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UNA AGENDA INTERNACIONAL IM“BRIC”ADA: Los caminos y desafíos
de la política exterior brasileña en el siglo XXI
Dr. Marcus Maurer de Salles1
Resumen: El presente ensayo sostiene la idea de que la política exterior brasileña, a lo largo de la
primera década del siglo XXI, está más que nunca im“BRIC”ada. Más allá de un simple juego de
palabras, significa afirmar que la complejidad con la que interactúa – a veces convergiendo, a veces
discrepando – hace que sean más evidentes las prioridades en la agenda internacional de un país
emergente como Brasil. Esto se observa al analizar tres grandes prioridades en su política
internacional: la búsqueda de un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, el liderazgo de coaliciones y alianzas Sur-Sur y la prioridad dada a la integración
sudamericana. La percepción de que todas estas frentes de una política exterior están
im“BRIC”adas es una clarividencia que urge a Brasil, en la medida en la que se reconozca que
existen tensiones y contradicciones naturales en cualquier país que aspire a tener protagonismo
internacional. Reconocida la naturalidad de esta obligación, cabrá al Brasil decidir si quiere asumirla
o no, con todas las consecuencias – positivas y negativas- de tal decisión.
Palabras-clave: Brasil; BRIC; Política Externa; Multilateralismo; Sudamérica
Abstract: The present essay sustains that Brazilian foreign policy, during the first decade of the 21st
century, is more than ever, im“BRIC”ated. That stands for more than just a simple play on words. It
means that the complexity of the interaction – either converging or diverging – the various actions of
an international agenda of an emerging country such as Brazil, is progressively becoming more
latent. This becomes clear throughout the analysis of three major priorities of the Brazilian
international agenda: the quest for a permanent seat at the United Nations Security Council, the
leadership of South-South alliances and coalitions, and the priority of South-American integration.
To realize that all these foreign policy fronts are im”BRIC”ated is an urging awareness for Brazil.
Otherwise, it will not be able to recognize the naturalness of the tensions and contradictions within
an international agenda of any country that aims some level of international prominence. Once this
naturalness is comprehended, it will be up to Brazil to decide whether it will assume this role or not,
with all the positive and negative consequences that result from this decision.
Key words: Brazil; BRICs; Foreign Policy; Multilateralism; South America
1 Professor Adjunto del Curso de Relaciones Internacionales de la Escuela Paulista de Política,
Economia y Negocios de la Universidade Federal de São Paulo (EPPEN/UNIFESP). Es Doctor en
Integración de América Latina por la Universidade de São Paulo (USP). Máster en Integración
Latino-Americana por la Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Licenciado en Derecho por
la Universidade Federal de Pelotas (UFPEL). Es Investigador del UNCTAD Virtual Institute y
Evaluador del Ministerio de Educación de Brasil en procesos de autorización y reconocimiento de
instituciones de enseñanza superior. Se dedica a los temas de Derecho Internacional Económico y a
las Relaciones Internacionales de América Latina, con énfasis en las cuestiones relacionadas a la
Organización Mundial del Comercio y a los Procesos de Integración y Desarrollo de América del
Sur. Correo electrónico: [email protected].
2
INTRODUCCIÓN
Este ensayo, de carácter analítico-descriptivo, pretende transitar entre las
grandes líneas de la política exterior brasileña a lo largo de la primera década del
siglo XXI, más específicamente durante los dos mandatos de Luiz Inácio Lula da
Silva (2003-2006 y 2007-2010), a fin de identificar en qué medida la agenda
internacional brasileña fue afectada desde su categorización como potencia
emergente bajo el acrónimo de BRIC (Brasil, Rusia, India y China) en el año 2003.
El análisis parte de la premisa de que la política exterior brasileña, a lo largo
de la primera década del siglo XXI, está más que nunca, im“BRIC”ada. Más allá
de un simple juego de palabras, im”BRIC”ar significa dejar en evidencia la forma
compleja en la que interactúan las diversas prioridades de la agenda internacional
de un país emergente como Brasil, a veces convergiendo, a veces discrepando.
Para fundamentar tal afirmación, este trabajo se propone repasar las tres
grandes prioridades de la agenda internacional brasileña: (I) la búsqueda de un
puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones
Unidas; (II) el liderazgo en coaliciones y alianzas Sur-Sur y; (III) la prioridad dada
la integración sudamericana.
El análisis de los temas específicos en la agenda internacional brasileña sirve
para demostrar, en primera instancia que se dieron de hecho cambios en la misma,
lo que permitirá evaluar posteriormente los impactos y desafíos como resultado de
una supuesta nueva identidad internacional brasileña, ahora elevada al status de
BRIC.
Como se desprenderá del análisis de este estudio, es posible percibir que no
hubo, en verdad, un cambio sustancial en la agenda internacional brasileña. Desde
mediados del siglo XX, las prioridades brasileñas en política internacional se
mantuvieron. Sin embargo existió si una ruptura en la forma de alcanzar esos
objetivos: al respecto podemos decir que se mantuvieron las metas, pero los
caminos se alteraron.
3
El objetivo fundamental de este estudio es por lo tanto concluir si la forma
como Brasil conduce su agenda internacional contemporánea corresponde a la
postura de un actor emergente de las relaciones internacionales, y si coincide con
las pretensiones –si es que existieran– de reivindicarse como líder de Sudamérica,
del Sur global, y del mundo.
2. EL ACUMULADO HISTÓRICO DE LA DIPLOMACIA BRASILEÑA AL
FINAL DEL SIGLO XX
La política exterior de Brasil, en su evolución, viene agregando principios y
valores a la diplomacia, de manera a tornar estos elementos inherentes a su
conducta internacional, por adquirieren carácter duradero y, por veces,
permanente.
Tales elementos pueden tener doble función: en primer lugar, dan
previsibilidad, a la acción externa, tanto para observadores brasileños cuanto
extranjeros, y, en segundo, moldan la conducta externa de los gobiernos,
imponiéndose a su sucesión y hasta mismo a las mudanzas de régimen político.
Resisten al tiempo y exhiben trazos de continuidad inherente a la política exterior,
tanto mentales cuanto prácticos. Contribuyen para hacer de la política exterior una
política de Estado, por crear una lógica de racionalidad y por dar prevalencia a la
continuidad sobre la mudanza, a la causalidad sobre la ruptura.
De acuerdo con Amado Cervo, referencia fundamental entre los
historiadores de la política exterior brasileña, los principales elementos de este
acumulado histórico de la diplomacia brasileña son los siguientes: 2
a) Autodeterminación, no intervención y solución pacífica de conflictos
2 CERVO, Amado Luiz. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros. São Paulo:
Saraiva, 2008. P. 27-31.
