UNIVERZA V LJUBLJANI EKONOMSKA FAKULTETA

Magistrsko delo

POVEZAVA LOBIRANJA IN KORUPCIJE Ljubljana, junij 2007 MIHA MARIČ

IZJAVA Študent MIHA MARIČ izjavljam, da sem avtor tega magistrskega dela, ki sem ga napisal pod mentorstvom prof. dr. Vlada Dimovskega, in skladno s 1. odstavkom 21. člena Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah dovolim objavo magistrskega dela na fakultetnih spletnih straneh. V Ljubljani, 29. 6. 2007 Podpis:________________________

Kazalo

UVOD ............................................................................................................................................. 1

1 OPREDELITEV LOBIRANJA ................................................................................................ 3

1.1 Opredelitev lobiranja.............................................................................................................3 1.1.1 Kratka zgodovina lobiranja ...........................................................................................5 1.1.2 Lobiranje v sedanjosti ...................................................................................................6 1.1.3 Lobiranje v prihodnosti .................................................................................................6

1.2 Interesne skupine...................................................................................................................7 1.2.1 Interesne skupine...........................................................................................................7 1.2.2 Razmerje med interesnimi skupinami in politiko .........................................................8 1.2.3 Lobiranje kot glavna oblika delovanja interesnih skupin..............................................8

1.3 Proces lobiranja ...................................................................................................................10 1.3.1 Primeren čas za lobiranje ............................................................................................12 1.3.2 Načini, metode in tehnike lobiranja ............................................................................13

1.3.2.1 Neposredne metode lobiranja................................................................................16 1.3.2.2 Posredne metode lobiranja ....................................................................................17 1.3.2.3 Taktike in pristopi .................................................................................................19 1.3.2.4 Pravila učinkovitega lobiranja...............................................................................20 1.3.2.5 Štiri osnovne napake .............................................................................................21 1.3.2.6 Priporočljiva pravila nastopa ob obisku poslanca oz. odločevalca .......................22

1.4 Zakonodajna ureditev lobiranja...........................................................................................23 1.4.1 Kodeks lobistov...........................................................................................................24 1.4.2 Pravni vidiki lobiranja .................................................................................................25

1.5 Lobiji ...................................................................................................................................26 1.6 Pomen lobiranja...................................................................................................................27

2 OPREDELITEV KORUPCIJE .............................................................................................. 28

2.1 Opredelitev korupcije..........................................................................................................29 2.2 Potek korupcije....................................................................................................................32 2.3 Vrste korupcije ....................................................................................................................33 2.4 Ravni korupcije ...................................................................................................................35 2.5 Vzroki in posledice korupcije .............................................................................................38

2.5.1 Vzroki korupcije..........................................................................................................38 2.5.2 Posledice korupcije .....................................................................................................40

2.6 Odkrivanje in preprečevanje korupcije ...............................................................................42 2.6.1 Odkrivanje korupcije...................................................................................................42 2.6.2 Preprečevanje korupcije ..............................................................................................42

2.7 Merjenje korupcije ..............................................................................................................45 2.8 Prisotnost korupcije po posameznih področjih ...................................................................47

3 POVEZANOST LOBIRANJA IN KORUPCIJE.................................................................. 50

3.1 Povezave med lobiranjem in korupcijo...............................................................................53

3.1.1 Korupcija skozi lobiranje ............................................................................................ 58 3.1.2 Lobiranje skozi korupcijo ........................................................................................... 58

3.2 Razlike med lobiranjem in korupcijo.................................................................................. 59 3.3 Prehod iz lobiranja v korupcijo........................................................................................... 60

3.3.1 Široko dojemanje korupcije ........................................................................................ 60 3.3.2 Ozko dojemanje korupcije .......................................................................................... 61 3.3.3 Meja med korupcijo in lobiranjem.............................................................................. 62

3.4 Primeri iz medijev............................................................................................................... 63 3.4.1 Primer župana Chicaga ............................................................................................... 63 3.4.2 Political Action Comitee (PAC) ................................................................................. 64 3.4.3 Jack Abramoff............................................................................................................. 64 3.4.4 Lobiranje in korupcija na Aljaski................................................................................ 65 3.4.5 Deset največjih lobističnih škandalov v ZDA............................................................. 66 3.5.6 Primer iz EU................................................................................................................ 67

3.6 Koraki k preprečevanju povezave lobiranja in korupcije ................................................... 69

4 LOBIRANJE IN KORUPCIJA V SLOVENIJI.................................................................... 71

4.1 Lobiranje v Sloveniji........................................................................................................... 71 4.1.1 Zakonodajna ureditev lobiranja v Sloveniji ................................................................ 73

4.1.1.1 Kodeks lobistov Slovenije .................................................................................... 73 4.1.1.2 Pravni vidiki lobiranja v Sloveniji ........................................................................ 74

4.2 Korupcija v Sloveniji .......................................................................................................... 75 4.2.1 Stališča o korupciji v Sloveniji ................................................................................... 81 4.2.2 Raziskava o gospodarskem in poslovnem okolju, poslovni etiki in neuradnih plačilih

na Slovenskem ............................................................................................................ 85 4.2.3 Ustanove vključene v preprečevanje in pregon korupcije v Sloveniji........................ 89

4.3 Povezanost lobiranja in korupcije v Sloveniji..................................................................... 92

SKLEP ......................................................................................................................................... 92

LITERATURA............................................................................................................................ 95

VIRI.............................................................................................................................................. 98

PRILOGI ....................................................................................................................................... 1

1

Uvod Lobiranje je največkrat razumljeno kot korupcija. Prav zaradi tega je meja med korupcijo in lobiranjem zabrisana in težko opazna. Lobiranje enostavno enačimo s korupcijo, kar ne pomeni samo postavljanja vprašanja glede legitimnosti lobiranja, temveč tudi izkrivljanje resnične podobe in prispevka, ki ga ima lobiranje. Na eni strani se korupcija v smislu lobiranja nanaša predvsem na državne uradnike, da izdajo dovoljenja, zaračunavanje prenizkih taks, izdajanje poneverjenih potrdil ipd. Na drugi strani pa se nanaša na politike, ki podpirajo določene zakonske rešitve, favorizirajo določena podjetja (npr. na področju javnih naročil), omogočajo dostop do subvencij in podobno (Dobovšek idr., 2005, 23). Uporaba lobističnih metod mora biti v skladu s splošnimi interesi in pričakovanji družbe. Korupcija je tista, ki omogoča uveljavljanje tudi nekaterih posebnih in ozkih interesov, ki prevladajo nad skupnimi interesi, in sicer samo pod pogojem, da obstaja na drugi strani nek korupcijski interes in ustrezna volja. Namen magistrskega dela je s pomočjo domače in tuje strokovne literature in primerov iz dnevnikov, tednikov in mesečnikov, ki obravnavajo temo lobiranja in temo korupcije, proučiti njuno povezavo, saj se lobiranje in korupcija pogosto enačita, ter ugotoviti njuno razmerje. Povezanost med lobiranjem in korupcijo je očitna, kljub temu pa je bilo zelo malo poskusov raziskave odnosov med obema. Potrebno se je vprašati, zakaj se o povezanosti med obema pojmoma ne razpravlja in zakaj ni na to temo skoraj nobenih znanstvenih del, ki bi opredelila razmerje med obema pojmoma. Na lobiranje in na korupcijo moramo gledati strogo racionalno. Oboje namreč deluje po principu »ti meni, jaz tebi«. To velja seveda samo za tiste predstavnike oblasti, ki postavljajo svoje lastne interese pred interese družbe; te bi dejansko morali zastopati in za zastopanje katerih so bili izvoljeni na položaj. Pri pisanju mojega magistrskega dela se pojavlja več problemov in omejitev. Literature, ki opisuje en ali drugi pojem, ni zelo veliko, zelo malo ali skoraj nič pa ni literature, ki bi opisovala oba pojma v povezavi. O lobiranju ni veliko literature, ki bi natančno opisovala procese lobiranja, saj osebe, dejavne na tem področju, pogosto raje delujejo iz ozadja in se ne želijo izpostavljati. Korupcija je dejavnost, ki je prisotna povsod, v tranzicijskih in slabše razvitih državah je pogosto prisotna v bolj očitnih oblikah, a o njej se ne govori in ne piše. Knjige o lobiranju so večinoma pisali bivši lobisti, tako da so spustili tisti del, v katerem bi »morala« biti opisana tudi korupcija. Namesto tega je pogosto samo napisano, da je korupcija neetična, ali samo preskočijo to temo in se delajo, da ne obstaja, pogosto pa celo zavračajo vsakršno povezavo med lobiranjem in korupcijo, da bi s svojim »ekspertnim vplivom« morda zmanjšali pomembnost te teme.

2

Namen tega dela je tudi kritičen pogled na odnos držav, ki na istočasno lobiranje in korupcijo gledajo kot na dve stvari, ki si gresta »z roko v roki«, in tako delovanje tolerirajo, namesto da bi ga sankcionirali. Temeljni in glavni cilj magistrskega dela je s teoretično in empirično raziskovalnim metodološkim procesom priti do spoznanja, ali sta lobiranje in korupcija ena in ista stvar ali med njima obstajajo razlike, možna nadrejenost ali podrejenost enega pojma drugemu, kateri pojem lahko vključuje drugega in pojasniti razmerje med obema pojmoma. Da bi prišel do zastavljenih ciljev, moram analizirati literaturo, ki pokriva to področje in delovanje države pri urejanju teh dveh področij, tako področja lobiranja kot korupcije. Pri svojem delu želim preverjati naslednje hipoteze: H1: Lobiranje in korupcija se popolnoma prekrivata. H2: Lobiranje in korupcija se ne prekrivata popolnoma, lahko pa lobiranje vključuje tudi korupcijo. H3: Korupcija in lobiranje se ne prekrivata popolnoma, lahko pa korupcija vključuje tudi lobiranje. H4: Med obema pojmoma ni nobenega prekrivanja. Pri izdelavi magistrskega dela bo uporabljena opisna metoda znanstveno-raziskovalnega dela. Njene glavne značilnosti so, da raziskovalec ne vpliva na potek proučevanih pojavov, temveč jih le opazuje, opisuje, primerja, analizira ter sklepa na povezave. Osnova za pisanje teoretičnega dela magistrskega dela bo sistematično iskanje in kritično proučevanje domače in tuje strokovne literature z obravnavanega področja ter primerov iz časnikov. Uporabljena bo slovenska in tuja literatura z angleškega in nemškega govornega področja, objavljena v knjigah, člankih in prispevkih s področij lobiranja in korupcije, pri čemer bom poudaril predvsem domače in tuje znanstvene in poljudne članke, kjer so obravnavani ti temi in njuna povezava. Pri proučevanju praktičnih primerov lobiranja in korupcije bodo poleg raziskovanj in opazovanj uporabljeni še drugi viri: informacije iz uradnih domačih in tujih virov, vladne publikacije in uradne statistike, referenčni priročniki, splošni in specializirani bibliografski vodniki ter vse, kar pokriva ti temi. V prvem poglavju bom predstavil lobiranje, njegovo opredelitev, njegovo zgodovino, predstavil bom interesne skupine, proces lobiranja, zakonodajno ureditev lobiranja, lobije in pomen lobiranja. V drugem poglavju bom predstavil korupcijo, torej njeno opredelitev, njen potek, vrste in ravni korupcije, vzroke in posledice korupcije, odkrivanje in preprečevanje korupcije merjenje korupcije ter prisotnost korupcije po posameznih področjih.

3

V tretjem poglavju bom združil prej omenjena pojma in ugotavljal povezave in razlike med njima, način prehoda iz enega v drugo; predstavil bom tudi nekatere primere iz medijev. V tem poglavju je bistvo mojega magistrskega dela, torej ugotavljanje povezave med pojmoma lobiranje in korupcija. V četrtem poglavju bom opisal lobije in korupcijo v Sloveniji ter povezavo lobiranja in korupcije v Sloveniji. Dodal bom tudi rezultate raziskav za področji lobiranja in korupcije v Sloveniji in poskusil ugotoviti stanje v Sloveniji. Zaključil bom s sklepom, v katerem bom povzel magistrsko delo, njegovo bistvo in glavne ugotovitve, do katerih sem prišel pri pisanju magistrskega dela. V sklepu bom ali potrdil ali ovrgel v uvodu postavljene delovne hipoteze.

1 Opredelitev lobiranja

1.1 Opredelitev lobiranja Obstaja več opredelitev lobiranja. Mogoče najkrajša, kar sem jih zasledil, je napisana v knjigi Lobiranje je vroče (Novak idr., 2006, 36) in pravi, da je lobiranje metoda legalnega pritiska na zakonodajalce, pri čemer gre za usmerjeno komuniciranje z vplivnimi javnostmi, kot so vladni organi in uradniki, parlament in člani parlamenta ter politične stranke. Ta definicija je, kot sem napisal, mogoče najkrajša in zato ni popolna oz. ni dovolj obsežna, da bi podrobneje opredelila lobiranje. Potrebno jo je dopolniti z oblikami, v katerih se lobiranje pogosto pojavlja, torej v obliki prispevkov za volilne kampanje ali v obliki kupovanja vpliva na druge načine, kar sta dodala Harstad in Svensson (2006, 2). Beseda lobiranje ima neprijeten prizvok, saj številni ljudje najprej pomislijo na neprimerno in na nek način pokvarjeno manipulacijo s čistim političnim procesom. Lobiranje kljub temu ostaja popolnoma korekten način delovanja, vse dokler se upoštevajo neka temeljna pravila (Black, 1995, 100). Lobiranje lahko v najširšem pomenu pomeni kakršnokoli obliko komunikacije med dvema posameznikoma, pri čemer ima eden od njiju namen vplivati na drugega. Lobiranje je kot tako ena od temeljnih sestavin demokratičnega procesa. Kovač (2001) opredeli lobiranje kot praviloma neformalno institucionalno mrežo, s katero se vpliva na odločitve subjektov v politično ekonomskih procesih. Predstavlja takšno neformalno mrežo medsebojnega nadziranja članov družbe, ki skuša preseči tržne nepravilnosti in omejenosti državnega intervencionizma. Kot temeljni cilj lobiranja opredeli vpliv na proces odločanja v imenu posebnih splošnih koristi ali koristi posameznih skupin ljudi. Kotler meni, da vsebuje lobiranje opravke z zakonodajalci in državnimi uradniki, da bi promovirali ali porazili neke zakonodaje ali pravila. To naredi lobiranje za specializirano

4

podfunkcijo upravljanja javnih odnosov (PR). Lobisti se pogosto skrivajo pred nazivom lobist in se predstavljajo kot politični svetovalci (Black, 1995, 30–31). Strateško gledamo na lobiranje kot na osnovno sestavino vseh strategij, je osebna komunikacija o političnih informacijah z javnimi funkcionarji. Informacije so lahko namenjene predsedniku, ministrom, vodilnim možem v podjetjih. Osebna komunikacija zahteva dostop do vodilnih oseb. Ta je zagotovljen z dolgotrajnimi povezavami in sodelovanji ter osebnimi odnosi (Baron, 2000, 223). Vodilne osebe v podjetjih so pogosto učinkovitejši lobisti, ker člani ministrstev in strank ter ostalih vladnih institucij rajši poslušajo odgovorne v podjetjih kot pa nekoga, ki ne nosi nikakršne odgovornosti. Lobiranje je pomembna funkcija managementa. Ključni cilj managementa, podjetja, organizacije ali posameznika je dodana vrednost. Ta je usklajena z vizijo in osnovno dejavnostjo. Komunikacijska funkcija je ob osnovni (proizvodni) središčna funkcija. Management z lobistično in komunikacijsko funkcijo ustvarja ugled, strateški kapital podjetja ter uresničuje cilje, tako da vpliva na vplivne javnosti (parlament, vlado in politične stranke), da ustvarijo podjetju najbolj ustrezno okolje za izvajanje osnovne dejavnosti (Novak idr., 2006, 36). Namen lobiranja je lahko pridobivanje državnih poslov ali seznanjanje nosilcev oblasti s poslovno politiko podjetja in obratno, seznanjanje managementa s političnimi odločitvami. »Najlepša« definicija lobiranja je mogoče ta, da je lobiranje legalna in organizirana oblika pritiska na zakonodajalce, ki jim ne podlegajo, ker so pod pritiskom, ampak ker ne vidijo razloga, da bi se upirali pritiskom. Lobiranje je najbolj vezano na zakonodajno vejo oblasti (parlament), kljub temu pa se dogaja tudi lobiranje izvršilne in sodne veje oblasti. V svoji idealni obliki, bi bili lobisti ponudniki informacij in komunikacijski posredniki, ki bi opravljali družbeno koristno delo z zapolnjevanjem razlik med panogami in vladami. Idealno naj bi lobisti torej pomagali panogam in vladi s povečevanjem toka informacij med različnimi panogami in vlado in tako pomagali izboljšati kakovost ustvarjanja zakonodaje in sporočanja panožne ponudbe vladi. Pojma lobiranje ni mogoče opredeljevati brez poznavanja opredelitve moči. Definicija moči je zelo pomembna s stališča lobista, ki mora svojo moč uveljaviti pri lobiranju in izkoristiti moč lobiranca za uresničitev oz. za doseganje svojih ciljev. Po Webru (1964, 320) je moč sposobnost posameznika, organizacije ali skupnosti, da uveljavi svojo voljo kljub odporu prizadetih strani, ki so lahko prav tako posamezniki, organizacije ali skupnosti. Po Lipovcu (1987, 305) je moč zmožnost, verjetnost, spretnost posameznika, da uveljavi lastno voljo, vrednote, zamisli, pravice ali zahtevane normative delovanja v razmerjih z drugimi položaji. Z drugimi besedami: gre za moč oz. sposobnost vplivati na določeno osebo, da stori nekaj, česar drugače sama po sebi ne bi. Praksa (in s tem posledično literatura) zahodnih demokracij kaže na še en pomemben element lobiranja: lobiranje izvajajo profesionalni lobisti, ki nastopajo kot vezni člen med interesno skupino in odločevalcem. Za proces lobiranja je torej značilno, da komunikacija med interesno

5

skupino in poslanci ne poteka neposredno, ampak preko posebnega agenta. Razlog, zakaj se interesne skupine obrnejo na posebnega agenta, torej na določenega lobista, pa je, ker verjamejo, da ima ta lobist neko moč nad odločevalcem ali sposobnost, da prepriča odločevalca v delovanje v skladu z njihovim interesom. Lobiste se ocenjuje po njihovem dosedanjem delu, torej po njihovi uspešnosti pri lobiranju in po omrežju znancev, torej po zmogljivosti dobiti dostop do odločevalca in ga uspešno lobirati (Baines idr., 2004, 371–376). Glede na vse zgoraj naštete definicije, če jih na kratko povzamem, lahko opredelim lobiranje kot način vplivanja, ki je usmerjen na odločevalce, pri čemer so ti odločevalci, ki jih sedaj lahko že imenujemo lobiranci, pripadniki zakonodajne ali izvršilne veje oblasti. Če vplivanje ni usmerjeno na sprejemanje političnih odločitev v procesu vladanja, kot je definicija lobiranja v ožjem smislu, gre za neko prepričevanje in za lobiranje v klasičnem pomenu.

1.1.1 Kratka zgodovina lobiranja Lobiranje obstaja že toliko časa, kot obstaja pojem vladanja, saj so vedno obstajali osebki in združbe oseb, ki so hoteli vplivati na odločitve političnih subjektov. ZDA veljajo za zibelko lobiranja, saj so v 19. stoletju tam tudi začeli uporabljati izraz »lobist«. Obstaja več različic, ki opisujejo poreklo pojmov lobi in lobiranje. Po eni od zgodb, se je ta pojem pojavil v hotelu Willard v Washingtonu, kjer ga je uporabljal Ulysses S. Grant kot opis političnih pogajalcev in trgovcev, ki so se pogosto zadrževali v preddverju (»lobby«) tega hotela, da bi imeli dostop do Granta, ki se je pogosto zadrževal tam, ko je užival v cigarah in brandyu. Po drugi, bolj verjetni različici pa pojem lobiranje izvira iz britanskega parlamenta, kjer se je uporabljal že v štiridesetih letih devetnajstega stoletja. Člani britanske javnosti so lahko šli v osrednje preddverje parlamenta in zaprosili za srečanje s svojim predstavnikom v parlamentu (Lobbying - Wikipedia, the free encyclopedia, 2007). Lobisti so običajno zastopali interese premožnejših manjšin, zato so se v preteklosti predstavljali kot politični svetovalci, kar se ponekod še dandanes. Širša javnost si jih je predstavljala kot debeluhe s cigaro, ki ob obloženi mizi podkupujejo predstavnike oblasti. Če do neke mere pregledamo zgodovino, mogoče ta predstava niti ni bila tako zelo napačna. V ZDA je lobiranje že več kot šestdeset let normativno urejeno in registrirano (od leta 1946), o sami moči, pomenu in vplivu pa govorijo ogromne vsote denarja, namenjenega za te dejavnosti, ki so kot takšne obdavčljive glede na t. i. Federal Registration Act. Zakon ZDA iz leta 1946 (Legislative Reorganization Act of Lobbying) lobista opredeljuje kot vsako osebo, ki samostojno, preko posrednika ali osebe, ki je pri njej zaposlena oz. je v drugem razmerju, direktno ali indirektno nagovarja, zbira ali prejema denar ali druge vredne stvari z glavnim namenom vplivanja oz. pomoči za sprejetje ali preprečitev sprejema določenega zakona, ki ga sprejema Kongres.

6

Pomen lobiranja je torej v najrazvitejših demokratičnih državah pridobil na veljavi po drugi svetovni vojni, posredno legalizacijo pa je lobiranje doživelo že celo v obdobju po prvi svetovni vojni (Florjančič, 2001, 3–4). Razvoj lobiranja je dokaj hiter tudi v Evropi, le na legalni ravni je še nekaj zaostanka, saj nekateri menijo, da je to področje že posredno dovolj urejeno, mogoče pa, ker si ne želijo, da bi bilo bolj urejeno.

1.1.2 Lobiranje v sedanjosti Lobiranje v sedanjosti so še vedno tajni dogovori med lobisti in lobiranci, ki za svoj prispevek pričakujejo neko kompenzacijo. To lahko pripišemo slabi zakonski ureditvi področja lobiranja. Lobiranje še vedno deluje v nekem sivem območju dovoljenega, ker pa je večinoma na štiri oči, je zelo težko dokazovati kazniva dejanja, kot je korupcija. Dandanes se lobisti več ne predstavljajo kot politični svetovalci, ampak predstavljajo svojo dejavnost kot odnose z javnostjo. Lobisti so običajno premožnejši, njihova najpomembnejša lastnost, ki jim omogoča njihovo delo pa je, da so dobro povezani (so posamezniki s širokimi mrežami poznanstev). Pomembna so omrežja znanstev. Zakonsko je lobiranje najbolj urejeno v ZDA, kjer pa se kljub temu pojavljajo številne zlorabe sistema lobiranja in zlorabe položajev lobirancev. V EU in njenih članicah je lobiranje manj zakonsko urejeno in se še razvija. Lahko rečemo, da je lobistična panoga ena od trenutno najhitreje rastočih.

1.1.3 Lobiranje v prihodnosti Za lobiranje v prihodnosti predvidevam, da se bo še naprej razvijalo, vedno več bo lobistov, upam pa, da se bo to področje tudi zakonsko bolj uredilo. Z večjo zakonsko ureditvijo se bo lobiranje otreslo povezave z nezakonitim delovanjem, saj je ravno zaradi te povezave mnenje javnosti usmerjeno proti lobiranju. Z uporabo svetovnega spleta (interneta) bodo tudi posamezniki sposobni pridobiti večjo moč in pritegniti množice v podporo lastnemu mišljenju. Že se pojavljajo blogi in spletni časopisi, ki dajejo posameznikom določeno moč, da lahko predstavijo svoje razmišljanje. Vedno bolj se prebuja družbena zavest, ki ne dovoljuje več popolnega uveljavljanja interesov posameznikov.

7

1.2 Interesne skupine1

Interesne skupine so zelo pomemben inštrument vpliva. Interes vsakega posameznika je ustvarjanje čim večjega dobička oz. koristi zase. Vsakdo si torej želi prek nekih osebnih interesov povečati lastno blaginjo. Ko pa govorimo o nacionalnem interesu naroda oz. države, je potrebno doseči konsenz, ki bi združil čim več omenjenih osebnih interesov. Le tako je možno povečevanje blaginje vseh prebivalcev države. Iz tega sledi, da je nacionalni interes najvišji interes in naj bi presegal raven interesov posameznikov, skupin in predvsem lobijev. Tu se pojavljajo prvi problemi, saj močni politični lobiji prek državne oblasti lahko uveljavljajo svoje interese in jih celo imenujejo nacionalni. Interesne skupine so eden od glavnih akterjev v procesu oblikovanja in sprejemanja političnih odločitev. Delovanje interesnih skupin se razlikuje od skupine do skupine in je po navadi povezano z njihovo velikostjo in organiziranostjo.

1.2.1 Interesne skupine Literatura ponuja množico definicij interesnih skupin, po mnenju številnih avtorjev pa je eden od temeljnih problemov pri preučevanju interesnih skupin prav problem definicije preučevanega pojava. Po Brezovšku (1995, 19) je vsaka skupina, ki poskuša izvajati vpliv na vlado (oblast), interesna skupina. Po Wilsonu (1990, 157) je interesna skupina organizacija, ločena od države, ki skuša vplivati na javne politike. Po Richardsonu (1993, 1) pa je interesna skupina tista skupina, ki oblikuje svoje zahteve tako, da politične avtoritete prisili v avtoritativno alokacijo. Interesne skupine združujejo posameznike, ki želijo skupaj uveljaviti interes. S sociološkega pogleda lahko skupino razumemo kot socialni sistem, ki združuje člane skupine, ki med seboj komunicirajo in imajo neko skupno identiteto (družina, nogometna ekipa, vojska). S politološkega pogleda je interesna skupina organizacija, vključena v civilno družbo in ločena od države, ki skuša vplivati na javne politike (Kurir Borovčič, 2003, 8). Interesne skupine so ključnega pomena pri procesih javne izbire, ko še posebno skozi lobiranje izkazujejo svojo vztrajnost in svoje organizirane interese. Interesne skupine morajo biti sposobne vplivati na politične procese (Persson, Tabellini, 2000, 3–4). Po nekaterih teorijah se kot ožji pomen interesnih skupin navajajo skupine pritiska (pressure groups), ki izražajo zahteve do javnih avtoritet oz. do vladajočih slojev, do posameznikov ali do skupin in kot metodo uporabljajo sankcije in grožnje. V večini primerov se bosta termina interesna skupina in skupina pritiska uporabljala sinonimno (Bibič, 1995, 1–9). Interesne skupine v politološkem smislu so tiste družbene skupine, ki za uveljavljanje svojih in/ali širših interesov skušajo vplivati ali vplivajo na politični proces, medtem ko skupine pritiska (to je lahko in

1 Povzeto po: Šiftar, 2003, 33; Jaklič, 2006, 18.

8

navadno tudi je le ena izmed metod delovanja interesnih skupin) za uveljavljanje svojih interesov uporabljajo grožnjo sankcije (Vouk, 2003, 12). Nekatere interesne skupine so organizirane, druge delujejo v neorganizirani obliki, pri čemer moramo upoštevati dejstvo, da so organizirane interesne skupine v večini primerov uspešnejše od neorganiziranih. Interesi so kot gonilo človeške družbe od nekdaj prisotni v političnem procesu, interesne skupine pa ponujajo možnost, da te interese predstavljajo nasproti državi, pri čemer se postavljajo tudi kot pomemben element politične participacije in politične mobilizacije. Seveda pri tem ni zanemarljivo dejstvo, kakšna je sama narava političnega sistema v odnosu do politične participacije in do interesnih skupin ter katere interesne skupine ta sistem sploh dopušča. Politični sistem mora biti na osnovi kriterija organizacije oblasti in sodelovanja državljanov pri politični oblasti definiran kot demokracija, da imajo interesne skupine pravno formalno možnost, da se organizirajo in delujejo (Kurir Borovčič, 2003, 9).

1.2.2 Razmerje med interesnimi skupinami in politiko2

Politika je bistveno povezana z igro legitimnih in nelegitimnih interesov do te mere, da je njen temeljni problem v tem, ali priznava konflikte in kako jih razrešuje, in če pri tem uspe, je potrebno razjasniti način, kako uspe razreševati in presegati napetosti med partikularnimi (individualnimi in skupinskimi) interesi in oblikovati skupne interese, tako da bi v kar največji meri vsebovali legitimne interese posameznikov in njihovih interesnih skupin. Državljani se sporazumevajo s politiki na dva načina: skozi volitve in skozi lobiranje organiziranih interesnih skupin. Pri tej trditvi zanemarimo ostale načine političnega udejstvovanja, kot so protesti. Na načelni ravni ni težko razmejiti interesne skupine od političnih strank; naloga političnih strank je predvsem, da tekmujejo za oblast, interesne skupine pa si predvsem prizadevajo za vpliv na oblast (zaradi česar so včasih imenovane kar skupine vpliva).

1.2.3 Lobiranje kot glavna oblika delovanja interesnih skupin3

Interesne skupine so v sodobnem političnem prostoru demokratičnih sistemov eden glavnih soustvarjalcev politik. Kot take nastopajo tako na ravni ZDA in EU, kjer njihovo število strmo narašča, s tem pa tudi njihov vpliv.

2 Kurir Borovčič, 2003, 9; Vouk, 2003, 14; Persson, Tabellini, 2000, 10 in 159–199. 3 Povzeto po: Kurir Borovčič, 2003, 14–15; Žagar, 1995,,57–58; Getz, 1993, 242–267.

9

Interesne skupine vplivajo na odločevalce z različnimi metodami oz. tipi delovanja, na osnovi katerih je mogoče opazovati in raziskovati interesne skupine same in jih klasificirati (Tabela 1.1, str. 10). Delovanje interesnih skupin moramo torej opazovati in raziskovati med drugim tudi po njihovih metodah: razpon njihovih dejavnosti sega od prijateljskega prepričevanja (neposrednega ali posrednega, izrecnega ali implicitnega), navezovanja medsebojnih stikov, pantuflaže, vplivanja na javno mnenje, organiziranja stavk in demonstracij in raznih groženj (z ugrabitvijo, ubojem, organiziranjem nemirov), vse do prefinjene ali grobe korupcije in mafijskih zvez. Možnosti in praksa uporabe dopustnih in nedopustnih metod v delovanju interesnih skupin, ki se pogosto vpletajo v razvpite politične škandale in afere, sproža ne le moralne indignacije do sveta skupin pritiska in do lobiranja, marveč tudi njihovo avtoreguliranje s statuti in drugimi pravili ter etičnimi kodeksi in pravno reguliranje, ki v demokratičnih pravnih državah skuša omejiti takšne pojave. Med eno izmed najbolj normalnih oblik, preko katerih interesne skupine vplivajo na politični proces, uvrščamo lobiranje, ki postaja vse pogostejša praksa, ki je doma sicer predvsem v ZDA, od koder se širi tudi v druge dežele. Lobi je termin, ki ga je treba v strogem pomenu besede razlikovati od interesne skupine, saj pomeni posameznika ali organizacijo, ki deluje na račun drugega z namenom vplivati na koncepcije ali odločitve javnih oblasti, čeprav se uporablja tudi v manj ali bolj širokem pomenu. Raziskave, npr. glede ZDA, opozarjajo, da je število lobijev in količina lobiranja v zadnjih desetletjih silno narasla. Zlasti aktivni so bili ekonomski lobiji, povečalo se je število predstavnikov korporacij in drugih institucionalnih lobijev, razmah so doživele številne odvetniške pisarne, ki jih interesne skupine angažirajo pri vplivanju na državne organe. Povečalo se je tudi število lobistov s področja neprofitnega sektorja, zastopnikov gospodarskih interesov iz tujih držav itn. Čeprav imajo glede na resurse podobno sposobnost pri lobiranju organizirani ekonomski interesi, je za novejše obdobje značilna nesorazmerno hitra rast lobijev s področja javnih interesnih skupin. Poleg lobiranja sicer obstajajo še drugi načini, na katere bi različne pojavne oblike organiziranih interesov lahko v sodobni družbi uveljavile svoje posebne interese. Pomembno vlogo pri tem lahko igrajo različne dejavnosti v »državljanski bazi« in mobilizacija ljudi za določen cilj ter oblikovanje in usmerjanje javnega mnenja oz. javnomnenjski pritisk pri posameznih aktualnih družbenih zadevah. Ti načini so tako poleg že omenjenega lobiranja objavljanje raziskovalnih poročil, objavljanje javnomnenjskih raziskav, pričanja pred javnimi telesi, pravna dejanja, osebno služenje v organih javnih teles ter grajanje konstituence, kamor spadajo organiziranje, šolanje, odnosi z mediji, oglaševanje ter direktna pošta. Vsaj do določene mere različne oblike organiziranih interesov rabijo tudi te metode, ki pa praviloma terjajo veliko vloženega dela in energije, njihovi rezultati pa so lahko zelo negotovi. Takšne oblike dela poleg vsega naštetega od nosilcev specifičnih interesov praviloma terjajo, da se javno izpostavijo, česar ti pogosto ne želijo. Prav zato bo lobiranje za različne oblike organiziranih interesov ostalo pomemben, če že ne kar poglavitni način vplivanja na procese političnega odločanja za uveljavljanje njihovih specifičnih interesov.

10

Tabela 1.1: Klasifikacija interesnih skupin.

Kriterij Tip interesne skupine 1. Organizacija Organizirane in neorganizirane 2. Odnos do vlade Insiderske in outsiderske 3. Socialni in družbeni problem Selekcijske in promocijske 4. Obravnavana tematika Single issue skupine (oblikovane okrog ene

problematike) 5. Situacijski interes Situacijske in kontinuirane 6. Članstvo Odprte in zaprte 7. Mobilizacijski interes Latentne, solidarnostne in formalne 8. Članstvo, kolektivna akcija in promocija

skupnega interesa Skupine pritiska in vladne agencije

Vir: Kurir Borovčič, 2003, 10.

1.3 Proces lobiranja4

Proces političnega lobiranja zajema vso zakonodajo, regulativo in pogajanja v zvezi s pogoji na področju javnih naročil, subvencij in dotacij. To lobiranje pomeni razširjen vidik demokracije, saj je tako volivcem omogočeno, da ne odločajo zgolj o tem, kdo jih bo zastopal, temveč predvsem o tem, kako jih bo zastopal. Ljudje, ki sprejemajo odločitve, pogosto nimajo informacij, kakšne posledice bi določen zakonski predlog imel za določena specifična območja. Na tem mestu nastopajo lobisti, ki imajo dobre odnose s tistimi, ki sprejemajo odločitve. Za dobro vzdrževanje odnosov se poslužujejo srečanj ob kavici v vladnih prostorih, vabil ministrom na kosila ipd. Proučevanje lobiranja je pogosto zelo oteženo, ker potekajo te dejavnosti pogosto tajno ali vsaj javnosti prikrito. Na eni strani nosilci posameznih organiziranih interesov praviloma ne želijo, da bi jih javnost neposredno povezala s sprejemom določene politične odločitve, na drugi strani pa poslanci in visoki državni uradniki pogosto nočejo pokazati, da so naklonjeni posamezni interesni skupini ali od nje odvisni. Tako kot za politične procese nasploh lahko tudi za lobiranje trdimo, da gre za igro denarja in politične ter družbene moči. Dejansko gre za menjavo, ki je bolj ali manj uravnotežena. Lobisti voljenim funkcionarjem prispevajo finančna sredstva za njihove volilne kampanje in uspešno delovanje njihovih političnih strank, prav tako jim preko svoje organizirane interesne mreže na terenu lahko pomagajo tudi pri pridobivanju glasov na volitvah. Pomembno blago, ki ga lobisti

4 Povzeto po: Završnik, 2001, 10; Kurir Borovčič, 2003, 21; Jaklič, 2006, 15; Žagar, 1995, 58–60; Mueller, 2003, 481–496.

ponujajo izvoljenim predstavnikom, državnim funkcionarjem in tudi uslužbencem državne uprave, so manj znane in manj dostopne informacije o zadevah, o katerih se odloča v političnem sistemu. Pri tem lobisti pogosto poskrbijo, da so te informacije predstavljene v določenem kontekstu ali celo ustrezno prikrojene tako, da govorijo v prid rešitvi, ki jo določeni organizirani interes zagotavlja. Izvoljeni predstavniki omenjene usluge lobistom vrnejo tako, da v določeni instituciji političnega sistema zagovarjajo in glasujejo za rešitev, ki jo predlaga ali vsaj podpira določena interesna skupina. Zakonodaja je pri urejanju te pogosto prikrite menjave pogosto nemočna tudi takrat, ko skuša uokviriti in omejevati vsaj finančne transakcije, povezane z lobiranjem. Lobiranje je mogoče predstaviti tudi s pomočjo komunikacijske vede. V komunikacijskem procesu lobiranja nastopajo trije subjekti (Fink Hafner, 1994, 41): interesna skupina, posrednik – lobist in lobiranec oz. odločevalec. Glej Sliko 1.1 za prikaz poteka komunikacije pri lobiranju. Slika 1.1: Potek komunikacije pri lobiranju.

Lobiranec

Lobist

Interesna skupina

Vir: Hull, 1992, 92; nav. v: Vouk, 2003, 19. Blago, s katerim subjekti trgujejo, je informacija. Lobiranje je učinkovito v tistem primeru, ko med akterji obstaja dvosmerna komunikacija. Pri lobiranju ne gre samo za posredovanje informacij s strani lobista, temveč tudi za pridobivanje povratnih informacij s strani lobiranca. Pomembna naloga lobista je, da pridobi informacije o tem, npr. kakšen predlog zakona se pripravlja, in o tem obvesti svojega naročnika.

11

12

1.3.1 Primeren čas za lobiranje5

Učinkovitost lobiranja ni odvisna le od vloženega napora, marveč tudi od pravega tempiranja in časovne usklajenosti. Navadno velja pravilo »čim prej, tem bolje«, četudi se včasih prav akcije v zadnjem trenutku izkažejo za najučinkovitejše. Če to ne uspe, se lahko začne razmišljati o dolgoročnejših kampanjah, usmerjenih mesece ali celo leta naprej. Čas pred volitvami je odličen, saj ima pričakovanje volitev na politike poseben učinek. Meseci tik pred volitvami so zato najboljši trenutek za lobiranje, saj so politiki v tem obdobju mnogo bolj dojemljivi za interese svojih volivcev; želijo si namreč zagotoviti ponovno izvolitev. Pozabiti se ne sme tudi na tekmece, saj si tudi oni želijo biti izvoljeni in lahko jim tudi uspe, zato se ne želi usmeriti svoje aktivnosti zgolj na enega politika, saj lahko niti ne bo izvoljen, ampak na več, nikoli se ne sme preferirati posameznega kandidata. Tako je več možnosti za uspeh, izgubi se pa nič, saj se vsi potegujejo prav za glas. Toda če zadeva, za katero se lobira, velja za kočljivo in bi utegnila biti med volivci sporna, je morda bolje, da se počaka na čas tik po volitvah. Najbolje je kontaktirati s politikom, tik preden zadeva postane v javnosti aktualna, če se ve, da bo določena tema vsak trenutek postala aktualna. Hvaležen bo za takšne informacije, saj ga tako situacija ne bo doletela nepripravljenega. To pa omogoči, da predstavi svojo vizijo kot prvi. Pri vsakem javnem vprašanju, ki se navezuje na daljše časovno obdobje, so prisotni trenutki, ko je zadeva na višku aktualnosti. Ti so običajno posledica novosti in sprememb v razvoju dogodkov, kar izstreli vprašanje prav na naslovnice časopisov. V takšnih trenutkih je dojemljivost politikov za ta vprašanja večja. Hitra reakcija pred oz. med takšnimi periodami je lahko zelo uspešna za lobista. Če ima odlične sposobnosti na področju javnega komuniciranja, lahko takšne momente lobist izzove tudi sam. Najboljši trenutek za lobiranje organov zakonodaje in izvršilne oblasti, če je verjetno, da se je situacija spremenila do te mere, da bo prišlo do sprememb na področju zakonodaje, je, tik preden pride zadeva v parlament. Veliko lažje je vplivati na nastajajoči zakon kot pa na že veljavni zakon. Še vedno je čas, da se sodeluje med zakonodajnim postopkom. Če je že prepozno, da bi bil med prvimi, ki bi podal svoje mnenje o določeni temi, je še vedno čas, še preden je zakon sprejet. Možnosti so sicer izjemno nizke, spoznalo pa se bo prevladujoče politično ozadje, kar bo v pomoč pri nadaljnjih pogajanjih. Splošno se lahko lobira pravzaprav kadarkoli ne glede na to, ali je vprašanje v javnosti aktualno ali ne, saj se s tem obvešča svojega predstavnika, kakšni so interesi in kakšno je zadovoljstvo z njegovim delom.

