231

TẠP CHÍ KHOA HỌC, Đại học Huế, tập 71, số 2, năm 2012

QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VEN BIỂN DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG VÀ NHỮNG BẤT HỢP LÝ Ở ĐẦM PHÁ TỈNH THỪA THIÊN HUẾ: TRƯỜNG HỢP NGHIÊN CỨU XÃ PHÚ AN, HUYỆN PHÚ VANG

Nguyễn Hữu Ngữ

Trường Đại học Nông Lâm, Đại học Huế

Tóm tắt. Bài báo này nghiên cứu nỗ lực của các cấp chính quyền địa phương trong việc thực hiện quản lý nguồn tài nguyên ven biển dựa vào cộng đồng, trường hợp ở đầm phá Tam Giang, tỉnh Thừa Thiên Huế. Kết quả nghiên cứu cho thấy đã có sự thay đổi sâu sắc trong việc sử dụng và quản lý tài nguyên đầm phá. Trước đây, mặt nước đầm phá được xem như là nơi đánh bắt chung của cả cộng đồng ven phá. Sau khi có qui hoạch mặt nước cho nuôi trồng thủy sản, chính quyền địa phương đã hợp pháp hóa quyền sử dụng mặt nước cho các nhóm hộ gia đình đánh bắt cố định và nhóm nông nghiệp-ngư nghiệp. Song song với việc hợp pháp quyền sử dụng mặt nước, với sự hỗ trợ của các dự án, chính quyền địa phương đã thành lập các chi hội nghề cá và tổ tự quản để giao quyền sử dụng cho cộng đồng. Tuy nhiên, hoạt động của các chi hội và tổ tự quản này không hiệu quả. Quyền hạn và quyền lợi của người sử dụng tài nguyên không được qui định rõ ràng mà chỉ là sự ràng buộc trách nhiệm và nghĩa vụ đối với phần diện tích đầm phá mà họ đang sử dụng. Một số quyết định đã ban hành chưa được thực thi đầy đủ và hợp lý. Điều này đang là một thách thức rất lớn đối với việc quản lý bền vững nguồn tài nguyên đầm phá cũng như cải thiện sinh kế cho cộng đồng dân cư ven biển.

Từ khóa: Quản lý tài nguyên, đầm phá, cộng đồng, hợp pháp hóa, quyền sử dụng mặt nước.

1. Đặt vấn đề

Hiện nay, ở đầm phá Tam Giang đang xây dựng mô hình quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng thông qua việc thành lập các chi hội nghề cá. Tuy nhiên, để đánh giá việc xây dựng có thành công hay không đang là một câu hỏi lớn bởi một số diện tích mặt

232

nước đầm phá đã được giao cho các hộ gia đình trên cơ sở các quyết định của chính quyền huyện và xã để nuôi trồng thủy sản. Vùng gọi là khai thác chung chủ yếu là vùng nước sâu hoặc các đường thủy đạo rất khó để khai thác thủy sản với sản lượng cao. Việc thành lập các chi hội nghề cá dưới tên gọi “quản lý nguồn tài nguyên dựa vào cộng đồng” dường như đang xa rời thực tiễn. Thành viên của các chi hội này theo qui chế do Ủy ban nhân dân (sau đây gọi là UBND) tỉnh Thừa Thiên Huế ban hành chủ yếu là các thành viên của nhóm hộ đánh bắt di động nhưng hiện tại còn bao gồm cả nhóm hộ nuôi trồng thủy sản. Tuy nhiên, trong thực tế nhóm hộ nuôi trồng thủy sản đã có quyền sử dụng một phần diện tích mặt nước đầm phá trong khi nhóm hộ đánh bắt di động chưa có. Hơn nữa, qui chế khai thác đầm phá vẫn chưa đề cập rõ ràng trách nhiệm, nghĩa vụ, quyền lợi của các nhóm cũng như các loại hình nghề nghiệp. Do đó, thực tiễn đang đặt ra nhiều vấn đề cần phải giải quyết, điều chỉnh bổ sung để thực hiện thành công mô hình quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng. Bên cạnh đó, các hộ gia đình đang sở hữu mặt nước đầm phá vẫn đang tự mày mò để nuôi trồng trên phần diện tích được giao. Điều này rất dễ dẫn đến những rủi ro trong sản xuất, đặc biệt là vấn đề dịch bệnh và ô nhiễm môi trường. Đồng thời, đây còn là nguyên nhân dẫn đến suy giảm nguồn lợi thủy sản ở vùng khai thác chung của nhóm đánh bắt di động. Vì vậy, cần thiết phải có một nghiên cứu cụ thể về quá trình tổ chức thực hiện quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng và chỉ ra những điểm bất hợp lý của các chính sách trong việc phân quyền cho chi hội nghề cá đang được các bên liên quan áp dụng để quản lý nguồn tài nguyên ở đầm phá nhằm giúp cho các nhà hoạch định chính sách và chính quyền địa phương có những điều chỉnh thích hợp góp phần phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường vùng đầm phá tỉnh Thừa Thiên Huế.

2. Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu đã được thực hiện bằng phương pháp điều tra trực tiếp tại xã Phú An và cơ quan liên quan ở cấp Tỉnh để thu thập các số liệu thứ cấp như các tài liệu về tình hình kinh tế-xã hội, tình hình quản lý và sử dụng mặt nước đầm phá qua các năm, các chính sách về giao mặt nước nuôi trồng thủy sản ở đầm phá. Đồng thời, tác giả tiến hành phỏng vấn cán bộ lãnh đạo xã, thôn và những người cao tuổi để tìm hiểu những thay đổi trong chính sách liên quan đến quản lý tài nguyên ở đầm phá từ trước tới nay. Tác giả cũng đã trực tiếp phỏng vấn 79 hộ gia đình tham gia vào các hoạt động nuôi trồng và đánh bắt bằng bộ câu hỏi để thấy được thực trạng và xu hướng thay đổi trong việc sử dụng mặt nước đầm phá.

233

3. Kết quả nghiên cứu

3.1. Vị trí vùng nghiên cứu

Phú An là một trong 21 xã và thị trấn của huyện Phú Vang, tỉnh Thừa Thiên Huế, miền Trung Việt Nam. Xã nằm bên phá Tam Giang, một trong những đầm phá lớn nhất Đông Nam Á với diện tích khoảng 22.000 hecta, trải dài từ huyện Phong Điền cho đến huyện Phú Lộc với khoảng 70 km (Sở Thủy sản tỉnh Thừa Thiên Huế, 2009). Tổng diện tích tự nhiên của xã Phú An là 1.128 hecta, trong đó có khoảng 648 hecta là mặt nước đầm phá được sử dụng cho mục đích đánh bắt nguồn lợi thủy sản, nuôi trồng và giao thông đường thủy. Diện tích đất nông nghiệp là 269 hecta, trong đó 220 hecta dùng cho vụ Đông Xuân và 49 hecta dùng cho vụ Hè Thu. Xã Phú An được chia ra bốn thôn. Tổng dân số là 8.749 người với 1.583 hộ. Tỷ lệ các hộ tham gia các hoạt động nông nghiệp và nuôi trồng thủy sản là 82%. Tỷ lệ hộ đánh bắt tự nhiên là 13% và 5% là các hộ tham gia các hoạt động dịch vụ, tiểu thủ công nghiệp như buôn bán nhỏ, nghề mộc, nghề khắc chạm. Tỷ lệ hộ sử dụng điện là 95%. Tỷ lệ hộ dùng nước hợp vệ sinh là 85% (UBND xã Phú An, 2008).

