnosno one proizišle iz djelovanja međunarodnih organizacija. Europska okvirna konvencija o prekograničnoj suradnji između terito-rijalnih jedinica ili vlasti (European outline convention on transfrontier co-operation between territorial communities or authorities) usvojena je 1980. godine u Madridu pod okriljem Vijeća Europe na temeljima preporuke istoga tijela iz 1966,30 a stupila je na snagu potkraj 1981. Konvencija je usvojena u uvjetima kada se svako djelovanje izvan državnih granica smatralo domenom vanjske politike te stoga isključivom in-gerencijom nacionalnih razina vlasti. Izvorni tekst Konvencije stoga nije stipulirao izravno »pravo« lokalnih jedinica na su-radnju, prepuštajući državama potpisnicama da svojim zako-nima i bilateralnim ugovorima dimenzioniraju obuhvat preko-granične suradnje svojih subnacionalnih jedinica. Protokolima iz 1995. i 1998. to je pravo izričito priznato:31 suradnja je na-čelno moguća u svim lokalnim ili regionalnim aktivnostima.

30 U Republici Hrvatskoj navedena je Konvencija ratificirana 2003. kao dio paketa kojim se sustav »lokalne uprave i samouprave« transformirao, barem na načelnoj i legislativnoj razini, u sustav lokalne i područne samouprave uteme-ljen na vrijednostima političke decentralizacije i supsidijarnosti. Nisu ratificirani dodatni protokoli koji prava na prekograničnu suradnju jačaju i dopunjavaju, no njihov je smisao utkan u Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. Konvencija razlikuje suradnju između susjednih jedinica (cross-border cooperation) i suradnju jedinica koje ne graniče (inter-territorial cooperation).

31 Ipak, na neizravan način to je pravo priznato lokalnim jedinicama onih država koje su u međuvremenu ratificirale Europsku povelju o lokalnoj samo-upravi koja u 10. članku stipulira pravo na prekograničnu suradnju. Izvorni tekst Konvencije obvezivao je države potpisnice tek na »olakšavanje i potica-nje« prekogranične suradnje, ostavljajući im tako diskrecijsku zadaću da same, jednostrano ili bilateralnim ugovorima, utvrde postojanje, funkcionalni opseg i teritorijalni domašaj tog prava (Strazzari, 2011: 157–158).

59

Treći protokol usvojen je 2009.32 Tekstom najopsežniji, on je cjelovit i izravno primjenjiv pravni okvir za prekograničnu su-radnju subnacionalnih jedinica te predstavlja instrument kojim se usklađuju pristupi Vijeća Europe i Europske unije takvoj suradnji. On je omogućio ustrojavanje tkz. »euroregionalnih grupacija za suradnju« (Euroregional Cooperation Groupings) kao javnih i stalnih organizacija.

Paralelno s angažmanom Vijeća Europe da postavi osnovni međunarodni pravni okvir za prekograničnu suradnju, Europ-ska unija počela je promovirati interregionalnu suradnju svo-jim INTERREG (I, II i III) inicijativama početkom 90-ih go-dina 20. stoljeća. Uspjeh tih inicijativa bio je motiv da se takva suradnja inkorporira u kohezijsku politiku Europske unije. Te-ritorijalna suradnja (Territorial Cooperation) u proračunskom je razdoblju 2007.–2013. postala jedan od triju glavnih ciljeva kohezijske politike, a u tekućem je (2014.–2020.) ostala jedan od dvaju temeljnih ciljeva, distribuirajući kroz svoje programe preko 10 milijardi eura. Takvom je statusu teritorijalne surad-nje kohezijske politike pridonio i Lisabonski ugovor koji je teritorijalnu dimenziju kohezijske politike stavio uz bok eko-nomskoj i socijalnoj. Politika teritorijalne suradnje obuhvaća tri komponente: prekograničnu suradnju (cross-border coope-ration), transnacionalnu suradnju (transnational cooperation) i međuregionalnu suradnju (interregional cooperation).33 Kao institucionalna i pravna potpora teritorijalnoj suradnji 2006. usvojena je uredba o Europskoj grupaciji za teritorijalnu surad-nju (European Grouping of Territorial Cooperation – EGTC).

32 »Evolutivna narav« Konvencije njezina je karakteristika koju su njezini tvorci od početaka naglašavali. Smisao postupnog širenja i obogaćivanja prav-nog okvira prekogranične suradnje bio je »omekšati« države u njihovu stavu prema prekograničnoj suradnji te nadograđivati pravni okvir na temelju stečenih iskustava (Strazzari, 2011: 160).

33 U prethodnom su proračunskom razdoblju (2007.–2013.) uz teritorijalnu suradnju glavni ciljevi kohezijske politike bili konvergencija te regionalna kon-kurentnost i zapošljavanje, a u tekućem je to ulaganje u rast i radna mjesta. U tekućem razdoblju programi prekogranične suradnje (53) alociraju oko 73% sredstava predviđenih za teritorijalnu suradnju, programi transnacionalne surad-nje (13) oko 21%, a međuregionalne (INTERREG IVc i URBACT II) oko 6% sredstava (ETC, 2011: 11–12).

60

Grupacije su zasebne organizacije s pravnom osobnošću. Do-sada ih je osnovano 49, s tim da ih je petnaestak u pripremi.34 Primjećuje se da većina aktivnosti takvih organizacija zapravo nije povezana s financijskim programima iz fondova EU, nego se usmjeravaju na vođenje vlastitih, lokalno inspiriranih poli-tika, koje prate konkretne probleme i potrebe. To jest, one se ustrojavaju kao organizacijski okvir svakovrsne buduće poli-tičke koordinacije, a ne samo za realizaciju konkretnih posto-jećih projekata (Strazzari, 2011: 173).

Ricq u svojoj studiji o prekograničnoj suradnji u Europi nalazi pet osnovnih područja (sfera) javnih djelatnosti oko kojih se surađuje: 1. zaštita okoliša i prostorno planiranje; 2. promet i druga komunikacijska infrastruktura; 3. poticanje lo-kalnog gospodarstva i zapošljavanja; 4. zdravstvene i socijal-ne službe; 5. obrazovanje, istraživanje i kultura (Ricq, 2006: 108–122). Odnosi teritorijalnih jedinica mogu se konceptuali-zirati i dinamički razvijati kroz šest faza: a) potpuni izostanak odnosa; b) faza razmjene informacija; c) faza konzultacija; d) faza suradnje; e) faza harmonizacije te f) faza integracije (Ricq, 2006: 129–133).

Generalno, međunarodna regulacija prekogranične surad-nje teritorijalnih samoupravnih jedinica razvijala se kroz tri dimenzije: 1) shvaćanje suradnje kao incidentalne i epizodne, usmjerene rješavanju konkretnih lokalnih problema, evolui-ra u shvaćanje suradnje kao mogućnosti vođenja cjelovitih i dugoročnih transteritorijalnih lokalnih i regionalnih politika; 2) suradnja je bila ograničena na susjedne jedinice, dok je, prema novim postavkama, ona moguća i među jedinicama koje nisu ni susjedne ni bliske; 3) regulacija prekogranične suradnje evoluirala je od jednostrane ili bilateralne na razi-ni nacionalnih država prema međunarodnom acquisu koji je izravno primjenjiv u različitim državama te koji samouprav-nim teritorijalnim jedinicama jamči pravo na prekogranično povezivanje bez »blagoslova« matičnih država. Posljedično se

34 Podaci s web stranice EGTC (https://portal.cor.europa.eu/egtc/Pages/wel-come.aspx) odnose se na razdoblje zaključno sa 1. 9. 2014.

61

i uloga nacionalnih država mijenjala od one glavnog regulato-ra prekogranične suradnje do jednog od subjekata ili aktera ta-kvog povezivanja, posebno u EU programima transnacionalne suradnje (Strazzari, 2011: 173–175).

7.3.  Demokratska odgovornost i otvorenost interlokalnih struktura

Posložnjavanje arhitekture javnog sektora, čime suradnja lokalnih jedinica i njezina institucionalizacija obično rezulti-raju, može negativno djelovati na odgovornost kooperativnih entiteta i organizacija političkim tijelima lokalnih jedinica, ali i restriktivno djelovati na mogućnost nadzora od strane građana i stručne javnosti (Carr, 2004: 10–11; CoE, 2007: 15; Hulst i Van Montfort, 2007: 9; Swianiewicz, 2002: 321; 2010: 14–15; 2011: 9). Problem demokratske legitimacije, odgovornosti i nadzora kooperativnih aranžmana i entiteta, često navođen kao jedan od temeljnih problematičnih aspekata suradnje lokalnih jedinica (Swianiewicz, 2011: 10; Hulst i Van Montofort, 2007: 222), može se postaviti s dvije točke gledišta: a) s jedne strane, on označuje potrebu i pravo odlučivanja, usmjeravanja i nad-zora suradnje od strane izabranih predstavnika građana svake od uključenih lokalnih jedinica; b) s druge strane, i sve više, postavlja se pitanje izravne demokratske utemeljenosti koope-rativnih entiteta od strane stanovništva na njegovu području djelovanja jer »tehnokratske tendencije mogu ozbiljno ugro-ziti demokratski proces u lokalnoj samoupravi« (Ivanišević, 2009: 674). Iako još ponegdje problematična, prva je dimenzi-ja demokratske legitimacije relativno zadovoljavajuće riješe-na kroz sastave upravnih odbora, načine donošenja odluka ili udio u vlasništvu zajedničkih ustanova ili društava.35

35 Unatoč sve intenzivnijem reguliranju strukture i načina odlučivanja u ko-operativnim tijelima i organizacijama, faktična dominacija većih i jačih lokalnih jedinica uvijek je moguća ako je onim manjima jedina alternativa istupiti iz ko-operativnog pothvata te u tom smislu vrijedi Ivaniševićeva opservacija: »Da bi organizacija u jednome stupnju i autonomno povezivanje lokalnih jedinica mogli dati pozitivne učinke, kako u zadovoljavanju potreba građana, tako glede njihova sudjelovanja u lokalnom upravljanju, nužno je da lokalne samoupravne jedinice

62

Izravni demokratski legitimitet u obliku izravnog izbo-ra predstavnika građana u upravljačkim tijelima kooperativ-nih entiteta predmet je intenzivne debate u onim zemljama u kojima su integriraniji i trajniji oblici suradnje već i postali kvaziregionalna tijela, posebice u Francuskoj i Finskoj. Oni raspolažu trajno prenesenim ovlastima od strane lokalnih jedi-nica i djeluju kao posebna vlast, a manje kao agenti uključenih jedinica, i to, u pravilu, s multifunkcionalnim djelokrugom. Kao samostalne organizacije i s pravnom osobnošću, one mogu stupati u odnose s trećim akterima bez neposredne do-zvole lokalnih jedinica koje su ih osnovale te time još i više otežavati preglednost i mogućnost nadzora od strane zaintere-sirane ili opće javnosti. Potreba za izravnom demokratskom reprezentacijom građana u lokalnim kooperativnim entitetima posebno je potencirana postojanjem vlastitih izravnih prihoda kooperativnih struktura, pravom propisivanja i ubiranja pore-za te povlačenjem nenamjenskih dotacija od strane države ili drugih teritorijalnih razina (»no taxation without representa-tion«). Oklijevanje da se takvim oblicima lokalnog poveziva-nja osigura izravan legitimitet leži u činjenici da bi on značio zadnji i presudan korak u pretvaranju takvih aranžmana u lo-kalne jedinice posebne (jedno ili višefunkcionalne) namjene, što bi dodatno oslabilo lokalnu samoupravu, a organizacijsku i institucionalnu mapu javnog sektora učinilo dodatno gušćom i složenijom. Unatoč mnogim debatama, na takav se korak nije odlučila nijedna europska država, iako je u Francuskoj već bio pripremljen zakonodavni paket s takvim mjerama.36

budu krupnije, većeg kapaciteta te relativno izjednačene po stupnju razvijenosti. U protivnom se, ispod prividne ravnopravnosti autonomnih jedinica, mogu ra-zviti razni oblici faktične dominacije, od kojih takav tip integracije nema nikakve obrane, i to je jedna od njegovih najvećih slabosti« (Ivanišević, 2009: 674).

36 Iznimka tome jest finska regija Kainuu, rijetko naseljeno područje podijelje-no na devet općina. Specifičnost područja uzrokovala je eksperimentalan pristup finske države jačanju lokalnih kapaciteta. Kvaziregionalna jedinica koju su općine osnovale izravno je odgovorna za srednje obrazovanje, primarnu zdravstvenu za-štitu, socijalne službe, brigu o djeci, zaštitu okoliša i druge složenije javne službe, a financira se od lokalnih jedinica sa po 60% svakog lokalnog proračuna. Prema zakonu, tim tijelom upravlja izravno, od stanovništva izabrano regionalno vijeće, koje onda izabire izvršno vodstvo (Haveri i Airaksinen, 2007: 50–51).

63

Kao supstitucija izravnoj predstavljenosti, jačaju neizravni mehanizmi participacije građana i njihova utjecaja kroz ob-vezne konzultacije građana te postuliranjem njihova prava na pristup svim relevantnim informacijama kojima raspolažu sve samostalniji kooperativni entiteti (CDLR, 2007: 33–38; Hulst i Van Montfort, 2007: 222–224). Ipak, kako zaključuju Hulst i Van Montofrt (2007: 223): »Na duži će se rok pokazati nepri-hvatljivim da se kooperativni entiteti i institucije razvijaju u smjeru kvaziregionalnih jedinica bez adekvatne demokratske legitimacije«. »Nevidljivost« tih procesa, koji se u najvećoj mjeri događaju izvan demokratske pozornice, može osujetiti njihovu znanstvenu, javnu pa i političku evaluaciju, kako u pogledu opravdanosti razloga za formiranje takvih struktura tako i u pogledu ishoda. Stoga se pitanje opravdanosti i dosega interlokalne suradnje može postaviti s dva različita gledišta, tehničke i normativne prikladnosti: prvo je pitanje njihove prikladnosti s racionalno-instrumentalnog stajališta: mogu li interorganizacijske strukture uvijek i na svaki način zamijeniti trajnije promjene u formalnoj organizacijskoj strukturi? Drugo se pitanje odnosi na njihov utjecaj na demokratske procese: kako takve strukture učiniti bližima javnosti te izravnije odgo-vornima legitimnim političkim tijelima i građanima?

8. Zaključna razmatranja

Zadržati prednosti funkcionalne specijalizacije pojedinih organizacija, blizinu manjih lokalnih jedinica građanima te samostalnost njihova djelovanja, a u isto vrijeme prikladno koordinirati njihove partikularne, često divergentne i konku-rirajuće odluke i razvojne programe, ekonomično raspolagati javnim resursima te zadržati kapacitet rješavanja kompleksnih problema, misao je vodilja doktrine dobrog upravljanja pri razvijanju kooperativnih i mrežnih modaliteta povezivanja u lokalnim sustavim upravljanja. Kako god teorijski, doktrinar-no i vrijednosno bilo moguće utemeljiti potencijalne prednos-ti i koristi interlokalne suradnje, njihovo praktično dosezanje zahtijeva njezinu određenu frekvenciju te stanovit stupanj or-

64

ganizacijske integracije konkretnih kooperativnih aranžmana. Surađuju li lokalne jedinice frekvencijom i intenzitetom koji su manji od očekivanog ili normativno poželjnog, a s obzirom na sistemske faktore koji potrebu za njom indiciraju, ili koope-rativni entiteti svojom strukturnom (ne)stabiliziranošću ne od-govaraju poslovima za čije su obavljanje uspostavljeni, suviš-no je upozoravati na načelne i potencijalne prednosti suradnje te treba razmisliti o dubljim promjenama u čitavom sustavu, jer suradnja može sistemske nedostatke korigirati, razvoj sti-mulirati, a strukturalne reforme potencijalno supstituirati tek svojim učincima, ishodima i rezultatima, a ne svojim pravnim i doktrinarnim okvirom.

Postoje javni poslovi koji su tradicionalni i repetitivni te po svojim učincima predvidljivi, pa bi za njih trebalo biti lak-še, s obzirom na faktore koje treba uzeti u obzir i dostupno povijesno iskustvo, pronaći optimalnu strukturu, a autonomno povezivanje prepustiti nerutinskim poslovima, promjenjivim ili privremenim, ili onima koji na privremenoj ili povreme-noj bazi zahtijevaju veći i širi multiorganizacijski angažman. Takve su aktivnosti imanentne razvojnoj orijentaciji jedinica, a fleksibilnost kooperativnih aranžmana odgovara upravo ta-kvim uvjetima. Međutim, kako je komparativna analiza u pret-hodnim poglavljima pokazala, razvoj je u nekim zemljama oti-šao u suprotnom smjeru: suradnja lokalnih jedinica obuhvaća sve više javnih poslova koji su stalni, stabilni, repetitivni i tra-dicionalno lokalni, poput vodoopskrbe, gospodarenja komu-nalnim otpadom i opskrbe energijom, primarnog zdravstva i školstva, a takve se kooperativne strukture sve više institucio-naliziraju i organizacijski integriraju, pretvarajući se u zasebne entitete (stalna tijela i/ili specifične teritorijalne jedinice), za koje se onda traže alternativni modaliteti političke odgovorno-sti, demokratskog legitimiteta i otvorenosti. Trajne interlokal-ne strukture postaju zapravo nadlokalnima – kao centrifugalni elementi multifunkcionalnih lokalnih teritorijalnih sustava integriraju se u vertikalne sektorske mreže i sustave te se po-stupno institucionaliziraju kao teritorijalne jedinice posebne namjene, kojima jedinice lokalne samouprave koje su ih usta-

65

novile predstavljaju bližu ili dalju organizacijsku okolinu te s kojima su povezane sve labavijim regulacijskim, nadzornim ili financijskim vezama. Proliferacija i osamostaljivanje kva-ziregionalnih jedinica na nov i složen način postavlja pitanje koordinacije pojedinih resora u objedinjene i cjelovite javne politike. Pomalo paradoksalno, takav proces označuje tihu, postupnu teritorijalnu reformu: po učincima sličnu onima koju su lokalne jedinice u različitim zemljama udruživanjem htjele izbjeći. Postojanje malih jedinica lokalne samouprave, čak i uz njihove široke i brojne kooperativne veze, osim simbolič-kog, ima jako malo opravdanja ako one ne mogu interlokalne strukture kojih su dio vezati mehanizmima političke i demo-kratske odgovornosti, i to svaka pojedina za svoj teritorij.

Stoga promicanju i poticanju stvaranja lokalnih i regional-nih kooperativnih platformi treba pristupiti oprezno, promi-šljeno i strateški, uvijek imajući na umu kako su preglednost, jasnoća, dostupnost i odgovornost organizacija javnog sektora za građane barem jednako važni kao i njihova učinkovitost i ekonomičnost. Ipak, traženje idealno dizajniranog sustava koji će internalizirati sve vanjske ovisnosti te postati u neku ruku samodostatan čini se da je nemoguće u trenutačnom društve-nom kontekstu, a tendencije društvenih promjena upozoravaju da i idealna struktura ima sve kraći vijek trajanja (Baldersheim i Rose, 2010: 1). Preklapanje organizacijskih funkcionalnih i teritorijalnih ovlasti i nadležnosti može se očekivati, u većoj ili manjoj mjeri, u svakom sustavu, kako god pažljivo i stručno bio ustrojen (Lundin, 2007: 653). Ima li se to na umu, ne smije se izgubiti iz vida da se još uvijek, u većini lokalnih funkci-onalnih sektora, može stvoriti struktura koja je kadra interna-lizirati potrebne resurse i ovlasti, a da u isto vrijeme izbjegne negativne posljedice hijerarhijske birokratizacije. Takvo što još je i više moguće na lokalnoj razini upravljanja, gdje je na različite načine moguće osigurati dovoljnu fleksibilnost dje-lovanja i otvorenost društvenoj okolini – nadzoru i utjecaju građana i zainteresiranih interesnih skupina. S obzirom na pri-rodu suradnje kao elastičnog, često neobveznog i neizvjesnog instrumenta, nijedno moderno društvo ne može temeljiti svoje

66

razvojne perspektive te integraciju svog teritorijalnog sistema samo na dobrovoljnoj suradnji samoupravnih jedinica. Opskr-ba brojnim javnim službama mora biti sigurna i kontinuirana, što se teško može očekivati ako učinkovito organiziranje javne službe ovisi o (političkoj) volji lokalnih jedinica da razmjenju-ju i udružuju resurse i koordiniraju svoje akcije. Iako ugova-ranje međusobnih odnosa, prava i obveza predstavlja odmak od propisima reguliranih odnosa k njihovoj većoj elastično-sti, specifikacija ugovora i njihova formalna narav zahtijevaju određeni stupanj standardizacije uloga i podjele poslova, stoga je upravljanje kroz ugovore teško uvesti u područjima poslova koji su nerutinski ili čiji su ishodi teže mjerljivi (Christensen et al., 2007: 127). Kao i uvijek kroz povijest razvoja države i uprave, kako je analiza nacionalnih i nadnacionalnih regu-lacijskih rješenja i pokazala, uspješna kooperativna rješenja nastoje se stabilizirati praksom i propisima, no upravo ih takva stabilizacija može učiniti manje adekvatnima za buduće za-daće koje će tražiti novu fleksibilnost, drugačiju elastičnost i kreativniju kombinaciju (resursa) različitih organizacija.

Literatura

Abels, Michael (2012) Managing through Collaborative Networks: A Twenty-First Century Mandate for Local Government. State and Local Government Review, vol. 44 (1 Suppl), 29S-43S

Agranoff, R., McGuire, M. (2003) Collaborative Public Manage-ment. Georgetown University Press

Airaksinen, J., Haveri, A. (2003) Networks and Hierarchies in Inter-Municipal Cooperation: Are Networks really Light and Flexible and Hierarchies Sticky and Rigid? Paper presented in the Con-ference of European Group of Public Administration, Lisbon, 2003.

Andersen, Ole Johan, Jon Pierre (2010) Exploring the Strategic Re-gion: Rationality, Context and Institutional Collective Action. Urban Affairs Review, vol. 46 (2), 218–240

67

Andrew, Simon A. (2009) Regional Integration Through Contracting Networks: An Empirical Analysis of Institutional Collectice Ac-tion Framework. Urban Affairs Review, vol. 44 (3), 378–402

Atkins, Patricia S. (1997) Coping with Externalities: Regional Coun-cils and Challenges of Management and Governance. U: John, J. (ed.) Handbook of Local Government Administration. Marcel Dekker, Inc.

Bel, G., Fageda, X. (2008) Local provatization, intermunicipal co-operation, transaction costs and political interests: evidence from Spain. Research Institute of Applied Economics Working Papers

Bel, Germa, Mildred E. Warner (2013) Factors Explaining Inter-municipal Cooperation in Service Delivery: A Meta-Regression Analysis. Izlaganje. Public Management Research Association Conference, Madison, Wisconsin, http://www.union.wisc.edu/pmra2013/.

Carr, Jared B. (2004) Perspectives on City-County Consolidation and Its Alternatives. U: Carr, Jared B., Richard C. Feiock (eds.) City-County Consolidation and Its Alternatives, 3–24. M. E. Sharpe, New York

Coyle-McCabe, Barbara (2004) Special Districts. U: Carr, Jared B., Richard C. Feiock (eds.) City-County Consolidation and Its Al-ternatives, 131–152, M. E. Sharpe, New York

De Peuter, Bart i Ellen Wayenberg (2007) Belgium: Flemish inter-municipal cooperation under reform. U: Hulst, Rudi., Andre van Montfort (eds.) Inter-Municipal Cooperation in Europe, 23–38. Springer

Dollery, Brian, Lorenzo Robotti (2008) Introduction. U: Dollery, Brian i Lorenzo Robotti (eds) The Theory and Practice of Local Government Reform. Edward Elgar, Cheltenham, UK

Dujmović, Ivo (1968) Međuopćinska suradnja u Hrvatskoj. u: Pusić, Eugen (1968) Teritorijalna konfiguracija lokalnog samoupravl-janja u okviru ustavne koncepcije općina, prilog 9. Institut za društvena istraživanja Sveučilišta u Zagrebu

Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna samouprava. Pravni fakultet u Zagrebu i Društveno veleučilište

68

Đulabić, Vedran (2010) Trendovi u razvoju regionalne samouprave u Europi i pouke za Hrvatsku, u: Barbić, Jakša (ur.) Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava, 145–174. Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb

Đulabić, Vedran (2011) Utjecaj institucionalnog okvira regionalne politike na regionalnu samoupravu. Doktorska disertacija, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Fedele, Marcello, Giulio Moini (2007) Italy: The Changing Bounda-ries of Inter-Municipal Cooperation. u: Hulst, Rudi, Andre van Montfort (eds.) Inter-Municipal Cooperation in Europe, 117–138. Springer

Feiock, Richard C. (2004) Institutional Choice, Collective Action and Governance. U: Carr, Jared B., Richard C. Feiock (eds.) City-County Consolidation and Its Alternatives, 291–310. M. E. Sharpe, New York.

Garrido-Nieto, Eva (2007) Inter-Municipal Cooperation in Spain: Dealing with Microscopic Local Government. U: Hulst, Rudi, Andre van Montfort (eds.) Inter-Municipal Cooperation in Eu-rope, 169–192. Springer

Gerber, Elizabeth R., Clark C. Gibson (2005) Cooperative Munici-pal Service Provision: A Political-Economy Framework for Un-derstanding Intergovernmental Cooperation. Working Group on Interlocal Service Cooperation, paper no. 11. http://digitalcom-mons.wayne.edu/interlocal_coop/11

Goldsmith, Mike (1995) Autonomy and City Limits. U: David Judge, Gerry Stoker, Harold Wolman (eds.) Theories of Urban Politics. SAGE Publications, London

Haas, Peter J. (1997) Managing Single-Function Governments: The Promise and Challenge of Special Districts. U: John, J. (ed.) Handbook of Local Government Administration. Marcel Dekker, Inc

Haveri, Arto, Jenni Airaksinen (2007) Inter-Municipal Cooperation in Finland: Old Traditions and New Promises. U: Hulst, Rudie, Andre van Montfort (eds.) Inter-Municipal Cooperation in Eu-rope, 39–66. Springer

69

Hefetz, A., Warner, M. (2004) Privatization and Its Reverse: Ex-plaining the Dynamics of the Government Contracting Process. Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 14 (2), 171–190

Hertzog, Robert (2010) Intermunicipal cooperation: A Viable Al-ternative to Territorial Ammalgamation? U: Territorial Consoli-dation Reforms in Europe (ed. Swianiewicz), 285–307, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest.

Hughes, Owen, E. (2003) Public Management and Administration. Palgrave MacMillan, New York

Hulst, Rudi, Andre van Montfort (2007) Inter-Municipal Coopera-tion: A Widespread Phenomenon. U: Hulst, Rudi., Andre van Montfort (eds.) Inter-Municipal Cooperation in Europe, 1–22. Springer.

Hulst, Rudi, Andre van Montfort (2007a) Comparative Analysis and Conclusions U: Hulst, Rudi, Andre van Montfort (eds.) Inter-Municipal Cooperation in Europe, 211–238, Springer

Hulst, R., A. van Montfort, A. Haveri, J. Airaksinen, J. Kelly (2009) Institutional Shifts in Inter-Municipal Service Delivery. U: Pub-lic Organizations Review, vol. 9 (3), 263–285

Hulst, Rudi, Andre van Montofort (2012) Institutional features of inter-municipal cooperation: Cooperative arrangements and their national contexts. Public Policy and Administration, vol. 27 (1), 121–144

Ivanišević, S. (1987) Izvršni sloj u lokalnoj samoupravi. Pravni fakultet u Zagrebu

Ivanišević, Stjepan (2007) Teritorijalna osnova lokalne samouprave – opća načela teritorijalne podjele te uvjeti i faktori koji je deter-miniraju. Hrvatska javna uprava, vol. 7 (1), 61–116

Ivanišević, Stjepan (2009) Stupnjevanje lokalnih samoupravnih jedi-nica. Hrvatska javna uprava, vol 9 (3), 669–722

Ivanišević, Stjepan (2010) Teritorijalna organizacija lokalne samou-prave u europskim zemljama i njihove teritorijalne reforme, U: Barbić, Jakša (ur.) Nova hrvatska lokalna i regionalna samoup-rava, 39–84. Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb

70

Johnson, Linda S., Jared B. Carr (2004) Making the Case for (and Against) City-County Consolidation. U: Carr, Jared B., Richard C. Feiock (eds.) City-County Consolidation and Its Alternatives, 246–290. M. E. Sharpe, New York

Klijn, Erik-Hans (2007) Networks and Interorganizational Manage-ment: Challenging, Steering, Evaluation and the Role of Pub-lic Actors in Public Management. U: Ferlie, Ewan, Laurence E. Lynn, Jr., Christopher Pollitt (eds.) The Oxford Handbook of Public Management. Oxford University Press

Koprić, Ivan (2009) Kritična važnost kapaciteta javne uprave za pridruživanje Hrvatske Europskoj uniji: jesu li važnije političke zapreke ili upravne mogućnosti? U: Vašiček, Damir (ur.) Hrvat-ski javni sektor u aktualnim gospodarskim uvjetima, 147–159. Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika.

Koprić, Ivan (2012) Consolidation, Fragmentation and Special Sta-tuses of Local Authorities in Europe. U: Hrvatska i komparativna javna uprava, vol. 12 (4), 1175–1196

Koprić, Ivan (2012a) Lokalna samouprava u Hrvatskoj: pokvarena igračka u rukama politike. U: 1. Forum za javnu upravU: Lokal-na samouprava i decentralizacija, 7–27. Friedrich Ebert Stiftung i Institut za javnu upravu, Zagreb

Lyngstad, Rolv (2010): Reconsidering Rationales for Local Self-Government – Impacts of Contemporary Changes in Local Deci-sion Making. Lex localis, vol. 8 (1), 93–111

Maleković, Sanja, Puljiz Jakša (2010) Izazovi novog pristupa uprav-ljanju razvojem na lokalnoj i regionalnoj razini u Hrvatskoj, U: Koprić, Ivan (ur.) Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava, 199–222. Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb

Mullin, Megan (2010) Special Districts versus Contracts: Comple-ments or Substitutes? U: Feiock, Richard C., John T. Scholz (eds.) Self-Organizing Federalism: Collaborative Mechanism to Mitigate Institutional Collective Action Dilemmas. Cambridge University Press

Parrado, Salvador (2005): Assigning Competences and Functions to Local Self-Government in Four EU Member States: a Compara-tive Review. www.sigmaweb.org

71

Parrado, Salvador (2006) Creating Economies of Scale, Promoting Intermunicipal Cooperation. Paper presented at the Conference: Public Administration Reforms and Territorial Organisation: Empowering Local Governments. Ankara, February 28-March 2

Pavić, Željko (2010) Koliko je važna veličina lokalnih jedinica – europski primjeri i hrvatski uvjeti. U: Barbić, Jakša (ur.) Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava, 85–108. Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb

Perko-Šeparović, Inge (1965) Veličina lokalnih jedinica. Doktorska disertacija, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Peteri, Gabor i Fikret Sevinc (2010) Enabling regulatory environment for domestic inter-municipal cooperation in Turkey. http://www.lar.org.tr/uploaded/dosyalar/46bec8aa8358115d14aabefc56df8b94.pdf

Pfeil Somlyodyne, Edit (2006) Changes in the organizational frame-work of cooperation within urban areas in Hungary. Centre for regional studies of Hungarian Academy of Sciences, Discussion paper, no. 48

Pfeil Somlyodyne (2008) A Comparison of Ways to Increase Capaci-ty in Local Public Administration – The Reform of the Hungarian Public Service Sector in an International Context. U: Hrvatska javna uprava, vol. 8 (4)

Pike, A., Andres Rodriguez-Pose, John Tomaney (2007) What Kind of Local and Regional Development and for Whom? Regional Studies, vol. 41 (9), 1253–1269

Poppelaars, Caelesta (2007) Resource Exchange in Urban Govern-ance: On the Means That Matter, vol. 43 (1), 3–27

Pusić, Eugen (1981) Komuna i općina. Informator, ZagrebPusić, Eugen (2002) Upravljanje u suvremenoj državi. Društveno

veleučilište u ZagrebuRicq, Cahrles (2006) Handbook of transfrontier co-operation. Coun-

cil of Europe Rogić-Lugarić, Tereza (2005): Normativna decentralizacija u Hrvat-

skoj i njezine granice. Društvena istraživanja 14 (6), 1175–1198

72

Smith, B. C. (1985) Decentralization. George Allen & Urwin, LondonSteiner, Reto (2003) The causes, spread and effects of intermunicipal

cooperation and municipal mergers in Switzerland. Public Man-agement Review, vol. 5 (4), 551–571

Stoker, Gerry (2011) Was Local Governance Such a Good Idea? A Global Comparative Perspective. Public Administration, vol. 89 (1), 15–31

Strazzari, Davide (2011) Harmonizing Trends vs Domestic Regula-tory Frameworks: Looking for the European Law on Cross-bor-der Cooperation. European Journal of Legal Studies, vol 4 (1), 151–203

Swianiewicz, Pawel (ed.) (2002): Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initia-tive

Swianiewicz, P. (ed.) (2010) Territorial Consolidation Reforms in Europe. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open society Institute Budapest.

Swianiewicz, P. (ed.) (2011) Working together: Inter-municipal Co-operation in Five Central European Countries. Local Govern-ment and Public Service Reform Initiative. Open society Institute Budapest.

Škarica, Mihovil (2013) Lokalni djelokrug u svjetlu novih funkcija i uloga lokalne samouprave. U: Koprić, Ivan (ur.) Reforma lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj, 55–98. Institut za javnu upravu i Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Thurmaier, Kurt, Curtis Wood (2004) Interlocal Agreements as an Alternative to Consolidation. U: Carr, Jared B., Richard C. Fei-ock (eds.) City-County Consolidation and Its Alternatives, 113–130. M. E. Sharpe, New York

Van de Valle, Steven (2010): Building local communities: Place-Shaping as Nation-Building. Lex Localis vol. 8 (1), 23–33

Vermeulen, Philippe (2009): Administration and Territory in Europe: Public Services and Distribution of Competences, http://www.sigmaweb.org/.

73

Vetter, Angelika, Norbert Kersting (2003) Democracy vs efficiency? Comparing local governments across Europe. U: Vetter, Ange-lika, Norbert Kersting (eds.) Reforming Local Government in Europe, Springer

Warner, M.; Ballard, M.; Hefetz, A. (2003) Contracting Back In: When Privatization Fails. International City/County Manage-ment Association Municipal Yearbook 2003, 30–38

Wollmann, Hellmut (2010) Comparing Two Logics of Interlocal Cooperation: The Cases of France and Germany. Urban Affairs Review, vol. 46 (2), 263–292)

Wollmann, Hellmut (2011) Reorganising Local Governments: Be-tween Territorial Consolidation and Intermunicipal Cooperation. Hrvatska i komparativna javna uprava, vol. 11 (3) 681–706.

Wollmann, Hellmut, Geert Bouckaert (2006) State Organisation in France and Germany between Territoriality and Functionality. U: Hoffmann-Martinot, Vincent, Hellmut Wollmann (eds.) State and Local Government Reforms in France and Germany, 11–37. Springer.

Wolman, Harold, Mike Goldsmith (1992) Urban Politics and Policy. Oxford: Basil Blackwell

Međunarodni propisi i dokumentiCongress of local and regional authorities (2007) Local and regional

democracy in Croatia. Explanatory memorandumCouncil of Europe (1995): The size of municipalities, efficiency and

citizen participation. Council of Europe Press. Local and regional authorities in Europe, No. 56

Council of Europe (2007): Local authority competences in Europe, study of European Committee on Local and Regional Democ-racy

Council of Europe (2007) Good practices in intermunicipal coopera-tion in Europe. Report of the European Committee on Local and Regional Democracy

European Commission (2011) European Territorial Cooperation: Building Bridges between People

74

European Outline Convention on Transfrontier Cooperation between Territorial Communities or Authorities (1980)

Protocol to the European Outline Convention on Transfrontier Coop-eration between Territorial Communities or Authorities (1995)

Protocol No. 2 to the European Outline Convention on Transfron-tier Cooperation between Territorial Communities or Authorities (1998)

Protocol No. 3 to the European Outline Convention on Transfron-tier Cooperation between Territorial Communities or Authorities (2009)

Recommendation188 (2006) on Good Governance in European Met-ropolitan Areas. Congress of local and regional authorities

Recommendation 221 (2007) The institutional framework of inter-municipal co-operation. Congress of local and regional authori-ties

Toolkit manual-Inter-municipal cooperation (2010). LGI, UNDP and Council of Europe

75

Boris milošević*

Koje mogućnostI otVara pravna reGulacija europSke Grupacije Za teritorijalnu

Suradnju

Europska teritorijalna suradnja uz konvergenciju i konkurentnost jedan je od ciljeva Regionalne politike Europske unije, a usmjere-na je na jačanje prekogranične suradnje kroz realizaciju zajednič-kih lokalnih i regionalnih inicijativa, transnacionalnu suradnju s ciljem ostvarenja integriranog teritorijalnog razvoja i međuregio-nalnu suradnju i razmjenu iskustva. Europska grupacija za terito-rijalnu suradnju (EGTS) novi je pravni instrument Europske unije koji služi ispunjenu europske teritorijalne suradnje kroz promica-nje prekogranične, transnacionalne i međuregionalne suradnje iz-među regionalnih i lokalnih vlasti, udruga i drugih javnih tijela iz različitih država članica. Iako pravni okvir kojim je regulirana ova materija dopušta širokom krugu osoba da budu članovi tog novog instrumenta suradnje, sam EGTS prvenstveno je namijenjen lo-kalnoj samoupravi, što je pokazala i dosadašnja praksa. U radu će se pokušati objasniti priroda EGTS-a, način osnivanja, pravna regulacija i mogućnosti te novine u hrvatskom pravnom sustavu.Ključne  riječi: regionalna politika EU, prekogranična suradnja lo-

kalnih jedinica, Europska grupacija za teritorijalnu suradnju, financiranje EGTS-a

1. uvod

Uredbom (EZ) br. 1082/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju1 (u daljnjem navođenju: Uredba) radi prevladavanja prepreka

* Boris Milošević, dipl. iur. (Ministarstvo uprave)1 SL L 210, 31.7.2006., str. 19.

76

koje otežavaju teritorijalnu suradnju uređeno je uspostavljanje instrumenta za stvaranje grupacija za suradnju na području Za-jednice. Takav instrument suradnje imao bi sa status pravne oso-be, pod nazivom Europska grupacija za teritorijalnu suradnju (EGTS). Uredbom nije utvrđena definicija EGTS-a, ali su defi-nirani svi bitni elementi koji čine ovu novu vrstu pravne osobe odnosno, kako je to navedeno u Uredbi, prirodu EGTS-a.

Nastanak Europske grupacije za teritorijalnu suradnju usko je vezan za ideju europskih integracija i jačanja međusobnog pove-zivanja susjednih lokalnih zajednica različitih država na lokalnoj razini kojom se nastojalo prevladati postojeće državne granice i zapreke koje su te granice stvarale. Potreba za formalnim okvi-rom i uređenjem suradnje lokalnih i regionalnih vlasti dviju ili više susjednih država počela se razvijati kroz razne lokalne ini-cijative sredinom 1950-ih, a od 1970-ih takve aktivnosti posta-ju vidljivije na europskoj razini, primjerice stvaranjem Udruge europskih pograničnih područja (AEBR) 1971. i održavanjem prve Europske konferencije pograničnih područja u okviru Vi-jeća Europe u Strasbourgu 1972. Uspostavom Europskog fonda za regionalni razvoj (ERDF) 1975. tadašnja Europska zajedni-ca može ponuditi financijsku potporu aktivnostima prekogra-nične suradnje lokalnih zajednica. Iako je regionalna politika ostala pod kontrolom država članica, tadašnja Zajednice mogla je djelovati putem financiranja prekogranične suradnje država članica. Godine 1980. Vijeće Europe usvaja Europsku okvirnu konvenciju o transgraničnoj suradnji između teritorijalnih jedi-nica i vlasti Vijeća Evrope (European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities). Konvencija je stupila na snagu 22. prosinca 1981. kao prvi europski pravni okvir za suradnju lokalnih i regional-nih vlasti u europskim državama, iako je ta suradnja i dalje bila ograničena isključivo na zemlje koje su međusobno susjedne.2

2 Vidi više u: Nermin Dizdarevic, Wolfgang Wessels (2011) The European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) To what extent should the EGTC be considered a rational choice for organising cross-border cooperation, Master in EU studies, CIFE & Univeristy of Köln, Germany and the Netherlands

77

Veliku važnost prema jačanju prekogranične suradnje i integracijske politike ima uspostava INTERREG-a 1989. INTERREG je uspostavljen kao programska inicijativa koja ima cilj potaknuti suradnju među regijama u Europskoj uniji odnosno da bi se pogranična područja pripremila za EU bez granica, a financiran je u okviru Europskog fonda za regio-nalni razvoj (ERDF). Jačanjem takvih programskih inicijativa nastojao se umanjiti utjecaj nacionalnih granica u korist jed-nakog ekonomskog, socijalnog i kulturnog razvoja na cijelom području današnje Europske unije. INTERREG je pokrenut kao INTERREG I za programsko razdoblje 1989.–1993., a na-stavio se kao INTERREG II za sljedeće razdoblje 1994.–1999. Treći programski period proteže se na razdoblje 2000.–2006., dok INTERREG IV pokriva period 2007.–2013. Trenutač-no je na snazi peti programski period koji pokriva razdoblje 2014.–2020. i raspolaže proračunom od 10,1 mlrd. eura. Tek nakon 1996. u sklopu INTERREG II, Europska komisija daje financijsku potporu za aktivnosti prekogranične suradnje koja nije samo susjedska, što otvara nove perspektive. Do kraja tre-ćeg programskog razdoblja 2000.–2006., vrlo malo programa INTERREG-a upravlja zajedničko integrirano upravljačko ti-jelo više država (primjerice euroregija ili neke druge struktura prekogranične suradnje više država). Umjesto toga, funkciju upravljanja programima obavlja uglavnom neka od regional-nih ili nacionalnih institucija (regionalna vijeća, ministarstva, itd.) jedne ili više država. Europske regije koje su htjele su-radnju podići na višu razinu i uspostaviti čvrste i stabilne veze obično su potpisivale ugovor, a sami oblici suradnje bili su uspostavljani u okviru nacionalnog zakonodavstva i bilateral-nih ugovora između država. Dotadašnji pravni okvir, koji je postojao u vidu bilateralnih sporazuma između država usmje-renih na rješavanje konkretnih problema susjednih država koje su takve sporazume sklapale, prava Vijeća Europe, i to prven-stveno Europske okvirne konvencije o transgraničnoj suradnji između teritorijalnih jedinica i vlasti Vijeća Evrope s dodanim protokolima te prava Zajednice koje je razvijalo i poticalo me-hanizme financiranja prekogranične suradnje (INTERREG

78

programi), pokazao se neodgovarajućim za sve veće potrebe za teritorijalnom suradnjom unutar Zajednice.

Kako bi se prevladale prepreke koje otežavaju teritorijalnu suradnju, Europski revizorski sud, Europski parlament i Eu-ropska komisija upravo u tom razdoblju vide potrebu za stva-ranjem instrumenta kojim bi se državama odnosno njihovim regijama koje surađuju omogućilo formiranje zajedničkog tije-la upravljanja programima kohezije i koje bi imalo status prav-ne osobe. Temeljem takve inicijative 14. srpnja 2004., Europ-ska komisija (EK) predložila je Uredbu o stvaranju europskog grupiranja za prekograničnu suradnju (EGCC). Taj prijedlog Europske komisije bio je dio kohezijskog zakonskog pake-ta za programsko razdoblje 2007.–2013., u koji je uključen i opći propis o Europskom fondu za regionalni razvoj (ERDF) i Uredba za Europski socijalni fond (ESF) i kohezijski fond.

Prvotno je prijedlog bio usmjeren samo na prekograničnu suradnju, ali se prilikom rasprave opseg instrumenta širi na sve oblike teritorijalne suradnje te je Europska komisija prijedlog preimenovala u danas važeće ime: Europska grupacija za te-ritorijalnu suradnju (EGTS). Dvije godine nakon podnesenog prijedloga Europski parlament i Vijeće Europe donose Uredbu (EZ) br. 1082/2006 od 5. srpnja 2006. o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS), a dvije godine poslije, dana 28. siječnja 2008., službeno je registriran prvi EGTS, euro-metropole Lille-kortrijk-tournai. Navedeni EGTS koji dje-luje i danas okuplja 145 jedinica lokalne samouprave iz fran-cusko-belgijskog prekograničnog područje oko Lillea (FR), Kortrijka (BE) i Tournaia (BE), ali i regije s tog područja te same države, Francusku i Belgiju. Navedeni EGTS nije slu-čajno registriran prvi, to je rezultat čvrste petnaestogodišnje suradnje između država, lokalne samouprave i regija koja je samo iskoristila mogućnosti novo uspostavljenog instrumenta zajedničke suradnje.

Unatoč ambiciozno postavljenom pravnom okviru, drža-ve članice su polako donosile svoje pravne akte za provedbu Uredbe EGTS-a, a nisu se žurile sa samom primjenom. Stoga je samo osnivanje EGTS-ova je išlo vrlo sporo. Do kraja 2014.

79

prema registru koji vodi Odbor regija uspostavljeno je ukupno pedeset EGTS-ova.

U skladu s Uredbom (EZ) br. 1082/2006 Europskog parla-menta i Vijeća, Europska Komisija je 29. srpnja 2011. usvojila izvješće za Europski parlament i Vijeće o primjeni te Uredbe. Komisija je u tom izvješću objavila svoju namjeru predlaganja ograničenog broja izmjena Uredbe o (EZ) br. 1082/2006 kako bi se olakšalo osnivanje i djelovanje EGTS-ova. Posljedica iz-vješća Komisije jest i donošenje Uredbe (EU) br. 1302/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o iz-mjeni Uredbe (EZ) br. 1082/2006 o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS).3 EGTS-ovi su se izmijenjenom Uredbom dodatno učvrstili kao potencijal za jačanje promi-canja i postizanja skladnog razvoja Unije u cjelini, a posebno ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije njezinih regija, te za doprinos ispunjavanju ciljeva strategije Europa 2020.

Uredba je kao sekundarni izvor prava Europske unije ne-posredno i u cijelosti primjenjiva u Republici Hrvatskoj. Sto-ga je prije pristupanja Europskoj uniji u sklopu preuzimanja pravne stečevine Europske unije bilo potrebno donijeti doma-ća pravila koja će omogućiti provedbu Uredbe u potpunosti. Tako je Hrvatski sabor donio Zakon o provedbi Uredbe (EZ) br. 1082/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS4) kojim je preuzeta provedba prve Uredbe. Nakon pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji donesena je Uredba (EU) br. 1302/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1082/2006 koja se radi pri-lagodbe postojećih nacionalna pravila u državama članicama počela primjenjivati šest mjeseci nakon dana njezina stupanja na snagu. Iz tog je razloga u lipnju 2014. donesen Zakon o provedbi uredbi Europske unije o Europskoj grupaciji za teri-torijalnu suradnju5 koji uz navedene Uredbe predstavlja pravni

3 SL L 347, 20.12.2013., str. 303.4 Narodne novine, br. 76/13.5 Narodne novine, br. 74/14.

80

okvir unutar kojeg je regulirano djelovanje EGTS-a u Republi-ci Hrvatskoj. Doneseni zakon samo je mehanizam za njihovu provedbu te se njime definiraju nadležna nacionalna tijela za pojedina postupanja i uređuju nužni elementi za postupak odo-brenja članstva u EGTS članovima iz Republike Hrvatske.

2. sastav egts-a i lokalna samouprava

Prema Uredbi (EU) br. 1302/2013 Europskog parlamen-ta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1082/2006, subjekti koji mogu postati članovi EGTS-a vrlo su široko određeni kako bi se omogućilo vrlo širokom krugu prav-nih osoba (koje su kao takve utvrđene propisima država čla-nica Europske unije) može da postanu članovi EGTS-a. Osim članova iz zemalja država članica Europske unije, Uredbom je omogućeno da članovi mogu postati i pravne osobe iz trećih zemalja koje graniče s državama članicama te pravne osobe iz prekomorskih zemalja ili područja (PZP ili engl. skraćenica OCT). Riječ je o 21 zemlji odnosno području (bivšim koloni-jama) koji su povezani s četirima državama članicama: Dan-skom, Nizozemskom, Francuskom i Velikom Britanijom.6

Uredbom je propisano da članovi EGTS-a mogu biti drža-ve članice Europske unije ili tijela na nacionalnoj razini, re-gionalna tijela te lokalna tijela. Uredba se koristi terminom tijela nastojeći time obuhvatiti sve subjekte koji bi mogli biti članovi EGTS-a prema pravu država članica odnosno omo-gućiti članstvo subjektima koji imaju svojstvo pravne osobe u jednoj državi članici i mogli bi sukladno tome biti članovi EGTS-a. Važeći hrvatski zakon o provedbi uredbi Europske unije o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju za razli-ku od prvog zakona koji je donesen radi provedbe Uredbe ne sadržava odredbe o članovima EGTS-a te se direktno primje-njuju odredbe same Uredbe.

6 Odluka Vijeća 2013/755/EU od 25. studenoga 2013. o pridruživanju pre-komorskih zemalja i područja Uniji Odluka o prekomorskom pridruživanju SL L 344 19.12.2013, str. 1.

81

Članovi EGTS-a prema Uredbi mogu biti i javna poduzeća u smislu članka 2. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća ili osobe javnog prava u smislu članka 1. stavka 9. drugog podstavka Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te poduzeća kojima su povjere-ne usluge od općega gospodarskog interesa u skladu s mjero-davnim pravom Unije i nacionalnim pravom. Zakon o javnoj nabavi7 preuzeo je u hrvatski pravni sustav navedene direktive te je u čl. 5. i 6. definirao javne naručitelje te sektorske naru-čitelje koji mogu biti članovi EGTS-a. Popis javnih naručitelja iz Zakona propisuje ministar nadležan za gospodarstvo Pravil-nikom o popisu obveznika primjene Zakona o javnoj nabavi.8 Navedeni popis sadržava velik broj pravnih osoba, što pokazuje potencijale i široke mogućnosti prilikom osnivanja EGTS-a, ali ujedno se otvaraju i pitanja može li stvarno primjerice Vrhov-ni sud ili Ured predsjednika postati članom EGTS-a. Što ako neko od ministarstava ima namjeru postati članom EGTS-a? Ministarstva, primjerice, ne osnivaju javne ustanove, osnivač javne ustanove je Republika Hrvatska, a prava i dužnosti osni-vača može obavljati nadležno ministarstvo. Odgovor na takva pitanja dat će praksa u budućnosti, ali hrvatski pravni sustav, prema mišljenju autora, ne predviđa takvu mogućnost.

U pogledu poduzeća kojima su povjerene usluge od opće-ga gospodarskog interesa važno je istaknuti da je Zakonom o uslugama9 preuzeta je Direktiva 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unu-tarnjem tržištu. Tim se Zakonom navode usluge od općeg gos-podarskog interesa, uključujući usluge u poštanskom sektoru, usluge u elektroenergetskom sektoru, usluge opskrbe plinom, vodne usluge javne vodoopskrbe i javne odvodnje, usluge gospodarenja otpadom. Pravne osobe koje pružaju te usluge, a koje su dužne primjenjivati Zakon o javnoj nabavi, mogu postati članovi EGTS-a. Na kraju, uzimajući u obzir daljnji razvoj programa europske teritorijalne suradnje, nova Uredba

7 Narodne novine, broj 90/11, 83/13, 143/13, 13/14 – OUSRH.8 Narodne novine, broj 19/12.9 Narodne novine, broj 80/11.

82

predvidjela je uz ispunjavanje određenih uvjeta i sudjelovanje članova iz trećih zemlja koje su susjedne državi članici te su-djelovanje članova iz prekomorskih zemalja i područja.

Unatoč tako široko postavljenoj bazi potencijalnih člano-va EGTS-a, lokalne i regionalne jedinice država članica do-minantne su u članstvu postojećih EGTS-a. Prema registru EGTS-ova kojeg vodi Odbor regija trenutno je registrirano 50 EGTS-a, a preko 500 lokalnih i regionalnih jedinica iz država članica članovi su uspostavljenih EGTS-a.

Europski parlament, Vijeće i Komisija dali su zajedničku izjavu kojom primaju na znanje važan rad Odbora regija u okviru platforme EGTS-a koju nadgleda te potiču Odbor regi-ja da i dalje prati aktivnosti postojećih EGTS-o i onih koji su u postupku osnivanja, organizira razmjenu najboljih praksi i utvrdi zajednička pitanja.

Odbor regija svake godine izdaje redovito izvješće o pra-ćenju stanja primjene Uredbi i razvoja EGTS-a. Tako Odbor regija u svojim izvješćima razvrstava postojeće EGTS-e pre-ma vrsti razine suradnje članova u četiri kategorije. Lokalna vrsta EGTS-a koji okupljaju prvenstveno lokalne jedinice, re-gionalna vrsta koja okuplja regionalne jedinice, višerazinska vrsta EGTS-a koja okuplja i tijela nacionalne razine, lokalne i regionalne jedinice, transnacionalna vrsta EGTS-a. Upravo više od pola EGTS-a lokalnog je karaktera odnosno članstvo čine lokalne jedinice, što definira i područje i način njihova djelovanja.10 S obzirom na europsko iskustvo, ne treba ni čudi-ti da su svi zahtjevi odnosno obavijesti pristigli u Ministarstvo uprave o namjeri pristupanja EGTS-u dostavljeni od jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave.

3. Osnivanje eGtS-a

Za osnivanje EGTS-a nužno je pristupanje članova koji su smješteni na području najmanje dviju država članica, a iznim-

10 Vidi više u: Jürgen Pucher, Alexandra Frangenheim and Alice Radzyner, (2014) EGTC Monitoring Report 2013, Towards the New Cohesion Policy, Com-mittee of the Regions.

83

no se može sastojati od članova koji su smješteni na području samo jedne države članice i jedne ili više trećih zemalja koje graniče s tom državom članicom, uključujući njezine najuda-ljenije regije, u slučaju kada dotična država članica smatra da je predmetni EGTS u skladu s opsegom njezine teritorijalne suradnje u okviru prekogranične ili transnacionalne suradnje ili bilateralnih odnosa s dotičnim trećim zemljama. Na isti na-čin može biti priključen jedan ili više članova iz prekomorskih zemalja i područja uz članove iz samo jedne države članice. EGTS ne može biti sastavljen samo od članova iz jedne države članice i jednog ili više prekomorskih zemalja i područja po-vezanih s istom državom članicom.

U članku 4. stavcima 2. i 3. Uredbe (EZ) br. 1082/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS) propisano je da sva-ki budući član EGTS-a, bilo da sudjeluje u osnivanju novog EGTS-a ili pristupa već postojećem, mora obavijestiti državu članicu prema čijem je pravu ustanovljen o namjeri sudjelova-nja u EGTS–u. Uz obavijest o namjeri pristupanja budući član mora dostaviti nadležnom tijelu države članice iz koje dolazi preslik prijedloga konvencije i statuta EGTS-a.

Konvencija je najvažniji dokument EGTS-a koji jednoglas-no sklapaju svi članovi. Ona je neka vrsta osnivačkog akta EGTS-a kojom se uređuju najvažnija osnovna pitanja te prav-ne osobe kao što je naziv i njegovo registrirano sjedište, cilj i zadaće, trajanje EGTS-a i uvjeti za prestanak njegova djelo-vanja, mjerodavno pravo Unije i nacionalno zakonodavstvo države članice u kojoj EGTS ima registrirano sjedište za potre-be tumačenja i provođenja konvencije itd. Konvenciju i svaku njezinu izmjenu država članica dužna je odobriti.11

Statut koji budući član EGTS-a prilaže nadležnom držav-nom tijelu važan je interni dokument koji članovi donose na temelju konvencije. Uredba propisuje minimum sadržaja koji statut mora sadržavati, a uglavnom se odnosi na detalje na-

11 Vidjeti članak 8., koji se mijenja, Uredbe (EU) br. 1302/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013.

84

čina rada i operativnog upravljanja EGTS-om. Uredba (EU) br. 1302/2013 propisala je radi pojednostavljenja procesa osnivanja i pristupanja novih članova EGTS-u da se postupak odobravanja ograničava samo na konvenciju, iako se i statut prilaže uz obavijest o namjeri pristupanja EGTS-u. Iz tog raz-loga nova Uredba propisala je da neke elemente koji su do sada bili obuhvaćeni statutom trebalo umjesto toga obuhvatiti konvencijom.

Obavijest o namjeri pristupanja EGTS-u s popratnom do-kumentacijom dostavlja se nadležnom tijelu države članice. Zakonom o provedbi uredbi Europske unije o Europskoj gru-paciji za teritorijalnu suradnju u Republici Hrvatskoj kao nad-ležno tijelo za provedbu ovoga Zakona i uredbi određeno je središnje tijelo državne uprave nadležno za politički sustav i sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno Ministarstvo uprave. U Zakonu se navode sve ovlasti i zadaće Ministarstva uprave kao nadležnog tijela u provedbi uredbi i domaćih propisa. U postupku odobrenja članstva i konven-cije EGTS-a odnosno njezinih izmjena Ministarstvo uprave dužno je tražiti mišljenje od središnjih tijela državne upra-ve nadležnih za regionalni razvoj i fondove Europske unije i vanjskih i europskih poslova kao i drugih tijela u čijem su djelokrugu poslovi obuhvaćeni svrhom i zadaćama EGTS-a utvrđeni konvencijom. Na taj je način u cijeli proces uklju-čeno više državnih tijela koja mogu procijeniti u okviru svog djelokruga postojanje odnosno nepostojanje zapreka za djelo-vanje EGTS-a. Potrebno je istaknuti da je nužno da obavijest o namjeri pristupanja EGTS-u nije samo formalni dopis kojim se Ministarstvo uprave obavještava da, primjerice, neki grad želi pristupiti EGTS. Namjera pristupanja mora biti popraćena odgovarajućom odlukom nadležnog tijela. U konkretnom pri-mjeru gradskog vijeća koje je svojom odlukom jasno iskazalo volju da pristupi novoj pravnoj osobi.

Država članica, uzimajući u obzir svoj ustavni poredak, odobrava sudjelovanje budućega člana EGTS–a, osim ako smatra da njegovo sudjelovanje nije u skladu s ovom Ured-bom ili nacionalnim pravom, uključujući ovlasti i obveze bu-

85

dućega člana, ili da takvo sudjelovanje nije u skladu s javnim interesom ili javnom politikom dotične države članice. U tom slučaju, država članica dostavlja izjavu u kojoj navodi razlo-ge za uskraćivanje odobrenja. Država članica u pravilu donosi odluku u roku od šest mjeseci od primitka prihvatljivog zahtje-va te pri odlučivanju o sudjelovanju budućeg člana država čla-nica može primijeniti nacionalne propise.12

Nastavno, temeljem članka 8. Zakona o provedbi Uredbe nadležno ministarstvo za potrebe provedbe Uredbe EGTS-a, tj. Ministarstvo uprave, između ostalog zaprima sukladno pret-hodno navedenom članku 4. stavku 2. Uredbe EGTS oba-vijest o namjeri sudjelovanja u EGTS–u i preslik prijedloga konvencije i statuta koji moraju biti dostavljeni na hrvatskom jeziku te predlaže Vladi Republike Hrvatske donošenje od-luke o odobrenju za sudjelovanje u EGTS-u. Sukladno član-ku 10. stavku 1. istog Zakona, Vlada Republike Hrvatske na prijedlog nadležnog ministarstva odlučuje o davanju odobre-nja pravnim osobama iz članka 3. Zakona za sudjelovanje u EGTS-u. Ako je riječ o EGTS-u čije je predloženo sjedište u Republici Hrvatskoj, Vlada Republike Hrvatske donosi odluku kojom potvrđuje konvenciju da bi EGTS mogao biti osnovan. Sve odluke Vlade Republike Hrvatske kojom se odobrava ili uskraćuje članstvo u EGTS-u ili odobrava konvencija odnosno kojom se ona potvrđuje, objavljuju se u Narodnim novinama. U slučaju da Vlada Republike Hrvatske odbije izdati odobre-nje, protiv takve odluke nezadovoljna stranka može podnijeti tužba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske u roku od 30 dana od objave odluke u Narodnim novinama. Kad država članica jednom odobri konvenciju EGTS-u kojem je pristupila pravna osoba iz te države, svaki sljedeći član iz te države koji ima namjeru pristupiti takvom EGTS-u ne mora tražiti odo-brenje konvencije jer je ona već odobrena. Takvo postupanje novina je propisanu novom Uredbom iz 2013. čime se nasto-jalo pojednostavniti pristupanje novih članova u već postojeće

12 Vidjeti članak 4., koji se mijenja, Uredba (EU) br. 1302/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013.

86

EGTS-e. Za Republiku Hrvatsku je karakteristično da tijelo (Ministarstvo uprave) koje je nadležno da zaprima obavijest, konvenciju i statut te obavlja sve pripremne radnje za odo-brenje članstva i konvencije nije i tijelo koje donosi odluku (Vlada Republike Hrvatske).

Niti jedno tijelo Europske unije niti Vijeća Europe ne vodi registar tijela nadležnih za postupanje u postupku odobrenja članstva u EGTS-u. Evidenciju o nadležnim tijelima nefor-malno vode mađarska državna tijela, a ona se može naći na mrežnoj stranici http://egtc.kormany.hu/ms-approval-authori-ties. Navedenom evidencijom koristi se i Odbor regija. Mini-starstvo uprave Republike Hrvatske obavijestilo je mađarsko ministarstvo za regionalni razvoj radi navođenja podataka za Republiku Hrvatsku. Države članice imaju različitu praksu određivanja nadležnih tijela u postupku odobrenja članstva i konvencije. Svojim nacionalnim propisima kao nadležna tijela koja zaprimaju obavijest i donose odluku o odobrenju odredi-la su uglavnom nacionalna, državna tijela, i to ministarstva, primjerice ministarstvo financija (Irska), unutarnjih poslova (Nizozemska, Litva) ili ministarstvo zaduženo za regionalni razvoj (Slovačka, Rumunjska). U nekim državama u postup-ku odobrenja navedeno je više ministarstava, u Španjolskoj obavijest zaprima Ministarstvo vanjskih poslova koje cijeli zahtjev sa svom dokumentacijom prosljeđuje Ministarstvu uprave. U Grčkoj, primjerice, nadležno tijelo je Odbor sastav-ljen od predstavnika ministarstva unutarnjih poslova, gospo-darstva i financija. U Njemačkoj, Austriji i Belgiji odobrenje za članstvo i konvenciju daju tijela na razini regija odnosno sa-veznih pokrajina, što je posljedica toga što savezna država nije preuzela provedbu Uredbe u svoj pravni sustav.13 Uzimajući u obzir svrhu i ciljeve donošenja Uredbu EGTS-a i osnivanja samog EGTS-a, možda bi u budućnosti trebalo razmotriti da u Republici Hrvatskoj nadležno tijelo za zaprimanje obavi-

13 Vidi više u: Jürgen Pucher, Alexandra Frangenheim and Alice Radzyner, (2014) EGTC Monitoring Report 2013, Towards the New Cohesion Policy, Com-mittee of the Regions.

87

jesti i vođenje postupka bude središnje tijelo državne uprave nadležno za regionalni razvoj i europske fondove, a radi po-jednostavljenja postupka odobrenja da isto tijelo daje i samo odobrenje, za razliku od sadašnjeg rješenja po kojem to radi Vlada Republike Hrvatske.

Nužno je napomenuti da je rok za odobrenje pristupanja prema prvoj Uredbi, računajući od primitka obavijesti o na-mjeri, bio tri mjeseca, a sada je novom Uredbom produžen na šest mjeseci zato što se niti jedna država članica nije držala zadanog roka. Vrlo vjerojatno da se države članice neće držati niti novog roka jer je, primjerice, u Španjolskoj prosječno po-stupak odobravanja članstva trajao 425 dana.

4. status i organizacija egts-a

Europska komisija prišla je stvaranju EGTS-a kako bi pre-vladala prepreke koje otežavaju teritorijalnu suradnju, smatra-jući da instrument suradnje mora imati status pravne osobe, što je i u tvrđeno u člankom 1. Uredbe EGTS-a. Kako bi to bilo nedvojbeno jasno, stavak 4. članka 1. EGTS-a u svakoj državi članici ima najširu pravnu sposobnost koju pravnim osobama priznaje nacionalno pravo države članice. Osobito može stje-cati ili raspolagati pokretnom i nepokretnom imovinom i za-pošljavati osoblje i biti stranka u pravnim postupcima.14

Uredba propisuje da EGTS stječe pravnu osobnost na dan registracije ili objave konvencije i statuta, ovisno što prije nastupi. Konvencija i statut i sve njihove naknadne izmjene registriraju se i/ili objavljuju u državi članici u kojoj predmet-ni EGTS ima registrirano sjedište, u skladu s mjerodavnim nacionalnim pravom te države članice. Nakon što se EGTS registrira, članovi EGTS-a obavješćuju svoje države članice iz kojih dolaze i Odbor regija o registraciji ili objavi konvencije i statuta. Odbor regija dužan je po primitku obavijesti o osni-

14 Vidjeti članak 1. Uredbe (EZ) br. 1082/2006 Europskog parlamenta i Vije-ća od 5. srpnja 2006. o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS) (SL L 210, 31.7.2006., str. 19.).

88

vanju EGTS-a osigurati njezinu objavu u seriji C Službenog lista Europske unije.

Trenutačno nema niti jedan EGTS koji je registriran u Re-publici Hrvatskoj niti postoji u postupku takav zahtjev. Kada se dogodi da sjedište EGTS-a bude u Republici Hrvatskoj, on će imati status javne ustanove i na njega će se primjenjivati osim Zakona o provedbi uredbi Europske unije o Europskoj grupa-ciji za teritorijalnu suradnju i Zakon o ustanovama. EGTS sa sjedištem u Republici Hrvatskoj upisuje se u sudski registar u skladu sa zakonom koji uređuje osnivanje, ustroj i vođenje sudskog registra, a samim upisom stječe pravnu osobnost. O samom upisu sukladno navedenom odlučuje sud nadležan za vođenje sudskog registra, a upis će biti objavljen u Narodnim novinama.

U saborskoj raspravi prilikom donošenja zakona o proved-bi Uredbi EGTS-a raspravljalo se i o drugim mogućim oblici-ma pravne osobnosti. Hrvatska zajednica županija predlagala je propisivanje mogućnosti da budući EGTS sa sjedištem u Republici Hrvatskoj bira između statusa ustanove, udruge i tr-govačkog društva. Zakonodavac se ipak odlučio na prijedlog Vlade Republike Hrvatske da to bude status javne ustanove kao neprofitne pravne osobe. U Bugarskoj, primjerice, EGTS se registrira u registru neprofitnih pravnih osoba i ima status udruge, dok u Velikoj Britaniji ima status tvrtke odnosno trgo-vačkog društva. Osim Hrvatske i Slovenija je svojim nacio-nalnim propisom kojim je preuzela Uredbu EGTS-a još 2008. propisala rješenje da EGTS registriran u Sloveniji ima status javne ustanove. Do sada u Sloveniji nemaju registriran niti jedan EGTS, stoga nemamo praktičan primjer iz susjedstva kako takav status djeluje u praksi, koje su mu prednosti, a koje nedostatke nosi.

U skladu s utvrđenim statusom i Uredbom EGTS-a, svaki EGTS u pogledu unutarnje organizacije ima obvezno najma-nje skupštinu koja se sastoji od predstavnika članova i direk-tora koji predstavlja EGTS i djeluje u njegovo ime. Statutom se mogu predvidjeti i druga tijela te njihov način rada i odlu-čivanja.

89

5. Financiranje eGtS-a i primjena mjerodavnog pravaEGTS djeluje u okviru zadaća koje su mu dodijeljene od

članova, a utvrđene konvencijom koja je donesena jednoglasno i odobrena od svih država članica iz kojih dolaze članovi. Te zadaće su olakšavanje i promicanje teritorijalne suradnje radi jačanja gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije te savladavanje prepreka na unutarnjem tržištu. Svaku zadaću određuju članovi EGTS-a tako da su zadaće u okviru nadležnos-ti svakog člana, osim ako država članica ili treća zemlja odobri sudjelovanje člana osnovanog u skladu s nacionalnim pravom koji nije nadležan za sve zadaće navedene u konvenciji.

EGTS može provoditi aktivnosti teritorijalne suradnje među svojim članovima uz financijsku potporu Europske unije kroz fondove ili bez nje. U prvom redu, zadaće EGTS-a mogu se odnositi na provedbu programa suradnje ili provedbu aktiv-nosti koje financira Unija kroz Europski fond za regionalni raz-voj, Europski socijalni fond i/ili Kohezijski fond. EGTS može svoje aktivnosti financirati i iz proračunskih sredstava drža-va članica iz kojih dolaze članovi EGTS-a, a i sami članovi mogu financijski doprinositi, što će urediti statutom EGTS-a. U skladu s navedenim, skupština EGTS-a donosi svake godine godišnji proračun. Prema podacima iz izvješća Odbora regija o EGTS-u za 2013., najveći prijavljeni proračun imao je EGTS Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai u iznosu od 1,9 milijuna eura, a najmanji EGTC Pirineus-Cerdanya u iznosu od 15.000 eura. EGTS Hospital de la Cerdanya nije prijavio proračun za 2013., ali u 2012. godini proračun tog EGTS-a iznosio je 15,5 milijuna eura. Navedeni EGTS osnovan je radi izgradnje i stavljanja u funkciju bolnice koja bi pokrivala šire područje i preko državnih granica. EGTS bi upravljao cijelim projektom i samom bolnicom. EGTS ima sedam članova, pet iz Španjolske i dva iz Francuske, i uglavnom je riječ o državnim tijelima, uključujući ministarstva zdravlja Španjolske i Francuske.15

15 Vidi više u: Jürgen Pucher, Alexandra Frangenheim and Alice Radzyner, (2014) EGTC Monitoring Report 2013, Towards the New Cohesion Policy, Com-mittee of the Regions.

90

U pogledu financiranja od Europske unije, države članice mogu ograničiti zadaće koje EGTS može izvršavati bez finan-cijske potpore Unije, ali ne isključujući zadaće koje se odnose na prioritete ulaganja u okviru tematskih ciljeva naznačenih za svaku sastavnicu cilja Europska teritorijalna suradnja iz Ured-be (EU) br. 1299/2013 Europskog parlamenta i Vijeća. To se odnosi na zadaće u okviru prekogranične suradnje, u okviru transnacionalne suradnje koja obuhvaća jačanje institucional-nih kapaciteta javnih tijela i zainteresiranih strana te učinko-vite javne uprave razvojem i koordinacijom makroregionalnih strategija i strategija morskih bazena te na kraju u okviru me-đuregionalne suradnje, jačanje institucionalnih kapaciteta jav-nih tijela i zainteresiranih strana te učinkovite javne uprave.

EGTS je kao pravna osoba odgovorna za sva svoja dugova-nja. Ako je imovina EGTS-a nedostatna za ispunjavanje nje-govih obveza, članovi EGTS-a odgovorni su za njegova du-govanja neovisno o prirodi tih dugovanja, a udio svakog člana utvrđuje se razmjerno njegovu financijskom doprinosu koji se utvrđuje statutom. Ako je odgovornost najmanje jednog člana EGTS-a iz države članice ograničena zbog nacionalnog prava na temelju kojeg je osnovan, ostali članovi mogu također u konvenciji ograničiti svoju odgovornost ako im to dopušta na-cionalno pravo. Naziv EGTS-a čiji članovi imaju ograničenu odgovornost sadržava riječ »ograničen«16

Zadaće koje su članovi povjerili EGTS–u ne mogu uklju-čivati izvršenje ovlasti dodijeljenih na temelju javnog prava ili dužnosti čiji je cilj čuvanje općeg interesa države ili dru-gih javnih vlasti, kao što su policijske i zakonodavne ovlasti, pravosuđe i vanjska politika, što je potrebno naznačiti i u sa-moj konvenciji. Novost je da mogu odrediti uvjete korištenja predmeta infrastrukture kojom EGTS upravlja, ili uvjete pre-ma kojima se pruža usluga od općega gospodarskog interesa, uključujući tarife i naknade koje korisnici trebaju platiti.