4
Por veces denominado de pacifismo de política exterior, este elemento ha
estado en la orientación de política exterior de Brasil a lo largo del siglo XX, y
continuó orientando en las primeras décadas del siglo XXI. Brasil no entra en
guerra hace más de 150 años (Cisplatina y Paraguay) y abdicó del programa
nuclear en la década de 1990 (en conjunto con Argentina).
A lo largo del siglo XXI, dos momentos importantes han comprobado el
apego brasileño a este paradigma: primero, las divergencias con los Estados Unidos
y la Gran Bretaña durante la Guerra al Terror, tanto contra las intervenciones en el
Afganistán cuanto en el Irak; segundo, durante la primavera árabe, posicionándose
contrariamente a las intervenciones y los bloqueos contra Irán, Libia y Siria.
En relación al Irán, Brasil ha desempeñado un papel innovador en sus
relaciones internacionales. También en relación a la intervención en Haití, Brasil ha
innovado su política exterior y puesto en cuestión su orientación por
autodeterminación y la no-intervención. Los dos casos serán analizados en detalles
adelante.
b) Multilateralismo normativo
La valorización del multilateralismo por la diplomacia brasileña conoció dos
momentos importantes en su génesis. El primero data de los años 1960-1970,
cuando el país se ha empeñado, al lado del Tercer Mundo, en la construcción de la
Nueva Orden Económica Internacional. El segundo corresponde a las expectativas
de que la globalización del fin del siglo XX crearía un orden internacional, con
reglas transparentes, justas y respectadas por todos, establecido por medio de
negociaciones multilaterales.
En razón de este interés por el ordenamiento multilateral, las legaciones
brasileñas cuentan entre las presencias más numerosas y activas delante de las
organizaciones internacionales existente desde la Segunda Guerra Mundial hasta
los días actuales.
La valorización del multilateralismo normativo, especialmente del comercio
internacional, hice con que Brasil siempre fuera un importante player de las
5
negociaciones comerciales internacionales, especialmente durante el período
GATT, para garantizar el máximo de policy space para los países en desarrollo.
c) Acción externa cooperativa y parecerías estratégicas
Este padrón de conducta tiene un primer impulso en la Era Vargas, cuando
la cooperación de guerra con los Estados Unidos fue prestada con segunda
intenciones explicitas. Generó se, de este modo, la convicción de que la
cooperación económica para promoción del desarrollo trace gaño concreto. Este
elemento se consolida como eje externo de la promoción del desarrollo nacional
durante los años 1960-1970, especialmente durante el período de la Política
Exterior Independiente.
Una nueva inflexión ocurre en fines del siglo XX, cuando este padrón de
conducta transita del bilateral al regional e al multilateral. De este modo, las
opciones exteriores hicieran con que los intereses brasileños transitasen por países
como Alemania, Japón, China, Argentina, por regiones como la África
subsahariana y el Cono Sur, por bloques como el Mercosur y la Comunidad
Andina, por coaliciones de países emergentes, como el Grupo de los 77, la
Comunidad de los Países de Lengua Portuguesa, el G20, nascido en la Conferencia
de la OMC, en Cancún, el IBAS y los BRICS.
d) Cordialidad oficial en el trato con los vecinos
Este padrón de conducta parte de la inferencia que conviene al Brasil
implantar la amistad y los negocios con los vecinos para mantener la convivencia y
la paz. También es este paradigma que hace con que históricamente, Brasil siempre
procuró no ostentar la grandeza nacional y la superioridad económica y evitar
hacer con que los intereses de Brasil sean superiores de los vecinos, lo que podría
quebrar la cordialidad.
Esto fue visible durante el gobierno Lula, cuando Brasil se recusó a abrir
conflicto con sus colegas de Argentina y de Bolivia, Nestor Kirschner y Evo
Morales, cuando intereses del comercio exterior y de las inversiones extranjeras
brasileñas fueran afectadas. Esto igualmente sucedió recientemente con la
6
renegociación del Tratado de Itaipú, cuando Brasil acordó pagar más cara la
energía excedente de Paraguay, para beneficiar el Paraguay y así, relativizar las
críticas a la supremacía brasileña en el Cono Sur.
e) Desarrollo como vector
Entre 1930 y 1989, la diplomacia brasileña respondió al proceso de
desarrollo em curso, encargándose de buscar insumos externos, unción que fue
explícitamente confiada a la diplomacia por los jefes de Estado. Ciencia,
tecnología, capitales y emprendimientos de fuera complementarían los esfuerzos
internos, esa fue la filosofía política que presidia tal incumbencia.
La confianza en la era de globalización durante los gobiernos Collor (1990-
1992), Itamar (1993-1994) y Cardoso (1995-2002) comprometió este padrón de
conducta, lo sacrificando, en parte, por la creencia de que la abertura económica, el
neoliberalismo y la prevalencia del mercado bastarían como elementos inductores
del desarrollo.
El desarrollo retornó al discurso diplomático cuando Lula llega a la
presidencia, en 2003. Critico del modelo neoliberal, Lula restablece el paradigma
del desarrollo recupera su antigua función de vector de la acción externa de Brasil.
3. LA IM“BRIC”ACIÓN DEL LA POLÍTICA EXTERIOR BRASILEÑA EN
EL SIGLO XXI
Desde los primeros años del siglo XX, una de las mayores aspiraciones de la
política exterior brasileña ha sido el reconocimiento internacional, acorde con la
creencia de que el país debía asumir su papel “natural” de “gran país” en los
asuntos mundiales.
Las aspiraciones de “grandeza” brasileña siempre estuvieron asociadas a
atributos de soft power – población, territorio y perfil económico – y no a la
acumulación de poder en su forma más bruta, el poderío militar. Un dato relevante
7
en este aspecto es que Brasil, en 2008, se encontraba en la posición número 62o.
entre los mayores presupuestos militares del mundo en relación al Producto Interno
Bruto (PIB) y el 4o. en América del Sur, tras Colombia, Ecuador y Chile.3
En 2001, el banco privado Goldman Sachs divulgó un informe4 en el que
diagnosticó que, hasta el año 2050, Brasil, Rusia, India y China, los países
denominados “BRIC” tendrían mayores economías que las del actual G-6
(Alemania, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido), por lo que se
establecerán nuevas dinámicas en las fuerzas internacionales.5
Con relación a Brasil, finalmente se lograba el tan ansiado reconocimiento a
su “grandeza”, que consolida la afirmación centenaria de Joaquim Nabuco:
“¿Brasil siempre tuvo conciencia de su tamaño y ha sido gobernado por un
sentimiento profético del futuro”.6 Sin embargo, ¿esta categoría podría ubicar al
“país del porvenir” más cerca de sus aspiraciones?
