1

Tributación, Evasión y Equidad en América

Latina y el Caribe

Juan C. Gómez Sabaini consultor CEPAL

“ Finanzas Publicas y evasión en América Latina”Antigua, Guatemala, 25 y 26 agosto 2010

2

Contenido

1.La tributación como herramienta de política distributiva Nivel de recaudación Estructura tributaria Grado de cumplimiento y estrechez de bases

tributarias 2.Rasgos característicos de la situación

tributaria en países latinoamericanos 3.Estimación de la evasión en el impuesto a

la renta 4.Conclusiones y resultados finales

3

¿Qué puede hacer la tributación como

herramienta de política distributiva?

Tres cambios indispensables: Aumentar el nivel de recaudación, para financiar

demandas insatisfechas de gastos sociales Modificar la composición de la estructura tributaria:

lograr efectos sobre la distribución secundaria del ingreso

Mejorar el grado de cumplimiento: lograr un pleno impacto esperado de las normas sancionadas, y mejorar el grado de legitimación y aceptación del ST

4

1. Nivel de recaudación

Es una limitante si se compara con las demandas de gastos que requiere la región

La carga tributaria efectiva es baja tanto en comparación a países desarrollados y respecto a su nivel potencial

El nivel de la carga tributaria y su evolución difiere sustancialmente entre los países de AL

5

Presión tributaria por grupo de países(promedios 1990/2008) Grupo 1 (4 países)……………….23,3% Grupo 2 (9 países)……………….15,5% Grupo 3 (6 países)……………….10,8% Promedio de AL………………. ….15,6% (1990/99………..14,5%) (2000/08…………16,9%) Promedio EU 15…………………… 35%

6

La recaudación generada por las contribuciones a la seguridad social varía notablemente entre los

países de la región (Datos para el año 2008)

Bolivia

Chile

Nicaragua

Costa Rica

ColPerú

Honduras

R.Dominicana

Venezuela

Salv

Par

Brasil

Argentina

Uruguay

México Haití

Gua

Panamá

Ecuador

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0

sin contribuciones a la Seguridad Social

con

co

ntr

ibu

cio

nes

a l

a S

egu

rid

ad S

oci

al

45º(+ 4% PIB)

7

Carga tributaria efectiva y potencial(Respecto de su grado de desarrollo)

Promedio 2007-2008 - En porcentajes del PIB

Venezuela

Uruguay

Rep. DominicanaPerú

Paraguay

Panamá

Nicaragua

México

Honduras

Haití

Guatemala

El Salvador Ecuador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

0

5

10

15

20

25

30

35

40

6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5 10,0

Log PIB per cápita PPP

Ca

rga

trib

uta

ria (

en

po

rce

nta

jes

de

l PIB

)

Argentina

8

2.Estructura tributaria y

amplitud de las bases La estructura tributaria está predominantemente

basada en impuestos al consumo general (IVA) Estos tributos explican mayoritariamente las

mejoras de los niveles de ingreso últimos años Reducida base imponible del impuesto a la renta

personal y societaria La estructura técnica no esta a nivel de las

mejores practicas internacionales Los “gastos tributarios” continúan siendo

elevados El incumplimiento de las normas es muy alto

9

Estructura Tributaria en América Latina

1990-2008. Promedio Simple (porcentaje del total)

Renta y ganancia de capital

Propiedad

Generales sobre bienes y servicios

Específicos sobre bienes y servicios

Comercio exterior

Otros Impuestos

Seguridad Social

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

10

Las empresas aportan la mayor parte de la recaudación de la imposición a la renta mientras que los recursos que provienen de las personas son la parte minoritaria.

Algunos ejemplos: Guatemala 90%; Chile 86%, Perú 80%, Argentina 73%.

El promedio para AL arroja el 70%. …...y además el crecimiento global del impuesto se

sustentó en el mayor aporte de las empresas incrementándose el desbalance dentro de propio tributo.