Na djelovanje EGTS-a primjenjuju se prvenstveno Ured-be EGTS-a iz 2006. i 2013., konvencija kada je to izričito

16 Vidjeti članak 12., koji se mijenja, Uredbe (EU) br. 1302/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013.

91

utvrđeno Uredbama EGTS-a, nacionalni propisi doneseni radi provedbe uredbi, drugi nacionalni propisi države članice u kojoj EGTS ima svoje registrirano sjedište te pravo Europske unije i nacionalni propisi koji se izravno odnose na aktivnosti EGTS-a izvršavane prema zadaćama specificiranim u konvenciji. Kada je to potrebno radi određivanja mjerodavnog prava u okviru prava Unije ili međunarodnog privatnog prava, EGTS se smatra subjektom države članice u kojoj ima registrirano sjedište. Uzi-majući to u obzir, primjena mjerodavnog prava izgleda kompleks-na, stoga je od velike važnosti konvencija koja bi trebala navesti mogućnost primjene nacionalnog prava države članice u kojoj tijela EGTS-a izvršavaju svoje ovlasti, osobito u slučaju osoblja koje radi pod nadležnošću direktora i smješteno je u državi čla-nici u kojoj nije registrirano sjedište EGTS-a. S obzirom na mo-gućnost zapošljavanja u svakoj državi članici gdje imaju članove te važnost pravila koja se primjenjuju na zaposlene u EGTS-u, način upravljanja, zapošljavanja i ostala prava iz radnog odnosa zaposlenika, konvencija bi trebala sadržavati odredbe o tim pita-njima. Krajem 2013. ukupno zaposlenih u svim EGTS-ima bilo je 85. EGTS Duero-Douro sa sjedištem u Španjolskoj koji ima čak 200 članova (najviše od svih EGTS-a) iz Španjolske i Portu-gala ima najviše zaposlenih, ukupno 16 zaposlenika.17

Konvencija bi uza sve to trebala navesti mjerodavno pravo Unije ili mjerodavno nacionalno pravo koje je izravno rele-vantno za aktivnosti EGTS-a koje se provode u okviru zadaća utvrđenih konvencijom, uključujući kada EGTS upravlja jav-nim uslugama od općeg interesa ili infrastrukturom.

6. mogućnosti i budućnost egts-a u republici Hrvatskoj

Svrha EGTS-a uključuje strateško planiranje i upravljanje regionalnim i lokalnim poteškoćama u skladu s kohezijskom

17 Vidi više u: Jürgen Pucher, Alexandra Frangenheim and Alice Radzyner, (2014) EGTC Monitoring Report 2013, Towards the New Cohesion Policy, Com-mittee of the Regions.

92

politikom i drugim politikama Unije. Time doprinosi strategiji Europa 2020. ili provedbi makroregionalnih strategija. Uredba (EU) br. 1299/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. pro-sinca 2013. o posebnim odredbama za potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj cilju »Europska teritorijalna surad-nja« otvara mogućnost da države članice dužnost upravljačkog tijela dodijele EGTS-u ili da takvoj grupaciji daju odgovornost da upravlja dijelom programa suradnje koji se odnosi na po-dručje obuhvaćeno tim EGTS-om.

Osim toga EGTS može biti provedbeno tijelo zajedničkog akcijskog plana i lokalnog razvoja pod vodstvom zajednice i posredničko tijelo za upravljanje integriranim teritorijalnim ulaganjem i za njegovu provedbu.

Iako se Europska unija jasno opredijelila za razvoj preko-granične suradnje stvarajući pravne i financijske pretpostav-ke da mehanizam poput EGTS-a uspije, mnoge su prepreke EGTS-u da zaživi punim plućima. Prednosti formiranog EGTS-a svakako su njegova vidljivost, odgovornost, postoja-nje strukture, zaposlenika, proračuna, priznata pravna osobnost u svim državama članicama, državama članicama omogućuje suradnju u zajedničkim inicijativama bez potpisivanja među-narodnog sporazuma, državama članicama omogućuje da se zajedno i izravno prijavljuju na poziv za dostavu prijedloga u okviru teritorijalnih programa EU-a te djeluju kao jedinstveno upravljačko tijelo. Prednosti su brojne, ali istodobno još uvijek osnivanje EGTS-a nije jednostavno i zahtijeva dugotrajnu pro-ceduru, uvelike je prisutno nepostojanje svijesti o postojanju i mogućnostima EGTS-a u mnogim državama, a pristuan je i strah država od stvaranja novih struktura financijskog odluči-vanja koje će biti izvan domašaja centralnih država.

Svaki budući član EGTS-a trebao bi imati jasnu strategiju, ciljeve i aktivnosti koje želi provesti u EGTS-u čiji član želi postati. Praksa je pokazala da velik broj članova koji obuhvaća velik teritorij ne mora značiti prednost, naročito ako ne postoji jasan cilj koji okuplja članove. Toga moraju biti svjesni svi koji ulaze u postupak pristupanja EGTS-u, pogotovo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Samo članstvo

93

ne donosi financijska sredstva, već je instrument za iskaziva-nje svojih interesa koji će teško doći do izražaja u EGTS-u koji nema jasno izražene ciljeve i zadaće. Među članovima EGTS-a mora vladati određeni stupanj povjerenja. Stoga su najbolje rezultate pokazali EGTS-i su nastali iz prijašnje dugogodišnje suradnje sadašnjih članova koja je formiranjem EGTS-a samo prešla na novu razinu.

EGTS kao instrument tek se treba pokazati u praksi u Re-publici Hrvatskoj s obzirom na to da do 1. veljače 2015. niti jedna pravna osoba nije pristupila EGTS-u. Ipak, ima li se u vidu da je upravo susjedna Mađarska jedna od država članica koja je najpropulzivnija u pogledu osnivanja novih EGTS-a, Republika Hrvatska ne može ostati po strani.

Republika Hrvatska svojim je Zakonom o provedbi ured-bi EGTS-a uredila najnužnije elemente ne ulazeći detaljnije u proceduru i ne propisujući dodatne korake koji bi možda ko-ristili prilikom postupka odobrenja, što je prvenstveno odraz nemogućnosti da se predvide svi mogući problemi u praksi, a nije se željelo budućim članovima iz Hrvatske otežati član-stvo u EGTS-u. Isto tako nije predviđen ni poseban registar za EGTS-e koji bi imali sjedište u Republici Hrvatskoj, što je bilo moguće propisati, ali se htjelo pričekati s primjenom uredbi EGTS-a i Zakona te stvarnim interesom budućih članova za takvom opcijom. Buduća praksa možda sve to promijeni.

Na kraju je prikaz trenutačne situacije vezane uz pristupa-nje EGTS-u budućih članove iz Republike Hrvatske. Trenu-tačno je zaprimljeno sedam obavijesti o namjeri pristupanju EGTS-u, dvije općine i pet županija. Regiji Mura kao EGTS-u u postupku odobrenja imaju namjeru pristupiti uz Općinu Gori-čan i općine Donja Dubrava, Donji Vidovec, Kotoriba i Donji Kraljevec, ali te općine još nisu dostavile obavijest o namjeri pristupanja i odluku nadležnog tijela iz koje se vidi da ta na-mjera postoji. Usporedbe radi, od 2008. četiri općine iz Slove-nije pristupile su EGTS-u.

94

egts i članovi iz republike Hrvatske

red. br. 1. jlp(R)S oPćina antunovaCEGTS Pannon

Datum registracije EGTS-a 28. 3. 2012.

Država sjedište EGTS-a Mađarska, Pečuh

Uključene države Mađarska, Slovenija

Broj članova ukupno 58 entiteta:

▪ SLO:– 1 općina: Lendava (odobrenje čeka općina

Moravske Toplice)

▪ MAĐ:– 52 općine– 3 regije– Sveučilište u Pečuhu– Nacionalni Park Dunav-Drava

Ciljevi EGTS-a Teritorijalna suradnja

Datum zaprimanja zahtjeva za priključenje EGTS-u

21. 1. 2014.

red. br. 2.jlp(R)S virovitičko-PoDravska žuPanijaEGTS PannonDatum registracije EGTS-a 28. 3. 2012.Država sjedište EGTS-a Mađarska, PečuhUključene države Mađarska, SlovenijaBroj članova ukupno 58 entiteta:

▪ SLO:– 1 općina: Lendava (odobrenje čeka općina

Moravske Toplice)

▪ MAĐ:– 52 općine– 3 regije– Sveučilište u Pečuhu– Nacionalni Park Dunava-Drava

Ciljevi EGTS-a Teritorijalna suradnja Datum zaprimanja zahtjeva za priključenje EGTS-u

21. 10. 2013.

95

red. br. 3.

jlp(R)S istarska žuPanija

EGTS Euroregio Senza Confini R.L. – Euroregio Ohne Grenzen MBH

Datum registracije EGTS-a 21. 12. 2012.

Država sjedište EGTS-a Italija, Trst

Uključene države Italija, Austrija

Broj članova 3 entiteta regionalne razine:

▪ ITAL:– Regija Venecija (Veneto)– Regija Furlanija-Julijska pokrajina

(Friuli-Venezia Giulia)

▪ AUS:– Pokrajina Koruška (Land Kärnten)

Ciljevi EGTS-a Suradnja u sektorima:– energetski i okolišni izvori te gospodarenje

otpadom– prijevoz, infrastruktura i logistika– kultura, sport, obrazovanje i visoko obrazovanje– socijalno i zdravstveno područje– civilna zaštita– znanost, istraživanje, inovacije i tehnologija– poljoprivreda– turizam– proizvodne djelatnosti– infrastruktura za komunikaciju– rad, profesionalno oblikovanje i trgovina

Datum zaprimanja zahtjeva za priključenje EGTS-u

11. 4. 2014. – zaprimljen nepotpun zahtjev (nekompletna i neodgovarajuća dokumentacija)28. 11. 2014. – zaprimljena dokumentacija sukladno uputi Ministarstva uprave od 29.4.2014.

red. br. 4.

jlp(R)S Primorsko-goranska žuPanija

EGTS Srednjoeuropski transportni koridor CETC

Datum registracije EGTS-a U postupku odobrenja

Država sjedište EGTS-a Poljska, Szczecin

Uključene države Švedska, Poljska, Mađarska, Češka, Slovačka, Slovenija

96

Broj članova Entiteti na regionalnoj razni:

▪ ŠVED:– Regija Skåne

▪ POLJ:– Zapadnopomeransko vojvodstvo (Województwo

Zachodniopomorskie)– Lubusko vojvodstvo (Województwo Lubuskie)

▪ MAĐ:– Željezna županija (Vas megye)– Zalska županija ili Zaladska županija (Zala megye)

Ciljevi EGTS-a – olakšavanje i promicanje poboljšanja transport-ne pristupačnosti u pogledu multimodalnog prijevoza uzduž osi sjever-jug od Baltičkog do Jadranskog mora te mogućnost tog prijevoza uzduž potencijalnog odvojka koridora prema Crnom moru

– potpora održivom gospodarskom razvoju– radnje za poboljšanje usklađenosti prometne

infrastrukture– osiguranje potpore i uvjeta za razvoj

intermodalnih prijevoznih veza

Datum zaprimanja zahtjeva za priključenje EGTS-u

25. 4. 2014.

red. br. 5.

jlp(R)S karLovačka žuPanija

EGTS Srednjoeuropski transportni koridor CETC

Datum registracije EGTS-a U postupku odobrenja

Država sjedište EGTS-a Poljska, Szczecin

Uključene države Švedska, Poljska, Mađarska, Češka, Slovačka, Slovenija

Broj članova Entiteti na regionalnoj razni:

▪ ŠVED:– Regija Skåne

▪ POLJ:– Zapadnopomeransko vojvodstvo (Województwo

Zachodniopomorskie)– Lubusko vojvodstvo (Województwo Lubuskie)

▪ MAĐ:– Željezna županija (Vas megye)– Zalska županija ili Zaladska županija (Zala megye)

97

Ciljevi EGTS-a – olakšavanje i promicanje poboljšanja transportne pristupačnosti u pogledu multimodalnog prijevoza uzduž osi sjever-jug od Baltičkog do Jadranskog mora te mogućnosti tog prijevoza uzduž potenci-jalnog odvojka koridora prema Crnom moru

– potpora održivom gospodarskom razvoju– radnje za poboljšanje usklađenosti prometne

infrastrukture– osiguranje potpore i uvjeta za razvoj

intermodalnih prijevoznih vezaDatum zaprimanja zahtjeva za priključenje EGTS-u

16.4.2014. – zaprimljen nepotpun zahtjev (nekompletna i neodgovarajuća dokumentacija)9.6.2014. – zaprimljena dokumentacija sukladno uputi Ministarstva uprave od 28.4.2014.

red. br. 6.jlp(R)S varažDinska žuPanijaEGTS Srednjoeuropski transportni koridor CETCDatum registracije EGTS-a U postupku odobrenjaDržava sjedište EGTS-a Poljska, SzczecinUključene države Švedska, Poljska, Mađarska, Češka, Slovačka,

SlovenijaBroj članova Entiteti na regionalnoj razni:

▪ ŠVED:– Regija Skåne

▪ POLJ:– Zapadnopomeransko vojvodstvo (Województwo

Zachodniopomorskie)– Lubusko vojvodstvo (Województwo Lubuskie)

▪ MAĐ:– Željezna županija (Vas megye)– Zalska županija ili Zaladska županija (Zala megye)

Ciljevi EGTS-a – olakšavanje i promicanje poboljšanja transportne pristupačnosti u pogledu multimodalnog prijevoza uzduž osi sjever-jug od Baltičkog do Jadranskog mora te mogućnosti tog prijevoza uzduž potenci-jalnog odvojka koridora prema Crnom moru,

– potpora održivom gospodarskom razvoju– radnje za poboljšanje usklađenosti prometne

infrastrukture– osiguranje potpore i uvjeta za razvoj

intermodalnih prijevoznih vezaDatum zaprimanja zahtjeva za priključenje EGTS-u

26.5.2014.

98

red. br. 7.

jlp(R)S oPćina goričan

EGTS Regija Mura

Datum registracije EGTS-a U postupku odobrenja

Država sjedište EGTS-a Mađarska, Tótszerdahely (Serdahel)

Uključene države Hrvatska, Mađarska,

Broj članova

Ukupno 17 entiteta:

▪ MAĐ:– 12 općina

▪ HRV:– Općina Donja Dubrava, Donji Vidovec,

Kotoriba i Donji Kraljevec

Ciljevi EGTS-a – teritorijalna suradnja

Datum zaprimanja zahtjeva za priključenje EGTS-u 9. 01. 2014.

99

Literatura

Jürgen Pucher, Alexandra Frangenheim and Alice Radzyner, (2014) EGTC Monitoring Report 2013, Towards the New Cohesion Pol-icy, Committee of the Regions

Nermin Dizdarevic, Wolfgang Wessels (2011): The European Group-ing of Territorial Cooperation (EGTC) To what extent should the EGTC be considered a rational choice for organising cross-bor-der cooperation, Master in EU studies, CIFE & Univeristy of Köln, Germany and the Netherlands

Grupa autora (2008), Handbook, What use for European Territorial Cooperation Programmes and Projects?, INTERACT Point Vienna

pravni izvori

Zakon o provedbi uredbi Europske unije o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (Narodne novine, broj 74/14)

Zakon o javnoj nabavi (Narodne novine, broj 90/11, 83/13, 143/13, 13/14 – OUSRH)

Zakon o uslugama (Narodne novine, broj 80/11)

Odluka o proglašenju Zakona o potvrđivanju Europske okvirne kon-vencije o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih jedinica ili vlasti i Zakon o potvrđivanju Europske okvirne konvencije o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih jedinica ili vlasti (Narodne novine – međunarodni ugovori, broj 10 od 6. 6. 2003.)

Pravilnik o popisu obveznika primjene Zakona o javnoj nabavi (Na-rodne novine, broj 19/12)

Uredba (EZ) br. 1082/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srp-nja 2006. o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS) (SL L 210, 31. 7. 2006., str. 19.)

Uredba (EU) br. 1302/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1082/2006 o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS) u vezi s pojašnjenjem, pojednostavljenjem i poboljšanjem osnivanja i funkcioniranja takvih grupacija (SL L 347, 20. 12. 2013., str. 303.)

100

Uredba (EU) br. 1299/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o posebnim odredbama za potporu iz Europskog fonda za regionalni razvoj cilju »Europska teritorijalna suradnja« (SL 347 20. 12. 2013., str. 259.)

Odluka Vijeća 2013/755/EU od 25. studenoga 2013. o pridruživanju prekomorskih zemalja i područja Uniji (»Odluka o prekomor-skom pridruživanju«) (SL L 344 19. 12. 2013., str. 1.)

101

sanja maleković, Ivana Keser, jakša puljiz*

noVe mogućnostI Za raZVoj Gradova u HrvatSkoj

Gradovi su pokretači društvenog, ekonomskog, kulturnog i političkog razvoja, a njihov utjecaj nadilazi administrativne granice koje više ne odražavaju društveno-ekonomsku, fizičku, kulturnu ili okolišnu stvarnost razvoja grada. Negativne po-sljedice gospodarske i ekonomske krize primorale su gradove na iznalaženje novih načina iskorištavanja postojećih resursa, pri čemu veliki oslonac nalaze u novim instrumentima i pro-gramima urbane politike Europske unije. Europska komisija u sadašnjoj financijskoj perspektivi kroz uvođenje novih instru-menata potiče jačanje integriranih politika urbanog razvoja sa svrhom promoviranja održivog razvoja gradova te jačanja nji-hove uloge u kontekstu kohezijske politike. U radu se razma-traju primjeri integriranog pristupa urbanom upravljanju koji su ostvareni kroz korištenje mogućnostima koje su raspoložive gradovima za pokretanje razvoja, što je rezultiralo pozitivnim pomacima u kvaliteti upravljanja urbanim područjem. U radu se navode moguća uporišta za primjenu novih pristupa razvoju urbanih područja te nove mogućnosti koje su na raspolaganju članstvom u EU za financiranje razvoja urbanih područja u Hr-vatskoj. Konačno, temeljem proučavanja uspješnih vanjskih iskustava, autori iznose niz prijedloga koji mogu pospješiti primjenu pristupa integriranog i održivog urbanog razvoja u Hrvatskoj.Ključne  riječi: grad – Hrvatska, urbano područje, urbana politika,

urbano upravljanje, urbani razvoj, Europska unija

* Dr. sc. Sanja Maleković, znanstvena savjetnica u Institutu za razvoj i me-đunarodne odnose; mr. sc. Ivana Keser, znanstvena novakinja u Institutu za raz-voj i međunarodne odnose; dr. sc. Jakša Puljiz, zamjenik ministra regionalnog razvoja i fondova Europske unije.

102

1. uvod

Hrvatski gradovi nisu ostali pošteđeni ozbiljnih razvojnih problema s kojima je suočen veći dio europskih gradova. Vi-šegodišnja gospodarska i financijska kriza ostavila je ozbiljne posljedice i na ono malo prerađivačke industrije koja je još postojala, a negativne posljedice odrazile su se i na uslužnom sektoru.

Gradovi su suočeni sa sve većim pritiscima vezano za ob-novu dotrajale infrastrukture, učinkovitije i djelotvornije pru-žanje kvalitetnijih usluga građanima u uvjetima sve oskudni-jih financijskih sredstva te naglašeniju potrebu za štednjom. Nepovoljne i ključnim gradskim akterima nimalo naklonjene okolnosti nisu, međutim, umanjile očekivanja građana, a iza-zovi su sve naglašeniji. Neovisno o tome je li riječ o bržoj dostupnosti uslugama i informacijama, nužnoj zamjeni do-trajale obrazovne, znanstvene, gospodarske, socijalne, ali i prometne i druge infrastrukture, pronalaženju rješenja koja idu u prilog zahtjevima za održivim razvojem i energetskoj učinkovitosti, poticanju zelenog poduzetništva ili podršci nicanju zelenih gradova – pritisci za iznalaženjem najboljih rješenja koja podižu kvalitetu življenja u gradovima nikada nisu bili snažniji.

Iako se dio gospodarskih djelatnosti iz godine u godinu gasi, ohrabrujuće je što niču nova područja rasta. Pitanje je međutim kako se u njih uključiti, kako iskoristiti postojeći raz-vojni potencijal koji u velikom broju gradova postoji, kako iskoristiti postojeće resurse te zaustaviti trendove koji imaju nesagledive posljedice za daljnji gospodarski i društveni raz-voj – u prvom redu sve veću nezaposlenost te naročito neza-poslenost mladih.

Istovremeno, sve se više nameće i pitanje kako iskoristiti mogućnosti koje se otvaraju članstvom u EU, uključujući nove prilike koje se rađaju slijedom novih razvojnih tema koje su od strateškog interesa za daljnji razvoj i naših gradova.

103

2. nova usmjerenost kohezijske politike na urbana područja

Gradovi su pokretači europskog gospodarstva, 68% sta-novništva Europske unije (EU) živi u metropolitanskim regija-ma, koje generiraju 67% društvenog proizvoda EU.1 Također, pokretači su razvoja, centri povezivanja, kreativnosti i inova-cija. Istodobno, riječ je o područjima s iznimno kompleksnim i trajnim problemima nezaposlenosti, društvene segregacije i siromaštva.2

Europski su gradovi naglašeno suočeni sa sve izraženijom socijalnom polarizacijom, marginalizacijom mnogih mladih, razvojem zatvorenih supkultura; sve izraženijom migracijom sa istoka te su sve više opterećeni problemima zagušenja i dr. Unatoč složenim gospodarskim poteškoćama, ublažavanje so-cijalne polarizacije neminovno se stoga nameće kao jedan od ključnih problema s obzirom na to da se radi o jednoj od četiri-ju osnovnih prijetnja europskom modelu urbanog razvoja.

Višegodišnja recesija dodatno je naglasila probleme i ogra-ničenost postojećih javnih politika koje su nastojale sačuvati policentričan, uravnotežen, socijalno uključiv i kulturno sen-zibilan europski model urbanog razvoja. Rezultati istraživa-nja upućuju na to da održive strategije urbanog razvoja mogu podržati okolišna, socijalna i gospodarska uporišta Strategije EU 2020. Spomenute su se okolnosti odrazile na tome što je razvoj urbanih područja dobio vrlo značajno mjesto u novoj kohezijskoj politici EU za programsko razdoblje 2014.–2020., koja predviđa niz novih instrumenata/»alata« kako bi se nji-hov sveukupni razvoj pospješio.

Iako je razumljivo da smjernice na razini EU u sadašnjoj fi-nancijskoj perspektivi za razdoblje do 2020. predviđaju nagla-

1 Više na: Integrated Sustainable Urban Development http://ec.europa.eu/re-gional_policy/sources/docgener/informat/2014/urban_en.pdf

2 Više u: Financial Instruments in Cohesion Policy 2014–2020 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/financial_instru-ments_en.pdf

104

šenu ulogu EU razine u politici urbanog razvoja, odlučivanje o tome koji će gradovi imati koristi od novih instrumenata i pro-grama urbane politike EU prepušteno je zemljama članicama. Istovremeno, predviđeno je daleko naglašenije uključivanje samih gradova u programiranje i provedbu politika urbanog razvoja. Naime, danas je razvidno da kohezijska politika nije do sada bila u dovoljnoj mjeri decentralizirana. Stvarna uklju-čenost u proces formuliranja i upravljanja politikom spuštala se na regionalnu razinu, ali ne i na lokalnu. U tom smislu ne iznenađuju prijedlozi da gradovi i njihova tijela budu u znatno većoj mjeri uključeni u najranije faze kreiranja razvojne poli-tike (Swianiewicz, Atkinson, Baucz, 2011).

Prijedlozi Europske komisije (EK) u sadašnjoj financij-skoj perspektivi usmjereni su na jačanje integriranih politika urbanog razvoja radi promoviranja održivog razvoja gradova te jačanja njihove uloge u kontekstu kohezijske politike. Uz još izraženiji naglasak na strateškom pristupu, potiče se holi-stički pristup sagledavanju problematike razvoja gradova, sa svrhom rješavanja sve ozbiljnijih ne samo gospodarskih već i socijalnih, okolišnih, prometnih i drugih izazova urbanih pod-ručja.

Predviđeno je da zemlje članice nastoje iskoristiti sredstva Europskog socijalnog fonda (ESF), u sinergiji s Europskim fondom za regionalni razvoj (EFRR), kako bi podržale mje-re usmjerene na zapošljavanje, obrazovanje, institucional-nu osposobljenost, urbanu mobilnost i socijalnu uključenost kroz podršku fizičkoj i gospodarskoj revitalizaciji zapuštenih gradskih područja. Očigledno je da prioritet dobivaju višedi-menzionalne i horizontalne intervencije koje će se istodobno provoditi u nizu sektora te biti usmjerene na razvoj funkcio-nalnih gradova, tj. uključivat će i grad i njegovo gravitacijsko područje utjecaja. U tom smislu, uz nužnu usmjerenost ključ-nih dionika razvoja na revitalizaciju i održivi razvoj najugro-ženijih gradskih četvrti, nužno je razmatrati i problematiku ra-zvoja gradova izvan njegovih administrativnih granica. Pritom funkcionalni razvoj metropolitanskih regija sve više dobiva na značenju.

105

3. uporišta za primjenu novih pristupa razvoju urbanih područja

Nova usmjerenja i pristupi razvoju gradova imaju svoje uporište i u recentnim znanstvenim istraživanjima koja potvr-đuju da je prilikom razmatranja problematike urbanog razvoja neizostavna integrirana vizija razvoja grada, sa svim njegovim komponentama, te da su upravljanje i društvena pitanja po-stala ravnopravna problematici vezanoj uz tehnološki razvoj, infrastrukturu i dr. (Caragliu, Del Bo, Nijkamp, 2011; Tosics, 2011).

Štoviše, unazad nekoliko godina svjedočimo svojevrsnom urbanom preokretu (Asheim, 2012) – tradicionalni fokus urba-nih područja i njihova razvoja bio je na poslovnoj klimi, tj. predlaganju mjera s ciljem privlačenja novih poslova kao pot-pora rastu postojećoj industriji. Proteklih je godina međutim vidljiv izražen pomak prema »klimi ljudi« (people climate) kako bi se privukli i zadržali visokoškolovani i talentirani stručnjaci u urbanim područjima. Urbana područja možemo u tom smislu sve više percipirati i u smislu stvaranja »prostorne klime« (spatial climate) kao i uloge upravljanja i humanizaci-je znanja te omogućavanja svih potrebnih uvjeta podrške kako bi ona uslijedila (klima vladavine/upravljanja, governance cli-mate) (Knight, 2008; Fernandez Maldonado, Trip, 2001, i dr.). Proizlazi da će održivi razvoj urbanih područja utemeljenih na znanju biti moguć ako se uspije postići ravnoteža ekonomske kvalitete, ovisne o dobroj poslovnoj klimi potrebnoj za pro-izvodnju napretka, društveno-prostorne kvalitete, utemeljene na pozitivnoj klimi ljudi za sve građane, te organizacijske kva-litete, koja je ovisna o postignutom konsenzusu unutar urbanih područja kao i efektivnoj interakciji ključnih aktera (javni sek-tor, sveučilište, gospodarstvo, civilni sektor).

Socijalno-kulturna perspektiva, prilikom razmatranja pri-stupa razvoju urbanih područja, cilja na povećanje znanja i vještina stanovnika kako bi se potaknuo njihov osobni razvoj i razvoj zajednice te ostvarivanje društvenih ciljeva. Takva perspektiva pridonosi razvoju društva znanja koje proizvodi

106

društvenu jednakost kroz snažan ljudski i socijalni kapital, raz-nolikost i nezavisnost. Pri tome je okolišna dimenzija urbanih područja vrlo istaknuta, s fokusom na ekološki prihvatljivom, visokokvalitetnom, jedinstvenom i održivom razvoju usmje-renom na »kvalitetu življenja i kvalitetu mjesta« (Yigitclanar, 2010). Objavljeni rezultati EU programa URBACT potvrdili su da je upravo kvaliteta življenja u prvom planu, a to se na-dovezuje na sve prethodno spomenute perspektive/dimenzije razvoja. Takva se razmišljanja u potpunosti poklapaju s cilje-vima, tj. sa tri utvrđena »rasta« zacrtana u okviru Strategije EU 2020 – tj. pametnim, održivim i uključivim rastom, koji se međusobno nadopunjuju i nude viziju europskog socijalnog tržišnog gospodarstva za 21. stoljeće.

Spomenute perspektive nadovezuju se na koncept grado-va utemeljenih na znanju koji podrazumijeva prijenos resur-sa znanja na lokalni razvoj s ciljem omogućavanja održivog razvoja te procesa društvenog učenja građana koji prenose in-formacije ili ih žele dobivati o promjenama koje se događaju. Riječ je o ključnom operativnom pristupu planiranju razvoja koji predstavlja značajan okvir za razvojnu suradnju javnog, privatnog, akademskog te civilnog sektora i zajednice prili-kom razvoja budućih strateških znanstveno intenzivnih urba-nih i regionalnih politika koje privlače i zadržavaju talente te investiraju i njeguju gradove znanja (Yigitcanlar i Lonnqvist, 2013; Kunzmann, 2008; Perry, 2008).

Koncept se nadovezuje na potrebu djelotvornijeg upravlja-nja urbanim područjima, što je moguće potaknuti uvođenjem inovativnih oblika partnerstva te poticanjem fleksibilnog, in-kluzivnog i participativnog planiranja razvoja grada. U od-sustvu takvog participativnog pristupa, holističko, interdisci-plinarno razmatranje problematike razvoja gradova i urbanih područja te uspješna realizacija integriranog pristupa upravlja-nju, planiranju i ulaganju u razvoj urbanih područja ne može uslijediti. Kroz uvođenje novih instrumenata/alata spomenuti se pristup potiče u okviru nove kohezijske/regionalne politiku EU u sadašnjoj financijskoj perspektivi do 2020. godine.

107

Integrirani pristup razvoju urbanih područja primjenjivao se i prije u mnogim europskim i drugim gradovima3 i upra-vo ta prethodna uspješna iskustva potaknula su razvoj novih instrumenata u okviru nove kohezijske politike za program-sko razdoblje 2014.–2020. Iskustva su potvrdila da primjena pristupa značajno mijenja tradicionalno sektorski usmjereno donošenje odluka i provedbu mjera te pridonosi u većoj mjeri integriranom upravljanju gradom. U biti, riječ je o menadžer-skom pristupu, tj. upravljanju u provedbi javne politike koje nadilazi granice određenih područja politika. Takav se pristup upravljanju odnosi na tri razine integracije (Tosics, 2014):

– vertikalnu integraciju – između različitih organizacijskih razina upravljanja,

– horizontalnu integraciju različitih područja javne politi-ke, te

– teritorijalnu integraciju između grada i okolnih općina.

Pritom je ključna koordinacija između najznačajnijih sek-torskih politika – od ekonomske, socijalne, prostorne, okoliš-ne, kulturne, prometne i drugih. Doprinos pristupa dolazi do izražaja u potaknutoj međusektorskoj sinergiji, dosljednosti i suvislosti između mjera pojedinih razvojnih politika, djelo-tvornijem ostvarivanju ciljeva,4 a postiže se i bolje razumije-vanje utjecaja mogućih mjera koje se provode u okviru jedne politike na mjere drugih, razvojno povezanih politika. Ujedno, pristup potiče kreativnost i inovativnost u okviru pojedinih raz-vojnih politika ključnih za razvoj urbanih područja s obzirom na to da se predlažu inovativne mjere i alati. Na taj se način pospješuje holistički i građanima usmjeren pristup u rješava-nju razvojnih problema urbanih područja. Pristup time ujed-no naglašava važnost i odgovornosti građana, značaj njihove

3 Izvanredna iskustva s integriranim upravljanjem urbanim područjima rea-lizirana su u azijskim zemljama, Meksiku, Srednjoj i Južnoj Americi, Australiji i SAD-u. Više u: Integrated Urban Governance, The Way Forward, 2011, Me-tropolis, Berlin.

4 To je iznimno važno kada je riječ o razvojnim temama koje pripadaju raz-ličitim resorima.

108

opredijeljenosti u odnosu prema uspješnoj realizaciji mjera i inicijativa koje se poduzimaju s ciljem rješavanja gospodar-skih, socijalnih i drugih problema urbanih područja. Jedan od značajnijih primjera integriranog pristupa jest oživljavanje za-puštene četvrti Magdolna u Budimpešti koju su karakterizirale derutne zgrade, visoka razina nezaposlenosti i značajan broj socijalno ugroženih stanovnika. Riječ je o projektu koji zor-no demonstrira novu dodanu vrijednost integriranog pristupa, temeljem usporednih intervencija u nizu područja, od reno-viranja stambenih zgrada, trga i škole, izgrađenog sportskog igrališta, do obnove u socijalnoj sferi, uz programe obuke i prevencije kriminala te program zapošljavanja.

Glavni cilj bilo je podići razinu životnog standarda građa-na, no u postizanju tog cilja presudnu ulogu imali su upravo sami građani svojim intenzivnijim uključivanjem u ostvarenje bolje kvalitete života. Među mnogim ostvarenim rezultatima valja istaknuti da je značajno ojačana kohezija lokalne zajed-nice, smanjena je razina nezaposlenosti, pojačana je potpora lokalnom poduzetništvu (posebno pripadnicima romske za-jednice), povećana je samo održivost četvrti kao i održivost samog stanovanja te je povećana zelena površina (URBACT 2013).5

Jedan od gradova koje također valja spomenuti je Njemač-ka Altena na koju je snažno utjecala deindustrijalizacija kao i ekonomska kriza. Kako bi ojačali svoju vidljivost kao turis-tičke destinacije, Altena je 2007. prihvatila koncept integri-ranog urbanog razvoja pod nazivom Altena 2015. Aktivnosti su bile usmjerene i na održivi turizam, s posebnim naglaskom na samu jezgru grada, te omogućavanje porasta broja radnih mjesta, posebice za žene. Glavna je usmjerenost na porast broja turista, razvoj urbanog dijela kao i podizanje kvalitete stanovanja te uključivanje građana. Uređena je obala i šetnice uz rijeku te ugostiteljski objekti. Izgradnja žičare do prije ne-

5 Korišteni su i podaci prezentacije sa studijskog putovanja u Budimpeštu, u okviru sveučilišnog interdisciplinarnog poslijediplomskog studija Upravljanje gradom.

109

dostupnog dvorca u blizini omogućila je transformaciju malog grada u turističku atrakciju. Prazni dućani iskorišteni su kao osnova za stvaranje sela umjetnina i rukotvorina, a to je, uz niz otvorenih kavana i dućana, pridonijelo novoj privlačnosti gradića. Paralelno se radilo na unapređenju kvalitete preosta-lih uslužnih djelatnosti. Jedna od ključnih inicijativa bila je usmjerena na suvremeno opremanje gimnazije, a to je privuk-lo kvalitetne učitelje iz regije. Primjer Altene pokazao je da je kombinacija projekata usmjerenih na javnu infrastrukturu, u kombinaciji s primjenom »mekih« mjera, bio optimalna kom-binacija. Uspjehu je pridonio i inovativni načini suradnje uz dobrovoljnu uključenost građana, tj. njihovo zajedništvo u re-alizaciji desetak razvojnih prioriteta te čak tristo aktivnosti. To se realiziralo uz uključivanje mnogobrojnih starijih stanovni-ka, koji su sada, umjesto da budu teret gradu, imali mogućnost direktno doprinositi njegovoj transformaciji. Cjelokupnom uspjehu pridonijelo je i to što se radilo o kombinaciji EU sred-stava i privatnog kapitala (Urbact Project Results, 2013). Već samo spomenuta dva primjera zorno potvrđuju što bi se sve moglo realizirati u kvartovima hrvatskih većih gradova i u ma-njim hrvatskim gradovima.

4. nove mogućnosti za financiranje razvoja urbanih područja u Hrvatskoj

Slijedom sve izraženijih razvojnih problema s kojim su su-očena urbana područja6 u Hrvatskoj, u okolnostima nedostat-nih vlastitih sredstava za financiranje projekata usmjerenih na gospodarske, društvene i druge segmente razvoja, potrebe za korištenjem ESI fondova i programa EU u urbanim područ-

6 Pod urbanim područjima u Zakonu o regionalnom razvoju podrazumije-vaju se:

–  četiri urbane aglomeracije (Zagreb, Split, Rijeka i Osijek),–  veća urbana područja (gradovi koji imaju više od 35.000 stanovnika pre-

ma posljednjem popisu stanovništva), i–  manja urbana područja (gradovi koji prema posljednjem popisu stanov-

ništva imaju više od 15.000 stanovnika ili su sjedišta županija.

110

jima RH vrlo su izražene u svim razvojnim područjima. Pri tome, samo 67% gradova ima iskustva s pret pristupnim pro-gramom IPA. Većina gradova imala je do 10 projekata finan-ciranih sredstvima IPA, a između 20–50 gradova realiziralo je velike projekte uz financiranje iz programa IPA. Konačno, samo 64% ima administrativne jedinice za EU fondove.7 Spo-menuti podaci dovoljno govore o raspoloživim ljudskim ka-pacitetima i slabim mogućnostima da se povuku maksimalno dostupni iznosi iz ESI fondova za financiranje ključnih razvoj-nih projekata koji se odnose na gospodarski i društveni razvoj urbanih područja, ali i zaštitu okoliša, postizanje energetske učinkovitosti, ulaganja u obnovljive izvore energije, mobil-nost, u inovacije, transfer tehnologije iz znanosti u malo i sred-nje poduzetništvo i dr.

Upravo zbog kompleksnosti razvojnih problema s koji-ma su suočena urbana područja u RH te činjenice da, osim sredstava EU, hrvatski gradovi ne raspolažu drugim značaj-nijim sredstvima za rješavanje gospodarskih, socijalnih i dru-gih problema, nužno je razmotriti nove mogućnosti koje su im na raspolaganju članstvom u EU. Te su mogućnosti odraz novih usmjerenja u kohezijskoj politici EU te naglašenijeg značenja koje se pridaje upravo razvoju urbanih područja u financijskoj perspektivi do 2020. Pritom je značajan naglasak upravo na spomenutom integriranom pristupu teritorijalnom razvoju, tj. integriranom upravljanju urbanim područjima te integriranim teritorijalnim ulaganjima (ITU, Integrated Terri-torial Investments – ITI). Takva se nova orijentacija vidi i u ključnim strateškim razvojnim dokumentima na nacionalnoj razini u Hrvatskoj, a poglavito u Partnerskom sporazumu te Operativnom programu konkurentnost i kohezija (OPKK) koji je ujedno najvažniji nacionalni program za postizanje ciljeva koji se odnose na integrirani teritorijalni razvoj uz korištenje ESI fondova.

Slijedom teritorijalne koncentracije sredstava predviđeno je integriranje aktivnosti različitih tematskih ciljeva kroz po-

7 Nalazi Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja prezentirani na URBACT konferenciji u studenom 2013.

111

sebne pristupe, a jedan od njih odnosi se upravo na urbana područja, tj. integrirana teritorijalna ulaganja za održivi ur-bani razvoja koja će se financirati sredstvima iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR), a dodatno će se podržati alokacijama drugih fondova, tj. teritorijalnom koncentraci-jom fondova. Osnova za provedbu takvih ulaganja su stra-tegije za održivi urbani razvoj,8 koje predviđaju integrirane mjere za suočavanje s ekonomskim, okolišnim, klimatskim, demografskim i socijalnim izazovima koji pogađaju urbana područja.

Tako će se, primjerice, u urbanim područjima u kojima će se primjenjivati mehanizam ITU-a odrediti dopunske aktiv-nosti u okviru strategija za održivi urbani razvoj koje će biti podržane sredstvima iz EFRR-a, Europskog socijalnog fon-da (ESF) i Kohezijskog fonda (KF). U skladu s navedenim u OPKK, aktivnosti koje predviđaju gradska nadležna tijela bit će usmjerene na ostvarenje potpunog razvojnog potenci-jala određenog grada. Primjerice, u razvoj poslovanja, uštedu energije (npr. prijevoz, kulturna dobra, javni sustavi grijanja i brownfield područja)9 te na rješavanje izazova povezanih s koncentracijom stanovništva (nezaposlenost mladih, usluge u zajednici) i sl. Pritom je važno naglasiti da će se koncept odr-živog urbanog razvoja u Hrvatskoj provoditi isključivo kroz mehanizam ITU-a, koji će se sastojati od kombinacije niza ak-tivnosti EFRR-a i KF-a iz različitih prioritetnih osi OPKK-a, kao i dodatnim aktivnostima koje će biti sufinancirane sred-stvima ESF-a u okviru Operativnog programa učinkovitih ljudskih potencijala (PULJP).

Uz ITU, razvojni projekti u urbanim područjima financirat će se i kroz druga ulaganja iz ESI fondova. U programskim dokumentima navedene su alokacije u ukupnom iznosu od 345

8 Gradovi, subregionalna ili lokalna tijela nadležna su za provedbu tih stra-tegija.

9 Misli se na bivše vojne i industrijske objekte. Prema podacima dobivenim iz gradova u okviru područja ITU-s nalazi se oko 400 ha brownfield područja (OPKK).

112

milijuna eura.10 S obzirom na to da su sredstva ograničena, prva integrirana teritorijalna ulaganja financirana ESI fondo-vima u RH u sadašnjem programskom razdoblju realizirat će se kao ogledni projekti, koncentrirani u prvom redu na manji broj većih gradova koji raspolažu dostatnim financijskim, ljud-skim i drugim kapacitetima za uspješnu primjenu tog novog mehanizma. Gradovi kojima će se ponuditi mogućnost prijave za provedbu mehanizma ITU u oglednoj fazi su oni s brojem stanovnika većim od 50.000 u središnjim naseljima, a to su Zagreb, Osijek, Rijeka, Split, Zadar, Slavonski Brod i Pula. U sladu sa navodima u OPKK, koristi od održivog urbanog razvoja ponudit će se samo spomenutim najvećim gradskim središtima slijedom nekoliko činjenica – da konkurentnost hr-vatskog gospodarstva ovisi prvenstveno o ulaganjima u po-dručja koja u velikoj mjeri odgovaraju područjima najvećih gradskih središta, da najveći gradovi služe kao pokretači raz-voja za svoja okolna područja te imaju najrazvijenije admini-strativne kapacitete potrebne za provedbu projekata koji će se predlagati i realizirati u okviru mehanizma ITU (Istraživanje o urbanom razvoju u Hrvatskoj, 2014). Pri tome su predviđe-na samo prioritetna ulaganja usmjerena na uža područja grada u kojima će se provesti integrirane intervencije. Provedba tih ulaganja u odabranim gradovima trebala bi započeti u drugom kvartalu 2015.

4.1. Nove mogućnosti i za manje gradove

Važno je naglasiti da nove mogućnosti za razvojna ulaga-nja predstoje i manjim hrvatskim gradovima koji zaostaju u razvoju, gradovima s ograničenim razvojnim potencijalom te s ozbiljnim demografskim problemima. Kao i kod velikih gra-dova, predviđen je odabir oglednih projekata, i to u pet malih gradova s najmanje 10.000 stanovnika na prije ratom pogođe-nim područjima. Integrirani pristup regeneraciji malih gradova

10 Pritom je iz ERDF-a predviđeno 253.351.269 milijuna eura, iz CF-a 50.000.000, a iz ESF-a 42.000.000 eura.

113

financirat će se sredstvima EFRR te ESF. Iz EFRR ulagat će se u projekte razvoja socijalne i komunalne infrastrukture, ob-novu gradova i gradskih prostora, uključujući obnovu i grad-nju objekata za stanovanje, pristup socijalnim, zdravstvenim i ostalim uslugama, stvaranje radnih mjesta i pokretanje poslo-vanja kroz integraciju aktivnosti ulaganja u radove i opremu, a soft (mekane) aktivnosti usmjeravat će se na socijalno uključi-vanje i izgradnju zajednice, programe obrazovanja, socijalno poduzetništvo i sl. Projekti iz spomenutih područja financirat će se sa 100 milijuna eura iz EFRR, 20 milijuna eura iz ESF, te uz nacionalno sufinanciranje od najmanje 18 milijuna eura.

Nakon realizacije i evaluacije oglednih projekata, predviđen je nastavak primjene integriranog pristupa regeneraciji malih gradova na narednu skupinu gradova pogođenih siromaštvom, a gradovi će biti identificirani temeljem preciznih kriterija koji će poslužiti kao osnova za izradu mape siromaštva.11

4.2.  Dugoročno razvojno značenje primjene integriranog pristupa upravljanju urbanim područjima

Činjenica je da će neposredne koristi od novog instrumen-ta ITU imati samo mali broj gradova u Hrvatskoj. Također, s obzirom na kompleksnost problema njihova gospodarskog i društvenog razvitka, lako je zaključiti da nije riječ o toliko značajnim sredstvima. Odnosno, ovim instrumentom zasigur-no neće biti moguće riješiti veći dio razvojnih problema s ko-jima su i manji gradovi u Hrvatskoj suočeni. Međutim, bilo bi potpuno neutemeljeno tvrditi da je riječ o manje značajnim mogućnostima izvora sredstava. Štoviše, ako sagledamo ko-jim su, relativno malim, iznosima sredstava iz EU fondova, temeljem primjene integriranog planiranja razvoja (dijelova) gradova, postignuti vrlo konkretni rezultati, vidimo da su imali zapažene učinke na razvoj mnogih dijelova europskih gradova. Točno je da takva ulaganja nisu pokrenula gospodar-ski razvoj gradova u kojima su se realizirala. No, značajno su

11 Izrada mape siromaštva predviđena je do 2016.

114

podigla kvalitetu življenja u zapuštenijim gradskim četvrtima te time poslužila kao izvanredna osnova za nastavak s proved-bom sličnih razvojnih inicijativa i projekata u drugim četvrti-ma te drugim gradovima. Takva uspješna iskustva trenutačno se proučavaju, nastoje replicirati, nadalje, uči se i od propusta i najbolje prakse realizirane u pojedinim zemljama članicama. Upravo proučavanje takvih iskustava dragocjeno je za hrvat-ske gradove.

U tom smislu treba razmatrati i mogućnosti i budućnost ko-rištenja instrumenta teritorijalnog pristupa za europske struk-turne i investicijske (ESI) fondove. Naime, prvi ogledni pro-jekti trebali bi omogućiti pronalaženje najboljih modela koji se mogu preslikati i na druga područja te svakako na manje gradove u Hrvatskoj, pa i one najmanje razvijene.

Stoga, ulaganja kroz ovaj mehanizam u prvoj fazi tre-ba sagledati kroz tri smjera. Kao prvo, kroz podršku gra-dovima kao pokretačima razvoja širih područja, zatim kroz poticanje učinkovitosti ulaganja putem korištenja stvarnih potencijala svakog područja te svakako i kroz omogućava-nje dostupnosti ESI fondova slabije razvijenim područjima u Hrvatskoj. Manji gradovi i slabije razvijena područja imat će priliku učiti iz iskustva onih koji su prvi krenuli, ali i učiti iz izvanrednih iskustava koja su realizirana u malim grado-vima EU u protekloj financijskoj perspektivi. Istovremeno, ogledni gradovi temeljem prvih realiziranih projekata imat će priliku razmotriti iniciranje dodatnih, manje ambicioznih teritorijalnih ulaganja, poglavito u »soft« projekte, financi-rajući ih drugim međunarodnim, ali i vlastitim sredstvima. Uostalom, takvu praksu primjenjivali su i drugi gradovi, kako u razvijenim tako i u najmanje razvijenim zemljama članicama EU.

Potrebno je naglasiti da je, unatoč trenutačnom vrlo izra-ženom, pa i razumljivom, naglasku na poticanje gospodarskih aktivnosti u svim hrvatskim gradovima, integrirano upravljanje urbanim područjima moguće primijeniti jedino ako se pomire dva ključna, naizgled konfliktna interesa – socijalna uključe-

115

nost i konkurentno gospodarstvo. Drugim riječima, pristup će biti uspješan ako će gradovi imati priliku za razvoj u okviru gospodarstva zasnovanog na solidarnosti i održivosti u koje-mu integriranje gospodarskih sa socijalnim politikama dobiva značaj koji im pripada. Odatle upravo i nužnost usmjeravanja i na »meku« infrastrukturu i »meke« mjere/projekte. Pored toga, razvidno je da pozitivni učinci na društveno-ekonomski razvoj te podizanje kohezivnosti unutar urbanog područja neće uslije-diti ako je prisutna usmjerenost prvenstveno na grandiozne in-frastrukturne projekte. Takva ulaganja u sadašnjoj financijskoj perspektivi gube na značenju. Van Winden i De Carvalho sma-traju da bi umjesto tog prethodnog trenda vrijedilo razmatrati naslanjanje na indogeni (indigenous) pristup, tj. na postojeće kvalitete i resurse, uz mobiliziranje poduzeća i građana prema inovacijama te na otkrivanje mogućih novih obećavajućih spe-cijalizacija (Van Winden, De Carvalho, 2014).12

4.3. Dodatne mogućnosti za razvoj hrvatskih gradova

Članstvom u EU hrvatskim su gradovima na raspolaganju i druge mogućnosti. Među programe koje vrijedi istaknuti svakako su programi JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas – Zajednička europska podrška održivim investicijama u gradskim područjima). Ri-ječ je o financijskom instrumentu koji su razvili EK, Europska investicijska banka i Razvojna banka Vijeća Europe. Program podržava razvoj pametnih i održivih gradova kroz podršku razvoju: infrastrukture (promet, vodovod, otpad, energija); kulturnih objekata (za turizam i druge održive namjene); re-generaciju brownfield područja – uključujući raščišćavanje i dekontaminaciju; novih komercijalnih zona za mala i srednja poduzeća, informacijsko-komunikacijske tehnologije i/ili sek-

12 To svakako ima svoju poveznicu na koncept pametne specijalizacije koja se najčešće razmatra u kontekstu regionalne specijalizacije, no moguće ju je sagledati i s aspekta pametne specijalizacije gradova. To više s obzirom na to da se konceptu pridaje značenje u okviru Agende EU 2020, zbog čega je i Hrvatska bila u obvezi izraditi svoju Strategiju pametne specijalizacije.

116

tor istraživanja i razvoja; poboljšavanje energetske učinkovi-tosti i druge teme značajne za razvoj gradova.13

Među nove mogućnosti treba spomenuti i program Kreativ-na Europa (Creative Europe programme). S obzirom na to da je vrlo razvidno do koje mjere investicije u kulturni i kreativni sektor potiču gospodarski rast, zapošljavanje, inovacije i soci-jalnu koheziju, značenje takvih investicija za gradove lako je prepoznatljivo. Podrška Programa promoviranju kulturne i je-zične raznolikosti i jačanju konkurentnosti kulturnih i kreativ-nih sektora dodatno naglašava njegovo značenje, to više ako se prisjetimo kako je riječ o jednom od sektora koji već niz godina bilježi najbrži rast te da se na njih referira u smislu pokretača »nove ekonomije«.

Neovisno o tome govorimo li o kreativnim gradovima, kreativnoj ekonomiji ili kreativnoj industriji, značenje kul-turnih i kreativnih industrija14 za razvoj gradova je neupitno. Prilikom razmatranja razvojnog potencijala velikog broja hr-vatskih gradova, kako onih najvećih te najrazvijenijih tako i malih, te su industrije značajne s aspekta potencijala razvoja i kulture i turizma u kontekstu važnog dijela strategija urbane obnove. Upravo s gledišta urbane obnove, projekti usmjereni na pojedine kulturne i kreativne industrije mogu se paralelno realizirati s projektima usmjerenima na zapošljavanje mladih, zapošljavanje žena, brandiranje grada, poticanje razvoja ma-log poduzetništva i drugo. Od posebnog su značenja za grado-ve koji zaostaju u razvoju, a poglavito za zapuštene četvrti, za izdvojena naselja i brownfield lokacije (kao paralelne »meke« mjere).

Mnogobrojni europski gradovi vrlo se uspješno koriste kulturnim politikama kao podrškom strategiji diverzifikaci-

13 Više na: Jessica Joint European Support For Sustainable Investment in City Areas, http://ec.europa.eu/regional_policy/thefunds/instruments/doc/jessi-ca/jessica_horizontal_study_smart_and_sustainable_cities_en.pdf

14 Među osnovne kulturne i kreativne industrije spadaju: arhitektura, dizajn, dizajnerska moda, film i video, glazba, reproduktivne umjetnosti, tržište umjet-nina, izdavaštvo, oglašavanje, itd.

117

je gospodarske osnove i za obnovu svog imidža. Među samo nekoliko primjera moguće je spomenuti Glasgow, Sheffiled, Liverpool, Birmingham, Hamburg, Rotterdam, Lille i Geno-vu. Doprinos kulturnih i kreativnih industrija atraktivnosti turističkih destinacija je neupitna. Međutim, u hrvatskim gra-dovima još se uvijek ne vidi da postoji dovoljno povjerenje u kulturu kao važan faktor urbane regeneracije. Stoga je ovdje uputno gledati vanjska iskustva – Barcelonu, Prag, Birming-ham, Newcastle, Amsterdam te kvartovi Theatreland u Londo-nu, stokholmsku četvrt Botkyrka, varšavsku Praga Poludnie, Polbenou u Barceloni i mnoge druge primjere. Svi su oni po-tvrdili isplativost urbane kulturne regeneracije. Uz projekte koji se odnose na kulturne i kreativne industrije efekte je mo-guće postići i u nizu drugih područja, s paralelnim inicijativa-ma usmjerenim na uređivanje zapuštenih dijelova grada. Pri tome, opet uz istovremenu realizaciju »mekih« projekata, te industrije mogu poslužiti i kao značajan mogući alat za jačanje kohezivnosti pojedinih naselja.15

Pored navedenog, potrebno je spomenuti i potrebe prouča-vanja moguće primjene koncepata pametan grad te otporan resilient grad. U nekim se hrvatskim gradovima već dulje pro-učavaju osnovne odrednice pametnog grada. Međutim, osim prvobitnih analiza i upoznavanja s kriterijima koji određuju ovaj koncept, nije još uslijedio značajniji pomak. S druge stra-ne, iznimno je izazovan koncept »otpornih/resilient« gradova, u okviru kojeg su dionici sposobni da na usklađen i odgovara-jući način reagiraju na ključne razvojne izazove, te, temeljem strogog uvažavanja načela uključivog i održivog razvoja, do-prinesu izgradnji identiteta i kompetencija grada.

Uz spomenute mogućnosti tu su i koncepti koji se vežu za nove razvojne teme – digitalni grad, zeleni grad, zeleno poslo-vanje te zeleno gospodarstvo. Van Winden i de Carvalho ističu ulogu gradova u poticanju zelenih inovacija, kao i činjenicu da dobra zelena rješenja mogu prerasti u izvozne proizvode (Van Winden, de Carvalho, 2014). Na to se nadovezuju i mo-

15 Više u: Zagreb kao kulturni proizvod (2010).

118

gućnosti za razvoj gradova, pogotovo onih manjih, usmjerenih na zdravstveni, kulturni, rekreativni i druge oblike turizma. Ili usmjerenih na kombinaciju niza orijentacija – inicijative koje postupno jačaju u nizu hrvatskih gradova, što otvara moguć-nosti da učimo i iz vlastite uspješne prakse. Spomenuti primje-ri i noviji koncepti potvrđuju da je cijeli niz dodatnih novih mogućnosti na raspolaganju gradovima.

5. kako iskoristiti nove mogućnosti koje su na raspolaganju gradovima za pokretanje razvoja

Mnogi su primjeri integriranog pristupa urbanom upravlja-nju koji su realizirani kroz korištenje mogućnosti raspoloživih gradovima za pokretanje razvoja, pri čemu su ostvareni pozi-tivni pomaci u kvaliteti upravljanja urbanim područjem. Među ostalim izvorima, primjeri dobre prakse ponajviše se crpe iz URBACT-a, programa Europske unije koji je usmjeren na raz-voj inovativnih, održivih i uključivih gradova te promiče inte-grirani održivi razvoj gradova. Jedan od značajnijih primjera, oživljavanje zapuštene četvrti Magdolna u Budimpešti, već je prije spomenut. Sličnih uspješnih rezultata ima još mnogo, primjerice: Park Spoor Noord: The Green Heart of Antwerp (Belgija); Rehabilitation of Rasnov Historic Centre: Revam-ping the City (Rumunjska); The Poet Quarter in Duisburg: A Matter of Public-Private Partnership (Njemačka); Edinburgh’s Jobs Strategy: Joining up Local Employment Services (Škot-ska); Brussels-Capital Region: Collaborating for Social In-clusion (Belgija); The Walloon Plan for Air and Climate: A Link in a Chain (Belgija); Urban Agglomeration Development Plans in Cyprus: A Participative Plan Review Process (Cipar); The Healthy Neighbourhood Experiment: A Multilevel Ven-ture (Nizozemska); Local Employment Councils in Denmark: Real Influence Fosters Real Commitment (Danska); Green In-vestment Programmes in Sweden: 1 + 1 Can Be 3 (Švedska), i sl. Uočena dobra praksa upućuje na mogućnosti pronalaženja rješenja problema s kojima se susreću mnogobrojni gradovi (nezaposlenost, izostanak kohezije, niska razina kvalitete ži-

119

vota, isključenost pojedinih društvenih skupina iz zajednice, nasilje, izostanak participacije i slično).

Vanjska iskustva potvrđuju da sredstva iz fondova EU nisu zamijenila nacionalna sredstva. Ona su samo osigurala dodat-no financiranje, a to je rezultiralo dodatnim značajnijim raz-vojnim učincima. Sredstvima od, primjerice, 5–15 milijuna eura iz EFRR ili ESF nije moguće revitalizirati četvrt jednog europskog grada niti će to biti moguće u Hrvatskoj. Međutim, dodatna sredstva ipak omogućuju da se uz nacionalna sred-stva predviđena, primjerice, za obnovu fizičke infrastrukture u području grada, omogući i realizacija usporednih inicijativa usmjerenih na razvoj poslovanja, zapošljavanje mladih, una-pređenje urbane mobilnosti, uštedu energije i drugo. Ako se iskoriste raspoloživa sredstva ne samo iz fondova kohezijske politike već i iz drugih programa EU za razdoblje 2014.–2020., primjerice iz područja znanosti, poduzetništva, obrazovanja i dr. (Horizon 2020, ERASMUS i COSME) te, kulture (program Kreativna Europa), postupno trasiranje puta prema razvoju pa-metnih, održivih, uključivih i kreativnih gradova u Republici Hrvatskoj bit će izglednije.

Također, razvidno je da je većina projekata koji su bili uspješno realizirani u nizu zemalja članica (Poljska, Njemač-ka, Mađarska, Portugal, druge) bila istovremeno usmjere-na na socijalni, ekonomski i prostorni razvoj dijelova grada. Primjerice, aktivnosti su bile paralelno usmjerene na smanji-vanje nezaposlenosti ili nesigurne zaposlenosti kod mladih, žena, drugih nezaposlenih, uz paralelnu provedbu aktivnosti usmjerenih na jačanje socijalne kohezije, socijalne i tehničke infrastrukture, unapređenje okolišne degradacije i mobilnosti u određenom predjelu grada i sl.

Nadalje, pokazalo se da je bilo značajno formiranje koor-dinacijskih tijela koja su, uz ključne javne aktere, uključivala i sve druge predstavnike zainteresiranih skupina, organizaci-je civilnog društva, stručnjake iz pojedinih područja razvoja, građane i dr. Upravo javno sudjelovanje, tj. važnost koja se pridavala istinskom partnerstvu svih spomenutih skupina, ne-izostavna je konstantna praksa u svim realiziranim projektima

120

te će takvu praksa trebati primjenjivati i u hrvatskim gradovi-ma16 jer je primjena načela partnerstva najuže vezana uz nove oblike javnog upravljanja te je neizostavan preduvjet djelo-tvorne realizacije razvojnih inicijativa i projekata.

Sve veće značenje koje se pridaje tom načelu naglašava i važnost lokalnih grupa podrške (local support groups, LSG), koje, primjerice, mora uspostaviti svaki grad partner u progra-mu URBACT. Uspješno realizirani projekti u zemljama čla-nicama potvrdili su da nije nužno da takve grupe budu velike, već da je uputno započeti rad s malim grupama te ih postupno širiti. Ne manje je važna činjenica da je ključno osigurati odr-živost rezultata svakog projekta, a kvalitetna i snažna grupa podrške, koja ne prestaje s radom po završetku projekta, bitna je pretpostavka osiguravanja njegove održivosti.

Nadalje, sve češća polarizacija gospodarske, društvene i drugih razvojnih dimenzija te sve izraženija nužnost koncen-triranog i koordiniranog razvoja još više naglašavaju ulogu djelotvornog upravljanja svim raspoloživim razvojnim resur-sima, kako na nacionalnoj tako i na regionalnoj razini te ra-zini grada. Indikativno je upozorenje Mollea (2011) da nije jasno iz ključnog strateškog dokumenta EU – Strategije EU 2020. – koji su zaista ključni razvojni prioriteti. S obzirom na uobičajenu praksu u strateškom programiranju u prethodnom razdoblju u Hrvatskoj, koja se odnosila na predlaganje iznim-no velikog broja razvojnih ciljeva i prioriteta u strateškim razvojnim dokumentima,17 prilikom izrade nove generacije i županijskih razvojnih strategija i strategija održivog urbanog razvoja nužno je uvažiti jedno od ključnih načela kohezijske politike – koncentraciju sredstava. To više što će se, u trenutku kada budemo imali izrađene revidirane i županijske razvojne strategije i razvojne strategije na razini gradova, projekti tre-bati pripremati u vrlo ograničenom vremenskom okviru.

16 Više o značenju i važnosti partnerstva u: Maleković, Puljiz, Tišma (2011); Maleković, Puljiz (2010).

17 Takav je pristup bio očekivana posljedica činjenice da nismo imali stra-teške razvojne dokumente na nacionalnoj razini koji bi neminovno usmjeravali razvojne aktere na nižim razinama.

121

Pri tome je važno da među prioritetne projekte koji su odre-đeni za financiranje budu uključeni oni koji se naslanjaju na postojeći razvojni potencijal urbanih područja te su doista od ključnog značenja za pokretanje gospodarskog i društvenog razvoja gradova u kojima se pripremaju i provode kao i, u slu-čaju integriranih teritorijalnih ulaganja za održivi urbani raz-voj, na aktivnosti u skladu sa sljedeća tri tematska područja:

– gradovi kao pokretački razvoja (osmišljavanje i proved-ba obrazovnih programa za razvoj grada, napredna po-slovna infrastruktura i odgovarajuće usluge),

– čisti gradovi (povećanje energetske učinkovitosti toplo-vodnih sustava, korištenje kulturnom baštinom i korište-nje zapuštenim prostorima /industrijska i vojna zemljiš-ta/) te

– uključivi gradovi (aktivnosti za mlade nezaposlene i de-institucionalizacija socijalnih i zdravstvenih usluga.

Međutim, još uvijek je u dijelu hrvatskih gradova zamjetan nedostatak razumijevanja o ključnim razvojnim problemima kao i spoznaja o razvojnim potencijalima. U takvim je okolnos-tima teško očekivati da će se taj potencijal moći na ispravan način iskoristiti.

Za optimalno iskorištavanje novih mogućnosti koje su hr-vatskim gradovima na raspolaganju nužno je ukloniti jednu bitnu prepreku koja je ozbiljna prijetnja za djelotvornu reali-zaciju dijela projekata. Riječ je o nužnosti uklanjanja »silo-sa« koji su još uvijek prisutni i na nacionalnoj razini, između nekoliko ministarstava čiji se djelokrug rada dotiče srodnih, povezanih razvojnih problema, ali i »silosa« na razini grado-va kada je riječ o suradnji i zajedničkom rješavanju razvojnih problema od strane različitih ureda, agencija i drugih instituci-ja. Kao što ispravno naglašava Tosics (2011 i 2014), posljedice postojanja takvih »silosa« najozbiljnije mogu ugroziti realiza-ciju upravo integriranog pristupa teritorijalnom razvoju.

Nadalje, s ciljem učinkovitog iskorištavanja raspoložih sredstava razvojni bi akteri u gradovima trebali biti svjesni opasnosti pretjerane usmjerenosti na visinu iznosa povučenih

122

sredstava iz ESI fondova. Pritisak na maksimalno moguću apsorpciju raspoloživih sredstava je razumljiv. Međutim, du-goročnije gledano, valja pretpostaviti da će takva orijentaci-ja rezultirati realizacijom i onih, u razvojnom smislu, manje nužnih, ali financijski značajnijih projekata, koji ne rješavaju ključne gospodarske, socijalne i druge razvojne probleme te nisu usmjereni na korištenje i daljnje jačanje postojećeg raz-vojnog potencijala gradova i pokretanje proizvodnih investi-cija.

Dakle, realizacija takvih projekata ide na štetu drugih raz-vojnih projekata, koji bi, da su imali mogućnosti financiranja, mogli imati daleko značajnije razvojne učinke u područjima od prioritetnog i dugoročnijeg interesa za pojedini grad. Primje-rice, iako će financiranje projekata koji se odnose na fizičku (neproizvodnu) infrastrukturu vidljivo povećati stopu apsor-pcije, dugoročno su takve investicije razvojno daleko manje interesantne u usporedbi s ulaganjima u znanost, tehnologiju, inovacije svake vrste, tj. u proizvodnju i izvoz. Investicije u javnu infrastrukturu naprosto nisu dovoljno snažni pokretači gospodarskog razvoja u razini koja je potrebna hrvatskim gra-dovima.

Spomenuto ograničenje moguće je smanjiti primjenom novih oblika upravljanja razvojem gradova, a prioritetno kroz naglašeno uključivanje svih relevantnih lokalnih i regionalnih aktera, istaknutih stručnjaka iz gospodarstva i akademske za-jednice, iz organizacija civilnog društva i interesnih skupina, ali i samih građana. Kvalitetno realiziran proces strateškog planiranja i programiranja na razini gradova automatski će smanjiti to ograničenje. Pri tome je od posebnog značenja od početka razmatrati akcijske planove s relevantnim dionicima, stručnjacima i predstavnicima lokalnih zajednica. Proizlazi da su otvoren dijalog i stručne rasprave o bitnim razvojnim tema-ma osobito značajni. Pri tome mora biti prepoznata istinska spremnost i opredijeljenost ključnih nosilaca odlučivanja u gradovima da se primijene novi, participativni oblici upravlja-nja, a to je ujedno jedna od osnovnih pretpostavki za realiza-ciju integriranog pristupa razvoju. Navedeno podrazumijeva

123

da građani budu na prvom mjestu, tj. njihovo osnaživanje kao i inovativno korištenje socijalnog kapitala. Također, to podra-zumijeva kombiniranje formalnih s fleksibilnim/neformalnim strukturama te ne samo poticanje dijaloga i formalno uključi-vanje građana u rasprave već i omogućavanje građanima da utječu na lokalno donošenje odluka. Građane je nužno akti-virati u proizvodnji usluga te ih poticati na socijalno poduzet-ništvo.18

Naime, zbog sve oskudnijih sredstava i izraženijih izazova potreban je novi način djelovanja kako bi uslijedile sustavne promjene te pružanje usluga kreiranih prema potrebama gra-đana. Nužnost novih rješenja koja se kreiraju »sa« građanima posebno naglašava važnost socijalnih inovacija koje otvaraju prostor za civilno angažiranje, kreativnost i koheziju. Takve inovacije ujedno pridonose stvaranju novog znanja te mobili-ziranju cjelokupnog potencijala svih aktera u sustavu, tj. po-mažu iznalaženju novih rješenja za suradnju privatnog, javnog i socijalnog sektora. U ovom segmentu također je dragocjeno proučavanje iskustva s primjenom socijalnih inovacija u mno-gim europskim gradovima. Primjerice, samo vezano za jednu od ključnih tema za sve hrvatske gradove – podršku mladima – izvrsni su rezultati ostvareni u Rotterdamu, Kopenhagenu, Londonu, Berlinu, Barceloni, ali i u manjim gradovima kao što su Swindon, Nantes, Riga i dr.19

U uvjetima osnažene demokratske participacije, socijalne inovacije moguće je realizirati u uvjetima ograničenih finan-cijskih resursa, a njihova primjena podrazumijeva drugačiju kulturu vladavine/upravljanja urbanim područjima. Tako an-gažiranje svih uključenih razvojnih aktera zamjenjuje kontro-lu, upravljanje u cjelini postaje participativnije te se stvaranje novoga odvija u suradnji s dionicima i zajednicama (Jegou, Benou, 2014). Pored kulture stalnog učenja na svim razinama i puno intenzivnije razmjene iskustva, ovakvom zaokretu u na-

18 Više u Cities of Tomorrow – Action Today, URBACT II Capitalisation, URBACT, May 2013.

19 Više u Urbact Project Results (2013).

124

činu upravljanja urbanim područjima pogoduju i novi oblici vodstva, a to podrazumijeva da gradski čelnici imaju viziju, da su odgovorni, spremni na rizik, da su spremni na dijalog, što-više, da ga kontinuirano iniciraju, dopuštaju drugima da izlažu ideje, da sami razumiju proces participativnosti te da u njemu osobno sudjeluju, da su zainteresirani za ogledne projekte, da su spremni započeti s »malim« i inspirirati druge, ali da isto-vremeno žele i sami biti inspirirani. Takvo vodstvo također podrazumijeva da su spremni da rade potpuno transparentno, da uvode nove oblike vodstva, a to se u prvom redu odnosi na participativne oblike upravljanja – uključivanje stručnjaka iz akademske zajednice, gospodarstva, organizacija civilnog društva te svakako i samih građana. Konačno, da su voljni izlagati se stalnom stručnom ocjenjivanju svoga rada te da su spremni učiti iz rezultata takvog ocjenjivanja.

Jegou i Benou (2014) smatraju da je zaokret prema izriči-tom vodstvu iznimno važan kako bi se potaknuo proces kao i promjena kulture djelovanja koja dolazi do izražaja kroz otva-ranje mogućnosti za sasvim drugačije sagledavanje odnosa između svih aktera. To ujedno podrazumijeva demonstriranje umijeća slušanja dionika te animiranja lokalnog sustava upra-ve. Njihova je uloga interpretatora između lokalnih aktera, uz nužnu sposobnost demonstriranja vještine »prevođenja kultur-nih jezika, podizanja uzajamnih interesa i sinergija te izgrad-nje kulture povjerenja« (Jegou, Benou, 2014: 26).

U cjelini gledajući, uspješna vanjska iskustva potvrdila su da je uspješna realizacija razvojnih inicijativa u većini gra-dova bila rezultat djelotvornog uvođenja kreativnih i inova-tivnih rješenja – uključujući i inovativne fiskalne instrumen-te kao što su participativni proračuni ili fondovi namijenjeni razvoju pojedinih gradova ili dijelova grada. Ovaj put vrijedi spomenuti da prva uspješna iskustava koja i te kako zaslužuju repliciranje, postoje i u Hrvatskoj. Primjerice, u gradu Pazinu tijekom 2014. provodio se projekt: »Pazi(n), proračun« s ci-ljem da se u proces donošenja gradskog proračuna za 2015. aktivnije uključe građani i javnost Pazina. U okviru projekta građani Pazina imali su priliku predlagati male komunalne ak-

125

cije na području svog mjesnog odbora za koje su ocijenili da trebaju ući u proračun za 2015. O tim prijedlozima naknadno se raspravljalo i glasalo na organiziranim tribinama. Takvih iskustava ima u nekim gradovima i na području EU (Sevilla) i u drugim zemljama (Porto Allegre, Brazil). Građani se kroz projekt educiraju o proračunu, podiže se razina političke kul-ture i jača njihovo povjerenje u jedinice lokalne samouprave. Grad na taj način poboljšava komunikaciju s građanima omo-gućavajući im sudjelovanje u raspodjeli financijskih resursa uz njihovo transparentno korištenje.20

Konačno, dugoročnije gledano, djelotvorno iskorištavanje novih mogućnosti koje su na raspolaganju hrvatskim gradovi-ma vezano je za primjenu jednog dodatnog načela regionalne politike – na monitoring/praćenje i evaluaciju/vrednovanje. Praksa vođenja sustavnog monitoringa u skladu s dogovo-renim indikatorima vrlo je rijetka u hrvatskim gradovima, a evaluacija, kako ona u tijeku realizacije projekta (interim eva-luation), a naročito evaluacija učinaka (impact evaluation) te expost evaluacija završenih projekata, omogućile bi sustavno učenje iz vlastitog iskustva te iskustva drugih, praćenje po-stignuća i uspješno realiziranih aktivnosti i pristupa. Ujedno, time je omogućeno učenje o tome na koji se način vodilo raču-na o održivosti realiziranih ishoda. Tek sustavno primjenjiva-na evaluacija omogućava kvalitetno osmišljavanje budućih raz-vojnih projekata, nužno i kontinuirano organizacijsko učenje, promišljanje o načinu poboljšavanja djelovanja svih ključnih razvojnih aktera, unapređenje njihova razumijevanja razvojne problematike grada, osjećaj njihova vlasništva i odgovornosti naspram ostvarenih rezultata pojedinih projekata kao i održi-vosti razvojnih učinaka kojima se kroz realizaciju razvojnih projekata teži.

