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Título de la ponencia: El lobby y la negociación de intereses privados.Una mirada

etnográfica sobre la estructura y la dinámica de gestión de intereses en el Parlamento

peruano.

Nombre del autor:Jaris Mujica

Institución: Pontificia Universidad Católica del Perú

Dirección electrónica:[email protected]

Resumen:La producción legislativa del Parlamento peruano está atravesada por

diversos mecanismos de lobbying. Sin embargo, no suele tratarse de mecanismos

profesionales, y son los propios congresistas y sus asesores los que cumplen la función

de promotores de las agendas privadas. ¿Cuáles son esos intereses? La arena de

negociación en donde el lobby aparece con mayor eficacia no está concentrada en los

“grandes temas” (minería, bancos, etcétera) pues dada la atención de diversos grupos

(ONG, cooperación, mediaos de comunicación) la gestión de intereses colisiona y

tiende a bloquearse. Son los temas pequeños de alta especialización (pero que son el

80% de la producción legislativa) y a los que no se presta atención en la “opinión

pública” en los que el lobby se hace más eficiente.

Biografía:Es Licenciado en Antropología, Máster en Ciencia Política y Candidato a

Doctor en Ciencia Política por la Universidad Católica del Perú, en donde es Profesor

del Departamento de Ciencias Sociales. Ha sido Jefe de la Unidad de Información del

Procurador Anticorrupción, Jefe de la Oficina de Asuntos Internos del Sistema

Penitenciario, Comisionado de la Unidad Anticorrupción del Ombudsman en el Perú.

Palabras clave: Parlamento. Lobby. Gestión de intereses. Captura del Estado. Perú

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El lobby y la negociación de intereses privados. Una mirada etnográfica sobre la

estructura y la dinámica de gestión de intereses en el Parlamento peruano.1

Jaris Mujica

El lobbying una herramienta, no es un objetivo ni una sustancia. El objetivo del

lobbying es la gestión de intereses, muchas veces asociado a formas de captura del

Estado. Sin embargo, el Estado no es una estructura homogénea, sino más bien un

terreno parcelado y fragmentado de “regiones” que no siempre son coherentes entre sí

(Cheterjee, 2008). Por lo tanto, la posibilidad de la colonización del Estado o de sus

instituciones se hace difícil debido a la multiplicidad, heterogeneidad y complejidad de

sus partes. ¿Cómo capturar un Estado parcelado y fragmentario? ¿Cómo entender el

lobby en este campo? y, por lo tanto, ¿cuál es la estructura de acción del lobbying en

este escenario particular?

Esto se hace evidente en el Parlamento peruano2. La fragmentación interna de su

estructura y de sus actores genera grietas de representación, “espacios vacíos” en una

arena de gestión de intereses diversos y que, en muchas ocasiones, no tiene correlato de

fuerzas de presión, debates o mecanismos de vigilancia política. El lobby en el

Parlamento peruano está marcado por dos problemas centrales: la ausencia de

mecanismos de control sobre muchas parcelas de la agenda política (lo que genera

1 Este artículo es parte de la tesis doctoral en preparación “Una etnografía del parlamento peruano: lobby, corrupción, representación” en la Pontificia Universidad Católica del Perú. 2Compuesto por una sola cámara de 130 representantes (no existen los Senadores ni Diputados, sino solamente Congresistas), el Parlamento peruano ha tenido severos problemas de fragmentación partidos políticos débiles. Para una revisión detenida sobre el funcionamiento y estructura del Parlamento peruano ver: Congreso de la República, 2012; Pease, 2006; Tanaka, 2005.

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diversas fisuras); y la ausencia del actor central racional (los partidos políticos) como

valla y filtro de las diversas formas de presión y los intereses en negociación. ¿Cómo se

manifiesta este fenómeno respecto de los problemas de representación política en el

Parlamento?

Esta artículo se dirige a entender la estructura del lobbying en el Parlamento y el

circuito de acción de los lobbystas en dicho escenario, considerando el problema central

de este fenómeno: las enormes grietas de la representación política que se generan con

la inserción de aquellos poderes económicos con mayor capacidad y recursos para la

gestión de intereses, pero sobre todo, la gran cantidad de arenas políticas “libres” del

control partidario.

1. La función del lobbying y las formas de captura del Estado

El lobbying es la “la gestión de los intereses privados en el ámbito de lo público”

(Rodríguez Fisse, 2006: 28). Es un conjunto de herramientas, instrumentos y técnicas

para movilizar decisiones políticas según intereses y demandas privadas. Es, en efecto,

un conjunto de herramientas y no una sustancia y, por lo tanto, no es un objetivo por sí

mismo, no tiene sentido sin su objetivo y no tiene siempre las mismas herramientas ni la

misma forma. El lobbying, como herramienta, depende de las formas de relación entre

lo privado y lo estatal y a las formas de demanda de decisión política y de

representación.

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Las definiciones clásicas indican que el lobby implica “técnicas y recursos que permiten

la representación política de los intereses organizados” (Graziano, 2001: 1) y que “el

lobbying es un conjunto de actividades encaminadas a la presión” (2001: 80). Así, se

entiende al lobbying como “un proceso por medio del cual los representantes de los

grupos de interés, actuando como intermediarios, llevan a conocimiento de los

legisladores o de los funcionarios del gobierno, los deseos de estos grupos” (Piñeiro,

2000: 19 citando a Pasquino). Pero queda claro que el lobbying es un proceso y no

solamente una actividad (Nowness, 2006).

El lobbying busca afectar las políticas públicas y legislaciones, proveyendo a los hacedores de políticas información específica sobre preferencias o posiciones políticas de los distintos grupos de interés (…). El objetivo del lobbying es, por lo tanto, influenciar al legislador o funcionario público con capacidad de decisión. Para ello el lobbying incluye una serie de prácticas tanto directas como indirectas: reportar resultados de investigaciones y encuestas; organizar grupos de investigación en diversos proyectos, asistir como expertos a diferentes audiencias informativas, de los distintos cuerpos de gobierno. Y suministrar reportes técnicos e investigaciones de los tomadores de decisiones. (Anastasiadis, 2006: 11)

El lobby funciona como un engranaje entre los intereses privados y las autoridades

políticas que toman decisiones (Zaid, 2004: 152). Implica traspaso de información,

datos técnicos y argumentos especializados, monitorea lo que hacen los representantes,

informa y ofrece técnicas de negociación (Dexter, 1919: 69), y puede implicar gestionar

demandas sectoriales para tener acceso a la toma de decisiones públicas (Berry, 1976).

De este modo, uno de los campos más importantes del lobby es el de “lobbying en

políticas públicas y legislaciones” (Nowness, 2006: 12). Este se refiere al “lobbying que

acompaña las decisiones del gobierno en los temas relevantes para la sociedad y los

diferentes sectores de la misma. Estas pueden ser leyes, reglamentaciones, decisiones

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judiciales, regulaciones, entre otras medidas, tomadas por el gobierno para satisfacer

demandas de todo tipo” (2006: 12).

Esta práctica no es nueva, ni es característica solo de las democracias modernas. Para

Estman (1977: 3, citado por Salamanca, Salcedo-Albarán & de León Beltrán, 2009: 15)

la práctica se remonta a la Carta Magna del 1215 del Rey George I de Inglaterra, en la

que “personas con títulos nobiliarios” pululaban los pasillos del Parlamento para

demandar intereses de los burgueses ante el poder monárquico (Salamanca, Salcedo-

Albarán & de León Beltrán, 2009: 15). A fines del siglo XVIII la práctica de demanda

a las autoridades se extiende a las colonias inglesas de América del Norte. El lobbying,

como mecanismo de demanda directa a las autoridades se configura entonces tomando

legitimidad en el escenario político como vehículo de presión frente a las autoridades

monárquicas, “acercando la ciudadanía a las instancias políticas de élites” (Salamanca,

Salcedo-Albarán & de León Beltrán, 2009: 15). En 1832 se empieza a llamar lobbystas

a aquellos sujetos contratados especialmente para esperar a los legisladores en los lobby

del Congreso y gestionar intereses organizados (McGuiness, 1987: 2; Dexter, 1969: 5),

pero el término se asienta recién a fines del siglo XIX durante el gobierno de Grant en

los Estados Unidos (Anastisiadis, 2006: 6).

El debate en torno a la participación de individuales en la demanda (“petición”) a los

tomadores de decisiones se ordena en aquel siglo. Madison en El Federalista 10 (1990

[1787]) muestra la existencia de muchos grupos políticos de interés y facciones en el

seno de la república democrática, pero también se plantea que eliminar estos intereses

resulta negativo a las forma de la democracia pues implicaría bloquear e impedir las

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peticiones y demandas tanto de minorías poderosas, como de mayorías sin poder.

Madison indica que los intereses y grupos son inevitables en la vida democrática del

Estado plural. La mirada de defensa del pluralismo (Dahl, 1982), -aunque no sin

riesgos- plantea que “la interacción entre grupos asegura la estabilidad política y un

mayor beneficio público” (Petracca, 1992: 205).

Sin embargo, otros argumentan que el lobby es el espacio central de la corrupción

institucionalizada e influencias indebidas, y una práctica que tiende a favorecer a “los

intereses de los poderosos” (Samuelson 2008; McGuiness, 1987): la inequidad de

agregación de demandas e intereses en el sistema político, corrupción, tráfico de

influencias y desigualdad en el trato de los poderes del gobierno a las demandas,

nepotismo y prácticas corporativistas. Se denuncia la aparición de mecanismos de

“puerta giratoria” en donde un político que deja de ser funcionario se convierte en

lobbysta o un lobbysta utilizando sus influencias se convierte en político (Ginsberg,

Lowi&Weird, 1994: 400).