3.2. Nỗ lực quản lý nguồn tài nguyên ven biển miền Trung dựa vào cộng đồng đầu những năm 2000 ở tỉnh Thừa Thiên Huế

Chính sách đổi mới được bắt đầu từ năm 1986 và việc mở rộng thị trường xuất khẩu thủy hải sản giữa Việt Nam và các nước trên thế giới đã thổi một luồng gió mới làm thay đổi hiện trạng nông thôn miền Trung Việt Nam, đặc biệt là trong lĩnh vực sử dụng và quản lý tài nguyên. Điều này đã thúc đẩy các hộ gia đình tham gia mạnh mẽ trong các hoạt động khai thác đầm phá để cải thiện đời sống của họ. Sự gia tăng đột biến về giá thủy hải sản và sự giới thiệu nuôi trồng thủy sản cuối những năm 1990 đã tạo ra nhiều cơ hội cho nông dân và ngư dân đa dạng hóa các hoạt động kinh tế. Tuy nhiên, do thiếu các qui định cụ thể về quản lý đầm phá của các cấp chính quyền địa phương như tiến hành qui hoạch tổng thể khai thác và quản lý đầm phá và ban hành các qui định cụ thể cho mỗi vùng mặt nước để đánh bắt tự nhiên/nuôi trồng thủy sản, điều này đã dẫn đến sự gia tăng đột biến diện tích lấn chiếm cho nuôi trồng thủy sản của các hộ gia đình và hiện tượng suy giảm về sản lượng đánh bắt tự nhiên cũng như thu hẹp diện tích mặt nước chung của cộng đồng. Kết quả điều tra của tác giả cho thấy, trong giai đoạn 1999-2003, diện tích mặt nước để nuôi trồng thủy sản đã tăng lên nhanh chóng từ 1.626 hecta lên 3.694 hecta. Cùng với sự gia tăng về diện tích nuôi trồng thì sản lượng cũng đã tăng lên theo. Tuy vậy, như đã đề cập ở trên, do sự lấn chiếm mặt nước đầm phá, không gian

234

đánh bắt chung của những hộ đánh bắt di dộng đã bị giảm dần theo các năm, kết quả thể hiện ở bảng 1.

Bảng 1. Thay đổi diện tích và sản lượng của các hoạt động đánh bắt và nuôi trồng thủy sản ở đầm phá Tam Giang

Năm Danh mục

Đơn vị tính 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Diện tích Hecta 1539,0 1530,0 1733,0 1626,0 1850,0 2868,0 3123,0 3694,0

Sản lượng nuôi trồng

Tấn 302,0 646,0 516,0 602,0 772,0 1850,0 2367,5 3560,7

Sản lượng đánh bắt tự nhiên

Tấn 2397,0 2493,0 2359,0 2559,0 2511,0 2508,0 2437,0 2491,0

(Nguồn: tổng hợp từ báo cáo hàng năm của Sở Thủy sản Thừa Thiên Huế, 2009).

Dưới áp lực khai thác tài nguyên đầm phá bằng hình thức vây lưới đã làm cho nguồn lợi ngày càng cạn kiệt, môi trường nước trong vùng đang bị ô nhiễm. Công tác quản lý chỉ giải quyết các vấn đề trước mắt, chưa có tính khoa học, phát triển theo hướng lâu dài và bền vững (UBND xã Phú An, 2008), chính quyền cấp Tỉnh cùng với các cơ quan quản lý thủy sản và tài nguyên môi trường đã ban hành nhiều văn bản pháp quy để quản lý nguồn tài nguyên đầm phá. Những văn bản đáng chú ý được thể hiện ở bảng 2.

Bảng 2. Một số nội dung cụ thể của các văn bản pháp quy về khai thác nguồn tài nguyên ở đầm phá Tam Giang

Tên các quyết định Nội dung chính

Cơ quan ban

hành

Số 3667/ QĐ-UB phê duyệt qui hoạch tổng thể quản lý khai thác thủy sản đầm phá Thừa Thiên Huế, tháng 10/2004

- Các chủ thể mới (lao động, thuyền, công cụ đánh bắt) không được phép tự do tham gia đánh bắt nguồn lợi thủy sản trên đầm phá.

- Nuôi trồng thủy sản và khai thác (đánh bắt) cần phải có giấy phép.

- Khai thác bằng nò sáo bị cấm đánh bắt 3 tháng/1 năm.

UBND Tỉnh

235

Số 4260/QĐ-UBND quyết định ban hành qui chế khai thác thủy sản Thừa Thiên Huế, tháng 12/2005

- Các hộ gia đình và cá nhân tham gia khai thác nguồn lợi đầm phá phải tự tổ chức các chi hội nghề cá ở cấp thôn, liên thôn hoặc cấp xã. Nhà nước chỉ giao quyền quản lý nguồn lợi đầm phá cho các chi hội nghề cá cấp cơ sở.