Primjena prakse monitoringa i evaluacije potvrđuje da su nosioci razvoja u gradovima spremni transparentno i odgovor-no raditi te snositi posljedice za svoje propuste. Ujedno, osno-

20 Projekt je sufinanciran sredstvima EU (OP Ljudski resursi, IPA), u iznosu od 85%.

126

va su za stalno učenje, uključujući vrlo bitno učenje iz vlastitih propusta, a to im omogućuje da kontinuirano unapređuju svoj način rada. Takva praksa na taj način postaje osnovni preduvjet za njihovu daljnju učinkovitost i djelotvornost prilikom po-kretanja i realizacije budućih razvojnih projekata (Maleković, Puljiz, Polić, 2007; Maleković, Tišma, 2011). Evaluaciju valja razmatrati kao nužan »menadžerski alat«, za ocjenu vlastite uspješnosti, kao i mehanizam koji jača razumijevanje o tome kako omogućiti da nositelji razvoja budu uspješni u smislu rezultata koje »ostavljaju« svojim nasljednicima te sugrađani-ma. Prethodno spomenuto najdirektnije je (izravno) vezano za kvalitetno upravljanje gradom od strane svih ključnih nositelja razvoja, ne samo aktera neposredno uključenih u pripremu i provedbu razvojnih projekata.

6. Zaključna razmišljanja

Razvoj urbanih područja dobio je vrlo značajno mjesto u novoj kohezijskoj politici EU za programsko razdoblje 2014.–2020., koja predviđa niz novih instrumenata/»alata« kako bi se njihov sveukupni razvoj pospješio. Uz bitno naglašen in-tegrirani pristup prilikom rješavanja izazova urbanog razvo-ja, u okviru programskog razdoblja do 2020. uvodi se novi mehanizam upravljanja integrirano teritorijalno investiranje/ulaganje, koji će olakšati pravilno kombiniranje investicija u okviru .strategija za održivi urbani razvoj, koje predviđaju in-tegrirane mjere za suočavanje s ekonomskim, okolišnim, kli-matskim, demografskim i socijalnim izazovima koji pogađaju urbana područja. Predviđene su i bitno veće ovlasti za gradove te im se omogućuje oblikovanje i u cijelosti provedba integri-ranih strategija koje će kombinirati resurse iz različitih opera-tivnih programa. Također, predviđen je funkcionalni pristup, koji dopušta intervencije na odgovarajućoj razini – od kvarta do funkcionalnih područja kao što su to gradovi-regije, uklju-čujući i rubna ruralna područja.

Pri tome je sve naglašeniji holistički pristup sagledavanju problematike razvoja gradova radi rješavanja sve ozbiljnijih

127

ne samo gospodarskih već i socijalnih, okolišnih, prometnih, i drugih izazova urbanih područja. Slijedom, prioritet dobivaju višedimenzionalne i horizontalne intervencije koje će se isto-vremeno provoditi u nizu sektora te biti usmjerene na razvoj funkcionalnih gradova, tj. uključivat će i grad kao i njegovo gravitacijsko područje utjecaja.

Iskustva s primjenom takvih pristupa razvoju gradova po-tvrđuju da su vladavina/upravljanje i socijalna problematika postale ravnopravne problematici koja se odnosi na razvoj gospodarstva, tehnološki razvoj, razvoj javne infrastrukture i dr. Pristup se upravo naglašeno veže uz potrebu djelotvorni-je vladavine/upravljanja urbanim područjima, a to je moguće potaknuti uvođenjem inovativnih oblika partnerstva te poti-canjem fleksibilnog, inkluzivnog i participativnog planiranja razvoja grada.

Iako će u Hrvatskoj u narednom razdoblju takva ulaganja biti ponajprije usmjerena prema većim gradovima, nove mo-gućnosti za razvojna ulaganja predstoje i manjim hrvatskim gradovima koji zaostaju u razvoju, gradovima s ograničenim razvojnim potencijalom te gradovima s ozbiljnim demograf-skim problemima.

Projekti koji su bili uspješno realizirani u nizu zemalja čla-nica potvrđuju njihovu istovremenu usmjerenost na socijalni, ekonomski i prostorni razvoj dijelova grada. Primjerice, na smanjivanje nezaposlenosti, poglavito nezaposlenosti mladih, uz paralelnu provedbu aktivnosti usmjerenih na jačanje soci-jalne kohezije, socijalne i tehničke infrastrukture, unapređe-nje okolišne degradacije i mobilnosti u određenom kvartu i sl. Europska iskustva upućuju i na nužnost primjene integriranog pristupa tako da se podržavanje socijalne uključenosti i stvara-nje konkurentnog gospodarstva ne razmatraju odvojeno, tj. na činjenicu da će pristup razvoju urbanih područja biti uspješan budu li gradovi imali prilike za razvoj u okviru gospodarstva zasnovanog na solidarnosti i održivosti u kojemu integriranje gospodarskih sa socijalnim politikama dobiva značenje koje im pripada. Takva razmatranja dodatno naglašavaju nužnost usmjeravanja i na »meku« infrastrukturu i »meke/pametne«

128

mjere/projekte, a s tog aspekta valja razmatrati i ključno zna-čenje socijalnih inovacija. Upravo slijedom sve izraženijih socijalnih i gospodarskih problema i potreba, istovremeno poučeni vanjskim iskustvima, ali i odrednicama nove kohe-zijske politike, proizlazi da će jedan od predstojećih izazova za gradske čelnike biti kako postići ravnotežu velikih javnih infrastrukturnih projekata te onih manjih, mekih, toliko zna-čajnih za pokretanje toliko nužnih promjena u segmentu obra-zovanja, rješavanju socijalnih problema i sl.

Pri tome, uspješni će biti oni gradski čelnici koji će, uz ula-ganje u nova znanja svojih timova, imati sluha za predlaganje projekata koji se odnose na novije razvojne teme. Primjerice, uz praćenje novih pristupa i koncepata razvoja urbanih područ-ja, što je nemoguće sagledavati odvojeno od socijalnih inova-cija, tu je svakako i socijalno poduzetništvo, održivi razvoj, uključujući održivo upravljanje resursima; energetska učin-kovitost, pametna mobilnost, kulturne i kreativne industrije i niz drugih. Nove teme vezane su i za spomenute koncepte pametnog i otpornog grada, ali i zelenog grada te zelenog gos-podarstva. Gradovi imaju ključnu ulogu u podržavanju zelenih rješenja te načina kako da se koristi, distribuira i troši energija, a to podrazumijeva nove mogućnosti vezane za razvoj zelenog poslovanja. Koncept pametne specijalizacije s tog je motrišta značajan, kao i svi čimbenici koji određuju koncept pametnih, održivih i uključivih gradova.

Iskustava »uspješnih« i malih i većih europskih gradova potvrđuju da je za primjenu pristupa integriranog održivog urbanog razvoja bilo značajno formiranje koordinacijskih tijela koja su, uz ključne javne aktere iz ključnih segmenata razvoja, uključivala i sve druge predstavnike zainteresiranih skupina, organizacije civilnog društva, stručnjake iz pojedinih razvojnih područja i građane. Potreba za koordiniranim raz-vojem dodatno naglašava značenje djelotvornog upravljanja svim raspoloživim razvojnim resursima, kako na nacionalnoj tako i na regionalnoj razini te razini grada. Takva koordinacija, uz djelotvornu i naglašeno participativnu primjenu strateškog razvojnog programiranja, olakšava ujedno i koncentraciju na

129

rješavanje ključnih razvojnih prioriteta te značajno pridonosi rušenju iznimno prisutnih »silosa« između pojedinih ministar-stava. Napominjemo, oni su u Hrvatskoj vrlo naglašeni, s već vidljivim mogućim negativnim posljedicama za razvoj urba-nih područja na novim osnovama.

Mnoga europska iskustva usmjerena na integrirani održivi razvoj urbanih područja svakako vrijedi pažljivo proučavati i koristiti u segmentima koji odgovaraju problemima, potreba-ma i razvojnim potencijalima hrvatskih gradova. Nakon pro-vedbe prve ogledne faze s primjenom integriranih teritorijalnih ulaganja u Hrvatskoj, imat ćemo i u Hrvatskoj prva iskustva koja će trebati analizirati, ocijeniti te potom razmotriti kako ih uspješno replicirati.

Konačno, uspješna vanjska iskustva potvrdila su da je uspješna realizacija razvojnih inicijativa u većini gradova bila rezultat djelotvornog uvođenja kreativnih i inovativnih rješe-nja od strane gradskih čelnika, a poglavito novih oblika uprav-ljanja gradovima. S obzirom na to da prva takva iskustva već postoje u Hrvatskoj, kao i u slučaju primjene prvih integrira-nih teritorijalnih ulaganja, i ova je iskustva uputno proučiti i razmotriti uvođenje sličnih pristupa i modela participativnog vodstva i u drugim hrvatskim gradovima.

Literatura

Asheim, Bjørn (2012) The changing role of learning regions in the globalising knowledge economy: A theoretical re-examination. Regional Studies, 46 (8)

Europska komisija (2014) Operativni program Konkurentnost i ko-hezija

Europska komisija (2014) Operativni program Učinkoviti ljudski potencijali 2014.-2020.

Europska komisija (2014) Partnerski sporazumFernandez–Maldonado, Ana Maria; Romein, Arie (2010) The role of

organisational capacity and knowledge-based development. In-

130

ternational Journal of Knowledge – Based Development, 1 (1/2), 79–96

Jegou, François; Bonneau, Marcelline (2014) Social Innovation – what’s behind the scene?, The URBACT Tribune, URBACT II Programme, Nancy

Knight, Richard (2008) Knowledge-Based Development. In Yigit-canlar Tan; Velibeyoglu, Koray; Baum, Scott (Eds.) Knowledge-Based Urban Development (pp. xiii-xviii), Hersey, PA: IGI-Glo-bal

Kunzmann, Klaus (2008) Spatial dimensions of knowledge produc-tion. In Yigitcanlar Tan; Velibeyoglu, Koray; Baum, Scott (Eds.) Knowledge – Based Urban Development (pp. 296–300), Hersey, PA: IGI-Global

Maleković, Sanja; Puljiz, Jakša; Polić, Mario (2007) Introducing Evaluation of Development Programmes in Croatia – an Option, Obligation or Necessity. 7th International Conference on Enter-prise in Transition, University of Split, May 24–26, 2007, Bol, (CD-ROM)

Maleković, Sanja; Puljiz, Jakša; Tišma, Sanja (2011) New Opportu-nities for Regional and Local Actors in Croatia in Supporting So-cio-Economic Development. Southeastern Europe, Brill, Leiden, The Netherlands, 35(2): 168–19

Maleković, Sanja; Tišma Sanja (2011) Evaluating Pre Accesion As-sistance – Rethinking its Effectiveness in Promoting Developmen-tal Change. 9th International Conference on Enterprise in Tran-sition, University of Split, May 25–28, 2011, Bol, (CD-ROM): 90–100

Maleković S., Puljiz J. (2010) Poticanje društveno-gospodarskog razvoja kao temeljni zadatak regionalne i lokalne samouprave, Savjetovanje: Kakvu lokalnu i regionalnu samoupravu želimo, HAZU

Maleković, Sanja (2013) EU fondovi – nove mogućnosti za razvoj gradova, Informator, Zagreb, 10.4.2013., broj: 6166, http://www.irmo.hr/files/Malekovi%C4%87%20-%20Informator,%20br.%206166.pdf

131

Maleković, Sanja (2013) Strukturni i investicijski fondovi EU – poti-caji gospodarskom razvoju, Informator, Zagreb, 23.3.2013., broj: 6161, http://www.irmo.hr/files/Malekovi%C4%87%20-%20Informator,%20br.%206161.pdf

Metropolis (2011) Integrated Urban Governance The Way Forward, Berlin

Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije (2014) Istraživanje o urbanom razvoju u Hrvatskoj, rezultati projekta IPA 2007/HR

Molle, Willem (2011) Competitiveness, EMU and cohesion; Main challenges for post crisis EU policy, Conference of the Regional Studies Association at Bled (Slovenia) on 16–18 March 2011

Perry, Beth (2008) Academic knowledge and urban development. In Yigitcanlar Tan; Velibeyoglu, Koray; Baum, Scott (Eds.) Knowl-edge-Based Urban Development (pp. 21–41), Hersey, PA: IGI-Global

Swianiewicz, Pawel; Atkinson, Rob; Baucz, Anna (2011) Back-ground Report on the urban dimension of the Cohesion Policy post 2013, Report prepared at the requ est of the Polish EU Presi-dency. (Polish Ministry of Regional Development, Warsaw)

Tosics, Ivan (2011) Governance challenges and models for the cities of tomorrow. Budapest: Metropolitan Research Institute http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/cit-iesoftomorrow/citiesoftomorrow_governance.pdf

Tosics, Ivan (2014) Integrirani urbani razvoj – iskustva iz URBACT II, rad predstavljen na konferenciji: URBACT III Program surad-nje, Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja, Zagreb, 24 studenoga 2014.

URBACT (2013) Cities of Tomorrow – Action Today, URBACT II Capitalisation

URBACT (2013) project results, Connecting cities – Building suc-cesses, EU, ERDF

Van Windern, Willem; de Carvalho, Luis (2014) Capturing Econom-ic Opportunities – How can cities carve out new growth paths? The URBACT Tribune, 2014 URBACT II Programme, Nancy

132

Vranken, Jan (2011) Social Challenges of Cities of Tomorrow. Bel-gium: Centre OASeS – University of Antwerp http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomor-row/citiesoftomorrow_social.pdf

Yigitcanlar Tan (2010) Making space and place for the knowledge economy. European Planning Studies, 18 (11): 1769–1786

Yigitcanlar Tan; Lönnqvist, Antti (2013) Benchmarking knowledge-based urban development performance: Results from the interna-tional comparison of Helsinki. Cities, Pergamon, 31: 357–369

Zagreb kao kulturni proizvod (2010), studija, Ured za strategijsko planiranje, Grad Zagreb i IRMO, voditelj projekta: Daniela An-gelina Jelinčić

133

Vedran Đulabić*

kako poBoljŠati apSorpcijSki kapacitet Za koriŠtenje

StrukturniH i inveSticijSkiH Fondova europSke unije

U radu se razmatra kako poboljšati apsorpcijski kapacitet struk-turnih i investicijskih fondova Europske unije primjenom kon-cepta dobrog upravljanja (good governance). Predstavljaju se bitne novine kohezijske politike za programsko razdoblje 2014.–2020. te se posebno analizira uloga jedinica lokalne i re-gionalne samouprave u kohezijskoj politici, posebno s obzirom na realizaciju načela partnerstva kao jednog od temeljnih načela te politike. Poseban naglasak stavlja se na smjernice OECD-a iz 2014. za učinkovite javne investicije kao instrumenta koji može značajno pridonijeti poboljšanju apsorpcijskog kapaciteta. Na kraju se daju preporuke za poboljšanje apsorpcijskog kapaciteta u Hrvatskoj.Ključne  riječi: apsorpcijski kapacitet, kohezijska politika, lokalna

samouprava, dobro upravljanje

1. Dobro upravljanje kao vitalni dio apsorpcijskog kapaciteta1

Apsorpcijski kapacitet za korištenje sredstvima fondova Europske unije (EU) već dugo vremena navodi se kao vrlo bitan faktor uspješnosti iskorištavanja tih sredstava za potica-nje razvoja ekonomski i socijalno slabije razvijenih područja u nekoj zemlji. Apsorpcijski kapacitet određuje se kao moguć-

* Doc. dr. sc. Vedran Đulabić, docent na Katedri za upravnu znanost, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, e-mail: vedran.dulabic@pravo.hr

1 Neki dijelovi ovog rada prije su objavljeni u: Đulabić, 2014.

134

nost neke zemlje da učinkovito iskoristi, tj. upije, apsorbira, sredstva koja joj stoje na raspolaganju za poticanje razvoja (Đulabić, 2007).

Kao jedan od vitalnih faktora apsorpcijskog kapaciteta potrebno je istaknuti kvalitetu institucija i primjenu koncepta dobrog upravljanja (good governance) na razini cijelog teri-torijalnog upravnog sustava neke zemlje. To podrazumijeva dobro javno upravljanje na središnjoj razini jednako kao i u jedinicama teritorijalne samouprave (lokalna i regionalna samouprava). Koncept dobrog upravljanja često se stavlja u odnos prema lakoći poslovanja i pokretanja novih poslovnih subjekata. U tom pogledu, dobro upravljanje, a posljedično i cijela javna uprava, jednim se dijelom promatra kao svojevrsni uslužni, servisni mehanizam2 koji treba omogućiti poduzetniš-tvu i građanima što je moguće lakše obavljanje gospodarske aktivnosti, otvaranje novih radnih mjesta i stimuliranje gos-podarskog rasta i otvaranja novih radnih mjesta. Na taj način potiče se razvoj slabije razvijenih područja i pokreće kotač gospodarske aktivnosti u takvim područjima, prvenstveno u pogledu proizvodnje i potrošnje.

1.1. Dobro upravljanje: konceptualizacija i značenje

Koncept dobrog upravljanja (good governance) razvija se u okviru različitih međunarodnih organizacija, poput Uje-dinjenih naroda (UN), Svjetske banke (SB), Europske unije (EU), OECD-a, te različitih razvojnih agencija pojedinih dr-žava kao što je, primjerice, britanski Odjel za međunarodni razvoj, i dr. (Perko Šeparović, 2006). Sve snažnije koncept do-brog upravljanja primjenjuje se i na lokalnu samoupravu, po-sebno neke njezine komponente (Koprić, 2009; Musa, 2011: 118–119). Također, koncept dobrog upravljanja razvija se kao vrlo značajna upravna doktrina koja se javlja kao reakcija na

2 Tvrdnju da je javna uprava servis građana i poduzetništva svakako treba uzeti s određenom dozom rezerve jer suvremena uprava, uz servisnu, ima i druge važne društvene uloge. Prenaglašavanje servisne uloge javne uprave djeluje re-dukcionistički na njezinu ulogu u demokratskom suvremenom društvu, no zbog toga servisnu ulogu, dakako, ne treba ni zanemariti.

135

doktrinu novog javnog menadžmenta nastojeći toj doktrini, uz ekonomske, dodati i neke druge vrijednosti (Koprić, 2009). Analizu pojma dobro upravljanje moguće je naći u znanstve-noj literaturi, posebno onoj koja se bavi problemima javnog upravljanja, te studijama korištenja međunarodne pomoći u slabije razvijenim zemljama.

U središtu pojma dobro upravljanje (good governance) na-lazi se engleski izraz governance. Kako taj izraz ima različita značenja, teško je doći do njegova jednoznačnog i nedvosmis-lenog tumačenja. To otežava njegov prijevod na hrvatski jezik. Različite grane društvenih znanosti te pojedine međunarodne organizacija koriste se tim izrazom dajući mu različito značenje. Ponekad se odnosi na ukupnost institucija upravljanja, tj. vlada-nja u određenoj političkoj zajednici, a ponekad na upravljanje javnim sektorom koje je vođeno određenim vrijednostima.

Tako npr. Rhodes (2000: 55–63) daje pregled sedam raz-ličitih značenja izraza tog pojma koji se koriste u upravnoj znanosti. U okviru novog javnog menadžmenta taj izraz ozna-čava upravljanje javnim sektorom i u tom smislu donekle je sinonim pojmu javnog upravljanja. Vrlo blizu tom shvaćanju je smisao koji pojmu daju pojedine međunarodne organiza-cije (World Bank, UN, OECD) u nastojanjima da utječu na modernizaciju sustava javne uprave u pojedinim zemljama. U tom smislu govori se o dobrom upravljanju, dobrom vladanju (good governance), te o odazivnom upravljanju (responsive governance), itd. Nadalje, Rhodes upućuje na governance kao na socio-kibernetčki sustav, tj. označava promijenjenu ulogu države u upravljanju javnim sektorom zbog promijenjenih društvenih odnosa. Također, ono je rezultat »… društveno-po-litičko-upravnih intervencija i interakcija« (str. 58). U okviru nove političke ekonomije, pojam se koristi kako bi se preis-pitala uloga države u ekonomskim procesima i međusobnim odnosima države, civilnog društva i tržišta. Na kraju, taj se pojam koristi kao sinonim za »… samoorganizirajuću među-organizacijsku mrežu« (str. 61).

Različite međunarodne organizacije (UN, Svjetska banka, OECD) pojmu governance daju različita značenja. Organiza-

136

cija Ujedinjenih naroda u studiji Reconceptualising governan-ce (UNDP, 1997: 9, 10) upotrebljava izraz u smislu ukupnosti vladavinskih institucija na nekom području. Dokument razli-kuje sljedeće vladavinske institucije: (a) ekonomske institu-cije – procesi odlučivanja koji direktno ili indirektno utječu na ekonomske aktivnosti određene zemlje ili njezine odnose s drugim ekonomijama, (b) političke institucije – političko od-lučivanje i provedba javnih politika legitimne državne vlasti, (c) upravne institucije – sustav provedbe javnih politika kroz djelotvorni, neovisni, odgovorni i otvoreni javni sektor te, na kraju, (d) sistemske institucije – pojam koji obuhvaća sva na-prijed spomenuta značenja. Dakle, governance je, prema tom dokumentu UN-a, »… formalna institucionalna i organizacij-ska struktura odlučivanja moderne države« (str. 10).

Povezanost dobrog upravljanja i razvoja promatra se s neko-liko aspekata ovisno o tome o kakvom razvoju je riječ (Smith, 2007). Dobro upravljanje moguće je shvatiti kao idealno stanje koje se nastoji dostići i koje je samo sebi svrhom (npr. dobro upravljanje kao stanje poštovanja ljudskih prava, temeljnih slo-boda i sl.). Zatim, dobro upravljanje moguće je shvatiti kao sred-stvo putem kojeg se ostvaruju određeni ciljevi (npr. poticanje razvoja, smanjenje razvojnih razlika između različitih područja, itd.). Konačno, dobro upravljanje moguće je shvatiti i kao po-sljedicu razvoja, dakle kao rezultat koji se pojavljuje na određe-nom stupnju ekonomskog i socijalnog razvoja nekog područja. Kako god shvaćeno, izgledno je da postoji ozbiljna povezanost između dobrog upravljanja i stupnja razvijenosti nekog područja odnosno određene države. To je posebno značajno s obzirom na jedinice lokalne samouprave i kvalitete njihovih institucija.3

3 »Kvaliteta lokalne samouprave najvjerojatnije će utjecati na učinkovitost i povrat bilo kojeg tipa javne investicije. Odgovorna i transparentna uprava, popu-njena dobro osposobljenim upravnim službenicima i vođena od pouzdanih poli-tičara koji se brinu o interesu lokalne zajednice dovest će, po svemu sudeći, do oblikovanja i provedbe javnih politika i dobara koji će doprinijeti boljitku cijele zajednice i rezultirati uključivim održivim razvojem. Neodgovorna uprava, loše popunjena osobljem i s nesposobnim i/ili pokvarenim političarima dovest će, u su-protnom, do neučinkovitih javnih politika ili, što je još gore, do situacija u kojima traženje vlastite koristi … postaje pravilo.« (Rodriguez-Pose, Garcilazo, 2013: 4).

137

U literaturi koja se bavi analizom financijske pomoći koje međunarodne i druge donatorske organizacije daju zemljama u razvoju pojam dobrog upravljanja ima nekoliko značajnih komponenti. Smith (2007) ističe četiri uobičajena elementa dobrog upravljanja. To su ustavni, politički i upravni aspekt te aspekt koji se tiče sadržaja javnih politika. Ustavni aspekt odnosi se na ustavnopravne mehanizme koji trebaju biti tako oblikovani da jamče odgovornost političara građanima, po-štovanje ljudskih prava i ostvarenje vladavine prava te de-centralizaciju vlasti. Politički aspekt podrazumijeva politički pluralizam, participaciju organizacija civilnog društva u po-litičkom procesu i iskorjenjivanje korupcije. Upravni aspekt podrazumijeva odgovornost upravnih organizacija za rezultat te poboljšanje javnog menadžmenta i upravne učinkovitosti u oblikovanju i provedbi javnih politika. Sa stajališta javnih po-litika, dobro upravljanje podrazumijeva analizu uloge države u društvenom i gospodarskom razvoju, ostvarivanju i cijeni socijalne države, i sl. (Smith, 2007: xi).

Važnost dobrog upravljanja i institucionalnog kapacite-ta za provedbu i uspjeh kohezijske politike EU prepoznaje i sama Unija, a to posebno naglašavaju njezine ključne insti-tucije. Europska komisija u posljednjem kohezijskom izvje-šću iz 2014. (6th Cohesion report, 2014) cijelo peto poglavlje tog izvješća posvećuje povezanosti dobrog upravljanja i eko-nomskog i socijalnog razvoja (EK, 2014: 161–178). Izvješće posebno upozorava na kvalitetu upravljanja za olakšavanje poslovanja i uklanjanja barijera investicijama (npr. dužina trajanje postupka izdavanja građevinskih dozvola, upotreba IKT u poslovanju i komuniciranju s tijelima javne uprave te provedba postupaka javne nabave uz upotrebu IKT, itd.), po-trebu smanjenja i iskorjenjivanja korupcije koja se percipira kao vrlo značajan erodirajući faktor javnog upravljanja, čak i u razvijenim zemljama, tzv. starijim zemljama članicama EU (EU-15). Izvješće također konstatira korelaciju između kvali-tete upravljanja na regionalnoj razini i iskorištenosti raspolo-živih sredstava koja u okviru kohezijske politike EU stoje na raspolaganju zemljama članicama Unije.

138

Ističući važnost dobrog upravljanja za uspješnu realizaciju ciljeva kohezijske politike šesto Izvješće EK o koheziji ekspli-citno navodi: »Niska kvaliteta sustava upravljanja (governan-ce system) nije isto što i koruptivni i prevarljivi (fraudulent) sustav, iako može biti oboje. Niti on nužno podrazumijeva nezakonitosti. Spor postupak donošenja odluka, loše organi-zirane javne konzultacije, fokusiranje na kratkotrajne izborne uspjehe umjesto na dugotrajnu razvojnu strategiju i česta pro-mjena javne politike i prioriteta mogu biti savršeno zakoniti (perfectly legal), ali oni ipak imaju tendenciju umanjivanja utjecaja kohezijske politike.« (EK, 2014: 172).

2. uloga lokalnih jedinica u novoj kohezijskoj politici europske unije

2.1.  Glavne novine u kohezijskoj politici EU za razdoblje 2014.–2020.

Kohezijska politika u proračunskom razdoblju 2014.–2020. doživjela je značajne promjene u usporedbi s prethodnim pro-računskim periodom. Pripreme za novi proračunski i policy ciklus odvijaju se u pravilu tijekom nekoliko godina prije za-vršetka određenog proračunskog razdoblja. Kako je riječ o ve-oma opsežnom području javne politike, potrebno je prethodno napraviti nekoliko koraka koji obuhvaćaju formuliranje novih smjernica politike, provođenje procesa širokih konzultacija i javne rasprave sa zainteresiranim subjektima, formaliziranje prijedloga strateškog, pravnog i financijskog okvira te njihovo konačno usvajanje i stupanje na snagu. Riječ je o procesu koji je započeto tijekom ožujka 2010. usvajanjem strategije Euro-pa 2020 koja ima cilj preoblikovati europsko gospodarstvo sukladno načelima »pametnog, održivog i uključivog rasta« (Propćenje, 2010). Uslijedio je peti Izvješće o europskoj gos-podarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji (studeni 2010.), prijedlog Višegodišnjeg financijskog okvira – VFO (Multian-nual Financial Framework – lipanj 2011.) te na temelju toga i formalni prijedlog strateškog i pravnog okvira kohezijske poli-

139

tike. Konačno, paket propisa4 koji uređuju kohezijsku politiku u razdoblju 2014.–2020. usvojen je 17. prosinca 2013., čime je okončano višegodišnje razdoblje pripreme i usuglašavanja mnogobrojnih parametara javne politike. Pored opće uredbe o zajedničkim pravilima koja se odnose na sve ekonomske i socijalne instrumente, novi zakonodavni okvir, kao i dosad, sadržava i posebne uredbe za pojedine instrumente kohezijske politike.

Hrvatska je 1. srpnja 2013. postala punopravna članica EU, što se dogodilo svega nekoliko mjeseci prije početka novog proračunskog razdoblja, pa je još uvijek posebno važno da se svi zainteresirani akteri kohezijske politike upoznaju s novim mehanizmima i budu potpuno spremni za aktivnu participaciju u kohezijskoj politici. Ta se priprema uvelike odnosi na sve ra-zine javne uprave u Hrvatskoj, tj. podjednako na tijela središ-nje državne uprave i druga tijela središnje razine koja se mogu javiti kao korisnici sredstava iz fondova EU, kao i na jedinice lokalne i regionalne samouprave odnosno trgovačka društva i javne ustanove pod njihovom kontrolom. Širok je krug subje-kata koji su podobni konkurirati za sredstva iz fondova EU i pojaviti se u različitom svojstvu u procesu javne politike, pa je pravovremeno usvajanje znanja o kohezijskoj politici prijeko potrebno za podizanje apsorpcijskog kapaciteta cijele zemlje.

Među temeljnim novinama kohezijske politike za razdob-lje 2014.–2020. treba istaknuti elemente koji se tiču prijedloga

4 Paket propisa koji reguliraju novu kohezijsku politiku obuhvaća: Opću uredbu o regulaciji fondova EU (Regulation (EU) No. 1303/2013) koja se od-nosi na sve europske strukturne i investicijske fondove, i to na Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFMR). Uz nju, vrlo su važne i posebne uredbe za EFRR (Regulation (EU) No. 1301/2013), ESF (Regulation (EU) No. 1304/2013) i KF (Regulation (EU) No. 1300/2013) te dvije uredbe koje se tiču cilja Europska teritorijalna suradnja (Regulation (EU) No. 1299/2013) i Europska grupacija za suradnju među teritorijalnim jedinicama (Regulation (EU) No. 1302/2013). Pre-ostala dva fonda (EPFRR i EFMR) dio su zajedničke poljoprivredne i ribarske politike EU i, u užem smislu riječi, ne ulaze u kohezijsku politiku. Tekst usvoje-nih propisa dostupan je na www.ec.europe.eu/inforegio.

140

novog financijskog okvira, nove kategorizacije područja po-dobnih za financiranje, reformiranog sustava strateškog plani-ranja te instrumenata realizacije cilja teritorijalne suradnje.

Financijski okvir kohezijske politike. Za proračunsko raz-doblje 2014.–2020. kohezijska politika i dalje ostaje jedno od ključnih područja sveukupne javne politike EU. Za kohezij-sku politiku u ovom je razdoblju predviđeno 351,8 milijardi eura, što je 32,5% ukupnog proračuna EU u tom razdoblju. To pokazuje da je riječ o politici koja i dalje treba imati vodeću ulogu u realizaciji ciljeva zacrtanih strateškim dokumentima (Strategija Europa 2020).

Geografska koncentracija. Značajne promjene dogodile su se u pogledu područja podobnih za financiranje iz fondova EU. Iako kao prikladna razina za vođenje kohezijske politike i dalje ostaju NUTS II regije, uvedena je i nova kategorija područja koja će se financirati iz fondova EU. Najizdašnije financiranje i dalje je predviđeno za slabije razvijene regije (less developed regions). Riječ je o regijama čiji je BDP po glavi stanovnika ispod 75% prosjeka EU-27. Takvih bi regija u budućnosti tre-balo biti 68, u kojima živi oko 120 milijuna stanovnika, što je za oko 35 milijuna stanovnika odnosno 16 regija manje nego u razdoblju 2007.–2013. Za slabije razvijene regije predviđene su 182 milijarde eura, što je visokih 51,7% ukupnog proračuna namijenjenog kohezijskoj politici. Te se regije nalaze uglav-nom u području istočnog dijela EU (uz nekoliko takvih regija u Portugalu, na jugu Italije i u Grčkoj) i u njima živi oko 27% stanovništva Unije. Pored njih, uvedena je nova kategorija tzv. regija u tranziciji (transition regions) koja obuhvaća regije koje su ulazile u dosadašnji cilj Konvergencija odnosno koje su iz njega izlazile (tzv. phasing-in i phasing-out regije). Riječ je o regijama čiji je BDP po glavi stanovnika između 75 i 90% prosjeka EU-27. Za tranzicijske regije predviđeno je 35 milijar-di eura odnosno oko 10% ukupnog proračuna kohezijske po-litike. U regijama u tranziciji živi oko 12% stanovništva EU i obuhvaćaju regije koje se nalaze u južnom dijelu Španjolske, istočnom dijelu Njemačke te u Francuskoj i u sjevernom dijelu

141

Velike Britanije. Treću kategoriju čine razvijenije regije (more developed regions), a ta kategorija obuhvaća regije čiji je BDP po glavi stanovnika preko 90% prosjeka EU-27. Te će se re-gije financirati s 54 milijarde eura, što iznosi 15,3% ukupnih sredstava kohezijske politike. Pored toga, manji dio proračuna kohezijske politike namijenjen je financiranju postizanja cilja europske teritorijalne suradnje (8,9 milijardi eura – 2,75%), prije svega projekata prekogranične, transnacionalne i među-regionalne suradnje. Kohezijski fond će sa 66 milijardi eura (18,7%), kao i dosad, sudjelovati u financiranju projekata u području transporta i zaštite okoliša, i to u zemljama u kojima je BDP ispod 90% prosjeka EU-27. Sredstva su namijenje-na i udaljenim i rijetko naseljenim područjima sjevera Europe (1,4 milijarde eura) te dodatku za financiranje inicijative za zapošljavanje mladih (3 milijarde).

Navedene tri kategorije regija podobnih za financiranje kao posljedicu imaju i različite stope sufinanciranja iz drugih izvora. Tako su u slabije razvijenim regijama iz europske bla-gajne financira 75–85% troškova, u tranzicijskim regijama taj se udio smanjuje na 60%, dok je u razvijenim regijama udio sredstava EU 50%, dok je za ostatak potrebno osigurati nacio-nalno financiranje. U slučaju Kohezijskog fonda financiranje od strane EU maksimalno je 85% sredstava, dok je u okviru ci-lja europske teritorijalne suradnja taj iznos maksimalno 75%.

Tematska koncentracija. Uz ponešto modificirana područ-ja geografske koncentracije, kohezijska politika za period 2014.–2020. počiva i na nastojanju jasnijeg utvrđivanja temat-skih područja u okviru kojih će se financirati razvojni projekti u zemljama članicama. Riječ je područjima koja trebaju biti smjernice planiranja i pripreme konkretnih razvojnih proje-kata u zemljama članicama. Tako se kao prioritetni tematski ciljevi za 2014.–2020. navode: (1) istraživanje, tehnološki raz-voj i inovacije, (2) olakšan pristup, korištenje i kvaliteta in-formacijsko-komunikacijske tehnologije (IKT), (3) konkurent-nost malog i srednjeg poduzetništva, poljoprivrednog sektora, ribarstva i vodnog sektora, (4) zaokret prema ekološki čistom

142

gospodarstvu s niskom razinom emisije CO2 (low carbon eco-nomy) u svim sektorima, (5) prilagodba klimatskim promjena-ma, prevencija i upravljanje rizikom, (6) zaštita okoliša i učin-kovitost resursa, (7) održivi promet i uklanjanje prepreka (tzv. uskih grla) u ključnim mrežnim infrastrukturama, (8) održivo i kvalitetno zapošljavanje i potpora mobilnosti radne snage, (9) socijalno uključivanje, borba protiv siromaštva i svake dis-kriminacije, (10) obrazovanje, vještine i cijeloživotno učenje, i (11) izgradnja institucionalnog kapaciteta i učinkovita javna uprava. Navedeni ciljevi dodatno se razrađuju kroz prioritete za svaki fond, i to kroz strateške dokumentne kohezijske poli-tike koji se donose na razini EU.

Strateško planiranje kohezijske politike. U strateškom pla-niranju kohezijske politike dogodile su se određene novine koje bi trebale pojednostaviti i usredotočiti cijeli proces pla-niranja razvoja uz istovremeno snažnije uključivanje zaintere-siranih partnera u proces javne politike. Kao i dosad, strateško planiranje odvija se na dvije razine, europskoj i nacionalnoj, s time da se predviđaju posebni mehanizmi povezivanja europ-skih i nacionalnih prioriteta. Temeljni dokument na razini EU je Zajednički strateški okvir (Common Strategic Framework). Riječ je o dokumentu koji izrađuje Europska komisija i koji određuje temeljne ciljeve i prioritete za postizanje pametnog, održivog i uključivog rasta. Njegova je temeljna svrha posluži-ti kao smjerokaz strateškom planiranju na razini država i regija u zemljama članicama tako što bi trebao olakšati sektorsku i te-ritorijalnu koordinaciju svih aktivnosti Unije na području odre-đene zemlje članice. Njime se za svaki tematski cilj utvrđuju ključne aktivnosti koje će se podupirati uz fondova EU, ključni razvojni izazovi za različita područja u zemljama članicama5,

5 Riječ je o ruralnim, urbanim, obalnim i ribolovnim područjima kao i pod-ručjima koja se navode u člancima 174. i 349. Ugovora o funkcioniranju EU. Tako čl. 174/3 posebno navodi ruralna područja, područja zahvaćena industrij-skom tranzicijom, regije koje pate od ozbiljnih i trajnih prirodnih i demografskih hendikepa kao što su najsjevernije europske regije s vrlo rijetkom gustoćom na-seljenosti i otoci, prekogranične i planinske regije. Članak 349., pak, poimence navodi regije s posebnim statusom iz nekoliko europskih država. Te su regije: Gu-

143

opća načela i policy ciljevi za implementaciju EU fondova, pri-oritetna područja suradnje u okviru svakog fonda, mehanizmi koordinacije između fondova i ostalih javnih politika i instru-menata EU te mehanizmi za osiguranje konzistentnosti i usu-glašenosti programiranja fondova, s jedne, i preporuka koje se posebno odnose na pojedinu zemlju članicu, s druge strane.6

Novost u strateškom programiranju je Sporazum o partner-stvu (Partnership Agreement) koji na temelju Zajedničkog strateškog okvira priprema zemlja članica za sedmogodišnje proračunsko razdoblje. Riječ je o dokumentu koji se izrađu-je sukladno načelu partnerstva i višestupanjskog upravljanja. Njime se određuje strategija, prioriteti i konkretni modaliteti korištenja fondovima koji trebaju pridonijeti realizaciji pa-metnog, održivog i uključivog rasta na razini države članice. Odobrava ga Komisija na temelju »procjene i dijaloga« sa zem-ljom članicom. Navedenim se dokumentom nedvojbeno želi potaknuti snažnije uključivanje relevantnih partnera u proces javne politike i na taj način dodatno mobilizirati ključne aktere razvoja u određenoj zemlji. Riječ je prije svega o sub-nacio-nalnim jedinicama te gospodarskim i socijalnim partnerima i subjektima civilnog društva. Izrada navedenog dokumenta bit će poseban izazov u tranzicijskim zemljama u kojima je vid-ljiv snažan trend centralizacije vođenja kohezijske politike.

Temeljni upravljački mehanizam i dalje ostaju operativni programi (Operational Programmes) koji konkretiziraju stra-teške dokumente, i to kroz nedvosmislene prioritete ulaganja te jasne i mjerljive ciljeve. Zemlje članice imale su obvezu predati sporazume o partnerstvu do kraja travnja, a takve je sporazume i prateće operativne programe predalo svih 28 država članica, od kojih je 10 predalo i prateće operativne programe.7

adeloupe, French Guiana, Martinique, Réunion, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, the Azores, Madeira i the Canary Islands. Posebno se ističe njihova udaljenost, otočni status, mala površina, specifična topografija i klima, ovisnost o malom broju proizvoda, što u kombinaciji značajno onemogućuje njihov razvoj.

6 Riječ je o člancima 121/2. i 148/4. Ugovora o funkcioniranju EU.7 http://ec.europa.eu/regional_policy/newsroom/detail.cfm?id=1342&lang=

en pristup stranici 29. 1. 2015.

144

Učinkovitija i djelotvornija provedba i smanjenje uprav-nih opterećenja. Nova regulacija fondova EU predviđa institut uvjetovanosti (conditionality), posebno razlikujući prethodnu (ex ante) i naknadnu (ex post) uvjetovanost. Time se nastoje osigurati nužni preduvjeti za učinkovitije i djelotvornije isko-rištavanje sredstava. Također, uvedena je i e-kohezija (e-cohe-sion), tj. elektroničko upravljanje podacima koje treba smanjiti administrativna opterećenja i omogućiti korisnicima sredstva iz fondova EU da podatke vezane uz konkretne projekte pod-nose elektroničkim putem radi pojednostavljenja kontrole pro-jekata i smanjenja troškova.

Posebni mehanizmi poticanja lokalnog razvoja. Uz regio-nalnu komponentu na regionalnoj razini nova regulacija fon-dova EU predviđa i posebne mehanizme za poticanje lokalnog (subregionalnog) razvoja, tj. strateškog pristupa razvoju na područjima manjim od statističkih područja II. razine (NUTS II). Riječ je o lokalnom razvoju pod vodstvom zajednice (local led community develooment) koji vode lokalne akcijske grupe (local action groups) sastavljene na načelu partnerstva u ko-jem nijedan partner ne smije imati više od 49% glasačkih pra-va. Poticanje subregionalnog razvoja temelji se na lokalnim integriranim i višesektorskim razvojnim strategijama za poje-dino područje (u pravilu od 10.000 do 150.000 stanovnika) za koje postoje posebne mogućnosti financiranja iz fondova EU koji se odnose na troškove pripreme i provedbe aktivnosti iz lokalne razvojne strategije, animiranja lokalnih akcijskih gru-pa jednako kao i pokrivanja tekućih troškova do visine četvr-tine ukupne vrijednosti lokalne strategije.

Integrirano teritorijalno ulaganje. Kako bi se omogući-lo bolje koncentriranje financijskih sredstava na rješavanje razvojnih problema konkretnog područja, predviđena je mo-gućnost financiranja putem tzv. integriranog teritorijalnog ula-ganja (Integrated territorijal investment). Riječ je nastojanju racionalizacije upravljanjem razvoja na određenom području koje proizlazi iz različitih strateških dokumenata (npr. stra-tegije urbanog razvoja ili neke druge teritorijalno fokusirane strategije) i financira se kroz različite operativne programe.

145

Teritorijalna suradnja. Za ovaj je cilj namijenjeno oko 9 milijardi eura, od čega je velika većina rezervirana za projekte prekogranične suradnje, zatim za projekte transnacionalne su-radnje i na kraju za projekte međuregionalne suradnje. Tu je ta-kođer i poseban institut povezivanja jedinica lokalne i regional-ne samouprave iz različitih zemalja. Od 2006. za zemlje članice postoji mogućnost osnivanja posebne Europske grupacije za suradnju među teritorijalnim jedinicama (European Groupings of Territorial Cooperation – EGTC) koja ima svojstvo prav-ne osobe i koja omogućuje prevladavanje barijera koje postoje zbog različitog ustavnopravnog uređenja lokalne samouprave u različitim zemljama. U novom proračunskom razdoblju po-jednostavljene su odredbe o osnivanju Grupacije, otvorena je mogućnost nečlanicama EU da u tome sudjeluju, što bi moglo biti posebno značajno za pogranične jedinice radi svladavanja svakodnevnih problema uzrokovanih postojanjem granice (npr. zajedničko obavljanje određenih komunalnih poslova, itd.).

2.2.  Uloga jedinica lokalne i regionalne samouprave u kohezijskoj politici

Jedinice teritorijalne samouprave imaju vrlo važnu ulogu u realizaciji ciljeva kohezijske politike EU. To je postalo poseb-no značajno u proračunskom razdoblju 2014.–2020., u kojem je načelo partnerstva s jedinicama lokalne samouprave dodat-no ojačano u odnosu na prethodno programsko razdoblje.

Kao i u prethodnom razdoblju, Opća uredba (Uredba (EU) 1303/2013. Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013.) postavlja (čl. 5.) temeljna načela realizacije partnerstva i višestupanjskog upravljanja (multi-level governance), i to kroz uključivanje u organizirano partnerstvo nadležnih lokal-nih i regionalnih tijela te nadležnih urbanih i drugih javnih tijela, gospodarskih i socijalnih partnera i nadležnih tijela koja predstavljaju civilno društvo, uključujući partnere na područ-ju zaštite okoliša, nevladine organizacije i tijela zadužena za promicanje socijalne uključenosti, ravnopravnosti spolova i nediskriminacije.

146

U odnosu na prethodno razdoblje Uredba ide korak dalje i ovlašćuje Europsku komisiju da – u obliku delegiranog akta – osigura poseban europski kodeks ponašanja za partnerstvo (Kodeks ponašanja) s ciljem da podupre države članice i olak-ša im organizaciju partnerstva. Kodeksom ponašanja određuje se okvir unutar kojeg države članice u skladu sa svojim in-stitucionalnim i pravnim okvirom, kao i svojim nacionalnim i regionalnim nadležnostima, ostvaruju provedbu partnerstva. Regulacija određuje da Kodeks ponašanja, u potpunosti po-štujući načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, treba urediti bitne elemente koji će olakšati realizaciju partnerstva.

Europska komisija je usvojila Europski kodeks ponaša-nja za partnerstvo (Commission delegated Regulation (EU) of 7.1.2014 on the European code of conduct on partnership in the framework of the European Structural and Investment Funds) koji je nakon odobravanja od Europskog parlamen-ta i Vijeća stupio na snagu zajedno s propisima koji uređuju europske strukturne i investicijske fondove u periodu 2014.–2020. Kodeks ima sedam poglavlja (ukupno 19 članaka) i uređuje detaljna pravila za identifikaciju relevantnih aktera i njihovih krovnih organizacija (ako postoje) koji su podobni za sudjelovanje u procesu donošenja, provedbe, praćenja i vred-novanja sporazuma o partnerstvu (Partnership Agreement)8 i operativnih programa, organiziranje samog procesa konzulti-ranja uključenih aktera, pripremu sporazuma o partnerstvu i operativnih programa, kao i dobru praksu u pogledu utvrđi-vanja pravila i poslovnika rada Odbora za praćenje. Kodeks sadržava i načela i dobru praksu uključivanja partnera u pri-premu poziva za iskazivanje interesa, izvješća o napretku te praćenja i vrednovanja programa. Na kraju, Kodeks uređuje i dobru praksu u pogledu jačanja institucionalnog kapaciteta relevantnih partnera i ulogu Komisije u širenju informacija o takvoj dobroj praksi.

8 Hrvatski prijevod Opće uredbe 1303/2013. za Partnership Agreement kori-sti se pojmom »sporazum o partnerstvu», a ne partnerski sporazum, kao što se to uobičajilo u upravnoj praksi i svakodnevnom govoru.

147

Primjena načela partnerstva u velikoj mjeri ovisi o ustav-nopravnom uređenju neke zemlje i općem položaju lokalne i regionalne samouprave u njoj. Zato se i načelo partnerstva ra-zličito primjenjuje u mnogim zemljama. Tako je npr. u Belgiji izrada i donošenje Sporazuma o partnerstvu i operativnih pro-grama u velikoj mjeri decentralizirana na federalne jedinice koje izrađuju dijelove partnerskog sporazuma koji se odnosi na njihovo područje, a u drugom se koraku sadržaj tih dijelo-va usuglašava na federalnoj razini i ukapa u zajednički doku-ment. U drugim zemljama izrada i koordinacija sporazuma o partnerstvu u pravilu je u nadležnosti središnjim upravnih or-gana, a uključivanje lokalne i regionalne samouprave i drugih partnera varira od zemlje do zemlje.

Istraživanje o primjeni načela i prakse partnerstva i uklju-čenosti lokalnih i regionalnih jedinica koje je među svojim članicama 2014. provelo Vijeće europskih općina i regija (CEMR)9 pokazalo je da se to načelo vrlo različito primjenjuje u procesu donošenja strateških dokumenata kohezijske poli-tike u zemljama članicama (CEMR, 2014.). U istraživanju je sudjelovalo 21 udruženje lokalnih i regionalnih jedinica iz 18 zemalja članica EU, a nastojalo se usporediti koliko je prak-sa partnerstva bliska odredbama novog Kodeksa i na temelju toga predložiti nužna poboljšanja kako bi se odredbe tog doku-menta što je moguće brže u potpunosti primijenile.

Realizacija partnerstva u istraživanju se promatrala na tri ra-zine. Na prvoj, partnerstvo je u potpunosti usklađeno s odredba-ma Kodeksa ponašanja i teritorijalna samouprava je uključena u svim stadijima pripreme strateških dokumenata, još od faze izrade nacrta dokumenata. Jedinice teritorijalne samouprave tretirane su kao partneri tijelima nadležnim za izradu strateških dokumenata kohezijske politike. Druga razina sudjelovanja u partnerstvu podrazumijeva da je situacija zadovoljavajuća, odnosno da su jedinice teritorijalne samouprave pozvane da komentiraju dokumente, pozivane su i na neke sastanke, ali njihovo sudjelovanje nije bilo redovito i nisu dobile povratnu

9 Council of European Municipalities and Regions – web: www.ccre.org

148

informaciju o tome jesu li i na koji način njihovi prijedlozi uzeti u obzir. Treća, i ujedno najslabija, dimenzija sudjelovanja podrazumijeva da su teritorijalne jedinice samo informirane o procesima koji se događaju, uglavnom kroz opće informacije u kojima su teritorijalne jedinice samo jedna od skupina par-tnera koji su na taj način upoznati sa sadržajem već uvelike pripremljenih strateških dokumenata (CEMR, 2014: 8).

U svega četiri od osamnaest zemalja obuhvaćenih istraži-vanjem (Okvir 1.) uključenost partnera je na prvoj razini, a isto toliko nalazi se na trećoj razini na kojoj su lokalne jedinice tretirane kao svi ostali sudionici u javnim konzultacijama. U najvećem broju zemalja (deset od osamnaest) koje su odgovo-rile na upitnik postoji djelomična uključenost u kojoj su lokal-ne jedinice komentirale dokumente, bile pozivane na sastanke, ali ne u dovoljnoj mjeri.

Okvir 1. Uključenost lokalnih i regionalnih jedinica u izradu sporazuma o partnerstvu i operativnih programa

Sve u svemu, prostora za snažnije uključivanje jedinica te-ritorijalne samouprave ima i zemlje članice trebale bi znanje i potencijal tih jedinica i drugih aktera ključnih za razvoj bolje

uključenost lokalnih i regionalnih jedinica u izradu sporazuma o partnerstvu i operativnih programa

razina 1 (potpuna uključenost partnera) – 4 države članice: DK, FI, LT i NL (22%)

razina 2 (djelomična uključenost partnera) – 10 država članica: AT, BG, CZ, DE, ES, FR, LV, RO, SE i UK (56%)

razina 3 (uključenost sa svim ostalim dionicima) – 4 države članice: BE, CY, EE i SI (22%)

[Nije odgovorilo na upitnik: EL, HR, HU, IE, IT, LU, MT, PL, PT, SK]

Izvor: Prilagođeno prema CEMR, 2014: 9.

149

iskoristiti u budućem periodu. Kao instruktivan primjer može poslužiti praksa Danske u kojoj središnja država s ključnim akterima razvoja okupljenim u tzv. regionalnim forumima ras-ta (sastavljenim od predstavnika poslodavaca – 6, obrazovnih i istraživačkih institucija – 3, organizacija usmjerenih na tržište rada – 2, općina – 6, i regionalnih vijeća – 3 predstavnika) potpisuje godišnji sporazum o radu u partnerstvu, i to tijekom cijelog ciklusa javne politike (CEMR, 2014: 11).

Snažnije uključivanje lokalnih i regionalnih jedinica u cik-lus javne politike posebno je važan jer te jedinice imaju poseb-nu odgovornost za provedbu projekata razvoja i programiranje dostupnih sredstava namijenjenih financiranju razvoja.

3. Preporuke za poboljšanje apsorpcijskog kapaciteta

Apsorpcijski kapacitet u velikoj mjeri ovisi o sposobnosti (kapacitetu) aktera razvoja da raspoloživa sredstva usmjere u one vrste aktivnosti koje će imati najpovoljniji utjecaj na razvoj. S te točke gledišta, posebno je značajno programirati javne investicije na način da osiguravaju postizanje prethodno utvrđenih strateških ciljeva, u čemu je posebno važna uloga javnih tijela, prvenstveno javne uprave, a onda i drugih javnih tijela, poput trgovačkih društava u javnom vlasništvu (javnih poduzeća), javnih ustanova, itd.

U nastavku se analiziraju preporuke za poboljšanje javnih investicija koje je OECD usvojio u 2014., kao i područja na kojima je potrebno kontinuirano raditi kako bi se ojačao apsorp-cijski kapacitet aktera s državne te lokalne i regionalne razine u Hrvatskoj koji sudjeluju u provedbi kohezijske politike.

3.1. Preporuke OECD-a za poboljšanje javnih investicija

Imajući na umu potrebu poboljšanja kapaciteta za javne in-vesticije, OECD je u ožujku 2014. usvojio dvanaest temeljnih preporuka za poboljšanje javnih investicija na svim razinama javne vlasti (OECD, 2014). S obzirom na to da se preko 70%

150

svih javnih investicija u zemljama OECD-a događa upravo na razini lokalne i regionalne samouprave, preporuke su poseb-no značajne za poboljšanje kapaciteta tih jedinica da stvore adekvatne i učinkovite mehanizme za upravljanje javnim in-vesticijama.

Pod javnim investicijama razumiju se »… kapitalne inves-ticije u fizičku infrastrukturu (npr. ceste, upravne zgrade, itd.) i meku infrastrukturu (npr. razvoj ljudskog kapitala, potpora inovacijama, istraživanje i razvoj, itd.) koje traju duže od jed-ne godine.« (OECD, 2014).

Preporuke za učinkovito upravljanje javnim investicijama grupirane su u tri skupine koje odgovaraju na tri temeljna iza-zova koji su prepoznati kao prepreke učinkovitom upravljanju javnim investicijama na lokalnoj razini. To su izazovi koor-dinacije, izazovi kapaciteta (sposobnosti) te izazovi okvirnih uvjeta koji se tiču proračunskog planiranja, javnih nabava i regulacijskog okvira.

Prve tri preporuke tiču se suočavanja s izazovima koordi-nacije javnih investicija na različitim razinama javne vlasti:

1. Investiranje na temelju integrirane strategije oblikovane za različita područja. Takav pristup podrazumijeva izradu strateških dokumenata za određena područja koji će biti usmjereni prema rezultatima, tj. prema jasno određenim policy ciljevima, realistični i utemeljeni na relevantnim in-formacijama te usmjereni na budućnost. Takav pristup po-drazumijeva usuglašavanje sektorskih strategija i smanje-nje konfliktnih rješenja koja mogu u njima biti predviđena. Za takav je pristup potrebno i prikupljanje relevantnih sta-tističkih i drugih podataka na svim razinama javnog uprav-ljanja kako bi se javne odluke mogle donositi na temelju relevantnih podataka.

2. Usvajanje učinkovitih instrumenata koordinacije različitih razina vlasti, državne te lokalne i regionalne samouprave. Koordinacija je nužna da bi se utvrdile prilike i prepreke za realizaciju javnih investicija, minimaliziralo preklapa-nje investicija za realizaciju različitih ciljeva, osigurali po-

151

treban kapacitet i resursi za realiziranje investicija te osi-guralo povjerenje između različitih razina vlasti. Različiti instrumenti stoje na raspolaganju za realizaciju navedenih ciljeva, poput sufinanciranja investicija, sklapanja ugovora između različitih razina vlasti, formalizirani procesi savje-tovanja (konzultiranja), postojanje središnjih tijela koja re-dovito rade i kontaktiraju s lokalnim jedinicama.

3. Horizontalna koordinacija na razini jedinica lokalne i regio-nalne samouprave kako bi se investiralo na relevantnom području. Takvom se koordinacijom osigurava učinkovi-tost investicija ponajprije zbog ekonomije veličine (econo-my of scale) i ostvarivanje sinergije između javnih politika koje provode susjedne lokalne jedinice. Instrumenti kojima se to postiže su ugovori među jedinicama, uspostava dija-loga i suradnje, posebna partnerstva za javne investicije, zajednička upravna tijela te spajanje lokalnih i regionalnih jedinica.

Sljedećih pet preporuka tiču se jačanja kapaciteta za javne investicije i promociju učenja o javnoj politici na različitim razinama:4. Unaprijed procijeniti dugoročne učinke i rizike javnih in-

vesticija. Takve je procjene potrebno raditi prije početka realizacije investicije (ex ante) te ih kontinuirano dopu-njavati kako nove informacije budu dostupne. Procjena podrazumijeva društvene, gospodarske i okolišne aspekte da bi se postigao najveći učinak. Jednako je i razmatranje alternativa prema određenoj instituciji te analiza dugoroč-nih operativnih troškova i troškova održavanja koje treba uzeti u obzir već pri donošenju odluke o investiciji. U obzir je potrebno uzeti i različite rizike koji su skopčani s odre-đenom javnom investicijom.

5. Uključivanje sudionika javne politike tijekom cijelog inves-ticijskog ciklusa. Subjekte javnog i privatnog sektora te organizacije civilnog društva treba uključiti što je mogu-će prije u proces odlučivanja o investicijama kako bi se postigla odgovornost i transparentnost. U kasnijim fazama

152

njihova uloga je značajna prilikom dobivanja povratne in-formacije o investiciji i njezinom vrednovanju. Pod ovu preporuku spada i potreba uravnoteženja utjecaja različi-tih interesnih grupa. Cijeli proces savjetovanja s dionicima treba biti uključiv, otvoren i transparentan, a proces lobira-nja pošten i transparentan.

6. Mobiliziranje privatnih aktera i financijskih institucija ka-ko bi se diverzificirali izvori financiranja i ojačali kapaci-teti. Takve aktere i instrumente treba prilagoditi stvarnim potrebama i postojećem kapacitetu, posebno u slučaju jedi-nica teritorijalne samouprave. Posebno je potrebna pažljiva analiza prednosti i nedostataka instrumenata sudjelovanja privatnih subjekata, npr. kod javno-privatnog partnerstva u odnosu na klasičnu javnu nabavu. Uključivanje privatnih subjekata ne znači samo financijsku korist, već jačanje ka-paciteta lokalnih jedinica posebno s obzirom na prethodnu procjenu tržišnih i kreditnih rizika, osiguranja ekonomije veličine i postizanja troškovne učinkovitosti.

7. Jačanje stručnog kapaciteta javnih službenika i institucija uključenih u javne investicije. Podupiranje stručnog kapa-citeta znači vođenje posebne brige o upravljanju ljudskim potencijalima, podupiranju specifičnih znanja i vještina te kvalitetnih odnosa s drugim javnim tijelima, jednako kao i vanjskim izvorima ekspertize.

8. Usmjeravanje na rezultate i učenje iz iskustva. Mehanizmi koji u tom smislu stoje na raspolaganju trebaju poslužiti utvrđivanju jasnih rezultata koji se žele postići, a uključuju strategiju investicija orijentiranu na rezultat koja ima jasno utvrđene ciljeve javne politike, dobro oblikovane postupke javne nabave, djelotvorne sustave praćenja, kvalitetno ex post vrednovanje, redovito analiziranje i unaprjeđenje in-vesticijskih odluka, aktivnu razmjenu informacija i učenje aktera uključenih u javnu investiciju. (OECD, 2014).

Zadnja skupina preporuka tiče se stvaranja okvirnih uvjeta za realizaciju javnih investicija na svim razinama vlasti:

153

9. Razviti fiskalni okvir koji je prilagođen investicijskim ci-ljevima koji se žele ostvariti. Taj bi okvir trebao biti po-stavljen tako da omogući sufinanciranje investicija iz raz-ličitih izvora kako bi se osiguralo uključivanje različitih aktera iz različitih razina vlasti. Fiskalni okvir također tre-ba omogućiti proširenje potencijala za vlastite prihode lo-kalnih i regionalnih jedinica, i to ne samo za financiranje investicija, već i za sufinanciranje, kao i za podmirenje dugoročnih operativnih troškova i troškova održavanja.

10. Zahtijevati ispravno i transparentno financijsko uprav-ljanje na svim razinama vlasti. Pod tim se razumije raz-vijanje dobre prakse proračunskog planiranja i financij-ske odgovornosti, posebno s obzirom na planove javnih investicija i njihovo uključivanje u proračunski proces, pravovremeno planiranje operativnih troškova i troškova održavanja. To se posebno odnosi na adekvatno prora-čunsko tretiranje aranžmana javno-privatnog partnerstva i njihova dugoročnog utjecaja.

11. Promovirati transparentno i strateško korištenje javnom nabavom na svim razinama vlasti. Maksimalizacija trans-parentnosti postupka javne nabave tijekom cijelog traja-nja postupka, profesionalizacija te funkcije i jačanje od-govornosti i kontrole omogućuje postizanje ciljeva koji se javnim investicijama nastoje ostvariti.

12. Težiti kvalitetnom i konzistentnom regulacijskom okviru na svim razinama vlasti. Regulacija javnih investicija na različitim razinama vlasti treba biti visoke kvalitete i koherentna kako bi se na taj način izbjeglo udvostruče-nje propisa te otklonio nepotrebni višak regulacije koji negativno utječe na investicijske projekte. Središnja ra-zina redovito bi trebala revidirati postojeće propise kako bi se utvrdili troškovi i koristi novih propisa, posebno s obzirom na troškove koje lokalna samouprava ima kod prilagodbe propisima. Potrebno je kontinuirano raditi na upravnom pojednostavljenju i smanjenju formalnosti po-trebnih za realizaciju nekog investicijskog projekta.

154

Navedeni prioriteti pružaju vrlo praktične smjernice koje nužno traže koordinaciju različitih aktera, i to ponajprije sre-dišnje vlasti te svih razina teritorijalne samouprave. Za reali-zaciju nekih od njih ključna je djelatnost središnje državne vlasti, dok je ostvarenje nekih prepušteno inicijativi samih lokanih jedinica. To je posebno slučaj s 3. preporukom koja se tiče tzv. horizontalne koordinacije između samih lokalnih jedinica. Također, za neke je potrebno mijenjati propise te pri-lagođavati i unaprjeđivati sustav lokalne samouprave, dok je neke od njih moguće realizirati koristeći se postojećim institu-cionalnim mehanizmima koji se, premda propisani različitim propisima, nedovoljno koriste u svakodnevnoj praksi. To je posebno slučaj sa zajedničkim upravnim odjelima malih lo-kalnih jedinica, suradnjom i sufinanciranjem zajedničkih pro-jekata koji imaju širi teritorijalni učinak, itd.

4. Preporuke za poboljšanje apsorpcijskog kapaciteta u Hrvatskoj

Kohezijska politika EU za razdoblje 2014.–2020. donijela je mnoge novosti u odnosu prema prethodnom proračunskom periodu. Usvajanjem zakonodavnog paketa u prosincu 2013. postavljeni su temelji nove kohezijske politike koja bi trebala značajno pridonijeti ostvarenju ciljeva proklamiranih u strate-giji Europa 2020. Tri su glavna cilja te strategije: pametan rast (gospodarstvo temeljeno na znanju i inovacijama), održiv rast (promicanje zelenog gospodarstva utemeljenog na učinkovi-tom korištenju resursa) i uključiv rast (visoka stopa zaposle-nosti i postizanje ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije) (Priopćenje, 2010).

Kohezijska politika važan je instrument ostvarivanja stra-teških ciljeva EU zato što predstavlja drugo najvažnije područ-je javne politike EU koje osigurava sedmogodišnji financijski okvir za projekte usmjerene realizaciji gospodarske, društvene i teritorijalne kohezije na cjelokupnom području EU.

Hrvatska je ušla u punopravno članstvo EU i pred njom su i dalje izazovi uklapanja u sustav planiranja i provedbe kohe-

155

zijske politike EU, potreba oblikovanja kvalitetnih projekata pogodnih za financiranje iz fondova EU, potreba jačanja me-hanizama upravne koordinacije po horizontalnoj i vertikalnoj dimenziji, privlačenje i zadržavanje osoblja koje suvereno vlada materijom kohezijske politike i fondova EU, a konač-no tu su i izazovi koji proizlaze iz postojećeg sustava lokalne i regionalne samouprave i potrebe osiguravanja dovoljno fi-nancijskih sredstava za tzv. predfinanciranje projekata razvoja te njihovo sufinanciranje (Đulabić, 2012: 20–24). Pozitivna iskustva s predpristupnim instrumentima svakako će biti po-trebno iskoristiti i u razdoblju punopravnog članstva (Đulabić, Manojlović, 2011).

Hrvatskoj će za poticanje vlastitog razvoja u okviru kohe-zijske politike EU u razdoblju 2014.–2020. biti na raspolaga-nju oko 8,6 milijardi eura, što znači da će imati mogućnost programirati i na različite razvojne aktivnosti trošiti oko 1,2 milijarde eura godišnje. Kad se tome pridodaju sredstva koja je potrebno u okviru načela sufinanciranja osigurati kroz alter-nativne mehanizme, iznos raspoloživih sredstava još je veći. Temeljni izazov je kvalitetno utrošiti europski novac za reali-zaciju strateških ciljeva i prioriteta razvoja. No pitanje je ima-mo li adekvatno utvrđene strateške ciljeve. Kolika će biti stopa iskorištenosti (apsorpcije) sredstava koja nam stoje na raspo-laganju? Hoće li Hrvatska biti primjer uspjeha ili neuspjeha kad je riječ o korištenju dostupnim sredstvima za ostvarivanje strateških razvojnih ciljeva? To su neka od pitanja na koja je u ovom trenutku prerano davati konačne odgovore usprkos tome što prvih pola godine članstva u EU nije iskorišteno na opti-malan način kako bi se u potpunosti kapitalizirale mogućnosti punopravnog članstva.

Kako bi Hrvatska u budućnosti uspjela doseći puni poten-cijal članstva u EU i iskoristiti ono što će joj kroz kohezijsku politiku biti na raspolaganju, potrebno je kontinuirano raditi na sljedećim područjima:

Svladati pravila koja se tiču EU fondova. Iako je meha-nizam pretpristupnih instrumenata, posebno IPA, bio donekle

156

građen po uzoru na strukturne fondove, trebat će se biti u sta-nju u relativno kratkom roku prilagoditi novim pravilima igre. Trebat će svladati novitete koji će vjerojatno postati sastav-ni dio buduće kohezijske politike. U tom pogledu posebno je značajno pitanje koordinacije između različitih upravnih reso-ra i različitih razina vlasti (tzv. muli-level governance – Đula-bić, 2007). Pri tome se ne smije zaboraviti da Hrvatska ulazi u klub u kojem su ostali stjecali iskustvo od već nekoliko godi-na. Tranzicijske zemlje koje su ušle u EU 2004. odnosno 2007. prije sudjelovanja u sljedećem proračunskom razdoblju ima-le su mogućnost nekoliko godina pripreme. Središnja razina, a posebno lokalne i regionalne jedinice, morat će svladavati materiju u hodu kako bi se ravnopravno uklopile u novo pro-računsko razdoblje. Novo programsko razdoblje donijelo je i mnoge novosti s kojima je potrebno upoznati i kontinuirano pratiti sve novine do kojih dolazi.

Nastaviti reorganizaciju i strateško (pre)oblikovanje institu-cionalne strukture na središnjoj razini. Nakon osnivanja Mini-starstva regionalnog razvoja i fondova EU, koje je nastalo spa-janjem bivšeg MRRŠVG i SDURF-a, napravljen je samo dio posla. Pod jednu kapu okupljene su ključne institucije koje se bave domaćom razvojnom politikom i EU fondovima, ali su-stav lokalne i regionalne samouprave ostao je izvan tog okup-ljanja institucija. Tome je također trebalo pridodati i središnje tijelo državne uprave nadležno za državnu upravu i lokalnu samoupravu. U tom bi smislu jedno od ključnih ministarstava u sljedećem desetljeću svakako trebalo biti ministarstvo nad-ležno za regionalni razvoj, upravu i lokalnu samoupravu koje bi bilo u mogućnosti, uz koordinaciju ostalih aktera oko fon-dova EU, oblikovati i politiku decentralizacije i na duži rok usmjeriti cjelokupni sustav teritorijalne samouprave prema poticanju razvoja. Bez obzira na to hoće li se dogoditi insti-tucionalno pripajanje navedenih upravnih resora, potrebno je osigurati kontinuiranu suradnju postojećih ministarstava kako bi se sustav lokalne samouprave prilagodio zahtjevima koji proizlaze iz potrebe učinkovitog upravljanja strukturnim i in-vesticijskim fondovima EU.

157

Racionalizirati sustav lokalne i regionalne samouprave i usmjeriti ga na poticanje društvenog i gospodarskog razvoja. Jedno od temeljnih prioritetnih područja razvoja i moderniza-cije lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj je orijentaci-ja na poticanje društvenog i gospodarskog razvoja. Smanjenje broja županija i njihova transformacija u snažne samoupravne regije koje će biti sposobne značajnije sufinancirati projekte razvoja te učinkovito programirati javne investicije postavlja-ju se kao jedan od ključnih preduvjeta uspješnog korištenja sredstvima iz fondova EU na dug rok (Đulabić, 2011).

Poboljšati koordinaciju unutar statističkih regija. Smanje-nje broja statističkih regija s tri na dvije (Kontinentalna i Ja-dranska Hrvatska) sa stajališta mogućnosti cijele zemlje da participira u kohezijskoj politici po najpovoljnijim uvjetima pozitivna je odluka. No, potrebno je posebno voditi računa i o mehanizmima koordinacije unutar takvih jedinica. Potrebno je uvesti manje upravne regije koje će biti u stanju služiti kao mehanizmi koordinacije unutar postojećih statističkih jedinica 2. razine (tzv. NUTS II) (Đulabić, 2013). U tom je smislu išao i Prijedlog Zakona o regionalnom razvoju koji je izrađen tije-kom 2013., ali koji je naišao na vrlo snažan otpor županija, i to prvenstveno zbog straha da će te dovesti do smanjenja sadaš-njeg broja županija. Prijedlog ZRR, između ostalog, nastojao je uvesti pet planskih područja kako bi se poboljšao meha-nizam koordinacije u okviru postojeće dvije statističke regi-je. Iako planska područja nisu našla svoje mjesto u usvojenoj verziji Zakona, on je ipak uveo posebna urbana područja kako bi se na taj način stvorile pretpostavke za donošenje strategija urbanog razvoja. Te bi se strategije u budućnosti trebale ko-ristiti za korištenje sredstvima iz fondova EU, posebno onim sredstvima koja su namijenjena financiranju urbanog razvoja.

Prekogranična suradnja i u okviru kohezijske politike EU značajno je područje, pa u tom smjeru treba dodatno jačati postojeće kapacitete. Projekti prekogranične suradnje važni su za hrvatsku zbog njezinog specifičnog oblika i velikog broja susjednih zemalja koje su u različitim statusima spram EU. Je-

158

dinice lokane i regionalne samouprave u tom području trebaju iskoristiti mogućnosti koje im pruža kohezijska politike EU (Europska grupacija za suradnju među teritorijalnim jedinica-ma koja ima status pravne osobe, Connecting Europe Facility, itd.).

Jačanje kulture partnerstva i dijaloga među različitim ra-zinama vlasti i sa subjektima izvan javne uprave (gospodar-stvo, civilno društvo). Različite razine vlasti morat će naučiti značajnije surađivati i uključivati više subjekata u donošenje strateških odluka koje se tiču razvoja, i to tijekom cijelog cik-lusa javne politike. U tom smislu posebno je značajno osigu-rati uvjete da institucionalni mehanizmi utemeljeni na načelu partnerstva (partnerska vijeća statističkih regija) ugrađeni u Zakon o regionalnom razvoju zaista zažive u praksi i postanu temeljni mehanizam realizacije partnerskog pristupa regional-nom razvoju u Hrvatskoj. Inzistiranje na dosljednoj provedbi načela partnerstva posebno je značajno zbog razvoja propisa EU koji se na to odnose i donošenje Kodeksa ponašanja za primjenu načela partnerstva koji daje vrlo konkretne i detaljne smjernice o uključivanju partnera razvoja u policy ciklus.

Stvaranje zalihe strateških projekata koji su spremni za fi-nanciranje. Trebat će kontinuirano pripremati strateške pro-jekte koji će biti podobni za financiranje iz EU fondova. U tom smislu znatno više sredstava značit će ujedno i znatno više projekata koje treba pripremiti za potencijalno financira-nje. Umjesto da se kreditno opterećuju sljedeće generacije, potrebno je angažirati se na pripremi strateških projekata za koje se mogu dobiti bespovratna financijska sredstva iz ESI fondova. Zbog toga je strateški cilj države da kao cjelina što je moguće duže ostane podobna za financiranje iz financijskih najizdašnijih ciljeva kohezijske politike. Sve statističke regije trebaju biti kategorizirane kao slabije razvijene regije u kon-tekstu nove kohezijske politike. U tom smislu ne treba lakon-ski i na temelju političkih kriterija pristupati relativno visokoj stopi razvijenosti pojedinih dijelova Hrvatske (Zagreb), već se koncentrirati na to kako da i ti dijelovi što je moguće duže

159

imaju priliku iskoristiti financijska sredstva iz EU fondova za strateški važne i financijski vrlo zahtjevne projekte.

