„tehermegosztás” az európai unióban és annak peremén a dublini rendszer és...

„„Tehermegosztás” az Európai Unióban és Tehermegosztás” az Európai Unióban és annak peremén annak peremén

A dublini rendszer és kisérőjelenségeiA dublini rendszer és kisérőjelenségei

Nagy Boldizsár előadása a „Menekültügy jelene és európai uniós

kihívásai Magyarországon” c. konferencián,

Győrben, 2003. április 9-én

A MENEKÜLTÜGYBEN AMSZTERDAM (1999. MÁJUS) UTÁN ELFOGADOTT NORMATÍV ANYAGOK (JOGSZABÁLYOK ÉS

JOGSZABÁLY-TERVEZETEK)

• MÁR ELFOGADOTT DOKUMENTUMOK

• EURODAC és végrehajtási rendelete

• Európai Menekültügyi Alap (European Refugee Fund)

• Irányelv a tömeges beáramlás esetén nyújtandó ideiglenes védelemről

• Irányelv a menekülők fogadásának minimális standardjeiről

• Rendelet az azilum kérelem elbírálására illetékes állam meghatározásának kritériumaira és mechanizmusára

• A BIZOTTSÁG FONTOSABB JAVASLATAI:

• .• 2000. szeptember 20. Irányelv

javaslat a menekültügyi eljárás minimális garanciáiról. Új változata: 2002 június 18.

• 2001. szeptember 12. Irányelv-javaslat a menekültnek minősítésről illetve egyéb nemzetközi védelemre szoruló személynek minősítéséről

A statisztikai kontextus

• A kérelmek száma az

• 1990 397 030

• 1991 511 180

• 1992 672 380

• 1993 516 710

• 1994 300 290

• 1995 263 66

• 1996 227 800

• Eu-ban

• 1997 242 780

• 1998 297 220

• 1999 352 380

• 2000 390 090

• 2001 384 310

• 2002 373 000

A statisztikai kontextus (kézbeadva)

A statisztikai kontextus

Menedékjogot kérelmezők

Év Ország

1990 1991 1992 1993 1994 2000 2001 2002

Németország 193 063

256 112

438 191

322 599

127 210

78 564

88 287

71 127

Anglia 38 195

73 400

32 300

28 000

42 400

98 900

92 000

109 548

Franciaország 54 813

47 380

28 872

27 564

25 964

38 747

47 291

51 004

Holandia 21 208

21 615

20 346

35 399

52 573

43 895

32 579

18 667

Spanyolország 8 647

8 138

11 708

12 615

11 992

7 926

9 489

6 179

Forrás: 1990-2001 = UNHCR Statistical Yearbook 2001, Annex C.1 (p. 112-113) 2002 = http://www.bafl.de/template/index_asylstatistik.htm

A statisztikai kontextus- a Dublini egyezmény működése

Az első két év (1998-1999) számaiAz összes kérelemző a két évben együtt: 655 204 100 ,00% Átadni/visszavenni kértek száma 39 0521 Az összes kérelmező %-ában 6,00 % Beleegyezés a az átadásba/visszavételbe

27 588

Az összes kérelmező %-ában 4,20 % A valójában átadott/visszavett kérelmezők száma

10 998

A valójában átvettek aránya a benyújtott kérelmekhez képest

27,80 %

A valójában átvettek aránya a jóváhagyott kérelmekhez képest

39,90 %

A valójában átvettek aránya az összes kérelmezőhöz képest

1,70 %

Forrás: Commission Staff working Paper SEC (2001) 756 2001. Június 12 2. old

Német statisztika 2000 jan. 1 -2001. dec. 31.

Német statisztika 2000 jan. 1 -2001. dec. 31.

Átvettek: 4787, átadottak: 3755, többlet: 1037 - két év alatt

A Dublini Egyezmény és az azt felváltó rendelet alapadatai

• Egyezmény:• Aláírás: 1990. június 15• Hatály: 1997. szeptember 1.• Letéteményes: Írország• Részesek: A 15 EU tagállam, valamint Izland

és Norvégia (Kivéve: Dánia és Izland-Norvégia között)

• Rendelet:• EK Tanács rendelet, 343/2003 (2003. február

18), OJ (2003) L 50/1 2003. febr. 25• Hatály: 2003 március 17• Alkalmazás kezdete: A 2003 szeptember 1.

után beadott menedékjogi kérelmekre és visszavételi kérelmekre

• Résztvevők: Dánia kivételével az EU tagjai• Dánia és a többi EU tag között az egyezmény

marad hatályban

Dublin filozófiája, célja

Egyezmény• Minden menekülő jusson

hozzá az eljáráshoz, biztosan legyen olyan tagállam, amely érdemben dönt az ügyében