5 Povzeto po: Pičman, 2000, 7–8; nav. v: Vouk, 2003, 19–20.

13

1.3.2 Načini, metode in tehnike lobiranja6

Lobirati ali bolje rečeno zavedati se o potrebnosti lobiranja se prične najpogosteje takrat, ko je zadeva že kritična, takrat pa je lobiranje izjemno drago, naporno ter časovno izredno zahtevno. Lobiranje ne pomeni samo pritiska. Sestavljeno je iz spremljanja, predstavljanja, dokazovanja in šele na zadnji stopnji, če je to nujno potrebno, tudi iz pritiska (SPDP) (Slika 1.2 na strani 14). Kakorkoli, večina političnih odnosov z javnostmi, ali t. i. PR (public relations), kamor spadajo različna povabila ministru, da govori na prireditvi ali sejmu, ob odpiranju obrata, programi za izboljšanje kontaktov s politiki, pošiljanje kratkih sporočil o delovanju podjetja ali lansiranju novega proizvoda politikom ipd., nima nobene direktne povezave z lobiranjem. Najpomembnejše mesto ima vsekakor raziskovalno analitično delo. Poleg dejstva, da mora lobirani primer vzdržati strokovno presojo, je zelo pomembno narediti raziskavo področja problema. Obstajajo tri ključna vprašanja lobiranja, ki si jih mora lobist zastaviti (Gruban idr., 1997, 45): o tem, kdo je v danem primeru odločevalec; o tem, kdo vpliva na odločevalca; o tem, komu se lahko predstavi primer. Razumeti je potrebno ciljne potrebe odločevalcev, njihove skrbi (kaj zanje pomeni sprejetje ponujenega predloga) in občutljivost. Odkriti in proučiti je potrebno vsako izjavo oz. dejstvo, predvideti argumente, ki nam nasprotujejo, in jih proučiti tam in takrat. Ne sme se jim pustiti časa, da si oblikujejo napačno sodbo. Neprijetnih informacij ali dejstev se ne sme pometati pod preprogo. Odločevalci jih bodo sami ali s pomočjo konkurentov slej ko prej odkrili sami. Pri lobističnem delu zelo pomagajo kontakti, še posebej, če so grajeni v času, ko je bila stranka v opoziciji ali uradnik na začetku kariere. Omogočajo lažji prihod skozi vrata odločevalcev in lažje se doseže pozoren pogovor. Tako kot vsi ljudje so tudi odločevalci prijaznejši in bolj naklonjeni tistim, ki delajo z njimi. Pomembno je poznati in biti poznan pri tistih odločevalcih, ki lahko določijo, pretehtajo, pregledujejo, popravljajo ali odobrijo politične ali komercialne odločitve, ki zadevajo lobistovo podjetje. Z njimi je potrebno zgraditi odnos in postati njihov vir informacij. Najpomembneje je razumeti delovanje sistema (kdo v resnici sprejema odločitve) in igrati po njihovih pravilih ali vsaj v okviru teh pravil imeti dovolj močan »primer«. Lobiranje je vsaka dejavnost, ki usmerja oz. vzpodbuja aktivnost institucij vladanja. Lobiranje ni omejeno na doseganje »največ v danih okvirih«, ampak je usmerjeno v doseganje prednosti s spreminjanjem teh omejitev. Najpomembnejši in najobsežnejši korak v procesu lobiranja je spremljanje. Pomembnosti spremljanja se ne more zanemariti, kajti če se ta korak zamudi, je nadaljnji postopek lobiranja napornejši in dražji. S pravočasnim vključevanjem v komunikacijo se prepreči sprejetje neželene

6 Povzeto po: Vouk, 2003, 21–26.

odločitve. Ena od pomembnih nalog lobiranja je tudi stalno spremljanje zakonodajnega razvoja in družbenih dogajanj. Slika 1.2: Štirje koraki lobiranja (SPDP).

Vir: Vouk, 2003, 22. Spremljanju sledi predstavljanje. Odgovorni osebi ali instituciji, ki pripravlja določen predlog, se predstavijo posamična stališča oz. predlogi. Dobro je, če lobist pri svoji argumentaciji posreduje podatke raziskav in poročila raznih strokovnih institucij ali po potrebi pripravi simulacije v smislu »kaj bi se zgodilo, če …«. Pri tem je pomembno, da so podatki resnični in preverljivi. Idealno je, če je prejel zakonodajalec v fazi izmenjave informacij zadostno količino informacij, ki so mu primer razjasnile do te mere, da se lahko ustrezno odloči. Če do tega pride, se lobistični proces lahko s tem zaključi. Zelo pomembno je, da se predlog predstavi pravim osebam, ki imajo možnost oz. kompetenco o njem odločati, sicer še tako dobra predstavitev ne bo obrodila sadov. V primeru, da se odločevalec ne more odločiti, ker so mu bili predstavljeni različni interesi lobijev, mora lobist z dokazovanjem prepričati odločevalca. Dobri lobisti celo predstavijo slabosti predlogov, ker je to bolje, kot če zanje odločevalec izve drugje. Pove dobre in slabe strani ter razjasni, zakaj argumenti »za« pretehtajo nad onimi »proti«. V tem koraku gre za dokazovanje prednosti lastne rešitve in prikazovanje slabosti nasprotnega predloga. Splošnega recepta ni, v splošnem pa gre za izrabo treh argumentacijskih postopkov: prednosti lastne rešitve, slabosti nasprotne rešitve ter pozitivni in negativni primeri iz domače in tuje prakse. Zaradi posredovanja teh informacij lobirancu, ki do tega trenutka ni razpolagal s pomembnimi podatki, je možno reči, da je lobist brezplačen servis države, ki skozi argumentacijo in raziskave priskrbi podatke. Ko pa lobistu zaradi različnih razlogov ne uspe uveljaviti interesa, ki ga

14

15

zastopa, mu preostane samo še zadnja možnost – to je točka pritiska (v nasprotju z ostalimi koraki, ki potrebujejo več aktivnosti). V kolikor se lobist poslužuje samo tega koraka, je težko govoriti o lobiranju, kajti lobiranje pomeni dvosmerno komunikacijo. Pri pritisku je komuniciranje enosmerno. Izvajalec pritiska, lobist, je v tem primeru ob enega najpomembnejših elementov komuniciranja, to je povratna informacija, ki je ne prejme od lobiranca, kar je eno ključnih pravil lobiranja, saj so informacije temelj za uspešno lobiranje. Glede na to, da pritisk v večini primerov izključuje kombinacijo »win – win« oz. možnost nadaljnjega dialoga, se vedno poraja vprašanje o pritisku kot legitimni in učinkoviti potezi v lobiranju. Lobiranca, se lahko razume na eni strani kot zastopnika javnih interesov (izvolitev ali imenovanje), ki je ujet v »dvojnost«, saj je na eni strani razsodnik (z upoštevanjem razuma), na drugi strani pa posrednik (z upoštevanjem svojega volilnega telesa). To pomeni, da v kolikor je ključni cilj zastopnika ponovna izvolitev, bo najverjetneje kot razsodnik upošteval argument, medtem ko bo v primeru posrednika upošteval pritisk števila. Seveda je odločitev odvisna od trenutne družbene ter politične dinamike. Glede na to, da zakonodajni sistemi postajajo vedno bolj zapleteni, morajo lobisti, ki želijo profesionalno opraviti svoje delo, hkrati spremljati delovanje posameznih organov v povezavi s posameznimi nacionalnimi politikami. Vedeti je treba, kateri dokument se trenutno pripravlja, kdo ga pripravlja ter kdaj bo dan v parlamentarno obravnavo, saj je učinek lobiranja najboljši prav v fazi priprave predloga, zato je na področju lobiranja potrebno upoštevati dve zlati pravili: »kdo – kaj – kdaj« in »najbolje je biti prvi«. Na splošno se lahko pri lobiranju zasledi naslednje tehnike dela z vladami in javno upravo: lobiranje – osebno vplivanje; objavljanje rezultatov raziskovalnih poročil – sklicevanje na znanost, objektivna dejstva; objavljanje rezultatov javnomnenjskih raziskav – sklicevanje na javno mnenje; sodelovanje pri delu vladnih in paravladnih delovnih teles – socialnogospodarski svet. Glavni problem, ki ga imajo interesne skupine pri pristopu k vladnim institucijam, je nezadostno poznavanje in razumevanje procesov sprejemanja političnih odločitev. V izogib temu je potrebno vedeti oz. poznati naslednje (Hull, 1992, 82–83): nivo razvitosti političnega sistema; kaj uradniki želijo doseči; kje v sistemu se sprejemajo prave odločitve; kaj je potrebno narediti, da bo uspešno; kdo so »ključni igralci«. Na tem mestu naj omenim še globalno razvrščanje strategij lobiranja v ZDA, ki se deli na dve skupini (Bibič, 1995, 13): notranje lobiranje; pri notranjem lobiranju gre za prizadevanje, da lobiji in lobisti navežejo in ohranijo čim tesnejše stike z oblikovalci politik in z njimi skušajo doseči svoj vpliv pri oblikovanju zakonov, predpisov…; zunanje lobiranje; pri zunanjem lobiranju pa ne gre za neposredne kontakte z državnimi organi, ampak za vplivanje mobilizirajo določeno skupino volivcev in nanje vplivajo preko t. i. volilne baze z demonstrativnimi akcijami ali finančnimi podporami kandidatom oz. političnim strankam.

16

1.3.2.1 Neposredne metode lobiranja7

Za čim učinkovitejše lobiranje se lobisti poslužujejo različnih direktnih metod (ki bodo v nadaljevanju naštete v padajočem vrstnem redu glede na učinkovitost) za dostop do predstavnikov državnih institucij. Osebna srečanja so najučinkovitejši način za predstavitev interesov, a hkrati tudi najtežje dosegljiv, saj politik zastopa tisoče ljudi in je prošnja za sestanek lahko ena izmed mnogih. V kolikor uspe dogovor za sestanek, se je o zadevi pomembno podrobno informirati in se pripraviti na vsa vprašanja odgovarjati umirjeno in racionalno. Dobro je tudi, da se politiku predloži pisni predlog, na katerega se bo kasneje lahko skliceval. Telefonsko komuniciranje je mnogo lažje izvedljivo od osebnih srečanj in zahteva dosti manj časa, ki je pri politikih ključni dejavnik. Pri telefonskem pogovoru se uporabi vljudno in enostavno pojasnjevanje, s čimer se doseže največjo učinkovitost. Problem pri telefonskem komuniciranju je, da se na klice lahko odziva več stopenj uradnikov, ki so zadolženi za posamezna področja, in do želenega politika zato mogoče sploh ne bo mogoče priti. Individualno napisana pisma (vključujoč faks, elektronsko pošto…) so najpogosteje uporabljena metoda posredovanja idej politikom. Ne glede na to, da ni neposrednega stika, pa je zato veliko bolj verjetno, da si bo prezaposlen politik vzel čas za pismo, kot pa bi si ga, če bi bil povabljen na osebno srečanje. Prednost tovrstnega komuniciranja je v tem, da se lahko predloge in stališča predstavi bolj premišljeno, urejeno in organizirano, kar v neposrednem dialogu pogosto ni mogoče. Pomembno pa je, da je predlog kratek in jasen ter vsebuje ustrezne vire in reference. Individualno naslovljena serijska pisma se uporabi takrat, ko se želi pobudo poslati večjemu številu političnih predstavnikov, ki bi utegnili prisluhniti interesom. Za tovrstna pisma je pomembno, da niso daljša od ene strani in so osebno podpisana. Serijska pisma (pisne kampanje) po navadi organizira lobirajoča skupina, ki skuša spodbuditi čim več ljudi, da bi pisali določenemu politiku z različnimi vrstami pisnih sporočil (osebna pisma, razglednice ipd.), vendar politiki kmalu spoznajo, da gre za organizirano pisemsko kampanjo. Elektronska poplava je tehnika, ki jo uporabijo nekatere interesne skupine, da bi poskusile s serijami telefonskih klicev, elektronske pošte, faksov itn. ponazoriti množičnost perečega problema, vendar je takšna reakcija pogosto zgrešena reakcija na frustrirajočo situacijo, saj navadno naleti na odpor. Politični predstavniki, katerih komunikacijske linije so prezasedene, navadno postanejo sovražno nastrojeni proti avtorjem takšnih sporočil.

7 Ozols, 1995; ASHA, 2000; nav. v: Vouk, 2003, 26 in Florjančič, 2001, 83–85.

17

Peticije so način, ki se ga najpogosteje poslužujejo neizkušeni začetniki. Politiki se za peticije navadno niti ne zmenijo in njihovo prebiranje, če že, predstavlja zgolj formalnost. Peticije so torej najmanj učinkovite od naštetih direktnih metod za dostop do predstavnikov državnih institucij.

1.3.2.2 Posredne metode lobiranja8

Za čim učinkovitejše lobiranje se lobisti poslužujejo naslednjih posrednih metod učinkovitega komuniciranja za posredno posredovanje interesov politikom, ki so v nadaljevanju naštete v padajočem vrstnem redu glede na učinkovitost (Ozols, 1995). Medijske kampanje so zelo uspešna metoda, kjer s pomočjo medijske podpore lahko v obliki člankov, oglasov, prispevkov ali drugih oblik poteka predstavitev interesov določene interesne skupine. S spretno manipulacijo imajo lahko mediji zaradi velike odmevnosti izjemen vpliv na politično ozračje, vendar so takšne metode navadno domena političnih strank in profesionalnih interesnih skupin, saj posamezniki le redko lahko pridobijo toliko medijske podpore. Usmerjene politične kampanje se razume kot koncentriranje naporov, s katerimi se poskuša vplivati na izid volitev na posameznem področju in so navadno zelo močno pogajalsko orožje. Poseben pomen ima metoda takrat, ko že relativno majhno število glasov lahko spremeni izid volitev. Takšna območja postanejo centri intenzivne kampanje za podporo kandidatom, ki so dojemljivi za določene interese, prav tako je posledica tudi močna kampanja proti tistim, ki imajo nasprotujoče interese. Metoda je zelo učinkovita, saj je tako mogoče spremeniti celo vlado – vendar je to skoraj vedno izven moči posameznika in jo zato lahko rabijo le velike organizirane interesne skupine. V sfero medijskega bombardiranja spadajo medijske predstavitve, organizacija medijsko odmevnih dogodkov in druge metode, namenjene ustvarjanju medijskih poročanj o specifičnem področju, ki se nanaša na naše interese, da bi se določena zadeva predstavila v najboljši luči. Politiki navadno spremljajo medijsko dogajanje, ki se nanaša na njihovo interesno področje, in učinek medijev je tako običajno zelo velik. Ta metoda je zato zelo priljubljena med interesnimi skupinami, četudi ni povsem izven dosega iznajdljivega posameznika. Pri iskanju strokovne pomoči se lahko obrne na registrirane lobiste, ki lobirajo za denar ali za uresničenje lastnih interesov. Nekdo izmed njih bo zanesljivo pomagal. Lobisti in lobistična podjetja glede njihove cene in kvalitete močno varirajo, zato se spusti v takšno akcijo le, če se najde osebo, ki se ji lahko zaupa in cenovno ustreza. Delovanje preko civilnega združenja poteka tako, da se lahko poskusi najti ali pa ustanoviti prostovoljno združenje, ki podpira interese. Poskuša se ugotoviti, katera organizacija ima podobne interese in bi utegnila podpreti predloge. Interesne skupine imajo svoje interese in

8 Povzeto po: Vouk, 2003, 27–28 in Jaklič, 2006, 62–63 in Florjančič, 2001, 85–87.

običajno omejene resurse, zato ni mogoče pričakovati, da bodo vsi člani nemudoma priskočili na pomoč ravno in samo enim, vendar pa imajo takšne skupine znanje in dostop do efektivnejših metod lobiranja. Delovanje preko politične organizacije, kar pomeni vključitev v politično stranko, da bi vplivali na njeno politiko, je, četudi izjemoma celo deluje, navadno že vnaprej izgubljena bitka. Navadno je namreč povezano z neskončnimi napori in dolgoročnim obdobjem uveljavljanja predlogov znotraj hierarhične strukture same stranke, kar bo sicer koristilo pri spoznavanju delovanja političnih strank, a bo hkrati pomenilo odaljitev od politikov, ki so člani drugih strank, in jih tako porinilo daleč stran od želenega cilja. Slika 1.3: Učinkovitost metod komuniciranja.

Vir: Jaklič, 2006, 63. Masivne demonstracije so pristop k reševanju problemov, ki je značilen za neinventivne interesne skupine. Sicer si bodo zagotovili nekaj medijske pokritosti, vendar je napor, ki je vložen v organizacijo, zanesljivo neproporcionalen z doseženim učinkom. Glede na pogostnost raznovrstnih demonstracij so politiki navadno že povsem neobčutljivi za tovrstne taktike. Skoraj vse druge tu naštete taktike bodo omogočile večji izplen. Osnovanje lastne politične stranke je včasih zadnja uteha za tiste, ki so nezadovoljni s politično situacijo, vendar je skoraj vedno že vnaprej obsojena na neuspeh. Izvolitev je namreč vedno izjemno težavna, četudi se neizkušenemu opazovalcu ne zdi tako. V vsakem trenutku je na političnem prizorišču prisotnih mnogo političnih strank; ena tako ne predstavlja nobene spremembe, zato je bolje izbrati katero izmed drugih taktik za uveljavljanje lastnih interesov, saj bo tako investirani čas gotovo bolje porabljen.

18

19

1.3.2.3 Taktike in pristopi9

Potem ko se že pridobi pozornost političnega predstavnika, bodisi poslanca bodisi člana kakšne stranke, se želi to priložnost izkoristiti in v zvezi s problemom kaj povedati. Pri tem se lahko uporabi v nadaljevanju naštete taktike oz. pristope (Ozols, 1995; Pičman, 2000, 8). Iskrena, poštena obrazložitev, torej neposredno sklicevanje na razum in logiko, je največkrat najboljši način za začetek pogovora. Mnogo politikov verjame v to, da lahko spremenijo svet na bolje, in nič ni narobe, če se jim ponudi priložnost, da to tudi storijo. Tak pristop je tudi najboljši za dolgoročne kampanje, saj resnica »skoraj« vedno na koncu zmaga, vendar ne gre pozabiti, da imajo v politiki poleg logike in racionalnosti pomembno vlogo tudi drugi faktorji in da ni nujno, da bo politiku uspelo izvesti ideje, v katere je sicer sam trdno prepričan. Poleg tega je treba vedeti, da resnica nima le enega obraza, in kar se nekomu zdi očitna, nesporna resnica, je za drugega poštenjaka z drugačnimi prepričanji in običajno tudi interesi navadna neumnost. Sklicevanje na ideologijo je lahko koristno, če je politični nasprotnik znan po svojem ideološkem prepričanju, če se lastne interese uvrsti v njegov vrednostni sistem in se jih spoji z njegovo filozofijo. Takšen pristop je učinkovit le v primeru, če je stališče kompatibilno vsaj z ideologijo politika. Toda nikar ne poskušati prikrojiti ideologije tako, da bi ustrezala lastnim interesom, saj bi to lahko bilo žaljivo. Pa še to: politik pozna svoja načela prav gotovo bolje od drugih. Resnicoljubnost je pomembna, zato nikoli ne lagati. Kredibilnost je najmočnejše orožje in le tako se lahko pridobi zaupanje. V izjavah seveda ni potrebno povedati vsega, a na vprašanja se vedno odgovarja po resnici. Laž ima že po pregovoru pa tudi v praksi in političnem svetu kratke noge in zaloteni si zaupanja nikdar ne bodo v celoti ponovno pridobili. Sklicevanje na politikov interes pride v poštev, če se zavzema za bolj ciničen pristop, se lahko poudari, kakšen vpliv bi imela ugodna razrešitev izpostavljenega problema na politikovo priljubljenost in možnost ponovne izvolitve. Že predhodno si je zato potrebno prizadevati pridobiti čim več informacij o relevantnem stališču javnosti in te podatke povezati s problemi stranke pri pridobivanju popularnosti v javnosti. Toda tak pristop bo učinkovit le, če bo uspelo politika prepričati, da bo to napolnilo volilne skrinjice s »pravilnimi« glasovi. S takšno taktiko velja biti še posebno pazljiv, saj so lahko namigi, da je politiku pomembnejša njegova kariera kot javno dobro, zelo občutljiva tema. Takšen pristop naj ima tako le naravo nadomestka katere izmed drugih taktik. Pomoč svojim junakom pomeni, da če je politični predstavnik razumevajoče narave, se lahko razmišlja tudi o prostovoljni pomoči pri politikovi naslednji kampanji. Politični predstavnik bo za tako pomoč hvaležen, saj se je pripomoglo k izvolitvi osebe, ki podpira enake ideje. Na ta način se bodo tudi veliko naučili o politiki, kar bo kasneje zagotovo v veliko pomoč. Pred tem pa se je potrebno prepričati, če je resnično pripravljen žrtvovati svoj čas in energijo, preden na slepo

9 Povzeto po: Vouk, 2003, 28–29; Jaklič, 2006, 65–66; Florjančič, 2001, 88–90.

20

plane v takšno akcijo. Prav tako je pomembno tudi to, da so osnovna prepričanja vsaj združljiva, če že ne identična s politikovimi. Pomisliti je treba tudi, kakšen učinek bi udeležba v predvolilni kampanji imela na druge udeležence volitev, saj se nikoli zagotovo ne ve, kdo bo zmagovalec. Grožnje so nekaj, za kar je škoda vsega truda. Če vse drugo odpove, je lahko to dovolj frustrirajoča situacija za lobista, da se zateče h grožnjam o izgubljenih glasovih na naslednjih volitvah. A takšne grožnje lahko uresničijo le izjemno vplivne ali pa premožne osebe, zato ni verjetno, da bodo politika uspeli ustrahovati. Toda če politik nasprotuje in se še lahko vodi kampanjo proti takšnim stališčem, še ni vse izgubljeno. Če pa tudi to ni več mogoče, je bolje napore usmeriti k dosegljivim ciljem.

1.3.2.4 Pravila učinkovitega lobiranja10

Pravočasnost je izjemnega pomena za učinkovit vpliv interesnih skupin, ki morajo dovolj zgodaj vstopiti v policy process. Najučinkovitejše je takrat, ko imajo uradniki v rokah še »prazen papir« in s svojimi informacijami interesne skupine lahko pomembno sooblikujejo prvotno besedilo policy iniciative. Za zagotavljanje pravočasnega vstopanja v proces oblikovanja zakonodaje je smiselno izgraditi dolgoročno sodelovanje z uradniki, ki jim lahko interesne skupine posredujejo svoje poglede in pobude glede prihodnjih politik, še preden te uradno pridejo na dnevni red oz. v obravnavo. Zavest o kompleksnosti policy procesa, torej procesa oblikovanja politik na nadnacionalni ravni, je neprimerno bolj kompleksna in manj pregledna kot policy proces na nacionalni ravni, zato je pomembno, da interesne skupine dobro poznajo proceduralne poti in institucionalne točke, kjer lahko lobirajo. V vseh fazah oblikovanja politik se namreč pojavlja potreba po dodatnih informacijah, ki bi lahko vplivale na določene odločitve in s tem posledično na interese, ki bi bili s tem prizadeti, iz česar je razvidno, da se v celotnem procesu odpirajo možnosti za vpliv lobistov na oblikovanje politik. Lobiranje poteka praviloma od spodaj navzgor, zato je uspešnost vplivanja na oblikovanje politike na tej ravni praviloma odvisna od pridobivanje podpore najnižjih uradnikov. V kolikor interesna skupina želi lobirati takoj pri vrhu hierarhije, se lahko zgodi, da bo opomnjena, da ni izkoristila običajnega procesa konzultacije. Potrebno je identificirati ključne javne uradnike (»prave uradnike«), saj so to le redko osebe, ki so na vrhu. Osebne in kulturne lastnosti lobistov (pravi lobisti) so pomembne za učinkovito lobiranje. Lobisti ne smejo biti širokopotezni, saj ti pri uradnikih ustvarijo negativen vtis iskanja enostranske, egoistične koristi ne glede na sredstva. Nasprotno pa so učinkovita postopno ustvarjena razmerja osebnega zaupanja, v katerem lobisti uravnovešajo zastopanje »svojih« interesov in razumevanje dejstva, da niso edini politični akter.

10 Povzeto po: Black, 1995, 103–108; Fink Hafner, 1995, 35–38.

21

Pravi pristop je sestavljen iz več delov: nikoli proti toku; učinkovit nastop; kontinuirana prijateljstva; lobiranje kot nikoli končan proces. Ti štirje deli sestavljajo t. i. pravi pristop in jih je potrebno uporabljati kot komplemente. V nadaljevanju so ti deli na kratko opisani. Prvi del je, da se ne sme nikoli proti toku. Za dosego učinkovitega lobiranja obstaja nenapisano pravilo »plavati s tokom, nikoli proti njemu«. Zaradi nepredvidljivosti in kompleksnosti političnega procesa interesne skupine ne morejo uspeti v nasprotju s prevladujočim pristopom h konkretnim politikam. Brezkompromisno upiranje po navadi vzbuja odpor uradnikov, s čimer je ogrožen zelo pomemben dober odnos z uradniki, ki je predpogoj pravočasnega in dobrega informiranja. Drugi del je učinkovit nastop, saj je izrednega pomena, da znajo lobisti predstaviti interese lobija oz. primernost svojih predlogov glede konkretnih politik. Za učinkovit nastop na sestankih so bistvene naslednje kvalitete: natančno izdelana strategija; vnaprej pripravljena vsebina pogovora; kratkost, jasnost in jedrnatost pri predstavitvi zadeve; prilagojenost priprav na sestanek glede na znane značilnosti uradnika (nacionalnost – jezik, kulturne posebnosti itn.); neposredna uporabnost predlogov za oblikovanje osnutka nove politike (konkretne informacije, že izdelani pisni predlogi itn.); pripravljenost sprejeti dejstvo, da je predstavljeni interes oz. predlog le eden izmed mnogih in je mogoče na zadevo gledati tudi z drugačnega zornega kota; vročitev pisnega stališča, predloga, lobirani osebi; oblikovanje in negovanje vtisa o lobistu kot zanesljivem viru informacij; upoštevanje neizogibne omejenosti »dometa« takšnega lobiranja. Tretji del so kontinuirana prijateljstva. Prepletanje poslovnih stikov s trajnim prijateljevanjem med lobisti in uradniki je zanesljiva podlaga za vzajemno zaupanje. To je tudi eden od razlogov, zakaj »instant« lobiranje ne pride v poštev. In kot zadnje je vedno potrebno gledati na lobiranje kot nikoli končan proces, saj glede na kompleksnost političnih procesov ni nikoli mogoče predvideti, kakšna bo končna odločitev, zato do konca ni mogoče napovedati, da je kakšna interesna skupina uveljavila svoj interes, iz česar izhaja, da je stalnost lobiranja ključnega pomena. To ne pomeni bombardiranje istih oseb z isto zadevo, saj se kaj hitro lahko sprevrže v nasprotje.

1.3.2.5 Štiri osnovne napake11

Sindrom vplivnih prijateljev je najpogostejša napaka, saj veliko ljudi misli, da lahko cilj doseže le s pomočjo prijateljev na vplivnih družbenih in političnih pozicijah. Sindrom vplivanja na oblast skozi želodec je prav tako pogosta lobistična zmota, ko se na predstavnike državnih institucij poskuša vplivati s prestižnimi kosili, večerjami in zabavami. Kongresni sindrom – vsaka država ima svoj sistem delitve oblasti, zato imajo državne institucije različno moč in družbeni vpliv, pri čemer je potrebno na proces političnega odločanja gledati globalno in ne parcialno, kot zgolj na dejavnost ene od državnih institucij, saj vpliv parlamenta in vlade niha

11 Biščak in Čirič, 2000, 5; nav. v: Jaklič, 2006, 68–69.

22

glede na problematiko in mnenje vladne večine. Sindrom »ukrepaj zdaj, razmišljaj kasneje« predstavlja temeljno zmoto, ker je pred komunikacijo vedno potrebno pripraviti natančno analizo problema in načrt, šele nato ukrepati.

1.3.2.6 Priporočljiva pravila nastopa ob obisku poslanca oz. odločevalca12

Najuspešnejši so tisti lobisti, ki imajo jasno izdelano in definirano strategijo, dobro raziskane informacije, na katerih temelji primer, dobro pripravljene sestanke, vključno s prevodi primera, v kolikor gre za lobiranca druge narodnosti, jasen in jedrnat primer, iz katerega je razvidno, da so poleg njihovih argumentov upoštevani tudi argumenti druge strani, odnos, ki ne temelji na poziciji moči, so si pridobili sloves zanesljivega vira informacij in jasno predstavo o tem, kaj se da z lobističnimi procesom doseči. Priporočljiva pravila nastopa ob obisku poslanca oz. odločevalca so predstavljena v tabeli 1.2 (na strani 23) in če jih strnemo, lahko povzamemo, da mora biti lobist pri predstavljanju posameznega primera odločevalcem dovolj jasen, čeprav gre le za ustvarjanje dialoga ali samo za pridobivanje »dobrega poslušalca«. Lobist išče odgovore na naslednja vprašanja: kdo v resnici sprejema odločitve; kdo vse ima vpliv nanje; kako se bo tisti, ki odloča, odzval na naš problem; ali obstajajo morebitne politične, zakonske, administrativne ovire za njegovo odločitev; kako bodo predstavljeni argumenti z obeh stani; kdo bo lobiral proti »nam«; ali so »naši« interesi zajeti v proračunskih izdatkih; ali je mogoče poskrbeti za politično prioriteto »naših« interesov. Najbolj učinkovit rezultat lobiranja je zagotovitev relevantnih političnih informacij o odnosih med zakonodajnimi ustanovami in lobisti ter njihovimi političnimi možnostmi. Korektno lobiranje ne vključuje groženj ali prisil in ne podpira lažnih informacij.

12 Povzeto po: Hull, 1992, 85; nav. v: Vouk 2003, 31–32 in Baron, 2000, 225; nav. v: Bojc, 2002, 12.

23

Tabela 1.2: Priporočljiva pravila nastopa ob obisku poslanca oz. odločevalca.

DA NE Vnaprej se dogovorimo za sestanek neposredno s poslancem oz. se pozanimamo, kateri pomočnik je odgovoren za zadevo, o kateri želimo razpravljati.

Srečati se z osebjem ali tajnico poslanca.

Bodimo točni in pripravljeni na čakanje. Biti nepotrpežljivi. Predstavimo se ne glede na to, ali smo se s poslancem v preteklosti že srečali in mu ponudimo informacije s »terena«. Predstaviti mu moramo dobre stvari, ki smo jih slišali o njem.

Predpostavljati, da se nas bo poslanec spomnil s prejšnjega srečanja ali sestanka.

Čim hitreje predstavimo točke, o katerih želimo govoriti oz. nas zadevajo, zakaj smo obiskali poslanca in kaj od njega pričakujemo.

Govoriti v prazno in krasti poslančev dragoceni čas.

Pogovorimo se le o najnujnejših zadevah. Razpravljati o več kot treh ali štirih zadevah. Poslancu predamo jedrnate pismene informacije o aktualni zadevi, podprte z dejstvi, časopisnimi članki, tabelami itn.

Poslancu predati kupe materiala o zadevi, ki nas zanima.

Ponudimo podobne informacije poslančevim sodelavcem.

Podcenjevati vpliv poslančevih sodelavcev.

Bodimo vljudni in prijazni. Biti žaljivi, prepirljivi ali nevljudni. Za zaključek ponudimo pomoč in sodelovanje tudi v prihodnosti.

Predolgo ostati, postavljati zahteve ali groziti poslancu z volilnimi glasovi.

Po sestanku mu napišemo zahvalno pismo, v katerem mu ponovno razložimo zadevo, o kateri smo govorili, in zaključimo s predlogom potez, ki jih pričakujemo od njega.

Pozabiti poslanca takoj, ko zapustimo sestanek.

Ohraniti in obnavljati stike s poslančevo pisarno vsakih nekaj mesecev in s tem povečati svojo razpoznavnost.

Klicati poslanca samo takrat, ko kaj potrebujemo.

Vir: Vouk, 2003, 31.

1.4 Zakonodajna ureditev lobiranja13

Pritiski trga, poslovnih partnerjev, trženjskih konkurentov in ne nazadnje naročnikov lobističnih storitev lahko ustvarijo nenormalno delovanje trga in tržnih mehanizmov. S stališča države je razlikovanje dovoljenega in nedovoljenega določeno z zakoni. Res je tudi, da je ena od nalog

13 Povzeto po: Florjančič, 2000, str. 23, 74–75; Kurir Borovčič, 2003, 26–27.

24

lobiranja vplivanje na zakone, njihove spremembe, prilagoditve in ukinitve. Čeprav so zakonski akti predpisi splošno veljavnih norm in določajo mejo med dovoljenim in nedovoljenim, so pri etičnem odločanju lahko le v pomoč, ne zadoščajo pa za popolnoma moralne odločitve. Prva država, ki je pravno poskušala regulirati področje lobiranja, je bila Alabama, ki je leta 1874 sprejela ustavne norme za to področje. Prvi zakon, ki je pravno urejal lobiranje, je bil zakon ZDA iz leta 1946 (Legislative Reorganization Act of 1946, Federal Regulation of Lobbying), ki je določal nekatera pravila lobiranja, predpisal obveznosti registracije lobistov in dolžnosti poročanja o njihovi dejavnosti. Po tem zakonu so tudi druge federativne države znotraj ZDA uredile to področje, sledile so jim Nemčija, Kanada, Velika Britanija in Avstralija. ZDA so leta 1995 sprejele nov zakon za to področje (The Lobbying Disclosure Act, 1995), ki zelo natančno in striktno opredeljuje lobiste in njihovo delovanje ter je lahko zaradi svoje natančnosti zgled drugim takim zakonom. Zakoni in pravna ureditev utemeljujejo meje nedovoljenega, vse ostalo je dovoljeno, kar pa ne pomeni, da je tudi v konkretnem primeru vselej pošteno in moralno. Vse, kar je po zakonu prepovedano ali dovoljeno, se lahko razlaga le dosledno po duhu in črki zakona. Vseh okoliščin se ne da predvideti vnaprej, zato so možne tudi neetične odločitve. Prevelika obsežnost zakonov zmanjšuje možnost nadzorovanja in uveljavljanja, kar povečuje sivo območje. Skušnjava za nemoralno ravnanje je v tem, da se posamezno nemoralno delovanje na kratek rok lahko splača in nekaznovanje odstopanj samo znižuje nivo etike. Etične norme, ki jih spoštuje uspešen lobist, so: verodostojnost informacij, razpoznavnost interesov in legalnost predloženih dokumentov, s čimer so mišljene predvsem tržne raziskave, ki so za lobiranje pri državnih institucijah bistvenega pomena. Na kontrolni listi uspešnega lobiranja se eno od pravil glasi: 1 dolar za tržno raziskavo je vreden 10 dolarjev za lobiranje. Zlato pravilo za lobiranje se glasi: »Pridobite stik s pravimi ljudmi, zgradite odnos z njimi in ga vzdržujte.« Pomanjkljivosti pravnega urejanja lobiranja so predvsem v tem, da so norme usmerjene na lobiste kot posameznike in le na neposredne metode lobiranja, pri čemer izpuščajo posredne in tudi druge možne ravni lobiranja. Te norme so velikokrat ohlapne in puščajo širok spekter razlag. Najpomembnejše še vedno ostaja dejstvo, da lobiranje največkrat deluje prikrito, v zakulisju ter ga je zelo težko locirati.

1.4.1 Kodeks lobistov Kljub legitimnosti na sociološkem političnem področju se lobiranje stežka otresa slabšalnega prizvoka, ki ga je pridobilo v preteklosti zaradi neprimernih metod vplivanja. Noben demokratičen sistem lobiranja ne sme prepovedati ali preprečiti. Določi lahko le meje delovanja, pravila obnašanja in sankcije za njihovo neupoštevanje. Nekatere države lobiranje urejajo s

25

pravnim in ustavnim normiranjem, druge ostajajo na ravni moralnih kodeksov (Fink Hafner, 1994, 43; Fink Hafner, 1995b, 281; nav. v: Vouk, 2003, 34). Etični kodeks združenja poklicnih lobistov predstavlja v številnih državah pomemben dokument, s katerim lobisti zagotavljajo kakovost storitev, svojo poštenost in integriteto, upoštevanje zakonov, trud in dobro delo, zaupnost in druga pomembna pravila, ki jih upoštevajo pri svojem delovanju.

1.4.2 Pravni vidiki lobiranja14

V pravno urejenih družbah urejata postopke, načine izražanja ter usklajevanje različnih interesov v političnem sistemu ustava in pravni sistem. Mednarodni pravni in ustavni temelj organiziranja predstavlja pravica do svobodnega združevanja. Pravno normiranje na področju lobiranja je različno urejeno tudi v svetu, v osnovi pa lahko govorimo o štirih različnih načinih regulacije (Fink Hafner, 1995, 282): ustavno oz. zakonsko urejanje (država lobiranje in normative v zvezi z njim opredeli v ustavi ali s posebnim zakonom (npr. ZDA)); pisna pravila (kodeks) lobiranja (združenja lobistov sprejmejo pisna pravila za lobiranje, prav tako pa pogoje in procedure lobiranja (npr. ZDA, Kanada)); predpisana registracija interesnih skupin oz. njihovih predstavnikov (lobisti morajo v določenih časovnih intervalih poročati o svojih dejavnostih na področju lobiranja (npr. Nemčija, ZDA, Velika Britanija)); obvezno pisno deklariranje poslancev (poslanci morajo ob prevzemu uradne funkcije pisno navesti, s katerimi interesnimi skupinami bodo tesneje sodelovali oz. jih zastopali kot govorci (npr. Velika Britanija)). Poglavitne težave, ki se pojavljajo pri pravnem urejanju lobiranja, so zapletenost mehanizmov političnega odločanja, konflikti interesov in številne ter težko prepoznavne pojavne oblike. Pomemben vpliv na sprejem političnih odločitev v zakonodajnih in političnih organih si poskušajo zagotoviti interesne skupine oz. lobisti preko parlamentarnih političnih strank. V pravnih normah (v državah, kjer so sprejete) lahko najdemo določila glede naslednjih elementov lobiranja (Fink Hafner, 1994, 43–44): opredelitev subjekta (kdo so subjekti lobiranja); opredelitev in prepoved določenih načinov oz. oblik lobiranja (npr. različne oblike korupcije (dajanje nagrad, povračil, obljub glede izmenjav »uslug« ipd.), nepošteno oz. pristransko predstavljanje interesov lobijev, lobiranje za osebne interese oz. za osebno gmotno korist, obsojanje lobijskih pogodb, ki vsebujejo kompenzacije za dejavnost zakonodajalcev); opredelitev registracije (stalno ali »ad hoc« podeljevanje licenc lobistom, uradno zahtevane informacije od lobistov in lobijev, ki jih lobisti predstavljajo, finančna poročila lobistov in lobijev, stopnja varnosti podatkov o registriranih lobistih oz. lobijih, podeljevanje certifikatov lobistom, avtorizacija lobista s strani lobija, ki najema lobista itn.); opredelitev dostopnosti

14 Povzeto po: Vouk, 2003, 34–36; Jaklič, 2006, 89–92; Black, 1995, 127–150.

26

političnih institucij za lobiste (določitev parlamentarnih prostorov, kjer se plačani lobisti lahko oz. ne smejo gibati, obvezno deklariranje lobista glede tega, čigave interese zastopa ob svojih nastopih – npr. v delovnih telesih parlamenta); opredelitev kazni za prepovedano lobiranje (denarne kazni, zapor itn.). Slabost pravnega normiranja področja lobiranja je predvsem v tem, da je pretežno usmerjeno na lobiste kot posameznike ter praviloma le na neposredne metode lobiranja. Ne opredeljuje pravil igre na vseh ravneh lobiranja, poleg tega so pravne norme največkrat ohlapne in dvoumne (Fink Hafner, 1995, 284).