Es cierto entonces que pronto el lobbying se convirtió en una dinámica para gestionar

intereses de grupos económicos y políticos de élite, y que en la práctica –al menos en el

Perú- es menos utilizado como mecanismo de presión de los grupos de base y los

movimientos sociales. Se asoció y se asocia esta práctica “al intercambio de favores y al

tráfico de influencias y a la corrupción” (Logan, 1921: 1), a convertirse en “el brazo

político de los grandes negocios” (Cigler y Loomis, 2001: 4) y eso es lo que genera los

problemas teóricos y prácticos de su figura desde su nacimiento. Los problemas son: la

existencia de “métodos poco transparentes para la gestión de intereses” (Drew, 2005)

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que generan muchas veces “la sobre-representación de intereses de grupos de élite”

(Zaid, 2000: 82). Esta práctica se extendió rápidamente a América latina y el Perú no es

la excepción; y la penetración del lobbying se hace más radical y los problemas que

acarrea se hacen más evidentes en los presidencialismos con sistemas de partidos

inestables (Meyer, 2007: 53), en contextos de caudillismo (Pease, 2002), formas

patrimonialistas (Durand, 2006), gobiernos oligárquicos (Pease, 2000) y élites

económicas y políticas con control de los modos de producción (Tanaka, 2003).

Ahora, las formas y problemas del lobby están asociadas a su objetivo, y este está

marcado por las estrategias de captura del Estado. Se dice que los intereses privados

(empresariales y corporativos) acceden a beneficios específicos cuando adoptan

prácticas para capturar el Estado, mediante pagos o dádivas no transparentes a

funcionarios públicos (Hellman, Jones y Kaufmann, 2000). Cuando esto sucede, se

configura un escenario en el que grupos “oligarcas” y con amplio poder económico

manipulan la formulación de leyes (Hellman y Kauffmann, 2001; Hellman, Jones, y

Kaufmann, 2000b). Así, la captura del Estado se ha definido como

“la acción de individuos, grupos o firmas, en el sector público y privado, que influyen en la formación de leyes, regulaciones, decretos y otras políticas del gobierno, para su propio beneficio como resultado de provisiones ilícitas y no transparentes de beneficios privados otorgados a funcionarios públicos” (World Bank, 2000: XV).

Así, hay formas de captura de “corto plazo y de alta exposición penal (soborno y

presión violencia sobre los funcionarios)”, “captura instrumental de los partidos

políticos [que implica] la reconfiguración cooptada del Estado”, “captura de mediano

plazo y media exposición penal” y “captura de largo plazo y baja exposición penal: una

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etapa avanzada hacia una captura plena o la configuración de la cleptocracia” (Garay

Salamanca, Salcedo-Albarán&León-Beltrán, 2009: 22). ¿Cuál es la forma de captura del

Estado que aparece en el escenario del Parlamento peruano? Esta se configura en

relación a la forma del lobby en ese escenario. Es decir: hay una relación evidente entre

la forma del lobby y la forma de la captura del Estado. Lo que se muestra en la práctica

es que las formas del lobbying no profesional del Parlamento están relacionadas con

las formas de captura del Estado a corto plazo en parcelas limitadas de gestión de

intereses.

“La cooptación en este contexto resalta el hecho de que los agentes captores minimizan

las fuentes de incertidumbre en sus entornos al aumentar su capacidad de

autodeterminación” (Patrick, 1974). Así, la cooptación en términos políticos implica,

por ejemplo, una elección circular de miembros o sectores, que termina parcializando

los beneficios a una de las partes (Cheung y Wong, 2004). Aunque puede resultar ajena

a la dinámica democrática, la cooptación favorece al control de las élites, directivos o

líderes (Staudt, 1980; Patrick, 1974; Thompson, 1967; Burt, Christman y Kilburn,

1980). ¿Quiénes son los actores que promueven la captura del Estado en el Parlamento

y, por lo tanto, las estrategias de cooptación que utilizan la herramienta del lobbying?

Suele pensarse la captura del Estado como la captura por parte de las empresas privadas

y las corporaciones internacionales. Asimismo, se tiende a referir solamente a las

empresas más poderosas y “tradicionales de un país”. En la línea de Groppa y Besada:

Hellman, Jones &Kaufmann (2000) dan un importante paso al estudiar empíricamente el concepto de “captura del Estado”, refiriéndose a la

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acción de empresas que mediante pagos ilícitos a los oficiales moldean las reglas básicas de juego según su beneficio. Esto significa un planteamiento diferente del sentido usual que se da a la corrupción entre el sector privado y público, pues toma como momento originante al sector privado que coopta al público. (Groppa y Besada, 2001: 24)

Sin embargo, i) en “los países en desarrollo”, las empresas captoras típicas son aquellas

que recién incursionan a la economía, pues las empresas antiguas, ya establecidas, aún

gozan de ciertos “privilegios heredados” (Hellman y Kauffmann, 2001). Por otro lado,

ii) existe un problema al no diferenciar el carácter económico de la captura a través del

soborno con el ejercicio del poder de influencia del actor captor mediante otros

procedimientos (político o incluso intimidación y la violencia, o las redes familiares y

amicales) (Salamanca, Salcedo-Albarán & de León Beltrán, 2009: 22). iii) La otra

limitación es que no se considera otros tipos de actores captores ni otros ámbitos de

captura diferente al económico. Algunos de estos actores pueden ser cárteles ilegales,

organizaciones criminales, grupos paramilitares o subversivos, entre otros. Incluso estos

grupos pueden trabajar con grupos legales como partidos políticos y empresarios (2009:

23).

Por otro lado, las formas de lobbying para la cooptación de actores políticos y la captura

del Estado implican diversas formas de corrupción e ilícitos atípicos de corrupción

(Atienza& Ruiz Manero, 2004). En efecto, la corrupción muchas veces “rebasa los

linderos de la ilicitud para llegar en varios casos a la ilegitimidad normativa” (Olivera,

1999). Así, “la corrupción no sólo es acción social ilícita (al margen de las normas).

También puede ser de tipo ilegítimo cuando se norma subrepticia y dolosamente en

contra del consenso social para satisfacer intereses particulares” (Olivera, 1999;

Atienza& Ruiz Manero, 2004). ¿Qué prácticas de corrupción típificada y no tipificada

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aparecen en las prácticas del lobbying? “La reproducción de distorsiones en las etapas

de implementación y ejecución de leyes, reglas y regulaciones formuladas e instituidas”

(World Bank, 2000).

Para solucionar los diversos problemas que acarrea el lobby, algunos argumentan que se

debe reglamentar, formalizar e institucionalizar (y que la corrupción aparece cuando el

lobbying no está reglamentado). Para ello se ha buscado institucionalizar en algunos

países las reglas y métodos del lobby (Orstein y Elder, 1978: 113-114; Berry, 1976), y a

identificar las carteras de clientes, los intereses, los contratistas y los objetivos, así como

la cantidad de dinero que se invierte (Rodríguez Fisse, 2000: 28). Petracca (1992) y

Graziano (2003) sugieren que la imagen del lobby tras bastidores es más bien la imagen

que hay que combatir en pro de una construcción normativa del lobby regulado,

profesionalizado y ordenado. Así, por ejemplo, la existencia de estos intereses y las

demandas de los ciudadanos se reconocen en la Primera Enmienda de la Constitución

estadounidense y se ha trasladado a muchas constituciones latinoamericanas (Piñeiro,

2000: 54). De hecho, existe desde el año 2003 una ley del lobby en el Perú (Ley N°

28024) que regula las prácticas de los grupos de presión. Sin embargo, desde ese año

hasta julio del 2011 solo se registraron formalmente 25 “lobbistas” en la

Superintendencia Nacional de Registros Públicos (Sunarp, 2011), de los cuales

solamente un tercio se mantiene vigente con actividades regulares y solo 3 ejercen la

función de manera concreta (aunque en el mismo período de tiempo se aprobaron o

archivaron miles de leyes y proyectos que han tenido tras de sí el ejercicio de “gestión

de intereses”).

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¿Cuáles son los problemas del lobby en el Parlamento peruano? Que aun cuando existe

en la práctica el intento de formalizar la práctica con una Ley específica, es evidente que

la práctica sigue existiendo fuera de la ley y, por lo tanto, que la dinámica de presión

funciona a través de prácticas no formales. ¿Cuál es la estructura de este escenario?

2. Los actores del lobby y las redes locales de “gestión de intereses”

El modelo analítico del lobby, a diferencia del orden normativo del modelo “agendación

de políticas públicas” (Lindblom&Woodhouse, 1993; Limdblom, 1991; Kingdom,

1984) permite pensar en las fisuras del sistema a través de su funcionamiento práctico,

sus contradicciones y problemas. Permite pensar el escenario a través de los actores y

estrategias que configuran un sistema (a diferencias del modelo “agendación” en el que

se tiende a estudiar las interacciones dentro de las reglas de juego de las funciones

formales de los actores).

Pero en un contexto en donde los actores no-formales son tantos y tan importantes como

aquellos que funcionan en la formalidad institucional y cuando lo “informal es parte de

lo formal” el modelo “agendación” pierde consistencia. Así, en el Parlamento peruano

las fuerzas de presión y las redes del lobby aparecen como elementos difuminados en la

estructura política. No se trata de una dinámica profesional, no es una dinámica

especializada que se disponga por separado de las actividades cotidianas de los sujetos

ni de sus redes sociales preexistentes. Esto se evidencia en i) la inexistencia sistemática

de empresas formales especializadas en “hacer lobby” (SUNARP, 2011); ii) la escasez

de personas dedicadas a tiempo completo a la “gestión de intereses”; iii) a la ausencia

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de canales formales-institucionales para establecer mecanismos de lobby y gestión de

intereses (tanto en las agendas de las bancadas como en la disposición de las acciones

de cada parlamentario).