- Quyền khai thác thủy sản trên vùng nước đầm phá bao gồm các quyền hạn và trách nhiệm ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm pháp luật thủy sản, trách nhiệm bảo vệ ngư trường, phát triển nguồn lợi thủy sản, trách nhiệm bảo đảm luồng tuyến giao thông thủy, trách nhiệm phòng chống suy thoái môi trường vùng nước và nghĩa vụ thuế cho Nhà nước.

- Chỉ cấp giấy chứng nhận khai thác với thời hạn 1 năm (hoặc trao quyền cho ủy ban nhân dân (UBND) xã tổ chức đấu giá hàng năm), 5 năm và 10 năm tùy theo vùng đầm phá tới các chi hội nghề cá.

UBND Tỉnh

Số 1068/QĐ-UBND quyết định về việc phê duyệt dự án quy hoạch sản xuất thủy sản đầm Sam Chuồn đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, tháng 4/2007.

- Hạn chế tối đa nuôi tôm bằng hình thức ao đất.

- Không gia hạn cấp đất, không hợp pháp hóa đối với ao nuôi ở vùng hạ triều.

- Cấp quyền sử dụng, quản lý sản xuất vùng cho các tổ chức ngư dân.

UBND Tỉnh

(Nguồn: tổng hợp từ các quyết định của UBND Tỉnh, 2009).

Kết quả ở bảng 2 cho thấy, chính quyền cấp Tỉnh đã bắt đầu chú ý đến việc quản lý nguồn tài nguyên đầm phá bằng việc xác định các vấn đề cốt lõi sau:

(i) Các hộ gia đình và cá nhân phải tham gia vào các chi hội nghề cá ở địa phương, lúc đó họ mới có quyền khai thác nguồn lợi trên đầm phá.

(ii) Xác định quyền đánh bắt ở đầm phá cho người sử dụng tài nguyên.

(iii) Hình thức nuôi trồng thủy sản bằng ao đất sẽ bị hạn chế tối đa.

(iv) Tùy theo mỗi vùng được qui định bởi chính quyền địa phương mà người sử

236

dụng tài nguyên có thể được cấp quyền khai thác 1 năm, 5 năm hoặc 10 năm.

Như vậy, với các quy định trên, người sử dụng tài nguyên thay vì là những đơn vị độc lập sử dụng tài nguyên đầm phá như trước đây, sẽ phải tập hợp như là các thành viên trong các chi hội nghề cá. Lúc đó, họ mới có đủ tư cách pháp nhân để nhận được một quyền đánh bắt thủy sản trên đầm phá. Tuy nhiên, do ở đầm phá vẫn đang tồn tại một chế độ sở hữu riêng không chính thức ở đầm phá Tam Giang. Theo đó, người dân có “quyền sở hữu” đối với vùng họ lấn chiếm từ xưa. Tuy nhiên, những “quyền” này không được đề cập trong luật pháp Việt Nam, và do vậy, có thể bị thách thức về mặt pháp lý, nên việc tập hợp tất cả các hộ gia đình tham gia các hoạt động nuôi trồng thủy sản trong một tổ chức để quản lý đang là một thách thức rất to lớn đối với việc quản lý nguồn tài nguyên bền vững.

3.3. Quản lý nguồn tài nguyên dựa vào cộng đồng và những bất hợp lý của các qui chế ở đầm phá xã Phú An

Để thực hiện việc quản lý tài nguyên đầm phá theo Quyết định số 4260/QĐ-UBND (quyết định ban hành qui chế khai thác thủy sản Thừa Thiên Huế, tháng 12/2005), UBND xã Phú An, huyện Phú Vang đã đồng ý cho thành lập chi hội nghề cá xã Phú An vào năm 2005 như là một bước để tiến hành cấp quyền đánh bắt cho người sử dụng tài nguyên trong xã. Số thành viên ban đầu là 101 người, hầu hết thuộc nhóm đánh bắt cố định (nhóm này thường là những hộ gia đình có mặt nước đã lấn chiếm từ lâu đời và họ sử dụng ao vây để nuôi trồng thủy sản). Tổ chức hoạt động của chi hội nghề cá được thể hiện như ở sơ đồ 1. Về mặt pháp lý, chi hội nghề cá chịu sự quản lý nhà nước của UBND xã và quản lý chuyên môn của cấp cao hơn. Các chức năng của chi hội nghề cá có thể được tóm tắt như sau:

(i) Giúp cho các hội viên nâng cao nhận thức về các chính sách bảo vệ và phát triển nguồn tài nguyên trên đầm phá như phổ biến các qui định mới ban hành liên quan đến nuôi trồng thủy sản.