Potrebno je kontinuirano poticati snažniju suradnju i for-malno povezivanje jedinica lokalne i regionalne samouprave u planiranju i provedbi strateških javnih investicija koje će kan-didirati za financiranje iz fondova EU. To je posebno značajno jer Hrvatska još uvijek ima relativno male jedinice lokalne i pod-ručne samouprave i u dogledno vrijeme, bez obzira na realnu potrebu i zagovaranje reforme od strane stručne javnosti, vje-rojatno neće krenuti putem okrupnjavanja jedinica teritorijalne samouprave. U takvim okolnostima, apsorpcijski kapacitet mo-guće je povećati samo institucionaliziranjem suradnje i zajed-ničkim koordiniranim djelovanjem kako bi se bolje programira-le i realizirale javne investicije. Prethodno analizirane smjernice OECD-a u tom su pogledu posebno značajne, naročito prve tri koje se tiču izazova vertikalne i horizontalne koordinacije.

Literatura

CEMR (2014) Planning of EU structural funds: Is Local Govern-ment treated as a real partner? Brussels: Council of European Municipalities and Regions

Đulabić, Vedran (2014) Kohezijska politika Europske unije kao in-strument razvoja Hrvatske. Političke analize 5(17): 17–22

Đulabić, Vedran (2013) Položaj županija u statističkoj i političkoj regionalizaciji Hrvatske. U: Koprić, Ivan, Vedran Đulabić (ur.) Dvadeset godina lokalne samouprave u Hrvatskoj. Zagreb: Insti-tut za javnu upravu

Đulabić, Vedran (2012) Apsorpcijski kapacitet i korištenje sredstava fondova Europske unije: izazovi i prilike za Hrvatsku. U: 2. Fo-rum za javnu pravu. Zagreb: Friedrich Ebert stiftung i Institut za javnu upravu

Đulabić, Vedran (2011) Razvoj i modernizacija regionalne samoupra-ve u Hrvatskoj. U: Kregar, Josip et al. (2011) Decentralizacija. Zagreb: Centar za demokraciju i pravo Miko Tripalo

160

Đulabić, Vedran, Romea Manojlović (2011) Administrative Aspects of Regional and Cohesion Policy in Croatia: In Search for a Bet-ter Coordination of Parallel Processes, Hrvatska i komparativna javna uprava 11(4): 1041–1074

EK (2014) Investment for jobs and growth: Promoting development and good governance in EU regions and cities. Sixth report on economic, social and territorial cohesion. Brussels: European Commission

Koprić, Ivan (2009) Decentralizacija i dobro upravljanje gradovima. Hrvatska javna uprava 9(1): 69–78

Musa, Anamarija (2011) Lokalna samouprava u kontekstu europ-skih integracija: trendovi i izazovi. U: Kregar, Josip et al. (2011) Decentralizacija. Zagreb: Centar za demokraciju i pravo Miko Tripalo

OECD (2014) Recommendation of the Council on Effective Public Investment Across Levels of Government. Paris: OECD/Directo-rate for Public Governance and Territorial Development

Perko Šeparović, Inge (ur.) (2006) Priručnik za dobro upravljanje. Zagreb: Hrvatski pravni centar

Priopćenje (2010) Europe 2020 – A European Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive growth. Brussels 3. 3. 2010. COM (2010) 2020

Rhodes, R. A. W. (2000) Governance and public administration. U: Pierre, Jon (ed.) Debating Governance: Authority, Steering and Democracy. Oxford: Oxford University Press., str. 54–90

Rodriguez-Pose, A., E. Garcilazo (2013) Quality of Government and the Returns of Investment: Examining the Impact of Cohesion Expenditure in European Regions. OECD Regional Develop-ment Working Papers 2013/12. OECD Publishing

Smith, B. C. (2007) Good Governance and Development. Hound-mills: Palgrave MacMillan

UNDP (1997) Reconceptualising governance: Disccusion Paper 2. New York: UNDP, Management Development and Governance Division

161

tereza rogić Lugarić*

FInanCIjsKe (ne)mogućnostI HrvatSkiH lokalniH i

PoDručnIH jeDInICa Za preuZimanje raZvojne uloGe

Kraj 20. stoljeća obilježen je svojevrsnom drugom evolucijom u predlošku lokalnog upravljanja i financiranja. U tom se okviru »aktivira« i razvojna uloga lokalnih i regionalnih jedinica. Na tom se tragu, pomalo simbolički, počinje govoriti o »poduzet-ničkoj« ulozi lokalnih jedinica. U financijskom se pak okružju razvojna uloga, pored tradicionalnih uloga lokalnih (javnih) fi-nancija, sve ravnopravnije ističe a »prepoznaje« se u omjeru iz-među tekućih i investicijskih rashoda. U tom se kontekstu i razvi-ja teza o poduzetničkim nasuprot redistributivnim proračunskim modelima. Dio rada posvećen lokalnoj samoupravi iz usporedne perspektive, osnova je zaključaka o pojedinim markantnijim obi-lježjima i tendencijama. U drugom se dijelu analiziraju obilježja proračunskog financiranja lokalnih i regionalnih jedinica u Re-publici Hrvatskoj. Zaključno se upozorava na tri (moguće) sku-pine promjena postojećeg proračunskog modela.Ključne  riječi: lokalna i regionalna samouprava, međuproračunski

odnosi, investicijski rashodi, mjerenje uspješnosti

1. uvod

Začetak drugačije uloge lokalnih jedinica usko je vezan s tzv. drugom evolucijom u predlošku lokalnog upravljanja i fi-nanciranja (v. Rogić Lugarić, 2012). U nastojanju definicije razvojne uloge najmanje je netočno reći da je ona višedimen-zionalna i često se promatra u kontekstu lokalnog ekonomskog

* Doc. dr. sc. Tereza Rogić Lugarić, docentica na Katedri za financijsko pravo i financijsku znanost, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

162

razvoja. Podrazumijeva različite politike, često uzimajući u obzir specifičnosti pojedinog područja i razine, nastojeći oku-piti i mobilizirati lokalne dionike, no ne isključujući pritom partnerstvo sa središnjom razinom. U proračunskim okvirima razvojna se uloga lokalnih jedinica najčešće »prepoznaje« i prosuđuje omjerom između tekućih i kapitalnih, investicijskih rashoda.

Vezanost lokalne samouprave i lokalnog razvitka u hrvat-skim prilikama možda najbolje oslikavaju sljedeći podatci. U istraživanju provedenom 2008. (Pilarov barometar, 2008) na pitanje: Koji od navedenih problema najviše otežavaju razvi-tak Vašeg mjesta ili grada?, odgovor loša lokalna uprava na drugom je mjestu (25,4%) od ponuđenih odgovora (njih 13). Prednjači jedino odgovor velika nezaposlenost (44,6%), dok su se iza smjestili redom: nedostatak stručnjaka (24,7%); loše planiranje budućnosti (23%); manjak mladog stanovništva (16,6%). Promotrimo li odgovore po teritorijalnom ključu, tu su zapreku razvitku manje isticali stanovnici Istre i Primorja, Dalmacije i grada Zagreba, a više stanovnici sjeverozapadne i središnje Hrvatske te Slavonije. Nezadovoljstvo lokalnim upravama vezano je s očekivanjima i percepcijom građana o neiskorištenim prirodnim, turističkim i gospodarskim poten-cijalima. U tom se okviru, prirodno, očekuje aktivnija uloga lokalne (i državne) uprave. Izloženi su nalazi osnova za razmiš-ljanje, pa i uzmemo li u obzir utjecaj stanovite subjektivnosti1 i »neopravdane« prigovore.

Rad je podijeljen u četiri dijela. Nakon uvodnog dijela, sli-jedi poglavlje posvećeno najvažnijim trendovima u lokalnim financijama. U trećem dijelu analizira se (proračunsko) finan-ciranje lokalnih i regionalnih jedinica u Hrvatskoj. Posljednji dio rada posvećen je preporukama i promjenama u postojećem proračunskom modelu.

1 Treba imati u vidu važnost vrednovanja zavičajne pripadnosti; zanimljivi su odgovori na pitanje o izboru upisa dviju pripadnosti; u prvom izboru uvjer-ljivo dominiraju zavičajna (42%) i nacionalna (40%); drugi izbor su nacionalna (30,4%), regionalna (25,1%), zavičajna (24,5%).

163

2. Lokalna samouprava2 i lokalne financije: usporedna perspektiva

Jedno od markantnijih obilježja lokalne samouprave jest dihotomnost njezina položaja. Na jednoj se strani lokalna sa-mouprava pojavljuje kao najneposrednija razina vlasti; razina koja bi trebala biti u stalnom dodiru sa svojim korisnicima, prepoznavati i predviđati njihove potrebe i interese, jamčiti stanovitu razinu i kakvoću javnog okvira svakodnevnog ži-vota. Na drugoj je strani lokalna razina »samo« dio jednog sustava upravljanja, sustava koji joj u konačnici određuje dio »identiteta«. Ta dvojakost, nekom vrsti konstante, prožimlje cijeli niz područja lokalnog djelovanja. Primjerice, u financij-skom okružju novčana se sredstva pojavljuju kao ključ harmo-nizacije širih i užih interesa.

Naznačena je dihotomija na svojevrsni način pogodovala specifičnoj dinamici lokalne stvarnosti. Moguće je zaključi-ti da je lokalna samouprave područje u kojem su se u novije vrijeme susreli i isprepleli brojni trendovi i izazovi. Jedan od trendova koji je posebno obilježio svijet lokalne i regionalne samouprave jest decentralizacija, prijenos (upravnih, politič-kih, financijskih) ovlasti sa središnje na niže razine vlasti. Di-verzifikacija javnih ovlasti usko je vezana s evolucijom ulo-ga lokalnih jedinica – od puke administrativne »priručnosti« prema političkoj, socijalnoj, ekonomskorazvojnoj, ekološkoj ulozi (v. Koprić, 2012). U prilog izloženom idu i sljedeći po-datci; na nižim se razinama financira trećina svih rashoda, a s udjelom od 66% lokalne su razine postale gotovo najznačajni-ja investicijska razina s udjelom u ukupnim investicijama (v. Blöchliger et al., 2010).

Ipak, treba naglasiti da se »stupanj« decentralizacije (koji se mjeri (i) udjelom lokalnih rashoda u ukupnim rashodima i bruto društvenom proizvodu te posredno upućuje na mjesto

2 Autorica upozorava da se termin lokalna samouprava, posebno u ovom dijelu posvećenom usporednim iskustvima, koristi kao krovni termin za niže razine vlasti.

164

i »težinu« nižih razina) razlikuje. Primjerice, u europskim se okvirima nordijske zemlje (posebno Danska, ali i Švedska i Finska), već tradicionalno ističu visokim udjelima lokalnih rashoda u ukupnim rashodima (40%-60%). Na začelju su Grčka, Cipar, Malta. U sredini smjestile su se Austrija, Italija (bliže europskim prosjecima),3 Francuska, Velika Britanija (s primjetnim trendovima k daljnjoj decentralizaciji) te Portugal, Luksemburg (ispod europskog prosjeka).

Osim evolucije ukupne uloge nižih razina vlasti, naziru se i novi obrisi pojedinih lokalnih jedinica ili razina, npr. grado-va. Proces urbanizacije, noviji fenomen koji doseže svojevrs-ni vrhunac u 20. stoljeću, određuje (dijelom) opći kontekst u oblikovanju i funkcioniranju lokalne samouprave kao i neke od njezinih temeljnih izazova. Osim dinamikom i ritmovima urbanizacije, pozornost koja se posvećuje (velikim) gradovima objašnjava se i specifičnim razvojnim učincima koje gradovi pokazuju i ostvaruju u društvenoj stvarnosti. Na toj se podlozi razvija teza o gradovima kao uporištima modernizacije i »vi-talnosti« društva (v. Rogić Lugarić, 2010; Jacobs, 2007). U tom se kontekstu razvijaju nacionalne (i europske) prourbane politike i strategije.4

Popisu trendova i utjecaja moguće je nedvojbeno dodati i globalizaciju ili, u europskim okvirima, regionalizaciju i euro-peizaciju. Nedavna financijska kriza također je utjecala na lokalnu samoupravu. Ne samo što je, barem u financijskom dijelu, »osvježila« i potaknula niz »starih-novih« teorijskih i praktičnih pitanja i dvojbi (npr. prihodnu strukturu i vrstu lo-kalnih poreza, strukturu rashoda, vrstu proračunskih pravila i ograničenja i sl.) nego je i oštrije izvela na vidjelo i dotaknula pojedina pitanja iz »šire perspektive«, npr. prirodu odnosa sre-dišnje – lokalno. Financijska je kriza »obnovila« i rasprave o teritorijalnoj organizaciji. Tri su trenda pritom vidljivija (s raz-

3 U europskim okvirima niže razine vlasti sudjeluju s približno 34% svih rashoda.

4 Npr. u Francuskoj, Velikoj Britaniji, Nizozemskoj, Belgiji, Njemačkoj, Fin-skoj, Švedskoj (v. Peterson, 2005).

165

ličitim uspjehom): okrupnjavanje lokalnih jedinica, poticanje suradnje među jedinicama, institucionalizacija metropolitan-skih područja. U idućim poglavljima, nastojale su se izdvojiti pojedine ključne preokupacije i tendencije u području lokalnih financija.

2.1.  Različitost modela financiranja lokalnih jedinica, krhkost financijske autonomije

Pitanje prihodne osnove lokalnih proračuna svakako nije novina, posebno u kontekstu decentralizacije. Proces de-centralizacije na svojevrsni je način na rashodnoj strani bio »nesporniji« (pa i jednostavniji, lakši); u svakom je slučaju posrijedi proces koji je utjecao na porast udjela lokalnih ras-hoda u ukupnim rashodima. No, rijetko su prihodne ovlasti išle ukorak s rastućim rashodnim obvezama i »svega neko-liko zemalja omogućuje lokalnim razinama uvesti poreze dostatne za financiranje lokalnih potreba« (Bird, u: Slack, 2009). Stoga je jedno od osnovnih i često isticanih načela lokalnih javnih financija načelo sukladnosti (razmjernos-ti) prihoda i rashoda.5 Prihodna se osnova lokalnih razina tako razumijeva i promatra kroz prizmu svojevrsnog jamca lokalne (financijske) autonomije, neodvojive od »logike« decentralizacije. U tom se okviru prirodno nametnula važ-nost pojedinih pitanja i načela kao što su: struktura lokalnih prihoda (tzv. načelo korisnosti lokalnih financija);6 nužnost raznolikosti lokalnih prihoda;7 stupanj (formalne i materi-jalne) porezne autonomije; pojam pravog i dobrog lokalnog

5 To je načelo i sadržaj članka 9. st. 1. Europske povelje o lokalnoj samo-upravi (EPLS), koja se drži jednim od najvažnijih međunarodnih dokumenata za razvoj lokalne samouprave.

6 Primjena potonjeg načela u okviru lokalnih javnih prihoda nalaže sljedeći predložak: (korisničke) naknade služe za financiranje onih javnih usluga gdje god je to moguće; javne usluge, pak, priroda kojih ne omogućuje korištenje na-knada, financiraju se porezima.

7 Jedna od najvažnijih teorijskih preporuka za oblikovanje lokalnih prihod-nih sustava, sadržana i u čl. 9. EPLS.

166

poreza.8,9 Važnost naznačenih pitanja, zbog sve oskudnijih proračunskih sredstava, zapravo je dodatno osnažila i nedav-na financijska kriza. U većini europskih zemalja, u razdoblju 2008.–2010., primjetno je »stezanje« lokalnih proračuna, a u više od polovice zemalja primjetan je veći pad u lokalnim nego u središnjim proračunima (v. Davey (ed.), 2011).

Promotrimo li pak sustave lokalnih prihoda s obzirom na raspored glavnih prihodnih skupina, načelno je moguće razli-kovati dva modela. Jedan se model zasniva pretežito na pore-znim prihodima i prihodima od međuproračunskih transfera s manjim udjelom neporeznih prihoda (čest model u europskom okružju).10 U drugom je pak modelu, pored poreznih priho-da i transfera, primjetna važnost neporeznih prihoda, posebno korisničkih naknada (karakterističan za američke lokalne jedi-nice). Takvu je prihodnu osnovu moguće povezati s viđenjem uloge lokalnih jedinica, ali i s pristupom lokalnoj (političkoj) ekonomiji. U američkom se okružju ističe visoka razina lokal-ne financijske autonomije i oslanjanje na vlastite prihode kao i prisutnost korporacijskih, poduzetničkih praksi u upravljanju i financiranju lokalnih jedinica – lokalne politike usmjerene

8 Slijedeći pojam dobrog lokalnog poreza, u financijskoj se teoriji postavlja pitanje koji su to pojedinačni porezni oblici pogodni za spuštanje na niže razine. Primjerice, najpogodnijim se lokalnim porezom drži porez na imovinu, posebno nekretnine; potom porez na dohodak. Porezi na promet također su na popisu mogućih lokalnih poreza, posebno pojedinačni porezi na promet. Porez na dobit, zbog svojih se osobina, drži najmanje prikladnim za lokalne proračune. Finan-cijska je kriza pak pojačala izložene teorijske rasprave u dijelu oslanjanja na tzv. osjetljive odnosno elastične i manje elastične porezne oblike.

9 Prihodima lokalnih i regionalnih jedinica posvećena je i posebna preporu-ka Odbora ministara Vijeća Europe, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=812131 (10. listopada 2014.).

10 Naznačena struktura vidljiva je u europskim zemljama i prema posljed-njim podatcima (za 2011. godinu, v. Dexia – CEMR) – udio prihoda od pomoći u ukupnim lokalnim prihodima iznosio je 44%, udio prihoda od lokalnih poreza 42%, a udio korisničkih naknada 11% (no taj postotak treba uzeti s oprezom budući da se u pojedinim zemljama prihodi koji bi se inače smatrali porezima vode u skupini ostalih prihoda). U američkom okružju (2011.), udio lokalnih poreza iznosio je 25%; pomoći 24,7%, dok je udio ostalih prihoda, uključujući i naknade, iznosio 23% (v. State and Local Government Finances Summary, 2011, dostupno na: http://www.census.gov/govs/local/ (25. listopada 2014.)

167

prema razvoju i poslovnom natjecanju odražavaju se u prihod-noj strukturi (v. Rogić Lugarić, 2012). Lokalne se jedinice, na-pose gradovi, vide (simbolički) ekonomskim organizacijama srodnim javnim poduzećima koje »žive i rastu … ako (lokal-ne) javne financije pospješuju i vrednuju temeljne ekonomske prednosti i dobiti« (Inman, 2009: 328; v. sl. i Flynn, 2008; Harding, 1997). Na toj se podlozi razvijaju i teze o poduzet-ničkim modelima lokalnog upravljanja i financiranja nasuprot (statičnim) redistributivnim proračunskim modelima.

Zajedničko spomenutim modelima je posvećivanje posebne pozornosti sustavu međuproračunskih transfera. Sustav trans-fera ima zadaću »popunjavanja« proračunskog jaza, nastalog između lokalnih prihodnih mogućnosti i prenesenih rashodnih ovlasti. Oates (u: Slack, 2009: 38) naglašava da transferi mogu biti »uzrokom ozbiljnih fiskalnih šteta«. Ključni problemi koji se pritom ističu jesu njihova nepouzdanost i nepredvidivost (posebno zbog politike »naglih rezova«);11 (ne)objektivnost kriterija, (mogući) utjecaj na lokalno odlučivanje i odgovor-nost lokalnih dužnosnika. Načelno se smatraju manje poželj-nim izvorom prihoda decentraliziranih sustava.

Teško se oteti dojmu da aktualna oskudica proračunskih sredstava nagriza ionako »krhku« financijsku samostalnost. Potaknut nedavnim potezima u Francuskoj (lokalni porezi zamijenjeni su potporama viših razina vlasti), Bouvier (2010: 207) zaključuje da bi »porezna autonomija lokalnih jedinica, a time i jedan ključni dio njihove ukupne financijske autonomi-je, mogla nestati kao pojam«. Na suzivanje porezne autonomi-je, posebno u njezinom formalnom dijelu, upozorava i Davey (ed., 2011: 62) naglašavajući da su mnoge zemlje u kriznim

11 Transferi su rijetko predvidljiv i stabilan izvor prihoda jer ovise o fiskalnim prilikama razine koja ih dodjeljuje. Davey (2011) navodi da su u gotovo svim zemljama prihodi središnje razine u početku bili puno jače pogođeni recesijom nego prihodi lokalnih jedinica, premda se taj trend okrenuo 2010. godine. Sto-ga su u svim zemljama primjetna nastojanja ograničavanja nacionalnih deficita upravo rezanjem međuproračunskih transfera nižim razinama kako bi i one pod-nijele teret krize. Politika naglih rezanja transfera izvodi na vidjelo sposobnost prilagodbe nižih razina nadoknađivanjem jaza iz drugih proračunskih prihoda i/ili mjerama u sustavu javnih rashoda.

168

vremenima »ograničile slobodu lokalnih jedinica u utvrđiva-nju stopa lokalnih poreza«.

Upravljanje prihodima, posebno strategije »mobilizaci-je« prihoda također postaju sastavnim dijelom financijskog upravljanja. Primjerice, nedavna su istraživanja osvijestila zamršenost utjecaja na ponašanje poreznih obveznika i udo-voljavanje poreznim obvezama. Na toj podlozi porezna tije-la grade suvremeni pristup poreznim obveznicima nastojeći što je moguće bolje »upoznati« porezne obveznike i razloge (ne)udovoljavanja poreznim obvezama. Primjenu takvog pri-stupa na lokalnim razinama olakšava mogućnost neposredni-jeg kontakta između lokalnih dužnosnika i obveznika. Ako, primjerice, građani ne plaćaju obveze vjerujući da su lokalne jedinice same sebi svrha ili čimbenik otežavanja razvitka nji-hova kraja, lokalne su jedinice u prilici poboljšati pojedine financijske tehnike, primjerice jasnije građanima prikazivati proračunske informacije, veličinu ulaganja u pojedine sektore.

2.2. Lokalni rashodi: između tekućih i kapitalnih

Prihodna autonomija često je svezana sa stanovitom auto-nomijom lokalnog trošenja. Rezultati empirijskih istraživanja pokazuju da u zemljama s većim udjelima lokalnih rashoda i, posredno, s većom autonomijom lokalne razine imaju veću samostalnost u odlučivanju. Istodobno, posrijedi su zemlje u kojima su lokalni, vlastiti porezi važan izvor prihoda (v. State of European Cities Report: Adding Value to the European Ur-ban Audit, 2007).

Funkcijska klasifikacija12 lokalnih rashoda upućuje na po-jedine »tipične« lokalne ovlasti; na tom su popisu najčešće (jasno, uz stanovite strukturne razlike),13 komunalne usluge, prijevoz, stanovanje, urbano planiranje, predškolsko i osnov-

12 Proračunska klasifikacija koja rashode dijeli prema njihovim ovlastima sastavljena je od deset kategorija.

13 Primjerice, u pojedinim zemljama lokalne jedinice odgovorne su za vodu i upravljanje otpadom, dok je u drugim zemljama popis komunalnih usluga znatno duži.

169

no obrazovanje, zaštita okoliša, kultura i sport, (primarna) zdravstvena zaštita, socijalna zaštita. U financijskoj se teoriji ističe korelacija između funkcijske strukture i stupnja decen-tralizacije (v. npr. Brosio, O´Callaghan, 2006; Morell, Kopany, u: Farvacque-Vitkovic, Kopany, 2014). Više decentralizirane zemlje više troše na socijalne usluge (obrazovanje, zdravstvo, socijalnu skrb)14 i urbane usluge, a ponajmanje na opće javne usluge i administraciju. U proračunima manje decentralizira-nih zemalja primjetan je veći udio rashoda za administraciju nauštrb rashoda za socijalne i urbane usluge.

Istraživanje u europskim zemljama nudi šaroliku sliku (i načelnu potvrdu izložene teze). Obrazovanje je u velikom broju europskih zemalja najvažnija lokalna ovlast; lokalne je-dinice troše 64% ukupnih rashoda za obrazovanje. Sljedeća po važnosti rashodna skupina jesu rashodi za socijalnu skrb, posebno važni u Danskoj, Finskoj i Švedskoj gdje premašu-ju 20% proračunskih rashoda. Ipak, na lokalnim se razinama troši 16,5% svih socijalnih rashoda. Nakon toga slijede rasho-di za opće javne usluge, dominantni u lokalnim proračunima Grčke, Malte i Cipra. U dvjema je rashodnim skupinama – za usluge stanovanja te rekreaciju, kulturu i religiju – primjetan srodan obrazac. U lokalnim proračunima spomenuti rashodi ukupno obuhvaćaju približno 20% lokalnih proračuna. No, na drugoj strani, lokalni udjeli čine 80% ukupnih rashoda te vrste (v. Dexia-CEMR, 2012). Srodna struktura lokalnog trošenja, s obzirom na raspred glavnih skupina, vidljiva je i u američkom okružju (v. State and Local Government Finances, 2011).

Omjer između tekućih i kapitalnih rashoda izaziva posebnu pažnju u lokalnim financijama, u ozračju primjetne investicij-ske dinamike na nižim razinama, ali i pozitivne korelacije te vrste rashoda s autonomnijim položajem nižih razina.15 Nedav-

14 Takva je struktura vidljiva u nordijskim zemljama. 15 U prilog izloženoj tvrdnji ističe se primjer Francuske. Unatoč njezinoj re-

putaciji kao »centralističke« zemlje, naglašava se da investicije lokalnih jedinica čine 70% ukupnih investicija; udio lokalnih poreza stalno raste – posebice u gradovima iznad 10 000 stanovnika, i diskrecijske mogućnosti trošenja lokalnih jedinica u Francuskoj jako su visoke premda je udio lokalnih rashoda u ukupnim rashodima među nižima.

170

na istraživanja (Blöchliger et al., 2010; Dexia-CEMR, 2012) upućuju na opći trend pada investicijskih rashoda. Uočeni je trend jednim dijelom moguće objasniti pritiskom višegodišnje krize. Budući da je tekuće trošenje često zadano, neodgodivo i osjetljivo (npr. rastući socijalni rashodi), (naj)jednostavnije je odložiti kapitalne rashode. K tomu, kapitalni se rashodi po-najviše financiraju zaduživanjem i/ili kapitalnim pomoćima viših razina, izvorima koji su, posebno u kriznim razdobljima, podložniji strožem proračunskom nadzoru i ograničenjima. Na drugoj strani, pad investicijskih rashoda moguće je dijelom objasniti i njihovim cikličnim predloškom: rastom u prediz-bornim i izbornim godinama i padom u postizbornim.

Kapitalnih rashodi mogu biti financirani vlastitim, tekućim prihodima (pay-as-you-go) ili kreditnim financiranjem (pay-as-you-use).16 Najčešći instrumenti su razvojne naknade, po-sebni porezi temeljem ostvarene koristi, zaduživanje,17 javno-privatno partnerstvo. Pregledi sustava zaduživanja upućuju na dominaciju dvaju oblika: kredita i municipalnih obveznica.18 Uporaba municipalnih obveznica posebno se razvila u SAD. U europskim okvirima, model zaduživanja temelji se na kre-ditnom zaduživanju, nerijetko na posebnim kreditnim linijama koje podupiru razvojne banke.19 Nedavna istraživanja predvi-đaju da će se lokalne jedinice sve više okretati javnim (nacio-nalnim ili lokalnim) institucijama te izdavanju obveznica. Je-

16 U europskim zemljama prije krize vlastitim sredstvima i kapitalnim trans-ferima bilo je financirano 94% investicija, a 6% zaduživanjem; 2011. godine vlastitim sredstvima pokriveno je 86% investicija, a zaduživanjem, 14%.

17 (Dugoročno) zaduživanje vidi se prikladnim prihodnim izvorom zbog me-đugeneracijski pravedne raspodjele tereta. Pravo lokalnih jedinica na slobodan pristup tržištu kapitala zagovara i spominjana Europska povelja (čl. 9. st. 8.). I pravo na zaduživanje također se vrednuje u kontekstu ukupne lokalne autonomi-je pa je pravila potrebno oprezno oblikovati u ravnoteži između lokalne autono-mije i čvršćih okvira koji bi spriječili fiskalne štete.

18 Municipalne obveznice dužnički su vrijednosni papiri što ih izdaju lokalne jedinice: gradovi, općine, ali i posebne lokalne jedinice, npr. školske i druge jed-nonamjenske jedinice. Namijenjene su financiranju izgradnje lokalne infrastruk-ture. Izdavanjem obveznica lokalna vlast pozajmjulje novac i obećava kupcu obveznice da će vratiti posuđenu glavnicu s pripadajućim kamatama.

19 Jedna od poznatijih jest Dexia.

171

dan od uočenih trendova jest osnivanje lokalnih investicijskih agencija radi posredničke uloge na tržištu vrijednosnica (npr. Kommunekredit u Danskoj, Kommunalbanken u Norveškoj;20 Agence France Locale u Francuskoj21).

Po pravilu, lokalno je zaduživanje ograničeno različitim mjerama i pod posebnim nadzorom središnje vlasti.22 U ze-mljama Europske unije, na mogućnost zaduživanja utjecali su i kriteriji iz Maastrichta koji su potaknuli, primjerice, sklapa-nje internih paktova o stabilnosti s ciljem obuzdavanja javnog duga (npr. Austrija, Njemačka, Italija). Jedan od načina »zao-bilaženja« zakonskih ograničenja zaduživanja jest osnivanje lokalnih komunalnih poduzeća. No, lokalne jedinice pružaju trgovačkim društvima jamstva za zaduživanje i to često biva veći problem u strukturi zaduživanja. Stoga se nerijetko upo-zorava na dana jamstva kao na prikriveno dodatno zaduživa-nje i moguću prijetnju stabilnosti lokalnih proračuna. Pored toga, lokalna su trgovačka društva često podvrgnuta »bla-žim« standardima izvješćivanja te »blažem« proračunskom i javnom nadzoru. Na tom se tragu sve više zagovara nužnost posvećivanja pozornosti toj vrsti odnosa. Naznačena tvrdnja dobiva na važnosti u kontekstu upozorenja o rastu zaduženosti europskih lokalnih i regionalnih jedinica i održivosti duga u pojedinim zemljama članicama (v. Davey, 2011).

Početak šire uporabe javno-privatnog partnerstva kao na-čina financiranja infrastrukture, seže u osamdesete godine prošlog stoljeća. Razvoju takvog tipa instrumenta pogodovale su tadašnje društvene prilike. Svojevrsni »vrhunac« uporaba JPP-a doseže sredinom prošlog desetljeća. JPP se pokazao posebno pogodnim za financiranje prometne, komunalne i društvene infrastrukture. Načelno JPP, kao financijska praksa,

20 http://www.kommunalbanken.no/en (1. listopada 2014.)21 http://www.agence-france-locale.fr/accueil.aspx (1. listopada 2014.).22 Uobičajene su prakse propisivanje namjene prihoda dobivenih zaduživa-

njem (samo za kapitalne rashode), nužno prethodno odobrenje (npr. središnje vlasti ili građana), propisivanje iznosa zaduživanja, inzistiranje na (operativnom) višku i mogućnosti samofinanciranja. Donošenje zakona o fiskalnoj odgovornos-ti također je jedan od načina ograničavanja zaduživanja.

172

puno bolje uspijeva u većim i velikim gradovima nego u ma-njim općinama. Veći gradovi svojom drugačijom, specifičnom dinamikom stvaraju više prilika za partnerstvo i dužnosnici u većim gradovima skloniji su uporabi JPP-a u financiranju urbane infrastrukture. Na drugoj strani, manje jedinice ističu svoju »neprivlačnost« za privatne partnere. Pored toga, slože-nost realizacije i primjene ovog instrumenta često premašuje institucionalnu opremeljenost manjih lokalnih jedinica.

No, nerijetko se javno-privatnom partnerstvu pripisivala pomalo spasonosna uloga, a upozoravalo se i na gotovo ne-kritičko prihvaćanje takvog modela. Posljednjih je godina pri-mjetan pad broja projekata financiranih tim modelom.23 Stano-vita zadrška prema JPP-u vjerojatno je u uzročno-posljedičnoj vezi s »obrnutim« trendom u obavljanju javnih usluga, napose u vodnom i energetskom sektoru, tzv. remunicipalizacijom. Potonji se trend pripisuju različitim uzrocima (v. Hall, 2012), između ostalog i (mogućem) poboljšanju upravljačkih sposob-nosti lokalnih jedinica (v. Davey, 2011). Istraživanja pokazuju da se dobit od interakcije s privatnim sektorom vidjela više u povećanoj učinkovitosti, a manje u financijama (Megacity Challenges, 2007). Moguće je stoga da su se u zemljama s duljom tradicijom uključivanja privatnog sektora u financira-nje i obavljanje javnih usluga jasnije iskristalizirale prednosti i nedostatci takvih odnosa te akumulirala stanovita znanja i is-kustva presudna za pokretanje novih trendova. Uočene trendo-ve moguće je shvatiti i kao priliku za podrobnije vrednovanje tog instrumenta i njegovo preoblikovanje u ozračju »novog partnerstva« (v. infra).

U europskom okružju jedan od izvora financiranja kapital-nih investicija jesu i sredstva europskih fondova.24 No, pritom treba voditi računa o stanovitim preduvjetima; obvezi prijefi-nanciranja i sufinanciranja te nužnosti stanovite organizacijske

23 V. Market Update. Review of the European PPP Market in 2012., 2013., dostupno na www.eib.org/epec/resources/Market%20Update%202012.pdf (15. listopada 2014.)

24 Sredstva Europskog strukturnog i kohezijskog fonda.

173

infrastrukture lokalnih jedinica, napose u postupku pripreme25 i provođenje projekata.

Osim izvora financiranja, kapitalni rashodi iziskuju prikla-dan sustav upravljanja i višegodišnjeg planiranja. Nerijetko je nepripremljenost projekta glavni uzrok nerazmjera između planiranih i stvarnih kapitalnih rashoda. Poželjnom se prak-som vidi odvajanje tekućeg i kapitalnog proračuna ili izrada višegodišnjih planova kapitalnih ulaganja (lokalnih jedini-ca i javnih poduzeća). U planovima ulaganja podrobnije su naznačeni investicijski prioriteti, predviđeni troškovi i izvori financiranja, a u njihovo se oblikovanje sve češće uključuju i građani.

Oskudica proračunskih sredstava stavlja pod povećalo i strukturu tekućeg trošenja, napose rashode za zaposlene i ma-terijalne troškove. Potonje skupine često su najvažnije rashod-ne skupine lokalnih proračuna. U nizu europskih zemalja lo-kalne i regionalne jedinice na gospodarsku su krizu odgovorile uštedama upravo u naznačenim rashodima. Neke od poduzetih mjera jesu, primjerice, smanjivanje broja zaposlenika (Dan-ska), zamrzavanje novog zapošljavanja (Irska, Island, Špa-njolska), smanjivanje plaća i bonusa (Irska, Island, Španjol-ska, Grčka, Rumunjska), zamrzavanje plaća (Velika Britanija, Španjolska), skraćivanje radnog tjedna. Također, lokalne su jedinice smanjivale pojedine materijalne troškove (npr. naba-vu automobila, namještaja), objedinjavale usluge, povjeravale obavljanje pojedinih usluga privatnom sektoru, poboljšavale postupak javne nabave (razvoj »e-nabave«).26

Uopće su u (tekućim) rashodima primjetni zahtjevi k većoj učinkovitosti i djelotvornosti te pojačanom nadzoru i vredno-vanju. Na tom se tragu korisnim ističu mehanizmi vrednova-nja kao što su analiza odstupanja (planiranog od stvarnog) u kraćim vremenskim intervalima, metode usporedbe troškova obavljanja usluga (npr. unutar grada ili općine, između lokal-

25 Za iskustva u pripremi projekta v. Prorok, Weninger (eds.), 2008.26 Premda je učinak takvih mjera ponegdje bio upitan (v. Dexia-CEMR, 2012).

174

nih jedinica) ili metode uspoređivanja i mjerenja standarda i kvalitete obavljanja usluga (benchmarking).27 Potonju metodu moguće je shvatiti kao nastojanje pronalaženja i primjene naj-bolje prakse.

2.3. »Novo« partnerstvo

Uvodno je spomenuto da je teško oteti se dojmu kako su krizna vremena »obnovila« pitanje odnosa središnje – lokalno. Blöchliger et al. (2010) smatraju da je potreba za koordinaci-jom potaknula razvoj mehanizama koji olakšavaju vertikalni dijalog i odlučivanje. No, »zahtjevi« za poboljšanjem i druga-čijom vrstom odnosa između središnje vlasti i lokalnih jedini-ca nisu novina. Tako se lokalne jedinice može vidjeti partneri-ma u zakonodavnom procesu, ali i partnerima središnje države u ukupnom razvitku. Primjerice, poznat je blagotvoran utjecaj partnerskih odnosa i poticajnih nacionalnih politika na razvoj gradova (v. Rogić Lugarić, 2010). Novi planovi i politike »to-čaka konkurentnosti« (pôle de compétivité) u Francuskoj za-snivaju se na partnerstvu države i regija.28

Nužnost dijaloga i »partnerskog« odnosa prožimlje ključ-ne (zakonske) dokumente za lokalnu samoupravu. U finan-cijskom okružju taj se element, kao ravnotežni mehanizam, posebno naglašava u prihodnim izvorima s izrazitijim mogu-ćim utjecajem na financijsku autonomiju (v. čl. 9. st. 6. Pove-lje). Postojeće (dobre) prakse, formalnih29 i/ili neformalnih, konzultativnih mehanizama u financijskom okružju različite su. Mogu se ticati proračuna i proračunskog ciklusa u cjelini ili pojedinih pitanja (npr. lokalnih poreza, međuproračunskih transfera, financijskih učinaka pojedinih zakona, novih ovlas-ti). Primjerice, lokalne jedinice mogu biti aktivni dionici ili partneri središnjoj razini u postupku izrade proračuna i/ili de-

27 Npr. ISO standardi i certifikati primjeri su mjerenja i jamčenja standarda.28 http://competitivite.gouv.fr/la-nouvelle-phase-de-la-politique-des-poles-

de-competitivite/animation-de-la-politique-983.html (10. listopada 2014.).29 U lokalnim su financijama češće mehanizmi formalni; formalne i obvezu-

juće mehanizme preporučuje i Vijeće europskih općina i regija (CEMR, 2007).

175

finiranju ciljeva i pokazatelja ekonomske politike na kojima se zasnivaju proračunski dokumenti. Jedan od poznatijih prim-jera na tom tragu jesu nordijske zemlje30 ili nedavno uvede-ni sustav u Bugarskoj. Česta je i praksa, posebno u području međuproračunskih transfera, osnivanja posebnih tijela sastav-ljenih od predstavnika sviju razina31 radi zajedničkog obliko-vanje sustava međuproračunskih transfera ili dijeljenja poreza, za određeno razdoblje (npr. Njemačka, Kanada, Austrija). Ta-kva tijela mogu imati i savjetodavnu ulogu. Nerijetko prak-sa »suradničkog« modela vodi prema fleksibilnijem norma-tivnom okviru (npr. zakoni o transferima ili dijeljenju poreza koji se donose za srednjoročno razdoblje). Ustaljivanje prakse dijaloga i suradnje prirodno skreće pozornost na sugovornike, napose na lokalnoj razini. Najpogodnijim sugovornicima i za-stupnicima lokalnih interesa pokazale su se udruge/savezi lo-kalnih jedinica. Ponajprije, posrijedi su akteri s legitimacijom »odozdo«. Postojanje takvih tijela može pridonijeti uštedi vre-mena i kvalitetnijem dijalogu: prije interakcije sa središnjom razinom, udruge su u prilici raspraviti o pojedinim pitanjima, artikulirati zajedničke potrebe i ciljeve uz uvažavanje specifič-nih potreba pojedinih razina i jedinica, prepoznati i oblikovati prioritete. Jasno, to i njih tjera, ako postoji više saveza i udru-ga, prema tješnjoj suradnji.

Partnerstvo se vidi strategijom »svladavanja« dugoročnih izazova s kojima se suočavaju lokalne jedinice, ali i »polu-gom« endogenog razvoja, napose ono koje okuplja veći broj aktera. Na tom se tragu poticajnim ističe primjer Velike Bri-tanije i osnivanje različitih tipova partnerstva (npr. strateškog lokalnog partnerstva svih relevantnih dionika (javnog sektora, privatnog sektora i civilnog društva radi identificiranja, for-muliranja i financiranja lokalnih projekata odnosno u novije

30 Primjerice, nakon što se definiraju ključne odrednice, središnja razina sklapa dogovore s lokalnim jedinicama, npr. oko gornje granice poreza na do-hodak. Potonji je porez u spomenutim zemljama lokalni porez i lokalne jedinice imaju diskrecijske ovlasti u utvrđivanju stopa tog poreza, sa središnjom porez-nom osnovicom.

31 Mogu biti uključeni i predstavnici civilnog društva.

176

vrijeme lokalna poduzetnička partnerstva32 između lokalnih tijela i privatnog sektora osnovana radi odlučivanja o priorite-tima u investiranju33) ili Francuske (v. spomenute točke kon-kurentnosti). Osim »tradicionalnih« partnera – drugih razina vlasti, privatnog i civilnog sektora – sve se više ističe i surad-nja sa sveučilištima i istraživačkim centrima.

»Partnerstvo« s građanima razvija se uključivanjem građa-na u proračunski ciklus; to je sve izraženiji trend na lokalnim razinama. Prakse sudjelovanja građana različite su; od sustav-nijih pristupa kao što je model sudioničkog proračuna i nje-mu srodni modeli34 do uključivanja građana u pojedine faze i aktivnosti proračunskog ciklusa (npr. sudjelovanje u formu-liranju ili odlučivanju o prioritetima investicijskih ulaganja). Među očekivanim su »dobitima« poboljšanje komunikacije i dijaloga između građana i dužnosnika, djelotvorniji (javni) nadzor. Također, sudionički proračun pridonosi i tzv. socijal-noj uključenosti. Na drugoj strani, jednim od glavnih nedosta-taka ističe se dugotrajnost i složenost postupka.

2.4.  Financijsko upravljanje – mjerenje »uspješnosti«, vrednovanje, samoprocjena, odgovornost i efikasnosti

Među osnovnim načelima lokalnih financija ističe se na-čelo (političke) odgovornosti. Ona je dvojaka: odgovornost prema lokalnim stanovnicima i odgovornost prema središnjoj vlasti. Gradske su vlasti dužne svojim stanovnicima osigurati onu razinu javnih usluga koju građani financiraju porezima i naknadama. Drugačije rečeno: »gradski bi dužnosnici trebali prvi znati koristi i troškove gradskih usluga i, sukladno tomu, osmisliti takav proračun koji će donijeti najveće dobiti gradu

32 Zamjenjuju dotadašnje regionalne razvojne agencije, v. https://www.gov.uk/government/policies/supporting-economic-growth-through-local-enterprise-partnerships-and-enterprise-zones (10. listopada 2014.)

33 Poduzetnička partnerstva prati osnivanje poduzetničkih zona i sveučilišnih poduzetničkih zona.

34 Npr. Citizen Initiated Performance Assessment (v. Ho, Coates, 2007).

177

i poreznim obveznicima« (Inman, 2009: 344). Ako se, pak, pojedina lokalna dobra financiraju pomoćima središnje razine, lokalna odgovornost za trošenje tih sredstava također bi mo-rala biti nesporna.

Područje lokalnih financija (već dulje vrijeme) ne uključu-je samo »rasprave« oko prihodnih i rashodnih ovlasti, nego i oko sustava financijskog upravljanja. (U radu je već u više na-vrata vidljiv pomak i naglasak na financijskom upravljanju).35 U tom okviru jedan od središnjih pojmova postaje »mjerenje uspješnosti«, pojam koji je u javne financije »uveden« 1980-tih godina, u vrijeme dubinske krize javnih rashoda. Nedavna fi-nancijska kriza nesumnjivo je pospješila razvoj i ustaljivanje prakse usporedbe, vrednovanja i samoprocjene.

Mjerenje uspješnosti obuhvaća tri dimenzije: (i) ekonomič-nost (podrazumijeva vezu između usluga ili proizvoda i izvora potrebnih za njihovo pružanje i proizvodnju; (ii) djelotvornost (odnosi se na kvalitetu lokalnih usluga odnosno u kojoj su mje-ri ispunjeni zadani ciljevi); (iii) produktivnost36 (kombinira elemente ekonomičnosti i djelotvornosti u jedan indikator koji se odnosi na lokalno osoblje i unutarnju uspješnost organiza-cije) (v. Farvacque-Vitkovic, Sinet, 2014). Razvijanje sustava mjerenja učinka lokalnih financija, svim se zainteresiranim dionicima omogućuje – uspostavljanjem vidljivijih i »tvrđih« kriterija i standarda »uspješnosti« – drugačije vrednovati tro-šenje i upravljanje javnim sredstvima. Načelno je moguće istak-nuti i razlikovati dvije vrste vrednovanja i procjene. U prvu bi skupinu ulazili tzv. »parcijalni« instrumenti. Parcijalnim ih je moguće označiti jer ih provode vanjski dionici ili se provode radi specifičnih ciljeva ili obuhvaćaju pojedine aspekte (npr. proračunske prihode ili rashode). U drugoj bi skupini bili in-strumenti koji obuhvaćaju indikatore u različitim područjima, pružajući znatno širu i obuhvatniju (financijsku) sliku pojedi-ne lokalne jedinice.

Kao primjere dobre i uvriježene prakse mjerenja uspješ-nosti često se ističu prakse lokalnih jedinica u Sjedinjenim

35 Dobro financijsko upravljanje jedno je od načela good governance.36 U novije vrijeme.

178

Američkim Državama37 i Kanadi. U europskom je okružju »mjerenje učinka« ponajprije usmjereno na fiskalnu stabilnost i održivost lokalnih proračuna.38 No, Vitković i Sinet (2014) i u Europi zamjećuju sve snažnije inicijative za uvođenje i obnovu sustava procjene lokalnih jedinica i njihova financij-skog položaja. »Taj trend potvrđuju prakse rangiranja (prema različitim kriterijima) koje prisiljavaju lokalne jedinice pro-širiti opseg njihove financijske procjene i uključiti vrednova-nje kvalitete i kvantitete lokalnih javnih usluga … (Vitković i Sinet (2014: 388). Od europskih napora ka sustavnijim us-poredbama i mjerenjima svakako treba istaknuti istraživanja i usporedbe Eurostatove Urbane analize (Urban audit).39 Ovdje posebno treba spomenuti »indeks gradske moći«. Čimbenici koji su utjecali na oblikovanje indeksa jesu, primjerice, grad-sko stanovništvo, upravna struktura i financijski pokazatelji.40 Premda istraživanje indeksa gradske moći ima svojih ograni-čenja, dobiveni rezultati imaju barem orijentacijsku važnost (vidjeti više u: State of European Cities Report: Adding Value to the European Urban Audit, 2007, 2010) .41 Vijeće Europe također zagovara ustaljivanje prakse uspoređivanja lokalnih sustava i troškova kao jedan od načina poboljšanja učinkovi-tosti i odgovornosti (v. Davey (ed.), 2011). U svojoj Strategiji

37 Coates i Ho (2006) ističu da je od kraja 20. st. niz profesionalnih organiza-cija (npr. Međunarodna organizacija za upravljanje gradovima/okruzima (http://icma.org/en/icma/home) uložio napore u promociju tog koncepta i omogućio tehničku pomoć i podršku lokalnim i saveznim jedinicima u njegovu uvođenju i provedbi.

38 Na tom je tragu moguće istaknuti primjer Francuske u kojoj je proračunska ravnoteža lokalnih proračuna istodobno i pokazatelj »samofinaciranja«.

39 http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/index_en.cfm (10. prosinca 2014).

40 Godišnji izdaci po stanovniku, lokalni rashodi kao postotak ukupnih ras-hoda, udio prihoda od lokalnih poreza u ukupnim lokalnim prihodima, udio lo-kalnih poreza u ukupnim porezima.

41 Gradovi s najvišim indeksom gradske moći (4) jesu gradovi skandinav-skih zemalja (primjerice Kopenhagen, Göteborg, Stockholm, Aarhus, Odense, Helsinki, Malmö). Među gradovima s najvišim indeksom su veliki francuski gradovi, talijanski i njemački (Düsseldorf, Köln, Bremen, Hamburg, Berlin) Od novih zemalja visoko je Budimpešta, Riga i Ostrava. Na samom su dnu gradovi Cipra, Malte, Grčke.

179

za dobro upravljanje i inovaciju na lokalnim razinama Vijeće nudi predložak za vrednovanje i usporedbu lokalnih financija (razvijen u okviru Centra za reformu lokalnih jedinica kao alat za ostvarivanje i primjenu načela učinkovitosti).42

Svjetska banka, promovirajući važnost integralnog, bottom-up pristupa, razvila je opći okvir za procjenu lokalnih jedinica čiji je sastavni dio samoprocjena lokalnih financija (v. MFSA; Farvacque-Vitkovic, Sinet, 2014). Samoprocjena se sastoji od pet dijelova, a njezine su glavne funkcije: (i) revizija lokal-nih proračuna, sustava financijskog upravljanja, mogućnosti uštede, investicijskih napora i financijskih prognoza za idućih pet godina; (ii) omogućavanje usporedbe oblikovanjem niza usporedivih indikatora; (iii) definiranje ključnih poteza koji bi trebali biti uključeni u plan poboljšanja lokalnih financija.

3. o hrvatskoj lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

Izrazita dinamika na lokalnim i regionalnim razinama na načelnoj je razini obilježje i hrvatskog sustava. Jedan od naj-aktualnijih trendova je decentralizacija. Decentralizaciju je moguće označiti gotovo ključnim modernizacijskim smjerom u oblikovanju hrvatske lokalne i područne (regionalne) samou-prave. Nije posve netočno zaključiti da je, u hrvatskim prilika-ma, proces decentralizacije posebno izveo na vidjelo sposob-nost lokalnih i regionalnih jedinica za preuzimanje razvojne uloge. No, prevladavajuće ocjene o »uspješnosti« decentrali-zacije (»normativna«, Rogić Lugarić, 2005, »oklijevajuća«, »gotovo iznuđena«, Koprić, 2012) jasno govore o zamišlje-nom i postignutom. Na pitanje koji su mogući razlozi tome teško je dati jednoznačan odgovor i vjerojatno je prije riječ o spletu čimbenika. Međutim, jedan od mogućih razloga dao se nazrijeti već od samih početaka. Prva su istraživanja upućivala

42 https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=2080977&Site=&BackColorInternet=B9BDEE&BackColorIntranet=FFCD4F&BackColorLogged=FFC679 (10. lis-topada 2014.)

180

na manjak stanovitih »strukturnih kopči« i nesustavan pristup decentraliziciji (v. Rogić Lugarić, 2005). Nasumična i »pokus-na« rješenja (p)ostala su obilježje procesa, procesa koji je u sve oštrijem kontrastu sa suvremenim pristupima upravljanju decentralizacijom (v. Koprić, 2012).

3.1.  Osnovna obilježja (proračunskog) financiranja lokalnih i regionalnih jedinica

3.1.1. Normativni okvirU osnovni normativni okvir financiranja lokalnih i regio-

nalnih jedinica ulazi nekoliko zakona: Ustav Republike Hr-vatske;43,44 Europska povelja o lokalnoj samoupravi; Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-uprave;45 Zakon o proračunu46 (Zakon o izvršavanju državnog proračuna); Zakon o jedinicama lokalne i područne (regio-nalne) samouprave.47 Naznačeni popis jasno upućuje na ras-cjepkanost materije. Primjerice, za pomoći je važan Zakon o izvršavanju državnog proračuna (i novi Zakon o regionalnom razvoju); proračunski je proces uređen Zakonom o proračunu; lokalni su porezi regulirani Zakonom o financiranju lokalnih i regionalnih jedinica. Pomna analiza zakonskog okvira izlazi iz okvira ovog rada. Međutim, vrijedi se osvrnuti na aktualne zakonske promjene budući da one dobro oslikavaju prirodu odnosa između lokalnih jedinica i središnje države. Naime, 1. siječnja 2015. stupio je na snagu novi Zakon o porezu na do-hodak. Jedna od novina jest i povećanje neoporezivog dijela osnovnog osobnog odbitka i povećanje granice dohotka koji se oporezuje stopom od 40%. Naznačenim se promjenama smjeralo (i) na smanjivanje poreznog tereta te povećanje ras-položivog dohotka. Međutim, budući da je porez na dohodak

43 Narodne novine, 56/90 – 05/14.44 Narodne novine – Međunarodni ugovori, 18/97 – 2/10.45 Narodne novine, 117/93 – 147/14.46 Narodne novine 136/12.47 Narodne novine, 33/01–19/13.

181

zajednički porez (i najvažniji izvor prihoda lokalnih jedini-ca), promjene itekako utječu na lokalne proračune. Stoga je 1. siječnja 2015. stupio na snagu i novi predložak raspodjele poreza na dohodak. Jedan od ciljeva novog modela jest i na-doknada lokalnim i regionalnim jedinicama izgubljenih priho-da. Međutim, postavlja se pitanje dostatnosti mjera. Udruga gradova tvrdi da je »ukupni pad prihoda 1,8 milijardi kuna, a kompenzacijske mjere 395 milijuna kuna«.48 Ta je činjenica potaknula Udrugu na podnošenje prijedloga za ocjenu ustav-nosti Zakona. No, pojedine su lokalne i regionalne jedinice na gubitak prihoda »odgovorile« promjenama u sustavu lokalnih poreza, što će jednim dijelom »poništiti« željeni učinak mje-ra središnje države.49 (Jasno da se tu sada postavlja pitanje i »unutarnje« racionalnosti i mjera koje su lokalne jedinice po-duzele kao odgovor na krizna vremena.) No, nastala situacija jasno pokazuje da središnja država i lokalne jedinice ne djelu-ju koordinirano niti postoje zajednički postavljeni proračunski ciljevi ili politike. Drugačije rečeno, čak niti krizna vremena nisu potaknula praksu dijaloga, konzultacija i koordinacije (unatoč zakonskim mogućnostima).

3.2.  Financijski pokazatelji – opća slika

U tablici 2 (v. Prilog) izloženi su ukupni rashodi hrvatskih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za raz-doblje 2010.–2013. Ponajprije, ono što odmah »upada u oči« jest omjer između tekućih i investicijskih rashoda. U sve četiri godine primjetna je srodna rashodna struktura: tekući rashodi iznose 80%, investicijski rashodi između 15% i 17% (s ten-dencijom pada apsolutnih i relativnih iznosa, čak i u godinama u kojima ukupni rashodi rastu u apsolutnim iznosima). Uspo-redimo li te podatke s rashodnom strukturom u prijašnjim godinama u kojima su kapitalni rashodi dosezali i do 26%, a tekući se zadržavali na razini od 70-ak %, razlika je i više

48 http://www.udruga-gradova.hr/udruga-gradova-podnosi-prijedlog-za-ocje-nu-ustavnosti/ (20. prosinca 2014).

49 Npr. povećanjem prireza u gradovima Zadru, Senju, Rijeci.

182

nego očita. Izdatci za zaduživanje ne prelaze 4%. Razina izda-taka za zaduživanje već se dulje vrijeme kreće oko naznačenih postotaka, zacijelo zbog strožih zakonskih uvjeta i ograniče-nja zaduživanja.50 Niža razina zaduženosti hrvatskih lokalnih i regionalnih jedinica ističe se i u komparativnim analizama, posebno s obzirom na razdoblje gospodarske krize i recesije (v. Davey, 2011).

Odnos između tekućih i investicijskih rashoda u hrvatskim prilikama već dulje vrijeme izaziva znanstvenu i stručnu pa-žnju, napose u urbanoj sferi (v. infra). Na trend pada kapital-nih rashoda u hrvatskim lokalnim proračunima upozoravaju i usporedne analize (v. Nalas, 2012; World Bank, 2013). Pro-mišljajući o mogućim razlozima, ponajprije se nameće utjecaj aktualne, višegodišnje krize i recesije. Na drugoj strani, treba imati u vidu i ciklični predložak investicijskih rashoda. No, nedavna istraživanja pokazuju da su hrvatski (gradski) poli-tičari, u uvjetima izloženih proračunskih ograničenja zaduži-vanja, skloniji manipuliranju strukturom ukupnih rashoda od-nosno povećanju tekućih i smanjenju kapitalnih izdataka kao drugom najboljom strategijom (v. Mačkić, 2012, i infra). Pro-motrimo li udjele kapitalnih rashoda pojedinih vrsta jedinica u ukupnim kapitalnim rashodima (tablica 13), dobivamo shemu grad-općina-županija. Gradovi u ukupnim investicijama su-djeluju s preko 60%, dok se udjel općina kreće između 22% i 25%. Pratimo li strukturu rashoda po pojedinim jedinicama (tablice 5, 8, 11), vidi se da u općinskim proračunima udjel kapitalnih rashoda uvjerljivo premašuje udjele tih rashoda u gradskim i županijskim proračunima, što je moguće objasniti i

50 Hrvatskim Zakonom o proračunu (Narodne novine 136/12; čl. 86.–92.) propisana su ograničenja zaduživanja, a vezana su uz: namjenu zaduživanja, obvezatnost »odobrenja« zaduživanja te visinu zaduživanja (ukupna godišnja obveza smije iznositi najviše do 20% ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje). Zakonom o izvršavanju državnog proračuna koji se donosi svake godine propisana su dodatna ograničenja zaduživanja; npr. suklad-no čl. 18. Zakona o izvršavanju proračuna za 2014. godinu (NN 152/13) Vlada može dati suglasnost za zaduživanje svim jedinicima najviše do 2,5% ukupno ostvarenih prihoda poslovanja.

183

skromnošću općinskih proračuna i posljedično tomu njihovim većim naporima u financiranju infrastrukture.

U ukupnoj strukuri najvažnije proračunske skupine – ras-hoda za poslovanje također su primjetni pojedini »stabilni« trendovi koji podržavaju zaključak o zadanosti proračuna. Najvažnije su stavke rashodi za zaposlene, materijalni rashodi i tzv. ostali rashodi koji ponajviše podrazumijevaju donacije iz lokalnih proračuna.51 Tendencije vezane uz rashode za za-poslene na lokalnim i regionalnim razinama već dulje vrijeme otvaraju mogućnost nazvati ih »rentijerskim« (v. Rogić Luga-rić, 2012; Franić, 2012; Mačkić, 2014). Podaci, međutim, upu-ćuju na to da broj zaposlenih, i u tijelima, ali i kod korisnika, pa i u uvjetima uznapredovale krize, stalno raste (v. Obvezni analitički podaci – sastavni dio podataka o ostvarenju lokalnih i regionalnih proračuna, www.mfin.hr; Franić, 2012). Za rast broja zaposlenih ponajviše je »zaslužna« razina lokalne samo-uprave, što je sukladno podacima o udjela i porastu tih rashoda u gradskim i općinskim proračunima (tablice 8 i 11). No, osim trenda rasta, zabrinjavajuća je i sama struktura tih rashoda, po-sebno na pojedinim razinama (v. infra u dijelu o gradovima).

U funkcijskoj strukturi lokalnih i regionalnih rashoda (tab-lica 3) »tradicionalno« najvažnije rashodne skupine su opće javne usluge, ekonomski poslovi, usluge unapređenja stano-vanja i zajednice, obrazovanje, rekreacija, kultura i religija. Na začelju su socijalna zaštita, zaštita okoliša i zdravstvo te javni red i sigurnost. Na temelju izloženog rasporeda rashoda, Hrvatska bi ulazila u skupinu manje decentraliziranih zemalja (v. supra).

Prihodna struktura nižih razina vlasti (tablica 1) zasniva se ponajviše na poreznim prihodima, neporeznim prihodima (od administrativnih pristojbi) i pomoćima. Nakon tih triju glav-nih skupina slijede prihodi od imovine (prodaje i upravljanja) te primitci od zaduživanja. Promotrimo li raspored prihoda po

51 Posrijedi je oblik financiranja javnih potreba u, primjerice, kulturi, špor-tu, zdravstvu, socijalnoj skrbi; dodjeljuju se različitim ustanovama, udrugama, športskim klubovima i sl.

184

pojedinim razinama i jedinicima, dobivamo ponešto drugači-je slike. Primjerice, u županijskim proračunima primjetan je gotovo dihotomni sustav zasnovan na pomoćima i poreznim prihodima (tablica 4); u gradskim i općinskim proračunima (tablica 7 i 10) primjetno je oslanjanje i na prihode od admini-strativnih pristojbi,52 dok su u općinskim proračunima uočljivi veći udjeli kapitalnih prihoda (tablica 10).

U poreznim prihodima većinu čine prihodi od poreza na dohodak i prireza. Premda je prirez tzv. vlastiti porez lokal-nih jedinica, zbog tehnike ubiranja prihodi od prireza iskazuju se zajedno sa porezom na dohodak. Porez na dohodak je pak zajednički porez koji se dijeli prema unaprijed, na središnjoj razini, utvrđenim kriterijima.53 Raspodjela je dosta složena i ovisi o nekoliko čimbenika, između ostalog i o financiranju decentraliziranih funkcija (što je zapravo primjereno teorij-skoj ulozi zajedničkih poreza). U proteklom se razdoblju za-konski model razdiobe često mijenjao ciljajući uglavnom na povećavanje udjela pojedinih jedinica. Od 1. siječnja 2015., spomenuto je, stupio je na snagu novi predložak raspodjele uvodeći neke nove kriterije. Njima se samo produžuje popis ciljeva okomitog izravnanja.

Premda sve jedinice dobivaju pomoći iz središnjeg prora-čuna, u županijskim i općinskim proračunima ta je ovisnost posebno vidljiva. Većinu pomoći čine one dane iz proračuna, tekuće i kapitalne, te pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije. Tomu treba pridodati i pomoći pojedinih ministar-stava. Unatoč važnosti pomoći, koje svoje uporište imaju u ustavnom načelu solidarnosti, u tom su području mnoga dvoj-bena pitanja; od »fiskalnog oportunizma« lokalnih jedinica,54

52 Ponajviše na prihode od komunalne naknade i komunalnog doprinosa – namjenskih prihoda za financiranje obavljanja i investiranja u komunalnim djelatnostima. Osnova ubiranja i korištenja naznačenih prihoda jest Zakon o ko-munalnom gospodarstvu (NN 36/95 – 153/13).

53 Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve, NN 117/93 – 147/14.

54 Primjerice, lokalne jedinice ne iskorištavaju sve zakonom propisane fi-skalne mogućnosti; prema podatcima Državnog ureda za reviziju, 2011. godine

185

kvalitete normativnog okvira55 do pitanja stvarnih kriterija i učinaka dodjele pomoći (v. npr. Jurlina Alibegović et al., 2010; Rogić Lugarić, 2015).

Dosadašnja su istraživanja uputila međutim i na nedostatnu kvalitetu okvira provedbe i upravljanja proračunom (npr. u po-dručju naplate prihoda, upravljanja imovinom, praćenja troš-kova). Primjerice, korisno bi bilo razmotriti suvremene pristu-pe upravljanja prihodima. Državni je ured za reviziju (2013) upozorio: »Sustavno informiranje stanovništva o ostvarenim proračunskim prihodima, osobito o prihodima koje ono ne-posredno plaća, o njihovoj namjeni i korištenju za realizaciju različitih programa, se ne provodi. Bolje informiranje stanov-ništva o značaju i namjeni prikupljenih prihoda … rezultiralo bi većim razumijevanjem stanovništva i boljom naplatom pri-hoda«.

3.3.  Financijski pokazatelji – pojedinačna slika

Mehanički i jednoobrazni pristup decentraliziaciji produbio je i izoštrio obrise, na pomalo simboličkoj razini, triju (izoli-ranih) likova hrvatskog sustava lokalne samouprave: (ne)pre-poznate županije, skučenog grada i »prostora iza«.

(i) Županija, za razliku od ostalih jedinica, ima izravnije (zakonske) ovlasti u poticanju i oblikovanju razvoja.56 Iz pret-hodne analize jasno se nazire skučenost financijskog predloška županijskih razina. Porezna je autonomija (v. Arbutina, u: Jel-čić et al., 2008), jedan od pokazatelja opće samostalnosti nižih razina, i više no ograničena, i u formalnom i u materijalnom smislu. U uvođenju i determiniranju pojedinih elemenata vla-stitih poreza županije nemaju gotovo nikakvih ovlasti. Stoga

49% lokalnih jedinica nije uvelo sve prihode koje im zakon omogućuje (Izvješće Državnog ureda za reviziju o obavljenoj reviziji učinkovitosti naplate prihoda u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, 2013).

55 Posebno njegove sukladnosti s teorijskim načelima na kojima bi se trebao zasnivati sustav fiskalnog izravnanja.

56 Čl. 20. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01–19/13).

186

su županijski porezi isključivi porezi čije je sve bitne elemente odredila središnja razina. Prihodi vlastitih poreza rubnog su značaja i pretežu prihodi zajedničkog poreza. U tom je okviru manje iznenađujuća dihotomna struktura županijskih prihoda, zasnovana na porezu na dohodak i pomoćima središnjih razina. Po udjelu u investicijskim rashodima, županija vidno zaostaje za gradovima i općinama (u tekućem trošenju županija nad-mašuju općine). Iz svega pobrojenog naziru se dva zaključka. Prvi je zaključak da je županija prije administrativna jedinica nego razvojni akter, bolje opremljena za upravljanje tekućim prihodima i rashodima. Drugi je zaključak o nerazmjeru iz-među prenesenih ovlasti i fiskalnih mogućnosti kao jednom od obilježja hrvatskog sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave (v. Šimović, Čulo, Rogić Lugarić, 2010).

(ii) U izloženoj analizi gradovi se pokazuju financijski uspješnijima u usporedbi s ostala dva lika. Tako se velike gra-dove vidjelo zamašnjacima daljnje decentralizacije, posljedica čega je uvođenje normativne kategorije velikog grada, 2005. No zbog koncepcijske nedosljednosti u oblikovanju tog rješe-nja, ono je ostalo tek na razini (dobrog) pokušaja.

Kao što je već i spomenuto, na omjer tekućih i investicijskih rashoda posebno se upozorava u analizama gradskih proraču-na (tablica 8). Može li takva struktura rashoda slijediti potrebe u urbanoj infrastrukturi, otvoreno je pitanje. Ono posebno do-biva na važnosti ima li se u vidu (dosadašnju) ovisnost inve-sticija o »klasičnom« proračunskom financiranju, na kojoj se podlozi ustaljuje već tipična predodžba o zaostajanju gradova u infrastrukturi (Rogić Lugarić, 2012). Pomnije proračunske analize odabranih velikih hrvatskih gradova čine zasnovanom hipotezu da su gradski proračuni toliko »skuplji« koliko je kvaliteta institucija i upravljačkih struktura (sup)standardna, a zakonski okvir i negativni pritisak naslijeđenog stanja rigidni (v. Rogić Lugarić, 2012). Izloženi okvir pooštrava primarnost alokativnih i (re)distribucijskih rashoda te sekundarnost ras-hoda koji ciljaju na izravnije i mjerljivije razvojne posljedice istodobno izvodeći na vidjelo i strukturu (pod)vrsta pojedinih

187

rashoda, primjerice rashoda za zaposlene. Spomenuta anali-za otkriva »suprotan« (re)distribucijski smjer kroz sklonost boljem plaćanju zaposlenika u gradskoj administraciji negoli zaposlenika u proračunskim korisnicima, dakle u institucijama gdje je koncentracija osoba sa stanovitim akumuliranim pro-fesionalnim znanjima najveća. Naznačenu tvrdnju, međutim, potvrđuje i Mačkić (2014) analizirajući političko-proračunske cikluse na razini gradova u Hrvatskoj. Mačkić ističe da ma-nipulacija strukturom rashoda političarima na vlasti služi kao druga najbolja strategija u izbornim godinama. Na tom tragu ističe i porast rashoda za plaće zaposlenih u tijelima nauštrb drugih proračunskih stavki, čime se »zaposleni u upravljač-kom i političkom sektoru štite i nagrađuju, dok se plaće za-poslenih kod korisnika, koje podrazumijevaju profesionalna znanja, smanjuju« (Mačkić, 2014: 18). Promotri li se raspored rashoda u tom okviru, dobivamo model proračuna s neodređe-nim odnosom prema razvoju (velikog) grada, u kojem su do-minantni pristupi podređeni administrativnim obvezama, a ne konkurentnim uspjesima. Opravdano je pritom izraziti sumnju može li se na toj podlozi uspješno oblikovati i financirati grad-ski razvoj. Čavrak (2012) također zaključuje o niskoj konku-rentnosti hrvatskih gradova, posebno malih i srednjih grado-va. Na to se nadovezuju i rezultati istraživanja o ekonomskoj uspješnosti gradova (v. Rašić Bakarić, Šimović, Vizek, 2014) koji pokazuju da je veličina grada ta koja je zaslužna za na-stale razlike u ekonomskoj uspješnosti. Na stanoviti se način potvrđuje teza da veličina grada utječe na financijske moguć-nosti – u velikim gradovima pojedine financijske prakse jed-nostavno bolje uspijevaju. Međutim, zabrinjavajuće je što utvrđene razlike u ekonomskoj uspješnosti gradova sugeriraju da većina hrvatskih gradova nema dostatnih fiskalnih kapaci-teta za učinkovito obavljanje javnih poslova. Na slabe fiskalne mogućnosti gradova upućuje i podatak o broju gradova koji ostvaruju ispodprosječne ukupne prihode – njih 77 (od 127 gradova) odnosno 61% (v. Jurlina Alibegović et al., 2010). Ipak, i u takvim okvirima gradovi su bolji pružatelji javnih usluga, što »opravdava« uvodno iznesenu tezu. No, pobrojeno

188

pokazuje da se hrvatski gradovi (ali i središnja razina) nalaze na svojevrsnom raskrižju, između životarenja (i propadanja) i inicijative i napretka.

(iii) U prihodnoj strukturi općina također je vidljivo osla-njanje na zajedničke poreze i pomoći iz središnjeg proračuna. U promatranom razdoblju iznosi tekućih pomoći, u pravilu, premašuju iznose kapitalnih pomoći. Za razliku od županija, opću sliku »poboljšavaju« (uglavnom namjenski) prihodi od komunalne naknade i doprinosa, koji čine 20% svih prihoda, te prihodi od imovine, posebno kapitalni prihodi. No najveći broj općina, njih 66%, ostvaruje prihode manje od 2000 kuna po stanovniku (v. Jurlina Alibegović et al., 2010). Prethodno je već upozoreno na pojedina dvojbena pitanja sustava pomo-ći koja se ogledaju i u općinskim okvirima. Tako, primjerice, »razina prihoda općinskih proračuna nije ni u kakvoj korela-ciji s visinom primljene pomoći iz državnog proračuna … ne znači da će općine koje ostvaruju veće ukupne prihode ostva-riti manje pomoći iz državnog proračuna« (Jurlina Alibegović et al., 2010). Na tragu spomenutog su istraživački nalazi koji pokazuju da čak i veće općine (u istraživačkom uzorku) nisu uvele prirez, no na drugoj strani njihovi čelnici ističu nedo-statak financijskih sredstava i primaju pomoći iz središnjeg proračuna (v. Rogić Lugarić, 2015). Na prijepore oko dodje-ljivanja pomoći, posebno na nedostatak objektivnih kriterija te politički utjecaj, upozoravaju i sami lokalni čelnici. Proizlazi da financijski slabija jedinica često znači »politički prihvatlji-vija«. Međutim, takav predložak nerijetko podržavaju i sami lokalni čelnici jer im, na stanovit način, omogućuje prebaci-vanje odgovornosti »prema gore«; tzv. sindrom ovisnosti (v. Rogić Lugarić, 2015). Osim »zamagljenih« kriterija, problem u sustavu pomoći jest i zakonski okvir, tj. uređivanje pomoći Zakonom o izvršavanju državnog proračuna, što očito utječe na planiranje prihoda od pomoći u lokalnim proračunima (v. sl. i Davey, 2010). Naime, iz podataka u tablicama (1 i 10) vidi se pad prihoda od pomoći. Međutim, u općinskim su proraču-nima trendovima kretanja prihoda od pomoći sukladni trendo-

189

vi kretanja kapitalnih prihoda. Moguće je zaključiti da općine smanjivanje prihoda od pomoći »amortiziraju« kapitalnim pri-hodima odnosno prodajom imovine.