Existen pocos privados con registro público para hacer formalmente lobby. Estas

agencias no cumplen funciones en la práctica, no facturan ni tiene una cartera de

clientes estables. En resumen, no hay empresas dedicadas al rubro que sean rentables y

estables. A diferencia de empresas de lobbying y gestión de intereses en otras partes del

mundo (Anastasiadis, 2006), en el Perú esta figura no puede funcionar sin las redes

sociales que permitan la gestión y las relaciones entre actores que toman decisiones.

Esto se debe a la importancia de las redes familiares, personales y de amistades (redes

que implican el engranaje de lo familiar-económico-político) en la toma de decisiones

políticas y en la construcción de entornos políticos; y se debe también a la precariedad

de espacios formalizados para la agenda de la gestión de intereses. Así, “no sale a

cuenta” tener una empresa dedicada a algo que i) puede realizarse con más eficiencia a

través de las redes sociales personales y ii) no está disociada de estos campos, por lo

que una empresa privada dedicada al tema no es necesariamente eficiente, sino, por el

contrario, evidencia los intereses de los actores.

Es raro que haya los lobbystas, creo que hay una señora o dos que se dedican a eso, pero creo que nadie las contrata (…) porque no sale a cuenta, porque las gestiones se pueden hacer directamente desde tu puesto, sino cómo vas a acercarte a los congresistas o a los asesores… si no tienes puestos, tu familia, tus amigos, no puedes acercarte a nadie, no tienes fuerza, no tienes posibilidades de influencia (Ramiro, asesor de congresista)

No es conveniente que tengas una lógica fuera del sistema, no te conviene, porque es mejor capitalizar tus recursos desde adentro, que es la única forma para tener y mantener contactos políticos (…) los que

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están fuera son floro [mentirosos] dicen que tienen contactos y que en realidad no tienen acceso a donde realmente se toman las decisiones. Así son los oenegeros [de las ONG], los analistas, que creen que conocen gente, que pueden hacer gestión de intereses, pero en realidad no pueden hacer nada… una cosa es hablar de política, otra cosa es hacerla desde adentro (Ernesto, servicio parlamentario)

No hay lobbystas que estén fuera del congreso (…) es como un pez fuera del agua (…) por eso no hay lobby profesional, porque no puedes estar fuera del puesto al que quieres influir, al que quieres presionar. (Carlos, ex oficial mayor del congreso)

Aquello está directamente relacionado con la escasez de personas dedicadas a tiempo

completo al lobbying. En efecto, con la ausencia de empresas especializadas en la

gestión de intereses y las relaciones públicas, es claro que haya pocas personas

dedicadas a estos asuntos como práctica profesionalizada. ¿Por qué no hay lobby

profesional que penetra el Parlamento? Por razones similares a las que explican por qué

no hay empresas privadas en el rubro: porque los intereses se gestan a través de redes

sociales, que son uno de los soportes más importantes de los mecanismos de gestión de

intereses y de los mecanismos de presión política.

Lo más importante es que tengas tus amigos, tus conocidos, incluso tus familiares. Es importante que también haya interés económico, que puedas estar en ciertos espacios, pero eso es secundario a los vínculos como familia, como amigos, aquí seguimos siendo así, medievales para estos temas. Más vale un buen amigo, compañero de universidad, familiar, en ellos se confía más. (Rodrigo, asesor parlamentario)

Lo más importante… los conocidos, pero no cualquiera, sino los conocidos, los amigos que tienes de tu entorno cercano, es gente en la que puedes confiar o al menos no desconfiar tanto. Por eso es tan importante que te mantengas en tu puesto o que tengas trabajo, porque si no fuera así, ¿qué amigos tendrías? ¿Qué contactos puedes tener? Yo conozco gente que viene de buena familia, de buena universidad y podría no trabajar (menos por este sueldo) pero que igual vienen porque es bien importante estar posicionado. (Rafael, servicio parlamentario)

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No es rentable dedicarse al lobby a tiempo completo (…) porque entonces estás perdiendo la esencia del lobbysta en el Perú, que es sus propios contactos personales, pero sobre todo lo más importante (…) estar dentro del Congreso: el lobbysta es el que está dentro, que puede mover desde adentro. (Ex oficial mayor del congreso)

La posibilidad de generar gestiones de interés con éxito, provienen entonces de las redes

sociales que un actor ha construido en su trayectoria de vida y de trabajo, y en la

posición relativa (un puesto de trabajo con funciones específicas) en el Parlamento.

Estos dos elementos marcan también el límite del lobby en este contexto, pues sus

límites de juegos de influencia se ven reducidos también al límite de sus redes y del

puesto que un sujeto ocupa (a diferencia del lobby profesional y especializado, con

metodologías que implican la construcción de redes fuera del límite de la función y las

redes sociales) (Orstein y Elder, 1978: 113-114; Berry, 1976).

Estos asuntos explican, en parte, la inexistencia de vías formales que canalicen los

flujos de la presión política y la gestión de intereses. En efecto, no es que estos canales

hayan desaparecido de la escena política, sino que nunca existieron de manera formal y

sistemática. El diseño institucional no está planificado para recibir actores que no sean

los actores de las bancadas y no hay mecanismos para disponer las iniciativas

ciudadanas y los intereses privados en este escenario. Así, si bien existen canales como

la Oficina de Participación Ciudadana, es claro que este es un espacio para canalizar

sobre todo consultas de los ciudadanos y brindar información y mucha menor medida

para canalizar propuestas legislativas ciudadanas. Así, solamente entre 8 y 20 iniciativas

legislativas se canalizaron cada año (entre el 2006 y el 2011) a través de los

mecanismos de participación formales. ¿Cuáles son los espacios que quedan para

establecer demandas formalizadas al Parlamento e iniciativas o reformas legislativas?

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El campo resulta restringido y un ciudadano común (que no es parte de una

organización formal) tiene dificultades para establecer sus demandas. Del mismo modo,

los intereses privados (empresariales, de organizaciones no gubernamentales, de la

cooperación, etcétera) no tienen canales formales para establecer sus demandas y

organizar sus intereses. La estructura del diseño institucional no está dispuesta para

generar una arena pública de debate y negociación de intereses a la luz de los

dispositivos partidarios. En otras palabras, es la disposición construida por la ingeniería

política del Parlamento que ha generado -desde sus orígenes- mecanismos privados de

gestión de los intereses públicos y eso ha marcado la manera de pensar y plantear el

lobby y la gestión de intereses. Hay una relación causal evidente en esta situación: y es

que ante la historia y la estructura del Parlamento y ante la disposición institucional para

plantear las demandas, los debates y las negociaciones políticas, las estrategias del

lobby marcan su forma y sus características.

En el diseño institucional del Estado peruano no se ha construido canales formales para poder discutir con los intereses de los poderes fácticos, por eso es que se negocian bajo la mesa (...) y eso lo vemos desde hace mucho tiempo (Henry Pease, ex parlamentario)

Ni la participación ciudadana, ni los mecanismos de gestión de la participación han logrado eliminar los intereses de los empresarios que siempre están pululando el poder (…) eso se debe a que no hay una vía institucional para poder transparentarlos, como en los Estados Unidos por ejemplo, en donde tienes un lobby oficial (…) claro eso no elimina que haya negociados debajo de la mesa, pero al menos es más transparente (Carlos Ferrero, ex parlamentario)

No hay ni hubo en lo que yo recuerde un mecanismo para canalizar los intereses de los privados ni de los poderes fácticos en el Congreso, eso hace (…) que estos intereses y la presión que ejercen puedan venir de cualquier lado y construir sus propias lógicas, sin institucionalidad que la ordene. (Martín Tanaka, profesor de ciencia política)

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Así, el lobby i) no es profesional ni a dedicación exclusiva, ii) no es una estructura

paralela al sistema, iii) no tiene un centro articulador ni estrategias organizadas comunes

que obedezcan a un modo orgánico de funcionamiento. El lobby funciona como un

elemento que penetra el sistema de gobierno en las democracias modernas, y muchas

veces es una consecuencia del modo de ser propio de la estructura del sistema y una de

sus características de funcionamiento local; depende de la propia red de actores y de la

configuración y la transformación constante de la configuración interna de dichas redes

sociales. Esto es evidente en otros sistemas de gobierno en donde este elemento

“natural” (los intereses en tensión, la presión de los intereses diversos) se han

institucionalizado para generar mecanismos más claros de negociación y paliar la

corrupción que implica este juego (Nowness, 2006). Parece ser que en el escenario del

Parlamento peruano estos campos “naturales” no se han incorporado en la dinámica

formal-institucional y han permanecido como dinámicas regulares, pero no formales del

juego político.

Esta situación ha dispuesto al lobby y sus formas de gestión de interés dentro del

sistema político, pero sin normas y espacios de funcionamiento institucional (incluso

cuando existe una “Ley del Lobby” este sigue funcionando con sus propios

mecanismos, sin formalizarse). Así, es evidente que no hay profesionalización de esta

dinámica, que dedicarse a tiempo completo a esta actividad sería poco rentable, pues es

justamente el carácter intrínseco de la lógica cotidiana -laboral, familiar, etcétera- lo que

permite las redes necesarias para la negociación ¿cómo dedicarse a tiempo completo al

lobby, cómo hacer de esta una actividad profesional, cuando el capital para poder

movilizar estos recursos está dispuesta en la posibilidad de estar integrado a una

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dinámica de trabajo, política, económica y familiar? A Diferencia del modelo normativo

del lobby y la presión política de la “teoría de las políticas públicas”

(Lindblom&Woodhouse, 1993; Limdblom, 1991; Kingdom, 1984) en el escenario del

Parlamento peruano, la agenda no se puede dividir con claridad en intereses bien

definidos, o al menos no resulta eficiente estar fuera de la dinámica:

A mí me interesa llevar a cabo la gestión de algunos intereses, pero para eso es muy importante estar siempre cercano a los decisores [los que toman decisiones políticas], y eso lo logras trabajando cerca de ellos, pero también manteniendo buenos contactos (…) hay que caer bien, hay que sobar [adular] un poco, pero sin ser sobón, hay que estar siempre adentro para que no te olviden (…) hay que hacer siempre tus redes, tus amistades, tus contactos, de eso se vive. (Augusto, asesor parlamentario)

Por lo tanto, queda claro que no puede ser una estructura que funciona paralela al

sistema político y que lo penetra ocasionalmente para presionar por un tema específico.