(ii) Giúp đỡ nhau về kinh tế - kỹ thuật trong sản xuất như trao đổi kinh nghiệm, giúp đỡ phòng chống thiên tai, dịch bệnh, khó khăn trong đời sống.

(iii) Giải quyết các xung đột ở vùng đánh bắt giữa các cá nhân và thành viên hộ gia đình.

Tuy nhiên, theo điều tra của tác giả, phần lớn mặt nước đầm phá đều do các hộ gia đình tự quản lý nên vai trò của chi hội nghề cá rất mờ nhạt và hầu như không hoạt

237

động. Tên của chi hội chỉ tồn tại trên giấy tờ và việc xúc tiến để cấp giấy phép hầu như dậm chân tại chỗ do không thể tập hợp được toàn bộ các hộ gia đình đang tham gia các hoạt động nuôi trồng thủy sản trở thành các thành viên của chi hội nghề cá. Các hoạt động sản xuất nuôi trồng thủy sản vẫn tiếp tục diễn ra như trước khi thành lập chi hội. UBND xã vẫn tiếp tục quản lý các hoạt động ở đầm phá như thu thuế, giải quyết các xung đột, mở rộng các đường thủy đạo trong địa giới hành chính và tiến hành cưỡng chế các hộ tái lấn chiếm thủy đạo để nuôi trồng thủy sản. Kết quả nghiên cứu cho thấy, các nguyên nhân dẫn đến sự hoạt động không có hiệu quả của chi hội nghề cá do:

(i) Thiếu nguồn lực tài chính để thúc đầy các kế hoạch hoạt động. Chi hội nghề cá chỉ là một tổ chức tự nguyện của các hộ gia đình. Tài chính của chi hội được tạo ra bằng cách thu từ lệ phí nhập hội và hội phí hàng năm.

(ii) Thiếu sự nhận thức giữa quyền và trách nhiệm của các thành viên trong cộng đồng và quyền trao cho chi hội nghề cá. Chưa có một sự phân quyền cụ thể nào cho chi hội nghề cá mà chỉ là trách nhiệm phải thực hiện của các thành viên.

(iii) Thiếu sự nhận thức giữa các thành viên về việc quản lý nguồn lợi đầm phá để sử dụng bền vững. Người sử dụng tài nguyên đầm phá vẫn tiếp tục khai thác tận diệt bất chấp kích cỡ của các loại thủy sản trên đầm phá, thậm chí nhiều người còn sử dụng rà điện để khai thác thủy sản.

Trong quá trình tìm kiếm một mô hình quản lý bền vững và hiệu quả, tháng 7/2008, UBND xã Phú An đã ra quyết định thành lập 6 tổ tự quản như là một hình thức quản lý dựa vào cộng đồng. Sáu tổ này cùng tồn tại và hoạt động song song với chi hội nghề cá. Mô hình này lập ra dưới sự bảo trợ bởi dự án nghiên cứu quản lý và phát triển ven biển. Tổ tự quản chịu sự quản lý trực tiếp của UBND xã Phú An và sự tư vấn về kỹ thuật của dự án như tổ chức các cuộc thảo luận với người dân để thực hiện cách thức nuôi trồng thủy sản bền vững ở đầm phá, đo đạc lại hiện trạng các hộ nuôi bằng ao đất trong địa giới của xã. Chức năng của tổ tự quản được qui định “Tổ ngư dân khai thác thủy sản đầm phá có trách nhiệm bảo quản, quản lý, giúp đỡ nhau trong việc khai thác, nuôi trồng thủy sản trong tổ của mình”.