• Csak egyetlen eljárásra kerüljön sor az Unión belül - ha egy állam döntött, azt a többi nevében is tette = ne lehessen párhuzamosan vagy egymás után több államban folyamodni

Rendelet• ugyanez

• ugyanez

Dublin filozófiája, célja

• A rendelet további céljai

– A Dublini Egyezményben felfedezett rések eltömése

– Az eljárás gyorsítása– A hatékonyság ( a ténylegesen átadott

személyek számának) növelése

Dublin filozófiája Milyen feltételek mellett lehet igazságos (fair) a kérelmező visszaküdése a másik tagállamba

ügyének érdemi vizsgálata nélkül?

– Ha az alkalmazandó anyagi jog (menekült definíció) azonos

– Ha az eljárási szabályok azonos mérvű védelmet biztosítanak

• jogorvoslatok • jogászhoz hozzáférés• az eljárás alatti fizikai viszonyok (ellátás) terén

A Dublini Egyezmény fő vonásai

• A tagállamok vállalják, hogy minden kérelmet megvizsgálnak - akár a határon akár a területükön nyújtják be

• A kérelmet egyetlen állam vizsgálja meg. Az illetékes állam kijelöléséről igazít el a 4-8 cikk.

• A döntésért felelős állam köteles a kérelmezőt területére visszafogadni ha (már) nincs a területén

• A menedékkérő hozzájárulásával (3 § (4)) vagy kérésére (9 §) a nem-illetékes állam is eljárhat

• A menedékkérő az állam belső joga szerint, a New York-i jegyzőkönyvvel módosított genfi egyezmény rendelkezéseinek betartásával, harmadik államba vissza (tovább) küldhető

A Dublini Egyezmény fő vonásaiA kritériumok

• 4 § Elismert menekült családtagházastárs (kiskoru, nem házas gyerek, ilyennek

szülője)

• 5 § Tartózkodási engedélyek, vízumok

• 6 § Jogellenes (külső) határ átlépés– (kivétel: 6 hónapja abban az államban, ahol

kérelmez)

• 7 § Vizummentesség esetén amely állam engedélyezte a vízummentes belépést(ha mindegyikben vízummentes: ahol beadja)

• 8 § Ha a fentiek alapján nem állapítható meg: ahol beadja

A Dublini Egyezmény fő vonásaiEljárás

• A kérelem benyújtásától számított 6 hónapon belül kell az illetékes államot megkeresni

• 3 hónapon belül válaszolni kell. Hallgatás = beleegyezés

• 1 hónapon belül (elfogadástól vagy az átadás ellen kezdett eljárása lezárásától) átadás

• Ha a kérelmező azalatt megy át másik állam területére, amíg az illetékes állam meghatározása folyik , vagy már az érdemi eljárás zajlik, az illetékes állam köteles őt visszavenni. Megkeresésre 8 napon belül kell válaszolni, és a hozzájárulástól 1 hónapon belül visszavenni.

A Dublini Egyezmény fő vonásaiSzervezet

• 18 cikk szerinti bizottság:

• Az átvétel és a visszavétel részletes szabályainak kidolgozására

• Az egyezmény alkalmazásának felfüggesztésére azon tagállam tekintetében aki a körülmények lényeges megváltozása folytán komolyabb nehézségekkel néz szembe

• Elfogadhatta volna az egyezmény felülvizsgált vagy módosított szövegét

Problémák a Dublini egyezménnyel

• Kevés embert érint - nem hoz kiegyenlítődést• A kérelmek 30 %-a teljesült az első két évben,

ez az összes kérelmező 1,7 %-ának átadását jelentette.

• ”Nyertesek”: Anglia, Hollandia, Svédország, Dánia

• „Vesztesek” Németország, Ausztria, Franciaország, Olaszország

A kritikát megalapozza: Commission Staff working Paper SEC (2001) 756, 2001. június 12.