En el mismo año, la ascensión de Luiz Inácio Lula da Silva a la presidencia
de la república llevó la diplomacia brasileña a un nivel de activismo y personalismo
que hasta entonces Brasil no había experimentado. La conjunción de ambos
factores – la ascensión de Lula al poder y la ascensión de Brasil a la condición de
BRIC – potenciaron la imagen internacional del país y lo legitimaron a instaurar
una nueva fase de la política exterior brasileña.
Pero, de hecho, ¿se puede hablar de una “nueva” política exterior brasileña?
¿Qué tiene de nuevo? ¿Hubo algún cambio significativo –de metas, de caminos- en
la agenda internacional brasileña en esta primera década del siglo XXI?
3 Datos del Stockholm International Peace Research Institute, en http://www.sipri.org/. 4 Ver a PURUSHOTHAMAN, Roopa; Wilson, Dominic (2003) Dreaming with BRICs: the path to
2050. Goldman Sachs. Global Economics, paper # 99. New York: Goldman Sachs. October 1st. 5 El acrónimo BRICs no representa la existencia de una organización internacional propiamente
dicha o foro permanente de coordinación entre los 4 países. En la realidad, hay más discordancias
que semejanzas entre los países, en términos de política exterior e intereses estratégicos. Para un mayor análisis comparativo de los BRICs, ver HURREL, Andrew... (et.al.) (2009) Os BRICs e a
ordem global. Rio de Janeiro, FGV. ARMIJO, Leslie E.; BURGES Sean W. (2009). Brazil, the
Entrepreneurial and Democratic BRIC Policy (32-3497): Northeastern Political Science Association. 6 NABUCO, Joaquim. (1908). O sentimento da nacionalidade na História do Brasil. Conferencia na
Universidade de Yale. In LAFER, Celso (2007). A identidade internacional do Brasil e a política externa
brasileira: passado, presente e futuro. 2ª Ed. São Paulo: Perspectiva.
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Consecuentemente, ¿Estaría Brasil construyendo una nueva identidad internacional
para el siglo XXI?
¿Cuáles son los impactos que la nueva categoría–BRIC- representó para la
política exterior brasileña? ¿Estaría Brasil, a partir de ahora, condenado a
abandonar a sus compañeros del Tercer Mundo y finalmente aceptar la invitación
para juntarse al “Club de los Ricos”?7
Ante tales dilemas, se puede afirmar que la política exterior brasileña estaría
im“BRIC”ada. Dos motivos sostienen esta afirmación. El primero se refiere al
hecho de que Brasil asume una preeminencia internacional mucho más
contundente desde el año 2003, que le da mayor visibilidad y responsabilidad como
actor de las relaciones internacionales. El segundo resulta de la definición
semántica del mismo juego de palabras: “imbricado: se dice de cualquier estructura
que tenga sus bordes solapados, como las escamas de los peces; imbricar: disponer
de una serie de cosas iguales, de manera que se superpongan parcialmente…”.8
Según se percibirá en el análisis de tres prioridades de la política exterior
brasileña, la alteración de la forma de consecución de la agenda será un reflejo
sintomático del fenómeno de la im“BRIC”ación.
4. ¿RUPTURA O CONTINUIDAD CON LA POLÍTICA EXTERIOR DEL
SIGLO XX?
Después de algunas tentativas de alcanzar la presidencia, el Partido de los
Trabajadores (PT) triunfó por la primera vez en su historia una disputa
presidencial, en la disputa 2002, con su líder Luiz Inácio Lula da Silva. Durante la
disputa electoral, el argumento central consistió en la crítica al modelo de Cardoso
y del Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB).
7 Expresión referente a la invitación hecha a Brasil en 2009 por la Organización para Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE) para integrar dicha organización, que el país rehusó. La OCDE es
la organización que reúne las 33 mayores economías del mundo. Ver http://www.ocde.org. 8 Voces de ESPASA (2001). Nuevo Espasa Ilustrado. Madrid: Espasa Calpe.
9
El inicio del gobierno Lula generó una gran expectativa –incluso de temor
en el caso de inversionistas extranjeros-, por la ascensión del Partido de los
Trabajadores (PT) al poder. Sin embargo, lo que se vio a lo largo de los dos
mandatos del gobierno Lula y PT fue el mantenimiento de una serie de políticas
económicas y financieras de naturaleza ortodoxa, dando continuidad, en el plano
interno, a gran parte de las reformas estructurales implantadas por su antecesor,
Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 y1999- 2002).9
La transición de 2003, transición de partido y de ideología en el poder,
adquirió significado como transición de neoliberalismo hibrido para un gobierno
hibrido de izquierda. Esto porque el equipo de gobierno coordenado por Lula
abrigó, por un lado, ideas anteriores, como la primacía dada a la estabilidad
monetaria sobre el crecimiento económico, manteniendo las metas de contención
de inflación y la política de juros reales elevados, y por otro, ideas de quiebra de
modelo, por medio de los programas sociales de transferencia de renda para los
pobres y la recuperación de la autonomía decisoria en el área externa. 10
La política exterior de Cardoso tenía conducido las relaciones
internacionales de Brasil en 4 direcciones: a) el Multilateralismo, con la esperanza de
que el multilateralismo construiría la gobernanza global y pondría fin al Estado
como agente principal de las relaciones internacionales. El equipo de Cardoso creía
que el multilateralismo generaría reglas justas, transparentes y respectadas por
todos, engendrando un orden perfecto, decurrente de la visión kantiana de la
harmonía universal; b) la Integración del Cono Sur, enfoque en el regionalismo
abierto, solamente con el cono sur; c) la aproximación con Estados Unidos y Europa,
por medio de las negociaciones de la ALCA y del Acuerdo Mercosur-UE.
Los ejes de la acción externa de Cardoso, en grande parte orientadas para el
Primer Mundo, resultaran en retiradas y pérdidas para las relaciones
internacionales de Brasil: el Oriente Medio fue dejado de lado, la África
9 Para mayores análisis sobre a rupturas y continuidades del Gobierno Lula, ver CEPALUNI
Gabriel; VIGEVANI, Tullo (2007). A Política Externa de Lula da Silva: A Estratégia da
Autonomia pela Diversificação. Contexto Internacional. Rio de Janeiro, vol. 29, no 2,
julho/dezembro; y ALMEIDA, Paulo Roberto (2007). O Brasil como ator regional e como
emergente global: estratégias de política externa e impacto na nova ordem internacional. Revista
Cena Internacional. Brasília: UnB-IREL, vol. 9, nr 1. 10 CERVO, 2008. P. 53-59.