Kết quả điều tra của tác giả cho thấy, có tổng số 75 hội viên, trong đó chỉ có 4 hội viên thuộc các hộ gia đình đánh bắt di động, còn lại là các thành viên thuộc nhóm đánh bắt cố định. Tuy nhiên, trong tổng số 79 hộ gia đình được tác giả điều tra ngẫu nhiên thì không có hộ nào là thành viên của các tổ tự quản cũng như là thành viên của chi hội nghề cá. Kết quả nghiên cứu cho thấy, các hộ đã không gia nhập như là một

238

thành viên của chi hội nghề cá cũng như tổ tự quản bởi vì các nguyên nhân sau:

(i) Người dân cho rằng, chi hội nghề cá cũng như tổ tự quản không giúp ích được gì đối với các hoạt động nuôi trồng thủy sản của họ như cung cấp nguồn giống, xử lý dịch bệnh, tìm kiếm thị trường tiêu thụ sản phẩm thủy sản. Tất cả các khâu này người dân phải tự chủ động làm bởi chính họ.

(ii) Chính quyền vẫn chưa có một giải pháp hợp lý và bền vững để quản lý tài nguyên đầm phá. Theo điều tra của tác giả vào tháng 9/2011, việc giao quyền đánh bắt vẫn chưa được triển khai ở các xã ven đầm phá của huyện Phú Vang mặc dù đã có quyết định từ năm 2005. Thêm nữa, chi hội nghề cá và tổ tự quản cũng chưa đủ sức thu hút và đem lại lợi ích cho các nhóm.

(iii) Người dân không biết các chính sách sẽ tiếp tục thay đổi như thế nào bởi không có một sự bảo đảm chắc chắn về thời hạn sử dụng cũng như quyền sở hữu diện tích mặt nước mà người dân địa phương đang tham gia nuôi trồng thủy sản.

(iv) Đối với nhóm hộ đang sống trên thuyền, nhóm dễ bị tổn thương nhất trong số các nhóm tham gia khai thác thủy sản trên đầm phá, không nhận được một chính sách đảm bảo và hỗ trợ nào về mặt sử dụng tài nguyên. Họ vẫn tiếp tục sử dụng mặt nước đầm phá ngoài vùng đã giao cho các nhóm khác như là một nơi để đảm bảo sinh kế cho gia đình của họ.

Với việc thành lập thêm tổ ngư dân tự quản khai thác thủy sản đầm phá, tồn tại song song với chi hội nghề cá đã bộc lộ một sự lúng túng của chính quyền địa phương trong việc quản lý nguồn tài nguyên đầm phá. Điều này được nhận ra bởi :

(i) Theo quyết định của UNBD Tỉnh, việc cấp giấy phép đánh bắt chỉ được giao cho chi hội nghề cá. Trong khi đó, chính quyền cấp xã lại thành lập tổ và đề nghị cấp giấy phép đánh bắt. Điều này chắc chắn không khả thi bởi trái với qui chế 4260/2005/QĐ-UBND do UBND Tỉnh ban hành.

(ii) Quyền hạn và quyền lợi của người sử dụng tài nguyên không được qui định rõ ràng mà chỉ là sự ràng buộc trách nhiệm và nghĩa vụ, như đã đề cập ở trên, đối với phần diện tích đầm phá mà họ đang sử dụng.

(iii) Đối với các hộ gia đình đã nhận được giấy chứng nhận sử dụng 5 năm hoặc 10 năm, chính quyền đã trao cho họ quyền sử dụng hợp pháp trên phần diện tích được giao. Tuy nhiên, việc tiếp tục triển khai cấp giấy phép đánh bắt theo qui chế 4260/2005/QĐ-UBND do UBND Tỉnh ban hành đang chồng chéo với quyền sử dụng

239

của các hộ này. Sau khi hết thời hạn được giao, phần diện tích của họ sẽ được tiếp tục sử dụng như thế nào? Chính quyền sẽ thu hồi hay vẫn để cho người dân tiếp tục sử dụng? Đây sẽ là những vấn đề nổi cộm trong giai đoạn tới đối với các nỗ lực xây dựng một thể chế hợp lý để quản lý bền vững nguồn tài nguyên và đảm bảo sinh kế cho người dân địa phương.