• Az átadás kritériumai és a bizonyítékok• Rendszerint a menekülőn múlik, van-e s mire

bizonyíték, főleg illegális belépésnél• A hatóságok sokszor a közvetett bizonyítékokat

(és a menekülő kijelentéseit) nem tekintik elegendőnek

• Egyre több kérés a többi államhoz az illetékes keresése során

• 3 havi távollét után újraindul a rendszer - nehéz bizonyítani, valóban elment-e a menekülő

• Időhatárok• 6 + 3 hónap+1 függő helyzet• A feltételezett illetékestől információ kérésre

(15 §) adandó válasznak nincs határideje • Hallgatás= beleegyezés alig kikényszeríthető


• Jogkérdések– Az egyezmény homályossága, hiányai

• Hatály– Nem konvenciós védelmet igénylőkre elvileg nem

terjed ki

• Meghatározások– kérelem, „vizsgálata”, tart. engedély, kérelem

visszavonása,

• Megfogalmazás– 7 § nem vesz tudomást a Schengen vízum

alkalmazásáról

• Hiányok– a család-egysége és a kulturális kötődés kapcsolata

tisztázatlan– nincs értelmező-vitarendező mechanizmus


– A bíróságok okozta komplikációk• Teremt-e egyéni jogot az egyezmény • Mi lesz a hatékonysággal, ha a bírói

felülvizsgálatnak halasztó hatálya van

• Gyakorlati kérdések– Kommunikációs problémák

– nyelv, határidők, rugalmatlanság

– A kérelmező átadását körülvevő gondok– eltűnik mielőtt átadják, v. miután önként átment– a kíséretes átadás és a fogvatartás előtte

diszfunkcionális


• Két fontos ügy:

– T.I. V. United Kingdom ECtHR Appl. 43844/98

• 2000. Március 7. (IJRL vol. 12 (2000) 244 - 268.old

– Adan és Aitseguer (Lordok háza) 2000 december 19.

REGINA v. SECRETARY OF STATE FOR THE HOME DEPARTMENT (APPELLANT) EX PARTE ADAN (RESPONDENT)

REGINA v. SECRETARY OF STATE FOR THE HOME DEPARTMENT (APPELLANT) EX PARTE AITSEGUER(RESPONDENT)

[2001] 2 WLR 143 (ld. www.refugeecaselaw.org)

Idézet az Emberi Jogok Európai Bíróságának a T.I. v. Nagy-Britannia ügyben hozott (elfogadhatósági)

döntéséből

• The Court finds that the indirect removal … does not affect the responsibility of the United Kingdom to ensure that the applicant is not, as a result of its decision to expel, exposed to treatment contrary to Article 3 of the Convention. Nor can the United Kingdom rely automatically on … the Dublin Convention…. Where States establish international organisations, or mutatis mutandis international agreements, to pursue co-operation in certain fields of activities, there may be implications for the protection of fundamental rights. It would be incompatible with the purpose and object of the Convention if Contracting States were thereby absolved from their responsibility under the Convention in relation to the field of activity covered by such attribution.

A 343/2003-as (Dublin II) rendelet

• Tárgyi hatály: „menedékjogi kérelem” -Genfi szerinti státusz - mindegyikről ezt vélelmezik, hacsak kifejezetten nem egyéb védelmet kér - arra nem terjed ki.

• Kritériumok – két új: kiskorú gyermek, családegyesítés

menekülővel – A humanitárius vállalásnál (régi: 9 § új 15

§) kimaradt a kulturális kötődés• Az opt out („magához ragad”) szabálya (régi

3 § (4), új 3 § (2)) nem kívánja meg a kérelmező beleegyezését

A 343/2003-as (Dublin II) rendeletkritériumok

• A kritériumok hierarchiája • (releváns időpont: az első kérelem beadásának

pillanata)

• 1. Kisérő nélküli kiskorú – jogszerűen tartózkodó családtag (ha ez a gyermek

érdeke) v. ahol beadta

• 2. Családtag aki menekültként tartózkodik (reside)

– akkor is ha a családot nem a származási országban alakult

• 3. Családtag, aki kérelmező– még nem született meg az első érdemi döntés - ha

a családtagok ezt akarják


• 4. Tartózkodási engedély, vízum• Tartózkodásra jogosító okmány• Vízum - kivéve, ha másik állam kérésére

– Ha több tartózkodási engedély vagy vízum» leghosszabb időszakra szóló tart engedély» legkésőbb lejáró vízum (azonos típusúnál)» leghosszabb érvényességű (különböző

típusúnál

• Lejárt engedélyeknél: tart eng max 24 hó, vízum max 6 hó, ha azzal jött be és közben nem utazott ki.

• Hamis dokumentum is megalapozza (ha már az engedély kiadásakor hamis volt)


• 5. Jogellenes (külső) határ átlépés• Megszűnik az illetékesség, ha több mint 12

hónapja lépte át a határt• Ekkor: ha van olyan ahol legalább 5 hónapig

folyamatosan tartózkodott (ha több: ahol legutóbb)

• 6. Vizummentesség és tranzit repülőtéri kérelem esetén amely állam engedélyezte a (vízummentes) belépést (ahol beadja a kérelmet)

• Több vízummentességet adó esetén a kérelmező választ (zámolyiak!)