1.5 Lobiji Potrebno je razlikovanje med pojmoma lobiranje in lobi. Z lobiranjem, ki je dejavnost, se ukvarjajo organizacije ali posamezniki – lobisti, medtem ko je lobi interesna skupina, ki poskuša vplivati na politiko v državi, s tem pa tudi na ekonomsko politiko in deluje v smislu uresničevanja skupnih ciljev, čeprav se zavzema za dosego lastnih ciljev, kar lahko doseže prek različnih kanalov. Lobiji potrebujejo za svoje delovanje moč in vpliv. Podjetja se združujejo v lobije, kar bi lahko obrazložili s tem, da je več podjetij skupaj močnejših kot eno samo. Do povezovanja v lobije prihaja večkrat v bolj koncentriranih dejavnostih. Večja podjetja imajo večjo željo po povezovanju v lobije, saj računajo, da jih bo več imelo večjo moč, da se bodo stroški lobiranj porazdelili med v lobi vključena podjetja ter bodo oni kot veliko podjetje imeli večji vpliv kot mogoče manjša podjetja. Po drugi strani imajo manjša podjetja večje koristi od povezovanja v lobije, saj s sodelovanjem z večjimi podjetji pridobijo sredstva za vpliv na politične inštitucije. Zanimivo je tudi, da je več lobijev v parlamentarnih sistemih, saj je treba povezati več poznanstev, ker so vlade večinoma sestavljene iz koalicij in je treba priti do čim več,politikov, če pa je manj igralcev na katere je potrebno vplivati na političnem odru, imajo podjetja tudi lažji dostop do njih. Pomembna faktorja pri vključevanju v lobije so stroški in vpliv, ki se z vključitvijo pridobi. Če bi bili stroški vključevanja v lobije nizki, bi se namreč vsa podjetja vključevala, če ne zaradi drugega, pa vsaj zaradi mreženja, torej zaradi ustvarjanja poznanstev in mrež, ki bi jim lahko nekega dne koristile. Formalni lobiji so javne skupine, ki javno in glasno izražajo svoja prepričanja in so v nasprotju z neformalnimi tudi uradno priznani. Neuradni lobiji uradno ne obstajajo, vendar imajo lahko kljub temu zelo veliko vplivno moč. Pri lobističnem procesu je potrebno upoštevati formalne in neformalne skupine.

Slika1.4: Razvrstitev lobijev.

27

• Formalni • Neformalni Vrste lobijev

• Veliki • Srednji • Mali

Lobiji kot interesne skupine

Vir: Florjančič, 2001, 10. Lobije lahko delimo tudi po samih značilnostih lobijev – velikosti, vendar tako o njih ne izvemo veliko, saj je uspešnost lobija odvisna predvsem od skupnih interesov znotraj skupine. Bolj uglašeni lobiji imajo tako po logični presoji večjo možnost za uspeh, saj so posamezniki pripravljeni prispevati enake deleže za neko korist oz. cilj, ki so si ga zadali. V veliki skupinah prihaja do uvajanja organizacije in koordinacije, da bi se preprečila anarhija ali neusklajevanje delovanja. Lobiji so po vplivu na ekonomsko politiko in na učinkovitejše poslovanje podjetij lahko razdeljeni na posamezna področja delovanja. Poleg tega je pomembno tudi to, da se organizacije poleg vplivanja ukvarjajo tudi z drugimi problemi, saj tako posameznik izve, da mu taka organizacija daje možnost prejemanja koristi za celotno skupino. Skupina ima lahko tako korist, četudi lobiranje ni uspešno. Organizacije privabljajo ekonomske lobije z dopolnjujočo ekonomsko in politično dejavnostjo, ker so ekonomske in politične koristi vzajemne. V razvitih gospodarstvih obstaja tako veliko število organizacij s političnimi, ekonomskimi, socialnimi in mešanimi funkcijami, pri katerih je vzporedni produkt njihovega delovanja lobiranje (Florjančič, 2001, 10–18).

1.6 Pomen lobiranja Lobiranje je po svoji čisti definiciji (torej brez korupcije) kot zastopnik družbenih interesov seveda potrebno, saj ne moremo pričakovati od izvoljenih predstavnikov, da se bodo spoznali na vsa področja, ki jih morajo pri svojem delu obravnavati. Lobisti morajo pri zagovarjanju svojih stališč predstaviti razloge za in proti sprejetju nekega zakona, kar omogoči odločevalcem večji pregled tudi na vpliv, ki ga bo imela njihova odločitev.

28

V današnji demokratični družbi je vsako politično delovanje legitimna funkcija posameznika ali skupine, ki vključuje različne interesne skupine iz civilne družbe in poslovnega sveta. Posamezniki imamo svobodo izražanja interesov in svobodo govora, kar je osnova vsakega lobističnega delovanja. S konkurenco različnih interesnih skupin se oblikuje bolj racionalna in demokratična družba. Lobiranje skuša na neformalni ravni reševati probleme formalne zadrege nepopolnosti trgov in nepopolnosti demokratičnega odločanja in s tem države (Kovač, 2001). Prav tako lobiranje zmanjšuje negotovost pri političnem odločanju in lahko prispeva k učinkovitejšemu gospodarjenju. Problemi se pojavljajo pri neformalnih, skritih oblikah lobiranja, ki postavlja svoje interese nad interese drugega, kar je v nasprotju s Paretovim načelom in je negacija demokratičnih procesov odločanja. Prav zaradi neformalnega lobiranja se je v družbi pojavil stereoptip, da je lobiranje nelegitimno in nelegalno. Do tega prihaja predvsem zaradi neurejenih zakonskih podlag lobiranja in nizke poslovne kulture delovanja posameznih družbenih skupin (Bojc, 2002, 9).

2 Opredelitev korupcije V sodobni družbi pravna pravila izhajajo iz moralnih, saj je znana ugotovitev, da je pravo minimum morale, zato v večini primerov ravnanje po pravnih normah zagotavlja tudi moralnost tega ravnanja. Moralna norma »delaj dobro, izogibaj se slabega« se na različne načine uresničuje s pravnimi normami in tudi s sodobno zakonodajo, ki temelji na človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Korupcija je ena od oblik neetičnega delovanja, ki hkrati praviloma pomeni tudi protipravno delovanje in kršitev temeljnih pravnih načel, zlasti načela enakosti pred zakonom. S tem korupcija zmanjšuje zaupanje v pravni sistem in odpira vrata drugim sredstvom za uresničitev ciljev. Potrebno je poudariti, da ne glede na kateri ravni se korupcija dogaja, je to še vedno korupcija. Težko je ugotoviti, kje se korupcija začne in kje se konča. Dejstvo je, da je korupcija težko dokazljiva in jo je skoraj nemogoče empirično meriti. Kljub temu to ne pomeni, da ni dokazljiva in jo je nemogoče meriti. Kot pri vsaki drugi stvari, se je tudi tukaj potrebno odločiti, kolikšen je interes. V primeru velikega interesa za preprečevanje in sankcioniranje korupcije bo ta namreč vsaj zmanjšana, ker se bodo udeleženci bali odkritja. Če ni interesa za preprečevanje korupcije, se bo ta razrastla. Razsežnost korupcije v svetu vse bolj zanima vlade, politike, gospodarstvenike in znanstvenike po celem svetu. V vseh raziskavah korupcije se pojavljajo določeni vzorci, korupcija je razširjena po vsem svetu, še posebej pa se v zadnjem času izpostavlja korupcija v gospodarstvu in politiki.

29

Kot ugotavljajo strokovnjaki, se prepletanje politike, gospodarstva in kriminalitete vse bolj kaže v dejstvu, da posamezniki in interesne skupine ter ne nazadnje kriminalne organizacije vedno bolj uporabljajo podkupovanje in vedno manj nasilje za doseganje svojih ciljev. Korupcija postaja sestavni del kriminalnih dejavnosti po vsem svetu. Poleg tega korupcijo za doseganje ciljev uporabljajo tudi druge organizacije, ki skušajo uspeti na mednarodnem trgu. Tako korupcija ustvarja ozračje sokrivde in vzpodbuja prikrivanje, to pa zmanjšuje možnosti za njeno odkritje (Korupcija v svetu, 2007).

2.1 Opredelitev korupcije Korupcija po zelo široki definiciji pomeni zlorabo javnega urada za zasebno korist, s katerim javni uslužbenci nepravično in nezakonito pridobivajo koristi, kar pomeni, da povečuje davke in nepotrebno troši resurse. S tem, ko gledajo na svojo korist namesto na družbeno, korumpirani odločevalci pogosto prerazporejajo vire od koristne k nekoristni uporabi. Po drugi definiciji lahko na korupcijo gledamo kot na poskus obiti obstoječa pravila in zakone. Svet Evrope korupcijo definira kot »podkupovanje ali katerokoli vedenje v zvezi z osebami, ki jim je zaupana odgovornost v javnem ali zasebnem sektorju, s katero kršijo svoje dolžnosti, ki izhajajo iz statuta javnih uslužbencev, uslužbencev v zasebnem sektorju, neodvisnih agencijah in drugih razmerij te vrste, ter je usmerjena v pridobivanje kakršnihkoli nezasluženih koristi zase in za druge«. Nemški Zvezni kriminalistični urad - BKA - pod pojmom korupcija razume »zlorabo javnega položaja, političnega mandata ali funkcije v gospodarstvu v korist drugega, na svojo pobudo ali pobudo koga drugega, za pridobitev koristi zase ali za tretjo osebo, z nastopom ali s pričakovanim nastopom škode ali na škodo skupnosti ali podjetja« (Kaj je korupcija?, 2007). OECD definira korupcijo kot »dajanje ali obljubljanje nagrad, daril in drugih koristi javnim uslužbencem in s tem vplivanje na njihove odločitve«. Ta definicija pokrije samo stran ponudnikov, torej tistih, ki poskušajo podkupovati (podkupovalcev), ne pa tudi tistih, ki podkupnine sprejemajo (prejemnikov). Svetovna banka definira korupcijo kot »ponujanje, dajanje, sprejemanje ali zahtevanje vsakršne koristi, ki bi vplivala na odločitve javnega uslužbenca pri sklepanju pogodb in postopku javnih naročil«. Ta definicija je že razširjena tudi na prejemnike korupcije (korumpirance). Korupcija se, če je nesankcionirana, začne zelo hitro širiti in povečevati. Ko se korupcija nekje zakorenini, se jo začne sprejemati kot nekaj povsem običajnega, kar jo še dodatno razširi. Korumpirane uradnike je z njihovih položajev zelo težko odstaviti, saj imajo močno finančno podporo, da na teh položajih ostanejo.

30

Korupcija je zelo star sociološki fenomen, ki nima ne kulturne, sociološke, geografske ali katere druge meje. Določene oblike korupcije segajo nazaj v antično civilizacijo, ko je bilo obdarovanje pričakovano oz. celo družbena navada (Šević, 2002, 488; nav. v: Knehtl, 2005, 41). Korupcija je nezakonito in kaznivo dejanje v skoraj vseh državah sveta, vendar je do nedavnega veljalo prepričanje, da sta korupcija in podkupovanje sestavni del kulture držav v razvoju. Resnično je v deželah v razvoju opaziti nekoliko močnejšo prisotnost korupcije in podkupovanja kot v industrijskih državah, vendar se moramo zavedati, da je vzrok za večjo prisotnost teh pojavov v določenih državah ekonomske in ne kulturne narave (Mesarič, 2005, 20). Podkupovanje je izmenjava nečesa med dvema udeležencema – med tistim, ki je podkupljiv (pasivni partner) in tistim, ki podkupuje (aktivni partner). Tisti, ki je podkupljiv, sprejme denar - podkupnino ali določeno storitev, ki je sicer ne bi. Podkupovanje se lahko pojavlja v zelo različnih oblikah. Najbolj pogosta oblika podkupovanja je plačevanje raznih počitnic vodilnim delavcem s strani drugega podjetja ali pa nakazilo denarja, ki je prikazano kot strošek storitev podjetja; teh podjetje v resnici ni izvedlo. Pripravljenost za podkupovanje in sprejemanje podkupnine ter višina zneska se razlikuje od dežele do dežele (Mesarič, 2005, 20). Pojmovanje posledic podkupovanja in korupcije se je v osnovi spremenilo. Podjetja gledajo danes na ta problem iz dveh zornih stališč: na strani povpraševanja – korupcija; na strani ponudbe – podkupovanje. Slovenski Zakon o preprečevanju korupcije v 2. členu opredeljuje korupcijo kot vsako kršitev dolžnega ravnanja uradnih oz. odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oz. zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega (Uradni list RS, št. 2/2004). V zadnjem desetletju je bilo področju korupcije posvečenih veliko razprav, analiz, člankov in kongresov na mednarodni ravni. Tako danes korupcije ne razumemo več samo kot klasično kaznivega dejanja aktivnega in pasivnega podkupovanja, temveč kot širok spekter nedovoljenih dejavnosti znotraj prava (Šelih, 2000, 1007; nav. v: Knehtl, 2005, 41). Dejstvo je, da je korupcija danes prisotna povsod; v javni upravi, na področju javnih naročil, v policiji, pravosodju kakor tudi v gospodarstvu - tako zasebnem kot državnem. Tako ni nenavadno, da korupcija posega v stabilnost sodobne družbe, v njene norme, vrednote in stališča. V teoriji so se izoblikovali številni teoretični modeli, s katerimi avtorji poskušajo prispevati k razumevanju mehanizmov delovanja korupcije. Predstavljeni bodo trije, za katere menim, da imajo precejšnjo razlagalno moč v povezavi z družbenimi vrednotami. Kot navaja Šelihova (2000, 1009; nav. v: Knehtl, 2005, 42), lahko med posameznimi teoretičnimi pogledi, ki pojasnjujejo korupcijo kot proces in dejavnost nelegalnega »dajanja« in »sprejemanja«, pomaga Durkheimov pogled na družbo in kriminaliteto. Durkheim je koncept

31

družbene anomije oblikoval v začetku dvajsetega stoletja in je aktualen še danes. Anomija je za Durkheima pomenila patološko stanje industrijske družbe, ki se je otresla učinkovite moralne regulacije osrednjih družbenih procesov kakor tudi patološko stanje posameznika, ki v tej »moderni« družbi trpi zaradi neskončnih aspiracij. Tako pride do razpada socialne kohezije, skupnih vrednot in povzroča med člani odsotnost skupnih zahtev in pričakovanj. Norme oslabijo, vrednostni sistem postane nejasen, spremeni se položaj posameznikov – eni obogatijo, drugi izgubijo, poleg tega se močno zmanjša tudi pripravljenost sprejemati skupne moralne in pravne norme. Šelihova (2000, 1010–1011; nav. v: Knehtl, 2005, 42) trdi tudi, da obstaja drugi model, ki ga je mogoče uporabiti pri razlagi korupcijske kriminalitete in se je razvil kasneje in iz drugačnih razmišljanj. Gre za teorijo racionalne izbire in izhaja iz konzervativne ameriške usmeritve »pravo in ekonomija«. Gre za prepričanje, da posameznik stori kaznivo dejanje, če je korist, ki jo ima zaradi tega, večja kot korist, ki bi jo dosegel, če bi svoj čas in sredstva uporabil za druge dejavnosti. Tako naj bi posameznik pravila, ki obvladujejo njegovo tržno vedenje, prenesel tudi na netržno področje. Omenjeni model so kasneje še dopolnili in razvili. Določili so namreč tri spremenljivke (velikost državne birokracije, manjša ali večja stopnja nejasnosti zakonodaje, ki se nanaša na lastninsko pravico, in stopnja udeležbe ljudi pri proizvodnji javnih dobrin), s pomočjo katerih je danes mogoče razložiti predvsem korupcijo v javni upravi. Kot tretji teoretični pristop pa naj omenim teorijo priložnosti. Ta usmeritev izhaja s stališča, da večje število priložnosti povečuje tudi izvrševanje kaznivih dejanj in je mogoče vplivati na njihovo zmanjšanje z zmanjšanjem teh priložnosti. Pomanjkljivost omenjene teorije je, da ne pojasnjuje posameznikove dispozicije za kriminalno vedenje. Zgoraj predstavljeni teoretični pristopi ponujajo nekatere podlage za boljše razumevanje delovanja korupcije, ne morejo pa ponuditi njene celovite razlage. Podobno je z definiranjem pojma korupcija, kar je zelo težko, če že ne nemogoče. Vse obstoječe definicije so omejene in pojasnjujejo le določene poglede na korupcijo; ekonomski, politični, sociološki, finančni, etični, kriminalni itn. Kateri pogled potrebujemo, je odvisno od našega dela, če pa hočemo preučevati korupcijo, jih moramo poznati vse ali vsaj čim več. Juričan (2004; nav. v Knehtl, 2005, 43) trdi, da pojem korupcija ne označuje le poklanjanja razkošnih in manj razkošnih daril ter podajanja bankovcev v modrih kuvertah pod mizo. Korupcija torej ne pomeni zgolj protizakonitega vedenja, temveč tudi nepoštenost in izprijenost osebe, ki jo izvaja, njeno podrejenost nepotizmu (izkoriščanju prijateljskih ali družinskih zvez pri napredovanju), izsiljevanju, poneverbam in moralni pokvarjenosti v medosebnih menjavah. Če bi razumeli korupcijo še širše, bi ji lahko pripisali lastnosti, ki so sicer sinonimi za nepoštenost: nagnjenost k lažem, prevaram, zvijačnosti, grabežljivosti in prisvajanju tistega, kar nam ne pripada. V zvezi z definicijo korupcije se pojavi še ena, zelo velika težava, namreč da se ljudje normam v družbi kot racionalna bitja vedno prilagodijo z ravnanjem, s katerim ne tvegajo negativnih

32

posledic. Ob odsotnosti jasne vsebine pojma in s tem povezane odsotnosti vedenja o možnih pričakovanih negativnih reakcijah okolja na določeno vrsto ravnanja je zelo težko postaviti vsaj približno veljavne in uporabne meje socialne sprejemljivosti določenega ravnanja, kar posledično spet pomeni zelo različno ravnanje ne le posameznikov, ampak celotnih družbenih skupin. Temu se morajo potem spet prilagoditi vse načrtovane in usmerjene oblike odpravljanja socialnih anomalij, tudi korupcije. Drugače bo ljudi, ki se bodo sicer strinjali s tem, da je treba korupcijo preprečevati in odpravljati, zelo veliko, o tem bo obstajala skorajda popolna enotnost, toda kaj, ko jih bo zelo veliko mislilo, da tisto, kar počnejo, ni korupcija (Kaj je korupcija?, 2007). Kljub opisanim slabim vplivom korupcije na gospodarstvo pa Murray v svojem delu Ethics in Organizations (1997, 80–81; nav. v: Knehtl, 2005, 43) navaja mnogo izgovorov v prid korupciji. Tako naj bi bila korupcija v nekaterih državah že tako razširjena, da ni smiselno pritoževanje čez njo, sprejeti jo moramo kot nekaj samoumevnega. Zagovorniki korupcije se ne zavedajo negativnih ekonomskih in moralnih posledic, ki jih ta povzroča posameznikom in celotni svetovni družbi. Zagovarjajo jo tisti, ki imajo od nje osebno korist; nekateri celo trdijo, da ima korupcija pozitivno ekonomsko vlogo, ker pospešuje trgovske procese in enakomerneje prerazporeja bogastvo. Korupcija torej ni značilna le za države v razvoju, ampak je prisotna tudi v zahodnem svetu oz. povsod tam, kjer se čutita pomanjkanje demokracije in slaba razvitost trgov.

2.2 Potek korupcije15

Pravo podkupovanje je tisto podkupovanje, ki je usmerjeno v prepovedana dejanja blizu kompetenc prejemnika. Podkupnina je usmerjena v dejanje, ki presega kompetence in dovoljeno ravnanje storilca, npr. zanemarjanje koristi svoje organizacije, povzročitev škode ali izvršitev uradnega dejanja, ki ga uradna oseba ne bi smela opraviti, ali naklepna opustitev uradnega dejanja, ki bi ga uradna oseba morala ali smela opraviti. Nepravo podkupovanje je tisto podkupovanje, ki je usmerjeno k dejanju, ki sicer predstavlja dovoljeno in legitimno dejanje (npr. sklenitev posla, izvršitev storitve, uradnega ravnanja, ki bi ga uradna oseba tudi sicer morala opraviti ali ki ga tudi sicer ne bi opravila), dajalec podkupnine pa mora plačati nekaj, česar bi moral biti deležen tudi brez plačila. Pri vnaprejšnjem podkupovanju gre za tisto podkupovanje, ki je dano ali obljubljeno pred izvršitvijo določene koristi ali ugodnosti. Časovni presledek med dajanjem podkupnine in izpolnitvijo koristi ali ugodnosti, zaradi katere je storilec dal podkupnino, ne pomeni odločilnega dejstva in ne more vplivati na obstoj kaznivega dejanja. Pri dajalcu mora obstajati t. i. »volja do

15 Povzeto po: Dobovšek idr., 2005, 201; Fric, 2006, 7–9.

33

vzročne zveze«, ki kaže na objektivno možnost, da plačilo podkupnine tudi dejansko privede do koristi za dajalca podkupnine. Naknadno ali poznejše podkupovanje je podano takrat, kadar pride do terjanja ali do plačila podkupnine šele po sklenitvi posla, opravljeni storitvi ali uradnem dejanju. Slovenski kazenski zakonik naknadno ali poznejše podkupovanje inkriminira le na področju gospodarskega poslovanja in v skupini kaznivih dejanj zoper uradno dolžnost in uradna pooblastila, in sicer le na pasivni strani, ne pa tudi kot aktivno podkupovanje. Razliko med pasivnim in aktivnim podkupovanjem predstavlja predvsem razmerje med dajalcem in prejemnikom podkupnine kot razmerje med subjektom in objektom podkupovanja. Pasivno podkupovanje pomeni sprejeti ali terjati podkupnino zaradi uresničitve cilja, ki ga hoče doseči dajalec podkupnine. Aktivno podkupovanje se nanaša na aktivno ravnanje dajalca podkupnine, ki zasleduje cilj, do katerega želi priti z dajanjem podkupnine. Kljub slabšemu prizvoku, ki ga vsebuje prav okoliščina, da gre za aktivno podkupovanje, so stališča zakonodajalcev v različnih državah glede vprašanja, ali predstavljajo tovrstna kazniva dejanja za družbo enako nevarna dejanja kot pasivna podkupovanja, precej različna. Korupcijskih kaznivih dejanj skorajda ni mogoče dokazovati. Ob dejstvu prikritosti tovrstnih deliktov se pojavlja problem dokazovanja pri preiskovanju te oblike kriminalitete, ki poteka pod plaščem legalnega poslovanja. Do potrebnih dokazov se preiskovalci tovrstnih dejanj lahko dokopljejo le na podlagi izjav vpletenih, saj je dejanja korupcije nemogoče dokazovati s pomočjo listin in drugih materialnih dokazov. Dokazovanje teh oblik kaznivih dejanj oz. kriminala je pogosto vezano na osebne dokaze, s katerimi se pojasnjuje dejansko ozadje posameznih finančnih transakcij in drugih poslovnih odločitev.

2.3 Vrste korupcije16

V Konvenciji Združenih narodov proti korupciji je možno zaslediti dve delitvi korupcije. Prva je delitev korupcije na »sistemsko« in »majhno« oz. »drobno« korupcijo. Sistemska korupcija prevladuje na najvišji ravni nacionalne vlade in vodi v široko erozijo zaupanja v vladne organe, zakonodajo in ekonomsko stabilnost. »Majhna« oz. »drobna« korupcija lahko vsebuje izmenjavo manjših denarnih zneskov, manjše usluge, ki lahko pomenijo preskakovanje birokratskih ovir, zaposlitev prijateljev in sorodnikov na nižjih pozicijah. Druga delitev korupcije je na »aktivno« in »pasivno« korupcijo. Razlikujeta se na podlagi podkupovanja, in sicer se »aktivna« korupcija nanaša na ponujanje oz. plačilo podkupnine, medtem ko se »pasivna« korupcija nanaša na sprejemanje podkupnine. Skladno z zgoraj napisanim obstajajo različne vrste oz. oblike korupcije, ki izhajajo iz različnih predhodno omenjenih definicij, in sicer: podkupovanje, poneverba, kraja, goljufija, izsiljevanje,

16 Povzeto po: Križ, 2005, 3–6.

34

zloraba diskrecije, nepotizem in favoriziranje. V nadaljevanju bo podan kratek opis devetih vrst korupcije, kot so definirane v Konvenciji ZN. Podkupovanje je verjetno ena od najbolj pogostih oblik korupcije. Pomeni dati, podariti nekaj, v zameno za izvedbo dejavnosti ali odločitve. Lahko je spodbujena s strani tiste osebe, ki išče ali prosi oz. predlaga podkupnino, ali s strani tistega, ki ponuja in potem plača podkupnino. Kot podkupnino se lahko razume tako denar kot tudi druge dragocenosti: delnice podjetij, informacije, tudi spolne in druge usluge. Podkupnina je lahko plačana neposredno ali posredno osebi, ki je podkupljena, ali pa tretji vpleteni stranki, npr. prijatelju. Podkupnina je lahko plačana individualno, ob izpeljavi ustrezne storitve, sproti ali pa kot ponavljajoče se plačilo in ne nazadnje kot kontinuiran odnos v zameno za ponavljajoče se usluge. Specifične oblike podkupovanja so: vplivanje, ponujanje oziroma sprejemanje neprimernih daril, podkupovanje, da se izognemo plačevanju taks in drugih pristojbin, podkupovanje v podporo poneverb, podkupovanje, da se izognemo zakonski odgovornosti, podkupovanje v zameno za nelojalno konkurenco, podkupovanje zasebnega sektorja, podkupovanje za pridobitev zaupnih podatkov. Poneverbe, kraje in goljufije v smislu korupcije vključujejo jemanje denarja, rekvizitov ali vrednostnih predmetov s strani posameznikov, ki do teh niso upravičeni, vendar jim njihova pozicija oz. zaposlitev to omogoča. V primeru poneverbe in kraje je takšno lastninjenje vzeto s strani tistega, ki mu je bilo zaupano. Na drugi strani pa je goljufija sestavljena iz uporabe lažnih ali zavajajočih podatkov, ki bi prepričali lastnika dobrin, da se jim prostovoljno odrečejo. Izsiljevanje temelji na priganjanju oziroma siljenju, kot so uporaba grožnje nasilja ali grožnja razkritja škodljivih informacij, da bi dosegli sodelovanje. V primerih izsiljevanja je ustvarjena tudi nadaljnja "žrtev", in sicer vsi tisti, ki so prisiljeni sodelovati, npr. zdravnik lahko predlaga podkupnino pacientu, da bi ga sprejel v čim krajšem času, potem pa lahko ta pacient uporabi izsiljevanje za nadaljnje storitve. V mnogih državah so ljudje, ki so zagrešili prekrške, kot so prometne nesreče, izpostavljeni grožnjam, da bodo obtoženi večjih kaznivih dejanj, če ne plačajo podkupnine. Gre za t. i. "pay up". Uradnik, ki je odgovoren za sklepanje vladnih pogodb, lahko izvaja diskrecijo ob nakupu dobrin ali storitev tistega podjetja, v katerem ima on ali ona osebni interes ali pa lahko predlaga tiste gradbene projekte, ki bi doprinesli k vrednosti njihove zasebne lastnine (zloraba diskrecije). Nepotizem in favoriziranje vsebujeta zlorabo diskrecije. Ne temeljita na interesu posameznikov, temveč na interesih nekoga v zvezi s to osebo, ta pa je lahko del družine, prijatelj, član enake politične stranke, pripadnik enake vere ali kakšne druge zveze. V primeru, da posameznik podkupi uradnika, da ga zaposli, je ta deloval iz osebnih interesov. Če uradnik zaposli sorodnika in s tem dela v dobro družinskih vezi, rečemo temu dejanju nepotizem. Nasprotno je lahko favoriziranje ali diskriminacija zasnovana na mnogih karakteristikah: verska pripadnost, rasa, geografski faktorji, politična pripadnost in druge opredelitve posameznikov in tudi na osebnih razmerjih (prijateljstvo) in organizacijskih združenjih (pripadniki istega združenja oz. kluba).

35

Večkrat je bilo že zapisano, da večina oblik korupcije vključuje konflikt med poklicno odgovornostjo posameznika in njegovim osebnim interesom. Tako v javnem kot tudi v privatnem sektorju so uslužbenci in uradniki vsakodnevno soočeni s posledicami, v katerih je njihov osebni interes v nasprotju s tistim, kar je njihova odgovornost; tj, da ravnajo v najboljšem interesu države ali njihovih delodajalcev. Enega od največjih problemov pri razvijanju protikorupcijskih ukrepov predstavlja ravno razlikovanje med legitimnimi prispevki političnim organizacijam in plačili, ki so namenjena neprimernemu vplivanju na sedanje in prihodnje akcije stranke oz. njenih članov, ko se nahajajo na oblasti. Prispevki, ki so namenjeni stranki, ki jo darovalec podpira in si želi povečati možnosti, da bi ta stranka prišla na oblast, se ne obravnavajo kot primer korupcije. Po drugi strani se vsi tisti prispevki stranki, ki so narejeni v pričakovanju, da bo stranka, ko bo enkrat na oblasti, favorizirala interese darovalca ne glede na interes javnosti, enačijo s podkupovanjem. Tako se je v praksi nadzorovanje političnih prispevkov izkazalo kot zelo velik problem. Prispevki so lahko v obliki direktnih denarnih plačil, posojil z nizko obrestno mero, v dajanju dobrin in opravljanju storitev vpleteni stranki. Kot eno od rešitev je možno uvesti ukrepe, ki bi zagotovili preglednost in odprtost informacij s prikazovanjem prispevkov. Pri tem pa je potrebno zagotoviti tako odgovornost darovalca kot same stranke. Druga rešitev je v omejevanju višine prispevkov, da bi tako preprečili prevelik vpliv kateregakoli darovalca na delovanje stranke.

2.4 Ravni korupcije Korupcija se lahko v družbi pojavlja na različnih ravneh. Pomembno je vedeti na kateri ravni prihaja do korupcije, saj se temu prilagaja strategija, s katero se skuša korupcijo odpraviti. Koruptivna dejanja po vrsti in težavnostni stopnji razvrščamo v razponu od malenkostne oz. priložnostne korupcije do mreže organiziranega kriminala (Hren, 2002, 169–170; nav. v: Dormiš, 2005, 4). Tabela 2.1: Vrste korupcije z vidika nevarnosti za družbo.

Vidno polje Temno polje Malenkostna oz. priložnostna korupcija

Preprosta sistemska korupcija

Sistemska korupcija in gospodarski kriminal

Korupcija in organizirani kriminal

Vir: Hren, 2002, str. 169; nav. v: Knehtl, 2005, 43.

36

Pri malenkostni oz. priložnostni korupciji gre za posamične primere malenkostnega pomena. Koruptivno dejanje je odvisno od priložnosti, torej izhaja iz posamičnega položaja in ni podvrženo ponavljanju. Praviloma sta v dejanje vključena dva udeleženca, ki se ne poznata. Preprosta sistemska korupcija je omejena prostorsko in na določeno osebje. Koruptivni odnosi so dolgotrajni in izpostavljeni ponavljanju, vendar niso razširjeni na območju celotne države, temveč na posamezna področja ali na področje pristojnosti posameznega uradnika (Fric, 2006, 10). V sistemsko korupcijo in gospodarski kriminal je vključenih večje število aktivnih in pasivnih oseb v času več let. Korupcija je sestavni del njihove strategije poslovanja in je povezana še z drugimi kaznivimi dejanji. V sistemsko korupcijo in negospodarski kriminal uvrščamo trgovino z ljudmi, drogami, zvodništvo, pranje denarja itn. V to vrsto korupcije vštevamo tudi sistematične vplive organiziranega kriminala. Drugo opredelitev korupcije zasledimo pri Murrayu (1997, 84–87; nav. v: Knehtl, 2005, 44), ki razlikuje med naslednjima dvema ravnema korupcije, med majhno in veliko korupcijo. Majhna korupcija (angl. petty corruption) je prisotna in znana v skorajda vseh državah. Kot primer majhne korupcije lahko navedemo lastnika novoustanovljenega podjetja v tranzicijskem obdobju, ki mora med stroške ustanovitve podjetja prišteti še stroške raznih »provizij« tistim posameznikom, ki so odgovorni za razna dovoljenja, priključke itn., a ta oblika korupcije ni nič manj škodljiva kot t. i. velika korupcija. Značilna je za države, kjer imajo javni uslužbenci, nižji in srednji uradniki ter menedžerji nizke dohodke. Velika korupcija (angl. grand corruption) je zelo prisotna v mednarodnih programih pomoči drugim državam ter v oborožitveni industriji. Zneski, ki jih prinaša velika korupcija, so tako zelo visoki, da jih ne more nadomestiti nobeno povišanje plač ali drugačne nagrade, zato je to korupcijo zelo težko izkoreniniti. Pobude in akcije za njeno preprečevanje morajo priti od razvitih, naprednih držav, mednarodnih finančnih institucij ter agencij za pomoč manj razvitim državam (Knehtl, 2005, 43). Obstaja še klasifikacija korupcije po t. i. olajševalnih plačilih (»greasing the wheels« oz. »podmazovanje koles«), katerih namen je, da hitreje steče legalna zadeva, in korupcija, ki odločujoče vpliva na pridobitev posla. V prvi obliki je korupcija le del neetičnega vedenja in zato manj škodljiva. Posledice slednje so manjše kot v primerih večje korupcije, ki se odvija na državni ravni (Garvas, 2002, 10).

37

Tabela 2.2: Ravni korupcije. Nivo Mikro Srednji Makro Akterji Državljani nasproti

najnižjim javnim uslužbencem v institucijah, kot so: zdravstvo, šolstvo, policija, upravne službe …

Mali in srednji poslovneži nasproti srednjemu nivoju vladnih uslužbencev, lokalnim avtoritetam in funkcionarjem …

Najvišji managerji nacionalnih in internacionalnih podjetij, nasproti najvišjim državnim uslužbencem, politikom, državnim komisarjem, nadzornim telesom …

Pomen in oblike Znesek denarja, primerljiv s plačo nižjega državnega uslužbenca, darila za individualne usluge ali olajšave …

Količina denarja variira v rangih od nekaj sto do tisočev dolarjev, lahko tudi provizija od pogodb, poslovnih namigov, nezakonitih licenc itn.

Delež v pogodbi, delnice korporacij, elitne štipendije za otroke uslužbencev, dajanje delovnih mest, partnerstva, dostop do vladnih strok itn.

Raziskave o korupciji

Javno mnenje, razpravljanje v skupini o točno določenih temah v različnih tematskih krogih …

Študije po posameznih področjih, okrogle mize, študije primerov, anketiranje poslovnežev, razprave o izboljšavah in sodelovanju institucij, promoviranje kodeksov obnašanja …

Okrogle mize s sodelovanjem strokovnjakov, ocenitve obstoječih procesov s strani neodvisnih strokovnjakov, s predhodno listo sodelujočih; možnost spraševanja vpletenih, sodelovanje z mediji …

Prihodnje delovanje Skrbna in podrobna izdelava primernega spodbudnega sistema govorjenja in prijavljanje korupcije, izgradnja standardov in kodeksov za javne uslužbence …

Prejšnji ukrepi in uskladitev predpisov, revizija sistemov, uvajanje transparentnosti in odgovornosti …

Prejšnji ukrepi in razkritje povezav med gospodarstvom, politiko in upravo, preglednost nad sredstvi, preglednost nad odločitvami, prijavljanje premoženjskega stanja …

Vir: Dobovšek idr., 2005, 27–29.

38

Tretja delitev korupcije v družbi, katero sem povzel po Dobovšku (Dobovšek idr., 2005, 27– 29) se pojavlja na treh ravneh. Pojavlja se na mikro-, srednji in na makroravni. Za lažjo predstavo glej Tabelo 2.2 na strani 37. Mikroraven predstavlja majhna darila javnim uslužbencem za dosego želenih uslug, ki bi jih uslužbenci morali narediti že po svoji dolžnosti. Korupcija na tem nivoju je vezana na tiste uslužbence, ki imajo opravka z dokumentacijo in izdajo dovoljenj. Ljudje so do takšne korupcije zelo tolerantni, postala je del vsakdanjika, višina protipravno pridobljenih sredstev ne presega povprečne mesečne plače uslužbenca. Srednja raven zajema javne uslužbence na višji ravni. Najbolj je razširjena na lokalnem nivoju, kjer lokalna politika z njeno pomočjo dosega rešitve, ki so v pristojnosti srednjega nivoja javnih uslužbencev. Javnost takšne korupcije ne tolerira, dosega pa lahko nekajkratnik povprečne mesečne plače posameznega uslužbenca. Makroraven korupcije je povezana z vladnimi naročili, sklepanjem večjih pogodb, z opravljanjem večjih del v državi (npr. gradnja infrastrukture) ter z ostalimi večjimi investicijami. Je najnevarnejši del korupcije, ki se odvija v najvišjih družbenih in političnih krogih. Odvija se s pomočjo zlorab funkcij in položajev, politične moči, s pomočjo zlorabe družbenega statusa. Takšne oblike korupcije ostajajo po navadi skrite, če pa se jih slučajno odkrije, ostajajo glavni akterji neodkriti. Običajno gre za predstavnike elit, ki s pomočjo korupcijskih dejanj pretakajo ogromne količine denarja. Odkrivanje in prijavljanje korupcije je pomembno zaradi onemogočanja nadaljnjega razširjanja korupcije, saj tako korupcija izgublja podporo javnosti. Nekateri pisci širjenje korupcije opisujejo kot bolezen, ki se širi od vrha navzdol v državnih institucijah in v družbi nasploh (Dobovšek idr., 2005, 10). Problem pri korupciji je, da se nikoli ne ve, kje se začne in kje se konča.

2.5 Vzroki in posledice korupcije

2.5.1 Vzroki korupcije17

Za boljše razumevanje korupcije in ustrezno ukrepanje na tem področju je potrebno poznati pogoje, v katerih se ta razvija in obstaja. Ni le problem manj razvitih držav in držav v tranziciji, temveč je prisotna tudi v razvitih državah, kar napeljuje na dejstvo, da ni nujno, da je revščina vzrok za korupcijo. Brez primerne pozornosti in efektivnih ukrepov se lahko korupcija pojavi prav povsod. Revščina lahko še dodatno pospeši razvoj korupcije, lahko pa bi rekli, da je celo njena posledica. Korupcija je odvisna od sistema države, kar je še posebej opazno pri slabem ekonomskem in političnem položaju države, kjer ni ustrezne kontrole in odgovornosti. Korupcija ni odvisna samo

17 Povzeto po: Bucič, 2005, 9–10; Križ, 2005, 6; Žiberna, 2005, 11–13.

39

od enega dejavnika, ampak ima po navadi več vzrokov, kot so politični, gospodarski, socialni, kulturni, zgodovinski, pravni in drugi. Primarni vzrok pojava korupcije je v slabo organiziranih institucijah ne glede na obstoj kulturnih razlik med državami. Težava je pri določitvi pogojev, v katerih se korupcija razvija, saj korupcija ne predstavlja enakega problema v vseh državah. Politično in gospodarsko okolje vplivata na razvoj korupcije. V primeru prevelike regulative gospodarstva in dodeljevanja prevelikih pooblastil državnim uslužbencem s strani vlad držav je možnost za korupcijo večja, saj bodo posamezniki pripravljeni ponuditi podkupnino, da se izognejo omejitvam. Korupcija preprosto cveti v sistemih, kjer so neprimerni, nejasni, pretirani in večkrat spreminjajoči se predpisi in zakoni. Tržni zakoni in carinski postopki v razvijajočih se državah so zelo dober pokazatelj, kako kompleksni zakoni povzročajo korupcijo. Restriktivne tržne politike pogosto silijo podjetja, da poskušajo pridobiti prednostno obravnavanje (npr. pridobitev izvozne licence) s podkupovanjem carinskih uslužbencev. V primeru trgovinskih omejitev so raziskave pokazale, da je bolj odprto gospodarstvo povezano z manjšo korupcijo. Uvozne kvote namreč povzročijo višje domače cene, kar stimulira uvoznika, da si pridobi dragoceno uvozno licenco, za kar bo najbrž moral podkupiti uradnika, ki kontrolira njeno izdajanje. Nadalje bo več subvencij, dostopnih različnim podjetjem s strani države, povzročalo večjo korupcijo v državi, kajti zainteresirani za dodatne vire bodo do teh prišli tudi na nelegalni način. Podjetja bodo začela tekmovati v vplivanju na politične odločitve vlade, da bi si zagotovila določene subvencije. Čas in sredstva se torej preusmerijo stran od produkcije uporabnih dobrin in sredstev na račun lobiranja. Kontroliranje cen na določeni ravni, s čimer države preprečujejo nastajanje monopolov, lahko prav tako povzroči koruptivna dejanja, saj je ponudba nižja od povpraševanja. Korupcija je stimulirana tudi z oblikovanjem različnih menjalniških tečajev (poseben tečaj za uvoznike, izvoznike, turiste). Korupcija je odvisna tudi od privatizacije, ki jo sicer na dolgi rok zmanjšuje, saj zmanjša moč javne uprave in poveča konkurenco, na kratki rok pa je učinek negativen, saj prinaša priložnosti in izzive. Izjemen pomen ima transparentnost pravil, predpisov, zakonov in postopkov v državi; torej naj bodo čim bolj jasno zapisani, ne smejo biti dvoumni in zmedeni. Razumljivi morajo biti za vse in ne smejo dopuščati možnosti izkoriščanja različnih razlag. Pri predpisih in pooblastilih je pomembno, da se ne pojavlja korupcija v obliki moči in oblasti uradnikov, ki vplivajo na sprejemanje in odobritev določenih dovoljenj. Zaradi nerazumljivosti zakonov jih je mogoče – npr. pri dohodninski napovedi – obrniti sebi v prid, zato je pri davčnem sistemu pomembno, da temelji na jasnih temeljih in predpisih ter pri izvajanju predpostavlja določene oblike neposrednih stikov med davkoplačevalci in davčnimi inšpektorji. Potrebno je razviti mehanizme, ki bi zagotovili delovanje javnih uslužbencev v interesu državljanov. Nizka raven plač državnih in javnih uslužbencev v primerjavi z zaposlenimi v zasebnem sektorju povečuje koruptivnost v državi, saj poskušajo dodatno zaslužiti s sprejemanjem podkupnin. Pomembna je tudi povezanost napredovanja uradnikov z učinkovitostjo opravljenega dela. Na

40

kakovost delovanja uprave in na razširjenost korupcije v sistemu torej vplivajo: motivacija zaposlovanja, raven plač v javnem sektorju ter merila o zaposlovanju in napredovanju. Zelo pomemben vzrok za korupcijo je tudi pomanjkanje poklicne etike in zakonov, ki urejajo področje korupcije kot kaznivega dejanja. Pomanjkanje poklicne etike lahko postane kolektivni fenomen in se začne širiti tudi med do tedaj poštenimi uslužbenci. V nekaterih državah takšna načela in zakoni sploh ne obstajajo, zato je tam verjetnost, da se korupcija odkrije, zelo majhna. Pomembna faktorja korupcije sta tudi koncept odgovornosti in ustrezna kontrola pri poslovanju. Vsekakor pa ima negativen učinek na korupcijo odsotnost sankcij. Če so te neučinkovite ali odsotne, bodo posamezniki s svojimi nelegalnimi početji nadaljevali, obstaja možnost, da jih bodo ostali posnemali.