U strukturi tekućeg trošenja (tablica 11) dominiraju materi-jalni troškovi (u koje ulaze i rashodi za održavanje komunalne infrastrukture), ostali rashodi (donacije) te rashodi za zaposle-ne. Srodno tomu jest i funkcijska klasifikacija rashoda (tablica 12) – na opće javne usluge odlazi trećina proračuna, slijede troškovi za komunalne usluge, ekonomske poslove (promet), obrazovanje te rekreaciju, kulturu i religiju. U općinama se vidi i veća investicijska dinamika nego u županijama. No pad kapitalnih pomoći, očito je utjecao ne samo na rast kapital-nih prihoda nego i na rast zaduživanja (v. tablicu 10), prem-da istraživanja upućuju na izrazitu nesklonost lokalnih čelni-ka zaduživanju ali i drugim nefiskalnim instrumentima, npr. javno-privatnom partnerstvu, smatra se da tek rijetke općine mogu privući privatnog partnera (v. Rogić Lugarić, 2015; Kop-rić, 2013). Spasonosna se uloga vidi u europskim fondovima, no tu ponovo prijeti učinak zatvorenog kruga.

Stoga je razložno zaključiti da je »decentralizaciju u hrvat-skim, malim lokalnim jedinicama moguće najbolje opisati kao – utješnu dobit. Pretvaranje decentralizacije u ‘glavnu nagra-du’, sada je to i više nego očito, traži drugačiji, barem malo manje mehanički pristup« (Rogić Lugarić, 2015).

4. Prema zaključcima

Podatci izneseni u prethodnim analizama upućuju na nuž-nost promišljanja o značenju razvojne uloge lokalnih i regio-nalnih jedinica u hrvatskim prilikama. U tom bi smislu vrije-dilo razmisliti i o »reformi« postojećeg proračunskog modela i uvažavanju triju skupina promjena. To su: (i) izgradnja »no-vih« međuproračunskih odnosa; (ii) poboljšanje sustava upravljanja i financiranja kapitalnih projekata; (iii) uvođenje korporacijskih praksi u upravljanju i financiranju.

(i) Izgradnja novih međuproračunskih odnosa uključivala bi tri aspekta. Ponajprije, potrebno je preoblikovanje sustava

190

pomoći. Analize pokazuju da je to područje jedno od najspor-nijih područja unatoč važnosti pomoći, o čemu i više nego zorno svjedoče u radu izneseni podatci. Na mnogobrojne pri-jepore u sustavu pomoći opetovano se upozorava. Na toj je osnovi moguće oblikovati preporuke o kojima bi trebalo voditi računa u (pre)oblikovanju sustava međupororačunskih tran-sfera: (1) Potrebno je jasno definirati ciljeve i očekivanja od sustava pomoći i na toj podlozi odrediti vrste pomoći (anali-zirajući postojeći sustav dvije su vrste čine posebno važnima: tzv. (opće) pomoći jedinicama s ispodprosječnim fiskalnim mogućnostima i kapitalne pomoći). (2) Pomoći bi trebalo te-meljiti na jasnim, javno vidljivim, jednostavnim i objektivnim kriterijima, lišenim vanjskih (političkih) utjecaja. (3) Sustav bi trebao poticati odgovornost lokalnih dužnosnika (posrijedi je dvojaka odgovornost – i središnjoj vlasti i građanima); na tom bi tragu stanovita mobilizacija fiskalnih mogućnosti lo-kalnih jedinica trebala biti preduvjet za dodjelu pomoći. (4) Pomoći trebaju biti predvidive i iziskuju stabilan normativni okvir. U kontekstu skučene financijske autonomije hrvatskih lokalnih jedinica, pojačane rigidnim zakonskim okvirom, vri-jedilo bi razmisliti o srednjoročnom normativnom okviru koji bi se donosio na osnovi prethodnih konzultacija s lokalnim udrugama. Takav bi se predložak istodobno i dobro uklopio u novi tip odnosa (v. infra). (5) Poželjno je stalno vrednovanje sustava pomoći, napose usklađenosti ciljeva i rezultata. Vrije-dilo bi stoga razmisliti o osnivanju posebne komisije u čijem bi djelokrugu bilo praćenje sustava i oblikovanje preporuka za njegovo poboljšanje.

Međuproračunski odnosi trebali bi se više zasnivati na di-jalogu i konzultacijama. (Nedavni događaji jasno pokazuju manjak usklađenih poreza i zajedničkih napora.) Prakse kon-zultativnih mehanizama u usporednim sustavima različite su i mogu poslužiti kao dobra podloga za njihovo oblikovanje u hrvatskom sustavu. U hrvatskim bi prilikama konzultativni mehanizmi bili poželjni posebno u dva područja: oblikovanju sustava pomoći i oblikovanju predloška raspodjele zajedničkih poreza. Vidjeli smo, porez na dohodak glavni je izvor prihoda

191

lokalnih jedinica, a lokalne jedinice nemaju nikakvog utjecaja na njegovo oblikovanje. Sustav dijeljenja poreza također bi se mogao regulirati srednjoročnim normativnim okvirom koji bi se donosio uz konzultacije s lokalnim jedinicama; na taj bi se način omogućilo i njegovo vrednovanje i preispitivanje te prilagodba nekim aktualnijim potrebama. Uvođenje konzulta-tivnih mehanizama moglo bi potaknuti i osnaživanje aktera s legitimacijom odozdo, napose udruga gradova i općina.

Usporedna iskustva navode na uspostavu drugačijih, par-tnerskih odnosa između središnje razine i lokalnih i regional-nih jedinica. Pokazuje se da se pojedini nacionalni razvojni ciljevi teško mogu ostvariti bez partnerskih odnosa s velikim gradovima, regionalnim razinama ili općinama. Partnerski od-nosi, na drugoj strani, iziskuju i jasnije definirane strateške ci-ljeve, nacionalnu koncepciju razvoja i ciljane politike (urbane, ruralne, regionalne).

(ii) Budući da su kapitalni rashodi svojevrsni pokazatelj razvojne uloge nižih razina, nužno im je posvetiti posebnu pozornost. Ponajprije, spomenuto je, ta vrsta rashoda iziskuje drugačiji način upravljanja, s većim naglaskom na strateško, dugoročno promišljanje. Potrebno je stoga uvesti i razvijati praksu izrade višegodišnjih kapitalnih investicijskih plano-va (te godišnjih operativnih planova, po modelu izloženom u radu).57 Najsrodnije takvom tipu dokumenata jesu progra-mi gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture koje donose predstavnička tijela jedinice lokalne samouprave. No, upitna je uklopljenost i sukladnost tih dokumenata s prora-čunskim dokumentima i vremenskim horizontom proračun-skog planiranja. Naznačeni se programi donose samo za jednu godinu. Primjerenije bi bilo da su programi prilagođeni vre-menskom horizontu proračunskog planiranja i da se donose za tri godine. U prilog tomu jest i činjenica što lokalne jedinice donose svake godine planove razvojnih programa za trogodiš-

57 U prilog toj tezi mogu poslužiti istraživački uvidi (v. Deloitte, 2011). Re-zultati Deloitteova istraživanja pokazuju da jedan broj gradova nema definiranu strategiju kapitalnih ulaganja niti njihova financiranja.

192

nje razdoblje. Kapitalni bi se financijski planovi trebali nasla-njati na lokalne razvojne programe i zapravo biti mehanizam određivanja prioriteta u investicijskom financiranju. Također, u izradu kapitalnih investicijskih programa trebalo bi uključi-ti i građane. Istraživanja svjedoče o postojanju inicijativa za uključivanje građana u proračunski proces (v. npr. Deloitte, 2011; Riječki program lokalnog partnerstva).

Jedno od obilježja razboritog sustava upravljanja kapital-nim rashodima jest i prikladna organizacijska podrška kao što su, primjerice, razvojne banke ili investicijske agencije. Na mogućnost specijalizacije pojedinih banaka za lokalne projek-te ili specifičnih kreditnih linija već se upozoravalo (v. Šimo-vić, Rogić Lugarić, 2006). S obzirom na zaokret u europskom modelu lokalnog zaduživanja, već sada vrijedi razmisliti o osnivanju investicijskih agencija koje bi podupirale zaduži-vanje lokalnih jedinica municipalnim obveznicima. Također, s obzirom na raspoloživost sredstava europskih fondova, po-trebno bi bilo osnovati fond koji bi lokalnim jedinicama olak-šao sufinanciranje europskih projekata. Osim financijske po-drške, lokalnim je jedinicama, napose malim, nužna stručna i savjetodavna podrška. U tom bi dijelu lokalne razvojne agen-cije i udruge lokalnih jedinica mogle imati aktivn(ij)u ulogu. Na osnovi dosadašnjih istraživanja (v. Rogić Lugarić, 2015) teško se oteti dojmu o nedefiniranoj ulozi razvojnih agencija (za utemeljeniji zaključak potrebna su šira istraživanja). Je li riječ tek o dojmu, potvrdila bi dalja istraživanja koja bi mogla biti osnova za jasnije definiranje uloga i položaja razvojnih agencija.

U sustavu financiranja kapitalnih projekata postavlja se pi-tanje transformacije pojedinih instrumenata, napose komunal-nog doprinosa (npr. u instrument šire namjene ili ga zamijeniti porezom na komunalno opremanje). Također, u kontekstu re-forme sustava pomoći potrebno je predvidjeti kapitalne pomo-ći koje bi podupirale poboljšanje sustava upravljanja i plani-ranja kapitalnih rashoda; npr. zasnivale bi se na uklopljenosti projekta u kapitalni investicijski plan ili razvojni plan lokalnih jedinica, na postojanju studije izvedivosti.

193

(iii) Iz usporednih je iskustava vidljiv trend jačanja »kor-poracijskih« praksi u upravljanju i financiranju lokalnih jedi-nica. Korporacijske prakse treba više razumjeti u simboličkom smislu, kao nastojanje uspostavljanja drugačijih parametara uspješnosti. Stoga one nisu suprotne razumijevanju lokalne je-dinice kao socijalne zajednice. Naznaka tog trenda vidljiva je, primjerice, u oblikovanju novih partnerstva. Drugačije rečeno, ulaganje u istraživanje i razvoj, element »blizak« korporacij-skom načinu upravljanja, postaje svojevrsni orijentir javnih ulaganja u taj sektor (v. Rogić Lugarić, 2012). U Hrvatskoj ima dobrih primjera suradnje i oblikovanja novih partnersta-va.58 Takve bi se prakse posebno trebale promovirati, pratiti i poticati.

Na tom je tragu i uspostavljanje i razvijanje mjerila učinko-vitosti, uspješnosti i odgovornosti, središnjih vrijednosti pred-loška dobrog upravljanja. Ne može se reći da normativni okvir u Republici Hrvatskoj u području javnih (i lokalnih) financija ne promovira vrijednosti kao što su uspješnost, dobro financij-sko upravljanje, odgovornost i djelotvornost, vrednovanje.59 Kvaliteta spomenutog okvira, uloga, doseg pojedinih zakona i njihova stvarna primjena posve je drugo pitanje. Međutim, iščekivanje zakonskih promjena i odlučnijeg provođenja za-kona ne priječi lokalne razine samoinicijativno razvijati pa-rametre uspješnosti i kulturu vrednovanja i (samo)procjene. Dobra inicijativa na tom tragu jest program Udruge gradova INPULS60 – program ocjenjivanja prakse lokalne samouprave u pojedinim područjima. Jedan od elemenata ocjene bilo je i prinos proračunskoj uštedi. Takav bi se predložak trebao i mo-gao razvijati i u području lokalnih financija. Udruge lokalnih

58 Primjerice, u gradu Čakovcu suradnja javnog i privatnog sektora u sma-njivanju nezaposlenosti mladih, visokoobrazovnih osoba; projekt Tehnološkog parka u Osijeku zamišljenog kao nov tip suradnje i umrežavanja lokalne samou-prave, poslovnog sektora i Sveučilišta; projekt STARNETRegio i sl.

59 Npr. Zakon o proračunu, Zakon o fiskalnoj odgovornosti, Zakon o sustavu unutarnjih finanicjksih kontrola.

60 http://www.udruga-gradova.hr/digitalna-verzija-brosure-inpuls-inovacije-i-najbolja-praksa-u-lokalnoj-samoupravi-2013/

194

jedinica (samostalno ili u suradnji sa stručnjacima i drugim organizacijama) mogle bi, primjerice ocjenjivati/poticati na-čine praćenja i vrednovanja lokalnih rashoda (npr. rade li se analize odstupanja i u kojim intervalima; uspoređuju li lokalne jedinice troškove obavljanja pojedinih javnih usluga s drugim lokalnim jedinicama; uspoređuju li se, prate i mjere standardi javnih usluga i zadovoljstvo građana), načine praćenja i pri-kupljanja javnih prihoda (što sve poduzimaju kako bi pove-ćale naplatu prihoda, istražuju li razloge neplaćanja lokalnih prihoda), uključenost i sudjelovanje građana u proračunskom ciklusu i druga pitanja. Na toj bi se osnovi promovirale naj-bolje prakse, oblikovali forumi za razmjenu iskustva i stvorili poticaji »odozdo« za drugačije ponašanje. Također, udruge bi mogle poticati lokalne jedinice na periodičnu, obuhvatnu sa-moprocjenu financijskog položaja koja bi nužno uključivala i trgovačka društva u njihovu vlasništvu. Takva bi se samopro-cjena trebala i javno objavljivati.

Literatura

Blöchliger, Hansjorg., et al. (2010) Fiscal policy across levels of government in times of crisis. OECD Working Papers on Fis-cal Federalism, No. 12, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/5k97b10wqn46-en.

Bouvier, Michel (2010) Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l´impôt. Paris: LGDJ lextenso editions

Brosio, Giorgio, Gary O´Callaghan (2006) Procesi fiskalne de-centralizacije u EU s nekim osvrtima na Republiku Hrvatsku – prezentacija za radionicu: Decentralizacija i pružanje javnih usluga, Zagreb.

Čavrak, Vladimir (2012) Uloga gradova u regionalnom razvoju. Ekonomija, vol. 19 (1) 35–56

Davey, Kenneth. (ed.) (2011) Local government in critical times. Policies for Crisis, Recovery and Sustainable Future. Starsbourg: Council of Europe.

195

Dexia-CEMR (2012) Subnational public finance in the European Union. http://www.ccre.org/en/actualites/view/2268.

Farvacque-Vitkovic, Catherine, Anne Sinet (2014) Achieving Greater Transparency and Accountability: Measuring Municipal Finances Performance and Paving a Path for Reforms, u: Far-vacque-Vitkovic, Catherine, M. Kopany (eds.), Municipal Fi-nances. Washington: International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank

Flynn, S. Erin (2008) Economics of Urban Development. EBSCO Research Starters, EBSCO Publishing Inc., www.ebscohost.com

Franić, Josip (2012) Zapošljavanje na lokalnoj razini u Republici Hrvatskoj tijekom gospodarske krize. Newsletter – povremeno glasilo Instituta za javne financije, br. 71.

Hall, David (2012) Re-municipalising municipal services in Europe. A report commissioned by EPSU to Public Services International Research Unit. www.epsu.org/IMG/pdf/Redraft_DH_remunici-palization.pdf.

Harding, Alan (1997) Urban Regimes in a Europe of the Cities? Eu-ropean Urban and Regional Studies, Sage Publications, Vol. 4 (2), 291–314

Ho, Alfred, Paul Coates (2006) Public Participation in Local Perform-ance Measurement and Budgeting u: Frank, A. H., 2006. Public Financial Management. Boca Raton: Taylor and Francis Group

Inman, Robert P. (ed.) (2009) Making Cities Work. Princeton and Oxford: Princeton University Press.

Izvješće Državnog ureda za reviziju o obavljenoj reviziji učinkovitosti naplate prihoda u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (2013), www.dur.hr.

Jacobs, Jane (2007) Kako se zaista pokreće ekonomski razvoj: gradovi i bogatstvo naroda. Zagreb: Metropress

Jurlina Alibegović, Dubravka et al. (2010) Analitičke podloge za učin-kovitu decentralizaciju u Hrvatskoj. Zagreb: Ekonomski institut

Koprić, Ivan (2012) Lokalna samouprava u Hrvatskoj: pokvarena igračka u rukama politike. 1. Forum za javnu upravu. Zagreb: Zaklada Friedrich Ebert i Institut za javnu upravu.

196

Koprić, Ivan (2008) Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava lokalne samouprave. Hrvatska i komparativna javna uprava, vol. 8 (1), 95–133.

Mačkić, Velibor (2014) Political budget cycles at the municipal level in Croatia. Financial Theory and Practice, 38 (1), 1–35

Megacity Challenges: A stakeholder perspective (2007) A research project conducted by GlobeScan (Toronto) and MRC McLean Hazel (Edinburgh), Munchen: Siemens AG

Morrell, L., Kopany, M. (2014) Managing Local Expenditures, u: Farvacque-Vitkovic, C., Kopany, M. (eds.), Municipal Finances. Washington: International Bank for Reconstruction and Devel-opment/The World Bank

Prorok, Thomas., Thomas Weniger (ed.), (2008) Logon Report. Impact of the European Union on Local Authorities. Vienna: Littera Druck

Rašić Bakarić, Ivana, Hrvoje Šimović, Maruška Vizek, (2014) Ekonomska uspješnost gradova u Hrvatskoj – statistička analiza. Ekonomski pregled, 65 (2), 115–138

Rogić Lugarić, Tereza (2015) Decentralizacija u malim lokalnim jedinicama: pogled izbliza. Zbornik radova znanstvenog pro-jekta: Društvena rekonstrukcija: Samoodrživost – Institut za društvena istraživanja »Ivo Pilar«. U tisku

Rogić Lugarić, Tereza (2012) Financiranje velikih gradova. Bibli-oteka Suvremena javna uprava. Zagreb: Pravni fakultet i Studij-ski centar za javnu upravu i javne financije

Rogić Lugarić, Tereza (2011) Financiranje lokalne samouprave, u: Kregar et al. Decentralizacija. Zagreb: Centar za demokraciju i pravo Miko Tripalo.

Rogić Lugarić, Tereza (2010) Financijski aspekti položaja velikih gradova. Hrvatska i komparativna javna uprava, vol. 10 (3), 683–708

Rogić Lugarić, Tereza (2005) Financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i granice decentralizacije. Magistarski znanstveni rad, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Slack, Enid (2009) Guide to municipal finance. Nairobi: UN Habitat

197

Skupina autora (2008) Pilarov barometar hrvatskog društva. Stavovi i mišljenje građana o društvenim odnosima i procesima. Zagreb: ITG digitalni tisak

State and Local Government Finances (2011) http://www.census.gov/govs/local/

State of European Cities Report: Adding Value to the European Ur-ban Audit (2007) www.urbanaudit.org.

Šimović, Jure, Ivica Čulo, Tereza Rogić Lugarić (2010) Financijska održivost lokalnih jedinica – stanje i moguće inovacije. U: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, 223–257

198

pRIlOG: eKOnOmSKA I FunKcIjSKA KlASIFIKAcIjA PriHoDa i rasHoDa LokaLne i PoDručne (ReGIOnAlne) SAmOupRAVe u RepuBlIcI

HRVAtSKOj, uKupnO I pO pOjeDInIm RAZInAmA

UKUPNOTablica 1. Ekonomska klasifikacija prihoda hrvatskih lokalnih i pod-

ručnih (regionalnih) jedinica u razdoblju 2010.–2013.pRIHODI 2010. 2011. 2012. 2013.

prihodi poslovanja 21.118.066.585 20.252.233.199 20.687.119.584 22.166.131.483

– porezni 11.486.441.170 11.311.892.962 11.938.587.467 11.844.649.906

– pomoći 3.563.160.065 3.135.127.775 2.865.530.323 3.051.695.747

– od imovine 1.681.943.843 1.631.824.083 1.696.627.948 1.733.642.121

– od upravnih i admini-strativnih pristojbi i po posebnim propisima

4.222.440.735 3.949.337.671 3.618.620.316 3.743.517.882

– ostali prihodi 164.080.481 224.050.708 567.753.801 438.542.698

prihodi od prodaje nefinancijske imovine

737.343.094 795.423.830 651.551.676 778.792.846

primici od financijske imovine

863.890.659 873.052.977 654.358.657 734.929.630

uKupnO 22.719.300.338 21.920.710.006 21.993.030.187 23.679.853.959

Prihodi u postotku

prihodi poslovanja 92 92 94 93

– porezni 51 52 54 50

– pomoći 16 14 13 12

– od imovine 7 7 8 7

– od administrativnih pristojbi, i po posebnim propisima

19 18 16 16

– ostali 0,7 1 3 2

prihodi od prodaje nefinancijske imovine

3 4 3 3

primici od financijske imovine

4 4 3 3

uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Autorski izračun, podatci Ministarstva financija, www.mfin.hr

199

Tablica 2. Ekonomska klasifikacija rashoda hrvatskih lokalnih i regionalnih jedinica u razdoblju 2010.–2013.

RASHODI 2010. 2011. 2012. 2013.

Rashodi poslovanja 18.208.263.080 17.689.558.696 17.916.258.225 18.706.249.506

– za zaposlene 4.668.378.812 4.740.011.599 4.676.773.370 4.765.346.016

– materijalni 7.040.083.477 7.140.767.962 7.244.299.718 7.480.827.090

– financijski rashodi 275.227.201 298.913.600 321.223.763 298.334.266

– subvencije 1.359.344.503 1.155.301.813 1.140.571.498 1.289.308.794

– pomoći 409.357.326 394.002.508 423.226.222 514.618.278

– naknade građanima i kućanstvima

1.105.794.763 1.061.920.592 1.129.239.585 1.286.432.192

– ostali 3.350.076.998 2.898.640.621 2.980.924.069 3.071.382.870

rashodi za nabavu nefinancijske imovine

3.791.406.142 3.554.568.312 3.337.075.956 3.479.023.481

izdaci za financijsku imovinu

658.215.536 873.942.228 811.724.853 874.053.900

uKupnO 22.657.884.758 22.118.069.237 22.065.059.034 23.059.326.887

rashodi u postotku

Rashodi poslovanja 80 80 81 81

– za zaposlene 21 21 21 21

– materijalni 31 32 33 32

– financijski rashodi 1 1 1 1

– subvencije 6 5 5 6

– pomoći 2 2 2 2

– naknade građanima i kućanstvima

5 5 5 6

– ostali 15 13 14 13

rashodi za nabavku nefinancijske imovine

17 16 15 15

izdaci za financijsku imovinu

3 4 4 4

uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Autorski izračun, podatci Ministarstva financija, www.mfin.hr

200

Tablica 3. Funkcijska klasifikacija rashoda jedinica lokalne i regio-nalne (područne) samouprave za razdoblje 2010.–2013.

RASHODI 2010. 2011. 2012. 2013.Opće javne usluge 19 19 18 18Obrana 0,04 0,01 0,01 0,01Javni red i sigurnost 3 3 3 3Ekonomski poslovi 14 15 15 17Zaštita okoliša 4 4 3 4Usluge unapređenja stanovanja i zajednice

17 17 19 16

Zdravstvo 3 3 3 3Rekreacija, kultura i religija

13 13 12 12

Obrazovanje 20 19 19 20Socijalna zaštita 7 7 7 6uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Autorski izračun, podatci Ministarstva fnancija

201

JEDINICE PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE – ŽUPANIJE

Tablica 4. Ekonomska klasifikacija prihoda jedinica područne (regio-nalne) samouprave za razdoblje 2010.–2013.

pRIHODI 2010. 2011. 2012. 2013.

prihodi poslovanja 3.394.297.346 3.370.625.493 3.391.650.682 3.644.693.918

– porezni 1.622.293.767 1.595.673.830 1.691.453.785 1.734.756.246

– pomoći 1.521.340.285 1.405.314.484 1.290.448.594 1.410.394.537

– od imovine 108.362.561 177.061.916 222.807.547 226.806.485

– od upravnih i admini-strativnih pristojbi i po posebnim propisima

129.201.443 163.561.536 137.527.682 212.921.674

– ostali prihodi 13.099.290 29.013.727 49.413.074 59.814.976

prihodi od prodaje nefinancijske imovine

15.295.167 34.252.233 28.770.526 20.153.598

primitci od financijske imovine

109.343.895 101.812.470 115.166.560 41.855.695

uKupnO 3.518.936.408 3.506.690.196 3.535.587.768 3.706.703.211

Prihodi u postotku

prihodi poslovanja 96 96 96 98

– porezni 46 46 48 47

– pomoći 43 40 36 38

– od imovine 3 5 6 6

– od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima

4 5 4 6

– ostali 0,3 0,9 1 2

prihodi od prodaje nefinancijske imovine

0,4 0,9 0,8 0,5

primitci od financijske imovine

3 3 3 1

uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Autorski izračun, Ministarstvo financija, www.mfin.hr

202

Tablica 5. Ekonomska klasifikacija rashoda jedinica regionalne (područne) samouprave u razdoblju 2010.–2013.

RASHODI 2010. 2011. 2012. 2013.

Rashodi poslovanja 2.850.446.587 2.900.397.267 2.933.913.040 3.121.490.883

– za zaposlene 543.805.339 558.834.981 540.106.931 554.177.069

– materijalni 1.430.805.277 1.474.548.582 1.435.472.029 1.460.646.415

– financijski rashodi 39.267.889 42.146.245 44.052.339 35.843.786

– subvencije 118.089.895 120.887.550 110.039.976 109.017.274

– pomoći 205.118.219 204.603.022 238.195.306 288.682.886

– naknade građanima i kućanstvima 144.253.736 134.091.044 191.312.449 280.031.539

– ostali 369.106.232 365.285.843 374.734.010 393.091.914

rashodi za nabavu nefinancijske imovine 576.820.759 456.025.029 419.312.252 538.338.810

izdatci za financijsku imovinu 91.577.131 96.964.181 137.980.069 116.362.255

uKupnO 3.518.844.477 3.453.386.477 3.491.205.361 3.776.191.948

rashodi u postotku

Rashodi poslovanja 81 83 84 82

– za zaposlene 15 16 15 15

– materijalni 41 43 41 39

– financijski rashodi 1 1 1 1

– subvencije 3 4 3 3

– pomoći 6 6 7 8

– naknade građanima i kućanstvima 4 4 5 7

– ostali 10 11 11 10

rashodi za nabavu nefinancijske imovine 16 13 12 14

izdatci za financijsku imovinu 3 3 4 3

uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Ministarstvo financija, www.mfin.hr

203

Tablica 6. Funkcijska klasifikacija rashoda jedinica područne (re-gionalne) samouprave za razdoblje 2010.–2013.

RASHODI 2010. 2011. 2012. 2013.Opće javne usluge 17 21 17 19Obrana 0,2 0,006 0,008 0,009Javni red i sigurnost 0,7 0,6 0,8 0,7Ekonomski poslovi 9 10 11 12Zaštita okoliša 2 2 2 2Usluge unapređenja stanovanja i zajednice

3 3 3 3

Zdravstvo 15 14 14 13Rekreacija, kultura i religija

4 4 5 4

Obrazovanje 37 34 37 37Socijalna zaštita 11 11 11 9uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Autorski izračun, podatci Ministarstva financija

204

JEDINICE LOKALNE SAMOUPRAVE – GRADOVI

Tablica 7. Gradski prihodi za razdoblje 2010.–2013. pRIHODI 2010. 2011. 2012. 2013.

prihodi poslovanja 14.336.106.322 13.278.744.692 14.229.363.741 15.262.223.300

– porezni 8.448.231.592 8.320.642.757 8.845.310.493 9.966.043.346

– pomoći 1.222.870.214 1.083.699.687 1.011.751.900 1.069.304.016

– od imovine 1.235.884.057 1.112.712.146 1.127.843.076 1.142.600.304

– od upravnih i admini-strativnih pristojbi i po posebnim propisima

3.322.502.340 3.063.005.632 2.783.322.352 2.768.308.938

– ostali prihodi 106.618.119 148.684.477 461.135.915 315.966.696

prihodi od prodaje nefinancijske imovine

567.083.675 576.561.031 431.516.349 606.336.778

primitci od financijske imovine

614.819.090 628.620.747 403.515.598 476.800.924

uKupnO 15.518.009.087 14.933.926.470 15.064.395.688 16.345.361.002

Prihodi u postotku

prihodi poslovanja 92 89 94 93

– porezni 54 55 56 61

– pomoći 8 7 7 7

– od imovine 8 7 7 7

– od administrativnih pristojbi, i po posebnim propisima

21 21 18 17

– ostali 0,6 0,9 3 2

prihodi od prodaje nefinancijske imovine

4 4 3 4

primici od financijske imovine

4 5 3 3

uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Autorski izračun, Ministarstvo financija, www.mfin.hr

205

Tablica 8. Gradski rashodi u razdoblju 2010.–2013. RASHODI 2010. 2011. 2012. 2013.

Rashodi poslovanja 12.650.395.222 12.316.518.752 12.533.127.267 12.993.387.019

– za zaposlene 3.620.158.652 3.649.334.967 3.593.560.998 3.629.279.411

– materijalni 4.553.382.746 4.599.000.331 4.759.964.754 4.868.882.902

– financijski rashodi 200.910.342 212.895.164 230.401.782 212.623.128

– subvencije 1.165.672.416 967.756.088 965.254.729 1.118.308.325

– pomoći 128.403.510 119.557.761 113.036.579 150.670.127

– naknade građanima i kućanstvima

716.952.624 716.777.222 726.613.989 808.702.722

– ostali 2.264.914.932 2.051.197.219 2.144.294.438 2.204.920.404

rashodi za nabavu nefinancijske imovine

2.395.043.560 2.201.931.548 2.087.125.222 2.085.392.751

izdatci za financijsku imovinu

464.908.356. 652.284.510 547.362.413 616.738.076

uKupnO 15.510.347.138 15.170.734.810 15.167.614.904 15.695.517.846

rashodi u postotku

Rashodi poslovanja 81 81 83 83

– za zaposlene 23 24 24 23

– materijalni 30 30 31 31

– financijski rashodi 1 1 2 1

– subvencije 8 6 6 7

– pomoći 0,8 0,7 0,7 0,9

– naknade građanima i kućanstvima

5 5 5 5

– ostali 15 14 14 14

rashodi za nabavku nefinancijske imovine

15 14 14 13

izdatci za financijsku imovinu

3 4 4 4

uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Ministarstvo financija, www.mfin.hr

206

Tablica 9. Funkcijska klasifikacija rashoda hrvatskih gradova za razdoblje 2010.–2013.

RASHODI 2010. 2011. 2012. 2013.Opće javne usluge 17 16 16 16Obrana 0,02 0,01 0,01 0,01Javni red i sigurnost 4 4 4 3Ekonomski poslovi 14 15 16 18Zaštita okoliša 4 4 3 4Usluge unapređenja stanovanja i zajednice

20 20 22 18

Zdravstvo 1 1 1 2Rekreacija, kultura i religija

16 16 15 14

Obrazovanje 18 18 18 18Socijalna zaštita 6 7 6 6uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Autorski izračun, podatci Ministarstva financija

207

JEDINICE LOKALNE SAMOUPRAVE – OPĆINE

Tablica 10. Općinski prihodi za razdoblje 2010.–2013. pRIHODI 2010. 2011. 2012. 2013.

prihodi poslovanja 3.387.662.917 3.152.863.014 3.066.105.431 3.259.214.265

– porezni 1.415.915.811 1.395.576.375 1.401.823.189 1.497.933.443

– pomoći 818.949.566 646.113.604 563.329.829 571.997.194

– od imovine 337.697.225 342.050.021 345.977.325 364.235.332

– od upravnih i admini-strativnih pristojbi i po posebnim propisima

770.736.952 722.770.503 697.770.277 762.287.270

– ostali prihodi 44.363.072 46.352.511 57.204.812 62.761.026

prihodi od prodaje nefinancijske imovine

154.964.252 184.610.566 191.264.801 152.302.470

primitci od financijske imovine

139.727.674 142.619.760 135.676.499 216.273.011

uKupnO 3.682.354.843 3.480.093.340 3.393.046.731 3.627.789.746

Prihodi u postotku

prihodi poslovanja 91 91 90 90

– porezni 38 40 41 41

– pomoći 22 19 17 16

– od imovine 9 10 10 10

– od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima

21 20 21 21

– ostali 1 1 2 2

prihodi od prodaje nefinancijske imovine

4 5 6 4

primitci od financijske imovine

4 4 4 6

uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Autorski izračun, Ministarstvo financija, www.mfin.hr

208

Tablica 11. Općinski rashodi u razdoblju 2010.–2013. RASHODI 2010. 2011. 2012. 2013.

Rashodi poslovanja 2.707.421.271 2.472.642.677 2.449.217.916 2.591.371.604

– za zaposlene 504.414.821 531.841.651 543.105.441 581.889.536

– materijalni 1.055.895.454 1.067.219.049 1.048.862.935 1.151.297.773

– financijski rashodi 35.048.970 43.872.191 46.769.642 49.867.352

– subvencije 75.582.192 66.658.175 65.276.793 61.983.195

– pomoći 75.835.597 69.841.725 71.994.337 75.265.265

– naknade građanima i kućanstvima

244.588.403 211.052.326 211.313.147 197.697.931

– ostali 716.055.834 482.157.559 461.895.621 473.370.552

rashodi za nabavu nefinancijske imovine

819.541.823 896.611.735 830.638.482 855.291.920

izdatci za financijsku imovinu

101.730.049 124.693.537 126.382.371 140.953.569

uKupnO 3.628.693.143 3.493.947.950 3.406.238.769 3.587.617.093

rashodi u postotku

Rashodi poslovanja 75 71 72 72

– za zaposlene 14 15 16 16

– materijalni 30 31 31 32

– financijski rashodi 1 1 1 1

– subvencije 2 2 2 2

– pomoći 2 2 2 2

– naknade građanima i kućanstvima

7 6 6 6

– ostali 20 14 14 13

rashodi za nabavu nefinancijske imovine

23 26 24 24

izdatci za financijsku imovinu

3 4 4 4

uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Ministarstvo financija, www.mfin.hr

209

Tablica 12. Funkcijska klasifikacija rashoda hrvatskih općina za razdoblje 2010.–2013.

RASHODI 2010. 2011. 2012. 2013.Opće javne usluge 28 28 28 30Obrana 0,02 0,03 0,03 0,03Javni red i sigurnost 3 3 3 3Ekonomski poslovi 20 20 18 17Zaštita okoliša 5 6 5 5Usluge unapređenja stanovanja i zajednice

21 20 23 23

Zdravstvo 0,3 0,4 0,4 0,3Rekreacija, kultura i religija

8 7 7 7

Obrazovanje 9 10 10 10Socijalna zaštita 6 5 5 5uKupnO 100 100 100 100

Izvor: Autorski izračun, podatci Ministarstva financija

Tablica 13. Udio rashoda pojedinih jedinica u ukupnim rashodima

udjel pojedinih jedinica u ukupnim rashodima 2010. 2011. 2012. 2013.

Rashodi poslovanja 100 100 100 100– županije 15 16 16 17– gradovi 69 70 70 69– općine 15 14 14 14rashodi za nabavu nefinancijske imovine

100 100 100 100

– županije 15 13 13 15– gradovi 63 62 63 60– općine 22 25 25 25Rashodi za financijske imovinu– županije 14 11 21 13– gradovi 71 74 67 71– općine 15 14 16 16

Izvor: Autorski izračun, podatci Ministarstva financija

211

jasmina Džinić*

kvaliteta lokalniH uSluGa: mogućnostI raZVoja I stanje

u HrvatSkoj

U radu se analizira koncept kvalitete javne uprave s naglaskom na kvaliteti lokalnih usluga. S obzirom na prevladavajuće shva-ćanje kvalitete kao ostvarivanja očekivanja korisnika, autorica analizira četiri instrumenta unaprjeđenja kvalitete orijentirana na korisnike koji se primjenjuju u europskim upravnim organiza-cijama (zajednički okvir za ocjenjivanje – CAF, povelje javnih službi, nagrade za kvalitetu i istraživanje zadovoljstva korisni-ka). Predstavljaju se i analiziraju rezultati istraživanja o primjeni navedenih instrumenata u hrvatskoj lokalnoj samoupravi te na primjeru dviju studija slučaja ilustriraju prednosti i nedostaci na-tjecanja u javnoj upravi i istraživanja zadovoljstva korisnika. Zak-ljučno se predlaže kombinirana primjena instrumenata unaprje-đenja kvalitete koji se razlikuju po stupnju uključenosti različitih sudionika u postupak njihove primjene.Ključne  riječi: kvaliteta – javna uprava, lokalne usluge, zajednički

okvir za ocjenjivanje – CAF, povelje javnih službi, nagrade za kvalitetu, istraživanje zadovoljstva koris-nika, Hrvatska, lokalna samouprava

1. uvod

Rasprave o potrebi jačanja kvalitete proizvoda i usluga te osmišljavanje instrumenata koji bi poslužili toj svrsi počeli su se javljati sredinom 20. stoljeća u okviru privatnog, ponajprije japanskog, sektora.1 Niske cijene i visoka kvaliteta proizvoda

* Dr. sc. Jasmina Džinić, viša asistentica na Katedri za upravnu znanost, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

1 Tzv. gurui kvalitete (Ishikawa, Deming, Crosby, Juran i dr.) razvili su instru-mente upravljanja kvalitetom za japansku i američku industriju od kojih su neki

212

bili su temelj prednosti japanske industrije u odnosu prema američkoj koja je 1980-ih počela slijediti primjer svog najve-ćeg konkurenta u primjeni posebnih modela za unaprjeđenje kvalitete.2

Paralelno s krizom socijalne države i ekspanzijom javnih službi dolazi povećava se i interes u području podizanja kva-litete u javnom sektoru (Pusić, 2002: 195; Musa, 2008: 175). Uslijedio je val upravnih reformi u čije su se programe, pored prvotnih zadataka usmjerenih na smanjenje javne potrošnje i povećanje efikasnosti upravnih organizacija, počeli uvoditi i oni orijentirani na unaprjeđenje kvalitete u smislu orijentacije na korisnike (Pollitt i Bouckaert, 1995: 7). Pod utjecajem dok-trine novog javnog menadžmenta (NJM) sve se više govori o potrošačima/klijentima/kupcima koji zahtijevaju visokokvali-tetne javne usluge kao ekvivalent punoj cijeni usluge koju sve

poslije uspješno prilagođeni organizacijama javnog sektora. Karou Ishikawa u suradnji s Društvom japanskih znanstvenika i inženjera (JUSE) razvio je koncept krugova kvalitete, dok je W. Edwards Deming veliku važnost i odgovornost za kvalitetu pridavao menadžmentu organizacije kojemu u 14 točaka kvalitete daje upute za njezino unaprjeđenje. Deming je zaslužan i za razvoj PDCA kruga koji se po njemu još naziva i Demingovim krugom. Phi-llip B. Crosby zagovarao je metodu »nula pogrešaka« (Zero Defects) koja se temelji na ideji da se kvaliteta postiže sprječavanjem grešaka i usklađiva-njem sa postavljenim zahtjevima. Juran je, pak, tvorac koncepta nazvanog Juranova trilogija koji povezuje funkciju upravljanja kvalitetom s funkcijom upravljanja financijama na temelju triju faktora: sustavnog planiranja, kon-trole i unaprjeđenja. Naime, njegov pristup temelji se na uvjerenju da loša kvaliteta dovodi do ogromnih troškova te bi se uklanjanjem uzroka niske razine kvalitete oslobodila »zarobljena« financijska sredstva (Tompkins, 2005: 344).

2 Međutim, američki pristup upravljanju kvalitetom snažno je obilježen utje-cajem Taylorove znanstvene organizacije rada (scientific management) za koju su karakteristični odvajanje planiranja i obavljanja posla, utvrđivanje operativ-nih postupaka od strane specijaliziranih menadžera, vanjske nagrade kao temelj za motivaciju radnika te natjecateljske strategije radi maksimiziranja rezultata. Suprotno tome, japansko upravljanje kvalitetom uključuje sudjelovanje radnika u definiranju i prilagođavanju operativnih procedura, integraciju planiranja i iz-vršavanja posla, intrinzične nagrade poput zadovoljstva postignućem i služenjem korisnicima te strategiju usmjerenu na maksimiziranje kvalitete i zadovoljstva korisnika, ponekad čak i nauštrb efikasnosti i ekonomičnosti (Tompkins, 2005: 337–338).

213

češće plaćaju.3 Kada to nije slučaj, od organizacija javne upra-ve traži se da pružaju jeftinije, a kvalitetnije usluge.4

3 U radu se naizmjence koriste izrazi građanin, korisnik i konzument/potrošač usluga imajući na umu pojedince kojima su namijenjeni proizvodi i usluge javne uprave. Međutim, riječ je o pojmovima koji se međusobno sadržajno razlikuju u ve-likoj mjeri. Nakon prvotne, isključive uloge pojedinca kao obespravljenog podani-ka u odnosu prema svemoćnom monarhu, uslijedila je faza građanskodemokratskih borbi za neovisnost i slobodu nakon kojih pojedinac postaje građanin s političkim pravima te aktivan sudionik u formiranju vlasti. Razvoj javnih službi i preuzimanje njihova obavljanja od strane države pojedinca su pretvorili u korisnika usluga čiju realnu cijenu on ne plaća (u cijelosti ili djelomično), nego se troškovi podmiruju iz javnog proračuna. Sudjelovanjem u javnim poslovima pojedinac postaje suradnik (partner) vlasti i uprave. Pod utjecajem doktrine NJM-a i stavljanja u prvi plan ekonomskih vrijednosti u javnoj upravi dolazi do naglašavanja uloge konzumenta (potrošača, klijenta) koji plaća realnu cijenu javnih usluga, pa su mu one i dostupne ovisno o njegovim plaćevnim sposobnostima (Grupa autora, 2006: 19–23). Upravo je prenošenje vrijednosti i tehnika iz privatnog sektora u javni sektor dovelo do zanemarivanja uloge pojedinca kao građanina i korisnika, pa i suradnika u njegovu odnosu spram uprave te naglašavanja pasivne uloge konzumenta/potrošača/klijen-ta. Tome često odgovara i vokabular koji se koristi prilikom primjene instrumenata za podizanje kvalitete (Pollitt i Bouckaert, 1995a), a kada to i nije slučaj (barem u naslovu dokumenta, kao kod tzv. Povelje građanina – Citizen’s Charters), postupa-nje uprave prema pojedincima jednako je onome u odnosima organizacija privat-nog sektora prema potrošačima njihovih proizvoda odnosno usluga (Schiavo, 2000; prema: Đulabić, 2006: 21). Dunn i Miller (2007: 347), pak, tvrde da je jedno od načela NJM-a istaknuto u djelu Reinventing Government (1993) autora Osbornea i Gaeblera ključna uloga uprave u osnaživanju samoupravljanja građana i zajednica kroz demokratsku participaciju. Ističu da je stoga ideja o građanima »klijentima«, pasivnim primateljima javnih usluga, promašena u kontekstu NJM-a.

4 Moullin (2002: 6–7) ističe da ulaganje u kvalitetu može smanjiti troškove do kojih dovode usluge loše kvalitete. Ponekad povećanje troškova jedne orga-nizacije ili odjela dovodi do smanjenja troškova drugih organizacija ili odjela. Tako, primjerice, ulaganje u kvalitetu usluga u sektoru socijalne skrbi može ne samo smanjiti troškove socijalnih službi u budućnosti nego i dovesti do ušteda kaznenopravnog sustava zbog smanjenja stope kriminaliteta. Smanjenje troško-va vođenja službe poželjno je i moguće u slučajevima kada su oni previsoki u odnosu prema veličini dodane vrijednosti koju korisnici dobivaju, kao u sluča-ju iznimno složenih postupaka pružanja određenih usluga. Pollitt i Bouckaert (2011: 191–192) također navode pozitivne primjere takvih nastojanja (posebno vezane uz razvoj i primjenu informacijsko-komunikacijske tehnologije), ali i pa-radokse koji se pritom javljaju. Naime, čini se da je mogućnost istodobnog sma-njenja troškova i povećanja kvalitete obrnuto proporcionalna razini efikasnosti u pružanju usluga. U organizacijama koje su već super-efikasne ima najmanje mjesta za »rezanje« i svako inzistiranje na takvim mjerama zapravo ide nauštrb kvalitete. Također se navodi važnost veličine smanjivanja troškova. Što je ona veća, teže će biti ostvariti pozitivne pomake u kvaliteti.

214

U tu svrhu upravne organizacije počinju primjenjivati po-sebne modele i instrumente unaprjeđenja kvalitete, bilo da je riječ o modelima preuzetim iz privatnog sektora i prilagođe-nim posebnostima organizacija javnog sektora ili onima koji su kreirani prvenstveno za javni sektor.

Navedeni trend nije zaobišao ni lokalne jedinice u kojima se pruža niz različitih javnih usluga nužnih za svakodnevno funkcioniranje lokalne zajednice. U njima građani i drugi subjekti u mnogo većoj mjeri dolaze u neposredan kontakt s pružateljima usluga te se može pretpostaviti da je i interes za kvalitetu usluga na toj razini posebno izražen. Tome pri-donosi i jačanje uloge lokalne samouprave u širem sustavu javne uprave utemeljeno na načelima supsidijarnosti, orijen-tacije prema korisnicima i participacije građana u lokalnim poslovima.

Nakon pregleda dosadašnjeg razvoja shvaćanja koncepta kvalitete u javnoj upravi, u radu će se prikazati glavna obiljež-ja instrumenata unaprjeđenja kvalitete orijentiranih na korisni-ke, pokazati njihove prednosti i nedostatke te moguće načine prevladavanja postojećih problema. Potom će se analizirati primjena tih instrumenata u hrvatskoj lokalnoj samoupravi te na primjeru dviju studija slučaja ilustrirati ključni aspekti ra-zličitog pristupa i uspješnosti upravljanja kvalitetom lokalnih usluga. Zaključno će se dati prijedlozi za budući razvoj i po-boljšanja u području upravljanja kvalitetom lokalnih usluga u Hrvatskoj.

2. različita shvaćanja koncepta kvalitete u javnoj upravi

Kvaliteta je prilično neodređen pojam koji se može pro-matrati s različitih perspektiva i stoga ju je teško definirati. U literaturi se posebno ističu sljedeći koncepti odnosno faze u razvoju shvaćanja kvalitete u javnom sektoru (usp. Beltrami, 1992: 770, prema: Löffler, 2001: 7; Bovaird i Löffler, 2003: 314):

215

– kvaliteta kao »usklađenost s propisima« (proizlazi iz in-ženjerskog pristupa i »kulture ugovaranja«),

– kvaliteta kao »usklađenost sa svrhom« (ili »ostvarivanje organizacijskih ciljeva«, proizlazi iz perspektive susta-va), te

– kvaliteta kao »postizanje zadovoljstva korisnika« (ili »nadilaženje očekivanja klijenata«, proizlazi iz potro-šačke psihologije).

2.1. Kvaliteta kao usklađenost s propisima

Izjednačavanje kvalitete s poštovanjem normi i pro-cedura karakterizira klasični model javnog menadžmenta utemeljen na upravljanju putem propisa. Riječ je o modelu koji se razvio krajem 19. st. i ostao dominantan do sredine 20. st., ali još uvijek nije napušten. Tome svjedoče zemlje kontinentalne Europe s upravnopravnim sustavima koji naglasak stavljaju na načelo zakonitosti u radu uprave, od-nosno zahtjev da sve upravne akcije imaju čvrsto uporište u pravnoj normi. Kvaliteta se postiže formalno korektnim djelovanjem odnosno isključivanjem svake arbitrarnosti u postupanju, a provjerava usporedbom propisane s provede-nom djelatnošću.

Takvo shvaćanje odgovara prijašnjem označavanju kvali-tete kao tehničke usklađenosti sa specifikacijama u industri-ji (Löffler, 2001: 7). Propisivanje standarda daje jasne upu-te zaposlenicima što se zahtijeva te je relativno jednostavno provjeriti jesu li oni postignuti (Moullin, 2002: 12). Međutim, problem proizlazi iz same prirode usluga koje se za razliku od proizvoda teško standardiziraju i u mnogim je slučajevima individualan pristup poželjniji od standardizacije postupanja. Osim toga, postavljeni standardi ne moraju odgovarati ono-me što korisnici doista žele i očekuju. Takva se situacija može promijeniti na način da se oni uključe u postavljanje specifi-kacija ili standarda kvalitete usluga koje primaju, što u praksi često nije tako.

216

2.2. Kvaliteta kao ostvarivanje organizacijskih ciljeva

Tijekom 1960-ih u javnoj upravi postaje popularno uprav-ljanje putem ciljeva (management by objectives) što je donek-le promijenilo dotadašnje shvaćanje kvalitete. Kvaliteta se počinje povezivati sa svrhom kojoj proizvod odnosno usluga treba služiti (ibid ), odnosno s postizanjem organizacijskih ili društvenih ciljeva.5 Dakle, ako proizvod ili usluga postiže na-mjeravanu svrhu, riječ je o kvalitetnom proizvodu ili usluzi.

Finija inačica ovog pristupa, upravljanje putem rezultata (management by results), pojavljuje se u javnom sektoru tije-kom 1970-ih, a karakterizira je naglasak na ishodima javnih politika koji se trebaju ostvarivati na temelju utvrđenih ciljeva organizacije i odgovarajućih mjerila za izvođenje te biti praćeni redovitim nadzorom, prilagodbom, povratnom informacijom i utvrđivanjem postignuća (Perko-Šeparović, 2006: 93–94). Za razliku od upravljanja putem ciljeva koje naglašava buduće stanje, upravljanje putem rezultata naglasak stavlja na stvarno postignute rezultate i za njih veže proračunsko financiranje, nagrade i kazne za službenike i organizacije prema njihovim postignućima (Koprić et al., 2014: 126).

U svakom slučaju, riječ je o shvaćanju kvalitete kao uskla-đivanju ulaznih stavki (inputs) i procesa (processes) s izlaz-nim rezultatima (outputs) i ishodima (outcomes). Kvaliteta se ostvaruje postizanjem unaprijed utvrđenih rezultata. Međutim, riječ je o pristupu kratkoročne orijentacije koji ne uzima u ob-zir važnost održanja organizacije što je kod upravljanja putem propisa (klasičnog modela) središnje pitanje upravljanja (Per-ko-Šeparović, 2006: 93–94).

2.3. Kvaliteta kao postizanje zadovoljstva korisnika

Orijentacija na korisnika značajna je karakteristika cjelo-vitog upravljanja kvalitetom (Total Quality Management

5 Riječ je o terminu koji proizlazi iz prijašnjeg izraza fitness for use (priklad-nost za upotrebu) budući da se prva generacija tehnika za podizanje kvalitete usmjerila na utvrđivanje količine proizvoda s pogreškom koja ih čini neupotreb-ljivima (Pollitt i Bouckaert, 1995: 10).

217

– TQM),6 pristupa koji se u javnom sektoru, prvenstveno SAD-a i Velike Britanije, počeo primjenjivati tijekom 1980-ih.7 Postizanje zadovoljstva korisnika, pa i nadilaženje njegovih očekivanja,8 postaju polazna točka pri utvrđivanju ostvarenog stupnja kvalitete (Löffler, 2002: 7). Upravljanje kvalitetom je cjelovito budući da obuhvaća kvantitetu i kvalitetu ulaznih stavki, aktivnosti, izlaznih elemenata i učinaka, unutarnju i vanjsku dimenziju organizacije i zahtjev za kontinuiranim unaprjeđenjem djelovanja organizacije (Pollitt i Bouckaert, 1995: 6).

Međutim, postavlja se pitanje u kojoj je mjeri takav pristup (ili »menadžerska religija«, kako ga nazivaju Pollitt i Bouckaert, 1995: 5), razvijen u privatnom sektoru, prikladan za organi-zacije javnog sektora. U javnom sektoru moraju se uzeti u obzir troškovi usluga koje korisnici ne plaćaju izravno. U ne-dostatku sredstava koja bi omogućila zadovoljavanje zahtjeva

6 Pored toga, naglasak se stavlja i na postavljanje ciljeva kvalitete u organi-zacijskim planovima, širenje entuzijazma za podizanjem kvalitete na svim razi-nama u organizaciji, »labavljenje« unutarorganizacijskih granica s obzirom na raširenost problema kvalitete kroz cijelu organizaciju, ulaganje u osposobljava-nje, izbjegavanje pogrešaka, a ne njihovom (skupom) naknadnom popravljanju i dr. (Pollitt i Bouckaert, 1995: 4).

7 Međutim, zahtjevi korisnika/klijenata kao mjerilo kvalitete i prije su se isti-cali u okviru teorije upravljanja kvalitetom. Ishikawa je još 1950-ih skovao frazu »sljedeći proces je naš klijent« čime je krugove kvalitete usmjerio upravo prema zahtjevima klijenata (Tompkins, 2005: 336). Cjelovitom upravljanju kvalitetom prethodio je koncept cjelovite kontrole kvalitete (Total Quality Control – TQC). Armand Feigenbaum, zaslužan za njegov razvoj, smatrao je da se kvaliteta može postići isključivo ako se u osiguranje kvalitete uključe sve ključne faze proizvod-nog procesa odnosno svi relevantni akteri. Upravljanje kvalitetom smatrao je jednom od najvažnijih menadžerskih funkcija koja uključuje korištenje krugova kvalitete i timove iz različitih područja rada uklanjanja uočenih nedostataka i kontinuiranog unaprjeđenja radnog procesa. Na taj način je napravljen odmak od shvaćanja da je problem kvalitete isključiva briga odjela za kvalitetu prema razmišljanju da se kontroli kvalitete mora pristupiti na cjelovit način i na razini cijele organizacije (Tompkins, 2005: 330–331). Izraz cjelovito upravljanje kvali-tetom (TQM) prvi je put upotrijebilo američko ministarstvo obrane (2005: 338).

8 Očekivanja se definiraju kao misli, vjerovanja i iščekivanja budućnosti koja se često javljaju u okolnostima nesigurnosti, a mogu se konceptualizirati na raz-ne načine, primjerice kao ideali, norme ili predviđanja, i biti dalje podijeljena na nade i strahove (Hubbert, Sehorn i Brown, 1995, prema: Nilsson, 2010: 823).

218

i želja svih korisnika, organizacija mora staviti u ravnotežu potrebe pojedinaca i potrebe drugih potencijalnih korisnika, uzimajući u obzir dostupnu količinu sredstava (Moullin, 2002: 14). Osim toga, organizacije javnog sektora ograničene su u svom djelovanju direktivama političkih i drugih organa koji reguliraju i nadziru njihov rad (ibid ). Nadalje, često se ističe da se organizacijska kultura u javnim službama razlikuje od one u poslovnim organizacijama (Perko-Šeparović, 2006: 96; Pollitt i Bouckaert, 1995: 5; Rago, 1994: 63), što može činiti prepreku dobrom provođenju TQM-a koji traži snažnu orga-nizacijsku kulturu s gotovo isključivim usmjerenjem na kvali-tetu (Swiss, 1992: 359). Razvoju takve organizacijske kulture ne pridonose ni česte promjene na vodećim pozicijama u or-ganizaciji (Tompkins, 2005: 349). Nadalje, riječ je o pristupu partikularnog karaktera s obzirom na to da je usmjeren na in-dividualnog korisnika/klijenta, a ne o općoj javnosti koja je često korisnik javnih usluga. Na to upućuje i rječnik korišten u literaturi posvećenoj cjelovitom upravljanju kvalitetom koji rijetko uključuje izraz »građanin« (Pollitt i Bouckaert, 1995: 6).9 Ipak, ističe se da TQM može pridonijeti unaprjeđenju učinka upravnih organizacija, ali samo ako su njegova načela i metode prilagođene jedinstvenoj svrsi i kontekstu javne upra-ve (Swiss, 1992: 356).

Bez obzira na određene nedostatke koji ga karakterizira-ju, riječ je o dominantnom pristupu kvaliteti javnih usluga

9 Swiss (1992: 360) također ističe da ponovni naglasak na ulaznim stavkama (input) i procesu može dovesti do toga da organizacija zanemari ili ukine sustave koji postavljaju jasne ciljeve i praćenje rezultata poput upravljanja putem rezul-tata, programskih proračuna i praćenja učinka. Međutim, Tompkins (2005: 349) se ne slaže s takvim stajalištem i tvrdi da ono proizlazi iz nerazumijevanja teorije upravljanja kvalitetom. Ističe da je uvođenje TQM-a vođeno idejom iskorjenji-vanja uzroka lošeg djelovanja i privođenja kraju birokratske ugodnosti te da se poboljšanja procesa mogu tako nazvati samo ako pomažu ostvariti postavljene ciljeve. Ističe da TQM naglašava važnost kvalitativnih mjerenja (pored kvantita-tivnih) te prednost daje mjerenju učinka radnih jedinica, a ne pojedinih radnika, s obzirom na stajalište da razina ostvarenog učinka ovisi i o sustavu o kojem je riječ. Rago (1994: 63) ističe da »u svakom sustavu pružanja usluga pitanja una-prjeđenja rezultata logično predstavljaju pitanja upravljanja procesom«.

219

u posljednja tri desetljeća. Mnogi instrumenti unaprjeđenja kvalitete temelje se upravo na isticanju važnosti orijentacije prema korisnicima i mjerama usmjerenim na zadovoljavanje i nadilaženje njihovih očekivanja. Pritom se često uzima u obzir i važnost vođenja računa o regulacijskim i financijskim ogra-ničenjima u okviru kojih organizacije javnog sektora moraju djelovati, pa se i kvaliteta definira kao »zadovoljenje zahtjeva i očekivanja korisnika i drugih dionika uz održavanje mini-malnih troškova« (Moullin, 2002: 15).

3. instrumenti unaprjeđenja kvalitete orijentirani na korisnike

Unatoč različitim shvaćanjima kvalitete javnih usluga te problemima vezanim za njezino mjerenje, razvijen je niz po-sebnih modela i instrumenata namijenjenih njezinu unaprje-đenju koji se temelje na dobrovoljnoj primjeni. Većina njih potječe iz privatnog sektora, ali su se mnogi tijekom vremena prilagodili posebnostima organizacija javnog sektora, a razvi-li su se i posve novi modeli namijenjeni upravo tom tipu orga-nizacija. Iako posljednjih nema mnogo, njihova primjena sve više raste. Pored toga, primjetno je da se ti instrumenti razvi-jaju tako da se stvaraju njihove varijacije prilagođene poseb-nim sektorima javne uprave. S obzirom na to da su se počeli razvijati pod utjecajem doktrina NJM-a i dobrog upravljanja (good governance), ne čudi što se temelje na konceptu ori-jentacije prema korisnicima. Međutim, treba imati na umu i tradicionalne mehanizme prijedloga i pritužbi koji se također temelje na odnosu uprave i građana, ali su uređeni pravnim propisima te su tijela javne uprave obvezna osigurati njihovu primjenu.

U nastavku će se analizirati četiri instrumenta unaprjeđe-nja kvalitete koji kvalitetom smatraju ostvarivanje očekiva-nja korisnika. Riječ je o zajedničkom okviru za ocjenjivanje (Common Assessment Framework – CAF), poveljama javnih službi, nagradama za kvalitetu u javnom sektoru i istraživanju

220

zadovoljstva korisnika. Ti se instrumenti međusobno razlikuju po načinu vrednovanja kvalitete odnosno stupnju uključenosti vanjskih sudionika u proces njihove primjene. Dok je CAF instrument samoocjenjivanja u čijoj primjeni sudjeluju isklju-čivo zaposlenici organizacije, povelje javnih službi obuhva-ćaju standarde obavljanja javnih službi koje formulira osoblje upravnih organizacija i potom ih predstavlja korisnicima. Na-građivanje za kvalitetu i istraživanje zadovoljstva korisnika u većoj mjeri uključuju vanjske sudionike s obzirom na to da od-luku o najuspješnijoj organizaciji ili projektu donose vanjski stručnjaci, a istraživanje zadovoljstva korisnika nužno uklju-čuje sudjelovanje građana u provođenju anketnog ispitivanja. Poredak tih instrumenata s obzirom na stupanj uključenosti vanjskih subjekata u postupak vrednovanja kvalitete prikazan je na slici 3.1.

Slika 3.1. Instrumenti unaprjeđenja kvalitete prema stupnju uključe-nosti vanjskih subjekata

221

3.1.  Zajednički okvir za ocjenjivanje (Common Assessment Framework – CAF)

Kao rezultat suradnje stručnjaka okupljenih u radnu skupi-nu za inovaciju u javnim službama – IPSG (Innovative Public Services Group)10 – razvijen je CAF, europski TQM model upravljanja kvalitetom koji se temelji na EFQM modelu te nje-mačkom Speyer modelu, a kreiran je posebno za organizacije javnog sektora (Staes et al., 2010: 36). Riječ je o besplatnom i jednostavnom instrumentu samoocjenjivanja učinkovitosti i uspješnosti organizacije sastavljenom u obliku upitnika.11 Mogu ga koristiti organizacije javnog sektora na nacionalnoj/federalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, za vrednovanje cjelo-kupne organizacije ili samo pojedine unutarnje organizacijske jedinice. Nadalje, može se primjenjivati za poboljšanje djelo-vanja specifične organizacije, ali i kao dio šire reforme javne uprave (CAF RC et al., 2010: 9).

Općenito, CAF treba identificirati slabe i dobre točke u organizaciji i postaviti temelje za izgradnju akcijskog plana za poboljšanje funkcioniranja organizacije te razmjenu dobre prakse. Budući da u njegovu ispunjavanju sudjeluju sami čla-novi organizacije, smatra se da CAF pridonosi izgradnji parti-cipativne organizacijske kulture.

Strukturu CAF-a čini devet EFQM kriterija za analizu or-ganizacije (slika 3.2.) koji su potom razrađeni na 28 potkrite-rija specificiranih sa po 10-ak pitanja.

10 IPSG je radna skupina osnovana 1997. u okviru EUPAN-a, a sastavljena je od stručnjaka iz EIPA-e, Škole iz Speyera, i eksperata za EFQM te stručnjaka iz država članica.

11 Prednost CAF modela u odnosu na EFQM model sastoji se upravo u nje-govoj orijentaciji na organizacije javnog sektora te činjenici da je riječ o besplat-nom, svima dostupnom instrumentu upravljanja kvalitetom. S obzirom na to da se članstvo u EFQM plaća u visokim iznosima (od 1,350 do 11,000 eura), u slučaju nepostojanja CAF-a mnoge bi organizacije zbog financijskih ograničenja bile uskraćene za primjenu EFQM modela izvrsnosti.

222

Slika 3.2. Struktura CAF modela. Izvor: www.eipa.eu.

Krajnji je cilj CAF modela pomoći organizacijama da se približe vrijednostima koje promovira TQM. S vremenom, te vrijednosti trebaju postati dio organizacijske kulture. Smisao je, stoga, da upotrebom CAF modela organizacija postane svjesna potrebe za poboljšanjem svoje efikasnosti kako bi mo-gla uspješno djelovati u skladu s tim vrijednostima.

Od početka primjene CAF modela do danas broj koris-nika tog instrumenta upravljanja kvalitetom višestruko je porastao. U listopadu 2013. registrirano je 2.829 korisnika u 48 zemalja i europskim institucijama.12 Pored broja kori-snika CAF-a, ključni su pokazatelji rasprostranjenosti tog modela u nekoj zemlji i nacionalni korespondent, posto-janje akcijskog plana za primjenu CAF-a na razini države (ili regionalne samouprave) i brošure za upotrebu na jeziku korisnika (Koprić et al., 2012: 211). Važno je istaknuti da korisnici CAF modela nisu samo zemlje članice EU, nego i druge europske, ali i izvaneuropske države te europske in-

12 Italija ima najveći broj korisnika, njih više od 400. Slijede je Poljska sa 324 i Belgija sa 316 korisnika.

223

stitucije.13 Pritom najveći broj registriranih korisnika (1.614) čine lokalne upravne organizacije.

Tijekom vremena razvijena je i ideja o potrebi razvoja CAF modela prilagođenih specifičnostima posebnih sektora. 2010. odobren je CAF model za sektor obrazovanja, dok su neke zemlje razvile i CAF za pravosuđe, CAF za urede mirovinskog osiguranja, CAF za lokalnu upravu i druge (EIPA, 2005: 15).

Korisnici se svake dvije-tri godine okupljaju na CAF-ovim korisničkim danima (CAF Users Events) na kojima razmje-njuju iskustva u primjeni tog modela, šire TQM vrijednosti među javnim sektorima u Europi i raspravljaju o prijedlozima za daljnja poboljšanja.14

Provedeno je i nekoliko studija o primjeni CAF modela. Istraživanja pokazuju da se organizacije odlučuju na primje-nu CAF-a zbog njih samih, prvenstveno kako bi identificira-le jake točke i područja za poboljšanje, što i jest prvenstvena svrha instrumenata samo-ocjenjivanja (EIPA, 2005: 34; Staes et al., 2011: 67). Nadalje, koristi od primjene CAF-a odgo-varaju glavnim razlozima zbog kojih su se organizacije od-lučile na primjenu toga modela. Kao glavne koristi kojima je primjena CAF-a pridonijela navode se utvrđivanje potrebe za razmjenom informacija i poboljšanjem komunikacije, jasna identifikacija slabih i jakih točaka u organizaciji, kao i važnih aktivnosti koje treba poduzeti, bolje razumijevanje problema organizacije, stvaranje novih ideja i novog načina razmišlja-

13 Organizacije svih članica EU registrirane su kao korisnice CAF modela. Od drugih europskih zemalja CAF-om se koriste Norveška, Švicarska, Bosna i Hercegovina, Makedonija, Turska, Island, Crna Gora, Kosovo i Srbija. Više od 80 organizacija u Dominikanskoj Republici registrirani su korisnici CAF-a, dok Rusija, Kina, Namibija, Ekvador, Tunis, Maroko, Peru, Brazil, Čile, Obala Bje-lokosti i Južnoafrička Republika imaju po manje od pet korisnika. Za detaljnije podatke v. www.eipa.eu.

14 Do sada je održano pet CAF događaja. Prvi, nazvan Self-Assessment and Beyond i održan u organizaciji talijanskog predsjedništva u studenom 2003., bio je posvećen razvoju boljeg razumijevanja uvjeta pod kojima CAF može biti ko-risno i analitičko sredstvo za unaprjeđenje javnih uprava te identificiranje uloge nacionalnih strategija u promociji CAF modela. Kasniji dani CAF-a održani su u Luxembourgu 2005., Lisabonu 2007., Bukureštu 2010. i Oslu 2012.

224

nja, pozitivno gledanje na mogućnost sudjelovanja i razmjene pogleda, itd. (EIPA, 2005: 48). Tijekom istraživanja provede-nog 2011. prvi se put nastojalo izmjeriti utjecaj primjene CAF modela na kulturu izvrsnosti u organizacijama. Pokazalo se da je gotovo polovina osoblja pod utjecajem kulture izvrsnosti te da je primjena CAF-a pozitivno djelovala na razinu TQM zrelosti organizacije (Staes et al., 2011: 104).

Sve veći broj korisnika CAF-a i izražena spremnost na dalj-nje korištenje tog instrumenta dosadašnjih korisnika15 upućuje na njegovu prihvaćenost i pozitivnu ocjenu organizacija jav-nog sektora. Bilo da se primjenjuje zasebno ili u kombinaciji s drugim instrumentima upravljanja kvalitetom (Staes i Thijs, 2005: 43), čini se da je riječ o prevladavajućem modelu za unaprjeđenje djelovanja organizacija i njihovu približavanju načelima izvrsnosti kroz samovrednovanje (benchmarking) i razmjenu ideja kao temelj učenja (benchlearning).

3.2. Povelje javnih službi

Reforme javne uprave koje su se odvijale pod utjecajem doktrine NJM-a dovele su, između ostalog, i do razvoja tzv. politike »poveljiziranja«. Riječ je o uvođenju povelja javnih službi (javnih povelja) u sustave javne uprave pojedinih zema-lja kojima se uspostavljaju standardi obavljanja i kvalitete tih službi. Rezultat je to politike orijentacije javne uprave prema korisnicima ili, bolje rečeno, klijentima usluga koje pruža.

Svrha je poveljiziranja da građani čije zadovoljstvo postaje polazište u definiranju i ocjeni kvalitete budu unaprijed upo-znati s onime što mogu očekivati od djelovanja pružatelja jav-nih službi.16 Smatra se da se time jača njihov položaj u odnosu na javnu upravu, s jedne strane, te podiže kvaliteta upravnih službi, s druge (Đulabić, 2006: 14–15; Prime Minister, 1991,

15 Tijekom istraživanja provedenog 2005. 95% organizacija izrazilo je na-mjeru daljnjeg korištenja CAF modelom (EIPA, 2005: 46).

16 Pored toga, temeljna načela britanske povelje građanina bila su: otvore-nost, informacija, transparentnost, nediskriminacija, dostupnost i naknada (Bo-vaird i Löffler, 2003: 142).

225

prema Pollitt, 1994: 10).17 Naime, zbog nastojanja da javni sektor počne djelovati po načelima privatnog sektora, mijenja se uloga građana koji se u sve većoj mjeri počinju smatrati konzumentima usluga koje uprava pruža i čije se preferencije trebaju poštovati.

Jedan od glavnih inicijatora politike »poveljiziranja« bila je vlada J. Majora koja je 1991. pokrenula Citizen’s Charter program. U svom manifestu ističe da je »Povelja građani-na (Citizen’s Charter) najdalekosežniji ikad osmišljen pro-gram za podizanje kvalitete u javnim službama. Usmjeren je na potrebe onih koji se koriste javnim uslugama, proširuje prava ljudi, zahtijeva da službe uspostave jasne standarde i obavijeste javnost o tome u kojoj su mjeri ti standardi ispu-njeni« (Konzervativna stranka, 1992). U okviru britanske javne uprave tijekom 1990-ih donesen je niz povelja na ra-zličitim razinama vlasti i za različite organizacije: 42 povelje na nacionalnoj razini namijenjene korisnicima različitih jav-nih usluga – putnicima, pacijentima, roditeljima, studenima i dr., te oko 10 000 lokalnih javnih povelja za resore policije, vatrogasne službe, škola, bolnica, itd. (Đulabić, 2006: 18). Britansku politiku slijedile su mnoge druge zemlje tijekom 1990-ih godina, iako ne uvijek tragom iste logike.18 Razlike između anglosaksonske i kontinentalnoeuropske javnopravne tradicije odrazile su se i na shvaćanje pravne naravi povelja. Sukladno inzistiranju na vladavini prava i zaštiti prava gra-đana od nezakonitog djelovanja upravnih tijela, u zemljama kontinentalne Europe postoji tendencija da se poveljama daje

17 Povelje javnih službi nalaze svoje mjesto prvenstveno u onim organiza-cijama javne uprave koje su usmjerene na pružanje javnih usluga korisnicima. Stoga su organizacije koje ne dolaze u izravan kontakt s građanima odnosno čije je djelovanje osjetljive naravi (npr. oružane snage) često skeptične prema vrijed-nosti javnih povelja kao menadžerskog sredstva za podizanje kvalitete (Falconer i Ross, 1999: 346).

18 Ovdje dolazi do izražaja razlika u shvaćanju koncepta kvalitete javnih službi između anglosaksonskih zemalja i zemalja kontinentalne Europe. Za pos-ljednje su poštovanje vladavine prava i zaštita građana puno važniji od same potrage za kvalitetom proizvoda ili usluge. Stoga u kontinentalnim poveljama polazna točka nije toliko proizvod ili usluga za klijenta koliko sudjelovanje gra-đana u planiranju i stvaranju usluga (Pollitt i Bouckaert, 1995: 8).

226

obilježje dokumenta koji građanima jamči dodatna prava u njihovu odnosu prema upravi. S druge strane, u anglosakson-skom pravnom krugu javne povelje smatraju se menadžer-skim instrumentom za postizanje postavljenih rezultata u upravi (2006: 26).