Funciona como un modo de ser del sistema en el que potencialmente todos sus

funcionarios pueden ser gestores de intereses diversos. Así, a diferencia del modelo de

los lobbystas estadounidenses (Graziano, 2001) o de los parlamentos europeos (Abeles,

2000), no hay especialización temática, sino una confluencia coyuntural de necesidades

de presión y gestión de intereses y actores en el escenario político con posibilidades de

generar la presión en los que toman las decisiones.

En el sistema estadounidense la dinámica de funcionamiento del lobby responde a una

agenda y un método de trabajo en espacios institucionales que puede negociar intereses

a través de un coordinador central con objetivos concretos (Graziano, 2001) en cambio

en el Parlamento peruano tiende a no existir un intermediario de la agenda (un

coordinador) sino que es el agente interno el encargado de la gestión de intereses. El

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lobbysta está dentro del sistema, no fuera (lo que explica por qué no puede funcionar

como una estructura paralela, sino como una característica de su estructura y de su

funcionamiento cotidiano, porque no es una actividad especializada, sino una

posibilidad latente de las funciones de cada uno de los actores que “habitan” la

institución). Las actividades de presión o gestión de intereses pocas veces implica a un

conjunto de lobbystas especializados en ciertos temas y cuya función es movilizar

dichos intereses constantemente, sino que son actividades ejercidas de manera

coyuntural por actores que tienen contactos preestablecidos y que manejan una red de

actores a su alrededor.

¿Entonces quiénes son los actores centrales en la gestión de intereses? ¿Quiénes son los

lobbystas más importantes en un escenario como este? Pues los propios funcionarios del

sistema: los parlamentarios, los asesores parlamentarios, el personal del servicio

parlamentario e incluso la burocracia interna del Parlamento (los que toman decisiones

y los que están inmediatamente contiguos a los sujetos que toman las decisiones). Son

también sujetos con capacidad de ejercicio de presión los enlaces parlamentarios de los

diversos sectores del Ejecutivo y los enlaces de las instituciones del Estado (sin

capacidad ni cercanía constante con los que toman las decisiones, pero con conexiones

personales e institucionales con aquellos). Finalmente, aparecen los coordinadores y

enlaces parlamentarios de las empresas privadas, estudios de abogados y periodistas

asignados al Congreso (que tienden a ser nodos de contacto entre las demandas e

intereses particulares y los lobbystas internos del Congreso).

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Gráfico N° 1 Esferas de influencia en la arena de gestión de intereses

Elaboración propia

Debe quedar claro, sin embargo, que los puestos indicados son ocupados por personas

que, en muchas ocasiones, han tenido antes uno de los otros puestos, por lo que la

estructura es bastante más versátil de lo indicado en el gráfico. Aun así, como límite a

esta mezcla de puestos, trayectorias y posiciones de los funcionarios, el puesto “actual”

determina la referencia de los intereses en cuestión, lo que permite ubicarse con cierta

funcionalidad y direccionalidad en los espacios de influencia frente a quienes toman las

decisiones en el Parlamento. Los parlamentarios reciben demandas de varios campos de

poder y a actores que gestionan intereses diversos; los asesores de los congresistas y el

personal del servicio parlamentario se convierten en enlaces que generan contactos entre

grupos privados con los congresistas o con otros sujetos del servicio parlamentario. Lo

mismo sucede con el personal del servicio parlamentario, que puede generar espacios de

interés y contacto con terceros. En estas situaciones se trata de personal que está ligado

a los parlamentarios y, por ende, al núcleo de la toma de decisiones.

Coordinadores

parlamentarios de las

empresas

privadas, estudios de

abogados, periodistas

Enlaces

Parlamentarios

Sectoriales y de

Instituciones del

Estado

Servicio

Parlamentario y

Asesores de los

parlamentarios

Parlamentarios

20

Existe entonces una función de lobby no profesional que se compone por la actividad

coyuntural de los funcionarios alrededor de los congresistas, y en ese contexto se

construye un mercado móvil de intereses y contactos. Los gestores no profesionales

integran una maquinaria abierta de inserción de intereses exteriores, y en ese juego

abren el parlamento a diversos sujetos e instituciones. Los lobbystas principales no son

sujetos especializados en la gestión de intereses y menos aún relacionistas públicos, sino

los propios funcionarios del sistema. En dicho campo las acciones de presión son

contextuales, no tienen una temática específica ni especializada, no hay concentración

en una vía de presión, y no siempre el mismo gestor de interés coyuntural obedece al

mismo agente que moviliza los intereses exteriores. En algunos casos los intereses

movilizan a los grupos o a los congresistas para bloquear, atrasar, archivar o impedir la

movilización de algún proyecto de ley, para votar en contra o a favor de alguna o para

generar canales de movilización.

El lobby es una presencia fantasma, pocas veces existe en actores centrales y claramente

identificables, pocas veces existe como sustancia concreta, en un actor, en un centro de

negociación; aparece más bien en un aparto difuso y no orgánico, pero que constituye

un sistema. ¿Cuál es la consecuencia de que los actores sean los propios actores del

sistema? Pues que esta práctica sea un atributo del sistema y no una estructura que la

atraviesa ocasionalmente. Si este es el escenario y estos los actores ¿cuál es el límite de

sus posibilidades de acción?

21

3. La gestión de intereses privados

La disposición sin núcleo y sin estructura diferenciada del sistema formal de la

mecánica de gestión de intereses y del lobby político da la imagen de un escenario sin

orden y con canales abiertos para la penetración de cualquier tipo de interés y actores

externos. Sin embargo, el escenario, que funciona como una arena de disputas políticas

y de intereses diversos (Fleury, 2003) no es un terreno anárquico y con posibilidades

infinitas, pues está limitado por fronteras generadas por los propios intereses en disputa.

Hay, entonces, una serie de cotos que le dan forma al límite de las disputas y funciones

de los gestores de intereses.

Estos cotos están marcados por un lado, i) por la agenda pública mediática, que tiende a

diluir la presencia del lobby político y económico cuando el tema entra en su espacio;

por otro lado, ii) los temas de interés del Ejecutivo (que limitan el lobby privado con la

presencia de los gestores de interés del lobby especializado de cada uno de los sectores

del gobierno central). Otro coto aparece marcando los márgenes de la arena de

negociación: iii) los intereses de la sociedad civil organizada (organizaciones no

gubernamentales locales e internacionales con agendas e intereses específicos, agencias

internacionales y de cooperación, iglesias, sindicatos, gremios, asociaciones, medios de

comunicación, etcétera), es decir, actores especializados que disponen del conocimiento

de ciertos temas y que tienen fondos y agendas en las temáticas tratadas que permiten la

latencia de una temática entre la agenda pública mediática y la gestión de intereses

(advocacy profesional); y además los intereses de iv) las corporaciones y empresas

privadas.

En medio de estos cuatro márgenes se traman muchos temas y existen diversos actores.

La función de estos límites es relevante,

funcionamiento de la lógica de intereses o formas de ordenamiento marcadas por el

accountabilitysocietal (O´Donnel, 1992), sino márgenes que representan otros cotos de

intereses (espacios de interés específicos c

tiende a quebrar la eficacia de la presión política y la gestión de intereses privada. El

escenario más viable para lograr con éxito una gestión reside en que no haya intereses

en confrontación ni posiciones enc

los intereses de alguno de los cotos que marcan los límites de la arena.

Cotos de presión de la arena de gestión de intereses

El campo parece trazado (al menos) por c

gestión de intereses, tres de ellas son las que nos interesan, pues marcan posibilidades

ideales del sistema: i) la arena libre

ocurre cuando uno de los lados dispone de un tema de agenda que no tiene contrapeso

Ejecutivo


La función de estos límites es relevante, pues no funcionan como límites “éticos” de



intereses (espacios de interés específicos con posiciones marcadas) y cuya participación



en confrontación ni posiciones encontradas, que no haya intereses que “colisionen” con

los intereses de alguno de los cotos que marcan los límites de la arena.

Gráfico N° 2 Cotos de presión de la arena de gestión de intereses

Elaboración propia

El campo parece trazado (al menos) por cuatro cotos y abre varias posibilidades de


la arena libre, la posibilidad ideal de la gestión de intereses, que


Arena de

gestión de

intereses

Sociedad

civil

Empresa

privada

Medios

de comunica

ción

Ejecutivo

22


pues no funcionan como límites “éticos” de



on posiciones marcadas) y cuya participación



ontradas, que no haya intereses que “colisionen” con

uatro cotos y abre varias posibilidades de


, la posibilidad ideal de la gestión de intereses, que


23

político, económico o ideológico en otro de los campos y permite, con rapidez, que el

dispositivo de toma de decisiones funcione y que quienes toman las decisiones se

dispongan como actores centrales de la escena, elemento de negociación política, pero

sobre todo económica sin la presencia de elementos de contraposición. Otra posibilidad

de la arena libre, es la aprobación o bloqueo de leyes en coyunturas tomadas por temas

de alto impacto en la opinión pública que ocultan el interés por el resto de los temas.

Ejemplo: a mediados de junio del 2011, a fines de la última legislación del Congreso de

ese periodo, fueron aprobados un conjunto de leyes sobre “parques industriales”,

“iniciativas de inversión”, “promoción agraria”, y asuntos de “bosques y fauna”.