10
Subsahariana también, el proprio Japón y la China conocieran el mismo despreso
que la Rusia y el Leste Europeo.
Amado Cervo cualifica el modelo de la Era Cardoso como un modelo
subsirviente, destructivo y regresivo: encaminó el desmonte del núcleo central robusto
de la economía nacional; hice con que el país cambiaste de la nacionalización de la
economía internacional para la desnacionalización de la economía nacional, y del
pensamiento cepalino para el pensamiento neoliberal latino-americano. Así,
sostiene que los cuatro equívocos estratégicos embutidos en la acción externa de la
era Cardoso fueran: 11
a) El comercio exterior cambió de un instrumento de política de desarrollo
para una variable dependiente de la estabilidad de precios y revertió la
tendencia histórica de producir saldos favorables;
b) Las relaciones financieras internacionales destinadas a complementar el
aporte negado por el comercio sometieran a dos mecanismos de atracción
de capitales: juros reales elevados y privatizaciones con alienación de los
activos nacionales para inversionistas extranjeros;
c) La dependencia empresarial y tecnológica afecto directamente el sector
productivo nacional y ferio de muerte los sectores de servicios,
especialmente de comunicaciones;
d) La abertura económica, para Cardoso, fue una estrategia sien definir una
estrategia de inserción madura en el mundo de interdependencia global.
La transición del gobierno Cardoso, para el gobierno Lula correspondió a
una transición de la década de las ilusiones para el realismo duro de las relaciones
internacionales. En este sentido, el pensamiento dominante durante el gobierno
Lula conduce a una inferencia: las estructuras del capitalismo producen beneficios
unilaterales a favor de los más fuertes, así como pensaban los cepalinos, a menos
que se establezca una unión de los países emergentes, que sus gobiernos, agrupados
en coaliciones (como el Mercosur), negocian reciprocidades reales en las relaciones
con los países centrales o traban el avance de la gobernanza global.12
En su primer mandato, Lula alcanzó resultados concretos de su corrección
de rumos. El multilateralismo pasó por una grande transformación conceptual, al
abandonar la utopía, tornarse realista y colocar en juego la reciprocidad de intereses
para realizar las negociaciones comerciales.
11CERVO, 2008. P. 55. 12 CERVO, 2008. P. 56.
11
Por eso, en la esfera política, su diplomacia contribuyó positivamente para la
creación de coaliciones al sur entre países emergentes que bloquearan las
negociaciones comerciales sien reciprocidad entre el norte y el sur, desde la
Conferencia Ministerial de la OMC en Cancún, en 2003.
Las negociaciones para la creación de la Alca y de la zona de libre comercio
entre el Mercosur y la Unión Europea fueran trabadas por las mismas razones,
visto que, como las primeras y de modo como estas se hacían, no satisfacían a los
intereses estructurales brasileños de preservar su vocación industrial de fondo
empresarial y tecnológico.
En las negociaciones multilaterales, los países emergentes tomaran, de modo
muy experto, los subsidios y el proteccionismo agrícola de los países del norte,
como pretexto para negar mayor abertura de sus mercados y sistemas productivos
a productos industriales y servicios. O las reglas de la gobernanza global serian
validas y producirían efectos benéficos para todos los países que integraban la
economía de mercado de la era de la globalización o dejarían de regir el
ordenamiento de las relaciones internacionales.
En la esfera económica, Brasil acciona su diplomacia por el mundo con fines
de abrir más mercados, sien restricciones políticas o geográficas. La balanza de
comercio exterior recupera la tradición de producir grande saldos. Con esto, la
divida exterior entra en declino, interrumpiendo un ciclo desastroso de aumento
exponencial de la fase anterior. En cuanto atenuase la vulnerabilidad financiera, la
expansión de las empresas brasileñas, sobre todo en los países vecinos, indica que la
interdependencia real adquiere mayor visibilidad.
Hay una mudanza mental introducida por el nuevo paradigma logístico de las
relaciones internacionales en Brasil. De acuerdo con este paradigma, surge una
nueva generación de empresarios que toma el Estado como estrategista, no más
como motorista, no considera la globalización ni buena ni mala, pero una
oportunidad de negocios. 13
13 La internacionalización económica representa un campo de grande éxito de la logística
internacional de Lula. En el inicio del segundo mandato, cerca de 30 empresas brasileñas habían
implantado aproximadamente 120 fábricas en el exterior. Al final del segundo mandato de Lula,
Brasil representaba el sexto lugar entre los países emergentes como inversionista extranjero directo,
con más de 100 mil millones de dólares, especialmente por medio de Petrobras, Vale do Rio Doce y
Gerdau. CERVO, 2008. P. 82-90.
12
Otra línea de acción exterior del Gobierno Lula es su opción estratégica por
los países emergentes. Por cierto, estos no forman un bloque y son menos unidos
que Estados Unidos y Europa, todavía la historia reserva a ellos la hegemonía del
siglo XXI, como reservara el siglo XIX al Reino Unido e el siglo XX a los Estados
Unidos.
En efecto, los países emergentes reúnen, en el inicio del siglo XXI, más de
50% de la populación mundial, del comercio internacional, del consumo de las
finanzas del mundo. Y ostentan ritmo de crecimiento dos veces superior à Europa y
a Estados Unidos.
Amado Cervo concluye que el mismo sentido realista de la política exterior
que hice con que Brasil estuviera intrínsecamente vinculado a los Estados Unidos a
lo largo del siglo XX hace con que Brasil reoriente su política exterior en dirección
a los países emergentes, porque el futuro pertenece a ellos.14
5. LA MISMA AGENDA, POR NUEVOS CAMINOS
5.1. El puesto permanente en el Consejo de Seguridad
Con relación a la búsqueda de un puesto permanente en el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU), Brasil camina lentamente en la
construcción de apoyo para que, en el momento en que se diera una reforma de la
estructura institucional de Naciones Unidas, pueda ser electo como miembro
permanente, aunque desprovisto del derecho de veto. Este objetivo histórico,
aunque pareciera estar lejos de concretarse, es un tema recurrente que a lo largo de
esta década permaneció como prioritario en la agenda de la política exterior
brasileña.
14
CERVO, 2008. P. 90.
13
Brasil ocupa actualmente un asiento no permanente en el CSNU para el
mandato 2010-2011. Ésta es la décima vez que el país es elegido, volviéndose con
Japón, el miembro que más veces ha ocupado un asiento electivo en dicho órgano.
Además, ha sido miembro no permanente, por más tiempo consecutivo: 14 años.