2.5.2 Posledice korupcije18

Za podrobnejše poznavanje razsežnosti korupcije je pomembno predstaviti njene posledice, ki se lahko kažejo na različnih področjih v gospodarstvu države. Obseg posledic je odvisen od vrste korupcije, saj niso vse vrste enako škodljive za državo. Vse vrste korupcije povzročajo distorzije v gospodarstvu, zavirajo politični razvoj države ter poglavitnojo vpliva na sklop pravil, norm in vrednot, ki predstavljajo temelj neke družbe. Prvo področje, kjer ima korupcija najbrž največji vpliv, je gospodarska rast in razvoj države. Ob prisotnosti korupcije so investicije manjše, saj se podjetniki zavedajo, da bodo za uspešno izvedbo posla morali podkupiti uradnike ali jim celo zagotoviti udeležbo pri dobičku. Zaradi teh povečanih stroškov investicije podjetniki niso zainteresirani za investiranje. Korupcija lahko rezultira v izkrivljeni sestavi proračunskih izdatkov, kajti državni uslužbenci bodo dodeljevali proračunska sredstva na podlagi možnosti za pridobivanje podkupnin in ne na osnovi racionalne skrbi za državno blaginjo. Večji projekti, kot so veliki gradbeni projekti ali krepitev obrambnega sistema, imajo po navadi prednost, tako da zmanjka denarja za šolstvo, zdravstvo in ostala področja socialne skrbi. Koruptivnost povečuje različne socialne podpore, kar vodi k slabšanju plačilne sposobnosti in povečuje mednarodno zadolžitev države. Poleg tega vlade velikokrat denar iz programov pomoči ravno zaradi koruptivnosti vlagajo v neproduktivne projekte, kar oteži njihovo prihodnje financiranje. Izogibanje plačila davkov na podlagi prihodkov iz korupcije povzroča izgubo precejšnjega dela državnih prihodkov, kar negativno vpliva na gospodarsko rast. Pogoste posledice so tudi nepravilna razporeditev gospodarskih resursov (npr. odločitev za kapitalsko intenzivno proizvodnjo namesto delovno intenzivne, kar povečuje brezposelnost in povečuje stroške narodnega gospodarstva), naraščanje nepravilne razdelitve v družbi (zamenjave »Smithove nevidne roke« z »nevidno korupcijsko roko«) ter povezovanje gospodarske in politične moči.

18 Povzeto po: Bucič, 2005, 11; Makar, 2002, 7–8; Žiberna, 2005, 13–19; Gačić, 2005, 7–8; Gartnar, 2006, 8–10.

41

Za družbo so zelo nevarna koruptivna dejanja, v katera so vključeni predstavniki iz zasebnega in javnega sektorja ter politike. Nevarnosti se lahko odražajo v občutnih vplivih na pripravo, sprejemanje in spreminjanje predpisov iz različnih področij o preprečevanju in sankcioniranju korupcije, v nezakonitem, prikritem delovanju izven načel svobodne konkurence ter v dinamičnem učenju vključenih in bodočih subjektov. V podjetjih prikrivajo organizacijske in trženjske probleme s podkupovanjem, namesto da bi jih preprečevali in odstranjevali. Posledice vsega tega so slabša kvaliteta, višja cena, manjša količina, višji transakcijski stroški, zmanjšanje davčnih in drugih prihodkov javnega sektorja. Na politični ravni vodi korupcija do rasti nezaupanja v politične in državne institucije ter nosilce oblasti. Na socialni ravni vodi korupcija do padca blaginje povprečnega državljana, ker preusmerja finančna sredstva k privilegiranim posameznikom in skupinam. Na psihološki ravni pa korupcija spodbuja nezaupanje v soljudi ter splošno nezaupanje v politične in družbene institucije. Neposredni posledici nezaupanja v soljudi sta rast transakcijskih stroškov in blokada transakcij med posamezniki, in to ne le na ekonomski, ampak tudi na politični in socialni ravni. Korupcijska dejanja lahko med drugim povzročajo tudi ekološko škodo, saj se podjetja s podkupovanjem ustreznih organov izmikajo okoljevarstvenim zakonom ter tako nemoteno onesnažujejo okolje. Sekanje tropskih gozdov, nespoštovanje kriterijev glede emisij škodljivih plinov, uporaba neustreznih materialov v proizvodnji ter podobna ravnanja imajo zelo škodljive posledice na okolje ter vplivajo na globalne spremembe v klimi, kar je zelo pereča posledica korupcije. Posledice korupcije se kažejo tudi v dinamičnem izobraževalnem učinku na udeležence korupcije. Spremembe individualnih odločitvenih struktur (na osnovi pooblastil) vodijo k nepravilnim državnim odločitvam (državne odločitve so usmerjene k osebnemu okoriščanju in zavarovanju interesov), področja, ki so korupcijsko občutljiva, se neupravičeno povečujejo (veliki načrti namesto majhnih, nakupi in prodaje orožja brez tržnih cen ...), prisotno je namerno počasno in komplicirano izvajanje javnih storitev ter vzpostavljanje močnih osebnih povezav za izsiljevanje »podkupnine«. Zaradi teh učinkov se pojavijo številne negativne posledice v družbi: zmanjšanje zaupanja v objektivno in nevtralno državno ukrepanje; iskanje stranske poti zaradi oviranja upravnih postopkov; padanje pravne zavesti, davčne morale, zakonitosti državnega ukrepanja, naraščanje politične nestabilnosti; izvajanje posameznih poslov po zgledih reprezentativnih predstavnikov v državi. To pomeni: korupcijo, delo na črno, davčne utaje; izgradnja sistemske korupcije na vseh ravneh in področjih; oviranje svobode in stabilnosti demokratične družbene ureditve; v koruptivne posle nevključeni subjekti se počutijo diskriminirani, ovirani in nemočni ter postajajo vedno bolj apatični. Skoraj enotno stališče je, da korupcija povzroča samo negativne učinke (seveda je odvisno, s katere strani proučujemo te posledice). Kljub temu so se pojavili tudi zagovorniki korupcije, ki trdijo, da korupcija povečuje produktivnost uradnikov, skrajšuje njihove birokratske postopke ter povečuje stopnjo vlaganj. Vsekakor je v teh trditvah nekaj resnice, vendar menim, da korupcija ni koristna, kar lahko sklepam iz številnih negativnih posledic, ki so bile predstavljene in odtehtajo pozitivne učinke.

42

Korupcija po definiciji škoduje državljanom in državi, ogroža vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir ter z omejevanjem proste konkurence in zmanjševanjem učinkovite razdelitve sredstev ovira ekonomski razvoj.

2.6 Odkrivanje in preprečevanje korupcije

2.6.1 Odkrivanje korupcije Odkrivanje korupcije je zelo težko, saj se prava korupcija dogaja »na štiri oči«, tako da se jo odkrije le, če jo nekdo od vpletenih razkrije. Večinoma se korupcijo odkrije po naključju. Kljub težavnosti odkrivanja pa organi pregona in pristojne inštitucije vseeno ne smejo obupati nad iskanjem. Seveda ne moremo zanemariti tudi površnega dela nadzornih organov (policije, raznih komisij za preprečevanje korupcije). Lahko bi rekli, da so pri preprečevanju korupcije še najuspešnejše nevladne organizacije. Verjetno najlažje je odkriti korupcijo na področju javnih naročil, npr. ob zavlačevanju postopka, naročilih, pisanih na kožo samo enemu ponudniku, prehitri izpeljavi natečaja, pri favoritiziranju enega ponudnika, če vedno dobi naročilo isti ponudnik, če ni sprejet najugodnejši ponudnik itn. Kljub vsemu naštetemu se mogoče najmanj korupcije odkrije ravno na področju javnih naročil, čeprav jo je na tem področju ravno najlažje zaznati.

2.6.2 Preprečevanje korupcije19

Sistem »čiščenja« korupcije lahko razdelimo na dva dela: na zatiranje in na preprečevanje. V praksi obstaja veliko priporočil, kako zatreti korupcijo. Bistveno je, da pričnemo na vrhu. Slednje pomeni, da je potrebno odkriti in kaznovati posameznike v odmevnih primerih, kar vnese zaupanje v protikorupcijski projekt. Nujno je odkriti in zatreti nekaj velikih davčnih zatajevalcev, podkupovalcev in prejemnikov podkupnin. Pri vsem tem je nujno sodelovanje z javnostjo, ki lahko anonimno prijavi sume korupcijskih dejanj; te je treba preiskati z vso resnostjo in učinkovitostjo. V kolikor javnost ne vidi učinka, se ne more pričakovati, da bo v bodoče sodelovala pri odkrivanju kaznivih dejanj. Velika napaka je tudi v tem, da po odkritju korupcije pogosto izostanejo sankcije. Korupcija je problem, ki ga je mogoče omejevati z zakonodajo in institucionalnimi ukrepi, vendar ostaja ključno vprašanje, kako v družbi izkoreniniti korupcijsko miselnost. Izkušnje

19 Povzeto po: Križ, 2005, 15–16; Garvas, 2002, 14; Mesarič, 2005, 21.

43

držav, ki so se uspešno spopadle s korupcijo, kažejo, da so svojo strategijo gradile na treh enakovrednih in dopolnjujočih se protikorupcijskih ravneh: maksimalno so omejile priložnosti za korupcijo, to pomeni, da so dobro razvile t. i. »situacijsko preventivo«; povečale so represijo zoper kršitelje in s tem dale jasno vedeti, da se korupcija ne splača; posebno pozornost so namenile prizadevanjem za spremembo kulturnih obrazcev v družbi. Pomemben del preprečevanja korupcije so mediji, izobraževanje javnosti o korupciji ter poučevanje javnih uslužbencev o etičnih pravilih v zvezi z njihovim delom. Slednje je primerno urediti z internimi pravilniki, kjer se tudi določijo postopki nadzora in ukrepi, v kolikor so kršena načela. Vloga neodvisnih medijev, ki jih nekateri imenujejo kar "watch dogs", je zelo pomembna. Ti s svojim delom razkrivajo nepravilnosti in tako neposredno pomagajo organom odkrivanja in kazenskega pregona, po drugi strani pa posredno prispevajo k dvigu ravni protikorupcijske zavesti med državljani in nižajo toleranco do korupcije. Sprejem zakona o prepovedi podkupovanja velja za vse osebe, ki sodijo na območje, ki ga ta zakon obsega. Vse osebe morajo enako dosledno upoštevati sprejete zakone. Problem se pojavi v primeru, ko neko podjetje sodeluje s tujino oz. poskuša pridobiti posel v tujini. Zakoni se po državah razlikujejo. Tako se zakon ene države srečuje s subjekti različnih držav, ki spoštujejo različne zakone. Prav tako imajo države različno močne protikorupcijske ukrepe. V eni državi so lahko predpisi in kazni proti korupciji izredno močni, v drugi državi jih skoraj ni. Tako imajo države med sabo še večji razkorak za enakovredno konkuriranje pri svojem poslovanju. To velja predvsem za podjetja, ki sodelujejo s tujino, v notranjem prometu pa za vse veljajo enaka pravila, zakoni. V ZDA je urejenost ravnanja pri poslovanju s tujino opisano v Foreign Corrupt Practices Act (FCPA). Zakon prepoveduje podkupovati tuje vladne uradnike za dosego ali obdržanje posla. FCPA prepoveduje plačati, ponujati, obljubljati denar ali karkoli vrednega. Predpisuje, da zakon ni kršen samo v primeru, ko je plačilo izvedeno neposredno, temveč tudi, ko je posredno, to je preko »tretje osebe«. Nezakonito je plačati tretji stranki, ko veš, da bo stranka del tega plačila namenila za podkupovanje tujega uradnika z namenom pospešiti ali obdržati posel. Stranka, ki plača ali pooblašča za plačilo, mora imeti namen podkupovanja. Plačilo mora biti namenjeno prepričati prejemnika k zlorabi njegovega uradnega položaja, da uravna posel v napačni smeri in sicer v korist plačnika. Da Američan krši zakon, ni nujno, da podkupnina uspe. Dovolj je že, da se dokaže, da je obstajal namen podkupovanja (http://www.usdoj.gov/criminal/fraud/fcpa/dojdocb.htm). Kljub temu, da je bil ta zakon sprejet v ZDA, je stopnja pripravljenosti za podkupljivost v tej deželi kljub temu kar visoka. Raziskava, ki jo je Gallup International Association (GIA) opravil po naročilu Transparency International v obdobju od aprila do julija leta 1999 o prisotnosti podkupovanja v devetnajstih vodilnih izvoznih deželah, je tudi pokazala, da je najvišja stopnja pripravljenosti za podkupovanje v kmetijskem sektorju, sektorju potniškega letalskega prometa in finančnem sektorju. Švedska, avstralska in kanadska podjetje so le redko pripravljena ponuditi podkupnino za dosego sklenitve določenega

44

posla, medtem ko so kitajska, korejska in italijanska podjetja hitro pripravljena skleniti posel, ki temelji na podkupnini. Te dežele so na visokem mestu tudi glede kazalca zaznavanja korupcije. V nadaljevanju glej Tabelo 2.3. Tabela 2.3: Mednarodni kazalnik podkupovanja (pri čemer pomeni, da pri oceni 10 ni pripravljenosti za podkupovanje, pri oceni 0 pa je visoka pripravljenost za podkupovanje).

Vrstni red Dežela Ocena 1 Švedska 8,3 2 Avstralija 8,1 3 Kanada 8,1 4 Avstrija 7,8 5 Švica 7,7 6 Nizozemska 7,7 7 Velika Britanija 7,2 8 Belgija 6,8 9 Nemčija 6,2 10 ZDA 6,2 11 Singapur 5,7 12 Španija 5,3 13 Francija 5,2 14 Japonska 5,1 15 Malezija 3,9 16 Italija 3,7 17 Tajvan 3,5 18 Južna Koreja 3,4 19 Kitajska 3,1

Vir: Payer, 2004; nav. v: Mesarič, 2005, 21. Preseneča predvsem podatek za Južno Korejo, kjer je podkupljivost močno razširjena, čeprav je tam skoraj tretjina prebivalcev budistov, ki jim njihova verska pripadnost narekuje strogo spoštovanje pravičnosti in poštenja. Učinkovit boj zoper korupcijo je predvsem proces, v katerem je civilna družba zelo pomemben dejavnik. Kot kažejo izkušnje številnih držav, ima zmanjševanje stopnje družbene korumpiranosti izredno dolgoročne posledice, saj krepi vladavino prava, politično stabilnost ter vzpodbuja svobodno konkurenco, vse to pa tvori ugodno podlago za razvoj in uresničevanje ustvarjalnih potencialov. Obstaja veliko organizacij in ustanov, ki uspešno sodelujejo v boju proti korupciji. V spodnji Tabeli 2.4 je prikazana razdelitev nekaterih organizacij in ustanov po področjih delovanja.

45

Tabela 2.4: Organizacije in ustanove v boju proti korupciji. MULTILATERALNE NEDRŽAVNE REGIONALNE POSLOVNE Združeni narodi (UN) –

Urad ZN za droge in kriminal (UNODC)

Transparency Intenational

Svet Evrope in GRECO

Center za mednarodna privatna

podjetja (CIPE) Svetovna banka (WB) Globalna organizacija

parlamentarcev proti korupciji (GEOPAC)

Evropska unija (EU) TRACE International

Organizacija za ekonomsko

sodelovanje in razvoj (OECD)

Pakt stabilnosti za jugovzhodno Evropo

(SPAI)

Protikorupcijska mreža delavskih

sindikatov (UNICORN)

Skupina za mednarodno finančno

akcijo proti pranju denarja (FATF)

Organizacija ameriških držav

(USAID)

Mednarodni denarni sklad (IMF)

Azijsko/Pacifiška skupina proti pranju

denarja

Interpol (»Mednarodna policija«) – Skupina strokovnjakov proti

korupciji

Vir: Križ, 2005, 16.

2.7 Merjenje korupcije20

Korupcija je v mednarodnem, svetovnem pogledu postala realnost. Vedno več mednarodnih organizacij se ukvarja s problemom korupcije. V večini so si strokovnjaki, ki se s tem fenomenom ukvarjajo, enotni, da je korupcija prisotna. Obstajajo pa nesoglasja o tem, kako jo sploh meriti. Po besedah Daniela Kaufmanna, menedžerja pri Svetovni banki, je mit, ki pravi, da je korupcijo nemogoče meriti, povzročil odlašanje nastajanja resnih empiričnih analiz korupcije. Tako je pomanjkanje empiričnih podatkov, ki bi potrdili prisotnost korupcije, povzročilo zanikanje ogromnih stroškov korupcije in seveda omogočilo mnogim, da so zanemarili ta problem. Celovitih in povezanih merjenj vrste in obsega korupcije je zelo malo.

20 Povzeto po: Makar, 2002, 11–12; Gartnar, 2006, 10–11; Korupcija v svetu, 2007.

46

V tranzicijskih državah je bila korupcija ob pomoči Svetovne banke merjena z anketami, pri katerih so sodelovala gospodinjstva, podjetja in javni uslužbenci, da bi ugotovili njeno prisotnost oziroma prevlado, prav tako pa tudi socialne in ekonomske stroške. Drugi način je preko razvijajoče se podatkovne baze, ki jo razvija Inštitut Svetovne banke (WBI). Podatkovna baza omogoča sodelovanje vseh, prost dostop do podatkov, kot je svetovna baza indikatorjev, ti pa omogočajo primerjalno analizo delovanja različnih institucij med več kot 150 državami, ki so rezultat dela različnih mednarodnih organizacij, sodelujočih v boju proti korupciji. Ta primerjalna analiza dopolnjuje zelo podrobno in poglobljeno analizo vsake države posebej, ki temelji na anketah (Kaufmann, 1999, 3). Raziskave, ki so omogočile merjenje korupcije in kvalitete državnih institucij, so bile izvedene s strani različnih podjetij. Te zagotavljajo informacije vsem, ki se odločajo, kam in koliko investirati in so pripravljena plačati za takšne storitve. Čeprav njihova metodologija ni vedno povsem jasno definirana, temelji na mnenjih ljudi, ki so seznanjeni s stanjem v konkretni državi. To so npr. že obstoječi investitorji v tej državi, študentje, bančni uradniki in finančni analitiki (Economic Causes of Corruption, 2004, 36). Korupcijo lahko na primer razberemo iz t. i. "korupcijskega pod-indeksa". Ta indeks se izračunava v sklopu sistema merjenja konkurenčnosti, ki ga izvaja Svetovni ekonomski forum (WEF). Indeks je opredeljen z indikatorji, kot so: neregularna plačila v zunanji trgovini, posebna plačila podjetij za pridobitev javne koristi, posebna plačila podjetij v zvezi z letnimi davki, posebna plačila podjetij za pridobitev naročil investicijskih projektov, posebna plačila podjetij v zvezi s plačami, relevantnost stroškov zaradi korupcije za podjetje in javno zaupanje v poštenost politikov. Drugi sistem merjenja, ki ga uporablja Mednarodni monetarni oddelek (IMD), se nanaša na opredelitev okolja podkupovanja in korupcije s šestimi anketnimi kazalci, ki so v sistemu indikatorjev sestavni deli "učinkovitosti države" in "učinkovitosti managementa". Indikatorji so sledeči: siva ekonomija, izogibanje davkom, podkupovanje in korupcija v javnem sektorju, zagotovljena zaupnost finančnih transakcij, transparentnost finančnih institucij in zaupanje v menedžerje. Navedeni indikatorji so t. i. "okoljski" indikatorji korupcije (Ekonomsko ogledalo, 2002, 5). Za mednarodne primerjave je najbolj znan letni indeks zaznavnosti korupcije (Corruption Perceptions Index – v nadaljevanju CPI, ki ga predstavlja Transparency International – v nadaljevanju TI) posameznih dežel, ki združuje različne vire zaznavanja korupcije. CPI torej temelji na zaznavah tujih poslovnežev, analitikov, akademikov in splošne javnosti, in s tem predstavlja široko lestvico mnenj. Za primerjavo držav glej Sliko 4.7 (na strani 79, pod 4.2 Korupcija v Sloveniji). Pomanjkljivosti CPI se lahko delno odpravijo s tehniko t. i. konsolidarnega merila (standardne mere variacije), še bolj pa s predstavitvijo tistih indikatorjev, ki so domnevni izvori za korupcijo in so bili že predhodno omenjeni. Kot kritike indeksa zelo pogosto zasledimo sledeče (Background Information to the CPI, 2002): prva kritika se nanaša na metodologijo, ki jo TI

47

uporablja za izračun indeksa. V različnih državah se izvaja različno število anket, kar naj ne bi pokazalo pravih rezultatov, na podlagi katerih bi lahko delali primerjave in rangiranje; naslednja kritika pravi, da je indeks CPI nezanesljiv, ker temelji zgolj na zaznavanjih korupcije in ne na trdnih empiričnih podatkih; slabost indeksa je tudi v tem, da se nanaša le na pasivno stran korupcije, to je na prejemanje podkupnin. Tisti, ki podkupnine dajejo, so izvzeti iz raziskave; pri analiziranju seznamov navedenih CPI se moramo zavedati, da v primeru, ko se država uvrsti na zadnje mesto, še ne pomeni, da je najbolj podkupljiva država na svetu. Verjetno obstaja še precej držav, ki bi se lahko uvrstile za to državo, vendar jih ni na seznamu. TI namreč uvršča na seznam le države, za katere so na voljo zanesljivi podatki. Pogoj je, da imajo na voljo najmanj tri ankete. Problematične so tudi primerjave posameznih držav med leti, saj do razlik ne prihaja le zaradi drugačne zaznavnosti korupcije, temveč tudi zaradi različnega števila izvedenih anket ter manjše oz. večje natančnosti merjenja. Ker lahko korupcijo razumemo kot večdimenzionalni pojav, lahko tudi pri merjenju opazujemo problematiko z več vidikov in tako merimo naslednje kazalce, ki jih lahko zasledimo v literaturi: toleranco do pojava korupcije; časovno dinamiko pojava (z uporabo indeksov koruptivnosti); vrednotenje oziroma vrednostni odnos do korupcije (s strani različnih skupin, na primer javnih uslužbencev, politikov, javnosti); obseg koristi, pridobljene s korupcijo za različne vpletene akterje oziroma na drugi strani obseg škode; osebno vpletenost akterjev v dajanje ali sprejemanje podkupnine; "korupcijski pritisk" na javnost s strani potencialnih prejemnikov podkupnin (frekvenca in višina zahtevane podkupnine); "korupcijski pritisk" na prejemnike podkupnin s strani podkupovalcev (frekvenca in višina ponujene podkupnine).

2.8 Prisotnost korupcije po posameznih področjih21

Prisotnost korupcije po posameznih področjih je različna, kar je prikazano v spodnji Tabeli 2.5. Razliko je možno opaziti tudi po tem, koliko korupcije pripisujejo prebivalci posameznim področjem in kakšno je dejansko stanje, kar je prikazano v Tabeli 2.6 na strani 49. Dejansko stanje je težko oceniti, saj vse podkupnine niso odkrite oz. prijavljene. Tabela 2.5: Opredelitev prisotnosti korupcije po področjih. Področje Opredelitev Politika Večina prebivalcev meni, da je korupcija v politiki močno razširjena. Takšno

mnenje lahko pripišemo po vsej verjetnosti naravi dela in stalni izpostavljenosti politikov. Politika je namreč veščina uveljavljanja lastnih interesov, velikokrat pa se te interese uveljavlja na koruptiven način, zlasti takrat, ko jih javnost ne bi podprla. Takšne »napake« si ravno v politiki ne bi smeli privoščiti, in sicer ker so »izvoljenci« ljudstva. Ravnali naj bi v dobro in ne v škodo ljudstvu kot tudi državi v splošnem. Politiki morajo zagovarjati interese državljanov, ki pa

21 Povzeto po: Garvas, 2002, 8–10 ; Makar, 2002, 29–37; Sedej, 2003; Zagožen, 2006.

48

zagotovo niso naklonjeni vsesplošnemu podkupovanju. Dokazovanje politične korupcije je ponavadi zelo oteženo, saj je velikokrat vprašljiva verodostojnost podatkov in prič. Pri politični korupciji gre predvsem za izkoriščanje politične moči sebi in stranki v prid. Najpogosteje je povezana s področji javnih naročil ter gospodarskega in negospodarskega kriminala, ki lahko postanejo nevarna za nasprotnike korupcije.

Pravosodje Sodna veja oblasti bi morala predstavljati steber tako v zakonskih kot tudi v etičnih okvirih dopustnega ravnanja. Morala bi predstavljati vrh, ki mu je moč zaupati in mu prepustiti pomembne odločitve kot so razsodbe. Že majhna kršitev bi lahko sprožila veliko nezaupanje ljudstva. V Tabeli 2.6 (na strani 49) lahko opazimo, da v državah srednje in vzhodne Evrope uvrščajo anketiranci pravosodje med prve tri najbolj korumpirane sektorje v državi.

Šolstvo in univerza

Integriteta šolstva mora biti visoka, saj se ravno skozi šolstvo prebivalci učijo in razvijajo. Če ljudje že kot mladi začnejo dojemati korupcijo kot nekaj povsem normalnega, jo bodo kot tako sprejemali celo življenje, če pa se jih že zgodaj začne učiti, da je korupcija nekaj slabega, bodo takšno dojemanje korupcije verjetneje ohranili tudi, ko odrastejo.

Zdravstvo Obravnava korupcije na področju javnega zdravstva, je zelo redka, saj še vedno obstaja prepričanje, da se zdravnikom nosi darila in modre kuverte ter da je to nekaj povsem normalnega. V Tabeli 2.6 (na strani 49) lahko vidimo, da je po mnenju anketirancev v Sloveniji in v večini držav srednje in vzhodne Evrope najbolj korumpirano ravno zdravstvo. Zdravstvo pa je korumpirano tudi s strani farmacevtskih družb, ki nudijo bolj ali manj koruptivne »posebne stimulacije«, da bi zdravniki predpisovali njihova zdravila. Pogosti so namreč seminarji v tujini, kjer farmacevtska podjetja predstavljajo svoje proizvode in imajo povabljenci brezplačno bivanje ter dobijo številna promocijska darila.

Policija Korupcija v policiji je dokaj pogosta tema v dnevnih časopisih, saj nemalokrat policisti sprejemajo »darila« v zameno, da zamižijo na eno oko ali enostavno pogledajo stran. Potem ko se odkrije primere, kjer ni bilo policijskega posredovanja, se vsi čudijo, kako so očitne kršitve zakonov ostale tako dolgo neodkrite. Po navadi nas na nepravilnosti in na sume korupcije opozarjajo mediji.

Podjetja V podjetjih je lahko prisotno več različnih vrst korupcije. Lahko se pojavlja v odnosu navzven, torej pri poslovanju s svojimi poslovnimi partnerji, javnih naročilih itn., možna pa je tudi v samih podjetjih. Znotraj podjetij je primer korupcije lahko novo zaposlovanje, ko je le to posledica delovanja zvez in ne strokovnih kriterijev. Po navadi so prisotne družinske ali prijateljske vezi. Nekatera podjetja zaradi tega postanejo nekakšen geto, ki je skoraj hermetično zaprt za tiste, ki nimajo takšnih zvez. To je eden izmed primerov možne korupcije v podjetju, ki ga vseeno ne moremo zanesljivo označiti s to besedo. Tak način

zaposlovanja v podjetju lahko predstavlja nekakšno spodbudo delavcem s strani samega podjetja in povečevanje občutka pripadnosti. S tem vplivajo na boljšo klimo v podjetju in učinkovitost pri delu.

Javna naročila

Kljub relativno izpopolnjenemu zakonodajnemu okvirju za javna naročila dolga tradicija prekrivanja javnega in zasebnega sektorja ni v prid učinkovitemu nadzoru. To lahko vpliva na razširjenost tajnih dogovorov med strankami, udeleženimi v poslu. Problem predstavljata učinkovitost revizije postopkov javnih naročil in pritožb ter nasprotje interesov pri javnih naročilih. V zadnjih letih je izbruhnilo nekaj škandalov na ravni ministrstev, dokazano pa je, da so javna naročila na lokalni ravni pod resnim udarom korupcije.

Mediji Korupcija se je kljub vsemu pojavila tudi med novinarji. Pojavlja se sprejemanje podkupnin ali objavljanje informacij v korist zunanjega naročnika, skrito oglaševanje. Pogosto se dogaja, da lahko gospodarski interesi v majhni državi postanejo tako močni, da lahko preko oglaševalskega pritiska vplivajo na vsebino člankov in programov, torej na samo delo novinarjev.

Vir: Lastni prikaz (povzeto po: Garvas, 2002, 8–10; Makar, 2002, 29–37; Sedej, 2003; Zagožen, 2006). Tabela 2.6: Delež anketirancev, ki so sektor navedli kot tistega, v katerem je podkupovanje najbolj razširjeno in najbolj pogosto (za območje srednje in vzhodne Evrope).

Vir: GfK Gral-iteo, Korupcija – novinarska konferenca, 2004, 13.

49

50

3 Povezanost lobiranja in korupcije Lobiranje predstavlja dejavnosti povezane z vplivanjem interesnih skupin predvsem na odločitve parlamenta in politike. Ker ob tem prihaja do menjave dobrin oz. gre za odnos »daj – dam«, je možnosti za pojav korupcije veliko. Za procesi lobiranja se lahko skrivajo podkupovanja, dajanje daril in vprašanje, kaj je dopustno in korektno, ni vedno enostavno (Dobovšek idr., 2005, 66). S tem bi rad začel poglavje o povezanosti lobiranja in korupcije, saj menim, da je kratko in jasno vzpostavljena povezava med procesi lobiranja in korupcije. Delovanje lobistov je odvisno od njihove mreže poznanstev, torej od njihovega omrežja. Lobist lahko ob poznavanju določenih elit, ob pravilnem predstavljanju določenih zahtev in razpredanju mreže zvez in poznanstev v zameno za določeno korist oz. uslugo ponudi marsikaj. Ob ponujanju protiuslug, doseganju prednosti in koristi se lahko ponovno postavi vprašanje, kje se končajo meje lobiranja in se prične korupcija. Kljub težavam glede razmejitve in glede odnosa med obema pojmoma ne smemo pozabiti na dejstvo, da že politika sama temelji na zvezah in poznanstvih, da se takšno razpredanje mrež običajno v javnosti odobrava, vse to pa še dodatno otežuje določitev meje med lobiranjem in korupcijo, saj se ustvarjajo neke zaprte in pogosto zakonu nedosegljive elite, ki jih ne bi smelo biti. Za začetek pa še zanimiva šala na temo povezanosti lobiranja in korupcije, ki sem jo prebral v Nedeljskem dnevniku. Zanimiva je, ker je v vsaki šali vsaj nekaj resnice, večina jih je zasnovanih ravno na resničnem življenju. Podkupnina Direktor uradnega zastopništva za vozila visoke kategorije je poskušal ministru za storjene usluge podariti avtomobil. Minister je bil ogorčen in mu je dejal: »Tega pa res ne morem sprejeti, saj bi me zaprli, češ da sem sprejemal podkupnino!« »Saj vam ga dam za simbolično ceno – 5 evrov.« »No, potem bom pa vzel štiri – še za druge člane družine!« Vir: Nedeljski dnevnik, 11. 3. 2007, 38. Zgornja šala je smešna sama po sebi. Smešna, nekaterim pa tudi žalostna je, ker se take stvari res dogajajo in se pogosto tudi zares ne opredelijo kot korupcija. Opredelijo se namreč kot vzdrževanje stikov ali kot poslovno darilo, kar je del lobiranja. To darilo namreč ni bilo vnaprej dogovorjeno, ni bilo dano zastonj, tako da bi bilo prav zanimivo spremljati obravnavo takšnega primera, če bi bil kje odkrit.

51

Lobiranje naj bi bilo prvenstven način izvajanja političnega vpliva v bogatih državah, medtem ko naj bi bila korupcija prvenstven način v revnih državah. Analize skupnih vplivov so zelo redke. Nekateri avtorji obravnavajo korupcijo in lobiranje kot substituta, ki se pojavljata v odvisnosti od razvitosti držav. Verjetno bi bile bolj natančne trditve tistih, ki gledajo na pojav korupcije v odvisnosti od mentalitete prebivalstva v posamezni državi ali območju. Korupcija je namreč pogost pojav tudi v najbolj razvitih državah, pri čemer bi bila edina razlika, da se jo bolj skriva. Korupcija je namreč v bolj razvitih državah prikrita, saj obstaja nevarnost sankcij tudi za višje sloje, s čimer je mišljeno na bolje »povezane« posameznike. V manj razvitih državah ali območjih se pri uporabi korupcije ni potrebno niti skrivati, še posebej, če ponudnik spada v katero od družbenih elit in ima dobre veze in poznanstva. Giovannoni in Campos (2006, 1) v svojem delu trdita, da sta tako korupcija kot lobiranje načina pridobivanja pomoči od javnega sektorja v zameno za neko uslugo. Lahko bi celo rekli, da je lobiranje samo specialna vrsta korupcije, ki ima svoj fokus na zakonodajnih telesih ali na kakšnih drugih organih, ki postavljajo pravila. Seveda so tudi nekatere pomembne razlike. Prva je, da lobiranje ni vedno v obliki podkupnin ali prispevkov. Pogosto imajo lobisti znanja, ki jih lobiranci nimajo in jim jih lahko lobisti strateško predstavijo. V drugih primerih lahko lobisti vplivajo na lobirance s podporami (finančnimi) ali z grožnjami, da bodo volilcem razkrili škodljive informacije o njihovem delovanju. Lobiranje je lahko tista dejavnost, ki lahko, kadar uspe pri vplivanju, naredi podkupovanje za nepomembno tako kot je lahko tudi tista dejavnost, ki olajša podkupovanje, če uspe s spodkopavanjem uveljavljanja zakonov. Torej z drugimi besedami, lobiranje in korupcija sta lahko tako substituta, a tudi komplementa. Sedaj bomo malo razširili zgornjo trditev o substituciji ali komplementarnosti. Če bi bila lobiranje in korupcija substituta, potem tam, kjer uporabljajo eno, ne bi uporabljali drugega. Realno je trditi, da je povsod po svetu prej obstajal »daj - dam« sistem kot pa sistem prepričevanja. Prej je bila torej korupcija. Ker se družba razvija oz. naj bi se razvijala, je upravičena domneva, da je lobiranje nastalo kasneje in gradi na korupciji. Za razumevanje te trditve je potrebno namreč razumeti, da korupcija ni samo, da se prinese denar in reče, da naj nekdo kaj naredi in ta oseba to brez pomisleka naredi. Korupcija namreč prav tako zahteva prepričevanje prejemnika, ugotavljanje njegove cene in ugotavljanje, ali je oseba, ki jo nameravamo podkupiti, tista, ki ima moč, da naš »predlog« uresniči. Če na kratko povzamem ta odstavek, lahko trdim, da tako korupcija kot lobiranje uporabljata podobne taktike iskanja odločevalcev, argumentiranja in iskanja točk pritiska. Razlika med obema pojmoma je v tem, da se pri lobiranju za dosego cilja lobist bolj zanaša na argumente, poznanstvo, točke pritiska, medtem ko se pri korupciji podkupovalec bolj zanaša na učinek kompenzacije. Realno pa sta lobiranje in korupcija komplementa, ki uporabljata taktike drug drugega, da bi dosegla želeni učinek ali želeno posledico. Lobiranje je po eni teoriji verjetnejše oz. uporabnejše v sistemih, ki uživajo visoko politično stabilnost, kot pa v nestabilnih, kjer je več korupcije, ker obstaja velika verjetnost, da bo naslednja vlada spremenila delovanje tako, da ne bo več v korist podjetja, ampak v škodo, tako da so v takih primerih podkupnine zanesljivejši način vplivanja. Po drugi teoriji pa je lobiranje

52

bolj verjetno ravno v bolj nestabilnih sistemih, saj lobirajo za manjše investicije v uveljavljanje zakonodaje, tako da tudi ko se vlade zamenjajo, ne more priti do naglih sprememb glede zakonodaje, ki bi bila v njihovo škodo. Največja povezava med lobiranjem in korupcijo je v tranzicijskih državah, kjer se dogaja več sprememb, ki se jih večinoma izkorišča z dogovori in korupcijo. Tekom tranzicijskega procesa ali po koncu tranzicijskega procesa nastanejo novi bogataši, t. i. »tajkuni«, ki so svoje premoženje pridobili praktično čez noč. Poreklo in način, kako so prišli do svojega premoženja, sta večinoma sumljiva in pogosto, če ne vedno, v povezavi s takratnim državnim vodstvom. Žalostno je, da takšno početje, kjer je večinoma oškodovana cela družba v korist redkih posameznikov, ni skoraj nikoli sankcionirano. Najboljše primere, ki bi jih na teh področjih morali poznati skoraj vsi, lahko dam v državah nekdanje Jugoslavije, torej v republikah, ki so nastale v devetdesetih letih dvajsetega stoletja, kjer so številni pridobili premoženje čez noč, medtem ko so drugi izgubili delo in posledično lastno premoženje. Nerealno je namreč razmišljanje, da nekdo, ki do dokaj visoke starosti ni nič dosegel, naenkrat postane pravi »biznismen«, prevzame podjetje, v katerem je bil do nedavnega le eden od mnogih neopaznih uslužbencev. Take stvari so seveda mogoče le v tranzicijah, ko je prehod iz družbenega lastništva v zasebno, ko se dogaja divja privatizacija, ki pa ne gre v smer sposobnih, ampak v smer bolje večinoma povezanih z vladajočo državno strukturo. Obstaja zaskrbljenost, da so lobisti samo prenosniki korupcije, ki nudijo vladnim uradnikom zasebne koristi v zameno za vplivanje na za njih ugodno odločitev. Te zasebne koristi so lahko v številnih oblikah, vključujoč finančna plačila, trud za pridobivanje sredstev, dobrine in storitve, vpliv nad drugimi; obljube zaposlitve v prihodnosti; provizije za zaveznike, prijatelje in družino; vzdržnost pri podpori političnim nasprotnikom. Uporaba tretje stranke, torej lobista, prinaša številne prednosti. Lobisti so manj podvrženi pravilom kot uslužbenci v podjetjih. Zakonska pravila in družbene norme prepovedujejo podjetjem, da bi svoja lobistična sredstva uporabljala na najučinkovitejši način, te omejitve so za lobiste pogosto manjše oz. jih skoraj ni. Najučinkovitejši način pomeni to, da bo lobiranje zagotovo uspešno. Lobisti niso podvrženi tako strogemu nadzoru kot njihovi naročniki. Ne samo, da so lobisti manj podvrženi omejitvenim pravilom, ampak je tudi manjša možnost, da bodo odkriti, ko prekršijo pravila. Velika podjetja, ki običajno najemajo lobiste, so v javni lasti in imajo številne notranje in zunanje zahteve po poročevanju. Lobisti, ki delujejo sami, ne podlegajo nadzoru v podjetju, kar jim dovoljuje upogibanje ali kršenje pravil z manjšim strahom, da bodo bili odkriti. Lobisti lahko uporabljajo tudi ekonomije obsega. Glede na to, da lahko en sam lobist dela za več klientov, lahko deli stroške vplivanja na odločevalce. »Korumpirani« odločevalci imajo raje »enkratno razprodajo« enemu lobistu kot pa dogovarjanje z več lobisti, kar bi povečalo porabo časa in verjetnost, da bodo zaznani. Pravi način za dogovore, katerih cilj je delovati v zasebnem interesu, je tak, ki se ga ne da odkriti. Pomembno je torej minimalno število udeležencev, najraje

53

na štiri oči in odsotnost kakršnegakoli beleženja dogovora, ki bi lahko kasneje služilo kot inkriminacija vpletenih. Uporaba lobistov tudi zniža stroške v primeru, če je zaznana korupcija. Medtem ko so posledice za podjetja, ki delujejo korupcijsko, lahko zelo resne, tako finančne kot posledice na ugledu, so stroški uporabe lobista, ki ga odkrijejo, bistveno nižji in posledice manjše. Ko je lobist zaznan kot korumpiran, podjetje konča sodelovanje z njim in se od njega distancira, ter trdi, da o lobistovi koruptivni dejavnosti ni nič vedelo. Možno je tudi, da nekatera podjetja, ki najemajo lobiste, res ne vejo, da ti uporabljajo korupcijo kot sredstvo vpliva na vlado. Takšno distanciranje ni možno, ko izvaja korupcijo kdo iz podjetja, saj domnevajo, da so v podjetju za to vedeli, sicer bi morali izvajati natančnejšo kontrolo. Pogoste so torej izjave, npr.: »Deloval je na lastno pest.« Podjetjem, ki se ukvarjajo z lobiranjem, se takoj, ko eden od partnerjev pridobi položaj v vladi ali višje v državni upravi, tržna cena skokovito poveča. Ta učinek izgine, ko so vzpostavljeni zakoni proti lobiranju. Podjetjem, ki imajo dobre stike z enim od senatorjev v ZDA, po odstavitvi ali nenadni smrti tega senatorja vrednost pade. V nekaterih primerih so ti padci ali vzponi vrednosti podjetja odvisni od zdravstvenega stanja osebe v vladi, ki deluje v korist podjetja. Če bi bila uspešnost podjetja na javnih razpisih samo na podlagi njegove odličnosti, potem se ti skoki in padci vrednosti delnic ne bi dogajali. Tako pa tudi delničarji in trgovci z delnicami razumejo pomen dobrih povezav z nekom na visokem položaju v državni službi, ki lahko podjetju pridobiva naročila. V primerih, ko lobisti pri svojem delu uporabljajo tudi protizakonita sredstva (podkupovanje, napeljevanje na protizakonito ravnanje), je celoten proces mogoče označiti kot družbeno prevaro in protizakonito dejavnost. Lobiranje je v tem primeru nelegitimna in pogosto tudi nelegalna družbena institucija (Kovač, 2001). Takšnega lobiranja demokratična družba ne potrebuje in bi ga morala omejevati na tri načine: z zakonsko prisilo in sankcioniranjem nezakonitega početja lobistov in lobijev; z demokratičnimi metodami legalizacije ter nadzora lobijev; z dvigom poslovne kulture (morale) delovanja družbenih subjektov. Rad bi opozoril, da s tem nimam namena obsoditi prav vsega lobiranja, poskušal pa bom ponazoriti, da je postavljanje mej v smislu dovoljenega lobiranja ter preprečevanja lobiranja, ki presega takšne meje, bistveno za boj proti korupciji v vseh državah sveta.