11

A su vez el impuesto personal es básicamente un gravamen sobre el trabajo formal, con escaso peso de

los ingresos financieros

2,0

1,2

0,5

0,1

0,2

0,31,0

0,4

0,2

0,9

2,2

2,1

1,4

0,8

0,3

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

México El Salvador Perú Ecuador Guatemala

Trabajo asalariado Otras rentas personales

ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL 2007En porcentajes del PIB

12

En síntesis, el sistema esta muy cargado del lado de la imposición al consumo

respecto a rentaSociedades Individuos Total Soc./PF Renta /Cons.

(en % del PIB) (en % del PIB) (en % del PIB) (%) (%)

Argentina (2007) 3,6 1,6 5,4 2,3 0,4

Bolivia (2007) 3,0 0,2 3,3 14,4 0,3

Brasil (2007) 5,1 2,6 7,7 2,0 0,5

Chile (2007) 7,3 1,2 8,4 6,3 0,9

Ecuador (2006) 2,3 0,8 3,1 3,1 0,5

El Salvador (2007) 2,7 1,9 4,6 1,4 0,6

Guatemala (2007) 2,9 0,3 3,4 8,5 0,5

Honduras (2004) 3,7 1,6 5,3 2,3 0,5

Haiti (2006) 1,0 1,1 2,1 0,9 0,6

México (2005) 2,4 2,2 4,6 1,1 1,2

Nicaragua (2001) 3,1 2,0 5,1 1,6 0,5

Panamá (2006) 2,9 2,0 5,0 1,5 1,8

Perú (2007) 5,9 1,4 7,2 4,2 1,0

R. Dominicana (2002) 1,3 1,8 3,1 0,7 0,4

América Latina (14) 3,4 1,5 4,9 2,3 0,7

OCDE (2006) 3,9 9,2 13,0 0,4 1,2

EE.UU (2006) 3,3 10,2 13,5 0,3 2,9

País

13

Asimismo los gastos tributarios continúan siendo muy elevados y erosionando la base

potencial

Fuente: Jiménez y Podestá (2009)a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Socialb/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente.c/ En porcentajes

AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/

(En porcentajes del PIB)

Argentina Brasil Chile Colombia b/ Ecuador Guatemala México PerúImpuesto a la renta 0.51 1.11 4.21 1.60 1.20 5.28 3.02 0.29 - Sociedades … 0.45 0.90 1.36 0.40 0.93 1.45 0.10 - Individuos … 0.66 3.31 0.24 0.80 4.35 1.56 0.18 IVA 1.14 … 0.76 1.92 3.40 1.96 2.15 1.44 Otros impuestos 0.58 1.18 … … … 0.66 0.76 0.32 Total Gastos tributarios (GT)

2.21 2.29 4.97 3.52 4.60 7.91 5.92 2.05

GT renta sociedades / GT total c/

… 19.7% 18.1% 38.5% 8.7% 11.8% 24.5% 5.0%

Presión Tributaria 24.9 25.1 20.2 16.0 13.0 12.5 11.7 17.2 GT total / PT total c/ 8.9% 9.1% 24.6% 22.0% 35.3% 63.5% 50.7% 11.9%

14

Como resultado de ello la política tributaria no ha

logrado mejorar la distribución del ingreso

País (Año)Coef. GINI

antes de Impuestos(1)

Coef. GINIdespués de Impuestos

(2)

Diferencia Absoluta

(3)=(1)-(2)

Panamá (2003) 0,6364 0,6274 0,0090

Nicaragua (2001) 0,5963 0,5946 0,0017

Costa Rica (2004) 0,5770 0,5726 0,0044

Colombia (2005) 0,5370 0,5370 0,0000

Argentina (2006) 0,5133 0,4941 0,0192

México (2002) 0,4900 0,4900 0,0000

Uruguay (2007) 0,4238 0,4185 0,0053

Guatemala (2000) 0,5957 0,6034 -0,0077

Honduras (2005) 0,5697 0,5707 -0,0010

Bolivia (2005) 0,5560 0,5670 -0,0110

Brasil (1999) 0,5400 0,5500 -0,0100

Perú (2005) 0,5350 0,5430 -0,0080

Rep.Dominicana (2004) 0,5106 0,5126 -0,0020

El Salvador (2006) 0,5034 0,5109 -0,0075

Chile (2003) 0,4753 0,4802 -0,0049

Países que mejoraron la distribución del ingreso

Países que empeoraron la distribución del ingreso

15

Por el contrario en los países desarrollados sobre la distribución la PT es claramente redistributiva