A lo largo de esta década, el país estuvo a cargo de dos iniciativas inéditas
para su política exterior, en el ámbito del multilateralismo político: el liderazgo de
una misión de paz de la ONU en Haití, y la mediación en un conflicto nuclear con
Irán. Aunque no haya sido manifestado expresamente por la diplomacia brasileña,
ambas acciones pueden ser interpretadas como caminos para legitimar el objetivo
mayor, es decir, la conquista del puesto permanente en el CSNU.
La participación brasileña en la MINUSTAH es su principal compromiso en
operaciones de mantenimiento de la paz. Brasil es el mayor contribuyente de tropas
para la misión en Haití y ejerce su comando militar desde el año 2004. A la fecha
ha enviado más de 9.000 soldados y oficiales y mantiene hoy un contingente
superior a 2.000 efectivos.
La Misión de las Naciones Unidas para Estabilización de Haití
(MINUSTAH) está activa desde 2004 bajo la coordinación de Brasil. Es una misión
sui generis, pues por la primera vez en la historia de las misiones de paz de la ONU,
un grupo de estados que desempeña un papel secundario en el sistema internacional
compone una misión de estabilización. De los estados que integran originariamente
la misión, casi la totalidad es de países en desarrollo, en su mayoría
latinoamericanos.
Desde 1948, Brasil participó de más de 30 operaciones de mantenimiento de
la paz, con un total de más de 17 mil hombres. Integró operaciones en África (entre
otras, en Congo, Angola, Mozambique, Liberia, Uganda, Sudán), en América
Latina y Caribe (El Salvador, Nicaragua, Guatemala, Haití), en Asia (Camboya,
Timor Oriental) y en Europa (Chipre, Croacia). Aunque haya enviado militares y
policías en diversos casos, apenas en cinco operaciones Brasil cedió tropas, o sea,
unidades militares formadas: Suez (UNEF I), Angola (UNAVEM III),
Mozambique (ONUMOZ), Timor Oriental (UNTAET/UNMISET) y Haití
(MINUSTAH). Además de la MINUSTAH, Brasil participa actualmente, también,
14
de otras nueve operaciones de mantenimiento de la paz, contribuyendo con cerca
de 2.200 militares y policías.
La otra iniciativa que puede ser interpretada como un camino rumbo al
puesto permanente en el CSNU, se revela como uno de los temas más
controversiales de la política externa brasileña a lo largo de los dos mandatos de
Lula. Se trata del caso de la reciente mediación en el conflicto de la comunidad
atómica internacional con Irán.
Además de reiterado ante la Asamblea General de la ONU, en discurso, el
Canciller Amorim afirmó: “Brasil ha buscado corresponder a lo que se espera de un
miembro del Consejo de Seguridad, a pesar de ser miembro no permanente, que es
contribuir a la paz. Por esa razón, nos empeñamos en encontrar un instrumento
que pueda representar un avance para la solución del programa nuclear iraní. Al
hacerlo, nos basamos en propuestas presentadas como “oportunidad impar” para
crear confianza entre las partes. La Declaración de Teherán de 17 de mayo, firmada
por Brasil, Turquía e Irán, removió obstáculos que, según los propios autores de
aquellas propuestas, impedían que se llegase a un acuerdo. La Declaración de
Teherán no agota la materia. Ni fue esa la intención”.
Es que la posición adoptada por el gobierno brasileño, al mediar la paz en
Medio-Oriente buscó respaldo en el argumento de la producción de energía nuclear
para fines pacíficos. Además, buscó evitar una eventual escalada de tensión entre
Irán y el G-5+1.15 Finalmente, la iniciativa es acorde con la reorientación de la
política externa brasileña en materia de no proliferación de armas nucleares.
La política externa brasileña en materia de no proliferación nuclear tuvo un
marco fundamental en la historia reciente. Tanto las acciones de Collor de Melo,
por medio del acuerdo bilateral con la Argentina para la supervisión mutua de
reservas nucleares, llamado Declaración de Fiscalización Mutua, firmada el 28 de
noviembre de 1990, como la posterior creación de la Agencia Brasileño-Argentina
de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC). Durante el mandato
del presidente FHC, también tuvo lugar la adhesión al TNP, en 1998. En esta
materia Brasil, que no es signatario del Protocolo Adicional del TNP, mantiene una
15 Se trata de los miembros del Consejo de Seguridad, a los que se suma Alemania.
15
posición de rechazo a cualquier compromiso en este sentido, hasta que los países
con armas nucleares cumplan su promesa de desarme.
Sin embargo, en la tentativa de sostener el ideario de la paz internacional
junto al Irán, Brasil sufrió críticas internas e internacionales y se colocó
peligrosamente en la ruta de choque con las potencias nucleares. Además, el
régimen de Teherán fue objeto de sucesivas sanciones del CSNU.16
De hecho, tanto el liderazgo de la MINUSTAH como la mediación con Irán
son acciones internacionales que indirectamente sirven al propósito fundamental:
escalar rumbo al CSNU. Para el efecto Brasil debió revisar algunos de sus
paradigmas fundamentales de política exterior: la no intervención en asuntos
internos, al liderar una misión de paz, y la no proliferación de armas nucleares, al
mediar una situación extremadamente compleja y crítica, que involucra a un
régimen autoritario que trabaja constantemente en un programa de enriquecimiento
de uranio, y que apenas permite una fiscalización parcial de la Agencia
Internacional de Energía Atómica.
5.2. El liderazgo de coaliciones para el desarrollo y alianzas Sur-Sur
La agenda contemporánea de la política externa brasileña con relación a los
países en desarrollo -antes llamados de Tercer Mundo, actualmente llamados de
Sur global- tampoco presenta novedad.
Históricamente, el núcleo de la agenda internacional siempre estuvo
condicionado por el modelo económico vigente en el país. Siempre hubo un
acuerdo en relación a que las principales vulnerabilidades externas a las que Brasil
estaba sujeto eran predominantemente de naturaleza económica, y no militar. A
partir de la década de 1930 se intensifica esta posición, cuando Brasil adopta un
16 Brasil, como miembro no permanente del CSNU en este período también tuvo que firmar reciente
sanción a Irán. Se trata de la Resolución 1929 adoptada en la Reunión del Consejo de Seguridad de
nº 6335, el 9 de junio de 2010. Disponible en: http://daccess-dds-
ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/396/79/PDF/N1039679.pdf?OpenElement
16
modelo desarrollista por medio de la industrialización por sustitución de
importaciones (ISI).