Muchos de estos asuntos implicaron temáticas relativas a la inversión de empresarios

nacionales, pero también de industria maderera y de extracción de recursos naturales. La

negociación de estas leyes, que pasaron sin debate, estuvo encargada a varios asesores

parlamentarios de bancadas diferentes. Este no resulta un tema mediático, no le interesa

a la prensa y no es un tema atractivo para la publicidad política de los medios de

comunicación masiva. Tampoco hay organizaciones no gubernamentales u otras

organizaciones de la sociedad civil interesadas o con proyectos específicos en este

campo que pudieran ejercer presión de contrapeso. Eso hizo que estas leyes tuvieran la

arena libre, no haya colisiones de intereses y el resultado de la gestión fuera rápido y

eficiente. Esto sucede mucho en el campo político, pues no todos los temas implican

pujas de interés de contrapesos equilibrados y coyunturas de impacto.

24

Tabla N° 1 Proyectos de ley aprobados entre el 14 y 16 de junio del 2011

Fecha Proyecto de Ley

Sumilla Proponente Situación

14 de junio del 2011

3214 Ley que deroga los Decretos Legislativos 977 y 978 y restituye la plena vigencia de la Ley 27037, Ley de Promoción de Inversión en la Amazonía

Multipartidario Aprobado en primera votación


2349 y 4141

Ley Foresta y de Fauna Silvestre Multipartidario y Poder Ejecutivo (con carácter de urgencia)

Aprobado y exonerado de segunda votación


4365 Ley que reactiva el parque industrial de Sullana Partido Aprista Aprobado y exonerado de segunda votación


1923 Ley de reconversión productiva agropecuaria (insistencia)

Multipartidaria Aprobado en primera votación


4017, 4379, 4458, 4374, 4460, 4272

Ley de creación de diversos parques tecnológicos en Huaraz, Cajamarca, Pucallpa, Huancavelica, Satipo y callao

Multipartidario Aprobado y exonerado de segunda votación


4272 Ley de creación de parque industrial y de servicios de Pachacutec, ventanilla y callao

Multipartidario Aprobado y exonerado de segunda votación


4460 Ley que propone la creación del parque industrial Rio negro, en la provincia de Satipo, Región Junín

Nacionalista Aprobado en primera votación


4354 Ley que crea el Parque industrial de Huancavelica Alianza Nacional Aprobado en primera votación


4017, 4458 y 4379

Ley que crea parques industriales de Huaraz, Ucayali y Cajamarca

Partido Aprista Aprobado en primera votación


4838 Ley de reactivación y promoción del parque industrial de Chiclayo

Partido Aprista Aprobado y exonerado de segunda votación


3652 y 3758

Ley que crea el terminal portuario de Chiclayo como empresa regional del gobierno regional de Ancash

Poder ejecutivo (con carácter de urgencia) y partido aprista peruano



3999 Ley de promoción de inversiones en la zona franca de Tacna y que modifica la ley de creación de, ley 27688 y normas modificatorias

Bancada nacionalista



4530 Ley que modifica el artículo 6 del a ley 27360 que aprueba las normas de promoción del sector agrario

Bancada de unidad nacional


Fuente: Reflexión Democrática, 2011, Elaboración propia

Esta idea se ve también ejemplificada en la tabla siguiente. Hay un enorme grupo de

proyectos de ley y diversas iniciativas que son propuestas por congresistas y grupos

parlamentarios que tienen direccionalidad concreta y son impulsadas por gestores de

25

intereses específicos. Sin embargo, lo que hay que entender es que hay muchos de estos

temas que no tienen filtro de intereses contrapuestos, grupos de presión en la arena de

intereses o contrapeso mediático y pasan con cierta facilidad por el Parlamento.

Tabla N° 2 Proyectos de ley presentados

Número de Proyecto de Ley

presentado

Proponente Fecha Sumilla

4739 Congreso / Partido Aprista

Peruano

17 de marzo del 2011

Propone fomentar el establecimiento y desarrollo de empresas de servicios e industrias domiciliadas en el Perú, que se dediquen total o parcialmente a realizar procesos de la actividad productiva de maquilla para la exportación.

144 y 4517 Congreso / Multipartidario


Propone aprobar el Acuerdo Sobre Transporte Aéreo entre la República de Panamá y la República del Perú y del proyecto de Resolución Legislativa núm. 4517/2010‐pe, que contiene su enmienda

4729 Congreso / Multipartidario


Propone modificar el artículo 7 de la Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos, incluyendo numerales para establecer nuevas competencias al Sector Salud en lo que respecta al manejo de los residuos sólidos hospitalarios.

4697 Congreso / Multipartidario

3 de marzo del 2011

Propone establecer marco legal destinado a prevenir daños ocasionados por exposición prolongada a los rayos ultravioleta en trabajadores y estudiantes.

4678 Congreso / Alianza Nacional

22 de febrero del 2011

Propone declarar a la Castaña como patrimonio natural del Perú y fomenta la promoción e industrialización de sus derivados.

29662 Congreso 9 de febrero del 2011

Ley que prohíbe el asbesto anfíboles y regula el uso del asbesto crisotilo.

4614 Congreso 19 de enero del 2011

Propone una Ley que restituye las exoneraciones del Impuesto General a las Ventas a la Amazonía.

29639 Congreso 24 de diciembre del 2010

Ley que regula el otorgamiento de medidas cautelares referidas al uso, aprovechamiento, extracción o explotación de recursos naturales hidrobiológicos

4565 Congreso/ Grupo Parlamentario Nacionalista

15 de diciembre del 2010

Propone precisar la competencia de los jueces en lo Contencioso Administrativo para el conocimiento de procesos judiciales referidos a Derechos Administrativos Pesqueros.

4553 Congreso/ 9 de diciembre 2010

Ley que declara de importancia estratégica y de interés nacional la

26

Multipartidario promoción del consumo de carne de alpaca y sus derivados.

4501 Congreso/ UPP 24 de noviembre

2010

Propone autorizar al Ministerio de Agricultura, la adjudicación mediante venta directa, a costo oneroso, el área de libre disponibilidad de 22,159.9360 Has. de terreno eriazo, ubicado en el Valle Concón Topara, en el distrito de San Vicente de Cañete, provincia de Cañete, Lima y modifica la Segunda Disposición Complementaria de la Ley 27887.

4438 Congreso/ Grupo Parlamentario Fujimorista

5 de noviembre del 2010

Propone exonerar del Impuesto General a las Ventas a las empresas dedicadas a las transferencias de fondos.

Elaboración propia, Fuente: Congreso de la República

La segunda posibilidad, ii) el peligro de la agenda mediática, es que un tema

movilizado por un gestor de intereses se disponga en la arena política, y alguno de los

elementos de la esfera de presión se disponga en la escena como opositor a dicho interés

movilizando el tema a la agenda coyuntural de la esfera pública. Esto, dependiendo del

interés y de la temática, tienda a diluir o anular la posibilidad de la gestión de intereses

del lobby político y hace que el tema se retrotraiga -o dependa de los debates y

negociaciones políticas expuestas públicamente-. Es decir, si es que un tema promovido

en la agenda interna entra en la arena central y es captada por la agenda mediática, pues

el trabajo deja de ser un asunto de gestión de intereses y se convierte en un tema de

opinión pública (Fleury, 2002) (el lobby funciona con menos herramientas y menos

fuerza en ese contexto e incluso puede ser bloqueado).

La tercera posibilidad está marcada por iii) la negociación de intereses contrapuestos, la

aparición de una confrontación de intereses de dos partes sin incorporar el tema a la

agenda mediática. Esto suele suceder cuando los dos intereses en contraposición marcan

posibilidades de perder si se expande la temática en la agenda mediática y cuando no

implican contraposiciones no antagónicas (e irreconciliables) –contraposiciones

ideológicas, de agendas permanentes, de objetivos y finalidades que dan sentido al

27

funcionamiento de la demanda-. Esta dinámica se pacta entre los intereses empresariales

por ejemplo, en los que un elemento de agenda no debe salir a los medios.

Así, las tres posibilidades se disponen regularmente en la escena política. Sin embargo,

lo que interesa es considerar que la posibilidad i) (la arena libre) es una constante

debido a que hay muchos temas de agendas de alta especialización y temáticas que no

tienen contrapropuesta de otro de los bloques del sistema (no hay contraposición

especializada en la agenda de la sociedad civil, no hay interés mediático y no hay

contraposición empresarial o sectorial del Ejecutivo). Así, esto que parece un extremo

es una constante, pues contra lo que suele pensarse, no todos los temas tienen un

opositor, no todos los temas tienen especialistas, no todos los temas tienen grupos de

interés con posibilidades de presión política, y no todos los temas son de interés

mediático. Esto sucede de modo recurrente y constituye el campo central de la

eficiencia y eficacia de la gestión de intereses. La cantidad de propuestas de ley de

temáticas diversas que pasan las comisiones del congreso y muchas veces el pleno sin

mayor interés y atención de la ciudadanía es tan grande que evidencia el forado de

contrapesos de intereses en una gran parte de la agenda.

¿Qué implica esta situación de la agenda política? Pues al menos dos asuntos: primero,

que si bien la estructura de representación sostiene la figura del Parlamento, hay temas

que no tienen representantes en la agenda política práctica (ni tendrían que tenerlos).

Esto se ve maximizado por la marca de fragmentación interna de las bancadas y de los

parlamentarios, pues son solo ciertos temas los que interesan en la agenda, temas

marcados por la posición del partido-bancada y la agenda mediática-empresarial y la

28

agenda personal. Pero es evidente que ese juego de intereses hay muchos temas que no

son tomados por nadie. ¿En quién recae la gestión de un tema cuando este no está

previamente en la agenda de uno de los actores formales de la estructura parlamentaria?