Unatoč svojoj popularnosti, povelje javnih službi doživje-le su i snažne kritike, kako od građana, tako i upravnih služ-benika te drugih stručnjaka iz područja javne uprave. Naime, dio javnosti shvatio je uvođenje javnih povelja kao još jedan politički trik vladajuće stranke (Bevins, 1991, prema: Pollitt, 1994: 10; Kingdom, 2000, prema: Đulabić, 2006: 23). Struč-njaci politici poveljiziranja i konceptu javnih povelja kao in-strumentu za osnaživanje građanskih prava također upućuju nekoliko ozbiljnijih kritika. Prvo, iako se iz samog naziva to ne bi moglo zaključiti, povelje javnih službi u svom sadržaju najmanje spominju građanina, a mnogo više kupca, klijenta i korisnika javnih službi. Pri tome je često riječ o »rascjepka-nim« korisnicima odnosno korisnicima pojedinih službi koji se u poveljama označuju kao roditelji, pacijenti, nezaposleni, kupci, itd. (Pollitt, 1994: 12). Sve to upućuje na reduciranje uloge pojedinca kao građanina u njegovu odnosu prema upra-vi. Građanin je član političke zajednice sa specifičnim građan-skim pravima i obvezama koje su mnogo šire od onih koje se pridaju potrošaču kao nositelju određene pozicije u mreži tr-žišnih odnosa (ibid ). Đulabić (2006: 20) ističe da »koncepcija građanstva ima konotaciju aktivnosti i stoji nasuprot donekle pasivnom konzumentu…« Međutim, istraživanja pokazuju da mnogi korisnici usluga javnih službi nisu upoznati s postoja-njem javnih povelja (Kingdom, 2000, Duggett, 1998; Sharma i Agnihotri, 2001; Schiavo, 2000, prema: Đulabić, 2006: 23), a i ako jesu, ne mogu navesti niti jedan na njima utemeljen standard (Pollitt, 1994: 13). Aktivna uloga potkopana je i či-njenicom što sami korisnici ne sudjeluju u kreiranju sadržaja povelja javnih službi, nego u tome najveću ulogu imaju drugi različiti akteri – političari, menadžeri, profesionalci. Elcock (1996, prema: Falconer i Ross: 1999: 342) ističe da se (bri-

227

tanska) Povelja građanina prvenstveno odnosi na poboljšanje »zaštićenih prava, privilegija i povlastica klijenata«, a ne na jačanje »participativne uloge građanina u utjecaju na politike i upravljanje javnim uslugama koje plaćaju i koriste«. Nada-lje, jačanje položaja građana prema upravi otežano je ako se ima na umu da proklamirane obveze pružatelja javnih usluga, u pravilu, nisu pravno obvezujuće.19 Povelje javnih službi sto-ga su jedno od soft law mehanizama regulacije prava građana u njihovu odnosu s upravom te trebaju djelovati snagom svog autoriteta (Đulabić, 2006: 27).20 Drugo, budući da se javne po-velje donose za pojedine specifične sektore, ne postoji jedin-stvena, konačna lista prava, ovlasti i obveza, a kompleksnosti koncepta javnih povelja pridonosi i to da se u mnogim pove-ljama miješaju već postojeće i nove odredbe, s jedne strane, te zakonom utvrđena prava, propisi upravnih tijela i obična me-nadžerska obećanja, s druge (Pollitt, 1994: 9). Treće, postavlja se pitanje kako utvrditi jesu li pozitivni pomaci u jačanju uloge građana spram uprave kao i podizanje kvalitete upravnih uslu-ga izravna i jedina posljedica uvođenja povelja javnih službi. Isto se pitanje, naravno, može postaviti i za druge instrumente upravljanja kvalitetom. Čini se da su postignuta unaprjeđenja kvalitete često već prije postojala ili su rezultat nekih drugih napora, lokalnih inicijativa, financijskih pritisaka, zakonskih obveza i sl.

Ipak, određena poboljšanja, poput nošenja pločica s ime-nom i ubrzanje poboljšanja postupaka pritužbi, izravna su posljedica uvođenja povelja (McKeown, 1993, prema Pollitt,

19 Iako je u izvornoj Povelji građanina (Citizen’s Charter) navedeno da je »od ključne važnosti da sve javne službe, uključujući i one lokalne, imaju jasne i objavljene postupke žalbi« te su propisani temeljni mehanizmi za ostvarenje tog postulata (Major, 1991: 42), čini se da je propisivanje pravnih lijekova za kršenje danih obećanja prije iznimka nego pravilo (Pollitt, 1994: 12).

20 Kad je postupak donošenja javnih povelja bio centraliziran, bilo je primje-ra njihova nepoštovanja od organizacija kojima su namijenjene. Tako su neke lo-kalne obrazovne institucije u Velikoj Britaniji odredbe Povelje roditelja smatrale irelevantnima, dok druge institucije i njihovi ravnatelji čak nisu podijelili letke roditeljima, nego su ih ostavili u kutijama u skladištu (Pollitt, 1994: 10).

228

1994: 13). Isto tako, korištenje povelja javnih službi kao me-nadžerskog instrumenta za ostvarenje postavljenih ciljeva po-tiče pozitivne promjene u samim organizacijama-pružateljima javnih usluga. Ako se ciljevi nastoje postići kroz dijalog s ko-risnicima usluga koje organizacija pruža, time se neizravno pridonosi unaprjeđenju njihova međusobnog odnosa i položaja korisnika (Falconer i Ross, 1999). Povelje javnih službi mogu poslužiti kao vrijedan instrument za podizanje kvalitete javnih usluga uz uvjet aktivnije participacije građana u njihovu dono-šenju, njihovu upoznavanju sa standardima obavljanja službe, pravima i obvezama te jasno utvrđenim postupcima pritužbi i sankcijama za neispunjenje utvrđenih standarda.

3.3. Nagrade za kvalitetu

Nagrade za kvalitetu razvijene su najprije u okviru privat-nog sektora, dok su se prednosti nagrađivanja uspjeha orga-nizacija javnog sektora značajnije počele prepoznavati tek 1990-ih godina. Suočen s ratnim posljedicama, Japan se na-kon 2. svjetskog rata okrenuo jačanju industrijske, posebno automobilske industrije, te se prva nagrada za kvalitetu indu-strijskih proizvoda (Deming Prize) pojavljuje upravo ondje 1951. U Americi i Europi prve su nagrade razvijene 1980-ih odnosno 1990-ih te se njihova primjena s vremenom proširuje na organizacije javnog sektora. Natjecanja namijenjena uprav-nim organizacijama započela su na nacionalnim razinama, a poslije su se razvile regionalne, pa i međunarodne nagrade za kvalitetu u javnom sektoru.

Danas postoji niz različitih nagrada koje se mogu klasifi-cirati ne samo po teritorijalnom (međunarodne, regionalne, nacionalne, subnacionalne) nego i drugim kriterijima (npr. ulazne i natjecateljske, nagrade za uspjeh cijele organizacije ili pojedinog projekta i dr.) (Džinić, 2012).

Lokalne jedinice mogu sudjelovati na natjecanjima koja se organiziraju isključivo za organizacije na lokalnoj razini, ali se u značajnoj mjeri prijavljuju i na šira natjecanja. Tako su na sva četiri natjecanja za dodjelu Europske nagrade u javnom

229

sektoru (European Public Sector Award – EPSA)21 prevlada-vali projekti lokalnih organizacija čineći udio od 42,33% do gotovo 50% ukupno prijavljenih projekata.22

Ističe se da se nagrađivanjem upravnih organizacija ostva-ruju dvije ključne svrhe (Löffler, 2001: 27). S jedne strane, ono služi kao benchmarking instrument u području koje ne poznaje tržišne mehanizme podizanja kvalitete. Smatra se da se uvođenjem natjecanja organizacijama omogućuje »podi-zanje svijesti o stupnju vlastite osposobljenosti/uspješnosti i potrebi da se ista poveća« (Maleković i Puljiz, 2010: 216). Usporedbom s drugima organizacija može mjeriti vlastitu uspješnost i utvrditi mogućnosti za napredovanje. S druge strane, da bi se od nagrađivanja imalo koristi, nije nužno da se u natjecanju neposredno sudjeluje. Dodjelom nagrada obično ne završava ciklus nagrađivanja, nego se nastavlja isticanjem pozitivnih primjera i promocijom dobre prakse publiciranjem brošura s opisom nagrađenih projekata, odr-žavanjem radionica i seminara za razmjenu pozitivnim isku-stava i sličnim načinima širenja primjera uspješnosti. Na taj način ostvaruje se benchlearning funkcija odnosno unaprje-đenje vlastitog djelovanja na temelju tuđeg iskustva. Smatra se da nagrađivanje može utjecati na promjenu organizacij-ske kulture i dovesti do razvoja natjecateljske odnosno učeće kulture.

Dakle, za razliku od CAF-a pri nagrađivanju je riječ o vanj-skom vrednovanju kvalitete. Obično ga provode stručnjaci iz

21 EPSA je regionalna nagrada koja se dodjeljuje organizacijama javnog sektora (i njihovim partnerima) sa europskog geografskog područja svake dvije godine za kvalitetu prijavljenih projekata. Do sada su održana četiri natjecanja (2007., 2009., 2011. i 2013.) na kojima je ukupno prijavljeno više od 1000 pro-jekata iz 38 zemalja i institucija EU.

22 Na prvom EPSA natjecanju održanom 2007. od ukupno 320 prijavljenih projekata 158 (49,38%) ostvareno ih je na lokalnoj razini. 2009. udio projekata lokalnih organizacija iznosio je 42,33% (127 od ukupno 300 projekata), 2011. 46,71% (128 od ukupno 274 projekta), a 2013. brojka se ponovo približila polo-vici prijavljenih projekata kada je prijavljeno 113 od ukupno 227 projekta (www.epsa2013.eu). Preostali projekti prijavljeni su na europskoj, nacionalnoj i regi-onalnoj razini.

230

različitih područja javne uprave, članovi akademske zajednice, upravni praktičari, konzultanti… Polazi se od toga da će oni na stručan i objektivan način procijeniti koje su organizacije uspješnije od drugih i čiji je projekt ili cjelokupan rad prikla-dan primjer pozitivne prakse. Pritom se ostaje u okviru sustava javnog sektora i ne uključuju se neposredni korisnici usluga organizacija koje sudjeluju u natjecanju. Međutim, isticanje pozitivnih primjera može pozitivno utjecati na stav građana prema upravi kroz upoznavanje s konkretnim projektima. Na taj način utječe se i na zadovoljstvo zaposlenika i povećanje motivacije za daljnji rad.

Ipak, treba imati na umu da se inflacija nagrada može nega-tivno odraziti na prednosti tog modela unaprjeđenja kvalitete te je vrlo važno organizirati kvalitetno natjecanje u kojem će se nagraditi najbolji, a ostali imati priliku učiti iz njihova is-kustva.

3.4. Istraživanje zadovoljstva korisnika

U društvenim znanostima istraživanja zadovoljstva u većoj su se mjeri počela koristiti krajem 1970-ih i početkom 1980-ih, posebno u području lokalnih službi. Ipak, njihova primjena doživljava vrhunac 1990-ih godina zbog razvoja instrumenata mjerenja zadovoljstva i važnosti koja se tome pridaje (Bouc-kaert i Van de Walle, 2003: 331).

Uvođenje takvog načina mjerenja učinka rezultat je proble-ma koji proizlaze iz povezivanja unesenih sredstava (inputs), procesa i rezultata (outputs) kao »tvrdih« indikatora s ishodi-ma (outcomes), dugotrajnim učincima (impacts) i drugim tzv. »mekim« indikatorima (2003: 330).

Rezultati istraživanja zadovoljstva korisnika javnih usluga jedan su od čestih polazišta za upravljanje kvalitetom u orga-nizacijama javnog sektora (EIPA, 2005: 33; Staes et al., 2011: 65), posebno onih koje su u neposrednom kontaktu s korisni-cima. Naime, ispitivanjem zadovoljstva korisnika organizacije mogu identificirati svoje dobre i loše točke, što im onda pred-stavlja temelj za poboljšanje. Poduzimanje aktivnosti u skla-

231

du s dobivenim informacijama upućuje na njezinu odazivnost zahtjevima korisnika.23

Prednost je takvih istraživanja što su brza, jeftina te se nji-ma može obuhvatiti široka populacija. Međutim, zadovoljstvo i kvaliteta ne stoje uvijek u proporcionalnom odnosu te porast kvalitete ne dovodi nužno i do porasta zadovoljstva, što se tre-ba imati na umu prilikom provođenja istraživanja. S tim u vezi postavlja se pitanje prikupljanja podataka te načina njihove analize i interpretacije. Da nije riječ o jednostavnim zadacima, vidi se iz postojanja niza instrumenata razvijenih za mjerenje zadovoljstva korisnika u različitim zemljama (Bouckaert i Van de Walle, 2003: 331).24

Naime, razina zadovoljstva ovisi o očekivanjima korisnika i percepciji kvalitete koji variraju od vrlo niskih prema visoki-ma. Tako će kombinacija niskih očekivanja i percepcije kvali-tete kao osrednje rezultirati višim stupnjem zadovoljstva nego kada se takva percepcija kvalitete spoji s visokim očekivanji-ma. Budući da se kod očekivanja, percepcije i zadovoljstva radi o fluidnim, promjenjivim, subjektivnim kategorijama, problemi se javljaju pri njihovu utvrđivanju i mjerenju.25

S obzirom na nepostojanje tržišnog natjecanja u pojedi-nim područjima pružanja usluga unutar javnog sektora koje

23 Rezultati dobiveni provedbom istraživanja zadovoljstva korisnika u nekim se zemljama (posebno Velikoj Britaniji, Portugalu, Francuskoj i dr.) objavljuju u poveljama javnih službi, namjera čega je povećati politički pritisak na izabrane i imenovane predstavnike vladajućih tijela i odgovornost organizacija javnog sek-tora vanjskim zainteresiranim subjektima poput biračkog tijela, poreznih obvez-nika, središnje vlasti ili vanjskih revizora (OECD, 1998: 30).

24 Neki od instrumenata mjerenja zadovoljstva korisnika u javnom sektoru jesu: Eurobarometar Europske komisije, Američki indeks zadovoljstva korisnika (ACSI), Kanadski opći instrument mjerenja, Švedski nacionalni barometar za-dovoljstva, Barometar kvalitete u Belgiji, dok je u Velikoj Britaniji razvijen niz različitih instrumenata (Bouckaert i Van de Walle, 2003: 331; OECD, 1998: 9). Međutim, i drugi, općenitiji, instrumenti, poput postupaka na temelju pritužbi korisnika i konzultacija građana, mogu poslužiti kao izvor povratne informacije o kvaliteti usluga i potrebi njezina unaprjeđenja.

25 Liljander i Strandvik (1997, prema Baccarani i Ugolini, 2013: 3) ističu da na razinu zadovoljstva uslugom utječu i emocije doživljene tijekom njezina primanja koje posebno dolaze do izražaja kod zdravstvenih i sličnih službi.

232

bi korisnicima omogućilo usporedbu među njihovim pružate-ljima, tradicionalno su očekivanja korisnika u pogledu kvali-tete javnih usluga (bila) niska (Pollit i Bouckaert, 1995: 17). Međutim, stavljanje kvalitete javnih usluga u fokus upravnih reformi od 1990-ih godina naovamo, postavljanje zadovolj-stva korisnika kao mjerila za njezino utvrđivanje, uvođenje tržišnih načela u funkcioniranje javnog sektora, mogućnost korištenja istovrsnih usluga u drugim zemljama zbog jačanja procesa europskih integracija, dovode i do promjena u očeki-vanjima korisnika javnih službi. Promjena razine očekivanja, dakle, nije samo posljedica promjena u znanju i iskustvu poje-dinca, nego rezultat širih društvenih interakcija (Van de Walle, 2003: 4).

Treba imati na umu i to da korisnici ne pridaju jednaku važ-nost svim javnim službama, pa će neke ocjenjivati kao kvali-tetnije zato što ih smatraju važnijima ili se mogu s njima iden-tificirati (Miller i Miller, 1991; Roth et al., 1990; Das et al., 1995; Dinsdale i Marson, 1999; Princeton Survey Research Associates and Pew Charitable Trust, 2000, prema: Bouckaert i Van de Walle, 2003: 332). Stoga je važno prilikom provođe-nja istraživanja u upitnike uključiti i pitanja koja se odnose na očekivanja, a ne samo percepciju primljene usluge (Moullin, 2002: 215).

Osim toga, čini se da svako napredovanje u kvaliteti uzro-kuje porast očekivanja korisnika. Prema modelu koji je 1980-ih razvio N. Kano, nekadašnja visoka očekivanja koja je orga-nizacija dostigla pretvaraju se u osnovne zahtjeve koje usluga treba ispunjavati da bi korisnik bio zadovoljan (Sauerwein et al., 1996). Budući da korisnici nikada nisu zadovoljni u ci-jelosti i mjesta za napredak uvijek ima, njihova percepcija kvalitete pokretač je kontinuiranog unaprjeđenja organizacije. Naglašavanje krugova povratnih informacija i kontinuiranog učenja u organizaciji temelj je cjelovitog upravljanja kvalite-tom (TQM) i koncepta »učeće organizacije«. Ako se pođe od takvog pristupa, kod provođenja reformi važno je na redovitoj osnovi provoditi istraživanja percepcije uspješnosti poduze-

233

tih mjera, a ne tek nakon što su reformske mjere provedene (OECD, 1998: 27).26

Subjektivnost koja karakterizira percepciju kvalitete stvara poteškoće prilikom njezina utvrđivanja i mjerenja. Promjena shvaćanja kvalitete tijekom vremena se mijenja i unutar iste grupe korisnika, pa je istraživanja zadovoljstva potrebno pro-voditi periodično.27 Isto tako, doživljaj kvalitete često se razli-kuje među korisnicima, a njime se može i manipulirati (Pollitt i Bouckaert, 1995: 17). Za provedbu mjera unaprjeđenja kva-litete na temelju istraživanja zadovoljstva korisnika također je od velike važnosti da pružatelj usluge shvaća kvalitetu na jednak način kao njegovi korisnici. Radi dobivanja precizni-jih podataka, prilikom provođenja istraživanja nije dovoljno pitati korisnike samo o stupnju zadovoljstva pojedinim aspek-tima usluge, nego i o doprinosu pojedinih aspekata njihovu zadovoljstvu (Bouckaert i Van de Walle, 2003: 332; Moullin, 2002: 215).

Nadalje, zadovoljstvo kvalitetom složenih usluga poput obrazovanja, zdravstva i dodjele socijalne pomoći teže je mjeriti nego zadovoljstvo kvalitetom usluga poput izdavanja putovnica, sakupljanja otpada i sl. Naime, prve nisu standar-dizirane, pružaju se višekratno i kroz duži period te uključu-ju osobni kontakt. Prilika da se ocjenjuje kvaliteta pružate-lja usluge može biti iskorištena i u neželjene svrhe te se na koncu može postaviti pitanje je li u tom slučaju doista riječ o ocjeni kvalitete nečijeg rada, pružene usluge ili o nečemu drugom.

26 Tako je, primjerice, istraživanje koje je provelo talijansko ministarstvo nad organizacijama u zdravstvenom sustavu u pogledu provedbe i ishoda primjene povelja javnih službi godinu dana nakon pokretanja inicijative njihova uvođenja poslužilo kao instrument razvoja učećih organizacija. Naime, rezultati istraživa-nja su pokazali da je 65% organizacija uvelo javne povelje, ali da tek 45% njih prati standarde kvalitete, a samo 16% pritom uključuje građane u vrednovanje kvalitete službi. Dobivene informacije poslužile su ministarstvu u poduzimanju daljnjih mjera jačanja praćenja kvalitete službi (OECD, 1998: 32).

27 Na taj način mogu se ujedno provoditi i longitudinalna istraživanja koja daju dodatne informacije o tome kako se rezultati istraživanja javnog mnijenja mijenjaju tijekom vremena (OECD, 1998: 10).

234

Osim toga, čini se da su na »udaru« ispitanika prvenstveno neposredni pružatelji usluga (street level bureaucracies) koji često sami ne mogu utjecati na kvalitetu usluga koje pružaju, nego u tome veliku ulogu igraju kreatori javnih politika i ruko-vodeći sloj u upravnim organizacijama.28

Na kvalitetu samog istraživanja zadovoljstva te točnost rezultata utječu i neki faktori tehničkog karaktera. Tako, pri-mjerice, upitnici koji sadržavaju prevelik broj pitanja ili su kognitivno prezahtjevni za ispitanike te premali uzorak ispi-tanika mogu ugroziti točnost rezultata (Bruning, 2010: 88). Neka istraživanja pokazuju razlike u rezultatima ovisno o pre-ciznosti postavljenih pitanja (Goodsell, 1994, prema Boucka-ert i Van de Walle, 2003: 333). Stoga se prilikom oblikovanja upitnika treba voditi načelima metodologije istraživanja razvi-jene u društvenim znanostima, smišljeno sastavljati upitnike i pažljivo birati ispitanike, a tijekom implementacije provoditi potrebne prilagodbe i poboljšavanja samih upitnika i procesa istraživanja zadovoljstva korisnika (OECD, 1998: 10; Bru-ning, 2010: 85).

4. upravljanje kvalitetom lokalnih usluga u Hrvatskoj

Kada se govori o upravljanju kvalitetom lokalnih usluga, treba imati na umu raznolikost organizacija odnosno uprav-nih sustava u okviru kojih se pružaju usluge na lokalnoj razini neke zemlje. S jedne strane, tijela lokalne (gradske, općinske i sl.) uprave bliska su lokalnim političkim organima i u tom se smislu njihovo funkcioniranje približava funkcioniranju tijela centralne državne uprave. S druge strane, ono što lokalnu sa-moupravu razlikuje od središnje državne uprave jest to da je u gradovima tijekom procesa urbanizacije došlo do pretvaranja

28 Ipak, posljednjih godina sve se više ističe važnost kvalitete javnog uprav-ljanja (public governance quality) u smislu ostvarivanja političke i društvene od-govornosti javne uprave, kvalitete usluga čitavog upravnog sustava i, na koncu, kvalitete života u određenom društvenom okruženju (Bovaird i Löffler, 2003: 144; Bouckaert i Van de Walle, 2003: 330).

235

samog teritorija u funkcionalni kriterij. Gradska uprava stoga se razvila ponajprije radi potrebe obavljanja niza javnih službi na lokalnoj razini, a ne radi održavanja teritorijalnog suvereni-teta (Pusić, 1985: 66). Međutim, ono što leži u pozadini osni-vanja svih lokalnih upravnih organizacija jest njihovo teritori-jalno i psihološko približavanje lokalnom stanovništvu. Stoga lokalne organizacije u većoj mjeri dolaze u neposredne kon-takte s korisnicima usluga koje pružaju i posebno su usmjere-ne na zadovoljavanje njihovih potreba. Instrumenti unaprjeđe-nja kvalitete orijentirani na korisnike počeli su se primjenjivati upravo u lokalnim službama ili se u najvećoj mjeri primjenjuju na lokalnoj razini (supra).29 U namjeri da se utvrdi raširenost, način i učinci korištenja posebnih instrumenata unaprjeđenja kvalitete u hrvatskoj lokalnoj samoupravi provedeno je istraži-vanje čiji se rezultati analiziraju u nastavku rada.

4.1. Metodologija istraživanja

Istraživanje primjene instrumenata unaprjeđenja kvalitete u hrvatskoj lokalnoj samoupravi provedeno je u dva dijela.

Prvi dio sastojao se u prikupljanju i analizi podataka o pri-mjeni instrumenata unaprjeđenja kvalitete u hrvatskim grad-skim upravama.30 U travnju 2013. (s ponavljanjem u svib-nju iste godine) svim je gradovima u Hrvatskoj (128) putem elektroničke pošte odaslan upitnik o primjeni instrumenata unaprjeđenja kvalitete. Ispitanici su zamoljeni da naznače pri-mjenjuje li gradska uprava njihova grada instrumente unaprje-đenja kvalitete te da u slučaju potvrdnog odgovora zaokru-

29 Značajna primjena instrumenata unaprjeđenja kvalitete na lokalnoj razini vjerojatno je povezana i s ulogom lokalne samouprave u suvremenom društvu, decentralizacijskim procesima i promocijom načela supsidijarnosti odnosno na-stojanjem da se lokalnim jedinicama prepusti upravljanje »bitnim dijelom javnih poslova« (čl. 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi).

30 Iako je istraživanje ponajprije bilo usmjereno na gradska upravna tijela i u tom smislu je ograničenog opsega, dio rezultata (posebno onih na temelju podataka o primjeni zajedničkog okvira za ocjenjivanje, povelja javnih službi i nagrada za kvalitetu) odnosi se i na upravna tijela u općinama te na općinske i gradske nositelje javnih službi.

236

že odnosno navedu instrumente koje tamošnja upravna tijela primjenjuju. Pored toga, korišteni su i podaci objavljeni na mrežnim stranicama gradova i drugih institucija (npr. Udruge gradova, Europskog instituta za javnu upravu).

Na temelju rezultata prethodnog istraživanja i teorijskog uzorkovanja (Eisenhardt, 1989) odabrane su dvije gradske uprave za provedbu studije slučaja. Namjera je, naime, bila istražiti način i učinke primjene instrumenata kvalitete orijen-tiranih na korisnike odnosno njihove prednosti i nedostatke koji se navode u literaturi. Podaci su prikupljeni tijekom osob-nog posjeta autorice odabranim organizacijama u studenom i prosincu 2013., i to putem ankete provedene među službeni-cima gradskih uprava te intervjuima s odabranim, uglavnom rukovodećim, službenicima.

4.2.  Primjena instrumenata unaprjeđenja kvalitete u hrvatskoj lokalnoj samoupravi

Na anketu o primjeni instrumenata unaprjeđenja kvalite-te odgovorilo je svega 35 (27,34%) gradskih uprava od čega je njih 15 (42,86%) potvrdilo primjenu nekog od odabranih instrumenata orijentiranih na korisnike. Riječ je isključivo o sudjelovanju u natjecanju i anketiranju zadovoljstva korisnika, dok niti jedan grad nije naveo primjenu povelja javnih službi ili korištenje CAF-a. Pritom je osam gradova (Crikvenica, Labin, Opatija, Prelog, Pula, Sisak, Slavonski Brod i Varaždin) su-djelovalo u postupku nagrađivanja, pet ih je (Donji Miholjac, Makarska, Mali Lošinj, Rab i Samobor) provelo istraživanje zadovoljstva korisnika, dok dva grada (Koprivnica i Rijeka) primjenjuju oba navedena instrumenta.31

Dodatno istraživanje provedeno na temelju podataka objavljenih na mrežnim stranicama gradova, Udruge gradova, registara korisnika CAF-a i literature iz predmetnog područja

31 Važno je, međutim, naglasiti da neki od gradova koji su dali odgovore na anketu primjenjuju druge instrumente unaprjeđenja kvalitete, kao što su ISO standardi i SWOT analiza, ili instrumente orijentirane na korisnike kombiniraju s drugim modelima upravljanja kvalitetom.

237

pokazuje da postoji još barem 17 gradova koji primjenjuju te instrumente (točnije, sudjelovali su na nagradnom natjecanju), čime se postotak gradova koji primjenjuju instrumente orijen-tirane na korisnike penje na 61,54% od ukupno 52 (40,63%) analizirana grada. Navedeno istraživanje potvrdilo je i nepo-stojanje povelja javnih službi i CAF-a u cjelokupnoj hrvatskoj lokalnoj samoupravi.

U Hrvatskoj ima tek četiri registrirana korisnika CAF-a. Riječ je uglavnom o središnjim tijelima državne uprave, dok je jedini registrirani korisnik na lokalnoj razini Gradska uprava Grada Vukovara. Međutim, čini se da nitko od njih do sada nije primijenio taj instrument samovrednovanja. Kao razlog tome u Gradu Vukovaru navodi se preveliko opterećenje pos-lom i nedostatak vremena za primjenu tog instrumenta.32

Slična situacija postoji i u pogledu povelja javnih službi koje »za sada…ne nalaze važnije mjesto u promišljanjima o reformama javne uprave u Republici Hrvatskoj« (Đulabić, 2006: 38). Iako je određenih pokušaja uređenja odnosa lokal-nih upravnih tijela s građanima u Hrvatskoj bilo, oni nisu bili primjereni svrsi niti su odgovarali ideji poveljiziranja.33 Čini se da hrvatska pravna tradicija i inzistiranje na pravnoj normi

32 U organizaciji SIGMA-e, Državne škole za javnu upravu i Ministarstva uprave 2014. je u nekoliko navrata održana radionica Quality management in public services – policies and tools for citizen-centered public services s namje-rom upoznavanja državnih službenika s primjenom instrumenata unaprjeđenja kvalitete u javnoj upravi. Međutim, riječ je o radionici namijenjenoj užem krugu državnih službenika. Ipak, pozitivno je što je Ministarstvo uprave kao jedno od koordinacijskih tijela državne uprave i nadležno tijelo za područje lokalne samo-uprave iskazalo ozbiljnu namjeru primjene CAF-a u skoroj budućnosti.

33 U Gradu Zagrebu 2001. donesen je Pravilnik o primjerenom ponašanju u odnosima s javnošću koji je propisao pravila i smjernice ponašanja gradskih službenika u odnosima s građanima, njihovim udrugama, tijelima državne upra-ve, sredstvima javnog priopćavanja, ustanovama, trgovačkim društvima, drugim pravnim osobama i pravnim subjektima i drugim pripadnicima javnosti (čl. 1.). Međutim, Đulabić (2008: 159) Pravilniku upućuje nekoliko primjedbi. Riječ je o pravnom propisu koji ne sadržava sankcije za nepoštovanje odredbi koje pro-pisuje, što je i razumljivo ako se u obzir uzme svrha koja se njime želi postići. Pored toga, korištene formulacije (npr. »primjereni rok«) onemogućuju praćenje provedbe Pravilnika. Naposljetku se postavlja i pitanje upoznatosti građana, ali i samih službenika s odredbama Pravilnika.

238

onemogućuju fleksibilniji pristup odabiru načina uređivanja odnosa uprave s građanima koji bi uključivao i primjenu tome prikladnijih mehanizama.

Posebnih natjecanja za kvalitetu namijenjenih isključivo organizacijama javne uprave u Hrvatskoj gotovo i nema (usp. Džinić, 2012: 1030).34 Prva takva inicijativa pojavila se 2012. na lokalnoj razini u organizaciji Udruge gradova.35 Riječ je o programu INPULS u okviru kojeg se prikuplja, objavlju-je, ocjenjuje i nagrađuje najbolja praksa u hrvatskoj lokalnoj samoupravi.36 Natjecanje je namijenjeno svim gradovima u Hrvatskoj koji mogu nominirati praksu svojih upravnih tijela, proračunskih korisnika i trgovačkih društava u kojima imaju većinski udio po unaprijed određenim kategorijama. Na pr-vom natjecanju sudjelovalo je 27 gradova sa 71 projektom no-miniranim u pet kategorija (energetska učinkovitost, poticanje gospodarskog razvoja, predškolski odgoj, suradnja s građani-ma i civilnim sektorom te zaštita okoliša i prostorno uređe-nje). Najviše projekata prijavljeno je u području Suradnja s građanima i civilnim društvom, a najzastupljeniji gradovi bili su Rijeka i Zagreb, što je i razumljivo s obzirom na njihovu veličinu i kapacitete. Rezultati ankete o programu INPULS provedene elektroničkim putem upućuju na pozitivne reakcije zainteresiranih. Više od 80% ispitanika tvrdi da su ih objavlje-ne prakse inspirirale i da se provedba projekta INPULS treba nastaviti.

34 Međutim, upravne organizacije sudjeluju na mješovitim natjecanjima za-jedno sa subjektima iz privatnog sektora. Štoviše, određeni gradovi istaknuli su se kao pozitivni primjeri uspješne prakse na lokalnoj razini zbog čega su i više-struko nagrađivani (v. Džinić, 2012: 1030). Pored toga, na međunarodnim natje-canjima za kvalitetu u javnom sektoru sudjelovale su i malobrojne organizacije javnog sektora na nacionalnoj razini (Džinić, 2012: 1023).

35 Udruga gradova nacionalna je, nestranačka zajednica gradova osnovana 2002. godine s ciljem poticanja suradnje jedinica lokalne samouprave i promica-nja zajedničkih interesa gradova u RH. U siječnju 2014. bilo je registrirano 118 članova od ukupno 128 gradova u Hrvatskoj.

36 Program se nastavlja na projekt najbolje prakse koji je 2003./2004. provo-dio Savez gradova i općina RH na inicijativu Vijeća Europe, a koji nije nastav-ljen nakon završetka prvog ciklusa (Udruga gradova, 2012: 2).

239

Samo sedam gradova (20%) od onih koji su odgovorili na anketu navelo je provođenje anketnog istraživanja zadovolj-stva korisnika kao instrument unaprjeđenja kvalitete kojim se koriste u svojoj praksi.

Niska zastupljenost posebnih modela upravljanja kvalite-tom u lokalnoj samoupravi moguća je posljedica nezaintere-siranosti ili čak hotimičnog zaobilaženja pitanja ostvarivanja rezultata, djelotvornosti i kvalitete javnih usluga. Budući da u Hrvatskoj ne postoje sustavna mjerenja produktivnosti, efi-kasnosti i kvalitete lokalne samouprave, o rezultatima općina i gradova može se zaključivati tek na temelju općeg dojma (Koprić, 2010: 379). Stoga su radi provedbe empirijske veri-fikacije teorijskih postavki i ilustracije ključnih aspekata in-strumenata unaprjeđenja kvalitete orijentiranih na korisnike koji se primjenjuju u hrvatskoj lokalnoj samoupravi provede-ne dvije studije slučaja čiji se rezultati analiziraju u nastavku rada. Riječ je o Gradskoj upravi Grada Siska koja je sudjelo-vala na natjecanju u okviru programa INPULS te Gradskoj upravi Grada Samobora koja je provela anketno istraživanje zadovoljstva korisnika.

4.3. Studije slučaja

4.3.1. Gradska uprava Grada SiskaGrad Sisak je na natjecanju INPULS sudjelovao s projek-

tom Projekti energetske učinkovitosti Grada Siska – sustavnim planiranjem do racionalnog gospodarenja energijom koji je u kategoriji Energetska učinkovitost proglašen istaknutom prak-som.37 Osim toga, za isti projekt Sisak je osvojio prvu nagradu

37 U okviru projekta Grad Sisak je 2006. uveo sustavni pristup rješavanju problema gospodarenja energijom u objektima u vlasništvu Grada (npr. zamjena dotrajale stolarije, uvođenje modernih tehnoloških sustava grijanja, rekuperaci-ja topline otpadne bazenske vode, regulacija javne rasvjete), čime su ostvarene uštede od 1.300.000,00 kuna godišnje te smanjenje štetnog utjecaja CO2 na oko-liš od 400 tona na godinu. Nadalje, organiziran je niz edukacijskih radionica, sa-vjetovanja i prezentacija o mjerama energetske učinkovitosti, EE kutak i infoga-lerija za građane te omogućeno sufinanciranje projekata smanjenja onečišćenja

240

u kategoriji gradova i općina na natjecanju u uštedi energije i energetskoj učinkovitosti u okviru projekta ENCRO.38

Službenici koji su sudjelovali u pripremi i realizaciji pro-jekta ističu da su u navedenim natjecanjima vidjeli izvrsnu priliku za promociju svog rada u području energetske učinko-vitosti te mogućnost da s drugima podijele svoje iskustvo iz kojeg mogu učiti.39 S obzirom na to da je riječ o projektu koji traje od 2006. i u okviru kojeg su sastavljeni mnogi dokumenti i analize, priprema za sudjelovanje na natjecanjima nije bila tehnički zahtjevna.

Izrazito su ponosni na uspjeh projekta, iako ističu da se unutar Gradske uprave nakon dobivanja nagrada nije ništa promijenilo. Međutim, razmjena dobre prakse s drugim gra-dovima i organizacijama je zaživjela te su mnogi gradovi po-kazali interes za primjenu mjera energetske učinkovitosti koje je proveo Grad Sisak. Sudjelovanje na programima INPULS i ENCRO potaknulo je prijavu na natjecanje za sufinanciranje projekata u području zaštite okoliša u organizaciji jedne ban-ke. Iako u ovom slučaju Grad Sisak nije izabran, službenici su zadovoljni postignutim rezultatom jer je njihov projekt oda-bran među deset najboljih (od 127 prijavljenih).

Međutim, u samoj Gradskoj upravi sudjelovanje u progra-mu INPULS i nagrađivanje Grada Siska ostalo je nezapaženo. Naime, ostali službenici uglavnom su naveli da nisu upoznati s navedenim programom i sudjelovanjem Siska na natjecanju (»Osobno nikad za to čuo, a inače se intenzivno educiram«, »Ne mogu iznijeti svoje osobno mišljenje o prednostima i ne-

i energetske učinkovitosti na stambenim zgradama čiji su se stanari odlučili na rekonstrukcije i zahvate na sustavima za grijanje.

38 ENCRO projekt (Promocija i testiranje netehničkih mjera za uštedu ener-gije u Hrvatskoj) s ciljem povećanja svjesnosti i znanja građana o mjerama ušte-de energije i energetskoj učinkovitosti započeo je u svibnju 2011. i trajao dvije godine. Nositelj projekta bio je Baltički okolišni forum iz Njemačke, a projektni partneri Društvo za oblikovanje održivog razvoja te gradovi Koprivnica i Ivanić-Grad.

39 U pripremi i realizaciji nagrađenog projekta sudjelovalo je svega troje službenika iz nekadašnjeg UO za komunalne djelatnosti i UO za zaštitu okoliša, ruralni razvoj i poljoprivredu.

241

dostacima jer mi nije poznat program INPULS Udruge gra-dova«, »Ne znam ništa o INPULS programu«, »Prvi put vidim da Grad Sisak sudjeluje u navedenom programu«, »Program INPULS je dobro zamišljen, ali u Gradu nije izazvao željeni učinak, prvenstveno zbog neinformiranosti«, »Ne posjedujem dovoljno informacija o programu INPULS Udruge gradova«, »Nisam upoznata s programom INPULS, stoga ne mogu oci-jeniti učinak istog«, »Kao djelatnica Grada službeno nikad nisam čula o ovom programu, a s programom sam se upozna-la putem medija kao građanka Siska«). Jedino je službenica koja je osobno sudjelovala u pripremi i provedbi nagrađenog projekta kao prednost sudjelovanja u programu INPULS na-vela »isticanje pozitivne prakse kao primjer drugim jedinica-ma lokalne samouprave«. Može se pretpostaviti da je takvo stanje posljedica specifične organizacijske kulture u Gradskoj upravi Grada Siska. Naime, čini se da naglašena autoritarna organizacijska kultura i zatvorenost službenika onemogućuje profesionalno-proaktivno orijentiranom osoblju da svoje ideje i uspjeh uspješno prenese na ostale dijelove organizacije (Dži-nić, 2014).

Ipak, na primjeru Grada Siska pokazalo se da je, unatoč unutarnjem otporu inicijativama pojedinih entuzijasta i njiho-voj namjeri da sudjeluju na ovakvim natjecanjima, moguće postići određene pozitivne učinke sudjelovanja u nagradnoj shemi ovog tipa. Jednostavna prijava već provedenih projeka-ta koja se često može podnijeti elektroničkim putem i moguć-nost da se javno istakne vrijednost vlastitog rada motivirajuće su djelovali na službenike sisačke gradske uprave da sudjeluju u INPULS programu.

Pritom ne treba zaboraviti i druge gradove koji možda i nisu sudjelovali na natjecanju, ali su pokazali interes za raz-mjenu iskustva i preuzimanje dobre prakse Grada Siska.

4.3.2. Gradska uprava Grada SamoboraU Gradu Samoboru je u lipnju 2010. provedeno anketno is-

pitivanje javnog mnijenja o informiranosti korisnika o sadrža-

242

jima iz djelokruga rada Gradske uprave i njihovu iskustvu pri ostvarivanju prava na pristup informacijama, percepciji rada gradske vlasti (gradonačelnika, Gradskog vijeća i gradskih službi) te percepciji glavnih prioriteta javnih politika u Gradu. Istraživanje je provela vanjska agencija telefonski na uzor-ku od 600 ispitanika. Pitanja koja se odnose na rad Gradske uprave prvenstveno su ona iz područja ostvarivanja prava na pristup informacijama. Ispitanike se, naime, tražilo da ocijene kvalitetu dobivene informacije (u smislu dobivanja potpunog odgovora na upit) te kvalitetu usluge prilikom komunikacije s tijelima javne vlasti (odnos tijela javne uprave Grada Samobo-ra prema njima tijekom kontakta i postavljanja pitanja te kva-litetu dobivenog odgovora). Samo pet pitanja odnosilo se na ocjenu zadovoljstva radom gradskih i komunalnih službi, od kojih je jedno općenite naravi (pa obuhvaća i Gradsku upra-vu), dok se ostala odnose na rad javnih ustanova i trgovačkih društava čiji je osnivač Grad Samobor.

U okviru anketnog istraživanja provedenog među službeni-cima u Samoboru nastojalo se doznati koliko su oni sami upo-znati s primjenom opisanih instrumenata unaprjeđenja kvali-tete u gradskoj upravi u kojoj rade te što smatraju prednostima i nedostacima tih instrumenata. Stav službenika prema istraži-vanju zadovoljstva korisnika uglavnom je negativan. Naime, prednosti ispitivanja javnog mnijenja nisu posebno istaknute, a kao najveći nedostatak ističe se neobjektivnost ocjenjivanja rada gradske uprave. Navodi se da »građani često precjenjuju mogućnosti djelovanja gradske uprave«, »građani vide samo vanjštinu odnosno ono što im se pokazuje, a nemaju pojma o mizernom stanju gradske uprave koje se krije iza toga« te da »ankete ovise o trenutačnom mišljenju građana«, pa se gradska uprava hvali ili kudi ovisno o tome je li ispitanik ri-ješio problem koji ga je mučio ili nije ostvario pravo za koje smatra da mu pripada. Međutim, iz komunikacije sa službe-nicima proizlazi da oni nisu posebno upoznati s provođenjem ispitivanja zadovoljstva korisnika u Gradu Samoboru te im rezultati istraživanja nisu dostupni. Iako je Grad Samobor u okviru projekta Lokalna, otvorena i transparentna uprava i

243

samouprava – LOTUS40 ocijenjen kao grad visokog stupnja transparentnosti rada i otvorenosti te u tom pogledu u raz-doblju od 2009. do 2013. znatno napredovao (GONG, 2009: 4; Miošić, 2012: 16), interna »netransparentnost« može pred-stavljati ograničenje korištenju službeničkim potencijalom za unaprjeđenje odnosa s građanima. Tome ne pridonosi ni ne-gativan stav osoblja prema ispitivanju zadovoljstva korisnika. Međutim, ne može se isključiti potencijalni doprinos rezultata ispitivanja javnog mnijenja porastu stupnja transparentnosti i otvorenosti Grada Samobora ako se u obzir uzme da se veći dio pitanja iz upitnika odnosio upravo na te aspekte rada lo-kalne samouprave.

4.4. Analiza rezultata istraživanja

Rezultati istraživanja provedenog u sisačkoj gradskoj upra-vi potvrđuju postavke o nagrađivanju kao načinu razvoja na-tjecateljskog duha i razmjene dobre prakse u javnoj upravi. Proglašenje projekta Grada Siska istaknutom praksom pozi-tivno je djelovalo na zadovoljstvo i motivaciju službenika koji su sudjelovali u njegovoj realizaciji, a nastavak prijavljivanja na nova natjecanja upućuje na razvoj natjecateljske organiza-cijske kulture. Pored toga, zainteresiranost drugih gradova za nagrađeni projekt potvrđuje ideju o nagrađivanju kao instru-mentu razmjene dobre prakse i učenju iz tuđeg iskustva.

40 Istraživanje LOTUS provedeno je u okviru projekta Zajedno protiv korupcije financiranog iz EU fonda IPA 2008, Ureda za udru-ge Vlade RH i Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga društva. Cilj istraživanja, kojim je obuhvaćeno svih 576 jedinica lokalne i regio-nalne samouprave, bio je utvrđivanje napretka gradova i općina u područjima transparentnosti rada i otvorenosti u odnosu na istraži-vanje provedeno 2009. godine, suradnje jedinica lokalne i regional-ne samouprave s organizacijama civilnog društva te funkcioniranja mjesne samouprave (Miošić, 2012: 4). Posljednje istraživanje prove-deno je 2014. i u odnosu na prethodna obuhvatilo je širi krug poka-zatelja odnosno »postrožilo« mjerenje transparentnosti i otvorenosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

244

U konkretnom slučaju, izrazita zatvorenost horizontalnih komunikacijskih kanala i autoritarna organizacijska kultura spriječili su širenje pozitivnih učinaka nagrađivanja kroz cje-lokupnu gradsku upravu. Međutim, usprkos internim otporima inovativnosti, sudjelovanje na natjecanju Grada Siska u odre-đenom je opsegu polučilo željene rezultate zahvaljujući entu-zijazmu dijela upravnog osoblja.

Istraživanje u Gradu Samoboru potvrdilo je prikladnost istraživanja zadovoljstva korisnika za unaprjeđenje određe-nih aspekata funkcioniranja upravne organizacije kada postoji čvrsta politička volja da se djeluje na temelju dobivenih re-zultata. Politika lokalne izvršne vlasti usmjerena na jačanje transparentnosti i otvorenosti u Gradu Samoboru rezultirala je unaprjeđenjem javnosti gradskih službi, što je potvrđeno istraživanjem LOTUS Međutim, pitanje je zbog čega službe-nici Gradske uprave nisu upoznati s provedbom i rezultatima ispitivanja javnog mnijenja i kako bi reagirali u suprotnom slučaju, ako se u obzir uzme generalno negativan stav prema anketnom istraživanju zadovoljstva i odnosu prema građani-ma. Rezultati istraživanja provedeni u okviru studije slučaja pokazuju da korisnici nisu u dovoljnoj mjeri upoznati s djelo-krugom poslova lokalnih službi, a to može biti prepreka kvali-tetnoj komunikaciji s gradskim službama. Navedeno upućuje na to da su edukacija i informiranost građana o djelatnostima gradskih upravnih organizacija te motivacija upravnog osoblja da se unaprijedi kvaliteta shvaćene kao zadovoljenje zahtjeva korisnika usluga nužne pretpostavke za optimalno korištenje prednosti istraživanja zadovoljstva korisnika kao instrumenta unaprjeđenja kvalitete u javnoj upravi.

5. Zaključak

Pod utjecajem mijenjanja uloge javne uprave u društvu, upravnih reformi potaknutih različitim idejama i vrijednosti-ma te širih društvenih procesa, shvaćanje koncepta kvalitete u javnoj upravi razvija se u smjeru sve veće orijentacije pre-

245

ma građanima odnosno korisnicima javnih usluga. Nekadaš-nja kontrola kvalitete ustupa mjesto kontinuiranom radu na unaprjeđenju kvalitete koji uključuje nastojanje da se rad u upravi što je moguće više uskladi s očekivanjima korisnika. U tu svrhu razvijen je niz različitih instrumenata koji se među-sobno razlikuju po stupnju uključenosti vanjskih sudionika u postupak njihove primjene. Iako se u literaturi ističu određeni nedostaci različitih modela upravljanja kvalitetom, primjena pojedinih instrumenata pokazuje pozitivne učinke te raste broj njihovih korisnika u Europi.

U radu su analizirana četiri instrumenta orijentirana na podizanje kvalitete u okviru koncepta orijentacije prema ko-risnicima (CAF, povelje javnih službi, nagrade za kvalitetu i istraživanje zadovoljstva korisnika) koji na različite načine re-aliziraju ideju ostvarivanja očekivanja korisnika te su prikaza-ni rezultati istraživanja njihove primjene u hrvatskoj lokalnoj samoupravi.

U prvom dijelu istraživanja utvrđeno je da lokalne uprav-ne organizacije u Hrvatskoj ne primjenjuju CAF niti povelje javnih službi te da je većina organizacija obuhvaćenih istra-živanjem (80%) sudjelovala na nagradnim natjecanjima, dok je tek 20% njih provelo anketno istraživanje zadovoljstva ko-risnika.

Na temelju navedenih podataka provedene su dvije studije slučaja o primjeni instrumenata unaprjeđenja kvalitete koji se koriste u hrvatskoj lokalnoj samoupravi. Iako dobiveni rezul-tati ne mogu predstavljati polazište za donošenje općih zaklju-čaka o učinkovitosti njihove primjene, treba istaknuti da su provedenim istraživanjem potvrđene postavke o pozitivnim učincima nagrađivanja u javnom sektoru i ispitivanja zado-voljstva korisnika. Međutim, u konkretnim slučajevima se po-kazalo i to da postoji prostor za bolje korištenje potencijalima koje posebni modeli upravljanja kvalitetom u javnoj upravi imaju. Naime, veća zainteresiranost službenika za provedbu i rezultate istraživanja zadovoljstva korisnika utemeljena na boljoj komunikaciji između upravnog osoblja i građana mogla

246

bi se postići upoznavanjem građana s poslovima koje upravne organizacije obavljaju, pravima i obvezama korisnika, načinu njihova ostvarenja i drugim pitanjima koja reguliraju odnos je-dinica lokalne samouprave i građana. Navedena pitanja mogla bi se urediti poveljama javnih službi uz primjenu kontinuira-nog istraživanja zadovoljstva korisnika kao sudionika u razvo-ju standarda postupanja javnih tijela i informiranih građana koji osobno mogu pridonijeti unaprjeđenju kvalitete javnih usluga. S druge strane, sudjelovanje na natjecanjima u kojima sudjeluje vrlo mali broj službenika u uvjetima niske horizon-talne komunikacije i autoritarne organizacijske kulture one-mogućuje širenje pozitivnih učinaka primjene tog instrumenta unaprjeđenja kvalitete na širu organizaciju. Stoga bi u procese upravljanja kvalitetom trebalo uključiti veći dio osoblja, što bi moglo rezultirati razvojem participativne organizacijske kul-ture. U tom smislu se CAF čini primjerenim instrumentom za postizanje tog cilja.

S obzirom na to da su analizirani instrumenti usmjereni na isti cilj koji nastoje ostvariti na različite, ali međusobno kom-plementarne načine, čini se da njihova kombinirana primje-na može rezultirati poboljšanjem upravljanja kvalitetom, ali i drugim pozitivnim učincima u (lokalnim) upravnim organiza-cijama. Međutim, paralelno je potrebno raditi i na razvoju onih aspekata koji su se pokazali gotovo nužnim preduvjetima za učinkovitu primjenu instrumenata unaprjeđenja kvalitete, po-put proaktivnog stava službenika prema radu i snažne podrške rukovoditelja i izvršne vlasti.

247

Literatura

Baccarani, Claudio i Marta Ugolini (2013) A 5 Senses Perspective to Quality in Hospitals, rad predstavljen na 16. Toulon-Verona kon-ferenciji »Excellence in Services« održanoj 29. i 30. kolovoza 2013. u Ljubljani, Slovenija

Bouckaert, Geert i Steven van de Walle (2003) Comparing Measures of Citizen Trust and User Satisfaction as Indicators of »Good Governance«: Difficulties in Linking Trust and Satisfaction In-dicators, International Review of Administrative Sciences, 69:3, str. 329–343

Bovaird, Tony i Elke Löffler (2003) Evaluating the quality of public governance: indicators, models and methodologies, International Review of Administrative Sciences, 69:3, str. 313–328

Bovaird, Tony i Elke Löffler (2003a) Quality management in public sector organizations u: Bovaird, Tony i Elke Löffler (ur.) Public Management and Governance, Routledge, London i New York, str. 137–148

Bruning, Ed (2010) A methodological assessment of ten years of Canada’s Citizen’s First satisfaction survey research, Interna-tional Review of Administrative Sciences, 76:1, str. 85–91

CAF RC, EIPA, EUPAN (2010), CAF External Feedback, www.eipa.eu.

CESI (2012) Providing high-quality public services in Europe based on the values of Protocol 26 TFEU. Study short version, http://www.cesi.org/seminares/seminares.html, preuzeto 22.5.2013.

Dunn, William N. i David Y. Miller (2007) A Critique of the New Public Management and the Neo-Weberian State: Advancing a Critical Theory of Administrative Reform, Public Organization Review, 7:4, str. 345–358

Džinić, Jasmina (2012) Nagrade u javnom sektoru – poticanje kvali-tete kroz natjecanje i suradnju, Hrvatska i komparativna javna uprava, 12:4, str. 1003–1036

Džinić, Jasmina (2014) Utjecaj instrumenata unapređenja kvalitete na organizacijsko učenje u upravnim organizacijama. Doktorska disertacija

248

Đulabić, Vedran (2006) Povelje javnih službi: pokušaj podizanja kvalitete javne uprave i jačanja uloge građana, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 56:1, str. 7–48

Đulabić, Vedran (2008) Građani i javna uprava na primjeru Grada Zagreba: sudionici u demokratskom procesu ili korisnici usluga, Hrvatska javna uprava, 8:1, str. 135–169

EIPA (2005) Study on the use of the Common Assessment Frame-work in European public services, Maastricht, EIPA

Eisenhardt, Kathleen M. (1989) Building Theories from Case Study Research, Academy of Management Review, 14: 4, str. 532–550

Falconer, Peter K. i Kathleen Ross (1999) Citizen’s Charter and pub-lic service provision: lessons from the UK experience, Interna-tional Review of Administrative Sciences, 65:3, str. 339–351

GONG (2009) LOTUS – Rang lista svih JLS, http://gong.hr/me-dia/uploads/dokumenti/Clanci/RanglistasvihJLS-LOTUS07-05-2009.pdf, preuzeto 2.1.2014.

Grupa autora (2006) Javna uprava: nastavni materijali, Zagreb: Društveno veleučilište i Pravni fakultet

Ivanišević, Stjepan (1987) Izvršni sloj u lokalnoj upravi. Zagreb: Pravni fakultet, Centar za stručno usavršavanje i suradnju s udruženim radom; Samobor: »Zagreb«

Konzervativna stranka (1992) The Best Future for Britain: the Con-servative Manifesto. London:Conservative Party

Koprić, Ivan (2001) Okviri, naglasci i perspektive aktualne decen-tralizacije u Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava, 3: 3–4, str. 411–454

Koprić, Ivan (2010) Karakteristike sustava lokalne samouprave u Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava, 10:2, str. 371–386

Koprić, Ivan, Anamarija Musa i Goranka Lalić Novak (2012) Europ-ski upravni prostor. Zagreb: Institut za javnu upravu

Koprić, Ivan, Gordana Marčetić, Anamarija Musa, Vedran Đulabić, Goranka Lalić Novak (2014) Upravna znanost: javna uprava u suvremenom europskom kontekstu. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu: Studijski centar za javnu upravu i javne financije

249

Löffler, Elke (2001) Defining Quality in Public Administration, Pa-per for the Session on Quality in Public Administration: Basic Concepts and Comparative Perspective, NISPAcee Conference, May 10–13, 2001 Riga, Latvia

Löffler, Elke (2002) Defining and Measuring Quality in Public Ad-ministration. U: Caddy, Joanne i Mirko Vintar (ur.) (2002) Build-ing Better Quality Administration for the Public: Case Studies from Central and Eastern Europe, NISPAcee, Bratislava, str. 15–34

Major, John (1991) The Citizen’s Charter: Raising the Standard?, Cmnd 1599. London: HMSO

Maleković, Sanja, Jakša Puljiz (2010) Izazovi novog pristupa uprav-ljanju razvojem na lokalnoj i regionalnoj razini u Hrvatskoj, u: Jakša Barbić (ur.) Nova lokalna i regionalna samouprava, HAZU, Zagreb, str. 199–222

Miošić, Nives (2012) LOTUS 2011/12: nalazi istraživanja o transpa-rentnosti i otvorenosti rada jedinica lokalne i regionalne samou-prave u Republici Hrvatskoj, http://gong.hr/media/uploads/lo-tus_2011_-_istrazivacki_izvjestaj.pdf, preuzeto 2.1.2014.

Moullin, Max (2002) Delivering Excellence in Health and Social Care. Open University Press

Musa, Anamarija (2008) Hrvatska i europski upravni prostor: prema europskoj kvaliteti javne uprave? U: Pusić, Eugen (ur.) Hrvat-ska država i uprava – stanje i perspektive. Zagreb: HAZU, str. 171–182

Nilsson, Kent (2010) Expectations from Administrative Reforms: An Attempt to Implement the Balanced Scorecard in a Public Sector Organization, International Journal of Public Administra-tion, 33:14, str. 822–831

OECD (1998) Public Opinion Surveys as Input to Administrative Reform, Sigma Papers, No. 25, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kml611pccxq-en

Perko-Šeparović, Inge (2006) Izazovi javnog menadžmenta – dileme javne uprave, Zagreb: Golden marketing – Tehnička knjiga

250

Pirsig, Robert M. (2005) Zen i umjetnost održavanja motocikla: ispi-tivanje vrijednosti. Zagreb: Zagrebačka naklada

Pollitt, Christopher (1994) The Citizen’s Charter: A Preliminary Analysis, Public Money & Management, 14:2, str. 9–14.

Pollitt, Christopher i Geert Bouckaert (1995) Defining Quality u: Pollitt, C. i G. Bouckaert (ur.) Quality Improvement in European Public Services: Concepts, Cases and Commentary. SAGE Pub-lications, str. 3–19

Pollitt, Christopher i Geert Bouckaert (eds.) (1995a) Quality Im-provement in European Public Services: Concepts, Cases and Commentary. SAGE Publications

Pollitt, Christopher i Geert Bouckaert (2011) Public Management Reform: A Comparative Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. 3th edition. Oxford: University Press

Pusić, Eugen (1985) Upravni sistemi. Zagreb: Grafički zavod Hrvat-ske: Pravni fakultet, Centar za stručno usavršavanje i suradnju s udruženim radom

Pusić, Eugen (2002) Nauka o upravi, 12. izd. Zagreb: Školska knjigaRago, William V. (1994) Adapting Total Quality Management

(TQM) to Government: Another Point of View, Public Adminis-tration Review, 54:1, str. 61–64

Sauerwein, Elmar, Franz Bailom, Kurt Maltzer, Hans H. Hinterhuber (1996) The Kano model: How to delight your customers, Pre-prints vol. I of the IX. International Working Seminar on Pro-duction Economics, Innsbruck/Igls/Austria, 19.–23.2.1996., str. 313–327

Staes, Patrick, Nick Thijs (2005) Report on the State of Affairs of the Common Assessment Framework (CAF) After Five Years, Eipascope, 2005:3, str. 41–49

Staes, Patrick, Nick Thijs, Ann Stoffels i Lena Heidler (2010) »10 Years of CAF«. More than 2000 CAF users, Eipascope, 2010:2, str. 35–40

251

Staes, Patrick, Nick Thijs, Ann Stoffels, Sven Geldof (2011) Five Years of CAF 2006: From Adolescence to Maturity-What Next? A study on the use, the support and the future of the Common Assessment Framework, Maastricht, EIPA

Swiss, James E. (1992) Adapting Total Quality Management (TQM) to Government, Public Administration Review, 52, str. 356–362

Tompkins, Jonathan R. (2005) Organization Theory and Public Management. Wadsworth Publishing Company

Udruga gradova (2012) Program INPULS, Inovacije i najbolja prak-sa u lokalnoj samoupravi, brošura, http://udruga-gradova.hr/De-fault.aspx?art=323&sec=53, preuzeto 1.6.2013.

Van de Walle, Steven (2003) Context-specific Images of the Arche-typical Bureaucrat: Persistence and Diffusion of the Bureaucracy Stereotype’, Public Voice

pravni izvori

Ugovor o Europskoj uniji (Treaty on European Union), OJ/C/115/ 9.5.2008.

Europska povelja o lokalnoj samoupravi, Narodne novine – međuna-rodni ugovori 14/97, 4/08

mrežni izvori

ENCRO – www.encro.netEuropean Public Sector Award 2013 – www.epsa2013.euEuropean Foundation for Quality Management – EFQM –

www.efqm.orgEuropean Institute of Public Administration – www.eipa.euGrad Samobor – www.samobor.hrGrad Sisak – www.sisak.hrGrad Vinkovci – www.vinkovci.hrUdruga gradova – www.udruga-gradova.hr

253

mihovil Škarica*

Suradnja HrvatSkiH jedinica lokalne Samouprave –

reZultati i pouke empirijSkoG IstražIVanja

U radu se prezentiraju i analiziraju rezultati empirijskog istra-živanja suradnje jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj koje je provedeno krajem 2013. godine, a koje je obuhvatilo sve lokalne jedinice te njihove organizacijske oblike suradnje (ko-operativne entitete) – zajednička trgovačka društva, ustanove, udruge i upravna tijela. Cilj je istraživanja dvostruk – utvrditi s jedne strane rasprostranjenost i frekvenciju takvih suradničkih oblika, a s druge strane ispitati uvjetovanost suradnje stupnjem razvoja lokalnih jedinica, procesom decentralizacije, njihovim specifičnim institucionalnim položajem te njihovim povijesnim i geografskim poveznicama, a sve kako bi provjerio potenci-jal suradnje za integraciju lokalne samouprave te za razvojne izazove koji su pred njom. Teorijski dio temelji se na teoriji međuorganizacijskih odnosa, odnosno na trojnoj uvjetovanosti uspostavljanja suradnje: okolišnim pritiscima i očekivanjima, internim organizacijskim faktorima te relacijskim (interorgani-zacijskim) uvjetima. Središnji dio rada je prikaz i obrada pri-kupljenih podataka. U zaključnom se dijelu analiziraju rezultati istraživanja te se, temeljem njih, formuliraju prijedlozi i pre-poruke za budući zakonski, politički i institucionalni tretman suradnje lokalnih jedinica, ali i za sustav lokalne samouprave u cjelini.Ključne  riječi: međuorganizacijska suradnja, suradnja lokalnih je-

dinica, kooperativni entiteti, razvojni kapacitet, de-centralizacija

* Dr. sc. Mihovil Škarica, viši asistent na Katedri za upravnu znanost, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

254

1. uvod1

Prijelaz s rutinskih metoda provedbe zakona i drugih pro-pisa na nerutinske metode proaktivnog oblikovanja svrhovitih javnih politika i razvojnih programa u lokalnoj je samoupra-vi potaknuo razvoj prikladnih koordinacijskih mehanizama s okolišnim akterima, ali i potrebu endogenog generiranja po-trebnih financijskih i drugih resursa te razvojnih instrume-nata. Rutinska koordinacija sustava teritorijalne samouprave, koja se temelji na stabiliziranoj vertikalnoj distribuciji poslo-va i resursa te na jasno omeđenoj teritorijalnoj jurisdikciji, ne može optimalno uskladiti individualne aktivnosti različitih jedinica koje proizvode izvanteritorijalne političke i ekonom-ske efekte niti osigurati dovoljan kapacitet svakoj pojedinoj za rješavanje lokalnih problema, a da se ujedno zadrže pred-nosti autonomnog lokalnog djelovanja i donošenja odluka. Ocrtavanje granica lokalnih jedinica kao lokalnih elemena-ta državnih sistema značilo je stvaranje relativno izoliranih sustava, koji će, načelno, na različitim teritorijima, obavljati jednake javne poslove i koji su međusobno povezani samo činjenicom pripadnosti širem sustavu, dakle indirektno i ver-tikalno. Svako horizontalno povezivanje lokalnih jedinica tak-vom je logikom zapravo je »incident« i »eksces« u formalnoj strukturi teritorijalnog upravnog sustava; pokazatelj da »na terenu« postoje međuovisnosti koje se ne mogu regulirati ni anulirati samo individualnim djelovanjem i prilagodbama ni »internalizirati« jurisdikcijskim granicama, kako god se one povukle. Suradnja lokalnih jedinica, zahvaljujući svojoj fleksibilnoj naravi i mnogobrojnosti oblika u kojima se po-javljuje, postaje stoga sve popularniji instrument poboljšanja ekonomičnosti, efikasnosti i kvalitete lokalnih službi, jačanja lokalnih razvojnih kapaciteta te adekvatnog koordiniranja lo-kalnih javnih politika.

1 Dijelovi rada temelje se na doktorskoj disertaciji autora Lokalni poslovi i suradnja jedinica lokalne samouprave obranjenoj 6. 12. 2013. na Pravnom fa-kultetu Sveučilišta u Zagrebu.

255

Ispitivanje količine i frekvencije suradnje lokalnih jedinica u određenom sustavu lokalne samouprave može osvijetliti po-tencijal i korisnost suradnje, kako za pojedine lokalne jedinice tako i za sustav u cjelini. Na razini pojedinih država, ali i na razini nadnacionalnih asocijacija, normativni okviri suradnje samoupravnih jedinica postaju sve detaljniji, a time i komplek-sniji; njezina rastuća važnost za funkcioniranje sustava obav-ljanja javnih poslova obvezuje na njezino teorijsko i empirijsko vrednovanje. Postojanje ili izostanak očekivanih pravilnosti u pojavljivanju suradnje korak je naprijed prema mogućem predviđanju pod kojim okolnostima, vođena kakvim motivima i u kakvim će se oblicima suradnja među lokalnim jedinicama pojavljivati. To bi trebalo omogućiti stanovitu sigurnost da će se potrebna koordinacija i integracija teritorijalno partikular-nih i često interesno divergentnih jedinica doista i obistiniti ili, naprotiv: posvijestiti da potrebnu mjeru sistemske ravnoteže i usklađenosti te zadovoljavajuće realokacije i udruživanja re-sursa na lokalnoj razini javnog upravljanja nije moguće oče-kivati od njihova autonomnog povezivanja. Stoga oblikovanje kooperativnih platformi i aktivno promicanje suradnje često može značiti izbjegavanje potrebnijih, ali i kompleksnijih te interesno divergentnijih sistemskih promjena koje bi možda, s obzirom na potrebe i okolnosti, bile prikladnije u određenom trenutku. Za sada, istraživanja se pretežno fokusiraju na čimbe-nike uspostavljanja suradnje, dok su ona usmjerena na proces i na njezine ishode još uvijek rijetka i sporadična. Zbog toga nije moguće dati utemeljen i jednoznačan odgovor o ostvari-vanju praktičnih i doktrinarnih očekivanja od suradnje: sma-njuje li troškove pružanja i organiziranja javnih službi, čini li ih ekonomičnijima; doprinosi li očuvanju lokalne autonomije i legitimitetu lokalnih jedinica te usklađuje li uspješno njihovo kompetitivno djelovanje. Evaluacija suradnje lokalnih jedini-ca stoga se uglavnom zasniva na njezinu subjektivnom doživ-ljaju; činjenica da kooperativne veze i odnosi rastu brojem i funkcionalnim obuhvatom nekad je dovoljna da se ona ocijeni pozitivnom (CDLR, 2007: 57). Suočavanje s činjenicama o rasprostranjenosti i prirodi kooperativnih struktura i njihovo

256

utemeljeno tumačenje samu suradnju lokalnih jedinica može odmaknuti od doktrinarne i ideološke matrice kojom se ona uobičajeno opravdava i promovira te može pružiti pouzdani-ji temelj i usmjerenje reformskim zahvatima u sustav lokalne samouprave.

2. teorijski okvir istraživanja

2.1.  Čimbenici suradnje među lokalnim jedinicama u teoriji i istraživanjima

Suradnja jedinica lokalne samouprave sve je rašireniji me-hanizam integracije sustava lokalne samouprave (CoE, 1995: 11, 52–56; Hulst i Van Montfort, 2007, 2007a; CoE, 2007; Bel i Warner, 2013: 2). Ona se može strukturirati neformalno, kroz povremene, privremene ili periodične kooperativne interakci-je te uključivati razmjenu informacija ili materijalnih resursa. Suradnja se može stabilizirati formalnim instrumentima, ugo-vorima i sporazumima koji mogu rezultirati i uspostavljanjem organizacijski integrirane strukture suradnje – samostalnih ti-jela kao kooperativnih entiteta. Iako se praksa horizontalnog povezivanja lokalnih jedinica može pratiti i dulje u povijest, njezina intenzifikacija u posljednjih nekoliko desetljeća poslu-žila je kao otponac komparativnim i empirijskim istraživanja te u tom smislu ona još uvijek predstavlja relativnu novinu među predmetima istraživanja društvenih znanosti (Bolghe-rini, 2011: 6). S obzirom na narav lokalnih jedinica kao or-ganizacijskih sustava, njihova se suradnja teorijski i istraži-vački može uklopiti u korpus međuorganizacijskih odnosa kao sve propulzivnije grane organizacijske teorije. Prvi pokušaji razvoja općenitijih teorija međuorganizacijske suradnje ute-meljeni su upravo na premisi da je ono najvažnije što treba objasniti upravo nastanak »mreža«, »partnerstava«, »saveza« i uopće kooperativnih odnosa među organizacijama, odnosno identificirati faktore koji do kooperativnog povezivanja dovo-de (Levine i White, 1961; Aiken i Hage, 1968; Van den Ven, 1976; Berne i Levine, 1977: 416), a takav pristup dominira i

257

u kasnijoj fazi razvoja discipline ( Oliver, 1990.; Alter i Hage, 1993; Grandori i Soda, 1995; Oliver i Ebers, 1998.; Barringer i Harrison, 2000). Načelno prediktivan i eksplanatoran pristup implicitno sadržava i snažnu mjeru preskriptivnosti i norma-tivnosti jer se »međuorganizacijska suradnja smatra dobrom i vrijednom poticanja«, a »razumijevanje determinanti koje ju uvjetuju potrebno je prije svake planske intervencije u njezino poticanje« (Schermerhorn, 1975: 846).

Smatra se da se organizacije povezuju u tri različite društvene arene koje odražavaju i temeljne svrhe suradnje: a) ekonomskoj – u kojoj organizacije, balansirajući između autonomije i sa-modostatnosti s jedne strane te učinkovitosti i ekonomičnosti s druge, kroz suradnju traže brže, jeftinije i manje rizične moda-litete pribavljanja, razmjene i alokacije resursa (Gakaskiewi-cz, 1985: 282–83; Tallman, 2000: 107); b) političkoj – u kojoj surađuju na poboljšanju svoje kolektivne interesne pozicije pred trećima ili usklađivanju svojih individualnih interesa, pri čemu je osnovni »resurs« oko kojeg se bore moć (Thorelli, 1986: 38; Galaskiewicz, 1985: 292) i c) legitimacijskoj – u ko-joj je suradnja instrument jačanja organizacijskog legitimiteta, bilo što se ona u institucionalnoj okolini percipira kao poželjan i ispravan mehanizam koordinacije, bilo što povezivanjem s uspješnijim i »popularnijim« akterima organizacije grade bo-lju sliku o sebi, stvaraju temelj za neke buduće i »opipljivije« koristi te izbjegavaju socijalnu i ekonomsku izolaciju (Oliver, 1990: 245–46; Grandori i Soda, 1995: 190). Suradnja lokal-nih jedinica, koja proizlazi iz potrebe jačanja i ekonomiziranja njihova kapaciteta za ispunjavanje svojih uloga, koordiniranja vanjskih učinaka lokalnih politika i javnih programa te agre-giranja i promoviranja zajedničkih interesa kroz asocijativne oblike povezivanja, ne odudara time od opće motivacijske podloge suradnje među organizacijama te se temelji na kriteri-jima efikasnosti, ekonomičnosti, produktivnosti, prikladnosti, legitimnosti i izvjesnosti u djelovanju.

Čimbenici kojima se suradnja u teoriji i istraživanjima tu-mači predstavljaju uvjete pod kojima se motivi za uspostav-ljanjem suradnje doista i realiziraju. Oni se mogu svrstati u

258

jednu od triju temeljnih skupina: a) faktori šire okoline koje se naziva i faktorima makro ili šireg društvenog konteksta, to jest institucionalne okoline (pravni, povijesni, ekonomski, kultur-ni i drugi čimbenici; b) organizacijski faktori u koje se svrsta-vaju karakteristike samih organizacija koje surađuju (njihova veličina, financijski kapacitet, tip organizacijske strukture i tehnologije, tip organizacijskog vodstva…).Dok se okolišnim i unutrašnjim varijablama prvenstveno tumači izbor suradnje kao organizacijske strategije, c) relacijskim se varijablama taj izbor pokušava konkretizirati, odnosno utvrditi među ko-jim će se i kakvim organizacijama suradnja doista i dogoditi. One su dvovrsne prirode: mogu se zasnivati na objektivnoj međuovisnosti koja među organizacijama postoji, a koja može biti procesne (tehnološke) ili kompetitivne prirode, ili na so-cio-psihološkim kompatibilnostima (zajedničkim interesima, vrijednostima, povjerenju…) koje među konkretnim organi-zacijama postoje i pospješuju povezivanje, često kao ishod prethodnih interakcija (Ebers, 1997: 5–6; Cropper et al., 2008: 12–14).