Tóm lại, các cấp chính quyền địa phương và ban ngành vẫn đang nỗ lực tìm kiếm một phương thức quản lý nguồn tài nguyên trên đầm phá Tam Giang bằng việc thử nghiệm nhiều hình thức trên cơ sở dựa vào cộng đồng như thành lập chi hội nghề cá, tổ tự quản. Việc đánh giá phương thức quản lý dựa vào cộng đồng có đem lại lợi ích cho cộng đồng dân cư địa phương và sự bền vững cho việc quản lý tài nguyên hay không đang là những thách thức cho cả phía người sử dụng tài nguyên và chính quyền. Vấn đề cốt lõi cần phải khẳng định trong quá trình sử dụng và quản lý tài nguyên ở đầm phá hiện nay là chính quyền cần thiết phải trao cho người dân các quyền hạn và quyền lợi cụ thể. Cộng đồng địa phương chỉ có động lực quản lý tài nguyên của họ một cách bền vững nếu họ biết mình sẽ hưởng lợi từ việc đó về lâu dài. Chừng nào luật pháp chưa trao quyền cụ thể đi kèm với lợi ích cho các cộng đồng địa phương thì việc quản lý và sử dụng hiện nay ở đầm phá sẽ vẫn tiếp tục là một thể chế không chính thức, thiếu nền tảng pháp lý và có thể bị thách thức bất cứ lúc nào.

4. Kết luận

Nghiên cứu này đã xem xét nỗ lực của các cấp chính quyền địa phương trong việc thực hiện quản lý nguồn tài nguyên ven biển dựa vào cộng đồng, trường hợp ở đầm phá Tam Giang, tỉnh Thừa Thiên Huế. Kết quả nghiên cứu cho thấy, đã có sự thay đổi sâu sắc trong việc sử dụng và quản lý tài nguyên đầm phá. Trước đây, mặt nước đầm phá được xem như là nơi đánh bắt chung của cả cộng đồng ven phá. Bất kỳ cá nhân nào cũng có thể tham gia vào các hoạt động nuôi trồng thủy sản và đánh bắt, ngoại trừ các hộ gia đình đã chiếm hữu phần diện tích mặt nước đầm phá từ thế hệ cha ông của họ. Sau khi có qui hoạch mặt nước cho nuôi trồng thủy sản, chính quyền địa phương đã hợp pháp hóa quyền sử dụng mặt nước cho các nhóm hộ gia đình đánh bắt cố định và nhóm nông-ngư. Song song với việc hợp pháp quyền sử dụng mặt nước, với sự hỗ trợ của các dự án, chính quyền địa phương đã thành lập các Chi hội nghề cá để giao quyền sử dụng cho cộng đồng. Tuy nhiên, hoạt động của các Chi hội này vẫn chưa phát huy hiệu quả để đáp ứng mong đợi của hội viên. Quyền hạn và quyền lợi của người sử dụng tài nguyên không được qui định rõ ràng mà chỉ là sự ràng buộc trách nhiệm và nghĩa vụ đối

240

với phần diện tích đầm phá mà họ đang sử dụng. Một số quyết định đã ban hành chưa được thực thi đầy đủ và hợp lý. Việc cấp giấy phép đánh bắt chỉ được giao cho chi hội nghề cá, trong khi đó, chính quyền cấp xã lại thành lập tổ tự quản và đề nghị cấp giấy phép đánh bắt. Điều này là không khả thi bởi trái với qui chế UBND Tỉnh ban hành. Do chưa có chính sách quản lý cụ thể và quy hoạch chung đã dẫn đến việc tự do lấn chiếm, phát triển tự phát vùng nuôi chắn sáo. Bởi trình độ áp dụng kỹ thuật nuôi trồng khác nhau dẫn đến việc xử lý dịch bệnh thủy sản không đồng bộ, ảnh hưởng đến năng suất nuôi trồng. Nhiều hộ gia đình đã thất bại liên tiếp trong các vụ nuôi trồng và trở thành con nợ của các ngân hàng, không có khả năng hoàn vốn.