Hubo dos momentos coyunturales críticos que moldearon el modelo de
desarrollo brasileño y consecuentemente dictaron nuevos comportamientos en
materia de política exterior. El primero ocurrió en los años 1930, con la crisis del
modelo agro exportador y la consecuente adopción del modelo de industrialización
por sustitución de importaciones (ISI); y la segunda, en los años 1990, con el
agotamiento del régimen ISI y su sustitución por un modelo de integración
competitiva a la economía global. Es exactamente entre estos dos momentos
históricos que Brasil se consolida como actor relevante en temas relacionados con
el multilateralismo económico.
El activismo político brasileño en las coaliciones del Tercer Mundo en las
décadas de 1960 y 1970, particularmente en la Conferencia de las Naciones Unidas
para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y en las propuestas de reforma del
Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT, en inglés) estaba destinado a
atender intereses económicos, y no políticos. Al lado de países como India y
México, Brasil desempeñó papel importante en la coordinación de alianzas de
países del Sur, en especial, a través del liderazgo del Grupo de los 77 (G-77).
Brasil fue uno de los ejemplos más exitosos del modelo ISI, cuyas
principales características eran: papel central del Estado en la regulación, incentivos
y subsidios a la producción y relativa discriminación contra productos importados.
En los años 1960 y 1970, la política externa se tornó un instrumento fundamental
del modelo ISI. Las demandas brasileñas por el tratamiento diferencial entre países
en desarrollo crecieron en el régimen del comercio internacional. Tanto por la no
reciprocidad en el comercio de éstos con los países desarrollados, como por la
creación de un Sistema General de Preferencias (SGP), y finalmente, por el Sistema
Global de Preferencias Globales (SGPC).
Durante la Ronda Uruguay, la agenda comercial se volvió más amplia y
compleja, por el hecho de que las negociaciones fueron más allá de las medidas
arancelarias tradicionales, e incluyeron nuevos temas, como propiedad intelectual,
los servicios y las inversiones. Tales temas tendrían grandes repercusiones
17
domésticas entre los países en desarrollo. Esos cambios en la Ronda Uruguay
llevaron a la desintegración política del G-77 y la consecuente flexibilización de la
posición desarrollista en las negociaciones del GATT.
Con la vigencia de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la
formación de la coalición del G-20 en la reunión de Cancún en 2003, representa de
cierta forma el renacimiento del espíritu de una alianza tercermundista,
desarrollista, de ámbito Sur-Sur. La creación del G-20 llevó a un cambio estructural
de las negociaciones internacionales junto a la OMC y fue una oportunidad para
que Brasil pueda renovar su papel de liderazgo como intermediario indispensable
entre los débiles y los fuertes.
Por lo tanto, se percibe que este compromiso brasileño en los foros
económico-comerciales multilaterales no es una novedad. Al consolidar el
multilateralismo económico como paradigma de su actuación externa, Brasil asume
una identidad reivindicatoria y reformista, y manifiesta una doble identidad
internacional: de país en desarrollo y de país sudamericano, en todo foro
multilateral en el cual participe.
La actuación del G-20 se destaca en diferentes organismos multilaterales:
con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en búsqueda de la revisión de las
condicionalidades y del poder de voto, especialmente desde la crisis financiera de
2008; con el Banco Mundial (BIRD), a través de la apertura de nuevas líneas de
financiamiento para políticas específicas destinadas a países de menor desarrollo
relativo; con la OMC, por los esfuerzos de dar continuidad a la unidad negociadora
en la Ronda de Doha, a pesar de la existencia de claras divergencias dentro del
grupo.
Por otro lado, la intensidad del foco brasileño en los foros informales de
cooperación Sur-Sur, así como las reuniones ministeriales de los BRIC, del G-20 y
del IBAS,17 pueden caracterizar un cambio de rumbo para las coaliciones entre
países en desarrollo. Aunque en gran parte la temática debatida sea refiera a las
reformas de los sistemas multilaterales, políticos y económicos, los foros se 17 El Foro de Diálogo IBAS es una iniciativa de cooperación entre India, Brasil y Sudáfrica, de
amplio espectro, que busca una coordinación política para negociaciones internacionales, así como
establecer cooperación técnica en temas específicos. Ver: http://www.forumibsa.org/.
18
transforman en espacios de articulación y aproximación que sirven como fines en sí
mismos, especialmente después del fracaso reciente de las negociaciones de Hong
Kong, en 2005.
Estos foros se transforman de forma paulatina en una alternativa a los foros
multilaterales de las organizaciones internacionales, lo que contrasta con la práctica
formalista de la política externa brasileña del siglo XX, y tiene mayor evidencia en
el contexto de la integración sudamericana.
5.3. Prioridad a la integración sudamericana
Desde el año 2002, América del Sur experimenta una coalición sin
precedentes de jefes de Estado auto intitulados "progresistas" que van a restaurar y
fortalecer las dinámicas integracionistas de la región. En este renacimiento de la
integración sudamericana, la liberalización del comercio es relegada a un segundo
plano y el tratamiento de los problemas del desarrollo, en particular la reducción de
las asimetrías, se convierte en una agenda prioritaria tanto en el MERCOSUR y la
CAN, cuanto en la nueva organización internacional creada en este período, la
Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
La UNASUR se plantea en un contexto de alineamiento político e
ideológico en América del Sur, donde se encuentra el abandono del proyecto
ALCA y el establecimiento de la prioridad de fortalecer la integración de América
del Sur. El contraste entre la amplitud de los objetivos y las limitaciones en cuanto
a la estructura institucional de la UNASUR como una organización internacional
es un desafío importante para el logro de sus objetivos. A pesar de ello, en su
ámbito se enmarca una serie de iniciativas sin precedentes: la IIRSA, la RICG y el
PROSUR son algunos ejemplos.
Ya la ALADI, aunque sea la organización internacional más antigua en
América del Sur, está pasando por una renovación de su importancia estratégica
para la región. Durante los años de 1990, el regionalismo abierto predicaba la
19
apertura comercial de la región. Esto llevó a la celebración del Protocolo de
Cartagena, que permitió a los acuerdos comerciales con terceros países ALADI. Fue
el Protocolo de Cartagena que permitió la adhesión de México al NAFTA y
actualmente proporciona una celebración de una amplia gama de acuerdos
comerciales entre los países miembros de ALADI y los países de fuera la
organización internacional.
Esta proliferación de acuerdos bilaterales envolviendo miembros de ALADI es
actualmente uno de los mayores desafíos para el mantenimiento de la organización
internacional. Además, hay el facto de que Mercosur y la Comunidad Andina
tienen diferentes directrices sobre las relaciones con los acuerdos exteriores:
Mercosur desde 2000, obliga a los Estados miembros a celebrar acuerdos juntos,
mientras que los miembros de la Comunidad Andina están facultados para celebrar
dichos acuerdos.