Faktori institucionalnog konteksta u kojem lokalne jedini-ce djeluju najčešća su skupina faktora u komparativnim istra-živanjima njihove suradnje. Oni su karakteristični za europski korpus istraživanja u kojima se, polazeći od neoinstitucional-nih teorijskih temelja, suradnja povezuje s karakteristikama političko-upravnog sustava kojeg su lokalne jedinice sastav-ni dio te je ona primarno uvjetovana ulogom i položajem lo-kalne samouprave u pojedinoj državi, odnosno stupnjem de-centralizacije, sustavom njihova financiranja, postojanjem, ulogom i kapacitetom intermedijarnih teritorijalnih razina te sustavom stimulacijskih mjera prema suradnji (Hulst i Van Montfort, 2007: 211–238; Wollmann, 2010; 2011; Bolgherini, 2011; Swianiewicz, 2011). Organizacijske i relacijske varija-ble karakteristične su za američki pristup istraživanju suradnje lokalnih jedinica koji je, u pravilu, empirijski i kvantitativan, temeljeći se uglavnom na teoriji transakcijskih troškova. Orga-nizacijske varijable koncipiraju se kao karakteristike lokalnih jedinica zbog kojih je suradnja s drugima potrebnija, a time

259

i izvjesnija, pri čemu se kao važni čimbenici ističu veličina lokalnih jedinica, stupanj razvijenosti, njihov financijski kapa-citet te tip političkog uređenja.2 Istraživanja relacijskih uvjeta suradnje pokazala su da je ona češća među jedinicama koje su međusobno bliže, demografski i ekonomski homogene te onima koje su već bile uključene u iste lokalne mreže (Bel i Warner, 2013; Carr, LeRoux i Shrestha, 2009).

2.2. Polazna istraživačka pitanja

Okosnicu empirijskog istraživanja čine četiri polazna pita-nja koja su formulirana u svjetlu analiziranih skupina čimbe-nika. Prva dva odnose se na utjecaj faktora šire institucional-ne okoline na suradnju, treće na utjecaj karakteristika samih lokalnih jedinica, a četvrto ispituje relevantne relacijske va-rijable kako bi se ustanovio geografski obrazac povezivanja lokalnih jedinica u Hrvatskoj. Ona ne sublimiraju sve potenci-jalne čimbenike suradnje, no odgovorom na njih bit će moguće ocrtati opće sistemske trendove suradnje u čitavoj populaciji hrvatskih lokalnih jedinica. Razrada čimbenika suradnje koji su sadržani u pitanjima te indikatora koji se za njihovo mje-renje koriste prethodit će prezentaciji rezultata svakog pitanja pojedinačno infra.

1. Potiču li decentralizacijski procesi uspostavljanje koo-perativnih struktura među jedinicama lokalne samou-prave?

2. Utječe li specifičan institucionalni položaj koji neke ka-tegorije lokalnih jedinica izdvaja iz općeg na frekvenci-ju njihove međusobne suradnje?

3. Ovise li intenzitet i frekvencija suradnje lokalnih jedini-ca o stupnju njihova razvoja odnosno o njihovu razvoj-nom kapacitetu?

2 Pri tome je veličina uglavnom obrnuto proporcionalna frekvenciji suradnje, jednako kao i financijski kapacitet. Jedinice u kojima postoji menadžerski tip izvršnog sloja (city manager) surađuju više i češće s drugim jedinicama (Bel i Warner, 2013: 6).

260

4. Koji relacijski čimbenici utječu na geografske obrasce suradnje, to jest koje će se lokalne jedinice više i češće međusobno povezivati?

3. rezultati istraživanja

3.1.  Metodologija prikupljanja podataka

Istraživanje obuhvaća svih 556 jedinica lokalne samoupra-ve u Hrvatskoj. Pravni okvir suradnje jedinica lokalne samo-uprave u Hrvatskoj je neutralan i decentraliziran; suradnja je dopuštena u načelno svim aktivnostima lokalnih jedinica, a ni u jednoj nije posebno poticana ni promovirana; tek je u slučaju nedjeljive lokalne komunalne infrastrukture, obavljanja nekih komunalnih djelatnosti na otocima te osnivanja turističkih za-jednica područja učinjena obveznom.3 S obzirom na iznese-no, može se očekivati da će se na prikupljenom empirijskom materijalu očitovati izravniji utjecaj čimbenika fomuliranih u istraživačkim pitanjima koji su često u komparativnim istraži-vanjima zastrti širokom i raznovrsnom paletom financijskih, pravnih i političkih mjera poticanja suradnje.Istraživanje se ograničava na ispitivanje suradnje koja je rezultirala formira-njem formalno samostalnih i strukturno zasebnih organizacija, odnosno sustava (proizvodne, regulativne ili asocijativne na-ravi) – kooperativnih entiteta. Suradnja lokalnih jedinica kroz kooperativne entitete znači prvenstveno njihovo zajedničko

3 Opći propisi o lokalnoj samoupravi koji su na snazi (prvenstveno Europska povelja o lokalnoj samoupravi i Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) sa-moupravi) na općenit i oskudan način utvrđuju dopuštenost suradnje. Nekoliko sektorskih propisa suradnju uređuje na sličan način, uglavnom je proklamira i sugerira (Zakon o prostornom uređenju i gradnji – čl. 57., Zakon o komunalnom gospodarstvu – čl. 4., Zakon o ustanovama – čl. 7., Zakon o zaštiti okoliša – čl. 46. i 47., Zakon o vatrogastvu – čl. 16. …). Zametak poticajnog pristupa suradnji moguće je naći u odredbama Zakona o otocima, koji, osim što je postulira obvez-nom u poslovima organiziranja javnog prijevoza putnika na otoku, vodoopskrbe i odvodnje te odvoza i odlaganja komunalnog otpada (čl. 35.), suradnju potiče uvećanjem udjela u porezu na dohodak onim otočkim lokalnim jedinicama koje međusobno zaključe sporazum o zajedničkom financiranju kapitalnog projekta od interesa za razvoj otoka (čl. 45.).

261

osnivanje te, nastavno, zajedničko upravljanje te vlasništvo i kontrolu nad rezultatima djelovanja kooperativnih entiteta. Suradnja se stoga konceptualizira kao uključenost lokalnih je-dinica kroz vlasnička, osnivačka ili članska prava, u pojedine kooperativne entitete te se njezino variranje, za pojedine je-dinice, može pratiti kroz broj kooperativnih entiteta u koje su uključene.

Korišteni podaci prikupljeni su u evidencijama državnih ti-jela koje se vode po službenoj dužnosti. Podaci o trgovačkim društvima u vlasništvu lokalnih jedinica pribavljeni su pretra-živanjem elektroničke baze Registra financijskih izvještaja koji vodi Financijska agencija. Podaci o ustanovama osnova-nima od jedinica lokalne samouprave pribavljeni su uvidom u Registar korisnika proračuna jedinica lokalne i područne (re-gionalne) samouprave koji vodi Ministarstvo financija. Kako navedeni registri ne sadržavaju podatke o osnivačima ustanova i vlasnicima trgovačkih društava, vlasnička i osnivačka struk-tura provjerena je pretraživanjem svake pojedine organizacije u Sudskom registru, njegovoj elektroničkoj verziji dostupnoj na stranicama Ministarstva pravosuđa. Kooperativni karakter pojedinih lokalnih organizacija dakle je utvrđen prema poda-cima o osnivačima ustanova i suvlasnicima udjela u pojedi-nim trgovačkim društvima. Mimo toga, podaci o zajedničkim upravnim tijelima, odjelima i službama, u nedostatku službe-nih izvora, prikupljeni su metodom telefonske ankete, prove-denoj na uzorku svih jedinica lokalne samouprave u periodu između 21. i 25. listopada 2013.4 Istraživanjem su utvrđena 273 različita kooperativna entiteta, a mogu se podijeliti na četiri temeljne skupine: trgovačka društva (167), ustanove

4 U provedbi ankete sudjelovalo je još šest zaposlenika Pravnog fakulteta u Zagrebu kojima autor ovim putem zahvaljuje. To su: dr. sc. Frane Staničić, docent na Katedri za upravno pravo; Matea Crnković, asistentica na Katedri za upravno pravo; Jasmina Džinić, asistentica na Katedri za upravnu znanost; Daria Dubajić, asistentica na Katedri za upravnu znanost; Romea Manojlović; asistentica na Katedri za upravnu znanost te Iva Lopižić, asistentica na Katedri za upravnu znanost. Pri provedbi ankete upućeni su pozivi svim jedinicama lokalne samouprave. Tim se putem došlo do 530 relevantnih odgovora, dok se do ostalih 26 lokalnih jedinica nije moglo doprijeti ni nakon opetovanih poziva.

262

(22), udruge (63) i upravna tijela (21) Trgovačka društva obuhvaćaju komunalna društva za obavljanje više komunalnih poslova (KM), komunalna društva koja su specijalizirana za pojedine komunalne djelatnosti (SKM), društva osnovana za obavljanje djelatnosti vodoopskrbe i odvodnje (VOD), radio-nakladnike – društva za pružanje medijskih usluga radijskog emitiranja (RD), trgovačka društva za distribuciju plina i to-plinske energije te ona za gospodarenje komunalnim otpadom (TD), kao i poduzetničke potporne institucije – razvojne agen-cije i poduzetnički centri (PPI). Zajedničkih ustanova znatno je manje, a tu su svrstane javne vatrogasne postrojbe (JVP), dječji vrtići te ostale ustanove (U). Zajednička upravna tijela (UPR) komunalna su redarstva te upravne službe. Asocijativno povezivanje jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj realizira se primarno kroz njihovo dobrovoljno članstvo u dvije temelj-ne udruge, Udrugu gradova i Udrugu općina (UDR), ali i kroz osnivanje lokalnih akcijskih grupa (LAG) te turističkih zajed-nica područja (TZ). Sumarni podaci prikazani su u tablici:5

5 Podaci o broju lokalnih akcijskih grupa pribavljeni su iz Registra udruga koji, temeljem Zakona o udrugama, vodi Ministarstvo uprave. No, kako ta baza ne dopušta pretraživanje članova udruga, podaci o uključenim jedinicama u lo-kalne akcijske grupe pribavljeni su s mrežnih stranica Hrvatske mreže za ruralni razvoj: http://www.hmrr.hr/hr/leader/hrvatski-lagovi/. Podaci o zajedničkim turističkim zajednicama pribavljeni su neposredno u Ministarstvu turizma dana 10. 11. 2013., od gospođe Renate Tomljenović, načelnice Odjela za unapređenje sustava turističkih zajednica. Prikazani kooperativni entiteti na kojima je fokus istraživanja nisu jedine kooperativne strukture koje lokalne jedinice u Hrvatskoj međusobno uspostavljaju. Podaci o drugim oblicima suradnje koji ne rezultiraju formiranjem zasebnog, organizacijski integriranog entiteta, nego se uglavnom zasnivaju na međusobnom ugovornom odnosu lokalnih jedinica, fragmentarni su, jer se o njima ne vode službene centralne evidencije. Na njih se može naići u planskim i izvještajnim dokumentima nekih državnih ili županijskih tijela ili na internetskim stranicama samih lokalnih jedinica. Kao primjeri ugovorne su-radnje u području komunalnih djelatnosti mogu se navesti slučajevi u kojima ko-munalno društvo u vlasništvu jedne jedinice prikuplja i/ili zbrinjava komunalni otpad s područja druge ili drugih jedinica na temelju ugovora o koncesiji. Prema podacima Agencije za zaštitu okoliša, na taj način uslugu prikupljanja komunal-nog otpada zadovoljavaju 54 lokalne jedinice, uz još njih 42 koje putem svojih komunalnih društava obavljaju te poslove za njih. Lokalne jedinice surađuju i kroz formuliranje i donošenje zajedničkih razvojnih planova. U posljednje vrije-me izražena je suradnja kroz donošenje zajedničkih programa upravnog razvoja

263

Tablica 1. Uključenost lokalnih jedinica u kooperativne entitete:6

tip kooperativnog entiteta

Bro

j ko

oper

ativ

nih

entit

eta

Bro

j uk

ljuče

nih

jlS

Bro

j jed

inic

a po

ent

itetu

% j

lS

od

ukup

nog

broj

a je

dini

ca

(556

)

jVp 15 110 7.33 20%Km 50 288 5.76 52%SKmJavni prijevoz 7 77 11 14%Groblja 2 17 8.5 3%Tržnice 1 8 8 1%Uređenje naselja 1 9 9 2%Ostalo6 6 53 8.83 10%VOD 33 314 9.51 56%RD 26 125 4.80 22%lAG 61 459 7.52 83%ppIPoduzetnički centri 3 8 2.66 1%Razvojne agencije 6 50 8.33 9%upRKomunalno redarstvo 18 52 2.88 9%Upravne službe 3 9 3 2%

za područje više lokalnih jedinica. Podaci o takvim strateškim planovima disper-zirani su, a na njih je moguće naići u županijskim razvojnim strategijama, web stranicama županijskih i lokalnih razvojnih agencija te web stranicama pojedinih lokalnih jedinica. Kooperativnih programa, prema tim podacima, najmanje je 17, kroz njih su povezane 62 lokalne jedinice. Specifični kooperativni odnosi među lokalnim jedinicama nastaju također u području nekih društvenih službi. Podaci sa mrežnih stranica Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta o dječjim vrtićima u Hrvatskoj pokazuju da se u stotinjak jedinica lokalne samouprave po-treba za predškolskim odgojem zadovoljava kroz ispostave ustanova (područne vrtiće) kojima su osnivači druge lokalne jedinice. Slično tome, podaci s portala narodnih knjižnica govore kako u 36 lokalnih jedinica djeluju područne knjižnice kojima su osnivači druge lokalne jedinice. Iz takvih se podataka, koji suradnju među lokalnim jedinicama čine vjerojatnom, ništa ne može saznati o prirodi i pravnom temelju kooperativnih odnosa te eventualnim financijskim i drugim transakcijama kakvi se u tim slučajevima mogu među jedinicama očekivati.

6 1. Sanitat, Dubrovnik; 2. Krakom gradnja, Krapina; 3. Športski objekti, Osi-jek; 4. Goranski sportski centar; 5. Eko-Moslavina; 6. Aquatehnika, Varaždin.

264

tip kooperativnog entiteta

Bro

j ko

oper

ativ

nih

entit

eta

Bro

j uk

ljuče

nih

jlS

Bro

j jed

inic

a po

ent

itetu

% j

lS

od

ukup

nog

broj

a je

dini

ca

(556

)

uDRUdruga gradova 1 106 83%Udruga općina 1 280 65%tDDistribucija plina 16 90 5.62 16Gospodarenje otpadom 3 32 10.66 6%Ostalo7 2 11 5.5uDječji vrtići 4 13 3.25 2%Ostalo8 3 15 5tZ 11 54 4.9 10%

Hrvatska 2732.169

(551jlS)7.9 99%

7 8

Od ukupno 556 jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj, njih je 551, odnosno 99%, uključeno je barem u jedan kooperativni entitet. Jedna je lokalna jedinica prosječno uključena u 3.9 kooperativnih entiteta.9 Samo u jedan uključe-no je njih 25, dok ih je u devet uključena tek općina Orebić. Jedan kooperativni entitet u prosjeku obuhvaća 7.9 lokalnih jedinica, što znači da je ukupan broj veza kojima su lokalne jedinice povezane s kooperativnim entitetima 2.169.10 Varira-

7 1. Luka Pula: Pula, Barban, Ližnjan, Marčana, Medulin, Svetvinčenat, Vod-njan; 2. Nova Liburnija: Opatija, Lovran, Mošćenička Draga, Matulji.

8 1. Pučko otvoreno učilište Dugo Selo: Dugo Selo, Brckovljani, Rugvica; 2. Agencija za upravljanje starogradskim poljem: Stari Grad, Jelsa; 3. Centar za održivi razvoj otoka sjevernog Jadrana: Cres, Krk, Mali Lošinj, Baška, Omišalj, Punat, Rab, Dobrinj, Malinska-Dubašnica, Vrbnik.

9 Općine Klinča Sela, Pokupsko, Pisarovina, Lopar i Markušica nisu uklju-čene ni u jedan kooperativni entitet.

10 Zbog opsega i namjene ovoga rada, potpune podatke o uključenosti poje-dinih jedinica u kooperativne entitete i o sastavu pojedinih entiteta nije moguće cjelovito prikazati. Oni su dostupni na poseban zahtjev kod autora.

265

nje suradnje lokalnih jedinica po županijama prikazano je u sljedećoj tablici.

Tablica 2. Uključenost lokalnih jedinica u kooperativne entitete po županijama

županija Broj jlSukupna

uključenostProsječna

uključenostZagrebačka 34 85 2.50Krapinsko-zagorska 32 151 4.71Sisačko-moslavačka 19 51 2.68Karlovačka 22 89 4.04Varaždinska 28 111 3.96Koprivničko-križevačka 25 95 3.80Bjelovarsko-bilogorska 23 104 4.52Primorsko-goranska 36 161 4.47Ličko-senjska 12 24 2.00Virovitičko-podravska 16 64 4.00Požeško-slavonska 10 34 3.40Brodsko-posavska 28 87 3.10Zadarska 34 121 3.55Osječko-baranjska 42 187 4.45Šibensko-kninska 20 55 2.75Vukovarsko-srijemska 31 107 3.45Splitsko-dalmatinska 55 155 2.81Istarska 41 242 5.92Dubrovačko-neretvanska 22 98 4.45Međimurska 25 143 5.72Grad Zagreb 1 1 1HRVAtSKA11 556 2.169 3.90

11

11 Pet jedinica lokalne samouprave koje nisu uključene ni u jedan koopera-tivni entitet su Klinča Sela, Orle i Pisarovina u Zagrebačkoj županiji, Lopar u Primorsko-goranskoj te Markušica u Vukovarsko-srijemskoj županiji. 26 jedini-ca je uključeno u 1, 94 u 2, 125 u 3, 130 u 4, 73 u 5, 49 u 6, 44 u 7, 9 u 8 te jedna (Orebić) u 9 kooperativnih entiteta.

266

Velika je većina kooperativnih entiteta ustrojena od stra-ne lokalnih jedinica s područja iste županije. Tek u njih 18, odnosno oko 6%, surađuju jedinice s područja različitih žu-panija. Među »interžupanijskim« kooperativnim entitetima je 9 lokalnih akcijskih grupa, 2 trgovačka društva za vodoopskr-bu i odvodnju, jedno komunalno redarstvo, jedno komunalno društvo, jedna razvojna agencija, jedan radijski nakladnik te dvije nacionalne udruge jedinica lokalne samouprave. Uku-pan broj kooperativnih veza je 487, što od ukupnog broja veza lokalnih jedinica s kooperativnim entitetima (2.169) iznosi 22%.

3.2.  Suradnja i decentralizacija

Institucionalni čimbenici koji uvjetuju suradnju prven-stveno su okolišni zahtjevi za određenom kvantitetom i kvalitetom djelovanja – poslovima i službama kroz koje se društvena uloga lokalne samouprave realizira, manje ili više obvezni te manje ili više brojni i složeni. Zahtjevi za dje-lovanjem lokalnih jedinica dolaze kako od centra sustava, kroz normativne instrumente određivanja poslova, ovlasti i dužnosti lokalnih jedinica, tako i od lokalne društvene oko-line koja konkretizira i operacionalizira zahtjeve postavljene propisima, ali i generira neke dodatne i sasvim nove; one kroz koje lokalne jedinice kroz svoj fakultativni djelokrug odgovaraju na specifične lokalne prilike i potrebe. Lokalne jedinice kojima je povjeren širi djelokrug te koje su u nje-mu samostalnije moraju obraditi veći korpus informacija te moraju raspolagati dovoljnim prostornim, organizacijskim i financijskim kapacitetom da te poslove efikasno i obave. U takvoj situaciji logično je očekivati da će odluke i politike, kao i potrebe pojedinih jedinica intenzivnije i snažnije inter-ferirati te stvarati potrebu za njihovom konvergencijom. Čak i oblici međuorganizacijske suradnje koji nisu izravno moti-virani potrebom za koordinacijom odluka ili pribavljanjem, združivanjem i efikasnom alokacijom resursa neizravno su

267

uvjetovani funkcionalnim položajem lokalne samouprave unutar konkretnog političko-upravnog sustava. Njihove ko-alicije i asocijacije namijenjene promoviranju lokalnih inte-resa bit će potrebnije, a njihova djelatnost intenzivnija, ako je »interesni prostor« u kojem lokalne jedinice mogu legiti-mno sudjelovati širi. Stoga bi se od decentralizacije poslova (dužnosti i ovlasti) s viših razina na lokalnu, pri čemu se si-multano povećavaju institucionalni i tehnološki zahtjevi za konkretnim poslovima, to jest njihova brojnost, složenost i diferenciranost, a ujedno i odgovornost, moglo očekivati da potiče suradnju lokalnih jedinica.

U traganju za potvrdom ovako pretpostavljenog odnosa pažnja se posvećuje institucionalnoj dinamici decentralizacije – njezinu procesu u području vatrogasne javne službe koji je bio prvi, a zasad i jedini primjer stvarne, političke i upravne decentralizacije neke javne službe sa središnje na lokalnu razi-nu upravljanja. Njime je potaknuta suradnja lokalnih jedinica u protupožarnoj zaštiti osnivanjem zajedničkih javnih vatro-gasnih postrojbi (JVP) te njihovim udruživanjem u županijske vatrogasne zajednice. Decentralizacija vatrogasnog sektora inicirana je 1999. donošenjem novog Zakona o vatrogastvu (NN 106/99)12 kojim su temeljni poslovi protupožarne zašti-te decentralizirani iz centralnog resora unutrašnjih poslova na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.13 Stoga se decentralizacija može indicirati promjenom uloge jedini-ca lokalne samouprave u području vatrogastva koju je novi pravni okvir donio te, konkretnije, dužnostima i ovlastima koje su u području vatrogastva prenesene na jedinice lokalne samouprave. Prethodno važećim Zakonom o vatrogastvu (NN 58/93, 87/96) uloga je lokalnih jedinica bila supsidijarna te je

12 U kasnijim je godinama Zakon o vatrogastvu izmijenjen nekoliko puta, no osnovne su ovlasti i dužnosti jedinica lokalne samouprave ostale jednake (NN 106/99, 117/01, 36/02, 96/03, 139/04, 174/04, 38/09).

13 Vatrogasnu djelatnost do tada su primarno obavljale vatrogasne postrojbe Ministarstva unutarnjih poslova, a alternativno i udruge dobrovoljnih vatrogasa-ca u jedinicama lokalne samouprave te profesionalne i dobrovoljne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu (čl. 1. Zakona o vatrogastvu, NN 58/93).

268

bila ograničena na poticanje osnivanja, opremanja i razvoja dobrovoljnih vatrogasnih udruga (čl. 14. st. 5.).

Promjenom zakonskog okvira lokalne su jedinice postale najvažniji subjekti u sustavu vatrogastva. Izvršni čelnici lo-kalnih jedinica dobili su pravo i obvezu »skrbiti o potrebama i interesima građana na svom području za organiziranjem učin-kovite vatrogasne službe« (čl. 3. st. 1.). Predstavnička tijela lokalnih jedinica dužna su donijeti plan zaštite od požara ko-jim se utvrđuju uvjeti djelovanja, potrebe, zadaće i područje djelovanja javnih i dobrovoljnih vatrogasnih postrojbi na nji-hovu području (čl. 3. st. 2.). Kao primarne ustrojbene jedinice protupožarne zaštite Zakonom su predviđene javne vatroga-sne postrojbe čiji isključivi osnivači mogu biti jedinice lokal-ne samouprave. Ipak, osnivanje javnih vatrogasnih postrojbi nije učinjeno obligatornim; i dalje je alterirano mogućnošću poticanja osnivanja te materijalnog pomaganja dobrovoljnih vatrogasnih društava kojima se zadovoljavaju potrebe pred-viđene planovima zaštite od požara (čl. 3. st. 4.). Već se i tim osnovnim odredbama navedenog Zakona može zaključiti da su poslovi jedinica lokalne samouprave i po svojoj institucio-nalnoj dimenziji regulativnih zahtjeva i po svojoj tehnološkoj dimenziji broja i složenosti operativnih poslova postali broj-niji, diferenciraniji i složeniji. Kumulacija operativnih (servis-nih) i planskih (regulativnih) poslova govori u prilog činjenici da je decentralizacija u sektoru vatrogastva po svojoj naravi politički oblik decentralizacije, jer su lokalne jedinice u svoj djelokrug, osim operativnih i izvršnih poslova, dobile i ovlast planiranja i reguliranja određenih aspekata protupožarne za-štite. Oblikovanje i provedba planova zaštite od požara, kao i upravljanje vatrogasnim postrojbama i njihovo financiranje te financiranje zaštite od požara zahtijeva ne samo dodatni finan-cijski nego i stručni i upravni angažman posebno apostrofi-rajući upravljački kapacitet potreban za usklađeno djelovanje svih relevantnih aktera protupožarne zaštite. Vatrogastvo je služba kod koje se mogu očekivati značajni izvanteritorijalni efekti djelovanja ili propuštanja djelovanja, kao i mogućnost

269

da se pojedine lokalne jedinice, ne participirajući financijski i operativno u organiziranju javne službe, njome koriste u hit-nim slučajevima ugroženosti (free-riding).

Do danas je osnovano 65 javnih vatrogasnih postrojbi u organizacijskom obliku javnih ustanova, njih 50 od indivi-dualnih lokalnih jedinica, a 15 u suradnji kao kooperativni entiteti. To su: To su: JVP Buzet (2), JVP Čakovec (17), JVP Đurđevac (8), JVP Garešnica (3), JVP Daruvar (5), JVP Kra-pina (9), JVP Opatija (4), JVP Požeško-slavonske županije (9), JVP Pula (8), JVP Pazin (8), JVP Rovinj (4), JVP Umag (6), JVP Zagorska (23), JVP Poreč (8), JVP Labin (5). U njih je uključeno 110 jedinica lokalne samouprave. Od ukupnog broja lokalnih jedinica (160), koji potrebu za protupožarnom zaštitom na svom teritoriju zadovoljavaju osnivanjem pro-fesionalnih javnih vatrogasnih postrojbi, njih 68.5% to čini kroz međusobnu suradnju. Čini se da je djelovanje poticajnog impulsa, kojim decentralizacija javnih poslova u pojedinom sektoru djeluje na suradnju lokalnih jedinica, u pravilu kratko-trajno – 14 od 15 vatrogasnih kooperativnih entiteta osnovano je neposredno nakon promjene regulativnog okvira, 1999. ili 2000. godine, dok je tek jedan osnovan u periodu nakon toga (2011.).

3.3.  Suradnja i potpomognuta područja

Institucionalni uvjeti koji ograničavajuće djeluju na su-radnju, čak i uz prisutne poticajne čimbenike poput decentra-lizacije i/ili slabih kapaciteta, obično su oni koji omogućuju izuzimanje lokalnih jedinica od nekih funkcionalnih zahtjeva, supstituiraju ili alternativno jačaju slabe lokalne kapacitete či-neći jedinice pasivnima za iskanje kooperativnih instrumenata obavljanja poslova i jačanja kapaciteta koje sa sobom uvijek nosi i klicu neizvjesnosti i potencijalne dominacije od strane jačih jedinica. U Republici Hrvatskoj takvo je djelovanje insti-tucionalnih faktora karakteristično za potpomognuta područja. Potpomognuta područja, u smislu navedenog, čine lokalne je-dinice na područjima posebne državne skrbi (PPDS), jedinice

270

na brdsko-planinskim područjima (BPP) te jedinice na oto-cima. Pravni okviri kojim su regulirane navedene kategorije jedinica stavljaju ih u zaseban institucionalni položaj: s jedne strane kreiraju specifičan i za njih povoljniji režim financi-ranja, a s druge strane država svojim regulativnim, planskim i operativnim zahvatima zadire u njihov samoupravni djelo-krug funkcionalno ih supstituirajući ili ograničavajući njihov autonomni prostor djelovanja. Stoga se može pretpostaviti da zahtjevi za određenom kvalitetom i kvantitetom javnih poslo-va kao neposredni impulsi iz okoline djeluju slabije nego na ostale jedinice lokalne samouprave. Specifičnost položaja na-vedenih lokalnih jedinica ne proizlazi samo iz odredbi koje izravno reguliraju njihova prava i obveze, nego i iz odredbi kojima se reguliraju određena prava građanima te ekonom-skim subjektima lociranim na tim područjima. I takve odred-be supstituiraju jedinice lokalne samouprave pri planiranju, oblikovanju i provedbi mjera društvenog razvoja njihova po-dručja, povećavaju njihovu izoliranost, a smanjuju odazivnost prema subjektima u okolini čineći ih pasivnima u oblikovanju razvojnih programa i kooperativnih strategija djelovanja. Čak i kada određenim mjerama i ne ograničavaju izravno ovlasti lokalnih jedinica, socijalnim mjerama prema posebnim kate-gorijama stanovništva supstituiraju lokalne jedinice u fakulta-tivnom širenju svoje uloge i poslova. Moglo bi se s obzirom na navedeno razlikovati mjere financijske skrbi14 kao one koje

14 Porez na dobit koji se ostvari na PPDS pripada državnom proračunu, a isplaćuje se jedinicama lokalne samouprave na PPDS kao pomoć iz državnog proračuna. Jedinice lokalne samouprave na PPDS ostvaruju prava na različite naknade iz državnog proračuna: naknadu za iskorištavanje mineralnih sirovina na svom području koja je inače prihod RH te naknadu za površinu na kojoj se na-lazi zaštićeno područje prirode (visine naknade određuje se odlukom Vlade RH). Takve su naknade strogo namjenske i mogu se utrošiti samo na projekte vezane uz zaštitu okoliša i gospodarski razvitak. Jedinici lokalne samouprave se, prema sporazumu s Vladom, iz državnog proračuna nadoknađuju sredstva koja utroši na subvencioniranje prijevoza učenika trećih i četvrtih razreda srednje škole. Oni imaju pravo na besplatan međumjesni prijevoz od prebivališta do najbliže škole koja provodi program koji je učenik odabrao i natrag. Odredbe koje se tiču po-vrata poreza na dobit te naknade za iskorištavanje mineralnih sirovina jednake su i za brdsko-planinska područja.

271

ih, s obzirom na dodatne prihode, stavljaju u povoljniji polo-žaj od ostalih jedinica, povećavajući njihov financijski kapa-citet i time supstituirajući kooperativno udruživanje resursa s drugim lokalnim jedinicama; mjere funkcionalne supstitu-cije kao one kojima državna ili županijska tijela operativno interveniraju u neka područja javnih poslova određena kao samoupravni djelokrug lokalnih jedinica ili obavljaju određe-ne poslove koje bi lokalne jedinice mogle obavljati kroz svoj fakultativni djelokrug;15 mjere ograničenja lokalne diskrecije: ponajprije one kojima državna tijela vlastitim programima i planovima ograničavaju autonomiju lokalnih planova o odre-đenim područjima javnih poslova te time smanjuju potrebu za autonomnim i kooperativnim usklađivanjem lokalnih politika među samim lokalnim jedinicama.16 Tri se kategorije jedinica, odnosno režimi u kojima djeluju donekle razlikuju, no kod svake je skupine moguće naći i mjere financijske skrbi i mje-re funkcionalne supstitucije ili ograničenja lokalne diskreci-je (detaljnije o pojedinim mjerama: Đulabić, 2011; Đulabić i Škarica, 2012).

Postojanje navedenih mjera usmjerava jedinice njima pod-ložne prvenstveno na vertikalnu komunikaciju i interakciju s tijelima viših razina. Zbog svega navedenog moglo bi se očekivati da će jedinice lokalne samouprave koje se nalaze na potpomognutim područjima biti manje sklone međusobnoj suradnji. Apsolutna i relativna uključenost u pojedine tipove kooperativnih entiteta, kao pokazatelj njihove sklonosti surad-nji, prikazana je u sljedećoj tablici:

15 Takve su, primjerice, mjere stambenog zbrinjavanja na područjima po-sebne državne skrbi, dodjela potpora otočnim poslodavcima, subvencioniranje cijene prijevoza otočnog stanovništva…

16 Takve su prirode: program održivog razvoja brdsko-planinskih područja koji donosi Ministarstvo regionalnog razvoja na temelju kojeg se izrađuju ope-rativni programi razvoja brdsko planinskih područja (čl. 4); pravilnik o najmu stambenih jedinica na brdsko planinskim područjima koji donosi čelnik nadlež-nog državnog tijela (čl. 11.a); sektorski programi održivog razvitka otoka koje pripremaju nadležna ministarstva, a donosi Vlada (čl. 6. i 7.) i drugi strateški i pravni dokumenti.

272

17 18

17 Prosječna uključenost po jedinici.18 Formalno, područja posebne državne skrbi zahvaćaju 184 jedinice lokalne

samouprave. Međutim, kako se u 10 slučajeva radi samo o pripadnosti pojedinih naselja takvim područjima, a ne cijelim lokalnim jedinicama, one se izostavljaju iz populacije potpomognutih područja.

Tabl

ica

3. S

urad

nja

loka

lnih

jedi

nica

s po

tpom

ognu

tih p

odru

čja:

jVp

KO

mSK

mV

OD

RD

lA

Gpp

Iu

pRu

DR

tD

ut

Zpu

18

ppD

S –

1741

1712

8053

8221

156

1915

125

311

133.

49

% j

lS

7%46

%30

%47

%12

%90

%11

%8.

6%72

%18

%0.

57

%7.

5%

Bpp

– 4

514

2813

2610

313

228

122

43.

84

% j

lS

31%

62%

29%

15%

22%

69%

7%4%

62%

27%

4%9%

OtO

cI –

49

017

1330

1043

30

300

127

3.36

% j

lS

035

%26

.5%

61%

20%

88%

6%0

61%

024

%14

%

uku

pno

potp

omog

nuta

po

druč

ja –

268

2612

579

137

4123

025

1718

343

1524

3.52

% j

lS

9.7%

46.6

%29

.5%

51%

15.2

%86

%9.

3%6.

3%68

%16

%5.

6%9%

Ost

ale

jedi

nice

– 2

8884

163

8417

684

229

3344

193

9013

304.

25

29%

56.5

%29

%61

%29

%79

.5%

11.4

%15

.2%

67%

31.2

%4.

5%10

.4%

uku

pno

Hrv

atsk

a –

556

110

288

163

314

125

459

5861

376

133

2854

3.90

273

U prosjeku, jedna je lokalna jedinica na potpomognutim područjima uključena u 3.52 kooperativna entiteta, što je za 0.38 manje od prosjeka lokalnih jedinica u Hrvatskoj te za 0.73 od populacije »ostalih« jedinica. Prosječno, najmanje surađuju otočne lokalne jedinice (jedna je jedinica uključena prosječno u 3.36 kooperativnih entiteta), nešto više one na područjima posebne državne skrbi (3.49), a najviše lokalne jedinice na brdsko-planinskim područjima (3.84). Ipak, i svaka pojedina skupina, kao i cijela populacija jedinica na potpomognutim područjima po prosječnoj uključenosti lokalnih jedinica u ko-operativne entitete zaostaje za prosjekom svih lokalnih jedini-ca u Hrvatskoj (3.9), kao i za prosjekom lokalnih jedinica koje se ne nalaze na potpomognutim područjima (4.25). Zamjetno manji postotak lokalnih jedinica na potpomognutim područji-ma uključenih u kooperativne entitete u odnosu na uključenost jedinica s ostalih područja nađen je kod javnih vatrogasnih postrojbi (9.7% – 29%), komunalnih društava opće namjene (46.6% – 56.5%), društava za vodoopskrbu i odvodnju (51% – 61%), radijskih nakladnika (15.2% – 29%), upravnih tijela (6.3% – 15.2%), drugih trgovačkih društava (16% – 31.2%). U ostalim je područjima suradnje takav postotak jedinica koje surađuju sličan: specijalizirana komunalna društva (29.5% – 29%), potporne poduzetničke institucije (9.3% – 11.4%), nacionalne udruge lokalnih jedinica (68% – 67%), ustanove (5.6% – 4.5%) te turističke zajednice (9% – 10.4). Zamjetno veća suradnja jedinica s potpomognutih područja ogleda se tek kroz uključenost u lokalne akcijske grupe (86% – 79.5%).

Značajnost razlike u prosječnoj uključenosti lokalnih jedi-nica u dvije populacije u kooperativne entitete kakve pokazuju rezultati istraživanja provjerava se hi-kvadrat testom (χ2) pri kojem se teorijska, očekivana frekvencija (ft) suradnje jedinica u pojedinoj populaciji izračunava množeći broj jedinica u po-jedinoj populaciji s prosječnom uključenošću u suradnji svih lokalnih jedinica u Hrvatskoj. Ona za potpomognuta područja iznosi 1.045, a za ostale jedinice 1.124. Opažena frekvencija (fo) odudara od očekivane te iznosi za jedinice na potpomog-nutim područjima 945 poveznica s kooperativnim entitetima, a za ostale jedinice 1.224.

274

Tablica 4. Hi-kvadrat test – potpomognuta područja

Potpomognuta područja Ostale jedinice ukupno

Očekivana f – ft 1.045 1.124 2.169Opažena f 945 1.224

Izračun hi-kvadrat testa pokazao je da postoji statistički značajna razlika između potpomognutih područja i ostalih jedinica u broju kooperativnih veza na razini manjoj od 1% (χ2=18.45; df=1; p<0,01). Potpomognuta područja surađuju statistički značajno manje od ostalih jedinica lokalne samou-prave. Manja sklonost suradnji koja je zapažena kod lokalnih jedinica na potpomognutim područjima stoga nije sasvim slu-čajna, nego se s obzirom na navedeno može pripisati i njihovu specifičnom položaju kakav analizirani pravni institucionalni okviri i posebne mjere generiraju.

3.4. Suradnja i razvojni kapacitet

S obzirom na prikazane teorijske pristupe suradnji te na kratak prikaz postojećih istraživanja, čini se logičnim fre-kvenciju suradnje lokalnih jedinica u određenom sustavu shvatiti kao obrnuto proporcionalnu njihovoj samodostatnosti za obavljanje svojih funkcija na pravilan, učinkovit i ekono-mičan način, to jest njihovoj sposobnosti da individualnim djelovanjem zadovolje pred njih postavljene zahtjeve. Redu-ciranje funkcija u oskudnoj okolini, ekonomiziranje nedostat-nim resursima, reaktivan i pasivan odnos prema potrebama neposredne društvene okoline te drugi načini individualne prilagodbe u uvjetima oskudice moguće su organizacijske strategije lokalnih jedinica do mjere kada one ne ugrožavaju njihov legitimitet, a sve više, kroz javni diskurs o njihovoj ne-učinkovitosti, neekonomičnosti i potencijalnim teritorijalnim reformama, i njihov opstanak. Suočene s oskudnom društve-nom okolinom o kojoj ovise o resursima (eksternom kompo-nentom kapaciteta), lokalne jedinice ne mogu slobodno redu-

275

cirati svoje funkcije poput organizacija privatnog sektora, koje se mogu »koncentrirati na jednu bitnu tehnologiju i proces« (Pusić, 2005) ili se funkcionalno diverzificirati tražeći »bolju sreću« u drugim funkcionalnim sektorima i tržištima. Stoga bi kapacitet te društvene zajednice, indiciran stupnjem njezina razvoja, mogao biti značajan prediktor sposobnosti lokalnih jedinica da efikasno i ekonomično organiziraju obavljanje sve brojnijih i zahtjevnijih javnih službi sa sve strožim kvalita-tivnim standardima. Valja očekivati stoga da će jedinice lo-kalne samouprave nižeg stupnja razvoja biti češće i »dublje« involvirane u formalne i neformalne kooperativne strukture s drugim lokalnim jedinicama kako bi osigurale barem mini-malan standard lokalnih službi stanovništvu, odnosno kako bi kolektivnim djelovanjem, udruživanjem i razmjenom ma-terijalnih resursa, vještina i znanja nadvladale individualne ograničenosti i stvorile »kolektivni kapacitet« za obavljanje lokalnih javnih poslova.

Za provjeru ovako pretpostavljenog odnosa koristi se služ-beni pokazatelj razvijenosti pojedinih lokalnih jedinica. Na-ime, Zakon o regionalnom razvoju za potrebe planiranja i provedbe razvojnih mjera objedinjuje različite razvojne poka-zatelje područja lokalnih i županijskih jedinica jedinstvenim i kompleksnim indikatorom – indeksom razvijenosti koji, prema Uredbi Vlade RH, obuhvaća: prosječan dohodak po stanovni-ku u pojedinoj lokalnoj jedinici, prosječne prihode lokalne je-dinice, prosječnu stopu nezaposlenosti, demografsko kretanje stanovništva te udio obrazovanog stanovništva u stanovništvu između 16 i 65 godina starosti.19 Lokalne jedinice, sukladno indeksu svake pojedine, odlukom su Vlade RH razvrstane u pet skupina. Prvoj skupini pripadaju one kojima je indeks razvijenosti manji od 50% prosjeka Republike Hrvatske (47 jlS), drugoj skupini pripadaju one čiji je indeks između 50 i

19 U ukupnoj vrijednosti indeksa razvijenosti udjeli pojedinačnih pokazate-lja su sljedeći: stopa nezaposlenosti – 30%, prosječan dohodak po stanovniku – 25%, izvorni proračunski prihodi – 15%, demografsko kretanje stanovništva – 15%, udio obrazovanih – 15% ( Uredba Vlade RH o indeksu razvijenosti, NN 63/10).

276

75% prosjeka RH (216 jlS), trećoj one s indeksom razvije-nosti između 75 i 100% državnog prosjeka (173 jlS), četvrtu skupinu čine jedinice s indeksom između 100 i 125% prosjeka RH (93 jlS), a petoj pripadaju jedinice s indeksom razvijeno-sti većim od 125% državnog prosjeka (27 jlS).20 Prosječna uključenost u kooperativne entitete po skupinama jedinica pri-kazana je u tablici:

Tablica 5. Odnos indeksa razvijenosti i frekvencije suradnje

skupina

Prosječan indeks

razvijenosti po skupini

Broj kooperativnih

veza

Prosječno po jedinici

<50% – 47 JLS 44.27% 143 3.0450–75% – 216 JLS 64.03% 805 3.7275–100% – 173 JLS 86.51% 677 3.91100–125% – 93 JLS 108.94% 415 4.46>125% – 27 JLS 135.75% 129 4.77ukupno Hrvatska 100% 2.169 3.9

Rezultati pokazuju da suradnja progredira upravo suprot-no pretpostavljenim očekivanjima; ne samo da pretpostavljeni odnos nije potvrđen nego se može naslutiti upravo suprotna pravilnost. Najmanje surađuju upravo najnerazvijenije jedini-ce, dok one s najvećim indeksom razvijenosti surađuju najvi-še. Izračun Pearsonovog21 koeficijenta korelacije pokazuje da

20 Odluka Vlade o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regional-ne) samouprave prema stupnju razvijenosti (NN 158/2013). Podaci službenog izračuna razvojnog kapaciteta jedinica lokalne i područne samouprave dostu-pni su na mrežnim stranicama Ministarstva regionalnog razvoja: http://www.mrrfeu.hr/UserDocsImages/Vrijednosti%20indeksa%20razvijenosti%20i%20pokazatelja%20za%20izra%C4%8Dun%20indeksa%20razvijenosti%20na%20lokalnoj%20razini.pdf.

21 Pearsonov koeficijent korelacije (PCC) mjera je linearne korelacije, od-nosno međuovsnosti između dviju varijabli gdje 1 označuje potpunu pozitivnu korelaciju, 0 nepostojanje korelacije, a -1 potpunu negativnu korelaciju (http://www.socscistatistics.com/tests/pearson/).

277

postoji snažna pozitivna korelacija (ρ=0.9806) između kapa-citeta i suradnje, što znači da značajno više surađuju lokalne jedinice većeg stupnja razvoja.

3.5.  Geografski (teritorijalni) obrasci suradnje

Subjektivni relacijski čimbenici koji kreiraju socio-psiho-lošku kompatibilnost međuovisnih organizacija te stimulira-ju surađivanje, kako je u teorijskom dijelu pokazano, obič-no izrastaju iz iskustva prethodne suradnje i povezanosti. Lokalne jedinice u Hrvatskoj karakterizira specifičan oblik povijesne povezanosti koja nije bila kooperativna, nego in-tra-organizacijska – bile su dijelom prostorno i populacijski većih bivših općina. Velike općine iz socijalističkog perioda reformom su se iz 1992./3. razdijelile na više manjih. Za-jednička prošla pripadnost istom organizacijskom sklopu može rezultirati i današnjom interesnom kompatibilnošću, relacijskom uklopljenošću te povjerenjem između lokalnih jedinica s područja iste bivše općine, čineći današnje obras-ce suradnje povijesno uvjetovanima. Iz navedenog se može izvesti pretpostavka da će većinu kooperativnih veza lokalne jedinice uspostaviti s jedinicama s područja iste bivše općine te da će takve veze prevladavati i u ukupnom broju koope-rativnih veza. Navedeno očekivanje može se dodatno podu-prijeti i kriterijem administrativne gravitacije, kao objektiv-nom dimenzijom međuovisnosti lokalnih jedinica. Naime, u sjedištima bivših općina ujedno su i sjedišta ureda državne uprave, odnosno njihovih ispostava, koji su, u pravilu, mje-sno nadležni za područja današnjih općina i gradova s kojima su do pred dva desetljeća bili integrirani u istoj lokalnoj je-dinici. Na taj način dolazi do prostorne povezanosti potenci-rane mobilnošću stanovništva koje se, zbog administrativnih potreba, kreće u granicama bivših općina, čineći sadašnje lokalne jedinice na taj način neizravno međuovisne jedne o drugima.

Sva sjedišta bivših općina danas su ujedno i sjedišta is-postava ureda državne uprave i njihovih ispostava, osim

278

Donjeg Lapca. Sjedišta ispostava ureda državne uprave koja prije nisu bila sjedišta općina su Novalja, Prelog, Topusko, Pitomača, Ilok, Otok.22 Isti pretpostavljeni teritorijalni obra-zac tih dviju skupina relacijskih čimbenika dopušta ispiti-vanje geografske uvjetovanosti suradnje na jedinstven na-čin. Za ispitivanje ovako pretpostavljenog odnosa suradnja se pojedinih lokalnih jedinica koncipira i mjeri ne samom uključenošću u kooperativni entitet, nego povezanošću s drugim jedinicama preko zajedničkih kooperativnih entite-ta.23 Takve su veze brojnije te se stoga, radi preglednosti i obujma ovog rada, ispitivanje ograničava na manji uzorak lokalnih jedinica – onih s područja županija na čijem prosto-ru lokalne jedinice ponajviše surađuju – Istarske i Bjelovar-sko-bilogorske.24

22 Podaci o disoluciji bivših općina i nastanku današnjih na njihovu područ-ju preuzeti su iz monografije Juraja Hrženjaka (2004.) Lokalna i regionalna samouprava u Republici Hrvatskoj. Teritorijalne promjene koje su uslijedile nakon godine izdanja knjige uzete su u obzir na temelju novela Zakona o po-dručjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj. Teritorijalnu nad-ležnost ureda državne uprave po županijama i njihovim ispostavama uređuje Uredba Vlade RH o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave u županija-ma (NN 40/12). Na ispitanom se uzorku u potpunosti poklapaju teritorijalni obrasci mjesne nadležnosti ispostava ureda državne uprave s granicama bivših općina.

23 Primjerice: jedna općina koja je, zajedno sa sedam drugih, suvlasnik ko-munalnog društva time uspostavlja sedam kooperativnih veza. Ako je, k tome, zajedno sa sedam (istih ili drugih) lokalnih jedinica, suosnivač javne ustanove, broj njezinih ukupnih kooperativnih veza je 14.

24 Bjelovarsko-bilogorska županija je 4. po frekvenciji suradnje općina i gra-dova na svom području (4.52 – vidjeti tablicu 2, supra), no u razmatranje je uzeta jer je cijela Međimurska županija, koja je druga, činila jedinstvenu općinu Čakovec te bi rezultati već po naravi stvari išli u prilog pretpostavljenom odno-su takve pripadnosti i suradnje. Prednost pred Krapinsko-zagorskom dana joj je jer je u njoj razvijena suradnja kroz osnivanje zajedničkih turističkih zajednica, što daje cjelovitiju podlogu ovakvoj uvjetovanosti suradnje s obzirom na tipove kooperativnih entiteta.

279

Tablica 6. Teritorijalni obrazac suradnje lokalnih jedinica u Istar-skoj i Bjelovarsko-bilogorskoj županiji25

Bivša općina

jVp VOD Km lAG tZ upR tD ppI ukupno %

Pula 56/56 42/42 98/98 42/42 0/3 42/42 0/8 280/291 96

Buje 30/30 30/138 30/30 30/42 6/24 126/264 48

Buzet 2/2 2/46 2/2 2/14 0/8 8/72 11

Labin 20/20 20/20 20/20 20/20 0/8 80/88 91

Pazin 56/56 42/161 42/42 56/56 42/49 0/8 206/322 64

Poreč 56/56 20/115 56/56 56/56 0/7 6/6 194/304 64

Rovinj 12/12 12/92 12/12 12/12 6/9 0/8 54/145 37

Bjelovar 56/64 72/81 6/6 0/3 134/158 85

Čazma 9/11 2/3 6/6 17/20 85

Daruvar 20/20 20/20 20/25 20/20 20/20 100/105 95

Garešnica 6/6 12/12 6/33 6/7 24/24 54/82 65

Grubišno Polje

0/13 0/9 0/22 0

ukupno 258/258100%

168/61427%

280/280100%

309/38879%

142/17680%

18/2475%

92/92100%

6/670.9%

1.253/ 1.87367%

67%

Moglo bi se reći da je pripadnost istoj bivšoj općini faktor koji na relacijskoj razini jasno tumači današnju kooperativ-nu povezanost lokalnih jedinica. Nešto više od dvije trećine

25 Na području Istarske županije postojalo je sedam bivših općina, a obu-hvaćale su današnje područje ovih općina i gradova: Pula – Barban, Ližnjan, Marčana, Medulin, Svetvinčenat, Vodnjan, Fažana; Buje – Buje, Umag, No-vigrad, Oprtalj, Brtonigla, Grožnjan; Buzet – Buzet, Lanišće; Labin – Labin, Kršan, Pićan, Raša, Sv. Nedjelja; pazin – Pazin, Cerovlje, Gračišće, Karojba, Lupoglav, Motovun, Sv. Petar u Šumi, Tinjan; Poreč – Poreč, Kaštelir-Labinci, Sv. Lovreč, Višnjan, Vižinada, Vrsar, Tar-Vabriga, Funtana; Rovinj – Rovinj, Bale, Kanfanar, Žminj. Na području Bjelovarsko-bilogorske županije posto-jalo je pet općina, a obuhvaćale su današnje područje ovih općina i gradova: Bjelovar – Bjelovar, Kapela, Nova Rača, Rovišće, Severin, Šandrovac, Velika Pisanica, Veliko Trojstvo, Zrinski Topolovac; čazma – Čazma, Ivanjska, Šte-fanje; Daruvar – Daruvar, Dežanovac, Đulovac, Končanica, Sirač; Garešnica – Garešnica, Berek, Hercegovac, Velika Trnovitica; grubišno Polje – Grubišno Polje, Veliki Grđevac.

280

(67%) ukupnog broja kooperativnih veza gradova i općina iz uzorka uspostavljeno je među gradovima i općinama koji su pripadali istim bivšim općinama, odnosno koji im i danas, putem državnih upravnih tijela, administrativno gravitiraju. Takva je povezanost isključiva kod zajedničkih komunalnih i drugih trgovačkih društava te javnih vatrogasnih postrojbi, a značajna je kod lokalnih akcijskih grupa (79%), upravnih tije-la (75%) i turističkih zajednica (80%). Značajno je manja kod društava za pružanje vodnih usluga (27%), a neznatna kod razvojnih institucija (0.9%). Na području devet bivših opći-na međusobne kooperativne veze lokalnih jedinica s područja iste bivše općine prevladavaju. Tek je na području triju bivših općina (Buje, Buzet i Rovinj) ustanovljeno da su takve veze u manjini.26

Dodatna provjera kohezivnog djelovanja prošle povezano-sti u jedinstvene općine, a i potencijala generalizacije rezultata dobivenih analizom suradnje jedinica u dvije županije, može se izvršiti prebacivanjem fokusa sa pojedinih lokalnih jedinica te njihovih pojedinačnih i kumulativnih veza na pojedine ko-operativne entitete. Provjera se obavlja na uzorku svih koope-rativnih entiteta obuhvaćenih istraživanjem. U tom bi se smi-slu mogli razlikovati homogeni kooperativni entiteti, kao oni u koje su uključene isključivo jedinice s područja iste bivše općine, te heterogeni entiteti, kao oni koji obuhvaćaju lokalne jedinice s područja više bivših općina.

26 Ipak, izuzme li se uključenost lokalnih jedinica s Bujštine i Rovinjštine u Istarski vodovod, koji okuplja čak 24 lokalne jedinice te tako multiplicira njihov broj kooperativnih veza, i na području tih općina prevladava kohezivno djelova-nje povijesne integriranosti.

281

Tablica 7. Homogeni i heterogeni kooperativni entiteti:

tip kooperativnog

entitetaB

roj

koop

erat

ivni

h en

titet

a

Bro

j uk

ljuče

nih

jlS

Bro

j he

tero

geni

h en

titet

a

%

koop

erat

ivni

h en

titet

a

Bro

j ukl

juče

nih

jLs

u he

tero

gene

en

titet

e

% j

Ls

uklju

čeni

h u

hete

roge

ne

entit

ete

jVp 15 110 3 20% 41 37.27%Km 50 288 6 12.24% 56 19.44%SKmJavni prijevoz 7 77 2 24Groblja 2 17 1 50% 8 47%Tržnice 1 8 1 100% 8 100%Uređenje naselja 1 9 0 0Ostalo 6 53 1 16.66% 26 49%VOD 33 314 10 30.3% 150 47.77%RD 26 125 3 11.53% 17 13.6%lAG 61 459 31 50.8% 268 58.38%ppIPoduzetnički centri

3 8 0

Razvojne agencije 6 50 5 83% 48 96%upRKomunalno redarstvo

18 52 2 11% 6 11%

Upravne službe 3 9 0tDDistribucija plina i toplinske energije

16 90 0 0

Gospodarenje otpadom

3 32 2 67% 23 72%

Ostalo 2 11 0uDječji vrtići 4 13 0Ostalo 3 15 1 33% 10 66%tZ 11 54 3 27% 17 31%Hrvatska 273 2.169 77 28% 434 20%

282

Iz tablice se vidi da je većina kooperativnih entiteta obu-hvaćenih istraživanjem homogene prirode, njih 196, odnosno 72%. Na najveći udio heterogenih entiteta, osim nacionalnih udruga, nailazi se kod razvojnih kooperativnih entiteta: lokal-nih akcijskih grupa (58%) te razvojnih agencija (96%). Čini se da razvojno povezivanje, intenzivirano u posljednjih ne-koliko godina, traži neke nove teritorijalne obrasce suradnje koji odudaraju od povijesno uvjetovane povezanosti. Takav rezultat dopušta zaključak da je polazna pretpostavka o pozi-tivnom utjecaju prethodne povezanosti u jedinstvenom orga-nizacijskom sklopu i administrativne gravitacije na suradnju potvrđena, no ne u svim područjima suradnje.

4. Zaključak: analiza i pouke istraživanja

1. Analiza provedena pri ispitivanju odnosa decentraliza-cije i suradnje čini vjerojatnim pretpostavljen odnos između procesa decentralizacije i intenziviranja suradnje među lokal-nim jedinicama. Slično se variranje broja, složenosti i dife-renciranosti poslova lokalnih jedinica, koje bi se u isto vrije-me odnosilo na njihove operativne i planske zadaće, ne može provjeriti ni u jednom drugom području javnih poslova, jer do sličnog prijenosa ovlasti i dužnosti na jedinice lokalne samou-prave u istom periodu nije ni došlo. Nedostatak sličnog slučaja onemogućuje poopćavanje rezultata i znatno veću sigurnost u predviđanju da će zbog eventualne decentralizacije u nekom drugom sektoru doći do slične frekvencije povezivanja lokal-nih jedinica kao što je slučaj sa sektorom vatrogastva. Ipak, činjenica da suradnje nema u sektorima u kojima do slične decentralizacije nije došlo (zdravstvo, socijalna skrb, osnovno školstvo), a u kojem lokalne jedinice ipak mogu biti potenci-jalni nositelji javnih službi te osnivati javne ustanove i njima upravljati, može biti dodatan pokazatelj potencijalne točnosti polazne pretpostavke. Decentralizacija u vatrogastvu posluži-la je kao svojevrsna prethodnica »decentralizacijskom pake-tu« koji je uslijedio nakon promjena u sustavu lokalne samou-prave na prijelazu stoljeća. Decentralizirali su se neki poslovi

283

u područjima zdravstva, socijalne skrbi i osnovnog školstva. Ovlasti, dužnosti i sredstva za osnivanje i upravljanje ustano-vama za obavljanje navedenih poslova uglavnom su preneseni na županije i velike gradove, stoga takav proces nije imao ve-like implikacije po jedinice lokalne samouprave, a time ni po njihovo horizontalno povezivanje jer se nije naišlo ni na jedan kooperativni entitet u službama osnovnog školstva, socijalne skrbi i zdravstva. Uloge jedinica u navedenim sektorima javnih službi uglavnom su parcijalne, podredne i izvršne, a njihova odgovornost fakultativna (Škarica, 2013a). Iako je poticajno djelovanje decentralizacije na suradnju učinjeno vjerojatnim, treba primijetiti i ograničenost takvog djelovanja. Već je pri ispitivanju hipoteze upozoreno na vremensku ograničenost jer je 14 od 15 kooperativnih entiteta osnovano neposredno nakon donošenja novog propisa. Iz navedenog bi se moglo zaključi-ti da su tri zasebne komponente decentralizacije potrebne da značajnije uvjetuju suradnju lokalnih jedinica: decentraliza-cija regulativnih i izvršnih (servisnih i/ili upravnih) poslova te ekskluzivnost lokalnih ovlasti. Stoga se od suradnje može očekivati da će osigurati zadovoljavajuće funkcioniranje služ-bi od kojih se lokalne jedinice ne mogu izuzeti, no, vjerojatno neće djelovati kao mehanizam autonomnog odgovora lokalnih jedinica za dodatnim i kvalitetnijim javnim uslugama odnosno služiti kao stimulans lokalnom razvoju. Takvi rezultati karak-teriziraju suradnju lokalnih jedinica u Hrvatskoj primarno kao reaktivan instrument, a ne kao onaj kojim se aktivno i autono-mno poboljšavaju lokalne prilike.27

2. Potpomognuta područja primjer su kada država, interve-nirajući u lokalnu samoupravu, ne samo dodatnim sredstvima

27 Suprotan primjer koji svojom rijetkošću zapravo potvrđuje prevladavajući reaktivni karakter suradnje je suradnja u području predškolskog odgoja i obrazo-vanja koja je predstavljena tek sa četiri zajednička dječja vrtića. Ovlasti i odgo-vornosti lokalnih jedinica u pogledu osnivanja dječjih vrtića nisu isključive: one su ovlaštene osnivati i sve druge pravne i fizičke osobe uz suglasnost središnjih tijela. Stoga kooperativni dječji vrtići potvrđuju da suradnja ima i karakter pro-aktivnog instrumenta koji se koristi i u područjima poslova čiji su potencijalni nositelji zakonom široko navedeni.

284

nego i svojevrsnim tutorstvom, snižava sposobnost autonom-ne prilagodbe lokalnih jedinica suvremenim okolnostima u kojima djeluju. Takve su lokalne jedinice u pravilu manje re-ceptivne ostalim načinima prilagodbe i prepoznavanju prilika u neposrednoj društvenoj i organizacijskoj okolini. Pravni i financijski režim u kojem djeluju, osiguravanjem većih priho-da te planskim intervencijama u lokalne procese, amortizira i filtrira djelovanje neposredno društvene okoline na lokal-ne jedinice, na neki ih način izolirajući od neposrednih oko-lišnih prilika i uvjeta djelovanja, što je pokazano njihovom, statistički značajnom, manjom uključenošću u suradnju. Na neki način može poslužiti kao obrnuta potvrda prve polazne hipoteze istraživanja prema kojoj decentralizacija potiče su-radnju među lokalnim jedinicama. Unatoč nešto većim pri-hodima, jedinice svih triju skupina potpomognutih područja pod većim su centralizacijskim djelovanjem središnje razine. Jedinice lokalne samouprave na otocima, podložne velikom broju strateških i operativnih programa oblikovanih u držav-nim tijelima, najmanje surađuju, iako upravo Zakon o otocima stipulira obveznost suradnje u području komunalnih poslova među otočkim jedinicama. Treba stoga sugerirati jačanje od-govornosti lokalnih jedinica za stanje na njihovu području, jer se tek oblikovanjem njihovih ovlasti i dužnosti kao isključivih i cjelovitih može potaknuti njihov autonomni i proaktivni pri-stup rješavanju problema njihovih područja. Svaka dodatna i specijalna skrb, iako možda donosi kratkoročnu korist, zapra-vo anestezira jedinice lokalne samouprave i onesposobljava ih za samostalno djelovanje. Takvi procesi mogu dovesti do nezainteresiranosti stanovništva za lokalne političke procese, što čini upitnom i samu koncepciju lokalne samouprave. Stoga u svakom budućem pravnom i institucionalnom okviru skrbi za potpomognuta područja treba inzistirati na restriktivnom, opreznom i supsidijarnom pristupu pomaganju.

3. Pri oblikovanju teorijskih polazišta pokušao se naznačiti i praktični cilj ispitivanja odnosa razvoja i suradnje: vidjeti koliku je mjeru integriranosti sustava lokalne samouprave i

285

efikasne realokacije i udruživanja resursa moguće očekivati od endogenog i autonomnog povezivanja lokalnih jedinica, odnosno koliki je potencijal suradnje za slabije lokalne jedi-nice te predstavlja li suradnja njima važan mehanizam jačanja kapaciteta. Čini se, s obzirom na rezultate ispitivanja pretpo-stavljenog odnosa, ne prevelik. Rezultati pokazuju da se dok-trinarna i normativna očekivanja od suradnje, po kojima je ona idealan instrument za slabije razvijene lokalne jedinice, ne ostvaruju. S obzirom na to, može se zaključiti da suradnju snažnije uvjetuju institucionalni uvjeti njihova funkcioniranja nego neposredne okolnosti – karakteristike samih lokalnih jedinica. Kako protumačiti takve rezultate? Četiri su moguća smjera: 1. lokalnim jedinicama slabijeg stupnja razvijenosti vjerojatno je slabiji i kooperativni kapacitet koji je potreban za (p)održavanje kooperativnih veza; 2. manje i slabije razvijene lokalne jedinice sklonije su izolaciji kako ne bi narušile ionako nevelik stupanj autonomije; 3. one su ujedno i manje poželjan kooperativni partner jer ne mogu puno doprinijeti kooperativ-nom pothvatu; 4. razvijenije lokalne jedinice, naprotiv, poželj-ne su kao partneri za suradnju, a kroz suradnju imaju priliku širiti svoj politički utjecaj i dominacijski potencijal i preko granica svoje jurisdikcije. Utvrđena korelacija može upućivati i na uvjetovanost razvoja samom suradnjom; linearna poveza-nost tih dviju vrijednosti daje temelja tvrdnji da je i frekvenci-ja suradnje jedan od čimbenika lokalnog razvoja.

4. Provedeno istraživanje pruža iznimno utemeljenu osno-vu za analizu geografskih obrazaca suradnje lokalnih jedinica. Većina suradničkih aranžmana, kako su pokazali rezultati lepe-zastog je odnosno zvjezdastog oblika; sastoje se od jedne jače i više manjih i slabijih jedinica. Takav se obrazac suradnje u velikoj mjeri poklapa s teritorijalnom podjelom naslijeđenom iz bivše države: suradnički aranžmani uglavnom obuhvaćaju jedinice proizišle iz bivših velikih općina, a u njima glavnu riječ vodi jedinica koja je bivše općinsko središte. Koopera-tivne veze lokalnih jedinica koje su pripadale istim bivšim općinama, odnosno koje gravitiraju istom administrativnom

286

središtu, često su ishod pretvaranja intraorganizacijskih u in-terorganizacijske veze, a ne stvaranje novih, izvornih interak-tivnih veza. Procesom disolucije lokalnih jedinica, odnosno fragmentacijom teritorijalne osnove lokalne samouprave po-četkom 1990-ih, novonastale jedinice postale su »po naravi stvari« suvlasnici nekoć jedinstvenih komunalnih poduzeća odnosno trgovačkih društava. Takvi primjeri pokazuju da je pripadnost nekoć jedinstvenim lokalnim jedinicama možda izravnije utjecala na očuvanje već postojećih nego na gene-riranje novih veza. Slijedom navedenog, moglo bi se zaklju-čiti da prethodna povezanost u istom organizacijskom sklopu više djeluje kao faktor prezervacije postojećih odnosa i veza no što uvjetuje stvaranje novih oblika suradnje među istim je-dinicama. I u tim slučajevima, suradnja očituje svoj reaktivni i konzervativni karakter. Kooperativni entiteti novijeg datuma poput lokalnih akcijskih grupa i razvojnih agencija vidljivo odudaraju od stabiliziranih teritorijalnih obrazaca suradnje na području bivših općina. Povezivanje potaknuto novim, razvoj-nim svrhama lokalne samouprave, a potpomognuto modernom komunikacijskom tehnologijom, možda u budućnosti smanji značaj prostorne bliskosti i zajedničke prošlosti kao osnovnih faktora suradnje. Neizvjesnost odgovora na to pitanje dodatno generira multifunkcionalna narav takvih oblika povezivanja – suradnja potaknuta poticanjem razvoja sadržava potencijal da se razvije u važne interesne i servisne platforme na širem teritoriju, ali i mogućnost da potencijalne višestruke svrhe su-radnje ostanu prazno slovo na papiru. Takvo »stanje na tere-nu« postavlja ozbiljna ograničenja eventualnoj budućoj terito-rijalnoj reformi lokalne samouprave: uzeti u obzir postojeće i prevladavajuće kooperativne veze među lokalnim jedinicama i prema njima krojiti buduću teritorijalnu podjelu, nanovo ih internalizirajući pod jednom organizacijskom kapom, značilo bi povratak na staro i postavilo pitanje opravdanosti dvadese-togodišnjeg eksperimenta s današnjim sustavom; s druge stra-ne, njihovo ignoriranje otežalo bi funkcioniranje novih lokal-nih jedinica i njihovu internu koordinaciju. Tamo gdje su očito stvoreni klasteri multilateralne i multifunkcionalne suradnje

287

među nekoliko istih lokalnih jedinica provedba teritorijalne reforme biti će lakša, a otpor njoj manji.

* * *Čini se da iz provedene analize proizlazi jedan osnovni zak-

ljučak: najbolja »poticajna mjera« za intenziviranje suradnje jedinica lokalne samouprave jest jasno propisivanje odgovor-nosti za pojedina područja javnih poslova, što podrazumijeva potpune i cjelovite lokalne ovlasti koje neće interferirati s višim razinama. Donekle je licemjerno poticati suradnju različitim mjerama, a u isto vrijeme ograničavati djelokrug i autonomiju lokalnih jedinica. Većina kooperativnih trgovačkih društava zapravo krije vlasničku pa i posljedičnu interesnu dominaciju većih jedinica, čime se načelno ravnopravni i partnerski od-nosi, kakve suradnja po svojoj naravi implicira, pretvaraju u odnose jednostrane ovisnosti i dominacije. Na to upozorava i Ivanišević: »Da bi … autonomno povezivanje lokalnih jedini-ca moglo dati pozitivne učinke, kako u zadovoljavanju potreba građana, tako glede njihova sudjelovanja u lokalnom upravlja-nju, nužno je da lokalne samoupravne jedinice budu krupnije, većeg kapaciteta te relativno izjednačene po stupnju razvije-nosti. U protivnom se, ispod prividne ravnopravnosti autono-mnih jedinica, mogu razviti razni oblici faktične dominacije od kojih takav tip integracije nema nikakve obrane« (2009: 674). Moglo bi se zaključiti da je Hrvatskoj stoga potrebnija temeljita strukturalna reforma sustava teritorijalne samoupra-ve kojom bi se stvorile veće osnovne samoupravne jedinice te na taj način internalizirale mnoge postojeće interlokalne međuovisnosti te ojačao organizacijski, upravni i ekonomski kapacitet lokalne samouprave. Na taj bi se način potreba za suradnjom smanjila i jasnije bi se vidjela područja u kojima njezino poticanje može proizvesti dobre rezultate. Također, suradnja bi na taj način doista postala mehanizam rješavanja složenih transteritorijalnih problema i izvedbe projekata ve-ćeg obuhvata, a ne nužnost za stalne lokalne poslove i službe.

288

Slično tome, pošto bi se novom teritorijalnom podjelom dobile jedinice koje bi bile opsegom i kapacitetima ravnomjernije, suradnja bi doista mogla postati ravnopravnija, a time i pri-vlačnija. Ipak, prije i mimo strukturalnih reformi trebalo bi u opće zakonodavstvo o lokalnoj samoupravi unijeti detaljniji pravni okvir suradnje te na taj način smanjiti neizvjesnost koju permisivan, ali i indiferentan pravni okvir suradnje generira. K tome, suradnju bi prvenstveno trebalo, umjesto financijskim mjerama, poticati izgradnjom kooperativne kulture, organiza-cijom tribina, okruglih stolova, pružanjem tehničke pomoći i savjetima manjim i slabijim jedinicama.

Ovim je radom tek zagrebena fenomenologija suradnje lo-kalnih jedinica u Hrvatskoj. Ograničenje empirijskog materija-la na kooperativne entitete ograničava generalizaciju zaključa-ka. Stoga se trendovi suradnje ocrtani rezultatima istraživanja ipak trebaju uzeti s dozom rezerve. Ipak, oni mogu usmjeriti buduća istraživanja. Da bi se istraživanja inter-lokalnih ugo-vora, strateških planova i drugih struktura povezanosti mogla lakše provesti te da bi rezultati bili precizniji, treba apelirati na potrebu za ustrojavanjem središnje državne baze podata-ka o suradnji lokalnih jedinica te obvezati lokalne jedinice na uredno izvještavanje (barem) o svojim formaliziranim koope-rativnim strukturama.

Literatura i izvori

Aiken Michael, Jerald Hage (1968) Organizational Interdependence and Intra-Organizational Structure. u: American Sociological Review. vol. 33, no. 6, 912–930

Alter, Catherine, Jerald Hage (1993) Organizations Working Together. SAGE Publications

Barringer, Bruce R., Jeffrey S. Harrison (2000) Walking a Tightrope: Creating Value Thorugh Interorganizational Relationships. Jour-nal of Management, vol. 26, no. 3, 367–403

289

Bel, Germa, Mildred E. Warner (2013) Factors ExplainingInter-municipal Cooperation in Service Delivery: A Meta-Regression Analysis. izlaganje – Public Management Research Association Conference, Madison, Wisconsin, 22. 6. 2013.

Berne, Robert, Charles H. Levine (1977) Book Review Essay: Inte-organizational Analysis: An Analytical Handle on the Complex-ity of Service Delivery Systems. Urban Affairs Review, vol. 12, 411–422

Bolgherini, Silvia (2011) Local Government and Inter-Municipal Cooperation in Italy and Germany. Universitat Giessen, Institut fur Politikwissenschaft, occasional papers, no. 12/2011.