• 7. Ha a fentiek alapján nem állapítható meg: ahol beadja

A 343/2003-as (Dublin II) rendeletEljárás - határidők

• A kérelem benyújtását követően mihamarabb, de legfeljebb 3 hónapon belül kell az illetékes államot megkeresni

• Jogvesztő határidő

• 2 hónapon belül válaszolni kell. Hallgatás = beleegyezés – Új: Sürgős kérelem esetén (ha eltávolítást

kivédendő és/vagy fogvatartás során adják be a kérelmet) a választ a kért határ időben, de max. 1 hónapon belül meg kell adni.

• Mihamarabb, de legfeljebb 6 hónapon belül (elfogadástól vagy az átadás ellen kezdett eljárás lezárásától) átadás

A 343/2003-as (Dublin II) rendeletEljárás - határidők

• Ha a kérelmező azalatt megy át másik állam területére, amíg az illetékes állam meghatározása folyik , vagy már az érdemi eljárás zajlik, vagy kérelmének visszavonása avagy elutasítása után, akkor az illetékes állam köteles őt visszavenni. Megkeresésre 1 hónapon (Eurodac alapú kérésnél két héten) belül kell válaszolni, és mihamarabb, de maximum a hozzájárulástól 6 hónapon belül visszavenni.

• A hallgatás = beleegyezés

A 343/2003-as (Dublin II) rendeletEljárás – bizonyítás (18.§)

• A rendelet 28. cikke alapján felállítandó bizottság kétlistát hoz létre és vizsgál felül rendszeresen:

– Bizonyítékok (proof)• Közösen meghatárandó típusú okmányok és

bizonyítékok (pl. ujjlenyomat)• „automatikus”, kivéve ha hasonló erejű „ellenbizonyíték”

– Közvetett bizonyíték (circumstantial evidence)• Ráutaló („indicative”) elemek• Bizonyítási súlyuk meghatározandó

– A közvetett bizonyítékok akkor alapozzák meg az állam felelősségét, ha koherensek, ellenőrízhetőek és kellően részletesek

A 343/2003-as (Dublin II) rendeletEljárás - fellebbezés

• Az átadásról és a visszaadásról szóló döntés ellen fellebbezni lehet

• Kérdés: felfüggesztő hatálya van-e

• Válasz: az érintett hatóság felfüggesztheti az átadást - ha akarja

EURODAC(2000. december 11 Tanács rendelet 2725/2000/EC)

• Cél: A Dublini egyezmény alkalmazásának ( az

felelős állam azonosításának) előmozdítása, az

ismételt kérelmek kiszűrése, illetve az átlépett

külső határ országának azonosítása

• Eszköz: ujjlenyomatok központi tárolása és a

tároltak összehasonlítása a nemzeti egységek

által lekérdezettel

EURODAC

• Érintettek: Valamennyi menekült státusz kérelmező + a határ illegális átlépői+az illegális tartózkodáson tettenértek

• Eljárás: valamennyi! ujj lenyomatának levétele (14 évesnél idősebbektől) és név nélkül, azonosítóval felküldése a központi egységnek, amely automatikusan összehasonlít és jelez találat esetén.

• Adatvédelem: részletes szabályok rendezik (mind a biztonság, mind a személyes jog értelmében) és a rendszer felügyeletét.

EURÓPAI MENEKÜLTÜGYI ALAP 2000 szeptember 28 :Tanács döntés (2000/596/EC

• Cél: A menekültek és más elűzött személyek fogadásával és a fogadás következményeivel járó erőfeszítések támogatása és bátorítása

• Eszköz: 2000 január 1 és 2004 december 31 között 216 millió Euro (kb 57 milliárd HUF)

• Kedvezményezettek: a valamely tagállam területén tartózkodó (residing): – Konvenciós menekültek– egyéb, nemzetközi védelmet élvező személyek– a fentiekért folyamodók (a menekülők),– az ideiglenes védelemben részesülők– az ideiglenes védelem lehetséges címzettjei -

akikről éppen döntenek

EURÓPAI MENEKÜLTÜGYI ALAP (folyt.)