3.1 Povezave med lobiranjem in korupcijo Korupcije kot del lobiranja ni vedno lahko opredeliti, saj je popolnoma vsakdanje, da lobiranci zastopajo različna stališča in interese, zato je včasih težko ugotoviti razlog, zaradi katerega je nastala neka odločitev. Gre za skupine, ki so na oblasti in imajo določeno moč in vpliv, zato je tudi odziv medijev redek.

54

Zaradi nizke poslovne kulture delovanja posameznih (?) družbenih skupin in gospodarskih združb pogosto prihaja do neformalnih, skritih oblik lobiranja. Takšne oblike lobiranja imajo namen povzdigniti interese ene skupine nad interese druge, kar potepta vse oblike demokratičnih procesov odločanja. Pri tej vrsti lobiranja prihaja do primerov podkupovanja, napeljevanja na protizakonita ravnanja ipd. Gre torej za nelegitimno in nelegalno obliko lobističnega delovanja posameznikov in skupin (Florjančič, 2000, 19). Med lobiranjem in korupcijo obstaja povezava, saj brez lobiranja, da vsaj navežeš stik, ne more priti do korupcije. Pri korupciji se podobno kot pri lobiranju predstavi stališča in se potem še dodatno dogovori finančna korist tistega, ki sprejema nadomestilo; to ni vedno finančno. Korupcija in lobiranje uporabljata podobne načine pridobivanja informacij, potem pa nadaljujeta z različnimi pristopi, lobiranje uporablja prepričevanje, pri korupciji se poleg manjšega prepričevanja ponudi tudi kompenzacija. Pogosto je uspešnost prepričevanja odvisna od kompenzacije, ki jo lobiranci dobijo oz. za katero se dogovorijo. S kompenzacijo ni mišljeno samo finančno nadomestilo, ampak tudi prihodnja zaposlitev, koristi za člane lobirančeve družine. Podjetja pridobijo vpliv ali z lobiranjem izvoljenih predstavnikov ali s podkupovanjem birokratov. Seveda lahko tudi komplementarno uporabi oba načina vpliva na izvoljene predstavnike in birokrate. S komplementarno uporabo lobiranja in korupcije, lepše povedano, s komplementarno uporabo lobiranja in kompenzacij je možno doseči največji učinek in uspeh lobiranja. Gledanje na lobiranje in korupcijo kot na komplementa in substituta, dodaja tudi, da se politike prepričuje v to, da bi zmanjševali zakonodajne okvire ali pa naredili luknjaste zakone, ki bi olajševali podkupovanje, samo pod drugim imenom, kot so npr. različni prispevki. Ti prispevki bi bili v obliki prispevkov za volilne kampanje, prispevki za delovanje političnih strank, naročila podjetjem članov političnih strank. Podjetja, ki podkupujejo birokrate, imajo tudi večjo verjetnost, da bodo lahko vplivala skozi lobiranje. Nižji uradniki in pomočniki so tisti, ki izbirajo, kdo se bo srečal z odločevalcem v določeni zadevi, imajo pa tudi vpliv na odločevalce in lahko s ponavljanjem »lastnega« mnenja in forsiranjem določenega pogleda vplivajo na odločevalce, zato je potrebno imeti tudi dobre odnose z odločevalčevimi podrejenimi. Koristno in učinkovito jih je podkupovati, saj so podvrženi manjšemu nadzoru in lahko manj izgubijo v primeru odkritja kot njihovi nadrejeni. Za povezanost lobiranja in korupcije je zanimiv prav ta del, v katerem ni neposrednih finančnih nadomestil, ampak gre korupcija neposredno. Primeri, kako gre lahko korupcija neposredno, so: denar se nakaže nekemu podjetju povezanemu s prejemnikom, prejemnikovim ožjim ali širšim družinskim članom; tej osebi se omogoči nekaj, kar drugače stane veliko več, ali nekaj, za kar prejemnik sam nima finančne osnove, da bi si to lahko sam privoščil; kakršnakoli drugačna korist za prejemnika.

Slika 3.1: Delež anketiranih, ki meni, da podkupljivi politiki, uradniki in podjetniki tvorijo med seboj prepleteno mrežo in drug drugega podpirajo (za območje srednje in vzhodne Evrope).

Vir: GfK Gral-iteo, Korupcija – novinarska konferenca, 2004, 31. Vse pogostejša so poslovna darila, ki se opredeljujejo kot eden od osnovnih delov lobiranja, torej vzdrževanja stikov z lobiranci, pri čemer se pri lobirancih poskuša vzbuditi občutek, da lobistu nekaj dolgujejo. Ko ta poslovna darila presežejo določeno vrednost, preidejo v območje korupcije. Problem je določiti to vrednost, do katere so ta darila samo vljudnostna in od katere naprej se uvrščajo v korupcijo. Problem je tudi, ali bo ta vrednost določena za posamezno darilo ali bo določena za vsa darila, ki jih lahko lobist da lobirancu v nekem obdobju, kar pomeni veliko razliko. Pomembno se je tudi vprašati, ali bi lobiranci v primeru, da bi bila najvišja vrednost daril s strani lobistov predpisana, pričakovali od lobistov darila, ki bi bila čim bližje najvišji vrednosti, zato je mogoče najboljše, da se omeji letna vrednost daril od lobista lobirancu na neko banalno vrednost, kot so čokolade ali pa kaj takšnega. Nikakor pa se ne sme omejiti darila na večjo vrednost (dojemanje kolikšna je ta večja vrednost je odvisno od vsakega posameznika) in postaviti nekakšno nepisano pravilo oz. stalno prakso obdarovanja lobirancev v tej najvišji vrednosti. Priporočljiva je torej omejitev vrednosti posameznega darila in vrednost vseh daril v določenem obdobju, ki jih sme javni uslužbenec prejeti. Javni uslužbenci imajo namreč zagotovljeno redno plačilo v določeni vrednosti in stalno službo, kar jih postavlja v boljši položaj kot zaposlene v zasebnem sektorju, pogosto imajo tudi višje plače. Še najbolj pravična bi bila popolna prepoved prejemanja ali zahtevanja kakšnihkoli daril s strani lobistov. Razlikovanje med dovoljenim in nedovoljenim je s stališča države določeno z zakoni (zato so zakoni, ki urejajo določena področja potrebni). Pritiski trga, konkurence in ne nazadnje

55

lobističnih naročnikov lahko na eni strani ustvarijo nenormalno delovanje trga in tržnih mehanizmov, na drugi strani pa lobiranje vpliva na zakone, njihove spremembe, prilagoditve in ukinitve. Zakoni pri etičnem odločanju in moralnem delovanju pomagajo, ne pa tudi zadoščajo (Možina idr., 1998, 423) – vsaj iz treh razlogov. Prvi razlog je, da pravni red temelji na kodifikaciji tistega, kar ni dovoljeno oz. je prepovedano. Vse drugo je po zakonu dovoljeno, vendar ne nujno tudi etično in moralno. Drugi razlog je, da kar zakoni prepovedujejo (ali dovoljujejo), je mogoče tolmačiti po črki in ne po smislu, zato je etično presojanje po črki zakona na vso moč neetično. Tretji razlog pa je, da številčnost, razvejanost in kompleksnost zakonov onemogočajo državi učinkovito nadzorovanje in izvajanje zakonov. Vseh okoliščin v zakonu ni mogoče predvideti vnaprej, zato so možne tudi neetične odločitve in delovanje v nasprotju z moralo. To povečuje »sivo območje« (ne)etičnega delovanja in odločanja, kjer nekaj ni striktno prepovedano, ni pa zaželeno. Glej Sliko 3.2 za lažjo predstavo. Slika 3.2: Sivo območje med zakonsko dovoljenim in prepovedanim delovanjem lobistov.

Izrecno prepovedano

Izrecno prepovedano

Predpisi Zakoni

»Sivo območje«

???

Izrecno dovoljeno

Delovanje lobistov in zakoni

Vir: Lastni prikaz (prirejeno po Možina idr., 1998, 422). Zanimiv pogled je tudi, da se na korupcijo gleda samo, če je to neko nadomestilo za uresničeno »željo« dano, preden je ta želja uresničena, če se pa nadomestilo da kasneje in ni bilo dogovorjeno, potem pa spada v tisto sivo cono pravil, ki se s pridom izkorišča. Pogosta so namreč nadomestila, potem ko lobiranec že opravi svoje »delo«. Ta nadomestila niso dogovorjena in se zato nanje ne gleda kot na korupcijo, ampak če si neko podjetje pridobi sloves, da dobro poskrbi za tiste, ki so dobri do njega, tako da lahko lobiranec pričakuje nadomestilo, nad katerim ne bo bil razočaran, potem to dejansko poveča verjetnost, da bo lobiranec

56

(odločevalec) ustregel lobistu v določeni zadevi. Takšno razumevanje lahko pripišemo: slabi zakonodaji za področje korupcije; nerazumevanju oblikovalcev zakonodaje za vse možne oblike pojavljanja korupcije; zadnja možnost pa je, da enostavno ni interesa za ureditev tega področja in za preprečevanje korupcije. Glede na raziskavo Gajana Retnasabe s Harvard Law School iz leta 2005 (v ZDA) je postalo najemanje lobistov vedno bolj povezano s korupcijo in vedno manj povezano z zagotavljanjem informacij in izboljševanjem komunikacij. Približno tretjina izdatkov za lobiranje gre za korupcijo (Retnasaba, 2005, 36–38). To raziskavo omenjam, ker ima lobiranje najdaljšo tradicijo ravno v ZDA, kjer je tudi najbolj in najdalj regulirajo. Če se lahko pojavlja korupcija skozi lobiranje v ZDA, ki se pogosto omenja kot najrazvitejša država modernega sveta, potem bi bilo najmanj naivno, če ne že neumno domnevati, da lobiranje in korupcija ne gresta z roko v roki tudi drugod po svetu, še posebej v državah, kjer ni nobene regulacije lobiranja. Vsem, ki jih zanima več o tej raziskavi, svetujem, da si preberejo poročilo o raziskavi. V raziskavi Retnasabe je predstavljen tudi model korupcije skozi lobiranje, kjer prikaže povezanost korupcije in lobiranja v ZDA. Nekje sem zasledil tudi, da dober lobist nikdar ne rešuje problema svojega naročnika, ampak vedno rešuje probleme odločevalca. Zanimivo se je vprašati, kakšni so ti problemi odločevalcev, ali so to finančni ali drugačni, vsakršno izpolnjevanje teh »želja« odločevalca lahko razumemo kot podkupovanje (če odločevalec to sprejme, pa kot korupcijo). Slika 3.3: Povezava med lobiranjem in korupcijo.

Lobiranje Korupcija Območje

prekrivanja

Vir: Lastni prikaz.

57

58

Lobiranje in korupcija sta dva pojma, ki se več kot očitno prekrivata. Vprašanje je, kolikšen je obseg njunega medsebojnega prekrivanja. Lobiranje lahko v strogo čisti obliki deluje brez korupcije, lahko pa se kroga tudi skoraj popolnoma prekrivata, pri čemer bi lobisti za doseganje rezultatov uporabljali veliko korupcije in zelo malo prepričevanja. Za boljše razumevanje glej Sliko 3.3 na prejšnji strani.

3.1.1 Korupcija skozi lobiranje Obstaja skrb, da so lobisti samo tokovi za korupcijo, ki ponujajo vladnim uradnikom zasebne koristi v zameno za njim ugodne odločitve. Te zasebne koristi se lahko pojavljajo v več oblikah, od finančnih plačil, podpore pri pridobivanju sredstev, dobrine in storitve, vpliv nad drugimi, obljubo bodoče zaposlitve, provizije za zaveznike, prijatelje in družino in nepodpiranje političnih nasprotnikov. Uporaba tretje strani, torej lobista, omogoči naročnikom, da se distancirajo od lobista v primeru odkritja korupcije ali drugačnega protizakonitega dejanja. Lobisti niso podvrženi tolikšnemu nadzoru kakor njihovi naročniki. Lobisti lahko zastopajo več strank naenkrat in imajo tako ekonomije obsega. Lobisti poleg vsega ostalega ne podlegajo pravilom zaposlenih v podjetju. Glavne prednosti uporabe lobistov so torej večja verjetnost za uspeh, nižji stroški, manjše tveganje pri odkritju nepravilnosti. Te prednosti so tudi glavni razlogi, zakaj se podjetja odločajo za najem lobistov. Kljub vsemu naštetemu ni bilo še skoraj nobenih poskusov dokazovanja, ali lobisti za dosego svojih ciljev uporabljajo tudi korupcijo. Edini primer raziskave, ki sem ga zasledil, je raziskava Gajana Retnasabe s Harvard Law School iz leta 2005 (v ZDA). Najbližje primerjave so študije podjetij, ki večkrat sodelujejo z vladami. Nekatera od teh podjetij dosegajo nenormalne dobičke, kar je verjetneje posledica korupcije kot pa česarkoli drugega.

3.1.2 Lobiranje skozi korupcijo Drugi način gledanja je, da lahko učinkovito lobiranje dosežemo samo skozi korupcijo. Da bi lahko prišli do odločevalcev, je včasih lahko potrebno uporabiti korupcijo. Korupcija namreč dejansko pomaga pri lobiranju in poveča možnosti za uspeh pri lobirancih. Star rek je namreč: »Da bi lahko zaslužil denar, moraš trošiti denar.« (»To earn money you have to spend money.«) Ta rek seveda ni bil mišljen za lobiranje, a se ga da učinkovito implementirati tudi na področju lobiranja. Kot primer za to bi lahko dali prispevke za volilne kampanje, kjer si velika podjetja že vnaprej kupujejo vpliv in dostop do tistih, ki imajo visoko verjetnost, da bodo izvoljeni. Za primer učinkovanja volilnih prispevkov priporočam strani od 472 do 500 v delu Muellerja, Public

59

Choice III, kjer so širše opisani učinki financiranja volilnih kampanj in kasnejše lobiranje, pa tudi vsote denarja, ki se v teh dejavnostih vrtijo.

3.2 Razlike med lobiranjem in korupcijo Med lobiranjem in korupcijo kot čistima pojmoma seveda je razlika. Kot je bilo napisano v definiciji lobiranja, je lobiranje način legalnega vpliva na vladne uradnike in izvoljene predstavnike, pri katerem se uporabljajo metode prepričevanja, argumentiranja in ostale. Edina, lahko bi rekli nepravilnost pri lobiranju, je mogoče to, da nimajo vsi posamezniki dostopa do vseh vladnih uradnikov in izvoljenih predstavnikov, ampak imajo tisti z boljšimi in večjimi mrežami poznanstev prednosti, zaradi česar lažje pridejo do odgovornih oseb in nanje lažje vplivajo kot »outsiderji«. Razlika med obema pojmoma je tudi v tem, da je lobiranje povezano z vplivom, medtem ko korupcija ni povezana z vplivom, ampak samo z razpoložljivimi sredstvi. Razlika je tudi v tem, da je učinek lobiranja pogosto večji od tistega od korupcije, saj gre lobiranje večinoma na sprejemanje zakonodaje, medtem ko vpliva korupcija na izvajanje zakonov. Pri lobiranju lahko podjetja dosežejo, da izvoljeni predstavniki (politiki) spremenijo pravila v njihov prid, medtem ko lahko s podkupovanjem birokratov samo zaustavijo izvajanje teh pravil, z drugimi besedami, ta podjetja ne bodo podvržena tem pravilom. Pri lobiranju je podjetje tudi bolj prepričano, da tako kot pri korupciji ne bo potrebno v bližnji prihodnosti spet nekomu iz javnega sektorja plačevati, saj je težje spet spremeniti zakon, kot pa prenehati z »nenadzorovanjem« kršitev zakona s strani podjetja in s sankcioniranjem. Razlika med lobiranjem in korupcijo je tudi v tem, da so podkupnine relativno poceni, zato se bodo podjetja odločala o uporabi načina vpliva tudi v odvisnosti od roka, za katerega potrebuje nevmešavanje s strani »nadzornikov« oz. delovanje »nadzornikov« ali zakona v svojo korist. Lobiranje v čistem pomenu besede ne vključuje korupcije, po nekaterih avtorjih (lobistih), takoj ko se v prepričevanje (beri lobiranje) vključi korupcija, se to več ne imenuje lobiranje, ampak korupcija. Zanimivo je, da isti avtorji ne vključujejo potovanja na ekskluzivne lokacije, poslovna darila v presežni vrednosti in kasnejša nadoknadila lobirancem v korupcijo, ampak jih raje imenujejo grajenje mrež in odnosov do zunanjega okolja podjetja. Bistvene razlike med lobiranjem in korupcijo naj bi bile v tem: lobiranje je legalna in regulirana dejavnost v številnih državah, medtem ko korupcija ni; sprememba v zakonu kot posledica lobiranja pogosto vpliva na vsa podjetja, medtem ko je učinek korupcije bolj specifičen za podjetje; vlada, ki presoja o spremembi v zakonu ima lahko popolnoma drugačne skrbi kot birokrat, ki razmišlja o podkupnini.

60

Medtem ko sta druga in tretja trditev o bistvenih razlikah med lobiranjem in korupcijo popolnoma točni, je prva trditev o reguliranosti odvisna od te regulacije, zato se v pravu razlikujeta pojma legalna (po zakonu) in legitimna (dejansko pravilno oz. upravičeno). Takoj ko so razlogi lobiranca za strinjanje z lobistom v obliki kakršnekoli posredne ali neposredne koristi za lobiranca, ne moremo govoriti o veliki razliki med takšnim lobiranjem in korupcijo, razen mogoče ravni, na kateri se korupcija dogaja. Potrebno je poudariti, da ne glede, na kateri ravni se korupcija dogaja, je to še vedno korupcija. Korupcija je korupcija ne glede na to, ali se podkupuje uradnika na okencu ali pa nekega visokega vladnega predstavnika. Tako bi jo morali obravnavati tudi organi pregona. Dokler se politična elita v določeni državi ne potrdi (»afirmira«) kot poštena in ne kot naklonjena korupciji, je dolgoročni boj proti korupciji v tej državi nemogoč. Drugi del problema boja proti korupcije je pomanjkanje dejanskih antikorupcijskih kampanj, ki bi posledično morale dati dejanske in prepričljive rezultate.

3.3 Prehod iz lobiranja v korupcijo Kdaj lobiranje preide v korupcijo? Na to vprašanje je več verjetnih odgovorov, ki so precej odvisni od tega, kako nekdo dojema korupcijo. Dojema jo lahko namreč ozko ali pa široko. Pomembna je tudi tista meja, kaj vse vključuje posameznik, še pomembneje, kaj vse vključuje zakonodaja v korupcijo in za kaj so predvidene sankcije. Ali se lobiranje pred političnimi odločitvami imenuje politika kljub temu, da imajo ali uveljavljajo s tem visoki politiki svojo korist? Vprašanje se zastavlja v zvezi s primerom, ko župan odkupi zemljo, pa se potem trasa ceste ali drug profiten objekt zgodi prav naj tej lokaciji. Seveda so korupciji podvrženi na političnem nivoju odločanja tudi drugi, le njihov vpliv je manjši in temu primerne so tudi koristi. Bolj kot je nivo konkreten, bolj se razmerje vpliva in možnih koristi preveša v korist »malega uradnička». Seveda ni res, da se ne more narediti »packarija« brez vednosti predpostavljenih, če so le vsi »prizadeti« za (Dobovšek idr., 2004, 95).

3.3.1 Široko dojemanje korupcije Nekdo, ki ima zelo široko dojemanje korupcije, bo kot prehod iz lobiranja v korupcijo štel takoj, ko dobi lobiranec kakršnokoli nadomestilo za njegovo upoštevanje »želje (ene ali več)« lobista. S takim dojemanjem korupcije se ne more priti do drugačnega sklepa kot do tega, da je dandanašnje vsakodnevno lobiranje samo korupcija v lepši embalaži. Nadomestilo za lobirančevo pomoč pri uveljavljanju lobistovega »predloga« lahko pride že pred dejansko izvedbo ali pomočjo kot že vnaprej dogovorjeno nadomestilo v finančni ali nefinančni obliki. Nadomestilo lahko pride šele po uresničitvi »želje« lobista v finančni in nefinančni obliki.

Lahko so to tudi potovanja, seminarji, ki jih podjetje prireja, ki so nadstandardna in s čimer si podjetja na daljši rok že vnaprej pridobivajo »hvaležnost« bodočih lobirancev. Nekomu, ki ima zelo široko dojemanje korupcije, se lahko zdi vsaka kompenzacija ali darilo lobista lobirancu korupcija ali vsaj poskus korupcije. Edini način, da ti posamezniki z zelo širokim dojemanjem korupcije ne bi povezovali lobiranja in korupcije, bi bilo transparentno delovanje lobistov brez kakršnihkoli kompenzacij ali daril lobirancem. Lobiranje bi moralo obstajati v svoji najčistejši obliki, torej strogo v obliki raziskav in argumentiranja lobistov o družbeni koristnosti njihovega predloga. Če ne že o družbeni koristnosti, pa vsaj o koristnosti neki panogi ali nekomu brez škode družbeni koristi.

3.3.2 Ozko dojemanje korupcije Nekdo z zelo ozkim dojemanjem korupcije bo določeno dejanje korupcije zaznal le, če je vnaprej dano finančno nadomestilo za uresničitev »želje«. V to ozko dojemanje ne spadajo nefinančna nadomestila, tudi neposredna nadomestila ne in tudi ne darila in ostali bonusi. Pod to dojemanje spada samo, da nekdo ponudi in drugi sprejme podkupnino . Tabela 3.1: Delež anketirancev, ki menijo, da lahko za spodaj navedene situacije zagotovo oz. precej gotovo menimo, da gre za dajanje podkupnine (za območje srednje in vzhodne Evrope).

Vir: GfK Gral-iteo, Korupcija – novinarska konferenca, 2004, 8.

61

62

Takšno dojemanje korupcije je v najmanjši meri naivno in je lahko samo posledica popolne nerazgledanosti takšnega posameznika, ki ne ve, da obstajajo tudi drugi načini, kako nekomu poplačati uslugo. Občasno je mogoče zaslediti tudi trditve posameznikov, ki uporabljajo korupcijo v bolj ali manj prikriti obliki. Če so drugi tako nesposobni, da ne vedo, kako se stvari streže, potem so si sami krivi. Pravila so namreč zato, da se kršijo, zakoni, da se obidejo.

3.3.3 Meja med korupcijo in lobiranjem Dejavnost, s katero se legalno ustvarja vpliv na telesa in subjekte odločevanja, ki pa je lahko tudi na meji zakonitosti ali pa celo prikrita korupcija, je lobiranje. Lobiranje je sprejeti del demokratične kulture, s katerim se v političnih sistemih skozi službeno ustanovljene skupine pritiska vpliva na strokovnjake na delovni ravni ali na člane parlamenta. Z javnim lobiranjem se odkrito vpliva na procese odločevanja, s čimer se vzpostavlja javna komunikacija med interesnimi skupinami in odločevalci ter se tako omogoča uvedba strokovnega znanja v zakonodajni proces. Lobiranje, ki prehaja v območje nezakonitega delovanja, je možno opredeliti kot vrsto korupcije. Zajema namreč ponujanje določenih uslug ali zagotavljanje določenih prihodkov in drugih nedovoljenih stimulansov z namenom uresničevanja politične ali gospodarske zaščite (protekcije) ali koristi. Takšen primer je organiziranje brezplačnih seminarjev, delavnic in predavanj za javne uslužbence v mondenih letoviščih na javne stroške ali njihovo najemanje javnih uslužbencev kot plačanih svetovalcev ali članov svetovalnih ali upravnih odborov v podjetjih. Zanimivo bi bilo določiti, kje je korupcija, kje pa gre le za lobiranje, ki vključuje dobre odnose z lobiranci, in kje je meja. Legitimno gledano se meja spreminja od primera do primera, realno pa lahko kot mejo postavimo zakonodajno ureditev in dejanja, ki jih zakon opredeljuje kot korupcijo. Kosilo v navadni restavraciji in gostija v hotelu s petimi zvezdicami, ki mogoče cenovno celo presega mesečno plačo uradnika, npr. nista enakovredna, čeprav je oboje samo zaužitje hrane. Drugi primer so še seminarji, ki jih podjetja organizirajo na atraktivnih lokacijah v tujini in na katere so povabljeni izbrani uradniki, od katerih podjetje seveda pričakuje v prihodnosti neko korist, tako da je delovanje podjetij povsem razumljivo. Po drugi strani se je potrebno vprašati, ali naj bo dovoljeno iti uradnikom na taka »delovna« potovanja, saj je jasno, da ni nič brezplačno in da se bo od njih nekaj pričakovalo v zameno. S tem je mišljeno še kaj drugega kot preprosta zahvala in komentar »bilo je lepo«. Mogoče tukaj ni korupcije v smislu neposrednega prenosa finančnih sredstev, je pa korupcija v smislu »jaz tebi, ti meni«. Vsaka država ima svojo pravno ureditev in zakone, ki se razlikujejo tako po strogosti kot po kaznih in končno po dojemanju kaznivih dejanj. Vsaka država je dolžna

63

urediti zakonske okvire različnih dejavnosti, med katerimi je tudi lobiranje, s čimer se poveča pravna urejenost, potreben pa je seveda tudi pregon kršiteljev. Pogosto so objavljena poročila o stanju v državah, na podlagi katerih se podjetja odločajo za vstop ali izstop z določenega trga. Ta poročila po navadi temeljijo na izkušnjah drugih podjetij in raziskavah stanja v državah. Tisto, kar ločuje “kupovanje države” kot obliko korupcije od konvencionalnih oblik političnega vpliva kot npr. lobiranje, so mehanizmi, s katerimi zasebni interesi sodelujejo z državo. Kupovanje države poteka na način nezakonitega zagotavljanja zasebnih ugodnosti državnim uradnikom preko neformalnih, nepreglednih ter visoko privilegiranih kanalov dostopa. V skladu s tem pristopom je lobiranje, ki poteka preko kolektivnih organizacij (na primer industrijskih združenj) pregledno ter javno (npr. skozi procese uradnih posvetovanj), sprejemljivo ter celo zaželeno, medtem ko je prikrito lobiranje glede določenih interesov preko quid pro quo razmerij s politiki ali strankami koruptivno ter uničujoče.

3.4 Primeri iz medijev V ZDA je lobiranje najbolj razvito in najbolj zakonsko urejeno. Na spletnih straneh se kljub temu pogosto sprašujejo ne samo laični posamezniki, ampak tudi številni avtorji, ki obravnavajo področje lobiranja in korupcije, kje je meja, saj je neposredna korupcija skozi pisarne ali posameznike, ki so tesno povezani z izvoljenimi predstavniki oblasti, zelo pogosta. Lobiranje se v EU še razvija in še ni na ravni ZDA. Še bolj EU zaostaja z zakonodajno ureditvijo lobiranja. V nadaljevanju bom predstavil primere, ko je lobiranje prešlo v korupcijo oz. je bilo t. i. lobiranje sama korupcija pod drugim imenom.

3.4.1 Primer župana Chicaga Odvetniški pisarni Michael Daley, bratu župana Chicaga, je investicijska banka plačala okoli 2 milijona dolarjev v zadnjem desetletju za nerazkrite lobistične storitve. Medtem ko je narava Daleya neznana, je znano, da so bila njegovemu klientu dodeljena dela v višini milijonov dolarjev v Illinoisu, v času, kar ima Daleya na plačilnem seznamu. Vprašanje je, za kaj Daley prejema ta plačila. Ena razlaga je, ker izhaja iz ene od najbolj prominentnih čikaških političnih družin in ima tako odlično poznavanje dela vlade v Illinoisu in s tem pomaga klientu bolje razumeti potrebe dežele, da lahko ponudi boljše storitve in s tem pridobi posle. Druga možnost pa je, da enostavno uporablja korupcijo, da svojemu klientu pridobiva posle. Daley lahko vpokliče usluge, daje prispevke za kampanje, podkupuje ali izsiljuje vladne uradnike tako, da je posel dodeljen njegovim klientom (Retnasaba, 2005, 3). Razumevanje vplivanja na vlado je zelo pomembno za odločitve o regulaciji takšnih dejavnosti.

64

3.4.2 Political Action Comitee (PAC) Senatorji dobivajo ogromne donacije za svoje volilne kampanje, npr. PAC (Political Action Comitee – predstavlja podjetja, panoge in posebne interesne skupine) je leta 2004 doniral kandidatom za predsednika in kandidatom za senat več kot 300 milijonov dolarjev v volilnem ciklu. Po volitvah so panoge in interesne skupine potrošile še dodatne 3 milijarde dolarjev za vplivanje na federalno vlado skozi lobiranje. Ni povsem jasno, ali so ti »prispevki« in to »lobiranje« korumpirali odločevanje vlade (Retnasaba, 2005, 4). PAC je ime, ki se ga da zasebni skupini v ZDA ne glede na velikost, ki je bila organizirana z namenom izvolitve ali poraza vladnih uslužbencev ali da oglašujejo neko zakonodajo. Glede na »Federal Election Campaign Act« postane organizacija političen odbor s pridobivanjem prispevkov in dajanjem prispevkov v višini nad 1000 dolarjev, da bi vplivali na zvezne izbore. Prispevki posameznikov zveznim PAC-om so omejeni na 5000 dolarjev. Korporacije in združenja ne smejo prispevati zveznim PAC-om, kljub temu pa lahko plačajo administrativne stroške PAC-ov povezanih z določeno korporacijo ali združenjem. Obstaja več pravil, od koga lahko prejemajo denar. To je najbolj odvisno od tega, s kom so povezani. Omejitve so tudi pri vsotah denarja, ki ga lahko PAC-i prispevajo kandidatom na volitve, na leto in na stranko. Po drugi strani pa PAC-i niso omejeni pri trošenju denarja neodvisno od kandidatove kampanje.

3.4.3 Jack Abramoff Abramoff, nekoč močen lobist, je sedaj v centru široke korupcijske preiskave. Priznal je krivdo za prevaro, izogibanje davkom, zaroto k podkupovanju javnih uradnikov v dogovoru, po katerem mora predati dokaze o članih kongresa. Škandal vpliva na republikance, zato preiskavo močno podpirajo demokrati. Zaradi tega primera se razmišlja o popolni prepovedi kakršnihkoli daril s strani lobistov. Jack Abramoff se trenutno nahaja v zaporu. Obtožen je bil prevare, zarote in izogibanja davčnim obveznostim. Trajanje celotne kazni za ta največji lobistični škandal, ki je sprožil tolikšne revizije zakonodaje in ki buri duhove še dandanes, je 5 let in 10 mesecev, plačati pa je moral tudi kazen v višini 21 milijonov dolarjev. Ob Abramoffovem škandalu, ki se je zgodil v ZDA, so nekateri opazovalci menili, da je bilo nekaj takega bilo mogoče pričakovati. Nekateri so trdili, da je bilo samo vprašanje časa. Ameriška javnost je bila le delno presenečena, kar niti ni tako presenetljivo. Od filma »Mr. Smith Goes to Washington« iz leta 1939 je bilo posnetih veliko dobrih filmov o svetlejših in temnejših straneh političnega življenja v Washingtonu. Mogoče najbolj znan med mlajšo populacijo je »The Distinguished Gentleman« iz leta 1992 z Eddiejem Murphyjem v glavni vlogi.

65

3.4.4 Lobiranje in korupcija na Aljaski22

V Anchorageu na Aljaski je korupcijska preiskava, ki jo vodil FBI, spodnesla enega največjih in najvplivnejših poslovnežev na Aljaski. Tega jutra je Bill Allen, CEO in delni lastnik podjetja VECO Corp., priznal krivdo za izsiljevanje, podkupovanje in prevaro. Kmalu zatem je tudi Richard Smith, podpredsednik podjetja VECO Corp., glavni lobist podjetja priznal krivdo za iste obtožbe. Sta le dva izmed ujetih v vedno večjem korupcijskem škandalu. Podrobneje, Allen in Smith sta priznala krivdo za plačilo preko 400000 dolarjev petim zakonodajalcem v zameno za podporo zakonodajalcev in lobiranje svojih sodelavcev pri zakonodaji, ki so jo hoteli imeto sprejeto v VECO Corp. V zveznih obtožnicah številni niso imenovani, vendar je po opisih jasno, kateri zakonodajalci so to bili. Še posebno pade v oči ime nekdanjega predsednika senata Bena Stevensa. Sedemdesetletni Allen in Smith sta priznala, da sta ponujala denar in/ali bodočo zaposlitev nekdanjim članom parlamenta Peteu Kottu iz Eagle River-ja in Bruceu Weyrhauchu iz Juneau, tako kot tudi trenutnemu zakonodajalcu Vicu Kohringu iz Wasille. Vsi trije zakonodajalci so seveda na sojenju trdili, da so nedolžni. V dogovoru so priznali, da bi republikanski senator iz Anchorage-a John Cowdery lahko »prepričal« kolega, da glasuje v korist podjetja VECO, če bi podjetje »prispevalo« določeno količino denarja. Allen trdi, da je plačeval Stevensovemu svetovalnemu podjetju že od leta 1995 in se je celo dogovarjal, da bi imenoval Stevensa za člana upravnega odbora, da so se plačila nadaljevala vseh pet let, kar je bil v senatu. V tem obdobju je podjetje VECO plačalo Stevensu več kot 243000 dolarjev. Allen priznava, da čeprav so tako on kot VECO prikazovali plačila kot plačila za svetovanje, so bila plačila dejansko nakazana Stevensu v zameno za nasvete, za lobiranje kolegov in za nošenje uradnih dokumentov in zadev pred zakonodajo. Poleg vsega ostalega so kršili tudi davčno zakonodajo. Vodilni uslužbenci VECO-a so dajali osebne prispevke za volilne kampanje, ki so jim jih je potem podjetje povrnilo v obliki posebnih bonusov, ki so jih prijavljali na davčni urad kot legitimne stroške poslovanja. Allen se je dogovoril s tožilstvom, da ne bodo tožili njegovega sina in njegove družine, čeprav je tudi njegov sin dajal velike prispevke za volilne kampanje in je zaposlen v VECO-u. V letu 1998 je Mark Allen nakazal kandidatom preko 84000 dolarjev.

22 Povzeto po: Public corruption scandal erupts in Alaska – May 13, 2007 – Petroleum News, 2007; Democratic Underground – Alaska legislature scandal – VECO'S Bill Allen pleads GUILTY!!, 2007.

66

Glede na obtožbe bi Allen in Smith lahko dobila zaporne kazni v skupni dolžini največ dvajset let, čeprav se dogovarjajo za kazen od devet do enajst let, ker sta priznala. Seveda lahko odslužita še manj od zgoraj navedene kazni, kar je odvisno od sodnika in možnosti pomilostitve, ter od kazni, ki jo bo zahtevalo tožilstvo. Dogovor zahteva tudi poskusno dobo treh let in kazen med 15000 in 150000 (ameriškimi dolarji). Ni še objavljeno, ali bosta obsojena.