Carr, Jared B., Kelly LeRoux, Manoj Shrestha (2009) Institutional Ties, Transaction Costs and External Service Production. Urban Affairs Review, vol. 44, 403–427

Cropper, Steve, Mark Ebers, Chris Huxham, Peter Smith Ring (2008) Introducing Inter-organizational Relations. U: Cropper, Steve, Mark Ebers, Chris Huxham, Peter Smith Ring (eds.) The Oxford Hanbook of Inter-organizational Relations. Oxford Uni-versity Press, New York

Đulabić, Vedran (2011) Utjecaj institucionalnog okvira regionalne politike na regionalnu samoupravu. Neobjavljena doktorska dis-ertacija. Sveučilište u Zagrebu, Pravni fakultet

Đulabić, Vedran i Mihovil Škarica (2012) Regional policy and vari-ous statuses of local units in Croatia. U: Hrvatska i komparativna javna uprava 12(2012), 433–462

Ebers, Mark (1997) Explaining Inter-Organizational Network For-mation, u: Mark Ebers (ed) The Formation of Inter-organization-al Networks. Oxford University Press

Galaskiewicz, Joseph (1985) Interorganizational Relations. Annual Review of Sociology, vol. 11, 281–304

Grandori, Anna, Giuseppe Soda (1995) Inter-firm Networks: Ante-cedents, Mechanisms and Forms. Organization Studies, vol. 16, no. 2, 183–214

Hrženjak, Juraj (2004) Lokalna i regionalna samouprava u Republici Hrvatskoj. Informator, Zagreb

290

Hulst, Rudi, Andre van Montfort (2007) Inter-Municipal Cooperation: A Widespread Phenomenon. U: Hulst, Rudi, Andre van Montfort (eds.) Inter-Municipal Cooperation in Europe. Springer

Hulst, Rudi, Andre van Montfort (2007a) Comparative Analysis and Conclusions. U: Hulst, Rudi., Andre van Montfort (eds.) Inter-Municipal Cooperation in Europe. Springer

Levine, Sol, Paul E. White (1961) Exchange as Coceptual Frame-work for the Study of Interorganizational Relationships. Admi-nistrative Science Quarterly, vol. 5, no. 4, 583–601

Oliver, Amalya L., Mark Ebers (1998) Networking Network Stud-ies: An Analysis of Conceptual Configurations int he Study of Inter-organizational Relationships. Organization Studies, vol. 19, 549–583

Oliver, Christine (1990) Determinants of Interorganizational Rela-tionships: Intergration and Future Direction. The Academy of Management Review, vol. 15, no. 2, 241–265

Pusić, Eugen (2005) Upravne organizacije: interakcija, struktura, in-teres. Pravni fakultet u Zagrebu i Društveno veleučilište

Schermerhorn, John R. (1975) Determinants of Interorganizational Cooperation. The Academy of Management Journal, vol. 18, no. 4, 846–856

Swianiewicz, P. (2011) Working together: Inter-municipal Coopera-tion in Five Central European Countries. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open society Institute Buda-pest

Škarica, Mihovil (2013) Lokalni poslovi i suradnja jedinica lokalne samouprave. Neobjavljena doktroska disertacija, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Škarica, Mihovil (2013a) Lokalni djelokrug u svjetlu novih funk-cija i uloga lokalne samouprave. U: Koprić, Ivan (ur.) Reforma lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj; 55–98, Institut za javnu upravu i Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Thorelli, Hans B. (1986) Networks: Between Markets and Hierar-chies. Strategic Management Journal. vol. 7, no. 1, 37–51

291

Van de Ven, Andrew H. (1976) On the Nature, Formation and Main-tenance of Relations Among Organizations. The Academy of Management Review, vol. 18, 24–36

Wollmann, Hellmut (2010) Comparing Two Logics of Interlocal Cooperation: The Cases of France and Germany. Urban Affairs Review, vol. 46, 263–292

Wollmann, Hellmut (2011) Reorganising Local Governments: Be-tween Territorial Consolidation and Intermunicipal Cooperation. Hrvatska i komparativna javna uprava, vol. 11(3), 681–706

međunarodni propisi i dokumenti

Congress of local and regional authorities (2007) Local and regional democracy in Croatia. Explanatory memorandum

Council of Europe (1995) The size of municipalities, efficiency and citizen participation. Council of Europe Press. Local and regional authorities in Europe, No. 56

Council of Europe (2007) Good practices in intermunicipal coopera-tion in Europe. Report of the European Committee on Local and Regional Democracy

Domaći propisi i dokumenti

Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (NN 14/97, 4/08)

Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (NN 87/08, 86/09, 92/10, 105/10, 90/11, 5/12, 16/12, 86/12, 126/12, 94/13)

Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03 –pročišćeni tekst, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 49/11, 84/11, 90/11, 144/12, 94/13)

Zakon o otpadu (NN 178/04, 111/06, 60/08, 87/09)Zakon o održivom gospodarenju otpadom (NN 94/13)Zakon o vodama (NN 153/09, 63/11, 130/11, 56/13)Zakon o vatrogastvu (NN 58/93, 87/96)Zakon o vatrogastvu (NN 106/99, 117/01, 36/02, 96/03, 139/04,

174/04, 38/09)

292

Zakon o prostornom uređenju i gradnji (NN 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12, 55/12, 80/13)

Zakon o zaštiti okoliša (NN 80/13)Zakon o knjižnicama (NN 105/97, 5/98, 104/00, 69/09)Zakon o ustanovama (NN 76/93, 29/97, 47/97, 35/08)Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01,

60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13)Zakon o područjima posebne državne skrbi (NN 86/08, 57/11,

51/13)Zakon o brdsko-planinskim područjima (NN 12/02, 32/02, 117/03,

42/05, 90/05, 80/08)Zakon o otocima (NN 34/99, 149/99 – Uredba o dopuni, 32/02,

33/06)Zakon o obnovi i razvoju grada Vukovara (NN 40/01, 90/05, 80/08,

38/09)Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hr-

vatskoj (NN 90/92, 29/94, 10/97, 124/97, 50/98, 68/98, 22/99, 42/99, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/01, 79/02, 83/02, 25/03, 107/03, 175/03, 86/06, 125/06, 16/07, 95/08, 46/10, 145/10, 37/13, 44/13)

Zakon o unapređenju poduzetničke infrastrukture (NN 93/13, 114/13)Zakon o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma

(NN 152/08)Uredba o indeksu razvijenosti (63/10)Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ureda državne uprave u županijama

(44/12)Uredba o načinu izračuna iznosa pomoći izravnanja za decentrali-

zirane funkcije jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-uprave (NN 29/13)

Odluka o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti (NN 89/10)

Agencija za zaštitu okoliša (2012) Izvješće o komunalnom otpadu za 2011. godinu

DOKUMENTI

295

* Dokumente je prevela Irena Habeš Koprić, prof.

Zakon o PotvrĐivanju euROpSKe OKVIRne KOnVencIje

o Prekograničnoj suraDnji iZmeĐu teRItORIjAlnIH jeDInIcA IlI VlAStI*

Članak 1.

Potvrđuje se Europska okvirna konvencija o prekogranič-noj suradnji između teritorijalnih jedinica ili vlasti, sastavljena u Madridu, 21. svibnja 1980., koja je stupila na snagu 22. pro-sinca 1981., a koju je Republika Hrvatska potpisala 7. svibnja 1999. u izvorniku na engleskom i francuskom jeziku.

Članak 2.

Tekst Konvencije iz članka 1. u izvorniku na engleskom i u prijevodu na hrvatski jezik glasi: EUROPSKA OKVIRNA KONVENCIJA O PREKOGRANIČNOJ SURADNJI IZME-ĐU TERITORIJALNIH JEDINICA ILI VLASTI

Preambula

Države članice Vijeća Europe, potpisnice ove Konvencije, s obzirom na to da je cilj Vijeća Europe ostvariti veće jedin-stvo između svojih članica i promicati suradnju među njima; s obzirom na to da će se prema članku 1. Statuta Vijeća Euro-pe taj cilj postići osobito sklapanjem sporazuma na upravnom području; s obzirom na to da će Vijeće Europe osigurati su-djelovanje teritorijalnih jedinica ili vlasti Europe u ostvarenju svojega cilja; s obzirom na važnost koju u ostvarenju toga cilja može imati suradnja između pograničnih teritorijalnih jedinica ili vlasti na područjima kao što su regionalni urbani i rural-ni razvitak, zaštita okoliša, poboljšanje infrastrukture i javnih službi te uzajamna pomoć u slučaju nesreća; uzimajući u obzir da iz stečenog iskustva proistječe kako suradnja između lo-

296

kalnih i regionalnih vlasti u Europi omogućuje učinkovitije obavljanje njihovih zadaća i osobito pridonosi unapređenju i razvitku pograničnih regija; odlučne u potpori takvoj suradnji koliko je god to moguće, pridonoseći tako ekonomskom i so-cijalnom napretku pograničnih regija te duhu solidarnosti koji ujedinjuje narode Europe; sporazumjele su se kako slijedi:

Članak 1.

Svaka se ugovorna stranka obvezuje olakšati i poticati prekograničnu suradnju između teritorijalnih jedinica ili vlas-ti pod svojom jurisdikcijom i teritorijalnih jedinica ili vlasti pod jurisdikcijom ostalih ugovornih stranaka. Ona će, poštu-jući odnosne ustavne odredbe svake stranke, nastojati poticati sklapanje sporazuma i dogovora koji će se u tu svrhu pokazati potrebnima.

Članak 2.

1. U svrhu ove Konvencije, prekogranična suradnja znači svako usklađeno djelovanje s namjerom jačanja i poti-canja susjedskih odnosa između teritorijalnih jedinica ili vlasti dviju ili više ugovornih stranaka te sklapanje u tu svrhu potrebnih sporazuma i dogovora. Prekogranič-na će se suradnja odvijati u okviru nadležnosti teritori-jalnih jedinica ili vlasti, kako je to određeno domaćim pravom. Ova Konvencija ne dira u domašaj i narav tih nadležnosti.

2. U svrhu ove Konvencije, izraz »teritorijalne jedinice ili vlasti« znači jedinice, vlasti ili tijela koja obavljaju lo-kalne i regionalne funkcije i koja se takvima smatraju prema domaćem pravu svake države.

Svaka ugovorna stranka može, međutim, u trenutku potpisi-vanja ove Konvencije ili naknadnim priopćenjem glavnom tajniku Vijeća Europe, odrediti jedinice, vlasti ili tijela te pred-mete i oblike na koje namjerava ograničiti područje primjene ili koje namjerava isključiti iz područja primjene ove Konven-cije.

297

Članak 3.

1. U svrhu ove Konvencije, ugovorne će stranke, pridrža-vajući se odredaba članka 2. stavka 2., podupirati po-ticaje teritorijalnih jedinica i vlasti, uzimajući u obzir uzorke dogovora između teritorijalnih jedinica i vlasti izrađene u Vijeću Europe. One mogu, ako to smatraju potrebnim, uzeti u obzir predloške dvostranih ili mno-gostranih međudržavnih ugovora izrađene u Vijeću Eu-rope s namjerom olakšavanja suradnje između teritori-jalnih jedinica i vlasti.

Dogovori i sporazumi koji će se sklopiti mogu se temeljiti na predlošcima i uzorcima sporazuma, statuta i ugovora koji su priloženi ovoj Konvenciji pod brojevima 1.1. do 1.5. i 2.1. do 2.6., s tim da su moguće preinake koje nalaže posebna si-tuacija svake ugovorne stranke. Ti predlošci i uzorci sporazu-ma, statuta i ugovora namijenjeni su samo kao smjernice, a nemaju snagu međunarodnog ugovora.

2. Ako ugovorne stranke smatraju potrebnim sklopiti me-đudržavne sporazume, ti sporazumi mogu, uz ostalo, odrediti okvir, oblike i ograničenja unutar kojih dotične teritorijalne jedinice i vlasti mogu djelovati. Svaki spo-razum može, također, odrediti vlasti ili tijela na koja se primjenjuje.

3. Prethodne odredbe ne priječe ugovorne stranke da, na temelju međusobne suglasnosti, pribjegnu drugim obli-cima prekogranične suradnje. Isto tako, odredbe ove Konvencije ne treba tumačiti tako da poništavaju posto-jeće sporazume o suradnji.

4. Sporazumi i dogovori sklopit će se uz dužno poštovanje nadležnosti kakva je unutarnjim pravom svake ugovorne stranke predviđena glede međunarodnih odnosa i opće politike te glede pravila o kontroli i nadzoru kojima su podvrgnute teritorijalne jedinice ili vlasti.

5. U tu svrhu, svaka ugovorna stranka može, kad potpisuje ovu Konvenciju ili kasnijom obavijesti glavnom tajniku Vijeća Europe, naznačiti vlasti koje su prema njezinom

298

domaćem pravu nadležne za vršenje kontrole ili nadzor u odnosu na dotične teritorijalne jedinice i vlasti.

Članak 4.

Svaka će ugovorna stranka nastojati riješiti pravne, admi-nistrativne ili tehničke teškoće koje mogu priječiti razvitak i glatko odvijanje prekogranične suradnje i savjetovat će se, ko-liko je to potrebno, s drugom ili drugim zainteresiranim ugo-vornim strankama.

Članak 5.

Ugovorne će stranke razmotriti svrhovitost odobrenja te-ritorijalnim jedinicama ili vlastima koje sudjeluju u preko-graničnoj suradnji sukladno odredbama ove Konvencije istih olakšica kao da se suradnja odvija na unutardržavnoj razini.

Članak 6.

Svaka će ugovorna stranka u najvećoj mogućoj mjeri do-staviti sve informacije koje traži druga ugovorna stranka kako bi joj olakšala ispunjenje obveza prema ovoj Konvenciji.

Članak 7.

Svaka će se ugovorna stranka brinuti o tome da dotične teritorijalne jedinice ili vlasti budu obaviještene o načinima djelovanja koje im nudi ova Konvencija.

Članak 8.

1. Ugovorne će stranke dostaviti glavnom tajniku Vijeća Europe sve mjerodavne informacije koje se tiču spora-zuma i dogovora predviđenih u članku 3.

2. Svaki prijedlog jedne ili više ugovornih stranaka sa svr-hom da se upotpune ili prošire ova Konvencija ili pred-lošci sporazuma i dogovori dostavlja se glavnom taj-niku Vijeća Europe. Glavni će ga tajnik tada podnijeti Odboru ministara Vijeća Europe, koji će odlučiti o tome što treba poduzeti.

299

Članak 9.

1. Ova je Konvencija otvorena za potpisivanje državama članicama Vijeća Europe. Konvencija podliježe ratifi-kaciji, prihvatu ili odobrenju. Isprave o ratifikaciji, pri-hvatu ili odobrenju polažu se kod glavnog tajnika Vije-ća Europe.

2. Konvencija stupa na snagu tri mjeseca nakon datuma po-laganja četvrte isprave o ratifikaciji, prihvatu ili odobre-nju, pod uvjetom da najmanje dvije države od onih koje su obavile tu formalnost imaju zajedničku granicu.

3. Za svaku državu potpisnicu koja je naknadno ratificira, prihvati ili odobri, Konvencija stupa na snagu tri mje-seca nakon polaganja njezine isprave o ratifikaciji, pri-hvatu ili odobrenju.

Članak 10.

1. Nakon stupanja ove Konvencije na snagu, Odbor mini-stara Vijeća Europe može jednoglasnom odlukom po-zvati svaku europsku državu nečlanicu da pristupi ovoj Konvenciji. S tim se pozivom mora izrijekom suglasiti svaka država koja je Konvenciju ratificirala.

2. Takav se pristup ostvaruje polaganjem kod glavnog taj-nika Vijeća Europe isprave o pristupu, koja će proizves-ti učinak tri mjeseca nakon datuma polaganja.

Članak 11.

1. Svaka ugovorna stranka može, što se nje tiče, otkazati ovu Konvenciju notifikacijom upućenom glavnom taj-niku Vijeća Europe.

2. Taj će otkaz proizvesti učinak šest mjeseci nakon datu-ma kad glavni tajnik primi takvu notifikaciju.

Članak 12.

Glavni tajnik Vijeća Europe obavijestit će države članice Vijeća Europe i svaku državu koja pristupi ovoj Konvenciji o:

300

a) svakom potpisu;b) polaganju svake isprave o ratifikaciji, prihvatu, odobre-

nju ili pristupu;c) svakom datumu stupanja ove Konvencije na snagu, u

skladu s njezinim člankom 9.;d) svakoj izjavi primljenoj glede primjene stavka 2. članka

2. ili stavka 5. članka 3.;e) svakoj notifikaciji primljenoj glede primjene odredaba

članka 11. i datumu kad otkaz proizvodi učinak.

U potvrdu toga su potpisani, za to propisno ovlašteni, potpi-sali ovu Konvenciju. Sastavljeno u Madridu 21. svibnja 1980., na engleskom i francuskom, s tim da su oba teksta jednako vjerodostojna, u jednom jedinom primjerku, koji se pohranjuje u arhiv Vijeća Europe. Glavni tajnik Vijeća Europe dostavit će ovjerovljeni prijepis svakoj državi članici Vijeća Europe i svakoj državi pozvanoj da pristupi ovoj Konvenciji.

301

DODAtnI pROtOKOl uZ euROpSKu OKVIRnu KOnVencIju O

Prekograničnoj suraDnji iZmeĐu teRItORIjAlnIH ZAjeDnIcA IlI VlAStI

(1995.)

U Strasbourgu, 9. studenog 1995.

Države članice Vijeća Europe, potpisnice ovog Protokola uz Europsku okvirnu konvenciju o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti (u daljnjem tekstu: Okvirna konvencija), potvrđujući važnost prekogranične suradnje između teritorijalnih zajednica ili vlasti u područjima uz granice, odlučne da poduzmu daljnje mjere kako bi osi-gurale prekograničnu suradnju između spomenutih zajednica ili vlasti, želeći olakšati i razvijati prekograničnu suradnju u pograničnim područjima i uzimajući u obzir potrebu prilagodbe stvarnom stanju u Europi te smatrajući da bi bilo primjereno nadopuniti Okvirnu konvenciju u smislu jačanja prekogranične suradnje između teritorijalnih zajednica ili vlasti, uzevši u obzir Europsku povelju o lokalnoj samoupravi i Deklaraciju o prekograničnoj suradnji u Europi koju je Vijeće ministara usvojilo povodom 40. godišnjice Vijeća Europe i koja, između ostalog, poziva na stalne napore kako bi se postupno ukloni-le prepreke bilo koje vrste – upravne, pravne, ili psihološke – koje sprječavaju razvoj prekograničnih projekata, složile su se oko sljedećih dodatnih odredbi:

Članak 1.

1. Svaka od ugovornih strana obavezna je priznati i po-štovati pravo teritorijalnih zajednica ili vlasti koje su u njezinoj nadležnosti i na koje se odnose članci 1. i 2. Okvirne konvencije, na zaključivanje ugovora o preko-graničnoj suradnji s teritorijalnim zajednicama ili vlas-tima drugih država o sličnim područjima odgovornosti, u skladu s postupcima propisanim njihovim općim akti-

302

ma, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom te u mjeri u kojoj su takvi ugovori u skladu s međunarodnim oba-vezama pojedine ugovorne strane.

2. Ugovor o prekograničnoj suradnji može sadržavati po-dručja odgovornosti samo onih teritorijalnih zajednica ili vlasti koje su ga zaključile.

Članak 2.

Odluke donesene zajednički u skladu s ugovorom o preko-graničnoj suradnji teritorijalne zajednice ili vlasti mogu primje-njivati u okviru svoga pravnog sustava te u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Smatra se da odluke donesene na taj način imaju istu pravnu snagu i posljedice kao i odluke koje navedene zajednice donose u okviru svojih nacionalnih pravnih sustava.

Članak 3.

Ugovorom o prekograničnoj suradnji zaključenim od stra-ne teritorijalnih zajednica ili vlasti može se osnovati tijelo za prekograničnu suradnju, koje može ili ne mora imati pravnu osobnost. Ugovorom se određuje hoće li se to tijelo, s obzirom na poslove koji su mu dodijeljeni te odredbe nacionalnog za-konodavstva, smatrati pravnom osobom javnog ili privatnog prava u nacionalnim pravnim sustavima kojima pripadaju teri-torijalne zajednice ili vlasti potpisnice ugovora.

Članak 4.

1. Tamo gdje tijelo nadležno za prekograničnu suradnju ima pravnu osobnost, ona mora biti tako definirana u zakonodavstvu ugovorne strane u kojoj je sjedište tog tijela. Pravnu osobnost tijela moraju priznati ostale ugo-vorne strane čije su teritorijalne zajednice ili vlasti po-pisnice ugovora o prekograničnoj suradnji u skladu s njihovim nacionalnim zakonodavstvom.

2. Tijelo nadležno za prekograničnu suradnju obavlja po-slove koje su mu povjerile teritorijalne zajednice ili vlas-ti u skladu s njegovom svrhom te na način određen naci-onalnim zakonodavstvom kojim se rukovodi. Stoga:

303

a) djelovanje tijela za prekograničnu suradnju regulira se njegovim općim aktima te zakonodavstvom drža-ve u kojoj mu je sjedište;

b) tijelo za prekograničnu suradnju ne može se ovlastiti da poduzima mjere koje bi se primjenjivale općenito ili koje bi mogle utjecati na prava i slobode pojedinaca;

c) tijelo za prekograničnu suradnju financira se iz pro-računa teritorijalnih zajednica ili vlasti. Ne može ga se ovlastiti da uvodi poreze i druge namete. Tijelo može, gdje je to primjereno, imati prihode od usluga koje pruža teritorijalnim zajednicama ili vlastima, korisnicima ili trećim stranama;

d) tijelo za prekograničnu suradnju ima okvirni godiš-nji proračun te je obavezno napraviti završni račun kojeg odobrava revizija neovisna o teritorijalnim za-jednicama ili vlastima potpisnicama ugovora.

Članak 5.

1. Ugovorne strane mogu, ako njihovo nacionalno zako-nodavstvo dozvoljava, odlučiti da tijelo za prekogranič-nu suradnju bude pravna osoba javnog prava te da, za pravni sustav svake od ugovornih strana, sve mjere koje ono poduzme imaju jednaku pravnu snagu i posljedi-ce kao da su ih donijele teritorijalne zajednice ili vlasti koje su sklopile ugovor.

2. Međutim, ugovorom se može odrediti da je na teritori-jalnim zajednicama ili vlastima koje su ugovor sklopile obveza izvršavati takve mjere, posebno u slučajevima kada one utječu na prava, slobode i interese pojedinaca. Nadalje, svaka od ugovornih strana može odrediti da se opće nadležnosti ne mogu dodijeliti tijelu za prekogra-ničnu suradnju te da takvo tijelo nema ovlasti donositi mjere koje se primjenjuju na sve.

Članak 6.

1. Mjere koje donose teritorijalne zajednice ili vlasti prema ugovoru o prekograničnoj suradnji podložne su istom

304

nadzoru zakonitosti kakvog popisuje zakonodavstvo svake od ugovornih strana za bilo koju od mjera koju donese neka od teritorijalnih zajednica ili vlasti potpi-snica ugovora.

2. Mjere koje donese ugovorom osnovano tijelo za pre-kograničnu suradnju podložne su nadzoru propisanom zakonodavstvom države u kojoj mu je sjedište, uz na-pomenu da se u obzir moraju uzeti interesi teritorijalnih zajednica ili vlasti drugih država. Tijelo za prekogra-ničnu suradnju mora odgovarati na zahtjeve vlasti drža-va čiji su dio teritorijalne zajednice ili vlasti. Nadzorne vlasti ugovornih strana dužne su uspostaviti primjerene načine koordinacije i informiranja.

3. Mjere koje donese tijelo iz članka 5. stavka 1. podložne su istom nadzoru koji zakonodavstvo svake od ugovor-nih strana propisuje za bilo koju mjeru koju donesu teri-torijalne zajednice ili vlasti potpisnice ugovora.

Članak 7.

Za sve sporove nastale zbog djelovanja tijela za prekogra-ničnu suradnju nadležni su sudovi u skladu s podjelom nadlež-nosti u nacionalnim zakonodavstvima i prema međunarodnim ugovorima.

Članak 8.

1. Svaka od ugovornih strana mora se prilikom potpisiva-nja ovog Protokola ili pri pohrani instrumenta ratifika-cije, prihvaćanja ili odobrenja izjasniti hoće li primje-njivati odredbe članaka 4. i 5. ili samo jednoga od njih.

2. Takvo se izjašnjenje može promijeniti u bilo kojem tre-nutku.

Članak 9.

Ne dozvoljava se stavljanje rezervi na odredbe ovog Pro-tokola.

305

Članak 10.

1. Potpisivanje ovog Protokola moguće je državama koje su potpisale Okvirnu povelju, što može značiti njihov pristanak da ih obvezuje:a) potpis bez rezervi u pogledu ratifikacije, prihvaćanja

ili odobrenja; ilib) potpis podložan ratifikaciji, prihvaćanju ili odobre-

nju, nakon kojeg slijedi ratifikacija, prihvaćanje ili odobrenje.

2. Država članica Vijeća Europe ne mora potpisati ovaj Protokol bez rezerve u pogledu ratifikacije, prihvaćanja ili odobrenja, ili pak pohraniti instrument ratifikacije, prihvaćanja ili odobrenja, osim ako je već pohranila ili istovremeno pohranjuje instrument ratifikacije, prihva-ćanja ili odobrenja Okvirne konvencije.

3. Instrumenti ratifikacije, prihvaćanja ili odobrenja mora-ju se pohraniti kod Glavnog tajnika Vijeća Europe.

Članak 11.

1. Ovaj Protokol stupa na snagu tri mjeseca nakon dana kojeg su četiri države članice Vijeća Europe izrazile svoj pristanak da se obavezuju poštovati Protokol u skladu s odredbama članka 10.

2. Za bilo koju drugu državu članicu koja naknadno izrazi pristanak da se obavezuje poštovati ga, ovaj Protokol stupa na snagu tri mjeseca nakon dana potpisivanja ili pohrane instrumenta ratifikacije, prihvaćanja ili odobre-nja.

Članak 12.

1. Nakon stupanja na snagu ovog Protokola, bio koja dr-žava potpisnica Okvirne konvencije može pristupiti i Protokolu.

2. Pristupanje se potvrđuje pohranom pristupnog instru-menta pri Glavnom tajniku Vijeća Europe te stupa na snagu tri mjeseca nakon datuma pohrane.

306

Članak 13.

1. Bilo koja ugovorna strana može bio kada otkazati ovaj Protokol putem obavijesti naslovljene na Glavnog tajni-ka Vijeća Europe.

2. Otkazivanje važenja stupa na snagu šest mjeseci od dana kada Glavni tajnik primi obavijest.

Članak 14.

Glavni tajnik Vijeća Europe dužan je obavijestiti države članice Vijeća te bilo koju drugu državu potpisnicu ovog Pro-tokola o:

a) svakoj izjavi koju predaju ugovorne strane u skladu s člankom 8.;

b) svakom potpisu;c) pohrani bilo kakvog instrumenta ratifikacije, prihvaća-

nja, odobrenja ili pristupanja;d) svakom datumu stupanja na snagu ovog Protokola, u

skladu s člancima 11. i 12.;e) bilo kojoj drugoj mjeri, obavijesti ili priopćenju veza-

nim za ovaj Protokol.Kao svjedoci, ovaj su Protokol potpisale u tom smislu ovlaš-

tene osobe.Napisano u Strasbourgu, 9. studenog 1995. na engleskom

i francuskom jeziku, pri čemu su oba teksta jednako autentič-na, u jednom primjerku pohranjeno u arhivu Vijeća Europe. Glavni tajnik Vijeća Europe odaslat će ovjerene preslike sva-koj državi članici Vijeća Europe te svakoj drugoj državi koja je pozvana usvojiti ovaj Protokol.

307

pROtOKOl BR. 2 uZ euROpSKu OKVIRnu konvenCiju o Prekograničnoj

suraDnji iZmeĐu teritorijaLniH ZajeDniCa iLi vLasti koji se tiče

teRItORIjAlne SuRADnje (1998.)

U Strasbourgu, 5. svibnja 1998.

Preambula

Države članice Vijeća Europe potpisnice ovog Protokola broj 2 uz Europsku okvirnu konvenciju o prekograničnoj surad-nji između teritorijalnih zajednica ili vlasti, razmatrajući zaklju-čivanje Dodatnog protokola uz Europsku okvirnu konvenciju od 9. studenog 1995. te uzimajući u obzir pravne učinke radnji poduzetih u okviru prekogranične suradnje i pravnog položa-ja bilo kojeg tijela za suradnju osnovanog temeljem ugovora o prekograničnoj suradnji, kao i činjenicu da teritorijalne zajed-nice ili vlasti, da bi svoje zadatke efikasno obavljale, sve češće surađuju ne samo sa susjednim vlastima drugih država (preko-granična suradnja), već i s ne-susjednim vlastima s kojima ima-ju zajedničke interese (teritorijalna suradnja), a to čine ne samo unutar okvira tijela i udruga teritorijalnih zajednica ili vlasti za prekograničnu suradnju, već i na bilateralnoj razini te imajući na umu Bečku deklaraciju šefova država ili vlada država čla-nica Vijeća Europe iz 1993., kojom se priznaje uloga Vijeća u stvaranju tolerantne i napredne Europe putem prekogranične suradnje teritorijalnih zajednica ili vlasti, primjećujući da na području teritorijalne suradnje ne postoji instrument usporediv s Okvirnom konvencijom i želeći dati teritorijalnoj suradnji me-đunarodni pravni okvir, složile su se oko sljedećih odredbi:

Članak 1.

U ovom Protokolu, izraz »teritorijalna suradnja» znači bilo koju zajedničku aktivnost zamišljenu radi uspostave odnosa

308

između teritorijalnih zajednica ili vlasti dviju ili više ugovor-nih strana, koja nije odnos prekogranične suradnje susjednih vlasti, uključujući i zaključivanje ugovora o suradnji s teritori-jalnim zajednicama ili vlastima iz drugih država.

Članak 2.

1. Svaka od ugovornih strana obavezna je priznati i pošto-vati pravo teritorijalnih zajednica ili vlasti na područ-ju svoje nadležnosti, na koje se odnose članci 1. i 2. Europske okvirne konvencije o prekograničnoj surad-nji između teritorijalnih zajednica ili vlasti (u daljnjem tekstu: Okvirna konvencija), da se upuste u pregovore i sklapaju, na sličnim područjima odgovornosti, ugovore o teritorijalnoj suradnji, u skladu s postupcima propisa-nim njihovim općim aktima, nacionalnim zakonodav-stvom te međunarodnim obavezama ugovornih strana.

2. Ugovor o teritorijalnoj suradnji može se odnositi samo na poslove i obaveze teritorijalnih zajednica ili vlasti koje su ga sklopile.

Članak 3.

Ugovorne strane potpisnice ovog Protokola dužne su, mu-tatis mutandis, primjenjivati Okvirnu konvenciju kad se radi o teritorijalnoj suradnji.

Članak 4.

Ugovorne strane potpisnice ovog Protokola, koje su tako-đer ugovorne strane potpisnice Dodatnog protokola uz Okvir-nu konvenciju (u daljnjem tekstu: Dodatni protokol) dužne su, mutatis mutandis, primjenjivati navedeni Protokol kada se radi o teritorijalnoj suradnji.

Članak 5.

U svrhu ovoga Protokola, »mutatis mutandis» znači da se u Okvirnoj konvenciji i Dodatnome protokolu izraz »preko-granična suradnja« čita kao »teritorijalna suradnja« te da se

309

primjenjuju članci Okvirne konvencije i Dodatnog protokola osim ako je ovim Protokolom određeno drugačije.

Članak 6.

1. Svaka ugovorna strana potpisnica Okvirne konvencije i Dodatnog protokola pri potpisivanju ovoga Protokola, ili pri pohrani instrumenta njegove ratifikacije, prihva-ćanja ili odobrenja, obavezna je izjaviti hoće li, prema članku 4. ovog Protokola, primjenjivati odredbe člana-ka 4. i 5. Dodatnog protokola ili samo jednoga od njih.

2. Takvo se izjašnjenje može promijeniti u bilo kojem tre-nutku izjavom upućenom Glavnom tajniku Vijeća Eu-rope.

Članak 7.

Ne dozvoljava se stavljanje rezervi na odredbe ovog Pro-tokola.

Članak 8.

1. Potpisivanje ovog Protokola moguće je državama koje su potpisale Okvirnu povelju, što može značiti njihov pristanak da ih obvezuje ili:a) potpis bez rezervi u pogledu ratifikacije, prihvaćanja

ili odobrenja; ilib) potpis podložan ratifikaciji, prihvaćanju ili odobre-

nju, nakon kojeg slijedi ratifikacija, prihvaćanje ili odobrenje.

2. Država članica Vijeća Europe ne mora potpisati ovaj Protokol bez rezerve u pogledu ratifikacije, prihvaća-nja ili odobrenja, niti pohraniti instrument ratifikacije, prihvaćanja ili odobrenja, osim ako je već pohranila ili istovremeno pohranjuje instrument ratifikacije, prihva-ćanja ili odobrenja Okvirne konvencije.

3. Instrumenti ratifikacije, prihvaćanja ili odobrenja mora-ju se pohraniti kod Glavnog tajnika Vijeća Europe.

310

Članak 9.

1. Ovaj Protokol stupa na snagu tri mjeseca nakon dana kojeg su četiri države članice Vijeća Europe izrazile svoj pristanak da se obavezuju poštovati Protokol u skladu s odredbama članka 8.

2. Za bilo koju drugu državu članicu koja naknadno izrazi pristanak da se obavezuje poštovati ga, ovaj Protokol stupa na snagu tri mjeseca nakon dana potpisivanja ili pohrane instrumenta ratifikacije, prihvaćanja ili odobre-nja.

Članak 10.

1. Nakon stupanja na snagu ovog Protokola, bio koja drža-va potpisnica Okvirne konvencije može pristupiti i Pro-tokolu.

2. Pristupanje se potvrđuje pohranom pristupnog instru-menta pri Glavnom tajniku Vijeća Europe te stupa na snagu tri mjeseca nakon datuma pohrane.

Članak 11.

1. Bilo koja ugovorna strana može bio kada otkazati ovaj Protokol putem obavijesti naslovljene na Glavnog tajni-ka Vijeća Europe.

2. Otkazivanje važenja stupa na snagu šest mjeseci od dana kada Glavni tajnik primi obavijest.

Članak 12.

Glavni tajnik Vijeća Europe dužan je obavijestiti države članice Vijeća te bilo koju drugu državu potpisnicu ovog Pro-tokola o:

a) svakoj izjavi koju predaju ugovorne strane u skladu s člankom 6.;

b) svakom potpisu ovog Protokola;c) pohrani bilo kakvog instrumenta ratifikacije, prihvaća-

nja, odobrenja ili pristupanja;

311

d) svakom datumu stupanja na snagu ovog Protokola, u skladu s člancima 9. i 10.;

e) bilo kojoj drugoj mjeri, obavijesti ili priopćenju veza-nim za ovaj Protokol.

Kao svjedoci, ovaj su Protokol potpisale u tom smislu ovla-štene osobe.

Napisano u Strasbourgu, 5. svibnja 1998. na engleskom i francuskom jeziku, pri čemu su oba teksta jednako autentič-na, u jednom primjerku pohranjeno u arhivu Vijeća Europe. Glavni tajnik Vijeća Europe odaslat će ovjerene preslike sva-koj državi članici Vijeća Europe te svakoj drugoj državi koja je pozvana usvojiti ovaj Protokol.

312

pROtOKOl BR. 3 uZ euROpSKu OKVIRnu konvenCiju o Prekograničnoj

suraDnji iZmeĐu teritorijaLniH ZajeDniCa iLi vLasti koji se tiče GRupAcIjA ZA euRO-ReGIOnAlnu

SuRADnju (2009)

U Utrechtu, 16. studenog 2009.

Preambula

Države članice Vijeća Europe, potpisnice ovog Protokola br. 3 uz Europsku okvirnu konvenciju o prekograničnoj surad-nji između teritorijalnih zajednica ili vlasti (ETS br. 106), žele-ći olakšati suradnju između teritorijalnih zajednica ili vlasti iz različitih država u skladu s upravnom i političkom strukturom i međunarodnim obvezama tih zemalja, odlučile su u tu svrhu nadopuniti pravni okvir koji daje Europska okvirna konven-cija o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti i pripadajući joj Protokoli od 9. studenog 1995. (ETS br. 159) i 5. svibnja 1998. (ETS br. 169); uzimajući u obzir Deklaraciju s Trećeg sastanka na vrhu šefova država ili vlada Vijeća Europe (Varšava, 16.–17. svibnja 2005.) i Akcijski plan usvojen na Sastanku, kojim se predviđa razvoj »prekogranič-ne suradnje, prema potrebi«; svjesne razlika između država u smislu političke i upravne organizacije teritorijalnih zajednica i vlasti, a želeći predusresti teškoće koje bi se mogle pojavi-ti zbog raznolikosti nacionalnih zakonodavstava na području prekogranične suradnje te želeći pomoći onim državama čla-nicama koje namjeravaju i nadalje usklađivati svoje zakone s Europskom konvencijom; svjesne mogućnosti da je za veći broj država članica postojeći pravni okvir dovoljan, posebice imajući u vidu trenutačno stanje njihova nacionalnog zakono-davstva, koje sadrži i relevantne odredbe europskog zakono-davstva koje su usvojile nadležne institucije Europske unije, dogovorile su se kako slijedi:

313

Dio 1.

Članak 1. – Grupacija za euro-regionalnu suradnju (GeS / eCG)

1. Teritorijalne zajednice ili vlasti te druga tijela na koje se odnosi članak 3., stavak 1. mogu osnovati tijelo za prekograničnu suradnju u obliku »grupacije za euro-re-gionalnu suradnju» (GES / ECG) na teritoriju država članica Vijeća Europe, potpisnica ovog Protokola, pod uvjetima koji isti određuje.

2. Cilj GES-a jest promocija, podrška i razvoj prekogra-nične i međuteritorijalne suradnje između članova gru-pacije u onim pitanjima koja su im u nadležnosti te u skladu s nadležnostima koje je propisalo nacionalno za-konodavstvo država na čijem su teritoriju osnovane, a na korist stanovnika tih područja.

Članak 2. – Pravna osobnost, ovlasti i pravna regulacija

1. Grupacija za euro-regionalnu suradnju pravna je osoba u nadležnosti zakonodavstva strane potpisnice ugovo-ra, države članice Vijeća Europe, u kojoj joj se nalazi sjedište.

2. Grupaciji se dodjeljuju najopsežnije moguće ovlasti koje se inače daju pravnim osobama u skladu s pravom dotične države članice.

3. Pravo koje će se primjenjivati na vrstu pravne osobnosti koju članice izaberu za pojedinu grupaciju određuje se ugovorom o osnivanju grupacije, uz obavezno uzimanje u obzir odredbi ovog Protokola te bilo koje druge speci-fične odredbe koju je usvojila neka od ugovornih strana u skladu s člankom 13.

4. GES ima pravo na vlastiti proračun i njegovo izvrše-nje.

5. GES može sklapati ugovore, zapošljavati osoblje, stje-cati pokretnu i nepokretnu imovinu te pokretati pravne postupke.

314

Članak 3. – Članstvo

1. Članovi grupacije mogu biti teritorijalne zajednice ili vlasti iz države koja je ugovorna strana pri njenom osnivanju te mogu uključivati i dotičnu državu člani-cu Vijeća Europe. Sve pravne osobe osnovane s poseb-nom svrhom ispunjavanja potreba od općeg interesa te nemaju industrijski ili komercijalni karakter mogu biti članice GES-a ako:– njihovu aktivnost glavninom financira država, terito-

rijalna zajednica ili vlast ili pak neko slično tijelo; ili– njihovu upravu kontroliraju navedena tijela; ili– ako polovinu članova njihovog upravnog ili nadzor-

nog tijela imenuje država, teritorijalna zajednica ili vlast, ili pak neko slično tijelo.

Pojedinci ne mogu biti članovi grupacije za euro-regional-nu suradnju.

2. Teritorijalne zajednice ili vlasti države koja nije potpis-nica ovog Protokola, koje imaju zajedničku granicu s ugovornom stranom koja je ili će postati država u kojoj je sjedište neke grupacije za euro-regionalnu suradnju, mogu sudjelovati u osnivanju ili se pridružiti članstvu te grupacije ako je to dopušteno ugovorima između tih dviju država uz obavezno uzimanje u obzir odredbi ovog Protokola.

3. Teritorijalne zajednice ili vlasti država koje su ugovorne strane pri osnivanju grupacije imaju većinu glasačkih prava u toj grupaciji.

Članak 4. – osnivanje grupacije za euro-regionalnu suradnju

1. Grupaciju za euro-regionalnu suradnju osnivaju članovi osnivatelji pisanim ugovorom.

2. Budući članovi dužni su podnijeti svu potrebnu doku-mentaciju kojom dokazuju da su poštovali sve potrebne postupke ili formalnosti propisane nacionalnim zakono-davstvom koje se na njih odnosi. Navedena dokumenta-cija sastavni je dio ugovora.

315

3. Uz popis članova, ugovorom se određuje naziv grupa-cije, adresa sjedišta, razdoblje trajanja, cilj i zadaci gru-pacije, kao i geografski obuhvat. Naziv grupacije čiji članovi imaju ograničenu odgovornost u sebi mora sa-državati izraz »s ograničenom odgovornošću».

4. Prije zaključivanja ugovora o osnutku grupacije ili prije pridruživanja grupaciji, teritorijalne zajednice ili vlasti će, u skladu s propisima, o tome informirati ili pisanim putem obavijestiti nadležna tijela ili za to dobiti njihovo dopuštenje.

5. Dopuštenje može biti uskraćeno ako članstvo u grupaci-ji znači povredu ovog Protokola ili odredbi nacionalnog zakonodavstva, uključujući i ovlasti i odgovornosti bu-dućih članova, te ako članstvo nije opravdano iz razloga javnog interesa ili javnih politika države koja bi trebala postati ugovorna strana. U tom slučaju, ta država dužna je dati izjavu o razlozima uskrate odobrenja.

6. Svaka se država smije, putem deklaracije deponirane uz instrument ratifikacije ili u bilo kojem kasnijem trenut-ku, odreći zahtjeva za informiranjem, pisanom obavije-sti ili dopuštenjem iz stavka 4., općenito ili za posebne kategorije teritorijalnih zajednica ili vlasti, ili za odre-đene vrste suradnje.

7. Ugovor se registrira ili objavljuje u službenom glasi-lu države u kojoj grupacija ima sjedište, kao i u svim državama iz kojih dolaze članovi grupacije, u skladu s njihovim pozitivnim propisima.

8. Teritorijalne zajednice ili vlasti, članice GES-a, dužne su o zakonitom osnutku grupacije obavijestiti nadležne u vlastitoj zemlji.

9. Ugovor se zaključuje na jeziku / jezicima države u kojoj grupacija ima sjedište te na jeziku / jezicima članova grupacije, a sve su verzije ugovora jednako autentične.

Članak 5. – opći akti

1. Opći akti grupacije sastavni su dio ugovora o njezinom osnivanju.

316

2. Opći akti moraju biti napisani na jeziku / jezicima drža-ve u kojoj grupacija ima sjedište te na jeziku / jezicima članova te se sve verzije smatraju jednako autentičnima. Općim aktima može biti određeno koji jezik / jezici je / su radni jezik / jezici grupacije.

3. Uz obavezne odredbe ugovora, opći akti moraju sadr-žavati pravila o članstvu, o povlačenju i raspuštanju grupacije, uključujući i pravne posljedice, kao i pravila o radu, tijelima i njihovim zadacima, osoblju, proraču-nu i financiranju, pravnoj odgovornosti, odgovornosti prema javnosti te transparentnosti grupacije, uzevši u obzir odredbe ovog Protokola te u skladu s pozitivnim propisima.

Članak 6. – Dodaci ugovoru i općim aktima

Svaki dodatak ugovoru iz članka 4. te svaka značajnija pro-mjena općih akata iz članka 5. mora se provesti po istom po-stupku i obliku navedenom u spomenutim člancima. Značaj-nijim promjenama općih akata smatraju se one koje, izravno ili neizravno, imaju za nužnu posljedicu dodatke ugovoru. Ve-ćina potrebna za usvajanje bilo kakvog dodatka ili promjene određuje se općim aktima.

Članak 7. – Zadaci i opseg djelovanja

1. GES obavlja one zadatke koje joj povjere njezini člano-vi. Ti zadaci moraju biti u skladu s ovlastima članova u smislu njihovih nacionalnih zakonodavstava te moraju biti nabrojeni u ugovoru i općim aktima.

2. GES usvaja odluke i osigurava njihovu primjenu u od-nosu i na korist pojedinaca ili pravnih osoba koji spada-ju u nadležnost država iz kojih potječu članovi grupa-cije. Članovi grupacije usvojit će ili olakšati provedbu svih potrebnih mjera iz svojih ovlasti kako bi osigurali primjenu odluka grupacije.

3. Zadaci povjereni nekoj od grupacija ne smiju se ticati vršenja regulacijskih ovlasti. Grupacija nije ovlaštena

317

poduzimati mjere koje mogu utjecati na prava i slobode pojedinca, niti nametati terete fiskalne prirode.

4. Grupacija ne smije vršiti ovlasti koje teritorijalne zajed-nice ili vlasti vrše u ime države čiji su dio, osim ako je za to na propisan način ovlaštena. Ona smije vršiti ovlas-ti koje joj njezine države članice dodijele.

Članak 8. – Razdoblje trajanja

1. Grupacija se osniva na ograničeno ili neograničeno raz-doblje, što se određuje ugovorom i općim aktima.

2. Grupacija se ukida ipso facto po isteku razdoblja na koje je osnovana ili ako teritorijalne zajednice ili vlasti izgube većinu glasačkih prava. GES se može ukinuti i jednoglasnom odlukom svojih članova.

Članak 9. – odgovornost

1. Grupacija – ili, ako njezina sredstva nisu dovoljna, njeni članovi zajednički su odgovorni za svoje postupke pre-ma trećoj strani, uključujući i sve vrste dugovanja, čak i ako ti postupci ne spadaju u njihove poslove i zadatke.

2. Grupacija je odgovorna prema svojim članovima za bilo kakvo kršenje zakona za koje može biti optužena.

3. Tijela grupacije odgovorna su za grupaciju kad god pre-krše zakon obavljajući dodijeljene im poslove.

4. Ako neki član grupacije ima samo ograničenu odgovor-nost u skladu sa zakonodavstvom svoje zemlje, ostali članovi također mogu ograničiti svoju odgovornost u općim aktima grupacije.

5. Država na čijem se teritoriju namjerava smjestiti sje-dište grupacije može zabraniti registraciju ili službenu objavu o osnivanju grupacije ako jedan ili više budućih članova ima ograničenu odgovornost.

Članak 10. – Rješavanje sporova

1. U slučaju spora između grupacije i njezinih članova, nad-ležni su sudovi države u kojoj grupacija ima sjedište.

318

2. U slučaju spora između grupacije i treće strane, nadlež-ni su sudovi države u kojoj treća strana ima prebivalište ili, u slučaju pravne osobe, sudovi u kojoj je sjedište ili središnjica grupacije, pod uvjetom da se radi o državi članici Vijeća Europe.

3. Unatoč odredbama članka 2., grupacija, teritorijalne zajednice ili vlasti, druge zainteresirane javnopravne i privatnopravne osobe mogu s trećom stranom zaklju-čiti ugovor o arbitraži. Ako se prebivalište, sjedište ili središnjica treće strane ne nalazi na području države članice Vijeća Europe, grupacija mora zaključiti ugovor o arbitraži za sve zajedničke aktivnosti s navedenom trećom stranom.

4. Treća strana zadržava sva prava u odnosu na teritorijal-ne zajednice ili vlasti u ime kojih GES obavlja određene poslove, koja bi uživala kada te poslove ne bi obavljala grupacija.

5. U svakom pojedinom slučaju, prava pojedinaca i prav-nih osoba uključuju i pravo na pravnu zaštitu pred nad-ležnim tijelima i sudovima, uključujući i pravo na pri-stup uslugama na vlastitom jeziku te pravo na pristup informacijama.

Članak 11. – kontrola, upravni i sudski nadzor

1. Odluke i akti grupacije podložni su istoj kontroli te upravnom i sudskom nadzoru zakonitosti akata teritori-jalnih zajednica ili vlasti kao što ih na svojem teritoriju propisuje država u kojoj se nalazi sjedište grupacije.

2. Grupacija je dužna poštovati zahtjeve za davanjem po-dataka koje joj upute vlasti država kojima teritorijalne zajednice ili vlasti pripadaju. Nadzorne vlasti stranaka potpisnica ugovora dužne su uspostaviti primjerena sredstva koordinacije i informiranja.

3. Odluke i akti teritorijalnih zajednica ili vlasti te drugih javnopravnih i privatnopravnih osoba podložni su kon-troli te upravnom i sudskom nadzoru zakonitosti akata teritorijalnih zajednica ili vlasti te drugih javnopravnih

319

osoba u obliku u kojem to zahtijevaju države pod čiju nadležnost navedene vlasti spadaju.

4. Tamo gdje grupacija provodi bilo kakvu aktivnost u suprotnosti sa zakonskim odredbama o javnoj politici, javnoj sigurnosti, javnom zdravlju ili javnom moralu dr-žava iz kojih dolaze njezini članovi, ili pak u suprotnosti s javnim interesom navedenih država, nadležne vlasti ili tijela tih država smiju zabraniti takvu aktivnost na svome teritoriju ili tražiti od članova grupacije koji spa-daju u nadležnost te države da se povuku iz grupaciju ako ista ne prestane provoditi sporne aktivnosti. Takove zabrane ne smiju bit sredstvo proizvoljnog ili prikrive-nog ograničavanja suradnje između članova grupacije. Dopušta se revizija odluke nadležne vlasti ili tijela od strane sudske vlasti.

5. Bez obzira na pravila o raspuštanju GES-a prema va-žećem Protokolu i općim aktima, na zahtjev nadležne vlasti koja ima legitimni interes, nadležni sud ili tijelo strane u kojoj GES ima sjedište može narediti raspušta-nje grupacije ako utvrdi da je ista djelovala ili djeluje izvan povjerenog joj djelokruga poslova. Nadležni sud ili tijelo može odrediti rok u kojem grupacija može po-praviti pogreške. Ako grupacija to ne učini u roku koji joj je određen, može ju se raspustiti.

Članak 12. – Financijska revizija

1. Upravljanje i izvršenje proračuna grupacije podložno je financijskoj reviziji u skladu s nacionalnim zakonodav-stvom ugovorne strane u kojoj joj se nalazi sjedište. Ta je država bez odlaganja dužna obavijestiti ostale države čije su teritorijalne zajednice ili vlasti članice grupacije o rezultatima revizije te o poduzetim mjerama koje se iste tiču.

2. Bilo koja druga država izravno uključena u grupaciju ili pak preko članstva svojih teritorijalnih zajednica ili vlas-ti, ili drugih pravnih osoba navedenih u članku 3. stavku 1., može, isključivo na svojem teritoriju i u skladu sa

320

svojim pozitivnim propisima, provoditi financijsku re-viziju grupacije. Grupacija i države iz kojih dolaze nje-zini članovi o tome moraju biti unaprijed obaviješteni.

Dio 2.

Članak 13. – Primjena Protokola

1. Ugovorne strane mogu poduzeti one zakonodavne, uprav-ne ili druge mjere koje su primjerene da bi se osigurala primjena odredbi iz Dijela 1. ovog Protokola.

2. Kako bi se olakšala primjena ovog Protokola, u dodatku će biti donesene detaljnije, ali neobvezujuće odredbe za osnivanje i rad GES-a. Ugovorne strane koje u svoje na-cionalno zakonodavstvo žele uključiti sve ili samo neke odredbe iz dodatka Protokolu mogu to učiniti u odgova-rajućim ustavom i zakonom uređenim postupcima.

3. Odredbe iz dodatka mogu se u nacionalno zakonodav-stvo unijeti nepromijenjene ili ih se može prilagoditi u skladu s potrebama ugovorne strane koja ih želi.

4. Ugovorne strane mogu proglasiti da odredbe iz dodatka, nakon što se uvedu u njihov pravni sustav, tvore odred-be o primjeni na koje se odnosi stavak 1.

5. Odredbe iz dodatka ne predstavljaju obavezujuću inter-pretaciju odluka navedenih u Dijelu 1. ovog Protokola.

6. Odredbe iz dodatka predlaže Vijeće Europe te će se iste priložiti ovom Protokolu čim ih odobri Odbor mini-stara.

Članak 14. – informiranje

1. Ugovorne strane dužne su obavijestiti teritorijalne za-jednice ili vlasti o mjerama koje se poduzimaju da bi se primijenio ovaj Protokol.

2. Ugovorne strane moraju obavijestiti Glavnog tajnika Vijeća Europe o mjerama koje se poduzimaju da bi se primijenio ovaj Protokol.

321

3. Ugovorne strane dužne su Glavnom tajniku Vijeća Eu-rope proslijediti sve bitne informacije o grupacijama za euro-regionalnu suradnju koje su osnovane temeljem ovog Protokola.

Članak 15. – Primjenjivost drugih ugovora

Ovaj Protokol ne utječe na primjenu već postojećih ugovo-ra sklopljenih između ugovornih strana grupacije u stvarima prekogranične ili međuteritorijalne suradnje ili pak na moguć-nost ugovornih strana da sklapaju nove ugovore na istom pod-ručju ako žele.

Članak 16. – opseg primjene

1. Svaka država dužna je, u obliku izjave deponirane kod Glavnog tajnika Vijeća Europe u trenutku ratifikacije, prihvaćanja, odobrenja ili pristupanja, odrediti katego-rije teritorijalnih zajednica ili vlasti te pravnih osoba navedenih u članku 3. stavku 1., koje isključuje iz obu-hvata ovog Protokola.

2. U svrhu primjene ovog Protokola, autonomne javne za-jednice ili vlasti s vlastitim zakonodavnim ovlastima u granicama zakona ugovorne strane pod čiju nadležnost spadaju smatraju se »teritorijalnim zajednicama ili vlas-tima«, uz uzimanje u obzir odredbi stavka 1.

3. Svaka izjava načinjena prema stavku 1. može se promi-jeniti putem obavijesti upućene Glavnom tajniku Vijeća Europe. Takva obavijest postaje pravovaljana danom primitka.

Članak 17. – Rezerve

Ne dozvoljava se stavljanje rezervi u vezi ovog Protokola.

Članak 18. – izrazi i definicije

Izrazi i definicije korišteni u ovom Protokolu imaju isto zna-čenje i svrhu kao i istovjetni izrazi i definicije iz Europske okvir-ne konvencije o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti, Dodatnom protokolu te Protokolu broj 2.

322

Dio 3.

Članak 19. – Potpis i stupanje na snagu Protokola

1. Potpisivanje ovog protokola moguće je državama koje su potpisale Europsku okvirnu konvenciju o prekogra-ničnoj suradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti. Podložno je ratifikaciji, prihvaćanju ili odobrenju. Pot-pisnica ovog Protokola ne može ga ratificirati, prihvatiti ili odobriti ako prethodno ili istovremeno nije ratificira-la, prihvatila ili odobrila Europsku okvirnu konvenciju. Instrumenti ratifikacije, prihvaćanja ili odobrenja mora-ju se pohraniti kod Glavnog tajnika Vijeća Europe.

2. Ovaj Protokol stupa na snagu prvog dana u mjesecu koji slijedi nakon isteka tromjesečnog perioda od dana po-hrane četvrtog instrumenta ratifikacije, prihvaćanja ili odobrenja.

3. Za bilo koju državu potpisnicu koja naknadno izrazi svoje slaganje da se obvezuje na poštovanje Protokola, isti će stupiti na snagu prvog dana u mjesecu koji slijedi nakon isteka tromjesečnog perioda od dana pohrane in-strumenta ratifikacije, prihvaćanja ili odobrenja.

Članak 20. – Pristupanje

1. Nakon stupanja na snagu ovog Protokola, bilo koja dr-žava koja je pristupila Europskoj okvirnoj konvenciji može pristupiti i ovome Protokolu.

2. Pristupanje stupa na snagu pohranom pristupnog in-strumenta pri Glavnom tajniku Vijeća Europe, koji pak stupa na snagu prvog dana u mjesecu nakon isteka tro-mjesečnog perioda od dana pohrane.

Članak 21. – otkazivanje važenja Protokola

1. Svaka strana potpisnica može u bilo koje vrijeme otka-zati ovaj Protokol putem obavijesti naslovljene na Glav-nog tajnika Vijeća Europe. Otkazivanje stupa na sna-gu prvog dana u mjesecu nakon isteka šestomjesečnog

323

roka od dana primitka takve obavijesti od strane Glav-nog tajnika.

2. Ako se otkaže važenje ovog Protokola, to neće imati utjecaj na pravnu osobnost i zakonodavne ovlasti gru-pacija koje su osnovane prije otkaza.

Članak 22. – obavijesti

Glavni tajnik Vijeća Europe dužan je obavijestiti države članice Vijeća te bilo koju drugu državu potpisnicu ovoga Pro-tokola o:

a) svakom potpisu;b) pohrani bilo kojeg instrumenta ratifikacije, prihvaćanja,

odobrenja ili pristupanja;c) svakom datumu stupanja na snagu ovog Protokola u

skladu s člancima 19. i 20.;d) svakom nacionalnom pravnom aktu kojim se primje-

njuju odredbe ovoga Protokola u skladu s člankom 13. stavkom1.;

e) odobrenju dodatka, ili njegovih dijelova, od strane Od-bora ministara;

f) svakoj izjavi zaprimljenoj u smislu primjene članka 4. stavka 6., članka 13. stavka 4. te članka 16. stavaka 1. i 3., ili bilo kakvim obavijestima o promjenama navede-nih izjava;

g) bilo kojem drugom aktu, obavijesti ili priopćenju u vezi s ovim Protokolom.

Kao svjedoci, ovaj su Protokol potpisale u tom smislu ovla-štene osobe.

Napisano u Utrechtu, 16. studenog 2009. na engleskom i francuskom jeziku, pri čemu su oba teksta jednako autentič-na, u jednom primjerku pohranjeno u arhivu Vijeća Europe. Glavni tajnik Vijeća Europe odaslat će ovjerene preslike sva-koj državi članici Vijeća Europe te svakoj drugoj državi koja je usvojila ovaj Protokol.

324

pOVeljA O VIŠeStupAnjSKOm upRAVljAnju u euROpI

Preambula

S obzirom da različite razine vlasti u Europskoj uniji di-jele mnoge nadležnosti i odgovornosti, prepoznajemo potre-bu zajedničkog rada u obliku partnerstva kako bi se postigla veća gospodarska, društvena i teritorijalna kohezija u Europi. Niti jedna se razina sama ne može suočiti s izazovima koji su pred nama. Probleme građana tamo gdje se događaju možemo riješiti boljom suradnjom i zajedničkim projektima da bismo odgovorili na izazove koji nam predstoje.

Zagovaramo višestupanjsko upravljanje u Europi »teme-ljeno na koordiniranom djelovanju Europske unije, država članica te regionalnih i lokalnih vlasti prema načelima supsi-dijarnosti, proporcionalnosti i partnerstva, koje ima oblik ope-rativne i institucionalne suradnje pri kreiranju i implementaciji javnih politika Europske unije«. U tom nastojanju, u potpunos-ti poštujemo jednaki legitimitet i političku odgovornost svake razine vlasti u skladu s njezinim nadležnostima i načelom lojal-ne suradnje.

Svjesni naše međuovisnosti i uvijek težeći većoj efikasnos-ti, vjerujemo da postoje velike mogućnosti za daljnje jačanje inovativne i učinkovite političke i upravne suradnje između naših razina vlasti temeljene na njihovim nadležnostima i odgovornostima. Cilj ove Povelje, koju je sastavio Odbor za regije Europske unije, jest povezati regije i gradove diljem Eu-rope istovremeno promovirajući djelovanje više aktera među društvenim akterima kao što su socijalni partneri, sveučilišta, nevladine organizacije te predstavnici civilnoga društva.

U skladu s načelom supsidijarnosti koje donošenje odluka daje najučinkovitijoj razini odlučivanja i smješta je što je bliže moguće građanima, pridajemo veliku važnost stvaranju javnih politika koje odražavaju potrebe građana.

325

Smatramo da će se novi načini dijaloga i partnerstva među javnim vlastima u Europskoj uniji i izvan nje pojaviti upravo zbog naše predanosti temeljnim vrijednostima, načelima i pro-cesima koji podupiru višestupanjsko upravljanje. Višestupanj-sko upravljanje jača otvorenost, participaciju, koordinaciju i zajedničku predanost pronalaženju željenih rješenja. Ono nam omogućava da raznolikost Europe upotrijebimo kao pogonsku snagu za iskorištavanje prednosti naših lokalnih jedinica. Do maksimuma koristeći digitalna rješenja, namjera nam je po-većati transparentnost i ponuditi kvalitetne javne usluge lako dostupne građanima koje predstavljamo.

Višestupanjsko upravljanje pomaže nam da učimo jedni od drugih, eksperimentiramo s inovativnim rješenjima za javne politike, razmjenjujemo najbolje prakse te i dalje razvijamo participativnu demokraciju, približavajući Europsku uniju gra-đanima. Smatramo da prihvaćanje višestupanjskog upravljanja pridonosi dubljoj EU integraciji putem daljnjeg jačanja veza između naših teritorijalnih cjelina te prevladavanja upravnih prepreka pri regulaciji i implementaciji javnih politika, kao i zemljopisnih granica koja nas dijele.

teMelJNa NaČela

Obavezujemo se da ćemo poštovati temeljne procese koji oblikuju praksu višestupanjskog upravljanja u Europi tako da:

– razvijamo transparentan, otvoren i inkluzivan proces stvaranja javnih politika;

– promoviramo participaciju i partnerstvo relevantnih javnih i privatnih dionika tijekom cijelog procesa oblikovanja jav-nih politika, pa i putem odgovarajućih digitalnih alata, isto-vremeno poštujući prava svih institucionalnih partnera;

– jačamo efikasnost i koherentnost javnih politika te promo-viramo proračunsku sinergiju između svih razina vlasti;

– poštujemo supsidijarnost i proporcionalnost pri stvara-nju javnih politika;

– osiguramo maksimalnu zaštitu temeljnih prava na svim razinama vlasti.

326

PRoVeDBa JaVNiH Politika

Obavezujemo se učiniti višestupanjsko upravljanje stvar-nošću pri svakodnevnom kreiranju i provedbi javnih politika pa i putem odgovarajućih inovativnih i digitalnih rješenja. Zato bismo trebali:

– promovirati participaciju građana u ciklusu javnih po-litika;

– usko surađivati s ostalim javnim vlastima razmišljajući šire od tradicionalnih upravnih granica, postupaka i pre-preka;

– poticati europski način razmišljanja u našim političkim tijelima i upravama;

– jačati izgradnju institucionalnih kapaciteta te ulagati u učenje o javnim politikama na svim razinama vlasti;

– stvarati mreže između naših političkih tijela i uprava od lokalne do europske razine i obrnuto, istovremeno jača-jući transnacionalnu suradnju.

327

pRepORuKA KOnGReSA lOKAlnIH I ReGIOnAlnIH VlAStI BR. 221 (2007)

InStItucIOnAlnI OKVIR ZA SuRADnju lOKAlnIH jeDInIcA

Kongres, djelujući prema prijedlogu Komore lokalnih vlas-ti1 te

1. pozivajući se na:a. članak 2. stavak 1. b Zakonodavne rezolucije Od-

bora ministara (2000) 1 koji se odnosi na Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Europe, i koji kaže da je jedan od ciljeva Kongresa davati prijedloge Odboru ministara s ciljem promicanja lokalne demokracije;

b. članak 2. stavak 3. iste rezolucije, koji kaže da Kon-gres mora osigurati primjenu načela Europske pove-lje o lokalnoj samoupravi (ETS br. 122);

c. članak 10. navedene Povelje;d. izvještaj o suradnji lokalnih jedinica koji je podnio

Michel Guégan (Francuska, L, NR) i pripremio ga uz pomoć Grupe neovisnih eksperata na temelju rada profesora Angela-Manuela Morena (Španjol-ska) (CPL(14)6REP);

2. naglašava da Povelja izričito osigurava pravo lokalnih vlasti na međusobnu suradnju i formiranje konzorcija u svrhu postizanja veće efikasnosti putem zajedničkih projekata te za obavljanje poslova koji prelaze kapacitet jedne lokalne jedinice;2

3. potvrđuje da iznimno cijeni suradnju lokalnih jedinica, koja je već raširena u nekim zemljama, a u nekim dru-

1 Raspravljala o i usvojila Komora lokalnih vlasti 31. svibnja 2007. Kon-gres je usvojio Preporuku 1. lipnja 2007. na trećem zasjedanju (vidi Dokument CPL(14)6RECREV, nacrt preporuke predstavio M. Guégan (Francuska, L, NR), izvjestitelj.

2 Vidi čl. 10 . st. 1. Europske povelje o lokalnoj samoupravi i odgovarajući stavak izvještaja o stanju.

328

gima se brzo razvija, kao način uštede i povećanja učin-kovitosti pri obavljanju lokalnih poslova;

4. smatra da je razvoj suradnje lokalnih jedinica nužan s obzirom na brojne izazove s kojima se susreću lokalne vlasti, poput potrebe modernih društava da budu učin-kovita u kontekstu decentralizacije i globalizacije, da bi odgovorila na rastuće i sve složenije zahtjeve zajednice te potrebe mobilne i katkada pretjerano fragmentirane populacije (veliki gradovi, male općine, municipalna fragmentiranost, iznimno raštrkana ruralna populacija, itd.);

5. mišljenja je da suradnja lokalnih jedinica ima značaj-ne prednosti u usporedbi sa spajanjem lokalnih jedini-ca i privatizacijom javnih službi, budući da se spajanja katkada odvijaju suprotno od tradicionalnih podjela lokalnog stanovništva, a privatizacija javnih službi nije dovoljna da bi kompenzirala nepostojanje javnih tijela odgovornih za upravljanje i odlučivanje o lokalnim pi-tanjima;

6. smatra da je suradnja lokalnih jedinica poželjnija u ze-mljama u kojima je regionalizam slabije razvijen;

7. primjećuje da suradnja lokalnih jedinica u Europi ima vrlo raznolike oblike: lokalne vlasti mogu je slobodno izabrati ili im je određena kao obvezatna; može biti pro-pisana zakonom ili na drugi način (ugovorom); može nalagati uspostavu pravne osobe javnog prava ili pri-vatnog prava, ili pak nove lokalne vlasti, koja može ili ne mora biti podložna odredbama Europske povelje o lokalnoj samoupravi; upravljanje njome može biti vrlo općenite naravi, ili naprotiv, puno iznimno detaljnih i strogih odredbi; i tako dalje;

8. uzima na znanje da ta raznolikost sama po sebi nije nepovoljna ni za svakodnevno funkcioniranje decen-traliziranih vlasti i njihovih tijela za suradnju lokalnih jedinica niti za prekograničnu suradnju između lokalnih vlasti i njihovih tijela za suradnju lokalnih jedinica;

329

9. priznaje, međutim, da se u pojedinim slučajevima mo-že činiti da pribjegavanje suradnji lokalnih jedinica vodi prema demokratskom deficitu, posebno zbog toga što se javnost ne konzultira prilikom osnutka tijela za suradnju lokalnih jedinica, kao i zbog toga što članove vijeća ili odbora navedenih tijela ne biraju građani;

10. uzima na znanje zabrinutost izraženu po pitanju na-vodne mogućnosti da će smisao suradnje lokalnih jedinica biti izvrnut tako što će omogućiti članovima lokalnih predstavničkih tijela da izbjegnu političku od-govornost delegirajući pružanje javnih usluga tijelima za suradnju lokalnih jedinica koja su udaljena ili im nedostaje transparentnosti i nisu isključivo vezana za određenu lokalnu jedinicu.

11. U svjetlu svega navedenog, Kongres:a. preporuča da države članice (koje zastupaju njiho-

ve nadležne nacionalne, federalne i/ili federalizira-ne vlasti):i. potiču i podržavaju suradnju lokalnih jedinica,

osobito tamo gdje ona još ne postoji, u povoji-ma je, ili je pak u procesu razvoja;

ii. ustanove dovoljno poseban, predvidljiv i dostu-pan pravni okvir za provedbu i razvoj međuna-rodne suradnje, osobito u zemljama koje nema-ju poseban zakonski okvir za suradnju lokalnih jedinica, ili kada relevantni zakonski okvir nije dovoljno koherentan, usklađen ili moderan;

iii. objasne lokalnim zastupnicima prednosti surad-nje lokalnih jedinica i relevantna pitanja te, gdje je to potrebno, omoguće im tečajeve usavršava-nja o osnivanju i radu posebnih mehanizama i tijela za suradnju lokalnih jedinica;

iv. ovisno o potrebama, načine jednu ili više analiza troškova i koristi spajanja i suradnje lokalnih jedi-nica s jedne strane, te privatizacije javnih usluga s druge strane, prije donošenja odluke o privatiza-ciji tih službi ili pak o spajanju lokalnih jedinica;

330

v. pojačaju ulogu lokalnog stanovništva prilikom osnivanja ili ukidanja mehanizama i tijela za lokal-nu suradnju, uzimajući u obzir partnerstva i lokalnu jedinicu, kako bi se sačuvala kulturna i prirodna raz-nolikost Europe, osobito u ruralnim područjima;

vi. usvoje posebne mjere kako bi se osiguralo da lokal-no stanovništvo bude učinkovito uključeno u pita-nja koja su u nadležnosti javnih ili privatnih tijela za lokalnu suradnju, koliko god dugo spomenuta tijela postojala;

vii. jamče da će se zastupljenost manjina u lokalnim predstavničkim tijelima odražavati i u strukturama za suradnju lokalnih jedinica;

viii. razvijaju odgovarajuće tehnike i postupke za poti-canje dobre vladavine i transparentnosti pri odluči-vanju te pri upravljanju posebnim tijelima i meha-nizmima za suradnju lokalnih jedinica;

ix. nametnu suradnju lokalnih jedinica samo u slučaju kada je takva obaveza izričito propisana zakonom, i samo nakon konzultacija s lokalnim jedinicama kojih se to tiče;

x. zahtijevaju da se lokalna jedinica pridruži određe-nom tijelu za lokalnu suradnju (udruženju ili kon-zorciju lokalnih jedinica, ili nekom drugom tijelu) samo zbog objektivnih razloga interesa koji je iznad lokalnog i propisan je zakonom te nakon konzulta-cija s lokalnim jedinicama o kojima se radi;

xi. osiguraju usklađenost domaćih zakonskih propisa o prenošenju prava EU u domaće zakonodavstvo, posebno na području natjecanja i dodjele javnih i upravnih ugovora, s propisima kojima se regulira lokalna samouprava i načela decentralizirane de-mokracije, primjerice tako da jasno naznače da se odredbe izvedene iz prava EU ne primjenjuju na suradnju lokalnih jedinica kada to povoljno utječe

331

na osnivanje posebnog javnog tijela za suradnju lo-kalnih jedinica (konzorcija ili udruge lokalnih jedi-nica, ili nekog drugog tijela);

xii. razmotre mogućnost prikupljanja podataka i sastav-ljanja statističkih izvještaja o suradnji lokalnih jedi-nica kako bi se procijenili njezini stvarni razmjeri, kao i to je li ju potrebno i poželjno ojačavati;

b. preporuča da lokalne vlasti u državama članicama Vije-ća Europe:i. uzmu u obzir ovu Preporuku i memorandum objaš-

njenja koji ide uz nju, te potiču njenu primjenu;ii. poduzmu posebne mjere kako bi potakle razvoj od-

govarajućeg pravnog okvira i korištenje postojećih mogućnosti za suradnju lokalnih jedinica;

iii. poduzmu posebne korake kako bi osigurale su-djelovanje lokalnog stanovništva pri osnivanju ili ukidanju posebnih tijela i mehanizama za suradnju lokalnih jedinica;

iv. usvoje posebne mjere kojima će se osigurati da lo-kalno stanovništvo kojeg se tiče konkretna surad-nja učinkovito sudjeluje u pitanjima za koja su nad-ležna javna ili privatna tijela za suradnju lokalnih jedinica, sve dok ista postoje;

v. osiguraju zastupljenost i sudjelovanje manjina u strukturama za lokalnu suradnju u svim zajednica-ma koje sudjeluju u suradnji;

vi. razvijaju i koriste odgovarajuće tehnike i postupke za poticanje dobre vladavine i transparentnosti pri odlučivanju te pri upravljanju posebnim tijelima i mehanizmima za suradnju lokalnih jedinica u koja su uključene;

vii. redovito ocjenjuju funkcioniranje i rezultate poseb-nih tijela i mehanizmima za suradnju lokalnih jedi-nica u koja su uključene;

332

c. poziva Odbor ministara Vijeća Europe:i. da uzme u obzir ovu Preporuku i memorandum

objašnjenja koji ide uz nju kao doprinos Kongresa primjeni Plana iz Budimpešte, usvojenog na Kon-ferenciji europskih ministara lokalne i regionalne samouprave u veljači 2005.;

ii. da prosijedi Preporuku i memorandum vlastima dr-žava članica Vijeća Europe;

iii. da proslijedi Preporuku i memorandum Europ-skom odboru za lokalnu i regionalnu demokraciju (CDLR) radi obavijesti, a i kako bi Odbor mogao razviti i dovršiti vlastiti prilog istoj temi;

iv. da razmotri mogućnost usvajanja ove Preporuke kao preporuke Odbora ministara na ovu temu ili pak prilagođavanja Preporuke tako da se u nju uključe nalazi studije Europskog odbora za lokalnu i regio-nalnu demokraciju (CDLR-a);

v. da prepozna potrebu omogućavanja međuvladine suradnje na ovom području, posebno kroz Ekspert-ni centar za reformu lokalne samouprave, kao i da ponudi posebnu tehničku pomoć Kongresa onim državama u kojima suradnja lokalnih jedinica još ne postoji ili će se tek razviti, bilo da je potrebna kako bi se poboljšalo upravljanje projektima i jav-nim financijama na lokalnoj razini ili kao alterna-tiva spajanju lokalnih jedinica i privatizaciji javnih službi;

d. poziva Parlamentarnu skupštinu Vijeća Europe da ima na umu navedene komentare i preporuke u vezi svojih aktivnosti na području lokalne demokracije i praćenja razine do koje države članice Vijeća Europe poštuju preuzete obaveze.