• Támogatható tevékenységek:– a fogadás (ellátás)– a huzamosan tartózkodók integrálása– hazatérés

– A tanács egyhangú döntése alapján menekülthullám esetén további sürgős intézkedések egy vagy több tagállamban


A rendes támogatás mechanizmusa:• A tagállam évente felterjeszti a támogatandó

projekteket,• Az Alap

– biztosít évi fix összeget (2000: 500 000 EUR)– a többit a támogatandók számától függően

• (65 % konvenciós és egyéb védett után, 35 % kérelmezőkre és ideiglenesen védettek után)

– A kifizetés lépcsőzetes, az ellenőrzés részletes, elsősorban a tagállam dolga


A rendkívüli támogatás vészhelyzet esetén

• Maximum 6 hónapra• maximum a költség 80 %-ig• az elosztás az egyes tagállamba tömegesen

érkezők számától függ.

A kétoldalú visszaadási egyezmények szerepe

• Van-e mód „továbbküldeni” a Dublin II alapján visszavett személyt?

• Érdemes-e Dublin II helyett (pl. Szlovákián át érkezettnél) harmadik országgal kötött visszaadási egyezményt alkalmazni?

• Miképp alakulnak az újraírt kétoldalú egyezményeink? (Ld. A magyar-román egyezmény példáját)

• Az Emberi Jogok Európai Bíróságának 3. és 8. cikkre vonatkozó gyakorlatának várhatóan növekvő szerepe lesz.

Magyar Román visszafogadási egyezmények összehasonlítása

Régi = 1992. szept. 1-jén aláírt (1995. évi XXV. Tv). Új = 2001.december 10-én aláírt (2002. évi LX. tv.)Célok: Új: világosabb két irány:

1. Illegális migráció elleni harc2. Genfi E. és emberi jogi egyezmények tiszteletben tartása

Szabályozott tettek: saját áp. visszafogadás + harmadik állam polgárának (a külföldinek) visszafogadása + átszállítás

Saját áp.: Új: feszesebb rendszer küszöb magasabb: bizonyított vagy „megalapozottan vélelemezhető” (régi : valószinűsíthető)rögzített bizonyítási rend: bizonyított ill. vélelmezhető (régi: a megkeresett állam szolgáltatta a bizonyítékot - ha akarta)

Külföldi: Új: Sokkal szélesebb a visszafogadandók köre:

Új egyezmény Régi egyezmény

A megkeresett államból közvetlenül lép be akár legálisan akár illegálisan

Csak az illegális belépés számít

Lehetett ott jogszerűen és illegálisan is. A megkeresett országban jogszerűen kellett tartózkodnia

(Már) nem felel meg a belépésre vagy tartózkodásra vonatkozó jogszabályi feltételeknek

Nem szempont (az illegális átlépés alapozta meg) csak kivételként számított: Nem lehetet visszaadni azt, aki vízumot vagy tartózkodási engedélyt kapott a megkereső országban. /Azt a személy az új szerint sem lehet/

Határidők külföldi esetén: Új: Hosszabb a megkeresésre rendelkezésre álló idő (3 → 9 hó) és a válaszra szolgáló is (3 → 8 nap).

Következtetések

• Dublin II egész más helyen mint Dublin I, – közvetlenül végrehajtható és hajtandó– elsőbbséget élvez a nemzeti joggal

szemben– a Római szerződés IV címe szerint az

ügyben eljáró legmagasabb szintű hazai bíróság kérdést tehet fel a luxemburgi Európai Bíróságnak az alkalmazással és értelmezéssel kapcsolatban

– a végrehajtását felügyelő bizottságban többségi döntést hoznak a részletszabályokról

Következtetések

• Előrelépés, de nem radikális javulás– Finomította és tökéletesítette a

kritériumokat és a működési szabályokat (menekülővel is van családegyesítés, kiskorúak védelme, világosabb bizonyítási rend, hatékonyabb kommunikáció)

– Viszont:• nem változtatott az alapfilozófián, amely

szerint a menekülő „teher”, s annak kell viselkednie, aki nem elég hatékonyan akadályozta meg az unió területére lépését.

• Továbbra sem fogja nagyszámú menekülő átadását/visszavételét eredményezni

• Munkaigényes, költséges.

Elvi kérdések

1. Legyen-e joga a menekülőnek megválasztania a menedéket nyújtó országot?

2. Összeegyeztethető-e Dublin a Genfi egyezménnyel

3. A „tehermegosztás” lehetséges formái:- pénz- emberek- „visszaküldési jogok”!- Az Unión kívüli helyek „bérbevétele”

(angol javaslat, 2002)

.

Elvi kérdések

4. Melyek lennének az illetékeség kijelölésének igazságos elvei?

5. Van-e értelme Dublinnak, ha vele párhuzamosan a biztonságos harmadik ország kategóriája is alkalmazható?

„tehermegosztás” az európai unióban és annak peremén a dublini rendszer és...

Documents