Es en los ámbitos sub-regionales que se encuentran los desafíos más
importantes de América del Sur. Tanto MERCOSUR e CAN han pasado por
transformaciones a lo largo de la primera década del siglo XXI.
En la actualidad, se puede ver el regreso del desarrollismo como el
fundamento de ambas iniciativas en una serie de cuestiones olvidadas ante nosotros
planes subregionales. En este aspecto, es el tratamiento de la innovación y la
sostenibilidad que, aunque todavía en una fase embrionaria, revela que ambas
iniciativas están comenzando a incorporar los supuestos del nuevo desarrollismo en
sus respectivas jurisdicciones. Sin embargo, el mayor reto que se presenta para
ambas iniciativas fue iniciado 2006: la convergencia integral del Mercosur y la
Comunidad Andina dentro de ALADI.
Hay también novedades en una de las cuestiones más deficitarias da la
integración sudamericana: la infraestructura regional. En la actualidad, bajo la
UNASUR, se manejan casi 200 proyectos de la Iniciativa para la Infraestructura
Regional Suramericana (IIRSA), cuyo objetivo es actuar directamente e
indirectamente a la reducción de las asimetrías en la región. Más de $ 110 mil
millones están asignados a proyectos centrados en cuatro áreas principales: i) la
integración de la infraestructura regional, ii) la recuperación de la infraestructura, y
20
iii) la promoción de la competitividad de las industrias nacionales y iv) las políticas
de cohesión social.
Del mismo modo, en el procedimiento de la integración subregional, el
Mercosur y la Comunidad Andina también internalizado la agenda de reducción de
las desigualdades a través de sus propias iniciativas. MERCOSUR en 2004 creó el
Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) y la CAN, ha
creado en 2006 el Programa de Desarrollo Andino (FAP). Ambos siguen la misma
línea de trabajo de IIRSA y UNASUR, que es priorizar y fomentar proyectos de
desarrollo en las subregiones de América del Sur.
En este contexto, es necesario analizar dos aspectos que sufren influencia de
esta im“BRIC”ación de la agenda internacional brasileña.
El primer aspecto se refiere a la reorientación del foco regional establecido
por la diplomacia brasileña, que reduce drásticamente la actuación en la integración
de Latinoamérica, y se concentra intensamente en la integración de Sudamérica.
Este cambio de orientación de la política exterior se fundamenta, en parte, en la
constatación de que una noción de Latinoamérica, establecida sobre raíces
históricas e ideológicas, es muy poco realizable, por el alto grado de asimetría entre
Sudamérica y el Caribe.
Además, la fuerte influencia norteamericana en el Caribe genera una
polarización innecesaria con Brasil. Prueba de ello fue el reciente episodio de golpe
de estado en Honduras. En este sentido, caminar en dirección hacia la integración
de Sudamérica garantizaría una zona de influencia mucho más confortable para
Brasil.18
El sostenimiento y ampliación paulatina de este trabajo de aproximación
bilateral en el ámbito de la región se intensificó durante este nuevo siglo, desde la
primera Cumbre de Jefes de Estado Sudamericanos realizada en Brasilia en el año
2000, y se profundizó con el proceso de lanzamiento de la Comunidad
18 LAFER, Celso (2007). A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira:
passado, presente e futuro. 2ª Ed. São Paulo: Perspectiva.
21
Sudamericana de Naciones (CASA) en el año 2004, que culminó con la firma del
acuerdo de la Unión de las Naciones Sudamericanas (UNASUR), en el año 2008.
Este estrechamiento en torno al eje sudamericano fue posible, en gran
medida, gracias a un momento sui generis de los partidos de tendencia de izquierda
en el continente, que fomentó una mayor aproximación de carácter ideológico-
partidario entre países del Cono sur (Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Chile)
y los países andinos (Ecuador, Bolivia, Venezuela). La unión de estos países dio
como resultado una aproximación de sus respectivos bloques comerciales –
Mercado Común del Sur (Mercosur) y Comunidad Andina (CAN)- que culminó en
el rechazo definitivo del proyecto del Área de Libre Comercio de Américas
(ALCA) en 2005.19
El segundo aspecto se refiere al Mercosur. Desde su relanzamiento en el año
2000, los miembros del bloque están obligados a negociar acuerdos comerciales
internacionales de forma conjunta.20, lo que generó una identidad internacional
conjunta a los países del cono sur, en la búsqueda de que los miembros del
Mercosur no realicen negociaciones de forma individual con otros países o bloques.
En gran parte este “encierro” del Mercosur hacia el exterior se debe a la
priorización que sus miembros, especialmente Brasil, dieron a las negociaciones
multilaterales de liberalización comercial en el marco de la Ronda de Doha. Tal
priorización fue criticada, y en la actualidad el Mercosur ha comenzado a
relativizar esta prioridad, si se considera la reciente celebración de acuerdos
comerciales con: Israel, Egipto, India y la Unión Aduanera de la África Austral
(conocida por la sigla SACU, en inglés).
6. CONCLUSIÓN: ¿SER O NO SER BRIC? ¡ESA ES LA CUESTIÓN!
19 SADER, Emir (2009). A nova toupeira: os caminhos da esquerda latino-americana. São Paulo:
Boitempo. 20 Decisión del Consejo Mercado Común n° 32/2000 – Relanzamiento de Mercosur – Relación
Externa. in http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/dec3200p.asp.
22
Como se puede percibir en este breve análisis, durante el cambio del siglo
XX al XXI, la esencia de la agenda internacional brasileña no fue alterada. A partir
del año 2003, con el cambio de Brasil, Rusia, India y China al status de BRIC, hasta
el momento el cambio se ha dado en las vías para lograr los objetivos definidos en
la misma agenda.
De hecho, la política externa está im“BRIC”ada. Esto significa que todas las
frentes de actuación de la política externa brasileña están, en mayor o menor
medida, interconectados, superpuestos. El gran desafío de Brasil para el siglo XXI
se convierte ahora en generar un nivel de coherencia a este entrelazamiento de
acciones internacionales. Como dejamos anotado precedentemente, al respecto
existen una serie de ejemplos.
Amado Cervo esclarece el fenómeno de la imbricación:
Delante de los modelos de inserción internacional puestos à elección de los
dirigentes à agentes sociales, la alternancia de largo plazo prevalece sobre
la continuidad y provoca impactos sucesivos sobre el destino de la nación.