3.4.5 Deset največjih lobističnih škandalov v ZDA V nadaljevanju bom na kratko opisal deset največjih lobističnih škandalov v ZDA, razvrščeni bodo po letu odkritja. Povzel sem jih po Donaldu Ritchieu, avtorju »Reporting from Washington« in kolumnistu. Naštel jih je na spletnem blogu (2006). 1. Leta 1857 je »New York Times« razkril lobiranje za zakon o Pacifiški cesti (t. i. »Pacific Road Bill«) in obtožil lobiste, da so oblikovali zakon tako, da so lahko zavzeli federalna zemljišča. S strani »United States House of Representatives« (ali poenostavljeno »The House«) je bila odprta preiskava, zaradi katere so štirje predstavniki odstopili, prav tako so iz »The House-a« izgnali novinarja Timesa, ki je odkril zgodbo. 2. Leta 1972 je »The New York Sun« razkril »Credit Mobilier« škandal, v katerem je lobist železnic priskrbel članom kongresa delnice, da bi bolj cenili čezkontintinentalno železniško povezavo. Tako v senatu (»The Senate«) kot v hiši predstavnikov (»The House«) so preiskovali obtožbe, ki so uničile kariere dveh podpredsednikov, javnega govornika in ostalih članov obeh teles. 3. Leta 1906 je revija Cosmopolitan objavila serijo razkritij Davida Grahama Philipsa na temo izdaja senata (“Treason of the Senate”), v katerih je obtožil prominentne senatorje, da zastopajo posebne interese bolj kot pa javni interes. Ta serija je prispevala k političnemu pritisku, ki se pokaže kot sedemnajsti amandma, ki zahteva, da senatorje raje izvoli javnosti kot državna zakonodajna telesa. 4. Leta 1913 je »The New York World« objavil razkritje vprašljivih taktik lobista nacionalnega združenja proizvajalcev (»National Association of Manufacturers«), ki je hotel vplivati na carinske stopnje. Eden od članov »The House-a« je odstopil in sprejeli so zakon, po katerem se morajo lobisti registrirati na kongresu. Senat je zavrnil delovati v skladu z reformo. 5. Leta 1929 je »The New York World« obtožil senatorja Hirama Binghama, da je pripeljal »agenta« plačanega od združenja proizvajalcev Connecticuta na zaprte seje, na katerih so obravnavali carinske zakone. Senat je raziskal in obsodil Binghama (prej znanega kot človeka, ki je odkril Machu Picchu), ki je bil kasneje poražen na naslednjih volitvah. 6. Leta 1962 je sodelavec od »Des Moines Register« poročal, da je sekretar večine v senatu Bobby Baker sprejemal usluge od lobistov v zameno za omogočanje dostopa do močnih

67

senatorjev. Odbor senata je opravil preiskavo in Baker je bil kasneje obsojen izmikanja plačevanju dohodnine (torej davka). 7. Leta 1976 je »Washington Post“ objavil zgodbo, da ministrstvo za pravosodje (»The Justice Department«) preiskuje južnokorejskega agenta (s tem agentom je mišljen lobist), ki je dajal članom kongresa protizakonita darila. Kongresna preiskava »Koreagate-a« se je končala z ukorom trem članom hiše predstavnikov in obtožnico dveh drugih. 8. Leta 1990 je več časnikov razkrilo, da se je pet senatorjev srečalo z vodilnim iz odbora »Federal Home Loan Bank«, da bi se pogovorili o »Lincoln Savings and Loan Association«, katere direktor Charles H. Keating, Jr., je ogromno prispeval za njihove volilne kampanje. Etični odbor senata je preučeval »Keatingovih pet« in oštel enega od njih, senatorja iz Kalifornije Alana Cranstona. 9. Leta 2005 je »The San Diego Union-Tribune« poročal o podkupovalnem škandalu v katerega so bili vpleteni lobisti s svojimi darili in plačili predstavniku Randyju »Dukeu« Cunninghamu, kar je vodilo k njegovi odpovedi v kongresu in kazenski obsodbi. 10. Leta 2005 je poročevalec »Washington Posta« razkril, da je washingtonski lobist Jack Abramoff glavna oseba v kongresnem podkupovalnem škandalu, ko ga je ministrstvo za pravosodje preiskovalo glede obtožb prevare in podkupovanja (več o tem je bilo napisano že pod točko 3.4.3).

3.5.6 Primer iz EU Zgornji primeri so bili iz ZDA, kjer ima lobiranje najdaljšo tradicijo in je tudi najbolj zakonodajno urejeno. Stanje v Evropi je drugačno. Če bi izbruhnil evropski »Abramoff« škandal, bi bili učinki na javno mnenje katastrofalni in podpora inštitucijam EU bi takoj upadla. Že zaradi možnih posledic se je zanimivo vprašati, ali bi lahko takšen škandal izbruhnil tudi v Evropi. V Bruslju deluje več kot 15000 profesionalnih lobistov, od katerih jih velika večina predstavlja poslovne interese. Upravičeno obstaja vedno večja skrb o rastočem vplivu teh lobističnih skupin, ki delujejo v interesu podjetij, na sprejemanje odločitev v Evropski uniji. Kljub tolikšnemu številu lobistov v EU so etična in transparentnostna pravila lobiranja pravzaprav neobstoječa. Ker podjetja vedno več vlagajo v lobiranje, da bi vplivali na politični proces, jim tudi Evropska komisija namenja vedno več privilegijev. Ogromni vpliv teh lobistov, ki zastopajo zasebne interese naročnikov, spodkopava demokracijo in se pogosto pokaže kot odlaganje odločitev, slabitev ali blokiranje socialnih, okoljevarstvenih in potrošniških pravic. Da bi to lahko preprečili, mora postati lobiranje transparentno in brez posebnih privilegijev dostopa in vpliva za posamezne skupine. Ena od trenutno največjih nepravilnosti lobiranja v EU je ravno privilegiranost dostopa in vpliva posameznih skupin.

68

Med lobiranjem v ZDA in v EU je več očitnih razlik. Vsote denarja porabljene za lobiranje v Washingtonu in v Bruslju se ne morejo primerjati. Groba ocena vseh lobističnih stroškov v Bruslju je približno devetdeset milijonov evrov na leto (Kallas, 2006). Politična sistema sta prav tako različna. V ZDA je financiranje političnih kampanj s pomočjo zasebnega sektorja tako rekoč pravilo, medtem ko je večina stran v Evropi javno financiranih. Možna je trditev, da je praktično nemogoče služiti dvema stranema, torej javnim in zasebnim interesom, kdor pa tvega, pogosto pri poskusu propade. Nevarnost pri evropskem pristopu je naivnost, saj imata evropski in ameriški sistem veliko skupnih lastnosti. Bruselj in Washington sta priznana kot lobistični prestolnici sveta. V obeh mestih se ustvarja zakonodaja, ki vpliva na življenja in ekonomske interese več sto milijonov prebivalcev. Obe lobistični skupnosti sta namreč na različnih kontinentih, kljub temu pa na istem planetu. Tako pozitivni kot negativni učinki se prenašajo med obema, nekatera podjetja lobirajo namreč na obeh straneh Atlantskega oceana. Čeprav lobiranje ni nov pojav, se zelo hitro širi v Bruslju. Oba sistema kljub vsemu sestavljajo ljudje in bilo bi res naivno že samo pomisliti, da se evropskih politikov ne da korumpirati. Zaradi prej omenjenega škandala se v ZDA že dogajajo reforme, iz katerih se mora učiti tudi Bruselj. V EU se vedno bolj uveljavlja iniciativa za transparentnost delovanja pod imenom »European Transparency Iniciative (ETI)«, ki zahteva transparentnost v procesih lobiranja, da bi povečali zaupanje v inštitucije EU. To iniciativo je sprožila ALTER-EU (Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation). Evropska komisija še ni razvila predlogov za etični kodeks vedenja lobistov. Komisija enostavno ne more prepustiti lobistom, da bi sami naredili kaj tako pomembnega. Ta kodeks bi namreč morali implementirati in razviti ustrezni mehanizem sankcioniranja kršiteljev. Seveda kodeks vedenja za takšno pomembno področje, kjer se vrtijo ogromne vsote denarja in se odloča o usodi več sto milijonov ljudi, ni zadosti. Postaviti je potrebno stroga pravila in nadzor delovanja lobistov, kar mora biti podkrepljeno s strogimi sankcijami za kršitelje. Jorgo Riss, direktor evropske enote Greenpeacea, je izjavil: »Lobiranje je cvetoč in nereguliran posel. Brez pravil ogromne količine denarja spodkopavajo demokracijo. Velike korporacije investirajo veliko denarja, da bi pridobile dostop do odločevalcev v Evropski uniji, pri čemer je na izgubi družbeni interes.«

69

3.6 Koraki k preprečevanju povezave lobiranja in korupcije Vsako kaznivo dejanje je možno, če že ne preprečiti, pa vsaj omejiti z dobro zakonodajo, ki predpiše stroge kazni za kršitelje. Potrebno je torej sankcioniranje s strogim in učinkovitim pregonom kršiteljev. Eno brez drugega ne deluje. Ta trditev je seveda pravilna samo pod predpostavko, da se to dogaja v pravni državi, kjer so pred zakonom vsi enaki, ne pa eni bolj od drugih. Učinkovit pregon je mogoč le ob sodelovanju državnih organov in inštitucij, ki se morajo povezati na svoji poti k uspešnemu pregonu kršiteljev zakonov. Vsak posameznik ima namreč pravico, da dela kar hoče, dokler s tem ne škodi komu drugemu. Uveljavljanje posebnih interesov, ki škodijo družbi kot celoti, je nezaželeno. Kot razlog za neodkrivanje povezave lobiranja in korupcije (korupcije v lobiranju) po svetu lahko uporabimo tri domneve: vsi, ki menijo, da je družba prepolna korupcije, se motijo; policija in ostali uradi in inštitucije za boj proti korupciji so nesposobni za boj proti korupciji; državni vrh pravzaprav prikriva korupcijo in zavaja javnost z zatrjevanjem, da vodi protikorupcijski boj. Pri ureditvi področja lobiranja mora biti močna volja ljudstva in podpora medijev, saj sta zakonodajno (parlament) in izvršilno telo (vlada) ob sprejetju takega zakona pripravljena kaznovati tako lobiste kot sebe. Lobistov ne bi bilo tako težko kaznovati, če ne bi upoštevali, da lobisti delujejo znotraj svojih omrežij poznanstev (lahko bi rekli prijateljev). Torej bi morali sprejeti zakon, s katerim bi kaznovali kršitelje iz svojih vrst in kršitelje iz vrst svojih prijateljev. Mogoče je ravno to razlog, zakaj se ne pokaže interes po sprejetju takšnih in podobnih zakonov. Z drugimi besedami, zakaj bi nekdo podstavil mino, na katero bi lahko oz. na katero bi verjetno sam stopil. Priporočil bi tudi poročilo o raziskavi o lobiranju in politični privlačnosti (Lobbying and Political Lucre), ki jo je izvedel COMPAS Inc. in ki je bila objavljena v Financial Postu 19. 6. 2006. V tem poročilu o raziskavi so povzeti odgovori CEO-jev in poslovnih vodij na vprašanja o vplivanju na politike skozi lobiste. Eno od vprašanj je bilo tudi o »zdravilih« proti korupciji v lobiranju, kjer so izrazili dokaj močno prepričanje, da bodo lobisti ne glede na zakonodajo znali obiti te zakone. Po drugi strani pa so ti isti anketiranci odgovorili, da je najbolje vplivati skozi močne lobiste, ki so na nek način povezani z odločevalci in uporabo posrednih daril. Korakov k omejevanju povezave lobiranja in korupcije je več. Lahko bi začeli z obveznim sistemom registracije in poročanja vseh lobistov. Seveda je realno, da bi bolj pregledali tiste z večjimi proračuni sredstev. Takšen register in poročila bi morali biti javni, z drugimi besedami javno dostopni, kar v sedanjem času seveda pomeni, da bi morali biti objavljeni na spletu. S tem bi omogočili zakonodajalcem in javnosti, da izve, kdo poskuša oblikovati politiko EU. Lobisti bi ob registraciji morali razkriti naslednje stvari: imena lobistov, kako priti v s tik z njimi; imena naročnikov lobiranja v primeru svetovalnih in pravniških pisarn; lobistična zavezništva/združenja bi morala razkriti, v čigavem imenu lobirajo. Razkrito bi moralo biti tudi, na katerih področjih je največ lobiranja in kolikšne vsote denarja se uporabljajo za lobiranje.

70

Izkušnje iz Kanade in ZDA kažejo, da se takšne baze lahko vzpostavi z razmeroma malo sredstvi. Potrebno bi bilo postaviti več etičnih pravil za lobiste, ki bi med drugim tudi prepovedali zaposlovanje javnih uslužbencev (ne glede na stopnjo v hierarhiji, čeprav so tukaj mišljeni tisti, ki so višje na hierarhični lestvici) ali njihovih sorodnikov za lobistične namene. Bilo bi potrebno evidentirati vsa formalna in neformalna srečanja med javnimi uslužbenci in lobisti, slediti bi bilo treba tudi njihovi korespondenci (dopisovanju). Vse to bi prav tako morali bit javno dostopno tudi v popolni spletni bazi podatkov. Med prehodom javnih uslužbencev v lobistične službe ali obratno bi moralo obstajati neko obdobje t. i. ohladitve (»cooling off«). Skoraj samoumevno je, da bi lobistično podjetje, iz katerega izhaja javni uslužbenec, imelo prednost pri lobiranju. Prav tako je obratno, ko ima javni uslužbenec po odhodu iz službe še vedno odlične povezave s svojimi nekdanjimi sodelavci, ki so ostali v javni službi. Preprečiti je potrebno kakršnokoli preferenčno obravnavo samo določenih lobistov ali lobistov, ki zastopajo določena podjetja. Do javnih uradnikov bi morali vsi, ki imajo določen interes, zmožni priti pod istimi pogoji. Kakršnakoli privilegirana obravnava določenih lobistov bi morala biti strogo prepovedana. Vsi, ki izkažejo interes, morajo imeti na voljo enako časa, da predstavijo svoje argumente. Mora biti jasno razvidno, katere teme so v razvoju ali obravnavi; kateri so mehanizmi posvetovanja na določene teme; s kom se posvetuje in zakaj; kaj je vplivalo na odločitev in oblikovanje določene politike. Lobiranci ne bi smeli od lobistov prejemati nobenih daril oz. kompenzacij za storjene usluge. V to prepoved bi morala biti vključena tako potovanja, hrana in pijača. Če bi že dovolili neka manjša darila kot znak pozornosti, potem ta darila ne bi smela presegati določene vrednosti, prav tako pa tudi ne bi smela biti večjih količinah. Če bi npr. dali omejitev vrednosti darila 100 evrov in bi neki lobist (ta primer je strogo teoretičen) poslal lobirancu v nekem krajšem obdobju več daril, se ta znesek stotih evrov kaj hitro multiplicira, kar posledično poveča vrednost darila (vseh), medtem ko vrednost posameznega darila ostane pod dano omejitvijo. Zgoraj našteto so neke minimalne zahteve k čistemu in transparentnemu lobiranju, kjer bi se izkazovali le dobri argumenti in dobri načrti, verjetno pa bi bilo delovanje javnih uslužbencev ob uporabi zgoraj naštetih predlogov tudi bolj družbeno koristno. Prikriti interesi in privilegiji posameznikov namreč prav zagotovo ne služijo demokraciji. Siim Kallas, podpredsednik Evropske Komisije, je v svojem prispevku za The Wall Street Journal Europe (Kallas, 2006) sarkastično napisal: »Ker ni z lobiranjem nič narobe, ni potrebno nič skrivati.« Menim, da lahko s to izjavo Kallasa na najlepši možni način odgovorimo tistim lobistom, ki nasprotujejo zakonski regulaciji lobiranja.

71

Še enkrat bi rad poudaril, da s tem nimam namena obsoditi prav vsega lobiranja, poskušam pa ponazoriti, da je postavljanje mej v smislu dovoljenega lobiranja ter preprečevanja lobiranja, ki presega takšne meje, bistveno za boj proti korupciji v vseh državah sveta.

4 Lobiranje in korupcija v Sloveniji V Sloveniji je problem razlikovanja med lobiranjem in korupcijo, torej med dovoljenim in prepovedanim, tudi v tem, da področje lobiranja še ni neposredno pravno regulirano, kar povečuje možnosti delovanja pod okriljem korupcije. Zakon, ki bi neposredno urejal lobiranje v Sloveniji, je namreč že od leta 1999, ko je bil dan predlog Zakona o lobiranju (glej Priloga 1), še vedno v fazi sprejemanja, če lahko tako dolgo obdobje tako imenujemo. Težko je reči katere metode in pristopi so dopustni, če za tem ne stoji zakon, ki bi delovanje lobistov reguliral. Delovanje lobistov je torej v t. i. sivem območju med zakonsko urejenim in neurejenim. Vprašljivo je tudi, koliko bo zakonodaja na tem področju dejansko vplivala na odnose med interesnimi skupinami, lobisti in politiki. Njihove interakcije so namreč pogosto skrite očem javnosti, o njih se ne govori veliko, zato jih je toliko težje nadzirati. Izgleda, da bomo morali počakati še nekaj časa, da se sprejme ustrezna zakonodaja na tem področju, ki razmer vsekakor ne bo spremenila čez noč. Spremembe razmer se namreč ne dogajajo tako hitro, ampak v procesu spreminjanja. Potrebno bo namreč spremeniti tako razmišljanje kot delovanje lobistov in lobirancev. Tako lobistom kot lobirancem zakonska regulacija lobiranja verjetno ne ustreza zato, ker bi prinesla v proces lobiranja tisto stvar, ki se je najbolj »bojijo«, tj. transparentnost. Da bi bilo lobiranje lahko čisto in legitimno, torej družbeno sprejemljivo, mora biti transparentno. Lobiranja, ki ima za cilj družbeno korist, nič ne moti transparentnost, medtem ko se posebni interesi posameznikov ali manjših skupin raje skrivajo.

4.1 Lobiranje v Sloveniji V Sloveniji se je lobiranje pojavilo šele v devetdesetih letih in do danes še ni neposredno zakonsko urejeno. Prav tako niso določena etična pravila odločanja v parlamentu, državnem svetu, pri političnih strankah, drugih državnih in paradržavnih institucijah ter v gospodarskem in podjetniškem sektorju. Pojavljajo se predvsem podjetja in posamezniki, ki se ukvarjajo s svetovalno dejavnostjo in pri tem poudarjajo, da je njihovo delo predvsem lobiranje. Lobisti v Sloveniji so ljudje najrazličnejših poklicev, a imajo skupno lastnost, da so tesno povezani s strankarsko nomenklaturo in spadajo v t. i. novo postsocialistično politično elito. Od leta 1994 deluje posebna Sekcija za lobiranje v okviru Slovenskega društva za odnose z javnostmi. Njen temeljni namen je bil, kako pokazati v širši slovenski javnosti, da lobiranje ni nekaj nelegalnega in da ni samo po sebi povezano z neetičnim ravnanjem (Kovač, 2001).

Najpogosteje uporabljane možne metode efektivnega lobiranja v EU so poleg neobhodnega poznavanja področij razdeljene v dve osnovni področji lobiranja, direktno in indirektno. Glede na to, da v Sloveniji še nimamo oblikovanih lastnih področij, se pri lobiranju najpogosteje poslužujejo naslednjih (Pičman, 2000, 4): razvojna stopnja političnega procesa; cilj v procesu oblikovanja predlogov, ki urejajo posamezna področja; poznavanje institucionalnega sistema (zlasti kje se sprejemajo odločitve); kako posredovati reference, da bodo tudi dejansko upoštevane; kdo so odločilni akterji v procesu odločanja. V Sloveniji je kar 67 odstotkov podjetij, glede na raziskavo iz leta 1999, izvedeno na 3954 podjetjih v 25 tranzicijskih državah (izvedla jo je ERBD - European Bank for Reconstruction and Development), ki so članice lobističnih skupin (lobijev). Glej sliko 4.1. Slika 4.1: Članstvo v lobijih in log BDP per capita v 25 tranzicijskih državah v letu 1999.

Vir: Campos, Giovannoni, 2006, 33. Podatek je mogoče že star, ampak lahko sklepamo, da se je odstotek podjetij, povezanih v lobije, lahko samo povečal. V tej sliki niso zajeta tudi podjetja, ki lobirajo direktno, torej neposredno. Glede na sliko lahko sklepamo tudi na pozitivno korelacijo med lobiranjem in BDP-jem per capita, čeprav ni zelo visoka, samo 0,2 (Campos, Giovannoni 2006, 8).

72

73

V Sloveniji je interesno organiziranje zelo močno, saj v državi obstaja preko 15000 registriranih organizacij in društev. Njihova sestava sega vse od političnih strank, ki so v obdobju tranzicije predvsem obvladovale posredovanje interesov, do sindikatov, zbornic, ekoloških združenj, verskih združenj in RKC (Jaklič, 2006, 18).

4.1.1 Zakonodajna ureditev lobiranja v Sloveniji V Sloveniji imamo številne pravne akte, ki se posredno nanašajo predvsem na pravila obnašanja tistih, ki so lahko lobirani, ne določajo pa pravil obnašanja tistih, ki lobirajo. Pomanjkanje bi moral odpraviti Zakon o lobiranju, ki je v fazi sprejemanja že od leta 1999.

4.1.1.1 Kodeks lobistov Slovenije Glede na to, da tudi število slovenskih lobistov nezadržno narašča, je Sekcija za lobiranje pri Slovenskemu društvu za stike z javnostmi 13. oktobra 1994 sprejela Kodeks poklicnih pravil lobistov. Ta kodeks je akt, s katerim lobisti zagotavljajo najvišjo kakovost storitev, razvoj stroke, upoštevanje strokovnih meril, konkurenčnost s podobnimi mednarodnimi organizacijami in medsebojno spoštovanje. Skladno s pravili kodeksa temelji lobistična dejavnost na načelih poštenosti, kompetentnosti, javnosti, odkritosti, profesionalne molčečnosti in spoštovanja dobrih običajev. Kodeks tako vsebuje osnovna načela in pravila vedenja (Slovensko društvo za odnose z javnostmi, Sekcija za lobiranje, 2001). Osnovna načela kodeksa poklicnih pravil lobistov so naslednja: pri svojem delu mora lobist ves čas delovati skladno z najvišjimi profesionalnimi standardi ter pošteno in odgovorno nastopati nasproti državnim organom; pri svojem delu ne sme uporabljati informacij ali komentarjev, ki so po njegovem mnenju ali prepričanju napačni ali zavajajoči; lobiranje mora biti neposredno, predstavljati mora jasno sliko naročnika in ne sme zapeljevati subjektov, ki so predmet lobiranja ali tretjih oseb; lobist ne sme napačno predstavljati sebe z rabo logotipov, simbolov ali titul, da bi tako predstavljal avtoriteto do posebnih interesnih skupin, ki naj bi jih kot lobist predstavljal, ali da mu ne bi bilo potrebno uporabljati pravil kodeksa; lobist se lahko izogne naročilu, če gre za situacijo, ko je konflikt interesov neizogiben ali bi izviral iz njegovega zastopanja. Ne more predstavljati konfliktnih ali kompetentnih interesov brez izrecnega dovoljenja delodajalca ali stranke; lobist ne more delovati na več položajih; lobist mora pri izvajanju svoje dejavnosti spoštovati profesionalno molčečnost in zaupnost podatkov; zaupnih informacij ne sme razkriti ali jih uporabiti brez soglasja naročnika. Pravila vedenja določena v kodeksu poklicnih pravil lobistov so naslednja: lobist mora deklarirati ime delodajalca oziroma klienta in njihovih interesov v času lobiranja državne institucije. V vsaki komunikaciji s komerkoli od državnih institucij mora deklarirati predhodne ali sočasne kontakte glede iste problematike. Lobist ne sme obljubiti, dajati daril ali denarja kateremkoli predstavniku državnih institucij, ki jih lobira, pa tudi ne nobeni organizaciji, v kateri

74

ima oseba, ki je subjekt lobiranja, materialni interes. Podkupovanje ni nikoli dovoljeno, medtem ko so vsa darila in zabave prepovedane, če presegajo nivo običajne vljudnosti. Prispevki političnim strankam niso dovoljeni, če ti niso dovoljeni s splošnimi pravnimi pravili. Lobist lahko pridobi informacijo le s poštenimi sredstvi in ne sme reproducirati ali iskati za prodajo kopij državnih dokumentov razen, če dobi predhodno dovoljenje državne institucije. Interna pravila državnih institucij mora upoštevati tako kot lastna pravila. Kodeks opisuje lik delovanja strokovnega lobista in mu postavlja etične norme, ki jih mora spoštovati, da lahko deluje kot lobist. Etični kodeks ne opredeljuje sankcij, čeravno lahko predvidevamo, da bodo bodoče sankcije ob javni kršitvi kodeksa prisilni izstop iz združenja strokovnih lobistov (Kurir Borovčič, 2003, 44). Kodeks torej postavlja pravila. Ko se vprašamo o dejanskemu učinku tega kodeksa pravil, bi lahko govorili tudi o »mazanju oči« javnosti. Pri nekih prostovoljnih pravilih ali kodeksih vedenja, ki se lahko kršijo brez sankcij. Posledica je, da so prostovoljna, se lahko vprašamo tudi o njihovi smiselnosti. Vprašati se je potrebno, ali je izstop iz združenja zadostna kazen, če lahko kršitelj še naprej opravlja svojo dejavnost. Pravil, ki si jih postavimo sami, se moramo držati po lastni presoji, brez sankcij je tudi majhna verjetnost, da jih ne bi ob pravi priložnosti prekršili. V demokratični združbi postavlja pravila za dejavnosti zakonodajno telo države, pri čemer je lahko vsakdo predlagatelj zakona, ki gre potem v nadaljnjo obravnavo. Govoriti o samoregulaciji skupine posameznikov na področju, ki vpliva na delovanje države in življenje vseh državljanov te države in povečuje ali zmanjšuje družbeno korist, je v najmanjši meri smešno.

4.1.1.2 Pravni vidiki lobiranja v Sloveniji Med mednarodnimi akti, ki jih je ratificirala tudi Republika Slovenija, velja omeniti Splošno deklaracijo o človekovih pravicah, ki med drugim določa, da ima vsakdo pravico do združevanja ter da nikogar ni dopustno prisiliti, da se včlani v združenja. Pravico do svobodnega združevanja vsebuje tudi Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah, ki ob tem določa, da so glede te pravice dopustne le tiste omejitve, ki jih določa zakon posamezne države in so v demokratični družbi potrebne v interesu nacionalne in javne varnosti ter javnega reda ali varstva javnega zdravja, morale ali pa pravic in svoboščin drugih. Identično določilo vsebuje Evropska konvencija o človekovih pravicah. Ustava Republike Slovenije sledi navedenim določbam konvencije, ko med drugim določa, da ima vsakdo pravico, da se svobodno združuje z drugimi, pri čemer so zakonske omejitve dopustne, če to zahteva varnost države ali javna varnost ter varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni. Med predpisi, ki se neposredno ali posredno nanašajo na področje delovanja posameznih skupin, je nedvomno najpomembnejši Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo. Zakon osebam, ki opravljajo predstavniške in izvršilne funkcije v državnih organih, poslancem, predsedniku republike ter drugim predstavnikom lokalne oblasti prepoveduje med

75

trajanjem funkcije opravljati pridobitniško dejavnost, ki po zakonu ni združljiva z njihovo funkcijo. Primerjalno ureditvam lobiranja po svetu so določbe o prepovedi sprejemanja daril in drugih ugodnosti v času opravljanja funkcije in nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. S področjem lobiranja je povezano tudi varovanje zaupnih podatkov in prepoved konkurence. Različne vrste in stopnje tajnosti ter sankcije v primeru kršitev urejajo predpisi s področja javne uprave, gospodarstva in kazenski zakonik. Vse to pa je kljub vsemu le posredno urejevanje področja lobiranja in bo tako tudi ostalo vse dokler ne bo sprejet zakon o lobiranju. Vse kazni, ki jih predvidevajo zgoraj omenjeni zakoni in predpisi, kaznujejo predvsem tiste, ki sprejmejo podkupnino in se okoristijo, medtem ko lobisti ostanejo nekaznovani. Z namenom zakonske ureditve obveznosti lobistov, njihove registracije, poročanja in nadzora nad njihovim delom je bil poslancem leta 1999 v sprejetje posredovan predlog Zakona o lobiranju (ZLob). V predlogu ZLob so opredeljene tako pravice lobistov, kje in kako pridobivati informacije in dokumentarno gradivo, predloge aktov, poročil in obvestil, ki jih potrebujejo pri delu kot tudi način posredovanja informacij ciljnim skupinam in lobirancem. Po tem predlogu ZLob naj bi z ureditvijo procesov lobiranja ter določanja pravic in dolžnosti lobistov in lobirancev legalizirali tiste vplive civilne družbe na splošne državne odločitve, ki potekajo mimo političnih strank. Osnovni namen predloga Zlob je, da v lobistično delovanje, ki v praksi že sedaj poteka, vnese preglednost, predvidljivost in racionalnost, s čimer bi bilo omogočeno delovanje večjega števila interesnih organizacij, ki bi vplivale na odločanje zakonodajnih in izvršilnih organov oblasti. S sprejetjem predloga Zlob bi se uredilo javno in odkrito delovanje organiziranih interesnih skupin, oziroma njihovih zastopnikov, lobistov. Zaradi pritiskov s strani lobistov pa v Sloveniji še vedno nimamo zakona o lobiranju. Pri tem je zanimiva trditev lobistov, ki opravičuje njihovo včasih nelegitimno delovanje, da je vse, kar ni zakonsko prepovedano, dovoljeno. Tukaj bi še enkrat ponovil izjavo Kallasa (2006): »Ker ni z lobiranjem nič narobe, ni potrebno nič skrivati.« Menim, da je s to izjavo na najlepši možni način odgovoril tistim lobistom, ki nasprotujejo zakonski regulaciji lobiranja. Za Slovenijo predlagam, da se naj sprejme zakon, ki bi uvedel: definicijo lobiranja, lobistov in njihovih klientov oz. naročnikov; pravice in obveznosti lobistov; register lobistov; poročila o lobističnih dejavnostih, kazni za kršenje zakona. Le tako lahko prispevamo k večji legitimnosti lobiranja kot demokratičnega delovanja.

4.2 Korupcija v Sloveniji Za Slovenijo kot bivšo komunistično državo je pomemben dejavnik »dediščina komunizma«. Komunistični sistemi so uporabljali korupcijo kot sredstvo za utrjevanje oblasti, gradili so sisteme – kleptokracije, ki so za lastno preživetje temeljili na korupciji. Korupcija na Balkanu je že pregovorna, zato so ljudje na tem območju korupcije nekako navajeni in jo sprejemajo kot

76

nekaj naravnega, kot sestavni del poslovnega življenja nasploh To je zapustilo dediščino vzorcev obnašanja, ki nikakor ne služijo vzpostavitvi dobro delujočih demokracij ali kultur, ki korupcijo obsojajo (Bucić, 2004, 11). Najpogostejši so naslednji vzorci obnašanja: tradicija obsežne korupcije na visokih položajih in majhne korupcije na nizkih položajih, nezaupanje v državo, občutek legitimnosti pri ljudeh glede izigravanja države (»premagovanje sistema«), široko razvit sistem klientelizma in oblik izmenjav, ki je potekal mimo formalnih političnih ter birokratskih norm, korupcija v zasebnem sektorju kot nadomestek za pošteno konkurenco. Eden izmed najresnejših problemov držav v prehodu, tudi Slovenije, je široko razvejana korupcija, ki jo spremlja neizvajanje zakonov in pravic. Korupcija zajema različne načine človeške grabežljivosti (pričakovanje napitnin, podkupnin in druge ugodnosti, ki naj bi jih omogočalo sprevrženo umevanje oblasti). Slovenski managerji, ki poslujejo z državami, kjer je korupcija splošno sprejeta in celo legitimna zadeva (nekatere azijske in afriške države), izgubijo tudi pri poslovanju doma predsodke proti nezakonitemu in nemoralnemu ravnanju in svoje poglede prenašajo še na okolico. Mnogi slovenski podjetniki in gospodarstveniki postavijo na stran svoje etične vrednote takoj, ko gre za vprašanje obstoja določenega posla. Za mnoge managerje tako velja reklo Jamesa Kroheja: ''Etika je lepa, posel pa je posel.'' (Šeme Hočevar, 1997, 14; nav. v: Žlajpah, 2001, 25) Dejstvo je, da je naša država s korupcijo obremenjena manj kot primerljive tranzicijske države, še vedno pa se ne more primerjati z državami, ki so ta problem uspele obvladati. Javnost je večinoma prepričana o skorumpiranosti predvsem državnih in javnih uslužbencev, zakonodajalcev, politikov ter upravnih delavcev in to predvsem, ker je zelo opazna izdaja javnega zaupanja (Šeme Hočevar, 1997, 14). Raziskave med državljani kažejo na to, da ti zaznavajo korupcijo v precej večjem obsegu, kot jo prikazujejo statistični podatki. A tudi zasebna podjetja niso imuna za korupcijo, čeprav pa je ta očem javnosti bolj prikrita. Posamezniki s podkupninami lahko dosežejo manj ugoden položaj za druga podjetja na trgu (kupujejo izdelke po višjih cenah, po manj ugodnih pogojih, manj kakovostne izdelke ...) (Žlajpah, 2001, 25). Težava je, da se v Sloveniji pri raziskavah o korupciji skoraj izključno opirajo na preskromne podatke policije in na zaznave državljanov. Po nekaterih raziskavah, npr. Gral-iteo (Novinarska konferenca, 2004), naj bi bilo podkupovanje najbolj razširjeno v zdravstvu, javni upravi in na sodiščih. Povsem drugačni pa so rezultati Gallupovega inštituta, saj je anketa med 770 poslovneži, odvetniki, računovodji, bančniki in uradniki zbornic pokazala, da je največ korumpiranosti pri pridobivanju pogodb za velika gradbeniška javna dela, sledijo obrambna industrija, trgovina z orožjem, energetika in telekomunikacije. Veliko večji zalogaj v Sloveniji je torej korupcija na področju javnih naročil, še zlasti pri oddaji javnih naročil za gradbena dela ali za nakup zdravstvene opreme, kjer naj bi podkupnine po mnenju slovenskih podjetnikov v povprečju znašale med dvema in tremi odstotki vrednosti celotnega posla z državo. Še večji problem je korupcija pri delitvi nepovratnih državnih subvencij ali pri privatizaciji državnega premoženja, kjer gre za glavni vir bogatenja ljudi, ki so blizu oblastem. Tako policija letno obravnava od 20 do 60 korupcijskih kaznivih dejanj, javnomnenjske raziskave, ankete in študije

pa kažejo na večji obseg problematike (Resolucija o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji, 2004, 6; nav. v: Križ, 2005, 30). V spodnjih slikah se pojavljajo okrajšave: ECA (Eastern Europe and Central Asia – vzhodna Evropa in srednja Azija), EU-8 (Češka, Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Poljska, Slovaška in Slovenija) in Sln (Slovenija). Zaznavanje podkupnin po rezultatih raziskve BEEPS v Sloveniji je prikazano v spodnjih dveh slikah. Na prvi sliki (Slika 4.2) lahko vidimo, da so podkupnine kot delež letne prodaje in odstotek podjetij, ki trdijo, da so neuradne podkupnine pogoste v Sloveniji nižje od povprečja v članicah EU-8 in od povprečja v ECA. Na drugi sliki (Slika 4.3), ki prikazuje podkupnine kot delež letne prodaje, lahko opazimo dokaj veliko spremembo med letoma 2002 in 2005. Slika 4.2: Podkupnine kot delež letne prodaje v Sloveniji.

Vir: The World Bank, Slovenia, BEEPS-at-a-Glance (BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey), 7. 2. 2006. Slika 4.3: Delež podjetij, ki trdijo, da so neuradne podkupnine pogoste v Sloveniji.

Vir: The World Bank, Slovenia, BEEPS-at-a-Glance (BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey), 7. 2. 2006.

77

V nadaljevanju sta zopet prikazana dva diagrama, ki prikazujeta neuradna plačila v sektorjih čez čas in čez države v Sloveniji (delež podjetij, ki trdi, da je podkupovanje pogosto). V prvem diagramu (Slika 4.4) so prikazane spremembe med letoma 2002 in 2005. V drugem diagramu (Slika 4.5) pa so prikazanje primerjave rezultatov raziskave med Slovenijo, EU-8 in ECA za leto 2005. Mogoče je najzanimivejše, da tako velik delež udeležencev raziskave meni, da so potrebna neuradna plačila za pridobitev javnih naročil in za pridobitev delovnih licenc in dovoljenj. Slika 4.4: Neuradna plačila v sektorjih čez čas (delež podjetij, ki trdi, da je podkupovanje pogosto).

Vir: The World Bank, Slovenia, BEEPS-at-a-Glance (BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey), 7. 2. 2006.

78

Slika 4.5: Neuradna plačila v sektorjih po državah (delež podjetij, ki trdi, da je podkupovanje pogosto).

Vir: The World Bank, Slovenia, BEEPS-at-a-Glance (BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey), 7. 2. 2006. V naslednjem diagramu (Slika 4.6) so prikazani deleži podjetij, ki dojemajo korupcijo kot oviro k opravljanju dela v Sloveniji. Iz diagrama lahko razberemo, da je ta delež manjši od povprečnega v skupini EU-8 in od povprečnega v ECA. Razberemo lahko tudi, da je ta delež nižji v letu 2005, kot je bil leta 2002.

79

Slika 4.6: Podjetja, ki dojemajo korupcijo kot oviro k opravljanju dela v Sloveniji (v %).

Vir: The World Bank, Slovenia, BEEPS-at-a-Glance (BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey), 7. 2. 2006. Slika 4.7 prikazuje položaj Slovenije glede na letni indeks zaznavnosti korupcije (Corruption Perceptions Index – v nadaljevanju CPI, ki ga predstavlja Transparency International – v nadaljevanju TI) v primerjavi z nekaterimi tranzicijskimi in izbranimi državami EU, ki dejansko izstopajo. Slika 4.7: Indeks zaznavnosti korupcije (CPI) izbranih držav.

Vir podatkov: The Corruption Perceptions Index, 2004; nav. v: Križ, 2005, 13.

80

Korupcijski pod-indeks se je za Slovenijo izračunaval v sklopu sistema merjenja konkurenčnosti, ki ga je izvajal Svetovni ekonomski forum (WEF). Slovenija izkazuje največji zaostanek glede na povprečno oceno korupcije v državi (4.62), ki se navaja od 1 do 7, pri kazalcu javnega zaupanja v poštenost politikov (3.0), čeprav pri tej oceni prekaša Češko, Poljsko, Grčijo in Madžarsko od vključenih 13 držav (Ekonomsko ogledalo, 2002, str. 6). Po drugem sistemu merjenja, ki ga uporablja Mednarodni monetarni oddelek (IMD), je v triletnem preseku Slovenija relativno, a zelo skromno izboljševala oceno okolja za korupcijo: za Finsko je zaostajanje zmanjševala od ocene 2.12 v letu 1999 na 1.96 v letu 2001, za zadnje uvrščeno članico EU Grčijo pa od 1.31 na 1.22. Napredek Slovenije najbolj ovira obseg sive ekonomije ter ocena korupcije v javnem sektorju (Ekonomsko ogledalo, 2002, 5).

4.2.1 Stališča o korupciji v Sloveniji V tem poglavju bom povzel za moje magistrsko delo relevantne ugotovitve raziskave stališč o korupciji v Sloveniji, ki jo je v obdobju od 20. do 24. oktobra 2006 opravil Center za raziskovanje javnega mnenja in množičnih komunikacij na Inštitutu za družbene vede FDV Univerze v Ljubljani po naročilu Komisije za preprečevanje korupcije (Uhan, 2006). Slika 4.8: Razširjenost pojava korupcije in sprejemanja podkupnine v javnih službah v Sloveniji.

Vir: Uhan, 2006, 7. Na vprašanje o sprejemanju podkupnine v javnih službah (Slika 4.8) se kot prevladujoče izkaže prepričanje o razmeroma veliki razširjenosti korupcije v javnih službah. Večina (41 %) anketirancev ocenjuje, da podkupnino v javnih službah sprejema "precej javnih uslužbencev".

81

Več kot tretjina vprašanih (38 %) meni, da podkupnino sprejema "le nekaj javnih uslužbencev", 9 % jih meni, da to počnejo skoraj vsi javni uslužbenci, le zanemarljiv delež anketirancev (2,3 %) pa meni, da javni uslužbenci ne sprejemajo podkupnin. Analiza ankete pokaže, da prepričanje o razširjenosti korupcije prevladuje med anketiranci s poklicno izobrazbo, zaposlenimi v gospodarstvu, kmeti, študenti, brezposelnimi in anketiranci v nižjih starostnih kategorijah. Več kot polovica vprašanih ocenjuje, da je korupcija v Sloveniji velik oz. zelo velik problem (Slika 4.9), tretjina anketirancev meni, da je problem srednje velik in le manjši del ocenjevalcev meni, da korupcija v Sloveniji ni problem (6,6 %). Slika 4.9: Dojemanje velikosti problema korupcije v današnji Sloveniji.

Vir: Uhan, 2006, 9. Referenčno obdobje za pojav korupcije v Sloveniji je po mnenju večine anketiranih čas po letu 1990. Tako meni več kot 55 % anketiranih. V primerjavi z meritvijo l. 2002 se je delež anketirancev, ki tako mislijo, zmanjšal za 10 odstotnih točk, nekoliko se je povečal delež anketirancev, ki so prepričani, da je korupcija ostala na enaki ravni; da je korupcija po letu 1990 upadla, meni 10 % vprašanih oz. približno toliko kot leta 2002 (Slika 4.10).

82

Slika 4.10: Primerjava velikosti korupcije v današnji Sloveniji z obdobjem pred letom 1990.

Vir: Uhan, 2006, 10. Najverjetnejša vzroka za pojav korupcije v Sloveniji (Slika 4.11) sta po mnenju anketirancev neučinkovit pregon korupcije in prenizke kazni. O tem je prepričanih 23 % respondentov. Za slabo stanje na tem področju respondenti krivijo tudi pomanjkljivo zakonodajo (15 %). Vzrok za korupcijo so po mnenju anketirancev tudi ustaljene navade ljudi (14 %) oz. pasivno sprejemanje korupcije (4 %). Slika 4.11: Razlogi za korupcijo v Sloveniji.