0,30

0,32

0,34

0,36

0,38

0,40

0,42

0,44

0,46

0,48

0,50

ReinoUnido

Finlandia Dinamarca Italia España Bélgica EU 15 Suecia Alemania Holanda

Coef. GINI antes de Impuestos Coef. GINI después de Impuestos

16

3. Grado de cumplimiento

Los problemas de las bases imponibles se ven agravados por el bajo grado de cumplimiento

Elevada tasa de incumplimiento en el impuesto a la renta, en especial respecto a otros gravámenes.

Asimismo se observa el contraste entre: Numerosas estimaciones de evasión en el

IVA Escasa presencia de estudios tendientes a

medir evasión en impuesto a la renta

17

y además la evasión en las P.J. es superior a la evasión en P.F.

TotalPersonasFísicas

PersonasJurídicas

Argentina 21,2% 2006 49,7% n.d n.d 2005

Bolivia 29,0% 2004 n.d. n.d n.d n.d

Chile 11,0% 2005 47,4% 46,0% 48,4% 2003

Costa Rica 28,7% 2002 n.d. n.d. n.d. n.d.

Colombia 23,5% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d.

Ecuador 21,2% 2001 63,8% 58,1% 65,3% 2005

El Salvador 27,8% 2006 45,3% 36,3% 51,0% 2005

Guatemala 37,5% 2006 63,7% 69,9% 62,8% 2006

México 20,0% 2006 41,6% 38,0% 46,2% 2004

Nicaragua 38,1% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d.

Panamá 33,8% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d.

Perú n.d. n.d. 48,5% 32,6% 51,3% 2006

República Dominicana 31,2% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d.

Uruguay 26,3% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d.

Tasa de EvasiónTasa de Evasión

Año de Estimación

Año de Estimación

Impuesto al Valor Agregado Impuesto a la Renta

18

Algunos temas para reflexionar sobre el diagnostico de la situación

El sistema tributario no ha tenido éxito en pro de una mejor distribución en AL.

La presión efectiva es 3 puntos del PIB inferior a la potencial, la estructura muy sesgada a la tributación indirecta, el impuesto a la renta sostenido en base a las empresas, y el impuesto a las personas recae sobre salarios formales.

La evasión en renta es muy elevada y aun superior a la evasión en el IVA.

En síntesis, el ST no solo genera recursos insuficientes sino ineficiencias y sesgos negativos

19

se observa además que…

La baja participación del impuesto a la renta de las personas es una agregación de alta concentración del ingreso ex ante, bases imponibles reducidas y alta evasión en los ingresos de los no asalariados.

Estos factores deterioran el escaso peso recaudatorio del sistema y del efecto distributivo del gravamen y del sistema tributario en gral.

Las potencialidades y límites de estos resultados están sujetos a la calidad de las Ctas. Nac. , las Encuestas de Hogares y los datos de la DDJJ.

20

Muchas Gracias

gomezsabaini@gmail.com

Apéndice estadístico

22

Se procuró utilizar una metodología común para el cálculo de evasión en el impuesto sobre la renta

1. El enfoque básico correspondió al método del potencial de ingresos teóricos (recaudación efectiva vs. potencial)

2. La tasa de evasión resulta ser el monto de evasión o brecha dividido por la recaudación potencial multiplicado por 100.

3. Se trabajó con los agregados de cuentas nacionales (excedente de explotación) para empresas y con ingresos de encuestas de hogares para personas.