No obstante, por veces, especialmente en los años recientes, elementos
imbricados de diferentes paradigmas de relaciones internacionales
coabitan y los efectos se entrelazan. (grifo del autor). 21
En relación a la búsqueda de un puesto permanente en el CSNU, hay una
serie de acciones que ejemplifican la im“BRIC”ación de la política exterior
brasileña. La mediación del impasse iraní, en la medida en que aproximó al Brasil a
los países árabes, lo alejó de los países miembros permanentes. También el hecho
de candidatearse, fundamentado en la necesidad de dar representatividad y voz a
América del Sur, lo coloca en una situación delicada con Argentina, que no
reconoce a Brasil como su interlocutor en los foros multilaterales.
Con relación a la cooperación Sur-Sur, a pesar de que es el objetivo de la
agenda que actualmente da mayores frutos a Brasil, podría convertirse en una
iniciativa complicada en un futuro cercano. El país debe asumir la complejidad y
las consecuencias de toda acción colectiva. El mantenimiento de la unidad del G-20
será uno de los grandes desafíos de la política exterior brasileña en los próximos
21 CERVO, Amado Luiz. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros. São Paulo:
Saraiva, 2008. P. 3.
23
años, si persiste en apostarle a las negociaciones multilaterales a través de la alianza
Sur-Sur.
El problema reside en que convertirse en una potencia emergente puede
hacer que la diplomacia brasileña deje de lado los paradigmas que históricamente
había construido. Ser BRIC trajo una expectativa de desarrollo que, en caso de que
llegue a concretarse, podrá alejar al país definitivamente de los paradigmas de
política exterior que la orientaron durante del siglo XX. Es decir, cuanto más Brasil
se convierte en BRIC, más se aleja del concepto de país en desarrollo y del
concepto de país sudamericano.
En este sentido, los países BRIC podrán perder su credibilidad como
portavoces de los países en desarrollo y dejar de cierta forma la simetría en las
relaciones con sus compañeros del sur. En fin, el desplazamiento de Brasil de la
periferia hacia el centro de la economía mundial lo forzará a readecuar sus
prioridades y paradigmas de política exterior.
Al mismo tiempo, armonizar el multilateralismo, la diplomacia Sur-Sur y la
integración sudamericana son desafíos vitales para Brasil. El mantenimiento y la
profundización de los proyectos de integración sudamericana, más allá de la
UNASUR, son fundamentales para que la integración, genere frutos permanentes.
Concentrarse en iniciativas estructurales, tales como la Iniciativa para Integración
de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), así como el Fondo para la
Convergencia Estructural de Mercosur (FOCEM) pueden ser importantes guías de
un proceso de integración que vaya más allá de los intercambios comerciales, tan
susceptibles a desequilibrios en tiempos de crisis financieras y cambiarias.
Tan solo con inversión en iniciativas de carácter estructural, de largo plazo,
el proyecto de integración sudamericana se podrá consolidar más allá de las
afinidades ideológico-partidarias. El hecho de la salida de Lula del poder, a finales
del año 2010 aumenta los desafíos para Brasil, por el hecho de que su presidencia
24
durante los dos mandatos llevó a cabo una diplomacia altamente personalista,
carismática y en gran parte intransferible.22
Con relación a Sudamérica, el Mercosur se encuentra en un período de crisis
de identidad, de la que saldrá solo cuando sus miembros decidan si continuarán
con la fórmula del regionalismo endógeno, cerrado en sí mismo, o se embarcarán
en el fenómeno contemporáneo de la proliferación de acuerdos bilaterales, para
integrarse sustancialmente en el mercado mundial. Esta opción aún no ha sido
definida por el MERCOSUR, y si tarda demasiado, podría perder el tren de la
historia.
¿Tendrá Brasil la capacidad de corresponder a las proyecciones del informe
de Goldman Sachs? Sin duda esto dependerá mucho más de la política interna que
de la externa, muy a pesar de que esta última haya asumido desde la posguerra una
posición estratégica fundamental para hacer viables a los proyectos de desarrollo
nacional. Pensar en una política de desarrollo para Brasil sin tomar en cuenta la
política exterior, sería un retroceso demasiado costoso para el país.
Amado Cervo llama la atención para el hecho que:
Brasil exhibe entre las naciones una experiencia singular, que lo sitúa entre
cerca de una decena de países que persiguen modelo propio de inserción
internacional, porque hacen de si idea propia del papel a desempeñar en el
mundo. 23
El gran desafío de la política exterior brasileña se convierte en la actualidad
en ser capaz de mantener la actual agenda internacional im“BRIC”ada, sin dejar de
lado las raíces diplomáticas, tanto desarrollistas como sudamericanas. Por lo tanto
se hace necesario comprender las contradicciones naturales en la política exterior
al momento de abordar los temas de forma bilateral, regional y multilateral,
especialmente en el mundo en desarrollo. Aún, si se toman en cuenta las
limitaciones de recursos y de poder, es necesario mantener cautela para este nuevo
nivel al que se dirige la actuación internacional de Brasil.
22 RICUPERO, Rubens (2010). À sombra de Charles de Gaulle: uma diplomacia carismática e intransferível.
In Novos Estudos (n. 87, Julho). São Paulo: CEBRAP. p. 58. 23 CERVO, Amado Luiz. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros. São Paulo:
Saraiva, 2008. P. 3.
25
La relación entre pasado y futuro, tradición y renovación, en materia de
política exterior, y del papel del Itamaraty, fue formulado en los termos siguientes
por San Tiago Dantas:
La continuidad es requisito indispensable a toda política exterior, pues si
en relación a los problemas son más pequeños los inconvenientes
resultantes de la rápida liquidación de una experiencia o de la mudanza de
un rumo adoptado, en relación a la política exterior es esencial que la
proyección de conducta del Estado en el ámbito de la sociedad
internacional revele un alto grado de estabilidad y asegure crédito a los
compromisos asumidos. La política exterior de Brasil ha respondió a esta
necesidad de coherencia en el tiempo. 24
Finalmente, percibir que todos los frentes están im“BRIC”ados es una
clarividencia que urge a Brasil, bajo el riesgo de no reconocer que las tensiones y
contradicciones en la actuación internacional son naturales en cualquier país que
aspire a algún grado de protagonismo internacional. Reconocida la naturalidad de
la obligación, cabrá a Brasil decidir si quiere asumirla o no, con todas las
consecuencias de tal decisión.
Por fin, percibir que todas estas frentes están im“BRIC”adas es una
clarividencia que urge a Brasil, so pena de no reconocer que las tensiones y
contradicciones en la actuación internacional sean naturales para todo y cualquier
país que aspire a algún grado de protagonismo internacional. Reconocida la
naturalidad de la obligación, cabrá a Brasil decidir se quiere asumirla o no, con
todas las consecuencias de tal decisión.
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24 San Tiago Dantas, Política Externa Independente, Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1962, p.
17 in LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira: passado,
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