Ahí es donde el lobby cobra fuerza y marca su arena efectiva de acción. Es en estos

residuos de las agendas, en los temas que nadie presta atención que el lobby resulta ser

de gran eficacia y demostrar su poder práctico. El problema es que ese residuo es

enorme y comparativamente son pocos los temas que entran en franca discusión y se

debaten con consistencia en las comisiones y en el pleno, hay enormes vacíos de tensión

de intereses.

¿Cuáles son esos temas “residuales”? Temas de alta especialización y de intereses

especializados, temas que tienen pocos contrapesos con capacidad de presión política,

mediática o de gestión de intereses; temas de alto nivel de erudición y de intereses sin

oposición pública especializada o fuera de la atención mediática. Así, durante el periodo

2006-2011, se aprobaron 884 leyes en el pleno del Congreso de 999 que fueron votadas.

28 autógrafas de ley quedaron pendientes de promulgación por parte del Poder

Ejecutivo, 4 fueron promulgadas por el Presidente del Congreso, 3 quedaron pendientes

de segunda votación. Además 7 autógrafas fueron objeto de reconsideración a la

votación que obtuvieron en el Pleno, 72 fueron observadas y 1 proyecto de ley fue

archivado (Congreso de la República, 2011b). De estos números, hay que considerar

además los cientos de proyectos que no llegaron al Pleno del Congreso y que se

quedaron en las comisiones y las leyes e iniciativas bloqueadas. De esos cientos de

temas, aprobados y no aprobados, los que fueron votados y los que se quedaron en las

comisiones, solo un muy pequeño porcentaje llegó a la agenda mediática.

29

Hay muchos temas que se aprueban entre gallos y medianoche, muchos temas de los que nadie habla, nadie sabe, ni a nadie le importan, porque no venden, porque soy muy específicos. Esos temas entran, se agendan, salen, se aprueban, son leyes, son modificatorias, y nadie sabe. A veces ni los propios congresistas saben lo que están discutiendo y lo que están votando (…) hay tanto que discutir, tantos temas que no se puede saber. (César, ex oficial mayor)

Por ejemplo, los temas de los medicamentos, los temas de seguros que estamos viendo ahora, ¿a quién le interesan? A las aseguradoras por ejemplo, a las farmacéuticas. Pero difícilmente vas a ver a los periódicos sacando noticias sobre esto, por eso las farmacéuticas tienen el lobby bien metido en el Congreso en el Ejecutivo también, eso es un montón de poder, de plata que está en juego y a nadie le interesa. ¿Acaso hay ONG con temas de medicamentos que estén haciendo contrapeso político importante a las farmacéuticas? ¿Acaso hay un congresista que se haya comido el pleito de las farmacéuticas? (Susana, asesora parlamentaria)

Son muchos los temas que no están en la agenda de nadie. Muchos los temas que no merecen la pelea de nadie, ni tienen disputas por ganar. Entre esos los temas de energía por ejemplo, hasta hace poco lo de patentes, de marcas… esos temas han tenido leyes que se aprueban sin que nadie diga nada, porque además de todo nadie conoce del tema, no hay especialistas y si es que los hubiera pues no están en el congreso ni están cerca. En esas cosas los lobbystas entran rápido, ahí se identifica un forado y se meten con todo y nadie se enteró de nada. (Víctor, Congresista) La cantidad de iniciativas, proyectos de ley que se discuten o que llegan a la opinión pública son poquisisisimos, realmente muy pocos y, por supuesto, la cantidad de temas de los que no se entera nadie son muchisisisismos (…) leyes de madera, de construcción, de materiales específicos, de importaciones, exportaciones de productos muy específicos que le interesa solamente a los que lo producen, lo comercian o lo venden… leyes de pesca, de madera, leyes de compra venta de bienes diversos, de flora, de agricultura, de animales, de mil cosas que a nadie le interesan exponer y que tiene poca presión política para pelearse por esas cosas. (Edgar, Congresista)

Todo el mundo está pendiente de los grandes temas de agenda: los mineros, los de la banca, los exportadores, pero hay cientos de temas que no son de atención de muchos o de nadie y que pasan y se aprueban con mucha facilidad (…) cancha libre para los lobbystas. (Ana, Congresista).

30

En segundo lugar, es importante entender que no todos los temas tienen intereses

partidarios ni vienen de agendas pre-electorales o electorales. Así, se diferencia entre los

temas de las agendas de los congresistas y sus bancadas, de los temas que aparecen

coyunturalmente en el escenario cotidiano. No todo está previamente enganchado, no

todo tienen posición preestablecida en la lógica partidaria o en los enganches políticos y

económicos de los parlamentarios. Las agendas aparecen fragmentadas, son agendas

temáticas fraccionadas desde su nacimiento y dejan un amplio margen para la

penetración de intereses ocasionales de diversos orígenes.

¿Cuáles son las consecuencias de esta situación para la gestión de intereses? i) Pues que

tienen cierto margen de negociación y eficiencia en sus objetivos siempre que no se

salgan de la arena central (del vacío de tensión de intereses), pero cuando se penetra la

agenda política de alguno de los cuatro cotos de intereses, tiene a producirse presiones

que bloquean las iniciativas locales; ii) hace del objetivo de la vigilancia política un

terreno de bloqueo más que de proposición y aquella es la función principal de los

sectoristas, enlaces parlamentarios o de los actores del lobby interno. Es decir, cuando

hay temas que tocan alguno de los cotos de presión, el objetivo es bloquear antes que

proponer.

4. El bloqueo y la vigilancia de iniciativas legislativas

Una de las funciones más importantes del lobbying en el Parlamento peruano no es

generar temas de interés público, sino jugar con los elementos del sistema para que las

iniciativas se aprueben sin convertirse en asuntos de interés de la opinión pública. En

31

efecto, ahí se garantiza gran parte del éxito del lobby en el Parlamento peruano, lo que

explica la gran parte de intereses y gestiones ocasionales del sistema y explica la

permanente latencia de los funcionarios a convertirse en gestores de intereses privados.

Pero hay un segundo juego de prácticas que explican la presencia de los enlaces

parlamentarios (del Ejecutivo y de otras instituciones del Estado, y los enlaces de

empresas privadas y organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación): la

necesidad de la vigilancia política para el bloqueo de iniciativas.

Aquellos elementos que no se pueden negociar en la arena de la gestión de intereses y

que tocan alguno de los cotos de interés descritos, tienden a ser alertados, estudiados,

divulgados y bloqueados por las estrategias de los enlaces parlamentarios. La función

del lobby en este caso no es construir y llevar a cabo gestiones políticas para producir

una ley o una modificatoria, sino bloquear iniciativas de otros actores.

Los enlaces parlamentarios del Ejecutivo y los enlaces parlamentarios privados

“deberían” actuar como lobbystas que gestionan intereses propositivos, sin embargo, sus

funciones son diferentes. Aparecen más bien como sujetos que brindan información

sobre los acontecimientos en el Parlamento, sobre la situación de proyectos de ley que

tienen relevancia para los intereses de sus centros de referencia. La primera función

entonces es más la de informantes que la de lobbystas. En algunas ocasiones pueden

participar del lobby político, ejercer presión u ofertas para la movilización de proyectos

de ley, pero la mayor parte de las veces son actores que trasladan información y que

utilizan los canales del lobby interno del Congreso (asesores y servicio parlamentario)

para el bloqueo de intereses. Los enlaces parlamentarios del Ejecutivo son entonces

32

proveedores de información para temáticas diversas, y se convierten en gestores de

intereses del Ejecutivo para temáticas transversales o para temas generales de los

sectores que representan. La participación de estos en la escena cotidiana implica la

participación en las comisiones y el vínculo con los asesores de los parlamentarios y con

personal del servicio parlamentario, aunque no todos los días estén en el Congreso.

Si bien no hay una demarcación radical de las funciones de los actores en el sistema, sí

hay una tendencia a delinear funciones de acuerdo a las posiciones relativas que estos

cumplen. Así, es claro que hay una tendencia a que en la arena de gestión de intereses el

objetivo sea la decisión de los parlamentarios (el voto en las comisiones o en el pleno, la

incorporación o no de un tema en agenda, etcétera); y que la esfera inmediata para

lograr una decisión es ocupada por los propios congresistas, por los asesores de los

parlamentarios, de las comisiones y de las bancadas. Hay una doble función: gestionar

iniciativas legislativas y bloquear las de otros.

Pero en los niveles inferiores de las esferas de influencia hay objetivos diferentes, pues

la cercanía respecto al objetivo (la decisión del parlamentario) y el enganche con la

demanda (los actores que solicitan la gestión de intereses) es diferente: no se tienen la

capacidad de presión y cercanía para la gestión de iniciativas legislativas como las

esferas más cercanas al objetivo. Sin embargo, tienen capacidad de bloqueo de otras

iniciativas generando i) la colisión de estas en alguno de los cotos de intereses, o ii) a

través de la disposición de contraposiciones internas de los intereses en juego.

Gráfico N° 2

33

Elaboración propia

El gráfico anterior muestra la conjunción de los gráficos 1 y 2, es decir, la arena de

gestión de intereses (que implica sus posibilidades de acción) y la esfera de cotos de

intereses que la rodean. Pero, además, muestra la función central de las esferas de

influencia en la arena de gestión de intereses en donde la gestión de iniciativas

legislativas y el bloqueo de iniciativas son las funciones centrales en constante disputa.

Así, los mecanismos de bloqueo marcan la función central de las esferas más lejanas del

objetivo (decisión del parlamentario) y marcan también la función de vigilancia de los

intereses.