4. Los estudios de países han tratado de utilizar iguales criterios si bien no en todos los casos se pudo lograr uniformidad, por falta de datos y por el año de la estimación.

5. En algunos casos no fue posible estimar la evasión por separado para empresas y personas por ingresos mixtos y estructura del tributo.

23

Resultados de las estimaciones de evasión en la imposición a la renta

RECAUDACIÓN Y BRECHA DE RECAUDACIÓN – En % del PIB

1,5

1,0

1,6

2,8

4,9

1,2

1,7

0,8

1,7

0,3

2,3

1,82,1

2,52,4

4,0

1,6

0,8

1,4

2,2

4,0

0,61,1

1,5

2,3

5,24,8

4,4

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

Per

ú

Gua

tem

ala

Ecu

ador

Arg

entin

a

Chi

le

El

Sal

vado

r

Méx

ico

Arg

entin

a

Chi

le

Méx

ico

Ecu

ador

El

Sal

vado

r

Gua

tem

ala

Per

ú

Personas Jurídicas Personas Naturales

Recaudación efectiva Brecha de recaudación

24

La situación de los 7 países analizados: Estructura TributariaAños 1991, 2001 y 2007- En porcentajes del PIB

País Año IngresosSeguridad

SocialPropiedad

Bs. y Servicios

Comercio Exterior

Otros Total

1991 1,3 4,7 2,5 8,1 1,0 0,4 18,0

2001 4,0 3,2 2,6 10,0 0,6 0,5 20,9

2007 5,4 4,5 3,2 12,1 3,4 0,4 29,1

1991 3,7 1,4 0,6 9,2 2,1 0,5 17,4

2001 4,6 1,4 0,7 10,7 1,2 0,7 19,4

2007 8,4 1,3 0,6 9,9 0,4 0,7 21,3

1991 1,5 2,7 1,0 3,9 2,1 0,1 11,3

Ecuador 2001 2,7 2,1 0,5 7,6 1,7 0,2 14,7

2007 3,8 4,0 0,4 7,0 1,6 0,1 16,9

1991 2,3 1,4 0,6 4,5 1,5 0,6 10,9

2001 3,1 1,8 0,1 6,2 1,1 0,0 12,3

2007 4,6 1,6 0,1 7,6 1,0 0,0 15,0

1991 3,3 … 0,1 3,8 1,6 0,4 9,3

2001 2,6 0,3 0,1 6,6 1,5 0,1 11,3

2007 3,3 0,3 0,1 7,5 1,1 0,2 12,5

1991 4,3 1,7 0,4 4,5 1,0 0,2 12,0

2001 4,7 1,4 0,4 5,1 0,5 0,1 12,2

2007 5,0 1,3 0,5 3,7 0,3 0,2 10,9

1991 0,9 2,0 0,9 7,1 1,3 1,2 13,4

2001 3,5 1,7 0,5 7,1 1,5 0,2 14,5

2007 7,2 1,6 0,5 7,2 0,7 0,2 17,4

1991 2,5 2,3 0,9 5,9 1,5 0,5 13,5

2001 3,6 1,7 0,7 7,6 1,1 0,3 15,0

2007 5,4 2,1 0,8 7,9 1,2 0,3 17,6

1991 3,0 2,6 0,5 5,2 1,9 0,7 13,9

2001 3,4 2,8 0,6 7,8 1,3 0,3 16,1

2007 4,9 2,9 0,8 8,4 1,3 0,3 18,6

Argentina

Chile

El Salvador

Guatemala

México

Perú

Promedio (7 países)

Promedio (Latam)

25

América Latina (7 Países): Causas que explican las variaciones en la recaudación - Años 2001 y 2007