Vir: Uhan, 2006, 13.

83

Zanimivi so tudi odgovori na vprašanje, kje so imeli anketiranci izkušnje s korupcijo (Slika 4.12). Kot že večkrat omenjeno v medijih, je največ anketiranih prišlo v stik s korupcijo v zdravstvu. Torej ravno tam, kjer bi morali biti deležni največ pomoči. Slika 4.12: Delež ljudi, ki so imeli izkušnje s korupcijo pri stiku z zaposlenimi v javnih službah.

Vir: Uhan, 2006, 16. Slika 4.13: Dojemanje porazdelitve krivde med dajalca in prejemnika podkupnine.

Vir: Uhan, 2006, 18.

84

Zanimivo je tudi dojemanje krivde pri korupciji (Slika 4.13), saj večina anketirancev meni, da sta za korupcijo kriva oba, tako prejemnik kot dajalec. Vseeno pa glede na celoto odgovorov lahko opazimo, da anketiranci pripisujejo več krivde tistim, ki podkupnino sprejemajo.

4.2.2 Raziskava o gospodarskem in poslovnem okolju, poslovni etiki in neuradnih plačilih na Slovenskem Rad bi predstavil še eno zelo zanimivo raziskavo, ki obravnava temo korupcije v Sloveniji. Raziskavo so izvedli v GfK Gral-iteo po naročilu Komisije za preprečevanje korupcije. Komisija namreč kontinuirano spremlja stanje poslovne etike in korupcije med slovenskimi podjetji. Raziskava poteka vsaki dve leti, in sicer od leta 2002 naprej. Tematika raziskave zajema analizo gospodarskega in poslovnega okolja, poslovne etike in neuradna plačila na Slovenskem, pri čemer zajema raziskava samo profitne gospodarske dejavnosti. Poročilo o raziskavi je bilo predstavljeno januarja 2007 in je objavljeno na spletnih straneh Komisije za preprečevanje korupcije. Metodologija raziskave je bila spletna anketa s predhodnim telefonskim naborom sodelujočih, pri čemer je anketiranje potekalo v času od 8. 11. 2006 do 11. 12. 2006. V nadaljevanju bom povzel le glavne ugotovitve, ki so najrelevantnejše za moje magistrsko delo. Tabela 4.14: Ocena problema korupcije v Sloveniji.

Vir: GfK Gral-iteo, 2007, 20.

85

Tabela 4.15: Razširjenost pojava korupcije in sprejemanja podkupnin v javnih službah v Sloveniji.

Vir: GfK Gral-iteo, 2007, 21. Mnenje o pojavu korupcije v Sloveniji, po mnenju slovenskih gospodarstvenikov, sodelujočih v raziskavi, je glede na leto 2004 prisotno v manjši meri, vendar bolj kot v letu 2002. Mnenje o pojavu korupcije temelji primarno na splošnih govoricah ter tudi na medijih in različnih virih. Potrebno je tudi omeniti, da prepričanje o razširjenosti korupcije med javnimi uslužbenci ne temelji več toliko na podatkih, pridobljenih v javnih medijih, kot so časopis, radio in televizija, kot v preteklosti, ampak na izkušnjah in pripovedovanju tistih, ki jim anketiranci zaupajo. Tabela 4.16: Temelj prepričanja o razširjenosti korupcije med javnimi uslužbenci.

Vir: GfK Gral-iteo, 2007, 22.

86

Tabela 4.17: Problematičnost korupcije v javnem sektorju na splošno za delovanje in rast lastnega podjetja.

Vir: GfK Gral-iteo, 2007, 32. Stanje na področju izplačevanja neuradnih izplačil v obliki denarja, usluge ali darila je dokaj podobno kot pri merjenju leta 2004. Pri tem je podkupovanje kot način urejanja poslovnih zadev, povezanih z javnimi uslužbenci in funkcionarji, najbolj prisoten med malimi in srednjimi podjetji. Mnenje, da podjetja vedno ali pogosto že vnaprej vedo, kolikšen je znesek tega dodatnega neuradnega plačila, izraža 15.0 % sodelujočih iz malih, 4.1 % iz srednjih in 3.9 % iz velikih podjetij. Delež pri majhnih podjetjih je ostal nespremenjen, pri srednjih in velikih podjetjih pa se je glede na preteklo merjenje znižal. Tabela 4.18: Problematičnost korupcije pri pridobivanju poslov preko postopkov javnega naročanja za delovanje in rast lastnega podjetja.

Vir: GfK Gral-iteo, 2007, 33. Ko pride do neuradnih plačil, 12.1 % anketiranih iz malih podjetij, 5.4 % iz srednjih in 2.0 % iz velikih meni, da je podjetjem že vnaprej znano, kako in koliko plačati, kakšna naj bo usluga ali kakšno darilo je treba dati, zato se o tem ne govori, kar pomeni precejšnje zmanjšanje v primerjavi z raziskavo leta 2004 in 2002.

87

Skoraj dve tretjini anketiranih iz vseh skupin podjetij ne ve, kolikšen delež pogodbene vrednosti morajo podjetja znotraj svoje panoge običajno ponuditi za dodatna neuradna plačila javnim uslužbencem ali funkcionarjem, da pridobijo posle preko postopkov oddaje javnih naročil. 15.9 % vprašanih iz malih podjetij, 25.7 % iz srednjih in 27.5 % iz velikih meni, da jim pri pridobivanju poslov preko postopkov oddaje javnih naročil ni potrebno dajati nobenih dodatnih neuradnih plačil. Tabela 4.19: Delež pogodbene vrednosti, ki ga morajo podjetja znotraj svoje panoge ponuditi za dodatna neuradna plačila.

Vir: GfK Gral-iteo, 2007, 37. Med oblikami korupcije, ki v največji meri vplivajo na poslovanje podjetij, so anketiranci v največjem obsegu navajali patronažo in nepotizem (17.8 % malih, 12.2 % srednjih in 11.8 % velikih podjetij), korupcijo javnih uslužbencev in funkcionarjev pri oddaji javnih naročil (15.0 % malih, 6.8 % srednjih in 3.9 % velikih podjetij). Večina anketiranih, čeprav v manjši meri kot leta 2004, še vedno meni, da korupcija na splošno ne pripomore k razvoju in rasti tako lastnega podjetja kot tudi slovenskega ali svetovnega ekonomskega oz. gospodarskega sistema.

88

Tabela 4.20: Vpliv finančnih prispevkov na politične stranke.

Vir: GfK Gral-iteo, 2007, 47. V primerjavi z raziskavo 2004 se je zmanjšal tudi delež anketiranih iz vseh skupin podjetij, ki so mnenja, da je korupcija neizbežen del tako slovenskega kot tudi svetovnega ekonomskega oziroma gospodarskega sistema. Tovrstno mnenje je v preteklosti izrazila slaba polovica anketiranih, sedaj pa se giblje od 5 % do 15 %. Tabela 4.21: Mnenje o korupciji kot neizbežnem delu slovenskega ekonomskega oz. gospodarskega sistema.

Vir: GfK Gral-iteo, 2007, 51.

4.2.3 Ustanove vključene v preprečevanje in pregon korupcije v Sloveniji V Sloveniji imamo več ustanov vključenih v preprečevanje in pregon korupcije. Ti državni organi in institucije so: Komisija za preprečevanje korupcije, Urad RS za preprečevanje pranja denarja, Policija Slovenije, Vrhovno državno tožilstvo Republike Slovenije, Vrhovno sodišče Republike Slovenije in Računsko sodišče Republike Slovenije. Vsaka od teh institucij ima svoje

89

področje, ki ga pokriva. V nadaljevanju bom na kratko opisal delovanje dveh od teh institucij, Urada za preprečevanje korupcije in Slovenske policije, ter mnenje o delovanju vseh zgoraj naštetih državnih organov in institucij.. Tabela 4.22: Delež anketirancev, ki se strinjajo oz. se popolnoma strinjajo s trditvijo, da bi se morala država (vlada) in ne ljudje boriti proti korupciji in podkupovanju za leto 2004, pri čemer številke v oklepajih na koncu pomenijo spremembo glede na anketo iz leta 2002 (za območje srednje in vzhodne Evrope).

Vir: GfK Gral-iteo, Korupcija – novinarska konferenca, 2004, 19. Urad za preprečevanje korupcije je bil ustanovljen julija 2001. Urad ni neodvisen od vlade in kar nekaj časa ni bilo videti, da bi igral aktivno vlogo pri preganjanju posameznih primerov korupcije ali pri izvajanju ukrepov za zmanjšanje korupcije. Kasneje je vendarle obravnaval nekaj primerov privatizacije, korupcijo v neprofitnem sektorju in v sektorju farmacevtskih izdelkov. Ta poseben organ, ki se ukvarja z vzroki za korupcijo in naj bi vzpostavil sistem, ki bo preprečeval koruptivna dejanja, smo v Sloveniji dobili na zahtevo Evropske unije. Po mnenju Penka je problem urada temelj, na katerem je bil ustanovljen, saj ta ne zagotavlja politične neodvisnosti. Slednjega je nadomestila Komisija za preprečevanje korupcije, ki nadaljuje njegovo delo. Komisija za preprečevanje korupcije je v začetku letošnjega leta bila v postopku ukinitve, zaradi česar je OECD izrazil zaskrbljenost (Treba je dvigniti zavest o korupciji! - 24ur.com, 2007). Postopek ukinitve se je ustavil, tako da komisija še vedno deluje. Slovenska policija ima enoto za preiskovanje kaznivih dejanj korupcije na državnem nivoju, ki spada v okvir služb za organizirani kriminal na Upravi kriminalistične policije. Centralna enota za preprečevanje korupcije ima načrtovalno, organizacijsko, vodstveno in nadzorno vlogo na naslednjih področjih: korupcija v organih državne uprave, korupcija v organih in organizacijah z

90

javnimi pooblastili, korupcija pri izvajanju državnih investicijskih del, koncesij, subvencij in kreditov in nezakonito posedovanje in druga kazniva dejanja korupcije. Seveda je potrebno tudi omeniti, da so pogosto bile preiskave na visoki ravni ovirane, upočasnjene ali zaključene s pritiski na odgovorne za preiskavo, kar kaže na pomanjkanje neodvisnosti policije, mogoče pa do neke mere tudi na nesposobnost, da bi dokončno opravili svoje delo, saj bi morali biti pred zakonom vsi enaki. Pri spremljanju dnevnih časopisov je pogosto možno zaslediti, da so pred zakonom oz. pred tistimi, ki naj bi uveljavljali zakone, nekateri bolj enaki kot drugi. Tabela 4.23: Delež anketirancev, ki se strinjajo oz. se popolnoma strinjajo s trditvijo, da je v (Sloveniji) veliko korupcije (za območje srednje in vzhodne Evrope).

Vir: GfK Gral-iteo, Korupcija – novinarska konferenca, 2004, 21. V preprečevanje korupcije v Sloveniji bi po mojem mnenju morala biti vključena še Revizijska komisija po zakonu o javnih naročilih in Davčni urad RS. Najverjetneje je, da je za slabo delovanje državnih uradov v boju proti korupciji in tudi proti drugim kaznivim dejanjem kriva njihova slaba povezanost in pomanjkanje sodelovanja. Primeri, pri katerih so ti organi in institucije dosegli nek učinek, torej odstop ali razrešitev s položaja ali nek disciplinski postopek, so večinoma trivialnega pomena. Glede na to lahko sklepamo na slabo delovanje ali omejevanje teh institucij in organov ali pa je korupcija enostavno tako prikrita, da se ne da ujeti tako imenovanih »velikih rib« in jih ustrezno procesuirati in kaznovati. Glede na tujo prakso preprečevanja korupcije je ravno ta način eden in edini, da se opozori na korupcijo in se jo preprečuje. Potrebno je torej korupcijo najti, procesuirati, kaznovati in vse skupaj medijsko izpostaviti, tako da se ljudem usidra miselnost, da je potrebno korupcijo prijaviti, pristojni organi pa morajo potem korektno izpeljati potrebne postopke.

91

92

4.3 Povezanost lobiranja in korupcije v Sloveniji V Sloveniji do sedaj še nismo imeli pravega lobističnega škandala, ki bi vključeval korupcijo. Škandali vezani na korupcijo so v Sloveniji zelo redki. Sedaj je odvisno od razumevanja korupcije in dojemanja korupcije okoli sebe, kar je odvisno od posameznika, ali meni, da je v Sloveniji korupcije res tako malo, ali pa da enostavno pregon korupcije ni dovolj učinkovit. Kot sem omenil, je to odvisno od načina razmišljanja vsakega posameznika, od njegovih osebnih izkušenj in od razgledanosti. Meje med lobiranjem in korupcijo je izredno težko postaviti. V Sloveniji še nimamo zakona o lobiranju, tako da niti ni zakonsko opredeljeno, kdo so lobisti in s čim se ukvarjajo. V Sloveniji se lobisti opredeljujejo kot strokovnjaki za odnose z javnostmi, torej kot PR (Public Relations) strokovnjaki, katerih primarna dejavnost je lobiranje. Mogoče lahko »pomanjkanje« lobističnih škandalov v Sloveniji opredelimo kot posledico tega, da se lobiranje v Sloveniji šele razvija, da še ni zakonsko opredeljeno in regulirano ali pa da enostavno še ni bil odkrit noben lobističen škandal, ker ni interesa za razkrivanje oz. so udeleženci dovolj sposobni, da znajo prikriti sledi (finančne in druge). Ob pojavljanju škandalov na vseh mogočih področjih po celem svetu bi bilo najmanj naivno misliti, da se v Sloveniji popolnoma vse dogaja v skladu z zakonom. Glede na to, da v Sloveniji še nimamo zakona o lobiranju, se lahko raje vprašamo, ali se vse dogaja v skladu z etičnim kodeksom lobistov, ki pa ga v Sloveniji imamo in v skladu z zakoni, ki posredno pokrivajo področje lobiranja. Neustreznost ureditve nasprotja interesov in prijavljanja premoženjskega stanja ter odsotnost predpisov o lobiranju ovirajo oceno na tem področju. Ob tem, da lobiranje ni natančneje urejeno, in ob majhni strankarski disciplini, ni veliko možnosti, da bi takšen vpliv »prodaje« parlamentarnih glasov ali uredb lahko preprečili. Za oceno dejanskega zunanjega vpliva na poslance državnega zbora bi bila potrebna podrobnejša raziskava (Open Society Institute, 2002).

Sklep V magistrskem delu sem predstavil pojma lobiranje in korupcija. O korupciji je veliko več literature kot o lobiranju. Čeprav je korupcija tako podrobno preučevana, ni skoraj nikoli zaznana. Če samo preberemo časopise, opazimo, da se mogoče nekajkrat na leto nekje v Sloveniji pojavi korupcija, še redkeje dobi sodni epilog. Tudi po svetu zelo redko izbruhnejo pravi korupcijski škandali, čeprav je korupcija povsod zaznana. Pomanjkanje sodnih epilogov lahko pripišemo ali premajhni izobraženosti tožilcev ali pa večji premetenosti obtožencev. Zanimivo je, da veliko število ljudi zaznava korupcijo, jo tudi uporablja, a kljub temu ni odkrita. Korupcijo na višjih ravneh se že na začetku ovrže, tako da bi lahko rekli, da jo organi izvršne

93

oblasti nočejo preganjati ali pa je enostavno ne prepoznajo. Najverjetneje je, da je za slabo delovanje državnih uradov v boju proti korupciji in tudi proti drugim kaznivim dejanjem kriva njihova slaba povezanost, pomanjkanje sodelovanja, mogoče pa tudi pomanjkanje znanja. Lobiranje se po svetu vedno bolj uveljavlja kot substitut ali komplement korupciji. Lobiranje pomeni, da vključimo tretjo stranko, ki naj bi bila bolje povezana in bi opravljala lobistično delo namesto podjetij samih. Poleg tega, da imajo pravi lobisti boljše povezave, torej mreže poznanstev, se podjetja v primeru korupcije ali kakršnekoli drugačne »napake« z lobistove strani, z drugimi besedami, če se lobista odkrije pri nezakonitem delovanju, od njega enostavno distancira in zavrne poznavanje lobistovih taktik pritiska na lobirance. Lobiranje in korupcija sta povezana in glede na raziskavo Gajana Retnasabe s Harvard Law School iz leta 2005 (v ZDA) je postalo najemanje lobistov vedno bolj povezano s korupcijo in vedno manj povezano z zagotavljanjem informacij in izboljševanjem komunikacij. Zanimivo je tudi, da v Sloveniji še nimamo zakona o lobiranju, ki pa bi bil več kot očitno že potreben. Predlog zakona o lobiranju je bil namreč sprejet v državni zbor že leta 1999, pa do sedaj še ni bil niti sprejet, niti ni bilo poskusov sprejeti kakšno drugo različico, ki bi regulirala to področje, ki je več kot očitno potrebno regulacije. Lobiranje je trenutno po celem svetu v razmahu in ravno v ZDA, kjer se je lobiranje tako rekoč začelo, imajo z njim tudi vedno večje težave, saj vedno bolj meji na dovoljeno korupcijo, ki se pojavlja v številnih oblikah. S tem, da meji, je mišljeno, da že prevzema njeno obliko. Lahko se torej samo vprašamo, kako je v drugih državah po svetu, ki imajo lobistično dejavnost še slabše zakonsko urejeno (regulirano). V lobistični dejavnosti se vrtijo ogromne vsote denarja, še pomembneje pa je, da njeni učinki vplivajo na najvišjo vejo oblasti, s čimer spreminjajo pravila za celotno družbo v prid posameznikov. Enega od največjih problemov pri razvijanju protikorupcijskih ukrepov predstavlja ravno razlikovanje med legitimnimi prispevki političnim organizacijam in med plačili, ki so namenjena neprimernemu vplivanju na sedanje in prihodnje akcije stranke oz. njenih članov, ko se nahajajo na oblasti. Prispevki, ki so namenjeni stranki, ki jo darovalec podpira in si želi povečati možnosti, da bi ta stranka prišla na oblast, se ne obravnavajo kot primer korupcije. Po drugi strani se vsi tisti prispevki stranki, ki so storjeni v pričakovanju, da bo stranka, ko bo enkrat na oblasti, favorizirala interese darovalca ne glede na interes javnosti, enačijo s podkupovanjem. Tako se je v praksi nadzorovanje političnih prispevkov izkazalo kot zelo velik problem. Prispevki so lahko v obliki direktnih denarnih plačil, posojil z nizko obrestno mero, v dajanju dobrin in opravljanju storitev vpleteni stranki. Na lobiranje in korupcijo moramo gledati na isti način, torej na strogo racionalen, ki deluje na način »ti meni, jaz tebi«. To seveda velja samo za tiste predstavnike oblasti, ki postavljajo svoje

94

lastne interese pred interese družbe, ki bi jih dejansko morali zastopati, zaradi katerih so bili izvoljeni na položaj, da bi jih zastopali. V uvodu sem postavil štiri hipoteze, ki sem jih skozi delo preveril. Hipotezo H1, po kateri se lobiranje in korupcija popolnoma prekrivata, sem skozi delo zavrnil, saj če se lobiranje in korupcija popolnoma prekrivata, potem to ni lobiranje, ampak je enostavno korupcija. Ta trditev se po državah mogoče razlikuje, še posebej tam, kjer uporabljajo pojem lobiranje samo kot lepši izraz za korupcijo. Oba pojma se v svoji čisti obliki razlikujeta, ko jih tako tudi uporabljamo. Takoj ko pa začneta prevzemati prijeme eden od drugega, se vzpostavi to prekrivanje, kot je prikazano na Sliki 3.3 (na strani 57). Skozi delo sem potrdil hipotezi H2 (Lobiranje in korupcija se ne prekrivata popolnoma, lahko pa lobiranje vključuje tudi korupcijo.) in H3 (Korupcija in lobiranje se ne prekrivata popolnoma, lahko pa korupcija vključuje tudi lobiranje.). Menim, da sem v delu dovolj jasno prikazal, da lobisti (ne vsi) za dosego svojih ciljev, torej vpliva na odločevalce, uporabijo tudi prijeme, ki bi jih lahko pripisali korupciji. Da bi te prijeme lahko pripisali korupciji, sem napisal, ker je ta trditev odvisna od definicije in dojemanja korupcije. Tako kot lahko lobiranje vključuje korupcijo, lahko tudi korupcija vključuje lobiranje. Mogoče prejšnji stavek deluje kot igra besed, ampak je odvisnost oz. podrejenost in nadrejenost med obema pojmoma odvisna od tega, kako se tisti, ki hoče vplivati na odločevalca, dojema in od prijema, ki prevladuje pri poskusih vpliva na odločevalce. Lobiranje bi moralo samo po sebi delovati na osnovi boljših argumentov in pripravljenosti lobista, dejansko pa pogosto vključuje nekakšne kompenzacije, ki jih lahko razumemo kot korupcijo. Korupcija tudi ne deluje tako enostavno, da nekdo pride do odločevalca s podkupnino in mu da določeno vsoto denarja, ta odločevalec pa mu »željo« takoj uresniči. Tudi pri korupciji je namreč potrebno pregovarjanje in ocenjevanje človeka ali ljudi, s katerimi se »sodeluje oz. posluje«. Če že nič drugega, je potrebno ugotoviti vsaj »ceno« odločevalca. Skozi celotno delo sem dokazal, da lahko hipotezo H4, ki trdi, da med obema pojmoma ni nobenega prekrivanja, popolnoma zavrnem. Povezava med obema, lobiranjem in korupcijo, več kot očitno obstaja, saj eden od drugega prevzemata prijeme, tako da je pogosto nejasno o čem lahko govorimo, o lobiranju ali o korupciji. Prekrivanje lobiranja in korupcije lahko torej pripišemo pomanjkljivi zakonodaji, ki ureja področje lobiranja oz. odsotnosti takšne zakonodaje. Eden od možnih razlogov, zakaj korupcija skozi lobiranje obstaja, je pomanjkanje znanja v organih pregona; torej pomanjkanje strokovno usposobljenega in sposobnega kadra. Lobisti se odločajo za uporabo metod korupcije, ker je korupcija najlažji način, kako pridobiti vpliv, če že nič drugega, je podkupnina, ne glede na to ali je posredna ali neposredna, zelo

95

močen argument v prid lobistom (v očeh lobirancev). Drugi razlog, zakaj lobisti uporabljajo korupcijo, so lahko pritiski naročnikov lobiranja, ki hočejo rezultate na vsak način, in lobisti, ki niso dovolj »vešči« drugih prijemov lobiranja, se zatečejo k korupciji. Seveda je od vsakega posameznika odvisno, zakaj se odloči zavedno kršiti zakon ali delovati na robu zakonitega v »zelo temno sivem« območju. Lahko bi lahko rekli, da se lobisti v korupcijskem okolju počutijo kot riba v vodi, kar seveda ne velja za vse lobiste. Korupcija namreč vedno pusti grenak priokus, saj nikoli ne veš, kje se začne in kje se konča. Glavni problem pri pojavu korupcije predstavlja odsotnost sankcij in ustreznega pregona udeležencev v korupcijo. Mejo med lobiranjem in korupcijo lahko torej vzpostavimo mejo na podlagi veljavne zakonodaje in ta meja se spreminja v odvisnosti od države in njene zakonodaje. Kot lobiranje lahko opredelimo vsak poskus vplivanja na odločevalce, ki ne vključuje tega, kar zakon v določene državi opredeljuje kot korupcijo. Razmišljanje posameznikov v družbi gre vse bolj v smer: »Ti zame, jaz zase …« Ta način razmišljanja je povsod pozitivno sprejet in vse, ki niso »homo-economicusi«, se obravnava kot čudne, saj imajo zagotovo neke skrite načrte. Magistrsko delo lahko sklenem z mislijo: »Težko je biti moralen človek v svetu moralne relativnosti.«

Literatura 1. Baines et al.: Public relations: contemporary issues and techniques. Oxford (etc.): Elsevier /

Buttenworth – Heineman, 2004. 431 str. 2. Baron David P.: business and its environment. Englewood Cliffs (N.J.): Prentice – Hall,

1993. 689 str. 3. BDO Dunwoody CEO / Business Leader Pool By COMPAS: Lobbying and political lucre:

What Gets Influence – Money, But Friendship More Effective; What Stops Corruption – Jail Time and the A-G's Glare, Division of Opinion about Rules as the Solution. Pool by COMPAS in the Financial Post for publication June 19, 2006. 7 str. [URL: www.bdo.ca/library/polls/documents/19June06-FPCEOPoll-LobbyingandPoliticalDonations.pdf]

4. Bibič Adolf: Interesne skupine in politika. Zbornik referatov. Ljubljana, Slovensko politološko društvo, 1995, str. 1-18.

5. Black Sam: The Practice of Public Relations. Oxford: Buttenworth Heinemann, 1995. 186 str.

6. Bojc Aleš: Država in poslovanje podjetij: naftna vojna s Hrvaško. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2002. 50 str.

7. Brezovšek, Marjan. Interesne skupine in politični sistem. Zbornik referatov. Ljubljana: Slovensko politološko društvo, 1995, str. 19-34.

8. Bucić Marko: Vrste korupcije v Sloveniji in možnosti za njihovo preprečevanje. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2004. 54 str.

96

9. Bursač Sašo: Razvoj protikorupcijskega boja v Sloveniji. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2006. 49 str.

10. Campos Nauro F., Giovannoni Francesco: Lobbying, Corruption and Political Influence. Discussion Paper No. 2313. Bonn (Nemčija), 2006. 37 str. [URL: ftp.iza.org/dp2313.pdf]

11. Čirič Miloš: Kako zmagativ kadrovski bitki: »lobiranje za zaposlitev, napredovanje, če je treba, tudi za višjo plačo«. HRM, 9 (2005), 3, str. 18–21.

12. Dobovšek idr.: Korupcija in politika. Maribor: Univerza v Mariboru – Fakulteta za policijsko–varnostne vede, 2005. [URL: http://www.kpk-rs.si/fileadmin/kpk.gov.si/pageuploads/pdf/publikacije/Posvet_korupcija_in_polirika/Zbornik.pdf], 10. 1. 2007. 289 str.

13. Dobovšek idr.: Korupcija v gospodarstvu. Ljubljana: Ministrstvo za notranje zadeve, 2004. 108 str.

14. Donald Ritchie: Congressional Lobbying Scandals: A Top Ten List. OUPblog, 14. 3. 2006. [URL: http://blog.oup.com/2006/03/congressional_l/], 20. 4. 2007.

15. Dormiš Nataša: Vpliv korupcije na gospodarstvo. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2005. 48 str.

16. Drazen Allan, Limao Nuno, Stratman Thomas: Political Contribution Caps and Lobby Formation: Theory and Evidence. Journal of Public Economics, ZDA, accepted 25.10.2006. 32 str. [URL: www.gmu.edu/jbc/stratmann/contcap_rr2.pdf], 1.4.2007.

17. Ferfila Bogomil: Vloga interneta v lobiranju in volilni kampanji: Primer ZDA. Javna uprava, 1 (2002), 38, str. 7–29.

18. Fink Hafner Danica: Evropsko povezovanje interesnih skupin in javne politike v Sloveniji. Teorija in praksa, 1 (2000), 37, str. 82–95.

19. Fink Hafner Danica: Lobiranje in demokracija: V procesu oblikovanja politik. Pristop, Ljubljana, 2 (1994), 7, str. 41–44.

20. Fink Hafner Danica: Normativna regulacija lobijev in lobiranja na nacionalni in nad-nacionalni ravni. Zbornik referatov. Ljubljana: Slovensko politološko društvo, 1995, str. 281–300.

21. Florjančič Jože: Management poslovnega komuniciranja. Kranj: Moderna organizacija, 2000. 323 str.

22. Florjančič Matjaž: Učinkovitejše poslovanje podjetij s pomočjo lobiranja v Sloveniji. Magistrsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2001. 98 str.

23. Fric Mateja: Preprečevanje korupcije in pranja denarja. Diplomsko delo. Maribor: Ekonomsko – poslovna fakulteta, 2006. 52 str.

24. Gačić Slavica: Analiza korupcije v Bosni in Hercegovini. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2005. 40 str.

25. Gartnar Eva: Korupcija v izbranih državah bivše Sovjetske zveze. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2006. 43 str.

26. Garvas Janja: Etični vidiki poslovnih daril. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2002. 58 str.

27. Getz, Kathleen A.: Selecting Corporate Political Tactics. Newbury park, CA: Corporate Political Agency, 1993, str. 242-273.

97

28. GfK Gral-iteo: Raziskava o gospodarskem in poslovnem okolju, poslovni etiki in neuradnih plačilih na Slovenskem (leto 2006). Poročilo o raziskavi. 2007. 112 str. [URL: http://www.kpk-rs.si/fileadmin/kpk.gov.si/pageuploads/pdf/korupcija_v_sloveniji/GRAL_KPK_06.pdf], 1. 5. 2007.

29. Grossman Gene M.: Special interest politics. Cambridge (Mass.), London: The MIT Press, 2001. 364 str.

30. Harstad Bard, Svensson Jakob: From Corruption to Lobbying and Economic Growth. Raziskava. Chicago (ZDA): Kellog School of Management, 2006. 32 str. [URL: www.kellogg.northwestern.edu/faculty/harstad/htm/bl.pdf]

31. Jaklič Sebastjan: Lobiranje v EU. Magistrsko delo. Kranj: Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2006. 124 str.

32. Kallas Siim: Mr. Smith Goes to Brussels. Članek. The Wall Street Journal Europe, 6.2.2006. [URL: http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/doc/articles/20060206_en.pdf], 14. 6. 2007. 2 str.

33. Knetl Brigita: Poslovna etika in gospodarski kriminal. Diplomsko delo. Maribor: Ekonomsko – poslovna fakulteta, 2005. 69 str.

34. Kovač Mateja: Problem razkrivanja zaupnih informacij širši javnosti – »whistleblowing«. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2004. 37 str.

35. Križ Milena: Boj proti korupciji v svetu in v Sloveniji. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2005. 48 str.

36. Kure Irena: Zaščita finančnih interesov Evropske unije in soudeležba Slovenije. Magistrsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2004. 124 str.

37. Kurir Borovčič Mateja: Analiza gospodarskega interesnega združenja: primer Gospodarskega interesnega združenja distributerjev zemeljskega plina v Sloveniji GIZ DZP. Diplomsko delo. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, 2003. 76 str.

38. Lipovec Filip: Razvita teorija organizacije. Maribor : Založba Obzorja, 1987. 366 str. 39. Magee Stephen P.: Black Hole Tariffs and Endogenous Policy Theory: Political Economy in

General Equilibrium. Cambridge (etc.): Cambridge University Press, 1992. 438 str. 40. Makar Mojca: Korupcija in index korupcije v Sloveniji. Diplomsko delo. Ljubljana:

Ekonomska fakulteta, 2002. 54 str. 41. Marcon Petra: Slabo zlobiran gospodarski »kažipot«: gospodarstveniki sicer vedo, kakšno

naj bi bilo poslovno okolje po njihovi meri: ker se še niso povsem naučili spretnosti lobiranja, jih politika praviloma preglasi. Gospodarski vestnik, 9 (2000), 49, str. 12–13.

42. Mesarič Anja: Pasti poslovnega komuniciranja. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2005. 40 str.

43. Možina Stane, Tavčar Mitja, Kneževič Ana Nuša: Poslovno komuniciranje. Učbenik. Maribor. Obzorja, 1998. 511 str.

44. Mueller Dennis C.: Public choice III. Cambridge (U.K.) (etc.): Cambridge University Press, 2003. 786 str.

45. Novak Božidar et al: Lobiranje je vroče: komuniciranje z vplivnimi javnostmi za managerje. Maribor: SPEM, Komunikacijska skupina, 2006. 433 str.

98

46. Persson Torsten, Tabellini Guido: Political economics: explaining economic policy. Cambridge (Mass.), London: The MIT Press, 2000. 533 str.

47. Petek Maja: Lobiranje in ekonomska politika. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 1993. 54 str.

48. Retnasaba Gajan: Measuring Corruption: Do Campaign Contributions and Lobbying Corrupt? Working paper hosted by The Berkeley Electronic Press (bepress), Paper 737. Harvard Law School, 2005. 42 str. [URL: http://law.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=3824&context=expresso]

49. Richardson, Jeremy: Pressure groups. Oxford: Oxford University press, 1993. 282 str. 50. Sedej Irena: Korupcija v zdravstvu. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2003.

45 str. 51. Šeligo Klavdija: Notranja revizija javnih naročil. Diplomsko delo. Maribor: Ekonomsko –

poslovna fakulteta, 2005. 68 str. 52. Uhan Samo, Vouk Tina: Stališča o korupciji. Poročilo o raziskavi. Ljubljana: Fakulteta za

družbene vede – Inštitut za družbene vede, 2006. 22 str. 53. Vouk Ludvik: Pomen interesnih skupin v EU za Slovenijo s posebnim poudarkom na

področju skupne zunanjetrgovinske politike. Diplomsko delo. Maribor: Ekonomsko – poslovna fakulteta, 2003. 66 str.

54. Weber Max: The Theory of Social and Economic Organization. New York : New York Press, 1964. 650 str.

55. Wilson Graham K.: Interest groups. Basil Blackwell, Inc., Oxford, 1990. 224 str. 56. Zagožen Matej: Zakon o javnih naročilih kot način za preprečevanje korupcije: analiza na

primeru javnih naročil male vrednosti. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2006. 62 str.

57. Završnik, Simona. Brez lobiranja ni demokracije. Pravna praksa, letnik 20 (2001), št. 32–33, str. 10.

58. Žagar Mitja: Interesne skupine in lobiranje. Zbornik referatov. Ljubljana: Slovensko politološko društvo, 1995, str. 51–69.

59. Žiberna Kristina: Korupcija in gospodarska rast. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2005. 37 str.

60. Živko Tjaša: Manevrski prostor Slovenije za vodenje politike EOT po vstopu v EU. Naše gospodarstvo, ½ (2001), 47, str. 92–103.

61. Žlajpah Matej: Etika in korupcija v poslovnem svetu. Diplomsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta, 2001. 40 str.

Viri 1. Ali vzgajamo korupcijo? [URL: http://www.mladina.si/tednik/200047/clanek/-u-tar/], 20. 3.

2007. 2. ALTER-EU | The Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation. [URL:

http://www.alter-eu.org/], 20. 4. 2007.

99

3. BBC NEWS | Politics | Lobbying http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/82529.stm], 20. 3. 2007.

4. Campaigm finance - Wikipedia, the free encyclopedia. [URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Campaign_finance], 20. 3. 2007.

5. Congressional Lobbying Scandals: A Top Ten List : OUPblog. [URL: http://blog.oup.com/2006/03/congressional_l/], 20. 4. 2007.

6. Corporate Europe Observatory (CEO). [URL: http://www.corporateeurope.org/], 20. 4. 2007. 7. Corruption - Wikipedia, the free encyclopedia. [URL:

http://en.wikipedia.org/wiki/Corruption], 20. 3. 2007. 8. Democratic Underground - Alaska legislature scandal -- VECO'S Bill Allen pleads

GUILTY!!. [URL: http://www.democraticunderground.com/discuss/duboard.php?az=show_mesg&forum=389&topic_id=843102&mesg_id=843102], 20. 4. 2007.

9. Dossier korupcija - Korupcija v državni upravi. [URL: http://www.dossierkorupcija.com/uprava.asp], 20. 3. 2007.

10. Državni zbor Republike Slovenije. [URL: www.dz-rs.si], 1. 4. 2006. 11. Dva primera korupcije. [URL:

http://www.mladina.si/tednik/200047/clanek/tancigdragonja/index.print.html-l2], 20. 3. 2007.

12. E-Delo » Slovenija » V boj s korupcijo neodvisno od oblasti. [URL: http://www.delo.si/index.php?sv_path=41,35,109874&src=rp], 1. 6. 2007.

13. Eionet-SI: Podrobnosti okoljskega izraza. [URL: http://eionet-si.arso.gov.si/kpv/Gemet/Kljucna_beseda/report_kljuc_bes?Tez_TermSI%3Achar=interesna%20skupina,%20lobi], 10. 1. 2007.

14. EurActiv.com - EU lobbyists okay 'minimum' transparency rules | EU - European Information on Public Affairs. [URL: http://www.euractiv.com/en/pa/eu-lobbyists-okay-minimum-transparency-rules/article-157675], 20. 4. 2007.

15. Europa – Search – Results. [URL: http://www.europa.eu/geninfo/query/], 14. 6. 2007. 16. Explore DC: Willard Hotel http://www.exploredc.org/index.php?id=180], 20. 3. 2007. 17. FactCheck.org: Scandal and Corruption in California. [URL:

http://www.factcheck.org/scandal_and_corruption_in_california.html], 20. 4. 2007. 18. Federal Lobbyist Online Registration. [URL: http://sopr.senate.gov/], 20. 4. 2007. 19. Finance: Slovenija na 14. mestu pri zaznavanju korupcije v EU. [URL:

http://www.finance.si/?MOD=show&id=167432], 20. 4. 2007. 20. Free Speech Index. [URL: http://www.nrlc.org/FreeSpeech/index.html], 20. 4. 2007. 21. GfK Gral-iteo, Korupcija – Novinarska konferenca 15. april 2004. [URL: http://www.kpk-

rs.si/fileadmin/kpk.gov.si/pageuploads/pdf/korupcija_v_sloveniji/Gral_Iteo_korupcijska_klima_2004.pdf], 1. 5. 2007.

22. GfK Gral-iteo. [URL: http://www.gfk.si/lnovice.php?NID=1779], 1. 6. 2007. 23. Hillbillypolitics.com » Blog Archive » Political Corruption Equals Political Strategy. [URL:

http://hillbillypolitics.com/?p=81], 20. 4. 2007. 24. Interest group - Wikipedia, the free encyclopedia. [URL:

http://en.wikipedia.org/wiki/Interest_group], 20. 3. 2007.

100

25. Kaj je korupcija? [URL: http://www.kpk-rs.si/index.php?id=49], 1. 6. 2007. 26. Komisija po Zakonu o preprečevanju korupcije Državnega zbora Republike Slovenije -

Wikipedija, prosta enciklopedija. [URL: http://sl.wikipedia.org/wiki/Komisija_po_Zakonu_o_prepre%C4%8Devanju_korupcije_Dr%C5%BEavnega_zbora_Republike_Slovenije], 20. 4. 2007.

27. Korupcija v Sloveniji. [URL: http://www.kpk-rs.si/index.php?id=48], 1. 6. 2007. 28. Korupcija v Sloveniji: Meritev se lotimo tudi sami! - 24ur.com. [URL:

http://24ur.com/bin/article.php?article_id=2013470], 20. 4. 2007. 29. Korupcija v svetu. [URL: http://www.kpk-rs.si/index.php?id=47], 1. 6. 2007. 30. Kovač Bogomir - LOBIRANJE V NEPROFITNEM SEKTORJU. Članek. Ljubljana, 2001.

[URL: http://www.radiostudent.si/projekti/ngo/teksti/Kovac.html], 20. 3. 2007. 31. KTUU.com | Alaska's news and information source | VECO brass strike plea deal on charges

of bribing lawmakers. [URL: http://www.ktuu.com/Global/story.asp?S=6480399], 20. 4. 2007.

32. Lateline Business - 28/02/2007: Burke scandal creates lobbying reassessment. [URL: http://www.abc.net.au/lateline/business/items/200703/s1859898.htm], 20. 4. 2007.

33. Lobbying - Wikipedia, the free encyclopedia. [URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Lobbying], 20. 3. 2007.

34. Lobbying in the United States - Wikipedia, the free encyclopedia. [URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Lobbying_in_the_United_States], 20. 3. 2007.

35. LobbyWatch - The Center for Public Integrity. [URL: http://www.publicintegrity.org/lobby/], 20. 4. 2007.

36. Lobiranje - Wikipedija, prosta enciklopedija. [URL: http://sl.wikipedia.org/wiki/Lobiranje], 20. 3. 2007.

37. Nema korupcije | pollitika. [URL: http://pollitika.com/nema-korupcije], 20. 3. 2007. 38. No Lobby - Campaign Finance Reform: The Rational Solution. [URL:

http://www.nolobby.com/], 20. 4. 2007. 39. Open Society Institute: Spremljanje pridruževanja EU: Korupcija in protikorupcijski ukrepi v

Sloveniji. EU Accession Monitoring Program, 2002. [URL: http://www.eumap.org/reports/2002/corruption/national/slovenia/2002_c_slovenenetrans.pdf], 1. 4. 2007.