¿Cuál es el sentido de la vigilancia política en esta arena? Por un lado, se trata de la

función de informar de los acontecimientos y tendencias de las iniciativas legislativas,

las coaliciones, fuerzas y posiciones de las bancadas y de los parlamentarios. Por otro

lado, se trata de alertar a las fuentes de referencias de la demanda, de los “riesgos” de

las iniciativas legislativas y plantear estrategias de bloqueo de estos mecanismos.

34

¿Quién determinar las demandas de estas esferas alejadas del núcleo de decisión? Pues

los actores de los cotos de interés político y económico. Así, los enlaces parlamentarios

del Ejecutivo y de las empresas privadas y de la sociedad civil, así como un grupo de los

periodistas, obedecen a una dinámica de intermediación constante y pagan a sus enlaces

para mantenerlos informados de las situaciones y “ocurrencias” diarias en los temas de

interés.

Nosotros tenemos una persona que trabaja en el Congreso y a la que le pagamos todos los meses para que nos mantenga informados de lo que ocurre, del día al día, de las cosas que suceden y que requieren atención inmediata (…) sí, está presupuestado su pago para que siempre sea un enlace (…) normalmente $800 (…). Cuando hay que hacer otro tipo de cosas [bloqueos o gestión de iniciativas legislativas] se busca a alguien que esté más cerca de la comisión, un asesor de la comisión o también asesor del congresista o al congresista mismo. (Ricardo, socio de estudio de abogados) No siempre hay alguien, porque no siempre se requiere hacer advocacy (…) bueno, sí, lobby, es lo mismo pero con otro nombre (…) pero siempre hay personas de confianza que pueden hacer esa labor y a las que se les paga cuando se requiere la vigilancia de un proyecto o para informar a los asesores y a los congresistas (…) no, cuando se necesita niveles más altos se recurre a los mismos congresistas o a sus asesores a través de desayunos de trabajo, de información hecha para ellos, etcétera. (Rosa, directora de ONG) Siempre hay un enlace que se tiene allá, y que tiene como función más importante informar de los acontecimientos diarios, las ocurrencias del congreso. (…) Normalmente alguien de los medios de prensa pero otras empresas utilizan a enlaces específicos que están allá todo el día, otros a asesores de los congresistas y al servicio parlamentario (…) depende, acá se le paga S/. 2000 por ser enlace, pero recuerda que ellos tienen también su sueldo de congreso o de prensa (y otros son enlaces de varias empresas). (…) No es el mismo, porque cuando se dan las alertas, luego se arma la estrategia para saber si se traba, se bloquea como tú dices el proceso o se impulsa… ahí empieza la negociación (Héctor, empresario).

Queda entonces una función más específica dispuesta en la arena de gestión de

intereses. Mientras más cerca del objetivo se está (el congresista), es más efectivo

35

cumplir las tres funciones (gestionar iniciativas, bloquear iniciativas, informar sobre los

acontecimientos); y mientras más lejos del objetivo se está (el congresista) las funciones

se reducen a la información (vigilancia política). De este modo i) los parlamentarios, los

asesores de los parlamentarios, los asesores de las bancadas, los miembros del servicio

parlamentario que tienen funciones de asesores de las comisiones pueden cumplir las

tres funciones centrales (gestionar, bloquear e informar); ii) los enlaces parlamentarios

sectoriales y los enlaces de otras instituciones del Estado tienen a cumplir dos funciones

(bloquear e informar); iii) mientras que los enlaces y coordinadores de las empresas

privadas, la prensa, la sociedad civil cumplen sustancialmente una función (informar).

Esta división de funciones según los espacios de la esfera de influencias marca

situaciones regulares pero no implica que no se puedan realizar varias funciones.

Asimismo, esta demarcación permite mostrar la necesidad de las partes de

interconectarse en un circuito abierto de influencias y juegos de contactos políticos

internos. De tal manera que si bien el enlace privado de una empresa privada puede

informar cotidianamente de las situaciones específicas no puede realizar labores de

bloqueo o de gestión de iniciativas por su cuenta; necesita de la relación con los

gestores de intereses de más alto nivel en la esfera de influencias. El sistema está

dispuesto para que no sea un solo actor el que monopoliza las relaciones, sino que estas

están abiertas en varios flancos para la participación de circuito de intereses, funciones y

posibilidades de presión que -en conjunto- muestran un sistema complejo.

Así, no es posible hablar de una cadena de relaciones estables (Gil Mendieta & Schmidt,

2002), ni de una estructura clientelar strictu sensu (Gellner, 1979). En efecto, “una

36

cadena” implica que haya conexiones constantes con funciones definidas (eslabones de

contactos) que configuran una red estable (Mujica, 2010). En este escenario no hay una

cadena estable, sino más bien un conjunto de partes (núcleos y nodos) que se conectan

de acuerdo a los temas y que se reconfiguran de acuerdo a los niveles de influencias y

necesidades coyunturales de funcionamiento (Mujica, 2010). No se trata de una

estructura clientelar strictu sensu, pues una clientela implica la relación asimétrica

estable (dominación) entre un patrón y un cliente (Gellner, 1979), y por lo tanto es

necesario que haya asimetría constante (permanencia de la asimetría y de la dominación

del cliente), lo que no sucede en el juego de influencias del lobby parlamentario

peruano, en donde la gran cantidad de temas en cuestión y de elementos diferentes, de

cambio constante de funcionarios y de intereses genera amplia movilización de actores

(Mujica, 2010; 2009, 2006).

La estructura de las funciones de las esferas de influencia, de la arena de gestión de

intereses y los cotos de presión genera un circuito de relaciones. Es un circuito de

conexiones múltiples, que marca la línea de sus conexiones según el input con el que se

dispone en el sistema (el objetivo del interés en juego). Así, el input, permite la

configuración de la red de influencias a través del circuito de relaciones, y se retrotrae

cuando el objetivo se cumple o cuando no muestra un funcionamiento exitoso. ¿Qué

implica esta estructura de las redes de influencia y del lobby en el Congreso? Que es

discutible la hipótesis de un enclave estable de poder en el Estado (Durand, 2006), pues

si es que se quiere mantener las influencias activas, es necesario reconstruidas a cada

momento. Que es discutible la idea del lobby de las empresas privadas omnipresentes y

omnipotentes, pues necesitan de la estructura interna de influencias para poder acercarse

37

a los tomadores de decisiones. Y, finalmente, que es discutible la idea de un lobby

permanente y profesional como centro de la estructura de “tráfico” de influencias

(Abeles, 2002), pues la existencia de circuitos de conectividad múltiple evidencia la

necesidad de varios segmentos móviles para lograr el objetivo final. La forma del

sistema y las características del circuito muestra una dinámica abierta de relaciones en

juego (no siempre cooptadas) pero con apertura relativa a los diversos inputs (los

intereses de presión política y gestión de intereses), pero evidencia que el núcleo central

de la movilización de este campo es el conocimiento del uso de estas herramientas y sus

instrumentos prácticos.

No hay manera de capturar el Estado como dicen algunos, porque todo siempre está cambiando… no estamos en un feudo y no se puede tener ni poseer todo… lo que intentamos siempre es tener los contactos hechos, plantear los contactos de antemano, para poder prever las gestiones que se necesiten (…) siempre estamos preparados (…). Claro hay empresas que están preparadas y empresas que no están preparadas, que no invierten en las gestiones, en mantener contactos, pero es así, es el mercado, libre competencia. (…) las ONG podrían hacerlo, si hasta la iglesia lo hace… (Daniel, asociado de empresa farmacéutica) Lo que pasa es que siempre se invierte en mantener tus contactos, siempre tienes que estar al tanto para que no te agarren de tonto… A ver, si eres empresario y tienes objetivos, tienes que cuidar que estos siempre estén cuidados. Es como el mercado, acaso no tienes un brocker de seguros, un agente de bolsa… es lo mismo, tienes un gestor de intereses, un lobbysta (…) La diferencia es que en este negocio es vital tener un contacto hecho y estar informado de lo que ocurre en el congreso, en el Ministerio [de Economía]. Y claro, la gente no es siempre la misma, por eso es necesario que estés siempre en contacto, manteniendo las relaciones. (Ricardo, funcionario de empresa de telefonía) Nadie tiene las cosas compradas, es siempre incierto (…) lo importante es tener la capacidad para reducir la incertidumbre, como dicen los economistas. Para reducirla es bien importante tener contactos, gente que esté para ayudar a las gestiones, a vigilar los intereses, como cualquier empresario (…) sí, nosotros invertimos en gente que esté en el congreso, es legal y es válido hacerlo aquí y en muchos países, como en Estados

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Unidos. Cualquiera puede hacerlo, pero no todos lo hacen ni tienen los recursos para hacerlo. (Damián, funcionario de empresa minera)

5. La estructura del lobby y el problema de la representación política

Las formas locales del lobby y la gestión de intereses privados en el Parlamento,

evidencia la estructura de las redes dentro del Parlamento y permite delinear tres

preguntas: i) ¿cómo es posible la captura del Estado en un contexto de intereses y

funcionarios en constante movimiento?; ii) ¿cuál es la función de los partidos políticos

en este escenario?; iii) ¿cuál es la consecuencia de la penetración de los intereses

privados para el sistema de representación y los representantes?

Es difícil colonizar el Estado en un contexto como el descrito. Es decir, en un contexto

de volatilidad de los actores y las temáticas, es difícil que un grupo de interés tenga

cooptados (Patrick, 1974) de manera permanente su burocracia, sus funcionarios y a los

representantes. Esto permite pensar los márgenes de las formas de captura localizada –

parcelada- de actores y temáticas, pero también permite diferenciar esta lógica de la

colonización (es necesario renegociar constantemente los términos del vínculo entre los

privados y los representantes). Así, existen evidentes estrategias de cooptación durante

los periodos electorales, estrategias de cooptación a través de financiamiento de

campañas, de financiamiento de personal, etcétera. Además, existen mecanismos de

penetración del Parlamento a través de la inserción de personal (como el caso de los

asesores insertados por los estudios de abogados), pero es claro también que estas

estrategias son limitadas, refieren a algunos Parlamentarios y algunos funcionarios y se

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restringen a temáticas específicas de intereses de los privados con más posibilidades de

movilización de recursos económicos (hidrocarburos, telecomunicación, farmacéuticas,

intereses bancarios).