País Año IngresosSeguridad

SocialPropiedad

Bs. y Servicios

Comercio Exterior

Otros Total

Var. Absoluta 1,5 1,3 0,6 2,2 2,8 -0,1 8,2

Tasa de Crec. 36,4 39,4 23,6 21,6 433,1 -14,0 39,1

Var. Absoluta 3,8 -0,1 -0,2 -0,7 -0,8 0,0 1,9

Tasa de Crec. 81,9 -6,6 -21,5 -7,0 -69,9 -5,3 10,0

Var. Absoluta 1,1 1,9 0,0 -0,6 -0,1 -0,1 2,2

Tasa de Crec. 41,0 88,6 -3,4 -7,9 -5,6 -56,6 14,7

Var. Absoluta 0,3 -0,1 0,0 -1,4 -0,2 0,1 -1,3

Tasa de Crec. 6,4 -8,5 10,9 -27,8 -36,2 44,8 -10,6

Var. Absoluta 3,8 -0,2 0,01 0,1 -0,8 0,01 2,9

Tasa de Crec. 109,0 -9,3 1,9 1,3 -55,6 5,1 20,1

Var. Absoluta 1,5 -0,2 0,0 1,4 -0,1 0,04 2,7

Tasa de Crec. 46,7 -11,3 22,6 22,8 -5,3 21,7

Var. Absoluta 0,7 -0,03 0,01 0,9 -0,4 0,04 1,2

Tasa de Crec. 26,3 -10,5 9,1 13,0 -24,2 39,3 10,9

Var. Absoluta 1,8 0,4 0,1 0,3 0,1 0,0 2,5

Tasa de Crec. 49,9 21,2 10,7 3,3 5,9 -3,9 16,9

Var. Absoluta 1,5 0,2 0,2 0,7 0,04 0,03 2,6Tasa de Crec. 44,4 6,4 27,8 8,5 3,4 9,9 16,0

Argentina

Chile

Ecuador

México

Perú

El Salvador

Promedio (Latam)

Guatemala

Promedio (7 países)

26

Asimismo las estimaciones de evasión en en la imposición a la renta muestran niveles muy elevados

Recaudación Teórica

Recaudación Efectiva

Brecha a/

1 2 3 4 5 6

Argentina (2005) 27,2 11,3 5,7 5,6 49,7% 20,6%

Chile (2003) 18,8 8,1 4,3 3,8 47,4% 20,4%

El Salvador (2005) c/ 14,2 7,0 3,8 3,1 45,3% 22,2%

Ecuador (2005) 14,9 8,6 3,1 5,5 63,8% 36,8%

Guatemala (2006) 12,1 8,7 3,1 5,5 63,7% 45,8%

Perú (2006) 16,7 11,9 6,1 5,8 48,5% 34,7%

México (2004) 10,3 7,0 4,1 2,9 41,6% 28,5%

País y AñoPresión

Tributaria

Tasa de Evasión

b/

Brecha / Recaudación

Tributaria Total(en porcentajes del PIB)

27

En promedio, las empresas aportan el 70% del total del

impuesto a la renta

10,2 13,420,7 24,4 26,7 29,7 30,0

40,847,8

89,8 86,679,3 75,6 73,3 70,3 70,0

59,252,2

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Guatemala(2007)

Chile(2006)

Perú(2007)

Ecuador(2006)

Promedio(7 países)

Argentina(2007)

PromedioAL

El Salvador(2007)

México(2005)

Personas Físicas Sociedades

ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA 2007(En porcentajes del total)

28

...y además el crecimiento del impuesto se sustentó en el mayor aporte de las empresas

AMÉRICA LATINA. IMPOSICIÓN A LA RENTA: SOCIEDADES VS INDIVIDUOSEn porcentajes del PIB

2,0 2,0 2,1 1,8 1,7 1,82,1

2,62,9

3,2 3,0

0,6 0,7 0,80,8

0,8 0,70,6

0,70,7

0,8 0,9

0,3 0,40,4 0,7

0,7 0,90,8

0,7

0,9

0,8 0,9

3,0 3,13,2 3,3 3,2

3,3 3,5

4,0

4,4

4,8 4,8

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Sociedades Individuos No clasificables