Trong quá trình xây dựng thể chế quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng, việc sắp xếp giảm số lượng nò sáo trên đầm phá sẽ dẫn đến sự thay đổi sinh kế của các hộ đánh bắt di động sống chủ yếu dựa vào khai thác tự nhiên. Họ bị mất mặt nước đánh bắt tự nhiên từ bao đời nay do không đủ vốn để có thể chuyển sang nuôi trồng thủy sản. Trong khi đó, một bộ phận các hộ gia đình của các nhóm khác sẽ tiếp tục được sử dụng mặt nước và có thể sẽ có thu nhập cao hơn. Do đó, có thể nói rằng đây là một sự mất công bằng về mặt xã hội. Sự thay đổi trong việc quản lý và sử dụng tài nguyên cũng sẽ làm biến động tình hình sử dụng đất và mặt nước ở các xã quanh đầm phá Tam Giang. Điều này sẽ dẫn đến những thay đổi về sinh kế của một bộ phận người dân địa phương khi họ chuyển sang tham gia nuôi trồng thủy sản. Việc chuyển đổi này cũng sẽ kéo theo sự thay đổi về văn hóa, thói quen, tập quán của bộ phận dân cư này. Đây sẽ là một thách thức lớn cho chính quyền địa phương trong việc duy trì một xã hội ổn định trên cơ sở quản lý và sử dụng bền vững nguồn tài nguyên đầm phá.

241

Sơ đồ 1. Tổ chức hoạt động của chi hội nghề cá

Cấp Xã

Cấp Huyện

Cấp Quốc gia

Cấp Tỉnh

UBMTTQ Việt Nam

Hội nghề cá Việt Nam

Chính phủ Bộ NN và PTNT

Hội nghề cá Sở NN và PTNT

UBND

Chi cục bảo vệ nguồn lợi thủy sản

Phòng Nông nghiệp (bao gồm lĩnh vực thủy sản)

UBND

Chi hội nghề cá UBND

Nông dân/Ngư dân

Tư vấn kỹ thuật

Bảo trợ

Kiểm dịch

Cấp giấy chứng nhận Quản lý Nhà nước Nguồn: điều tra của tác giả, 2011

244

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Sở Thủy sản tỉnh Thừa Thiên Huế, Báo cáo tổng kết hoạt động nuôi trồng và khai thác thủy sản từ năm 1997 đến năm 2009, 2009.

2. UBND tỉnh Thừa Thiên Huế, Quyết định số 3667/ QĐ-UB phê duyệt qui hoạch tổng thể quản lý khai thác thủy sản đầm phá Thừa Thiên Huế, 2004.

3. UBND tỉnh Thừa Thiên Huế, Quyết định số 4260/QĐ-UBND quyết định ban hành qui chế khai thác thủy sản Thừa Thiên Huế, 2005.

4. UBND tỉnh Thừa Thiên Huế, Quyết định số 1068/QĐ-UBND quyết định về việc phê duyệt dự án quy hoạch sản xuất thủy sản đầm Sam Chuồn đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, 2007.

5. UBND xã Phú An, Kế hoạch triển khai thực hiện quy hoạch sản xuất vùng đầm phá đến năm 2010, 2008.

COMMUNITY-BASED ON COASTAL RESOURCES MANAGEMENT AND ITS INADEQUACY IN THUA THIEN-HUE LAGOON: CASE STUDY OF PHU

AN COMMUNE, PHU VANG DISTRICT Nguyen Huu Ngu

College of Agriculture and Forestry, Hue University

Abstract. This paper examined an endeavour of the local government in implementing community based coastal resources management, case study of Tam Giang lagoon, Thua Thien Hue province. Results showed that there were profound changes in using and managing lagoon’s resources. In the past, the lagoon’s water surface was seen as the common property of local people around the lagoon. Since having the lagoon’s water surface plan, the local government has legalized the lagoon’s water surface use right for fixed gear fishing group and agriculture-fishing group. Parallel with the process of the lagoon’s water surface use right legalization, under the supporting of the projects, the local government has established fishing associations and self-management groups to allocate use right to the community. However, activities of associations and groups have been uneffective. Powers and interests of resources users have not been clearly stipulated. Instead of this, there have been only the bonds of duties and responsibilities on the lagoon‘s area of local people. Several decrees have been issued but they are not enforced sufficiently and reasonably. This is a great challenge in sustainably managing the lagoon’s resources as well as improving coastal community’s livelihood.

Keywords: resources management, lagoon, community, legalization, water surface right.