Entonces, si bien existen formas de captura del Estado (Durand, 2006) de los “poderes

fácticos” (Pease, 2004) y de las empresas privadas (élites económicas), es evidente

también que esto no implica la captura de todos los temas, todos los intereses ni todas

las áreas temáticas, no implica la penetración en todas las agendas, ni en todos los

actores y funcionarios y, por lo tanto, no es posible en esta situación la colonización de

la estructura parlamentaria. Asimismo, es evidente que hay intereses privados que

construyen mecanismos de captura a través de la financiación de las campañas de

ciertos candidatos y partidos (antes de tener resultados electorales), pero también es

cierto que estas maneras de enganche no abarcan ni a todos los candidatos, ni a todos

los temas ni por todo el tiempo que dura el periodo congresal (y no todos los temas de

enganche y presión vienen de agendas preelectorales o electorales). Así, hay una

disputa y negociación constante de intereses que funcionan dentro de los marcos de los

grupos de presión, los cotos de intereses y las esferas de influencias. Por lo tanto, si bien

hay temas que evidencian capturas relativas, se evidencia también por esta práctica un

amplio margen de temas y áreas no capturadas y abiertas a las negociaciones cotidianas

de los múltiples gestores de interés y grupos de presión de tamaños y poderes diversos.

La particular estructura de acción del lobbying en el Parlamento peruano marca también

el límite de la función de los partidos políticos en esta agenda y en la posibilidad de

negociación con el lobbying privado. Dos problemas se evidencian: primero, que al ser

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claro que no todos los temas provienen de una agenda preelectoral o electoral, es claro

que no todos los temas han pasado por la agenda partidaria o de la bancada. Eso permite

que los temas que están fuera de ese campo, puedan ser negociados individualmente con

cada parlamentario, pues la regulación del partido es limitada. En complemento a esta

función, es claro también que el partido y la bancada, cuya función está limitada por la

individualización de los representantes electos (Pease, 2000; 2002) y por la fractura de

su estructura (Tanaka, 2003; Tuesta, 2007) no tienen experticia, conocimiento y

posición clara sobre todos los temas que se discuten. Entonces, hay una gran

concentración de intereses en los temas “nucleares” (economía, hidrocarburos, bancos,

etcétera), pero no en el gran abanico de temáticas que constituye la cotidianidad del

parlamento (la arena libre).

El actor central del sistema es el “partido político” (Sartori, 2000), y la bancada aparece

como el mecanismo central de organización en el Parlamento. Sin embargo, en el

quiebre interno de esta estructura de organización y de su capacidad de filtro de los

temas de agenda y de los intereses políticos, sucede que tanto la penetración preelectoral

de los intereses privados, como la posterior y constante penetración de los intereses

privados, difuminen la importancia del partido para disponer de elementos de

negociación y contrapesos de intereses.

No es necesario negociar con el partido, ni con la bancada, si de frente se puede ir al congresista (…) como no hay disciplina para todos los temas, se puede negociar varias cosas de frente, directo con los congresistas, ¿para qué voy a agarrar un intermediario si es que puedo ir de frente con el dueño del circo? (Emilio, asesor parlamentario) El partido es importante a veces, para los temas grandes, como las cosas con Economía, pero para los temas cotidianos se negocia directamente

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con cada congresista y sus asesores. No es necesario pasar por el partido siempre (…) Además sería muy complicado que todos se pongan de acuerdo en lo mismo cada vez que hay gestión. (Rodrigo, empresario farmacéutico) Para serte sincero, creo que a veces hay que poner las cosas frente a la bancada o al menos frente al vocero (…) si le consultamos ciertas cosas, pero cada uno es independiente de decidir sus cosas (…) es el principio de independencia también de cada uno (…). No siempre, casi nunca se expone, solo para los temas importantes, pero siempre hay muchos temas que no son importantes para la agenda central, ahí cada uno recibe a los empresarios, a los interesados en hablar con cada congresista. (Congresista) En los temas centrales que son economía, presupuesto, temas mineros, empresariales muy grandes se tienen relaciones previas y posteriores, pero no en todos los temas. Muchos de los temas pequeños pasan por cada uno de los congresistas, cada uno con una agenda a su manera, en su propio tiempo. (Congresista del partido popular cristiano) Cada congresista es un lobbysta, cada uno recibe a los empresarios, al los otros lobbystas, a la gente que quiere. Incluso los reciben en sus despachos privados, en sus empresas, en sus propios estudios de abogados (…). Empresas de seguros, empresas de medicamentos, de minería, de madera, de gas, de petróleo, de baterías, de autos, de todo, reciben de todo y de lo más variopinto de los lobbystas que hay. (Patricia, servicio parlamentario)

“Cada congresista es un lobbysta potencial”, es la idea que recorre el Parlamento y el

imaginario de los empresarios y periodistas. ¿En qué ocasiones el partido tiene

importancia y funciona como filtro de las decisiones individuales de los congresistas?

En el caso de temáticas que vienen configuradas por la agenda electoral, el plan de

gobierno y las líneas de propaganda que el partido construyó; en temas de agenda

mediática de gran relevancia y temas de altos intereses económicos. En estas situaciones

hay menos facilidad del lobby privado para movilizar intereses sin restricción (lo que no

quiere decir que no estén cooptados de antemano). Sin embargo, en los otros temas, en

las temáticas residuales a estas agendas, el interés, participación y poder del partido es

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considerablemente menor y cada congresista recobra su capacidad de gestión y decisión

individual.

¿Cuál es el problema que implica la penetración de los intereses privados respecto al

sistema de representación? Por un lado, es evidente que los partidos políticos no pueden

tener agenda construida sobre todos los temas; sin embargo, al fragmentarse dentro del

Congreso y debido a la indisciplina partidaria, el lobby puede negociar con más

eficiencia debido a la movilización de intereses individuales. Ello genera que haya una

concentración restringida respecto de los temas que implican la agenda de

representación y sobre los cuales hay cierta vigilancia ciudadana y mediática. Los temas

de representación política de la campaña y los grupos relacionados a estos (los bolsones

electorales) puede demandar la actividad coherente de un congresista respecto al tema

por el que fue elegido (el tema de agenda que los representa). Por otro lado, se generan

mecanismos de cooptación y captura relativa respecto de las temáticas de los

candidatos-congresistas que fueron financiados por grupos de interés y grupos

económicos específicos. Finalmente, se generan mecanismos de vigilancia y de presión

sobre los temas que implican la agenda partidaria de la campaña y la agenda que se

construye en común con la bancada. Pero no se genera mecanismos de presión ni

vigilancia sobre todos los demás temas y, por lo tanto, los mecanismos de

representación quedan vacíos: ¿a quién o qué se representa cuando se discute un tema

de agenda que no tiene referencia a un grupo de presión?

En estos campos los congresistas resultan funcionar como mónadas autónomas del

partido y de la toma de decisiones colegiada, pueden generar vínculos con otros actores

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y generar espacios para las redes informales y los intereses terceros. Así, esa estructura

del lobby y de los mecanismos de gestión de interés delinea la desconexión entre el

representante y los representados, pero también los filtros políticos que muestran los

problemas de representabilidad.

La presencia del lobby muestra no solamente un problema de ética en el planteamiento

de la burocracia estatal parlamentaria, o un problema que evidencia la situación de

riesgo de corrupción, sino que además muestra un severo problema respecto al

horizonte de la representación sobre el que se sostienen el sistema político del congreso.

¿A quién se representa?, ¿quiénes son los representantes de quién? Pues los electores y

los ciudadanos comunes no aparecen con gran poder de presión en este escenario, no

hay capacidad de negociación sistemática, ni siquiera las organizaciones no

gubernamentales pueden presionar con gran insistencia, debido a la escasez de fondos, y

a los pocos recursos humanos con los que aquellas cuentan al interior del parlamento

(sus redes informales).

En cambio, los intereses del Ejecutivo penetran sistemáticamente el Parlamento, los

intereses de las empresas privadas, de los poderes fácticos económicos y los de actores

que no tienen que ver con la política institucional, pero que tienen intereses puntuales

que pasan por dicha arena. Empresarios en rubros específicos diseñan estrategias que

permiten legislación a su favor o el bloqueo de legislación en contra. Esto indica que el

Congreso aparece como una instancia que representa a votantes durante el periodo

electoral, pero una vez superado este estadio, fragmentado internamente, aparece

representando a terceros, con intereses específicos. La demanda política aparece

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entonces menos relevante que el lobbying para conseguir fines en el Parlamento y para

lograr ser escuchado.

En el seno de este sistema, en donde lo formal y lo informal conviven y se interpenetran

constantemente, los elementos del intercambio no provienen de la negociación racional,

del debate argumental, de la mejor argumentación y del rigor de la premisa lógica, sino

de la capacidad de negociar. Negociar es diferente a debatir y es el primer elemento el

que aparece en la escena política del capitalismo tardío una vez que se ha fragmentado

el campo de la racionalidad moderna y de la ideología. ¿Qué sucede con la política

institucional en un escenario que implica más que un argumento, un buen negociador, y

por lo tanto algo que ofrecer? Es que la política como ejercicio práctico siempre implicó

“negociación”, pero la diferencia es que los márgenes y los límites parecen tener más

flexibilidad en un espacio en donde las consideraciones institucionales, el diseño del

sistema, y en el que los principales actores (los partidos políticos), han agrietado sus

posiciones.

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