40. Opensecrets.org--Money in politics data. [URL: http://www.opensecrets.org/], 20. 4. 2007. 41. Penko o korupciji v Sloveniji - 24ur.com. [URL:

http://24ur.com/bin/article.php?article_id=2032747], 1. 6. 2007. 42. Podkupnina. Nedeljski dnevnik, 11. 3. 2007, št. 10 XLVI, rubrika: Klub šaljivcev, str. 38, št.

23421. 43. Political corruption - Wikipedia, the free encyclopedia. [URL:

http://en.wikipedia.org/wiki/Political_corruption], 20. 3. 2007. 44. Politiki naj nadzirajo politike. [URL: http://www.mladina.si/tednik/200544/clanek/slo-tema-

-jure_trampus/], 20. 3. 2007. 45. Predlog zakona o lobiraju. Poročevalec, št. 57/99. 46. Predsednik Republike Slovenije > Državna uprava mora biti blizu državljanom - govor na

konferenci Etika in integriteta v javnem in zasebnem sektorju. [URL: http://www.up-rs.si/up-

101

rs/uprs.nsf/dokumentiweb/AD8A38D8D786E555C1256F8D00263A46?OpenDocument], 1. 6. 2007.

47. Predsednik Republike Slovenije > Zakon o preprečevanju korupcije. [URL: http://www.up-rs.si/up-rs/uprs.nsf/dokumentiweb/37D8E7999CDAD825C1256F9D0052CB8A?OpenDocument], 1. 6. 2007.

48. Public affairs (disambiguation) - Wikipedia, the free encyclopedia. [URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Public_affairs_%28disambiguation%29], 20. 3. 2007.

49. Public corruption scandal erupts in Alaska - May 13, 2007 - Petroleum News. [URL: http://www.petroleumnews.com/pntruncate/870609284.shtml], 20. 4. 2007.

50. Public relations - Wikipedia, the free encyclopedia. [URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Public_relations], 20. 3. 2007.

51. SourceWatch - SourceWatch. [URL: http://www.sourcewatch.org/index.php?title=SourceWatch], 20. 4. 2007.

52. Special Interest Group - Wikipedia, the free encyclopedia. [URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Special_Interest_Group], 20. 3. 2007.

53. Special Interest Marilyn Corruption in Congress. [URL: http://www.angie2006.com/SIM_Corruption.htm], 20. 4. 2007.

54. Spinwatch - Home. [URL: http://www.spinwatch.org/], 20. 4. 2007. 55. The Most Corrupt Congress in History?. [URL:

http://zmagsite.zmag.org/May2006/monkerud0506.html], 20. 4. 2007. 56. TomPaine.com - Crashing WatergateGate. [URL:

http://www.russbaker.com/TomPaine_com%20-%20Crashing%20WatergateGate.htm], 20. 4. 2007.

57. Transparency International. [URL: http://www.transparency.org/], 10. 5. 2007. 58. Treba je dvigniti zavest o korupciji! - 24ur.com. [URL:

http://24ur.com/bin/article.php?article_id=3101197], 4. 7. 2007. 59. USATODAY.com - Lawmakers move to cut lobbyists' influence. [URL:

http://www.usatoday.com/news/washington/2006-01-11-congress-lobbyists_x.htm], 20. 4. 2007.

60. Worst EU Lobby Awards 2006. [URL: http://www.worstlobby.eu/showinfo.php?id=7], 20. 4. 2007.

61. Zakaj je lahko lobiranje življenjsko pri vključevanju Slovenije v EU. [URL: http://evropa.gov.si/publikacije/evrobilten/evrobilten-15-07/], 20. 3. 2007.

62. Zakon o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/2004).

1

Prilogi Priloga 1: Predlog Zakona o lobiranju (ZLob) 2Priloga 2: Zakon o preprečevanju korupcije (ZPKor)

19

2

Priloga 1: Predlog Zakona o lobiranju (ZLob) Predlog zakona Naslov zakona: Zakon o lobiranju Klasifikacijska številka:

000-02 / 98 - 0009 / 0002

EPA: 888 - II Kratica: ZLob Predlagatelj: Moge Rudolf Dodelitev - MDT: 17 - Odbor za notranjo politiko in pravosodje Dodelitev - ostali: 14 - Odbor za finance in monetarno politiko

22 - Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeveV - Vlada Republike Slovenije04 - Komisija po zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije spridobitno dejavnostjo07 - Komisija za lokalno samoupravo

Datum prejema v DZ: 14. 07. 99 Vrsta postopka: Redni Faza: Prva obravnava Objava v Poročevalcu: 57/99 z dne, 23. 07. 1999 PREDLOG ZAKONA O LOBIRANJU UVOD I. OCENA STANJA IN RAZLOGI ZA IZDAJO ZAKONA V evropskem kot tudi v našem prostoru je pravno urejanje lobiranja šele v nastanku. Podobno kot večina drugih držav tudi Slovenija tega vprašanja doslej še ni celovito pravno urejala. S tega vidika ni mogoče trditi, da pomembneje zaostajamo za drugimi sodobnimi pravnimi sistemi. Za veliko večino držav lahko ugotovimo, da se vprašanja pravnega normiranja lobiranja lotevajo po delih in nepopolno in še to običajno znotraj predpisov, ki prvenstveno urejajo druga vprašanja (npr. položaj poslancev ali drugih visokih državnih funkcionarjev). Le redke so države (kot npr. Kanada), ki so več ali manj celovito uredile to vprašanje, vendar tudi te v večjem številu pravnih predpisov (npr. v paketu zakonov) ali kodeksih, nobena pa doslej v enem samem predpisu, ki bi celovito urejal to področje. To tudi praktično ni mogoče, saj bi moral tak predpis zajeti vse faze procesa oblikovanja, sprejemanja in celo izvajanja političnih odločitev kot tudi vse subjekte (organe državne oblasti), ki so vključeni v te procese. Temeljni razlog je torej kompleksnost in zahtevnost urejanja teh vprašanj, ki jih po naravi ni mogoče celovito normirati (vsaj nekatera je nujno prepustiti etičnim normam, kodeksom ipd.). Prav tako ne gre zanemariti tradicije (zlasti

3

parlamentarne) in izkušnje v posameznih državah, kjer so bile prav tako negativne izkušnje v praksi (npr. v ZDA) vspodbujevalke potrebe po normativnem urejanju oz. omejevanju lobiranja. Poglavitne težave, ki se pojavljajo pri pravnem urejanju lobiranja so prepletenost tega prostora s številnimi in težko prepoznavnimi in definiranimi pojavnimi oblikami in subjekti, zapletenostjo mehanizmov političnega odločanja, konfliktov interesov ipd. Prav tako je lobiranje težko normativno ločiti od institucionalnih oblik sodelovanja in vplivanja posameznikov in skupin na oblikovanje in sprejemanje političnih oziroma oblastnih odločitev (npr. ljudska iniciativa ali zakonodajni referendum), zato je potrebno opredeliti zlasti predmet pravnega urejanja lobiranja, lobistov in lobiranih, njihove pravice in obveznosti ter prepovedi in sankcije za kršitve. Pri tem je treba izhajati iz spoznanja, da lahko normativna ureditev zajame le del vprašanj s tega področja, in to le tista, ki jih je mogoče urediti z zakoni in drugimi pravnimi predpisi. Druga vprašanja so prepuščena urejanju v drugih aktih, zlasti v kodeksih poklicne etike, poslovnikih itn. Pravno urejanje lobiranja, zlasti njegovega omejevanja, mora izhajati tudi iz nekaterih določb o človekovih pravicah in svoboščinah, ki jih določa ustava. Med temi je zlasti svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, svoboda tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja, svoboda zbiranja, sprejemanja in širjenja vesti in mnenj ter pravica vsakogar, da dobi informacijo javnega značaja. Razen ljudske iniciative je s tega vidika pomembna tudi pravica do peticije, pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev in pravica do združevanja. Čeprav področje lobiranja v Republiki Sloveniji ni celovito pravno urejeno, pa so nekatera njegova posamezna vprašanja že urejena. Pri tem pa je treba ugotoviti, da že pravni sistem sam institucionalizira nekatere mehanizme, ki vsaj po ciljni usmerjenosti, če že ne tudi po obliki, pomenijo lobiranje in tudi, da so v tej funkciji številna telesa, čeprav jih tako ne imenujemo. Gre za institucionalne in normativno urejene mehanizme in organe, katerih funkcija je vplivati na sprejem željene odločitve državnih organov. Večina teh je določenih že z ustavo, nekateri pa tudi z nižjimi pravnimi akti. Med organi velja na prvo mesto postaviti državni svet kot zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov. Nekoliko manj formalizirano delujejo tudi različna posvetovalna telesa, kot npr. ekonomsko socialni svet pri vladi, svet za visoko šolstvo itn. Tudi ustavno in zakonsko določenih mehanizmov, ki so posredno v tej funkciji, ni malo. Izpostaviti velja zlasti ljudsko iniciativo, ki omogoča določenemu številu volivcev, da predlagajo sprejem določene odločitve (npr. zakona), ki jim ustreza. Na lokalni ravni lahko zahtevajo volivci ne le izdaje, temveč tudi razveljavitev akta. Med predpisi, ki se neposredno ali posredno nanašajo na ta vprašanja, je nedvomno najpomembnejši zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo. Zakon poslancem, predsedniku republike, kakor tudi drugim osebam, ki opravljajo predstavniške in izvršilne funkcije v državnih organih ali organih lokalne skupnosti, prepovedujejo med trajanjem funkcije opravljanje pridobitne dejavnosti, ki po zakonu ni združljiva z njihovo funkcijo. Pri tem zakon razlikuje med funkcionarji, ki poklicno opravljajo funkcijo, in tistimi, ki jo opravljajo nepoklicno. Tisto, kar je v zakonu bližje primerjalnim ureditvam lobiranja v svetu,

4

so določbe o prepovedi sprejemanja daril in drugih ugodnosti v času opravljanja funkcije in nadzorstvu nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. Nezdružljivost opravljanja določenega dela je pri nas določena tudi za nekatere državne uradnike (npr. v zakonu o delavcih v državni upravi in zakonu o upravi). Pomemben vpliv na sprejem političnih odločitev v zakonodajnih in izvršilnih organih si poskušajo zagotoviti interesne skupine oziroma lobisti tudi preko parlamentarnih političnih strank. V zvezi s tem je zlasti pomembno financiranje političnih strank, kar urejata dva zakona: zakon o političnih strankah in zakon o volilni kampanji. S področjem lobiranja je povezano tudi vprašanje varstva zaupnih podatkov in prepoved konkurence oz. konkurenčna klavzula. Različne vrste in stopnje tajnosti ter sankcije v primeru kršitev urejajo predpisi s področja javne uprave in gospodarstva ter kazenski zakonik. Določbe o prepovedi konkurence in o konkurenčni klavzuli so vsebovane v zakonu o varstvu konkurence, zakonu o gospodarskih družbah in zakonu o delovnih razmerjih (pregled obstoječih predpisov, ki so neposredno ali posredno povezani s problematiko lobiranje, je v prilogi). Za navedene pravne akte lahko ugotovimo, da urejajo le pravila obnašanja tistih, ki so lahko lobirani, ne pa tudi pravil obnašanja tistih, ki lobirajo, zato se predlog zakona o lobiranju osredotoča predvsem na slednje. Predlog zakona uvodoma opredeljuje lobiranje, lobiste in njihove načine lobiranja ter lobirane. Pri tem upošteva funkcionarje zakonodajne in izvršilne veje oblasti, vključno z organi lokalnih skupnosti. Predlog zakona ureja obveznosti lobistov, zlasti registracijo, poročanje in nadzor nad njihovim delom, vendar tudi njihove pravice; pravico pridobivati informacije in dokumentarno gradivo, predloge aktov, obvestila, poročila, ki jih potrebujejo pri svojem delu, kot tudi posredovati informacije, sodelovati na sejah delovnih teles, javnih predstavitvah mnenj ipd. II. CILJI IN NAČELA ZAKONA Zakon naj bi z ureditvijo procesov lobiranja ter določanja pravic in dolžnosti lobistov in lobiranih legaliziral tiste vplive civilne družbe na splošne državne odločitve, ki potekajo mimo političnih strank. S tem se širi demokracija in dopolnjuje pretok informacij ter predlogov med civilno družbo in politično državo. Osnovni namen zakona je, da v lobistično delovanje, ki v praksi poteka že sedaj, vnaša preglednost, predvidljivost in racionalnost. Zakon naj bi omogočil pojavljanje večjega števila interesnih organizacij pri splošnih odločitvah zakonodajnih in izvršilnih organov oblasti. Lobistični stiki postanejo z zakonskim reguliranjem odkriti in kontrolirani, položaj poklicnih lobistov pa pravno urejen. Zakonske določbe zato izhajajo iz načela javnosti, tj. odkritega lobiranja. To načelo preprečuje zakulisno in klikarsko delovanje v javnih zadevah (res publica). Dejanski vplivi velikih in mogočnih organizacij na politične odločitve zakon kanalizira v pregledne in odkrite procese. S tem bo zavaroval funkcionarje v zakonodajnih in izvršilnih organih pred sumljivimi pritiski,

5

vsiljevanji, nadlegovanji in poskusi podkupovanja ter obenem omogočil objektivno obstoječim asociacijam zakonito posredovanje njihovih interesov političnim odločevalcem. Načelo javnosti se povezuje z institucionaliziranim družbenim nadzorom. Ta je uveden zlasti z institutoma registracije in poročanja. Glavnina lobističnih procesov postane socialno kontrolirana; tako lobisti kot lobirani so zavarovani pred morebitnimi sumničenji in podtikanji. V predvidenih postopkih in v ustreznih organih je mogoče ugotavljati legalnost vedenja in ravnanja lobistov in izrekati tudi sankcije za nezakonito vzpostavljanje lobističnih stikov. Načelo profesionalnosti lobiranja je tesno povezano z obvezno registracijo lobistov in poročanjem o njihovi aktivnosti. Stiki s funkcionarji zakonodajnih in izvršilnih organov so praviloma dopustni le registriranim lobistom, ki to dejavnost opravljajo kot poklic oz. za plačilo. S tem je oblikovan v slovenskem socialnem in političnem prostoru nov poklic: lobist. Profesionalno izvajanje lobiranja bo ob zakonskih in etičnih normah (kodeks) privedlo do ustreznih standardov in običajev ter s tem povezane medsebojne avtonomne kontrole samih lobistov in njihovih združenj. Interesne organizacije bodo lahko najele poklicne lobiste ali jih zaposlile pri sebi. S tem bodo te organizacije postopno izgubile negativne oznake "skupine pritiska" in njihova aktivnost ne bo več označena za zavržno ravnanje. Vplivanje vseh organizacij - ne le političnih strank - na politično odločanje postane normativna sestavina demokratičnih političnih procesov in politične kulture. Predlog zakona vsebuje tudi pravila, ki omogočajo lobistom delovanje v organih zakonodajne in izvršilne oblasti, pridobivanje in posredovanje informacij ter stike s funkcionarji teh organov. Predlog zakona določa tudi nedopustna ravnanja lobistov in sankcij za takšna ravnanja. III. FINANČNE IN DRUGE POSLEDICE PREDLAGANEGA ZAKONA Izvrševanje tega zakona bo zahtevalo nove izdatke iz državnega proračuna za nastavitev in vodenje registra lobistov in nadzor nad njihovim delom. Sprejem zakona bo zahteval tudi ustrezne dopolnitve poslovnikov in drugih aktov organov zakonodajne in izvršilne oblasti. BESEDILO ČLENOV I. SPLOŠNE DOLOČBE 1. člen Ta zakon določa pogoje, pod katerimi je dopustno lobiranje v organih zakonodajne in izvršilne oblasti, registracijo lobistov in nadzor nad njihovim delom, pravila ravnanja pri lobiranju, prepovedi in sankcije za kršitve. 2. člen Lobiranje po tem zakonu so oblike in načini vplivanja interesnih organizacij na odločanje organov zakonodajne in izvršilne oblasti pri sprejemanju zakonov, drugih predpisov in splošnih

6

aktov ter drugih odločitev izven upravnega postopka. Interesne organizacije izvajajo lobiranje preko svojih ali najetih lobistov, ki vzpostavljajo lobistične stike s funkcionarji zakonodajne in izvršilne oblasti. Lobiranje, ki se opravlja za plačilo, je odkrito in pod nadzorom, določenim s tem zakonom. 3. člen Lobist je po tem zakonu oseba, ki se ukvarja z lobiranjem za plačilo. Lobist lahko deluje kot samostojni podjetnik posameznik ali kot zaposleni v gospodarski družbi ali pri samostojnem podjetniku posamezniku, ki opravlja dejavnost lobiranja, ali kot zaposleni v interesni organizaciji. Lobist mora biti vpisan v register lobistov. 4. člen Za interesne organizacije po tem zakonu se štejejo gospodarske družbe in njihova združenja, zavodi in njihova združenja, zbornice, sindikati, združenja delodajalcev, društva in druga združenja državljanov, (VARIANTA: lokalne skupnosti), verske skupnosti in njihove organizacije. 5. člen Funkcionarji organov zakonodajne in izvršilne oblasti so: - poslanci in funkcionarji služb državnega zbora, - člani državnega sveta in funkcionarji služb državnega sveta, - predsednik republike in funkcionarji v uradu predsednika republike, - člani vlade in funkcionarji služb vlade in ministrstev. 6. člen Lobisti delujejo za uveljavitev ciljev interesnih organizacij zlasti tako, da: - dajejo pobude organom zakonodajne in izvršilne oblasti za sprejem določenih aktov, - dajejo informacije funkcionarjem o zadevah, ki jih obravnavajo organi zakonodajne in izvršilne oblasti, - pridobivajo informacije v organih zakonodajne in izvršilne oblasti, - opravljajo pogovore s funkcionarji neposredno in preko telefona in drugih telekomunikacijskih sredstev, - vabijo funkcionarje na predavanja, javne tribune, okrogle mize in zborovanja, na povabilo sodelujejo pri delu delovnih teles državnega zbora, državnega sveta ali vlade, povedo stališča in mnenja ali pripravijo strokovne podlage za akte, ki jih sprejemajo ti organi, - sodelujejo na javni predstavitvi mnenj v delovnih telesih državnega zbora s predstavitvijo stališč interesnih organizacij, - prirejajo predstavitve s prostorih organov zakonodajne in izvršilne oblasti, - objavljajo prispevke v javnih glasilih.

7

7. člen Nadzor nad delom lobistov opravlja komisija, ki opravlja nadzor nad pridobitno dejavnostjo in premoženjskim stanjem funkcionarjev po predpisih o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (v nadaljevanju: komisija za nadzor). Komisija za nadzor odloča o spornih primerih glede vpisa v register lobistov, obravnava s tem zakonom predpisana poročila lobistov, ugotavlja kršitve pravil, po katerih se morajo ravnati lobisti v skladu s tem zakonom, in jim izreka s tem zakonom določene sankcije za kršitve teh pravil. II. REGISTRACIJA LOBISTOV 8. člen Lobisti se vpišejo v register, ki ga vodi generalni sekretar državnega zbora (v nadaljevanju: registrski organ). Za vpis v register plača takso v skladu s predpisi o upravnih taksah. V register se vpišejo osebni podatki lobista (ime in priimek, datum rojstva in naslov stalnega prebivališča), ime in sedež gospodarske družbe, samostojnega podjetnika posameznika oz. interesne organizacije, kjer je lobist zaposlen ter imena in sedeži interesnih organizacij, ki jih lobist zastopa. Registracija velja eno leto in jo je mogoče po preteku te dobe obnoviti. Lobist se lahko izpiše iz registra pred potekom dobe iz prejšnjega odstavka. Lobist mora prijaviti registrskemu organu vsako spremembo podatkov iz drugega odstavka tega člena v osmih dneh po nastanku sprememb. 9. člen Prijava za vpis v register mora vsebovati podatke iz drugega odstavka prejšnjega člena. Prijavi mora biti priložen izpisek iz sodnega registra za lobista - samostojnega podjetnika ali gospodarsko družbo oz. izpisek iz drugega javnega registra za interesno organizacijo, pri kateri je lobist zaposlen. Registrski organ določi obrazec prijave za vpis v register, obrazec prijave spremembe vpisa v register, obrazec prijave izpisa iz registra in obrazec prijave za obnovitev vpisa v register. Prijava spremembe vpisa v register in prijava za obnovitev vpisa v register vsebujeta poleg osebnih podatkov lobista tudi spremembe podatkov, ki so vpisane v register.

8

10. člen Registrski organ izda odločbo o vpisu v register, odločbo o izpisu iz registra in odločbo o obnovitvi vpisa v register v osmih dneh po prejemu prijave. Na podlagi odločbe o vpisu v register oziroma odločbe o obnovitvi vpisa v register se lobistu izda izkaznica, v kateri je naveden čas veljavnosti registracije. Obrazec izkaznice določi registrski organ. Izkaznico mora lobist vrniti registrskemu organu v osmih dneh po prenehanju veljavnosti registracije oziroma po izpisu iz registra. 11. člen Če registrski organ ugotovi, da prijava za vpis v register ne vsebuje vseh potrebnih podatkov in prilog, pokliče v roku iz prejšnjega odstavka prijavitelja, naj jo v določenem roku dopolni. Ta rok ne sme biti krajši od treh dni in ne daljši od osmih dni. Če prijavitelj v določenem roku ustrezno dopolni prijavo, registrski organ izda odločbo o vpisu v register v nadaljnjih osmih dneh. Če prijavitelj v določenem roku ne dopolni prijave, registrski organ v treh dneh po preteku tega roka pošlje prijavo komisiji za nadzor s svojim poročilom in mnenjem. Komisija za nadzor s sklepom odloči o prijavi za vpis v register na prvi naslednji seji. Na podlagi tega sklepa registrski organ v treh dneh izda odločbo. 12. člen Odločba registrskega organa je dokončen upravni akt, zoper katerega je mogoč upravni spor. Če registrski organ ne izda odločbe o vpisu v register v roku iz 10. oz. 11. člena, se šteje, da je prijavitelj vpisan v register. 13. člen Oseba, ki je opravljala funkcijo iz 5. člena tega zakona, se ne more registrirati kot lobist, dokler prejema nadomestilo plače po prenehanju mandata oz. pred pretekom šestih mesecev, odkar ji je prenehala funkcija. III. POROČANJE LOBISTOV 14. člen Registrirani lobist mora pisno poročati o svojem delu komisiji za nadzor. Poročilo predloži registrskemu organu, in sicer: - do 31. januarja za preteklo leto in - najkasneje v 30 dneh po prenehanju veljavnosti registracije oz. po izpisu iz registra.

9

15. člen Poročilo iz prejšnjega člena vsebuje: - podatke o lobistu iz registra, - podatke o interesnih organizacijah, za katere je deloval, navedbo zadev, v katerih je deloval za posamezno interesno organizacijo, z navedbo organov in oseb, s katerimi je stopil v stike, da bi nanje vplival, - podatke o prihodkih in odhodkih v vsaki posamezni zadevi, v vseh zadevah, opravljenih za posamezne interesne organizacije in v vseh zadevah skupaj. Poročilo zajema celotno obdobje od dneva registracije do dneva izdelave poročila oz. do dneva prenehanja veljavnosti registracije ali izpisa iz registra. Poročilo mora zajeti tudi obdobje, ki ni bilo zajeto v prejšnjem poročilu, če je bilo prejšnje poročilo izdelano pred prenehanjem veljavnosti registracije. Obliko in vsebino poročila natančneje določi komisija za nadzor. 16. člen Registrski organ pošlje poročilo lobista komisiji za nadzor v treh dneh po prejemu poročila. Poročilu priloži izpisek iz registra in prijavo za obnovitev registracije, če je taka prijava vložena. 17. člen Komisija za nadzor preizkusi, ali poročilo vsebuje vse predpisane sestavine. Če ugotovi, da je poročilo glede predpisanih sestavin pomanjkljivo, zahteva, naj predlagatelj v določenem roku poročilo ustrezno dopolni. Če predlagatelj v določenem roku ne dopolni poročila v skladu z zahtevo komisije za nadzor, lahko komisija za nazor odloči, da poročilo obravnava ali pa brez obravnave sprejme ustrezne sankcije. 18. člen Komisija za nadzor lahko preverja resničnost podatkov in navedb v poročilu: - s poizvedbami pri interesnih organizacijah, za katere je lobist po navedbah v poročilu deloval, - s poizvedbami pri organih in osebah, s katerimi je lobist stopil v stike, da bi nanje vplival, - z zahtevo pri pristojnih organih, da opravijo revizijo poslovanja pri lobistu, gospodarski družbi, samostojnem podjetniku posamezniku ali interesni organizaciji, kjer je lobist zaposlen, ali pri interesnih organizacijah, za katere je lobist deloval. IV. INFORMIRANJE

10

19. člen Lobisti imajo v zvezi z zadevami, v katerih posredujejo za interesne organizacije, pravico pridobivati informacije in dokumentarno gradivo, predloge aktov, obvestila in poročila o delu organa v obsegu in na način, ki ga določa poslovnik ali drug akt organa za predstavnike javnih glasil. 20. člen Lobisti lahko posredujejo funkcionarjem pisne in ustne informacije in gradivo v zadevah, v katerih zastopajo interesne organizacije. Lobisti se lahko sestajajo s funkcionarji v prostorih organov, določenih s pravili organa. 21. člen Lobisti lahko predstavijo informacije v zadevah, v katerih zastopajo interesne organizacije, na sejah delovnih teles državnega zbora, državnega sveta in vlade v skladu s poslovniki teh organov. 22. člen Lobist lahko sodeluje na javnih predstavitvah mnenj v delovnih telesih državnega zbora v skladu s poslovnikom državnega zbora. V zadevah, v katerih se je lobist prijavil za zastopanje interesne organizacije, delovno telo državnega zbora povabi lobista na javno predstavitev mnenj, mu pošlje ustrezno gradivo in ga lahko zaprosi, naj svoje mnenje predloži tudi pisno. 23. člen Funkcionar lahko ustno ali pisno privoli v stike z lobistom ali jih ustno ali pisno odkloni. Če funkcionar privoli v stike z lobistom, lobist to privolitev navede v svojem poročilu komisiji za nadzor, pisno privolitev tudi priloži poročilu. Lobist mora funkcionarju navesti ime organizacije, za katero lobira, ter namen in cilj zaradi katerega lobira ter druge podatke, ki so pomembni za lobiranje. V. PREPOVEDI IN SANKCIJE 24. člen Lobist ne sme funkcionarju posredovati netočnih informacij. 25. člen Lobist ne sme izvajati lobistične dejavnosti pri funkcionarju, ki je ustno ali pisno odklonil stike z lobistom. 26. člen

11

Lobist ne sme pri opravljanju svoje dejavnosti ravnati proti predpisom, ki določajo prepoved sprejemanja daril in pridobivanja posebnih ugodnosti v zvezi z opravljanjem javne funkcije ter prepoved poslovanja države, javnih podjetij in javnih zavodov z gospodarskimi družbami, podjetji in zavodi, katerih lastnik ali delni lastnik je funkcionar, njegov zakonec ali oseba, s katero živi v izvenzakonski skupnosti, ter njihovih družinskih članov. 27. člen Funkcionar prijavi ravnanje lobista, ki je v nasprotju z določbami prejšnjih členov, registrskemu organu. Registrski organ pošlje prijavo iz prejšnjega odstavka z izpiskom iz registra lobistov komisiji za nadzor v osmih dneh po prejemu prijave. 28. člen Komisija za nadzor v primeru prijave iz prejšnjega člena o tem obvesti lobista in mu določi rok, v katerem se lahko o tem izjavi. Ta rok ne sme biti krajši od osmih dni in ne daljši od tridesetih dni. Izjavo iz prejšnjega odstavka lobist lahko da pisno ali ustno v zapisniku pred registrskim organom. Resničnost podatkov iz prijave in izjave lobista lahko komisija za nadzor preverja v skladu z 18. členom tega zakona. 29. člen Lobistu, ki ni poslal poročila iz 14. člena tega zakona ali ni dopolnil poročila v skladu s 17. členom tega zakona, ali je po 18. členu tega zakona ugotovljeno, da je v poročilu navedel neresnične podatke, komisija za nadzor lahko izreče naslednji sankciji: - pisni opomin, - prepoved obnovitve vpisa v register za naslednje registrsko obdobje. 30. člen Lobistu, ki je ravnal v nasprotju s 24., 25. in 26. členom tega zakona, lahko komisija za nadzor izreče naslednje sankcije: - pisni opomin, - prepoved nadaljnjega opravljanja lobistične dejavnosti v določeni zadevi, - prepoved opravljanja lobistične dejavnosti za določen čas, ki ne sme biti krajši od treh mesecev in ne daljši od šestih mesecev, - prepoved obnovitve vpisa v register za naslednje registrsko obdobje. 31. člen

12

Sankcije iz prejšnjega člena izreče komisija za nadzor s sklepom. Sklep komisije za nadzor izvrši z odločbo registrski organ. Odločba registrskega organa je dokončen upravni akt, zoper katerega je mogoč upravni spor. 32. člen Sankcije iz 29. in 30. člena tega zakona se objavijo v javnih glasilih, ki jih določi komisija za nadzor na stroške lobista oz. njegovega delodajalca. 33. člen Fizična oseba, ki opravlja lobistično dejavnost za plačilo, pa ni registrirana pri registrskem organu v skladu s tem zakonom, se kaznuje za prekršek z denarno kaznijo najmanj 100000 tolarjev. Če fizična oseba v primeru iz prejšnjega odstavka deluje po nalogu delodajalca, ki je pravna oseba, se pravna oseba kaznuje za prekrške z denarno kaznijo najmanj 1000000 tolarjev. S kaznijo iz prvega odstavka tega člena se kaznuje odgovorna oseba pravne osebe ali samostojni podjetnik posameznik, ki stori prekršek iz prejšnjega odstavka. VI. ZDRUŽENJE LOBISTOV 34. člen Lobisti in gospodarske družbe, ki opravljajo dejavnost lobiranja, lahko ustanovijo združenje lobistov. Združenje lobistov skrbi za ugled, verodostojnost in razvoj lobistične dejavnosti ter zastopa interese lobistov. Združenje lobistov sprejme kodeks poklicne etike. Z njim uredi zlasti načela, medsebojne odnose med lobisti in njihove odnose do organov, v katerih lobirajo, ter odgovornost za kršitev kodeksa. VII. LOBIRANJE V ORGANIH LOKALNIH SKUPNOSTI 35. člen Določbe tega zakona se smiselno uporabljajo za lobiranje v organih lokalnih skupnosti. Nadzor na delom lobistov pri lobiranju v organih lokalnih skupnosti opravljajo komisije, ki so ustanovljene po predpisih o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo. IX. KONČNA DOLOČBA Ta zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.

13

OBRAZLOŽITEV 1. Splošno Lobiranje ima v praksi in teoriji zelo veliko pomenov. Za potrebe predlaganega zakona je uporabljeno ožje klasično pojmovanje lobiranja, ki kaže na dejavnost organiziranih interesnih skupin, kadar te vplivajo na ključne določevalce državne politike. Za tarčo lobiranja so zato predvideni državni zbor in državni svet kot zakonodajni ter vlada in predsednik republike kot izvršilni organi, od lobiranja so seveda izvzeti organi sodne oblasti ter tudi upravni organi, kadar ti odločajo v upravnih postopkih. Lobiranje ni možno v upravnih postopkih in postopkih pred sodišči. V organih zakonodajne in izvršilne oblasti je pravno urejanje lobiranja osredotočeno na poslance in državne svetnike, ministre in predsednika države oz. na funkcionarje v teh organih, kot jih opredeljuje ustrezna zakonodaja. Med ukrepi politike je izpostavljen zakon, zajeti so tudi drugi akti in ukrepi, ki imajo naravo splošnih aktov. Zakon ureja javno oz. odkrito delovanje lobistov za interese organizacij. S pojmom interesne organizacije so za potrebe predloženega zakona predvidene vse možne pravno predvidene oblike združevanja fizičnih in pravnih oseb. Predloženi zakon ureja pravice in dolžnosti tako lobistov kot lobiranih. Velik del dejanskih procesov lobiranja bo seveda še nadalje potekal po drugih vrstah družbenih norm od morale, tradicije in običajev ter pravil lepega vedenja in norm politične in splošne kulture družbe, vendar bo pravno institucionaliziran vsaj plačani del lobistične dejavnosti. Zakon torej ureja predvsem delovanje oseb, ki se poklicno ukvarjajo z lobiranjem. To je njihova pridobitna dejavnost. V slovenskem pravnem sistemu je kot pridobitna dejavnost mišljena vsaka aktivnost, ki se opravlja na trgu zaradi pridobivanja dobička (Zakon o gospodarskih družbah). Lobist lahko nastopa kot fizična ali pravna oseba v obliki gospodarske družbe. Gospodarske družbe, ki se ukvarjajo z lobiranjem, so lahko osebne družbe ali kapitalske družbe. Interesna organizacija, ki želi lobirati, ima lahko pri sebi neposredno zaposlenega lobista ali pa najame za lobiranje posebnega lobista, ki se s tem ukvarja kot svojo pridobitno dejavnostjo v eni od zakonsko predvidenih oblik. Za delovanje lobistov po tem zakonu je potreben še njihov vpis v uradni register pri državnem zboru. Vpis v ta register je torej konstitutiven, saj gredo pravice in obveznosti lobistom po tem zakonu šele po vpisu v register. Zakon predvideva en sam register pri državnem zboru. S tem je dosežena večja preglednost, stroški za vodenje registra pa so manjši kot v primeru več registrov. Zakon opredeljuje dovoljene in najbolj pogoste načine delovanja organiziranih interesnih skupin oz. njihovih zastopnikov - lobistov. Pri tem so upoštevana tudi zakonska in poslovniška določila, ki že sedaj veljajo v slovenskem pravnem sistemu, zato zakon opredeljuje najpomembnejša

14

pravila za aktivnost lobistov in določa tudi prepovedane načine delovanja. Delovanje lobistov delimo na notranje in zunanje lobiranje. Prvo je usmerjeno neposredno na funkcionarje v zakonodajnih in izvršilnih organih, drugo na politične stranke, sredstva javnega obveščanja ter celotno družbeno okolje. Zakonske določbe so usmerjene predvsem v t. i. notranje lobiranje. Zaradi težnje po odkritem lobiranju daje zakon že obstoječi komisiji pri državnem zboru, ki opravlja nazor na pridobitno dejavnostjo in premoženjskim stanjem funkcionarjev, še nalogo nadzorovanja lobistov. Navedena komisija lahko - glede na naravo svojega dela ter že obstoječa pooblastila in pooblastila po zakonu o lobiranju - uspešno izvaja organizirano socialno kontrolo lobističnih procesov s pregledovanjem poročil lobistov in tudi izrekanjem predvidenih sankcij. Po tej poti sta v političnem sistemu upoštevana racionalnost in preglednost (transparentnost), predlagana ureditev pa se navezuje na že obstoječe stanje oz. že delujoče organe. 2. Registracija lobistov Zaradi potrebe po javnosti - odkritosti delovanja lobistov uvaja zakon register lobistov. Register je javna knjiga, vpis v register pa konstitutivni akt. Zaradi velike dinamike na področju lobiranja velja registracija eno leto, na osnovi prijave pa jo je mogoče podaljševati. Zaradi racionalnosti je predviden en sam register lobistov ne glede na organ, kjer želi lobist delovati. Za vodenje registra je zadolžen generalni sekretar državnega zbora, ki neposredna opravila v zvezi z registracijo poveri ustrezni službi. Ker je treba v registru poleg podatkov o lobistu navesti tudi, katere organizacije lobist zastopa, je s tem omogočen tudi pregled nad interesnimi skupinami, ki želijo v določenem obdobju lobirati. Zakonske določbe opredeljujejo postopek registracije in roke, v katerih mora registrski organ izdati odločbo o vpisu v register. Ta odločba je dokončni upravni akt, zato zoper njo ni mogoča pritožba, ampak je mogoče zoper njo sprožiti upravni spor. S tem je po eni strani zagotovljena potrebna hitrost pri določanju statusa lobista, na drugi strani pa so tudi varovane pravice do zakonitega odločanja o vprašanjih registracije in delovanja lobistov. Temu cilju je namenjena tudi rešitev, po kateri pomeni molk registrskega organa pozitivno rešitev vloge za registracijo lobista. 3. Poročanje in nadzor nad delom lobistov Za izvajanje tega zakona je potreben učinkovit parlamentarni nadzor nad delom lobistov. Ta nadzor lahko opravlja komisija, ki je že ustanovljena za nadzor nad pridobitno dejavnostjo in premoženjskih stanjem funkcionarjev po zakonu o nezdružljivosti javne funkcije s pridobitno dejavnostjo. Gre namreč za podobno vrsto nadzora, poleg tega pa bodo posamezne zadeve pri obeh vrstah nadzora tudi medsebojno povezane. Zaradi tega ne kaže za nadzor nad delom lobistov ustanoviti posebne parlamentarne komisije.

15

Za učinkovito izvajanje nadzora nad delom lobistov je potrebno predpisati, da lobisti pisno poročajo komisiji za nadzor o svojem delu v določenem obdobju. Primerno obdobje je preteklo koledarsko leto. V primeru, ko se lobist predčasno izpiše iz registra oz. mu preneha veljavnost registracije, mora predložiti komisiji za nadzor poročilo o svojem delu za čas do izpisa iz registra oz. prenehanja veljavnosti registracije. Zakon predpisuje osnovne sestavine poročila, natančnejšo določitev oblike in vsebine poročila pa prepušča komisiji za nadzor. Ta tudi preizkuša, ali poročilo vsebuje vse predpisane sestavine, in lahko preverja resničnost podatkov in navedb v poročilu. 4. Informiranje Za opravljanje njihovega dela je potrebno lobistom omogočiti dostop do informacij in gradiva, ki jih posedujejo državni organi. Predlog zakona predvideva, da imajo lobisti v zvezi z zadevami, v katerih posredujejo za interesne organizacije, pravico pridobivati te informacije in dokumente v obsegu in na način, ki je z aktom organa predviden za predstavnike javnih glasil. Prav tako jim je potrebno omogočiti, da se s funkcionarji sestajajo v prostorih organov, jim predstavijo svoje informacije in gradivo kot tudi, da to predstavitev opravijo na sejah delovnih teles državnega zbora, državnega sveta in vlade ter na javnih predstavitvah mnenj. Zakon funkcionarju ne zapoveduje, da deklarira svoje sodelovanje oz. stike z lobistom, če pa nanje ustno ali pisno privoli, mora to lobist navesti v svojem poročilu komisiji za nadzor. 5. Prepovedi in sankcije Zakon določa tudi pravila ravnanja lobistov pri njihovem delovanju v obliki prepovedi določenih ravnanj. Lobist ne sme funkcionarju posredovati netočnih informacij, ne sme izvajati lobistične dejavnosti pri funkcionarju, ki je odklonil stike z lobistom, in ne sme pri opravljanju svoje dejavnosti ravnati proti predpisom, ki določajo prepoved sprejemanja daril in pridobivanja posebnih ugodnosti v zvezi z opravljanjem javne funkcije ter prepoved poslovanja države, javnih podjetij in javnih zavodov z gospodarskimi družbami, podjetji in zavodi, katerih lastniki ali delni lastniki so funkcionar ali njegovi družinski člani. Zakon predvideva sankcije za kršitev teh prepovedi in sankcije za nepopolno ali netočno poročanje, ki jih izreka komisija za nadzor. Te sankcije so lahko pisni opomin, prepoved nadaljnjega opravljanja lobistične dejavnosti v določeni zadevi, prepoved opravljanja lobistične dejavnosti za določen čas in prepoved obnovitve vpisa v register za naslednje registrsko obdobje. Poleg tega pa zakon predvideva tudi kazni za prekrške, in sicer za fizično osebo, ki opravlja lobistično dejavnost za plačilo, pa ni registrirana ter za pravno osebo in za odgovorno osebo pravne osebe, kadar fizična oseba, ki ni registrirana kot lobist, opravlja lobistično dejavnost za plačilo po nalogu delodajalca. 6. Združenje lobistov

16

Predlog zakona predvideva ustanovitev združenja lobistov, vendar ga ne zapoveduje, saj bi bilo to v nasprotju z ustavno pravico do svobodnega združevanja. Združenje bi skrbelo zlasti za ugled, verodostojnost in razvoj lobistične dejavnosti ter za zastopanje interesov lobistov, sprejelo pa naj bi tudi kodeks poklicne etike. Z njim bi združenje uredilo vprašanja, ki po naravi stvari ne morejo biti predmet zakonskega urejanja. 7. Lobiranje v organih lokalnih skupnosti Zakon predvideva, da se njegove določbe smiselno uporabljajo tudi za lobiranje v organih lokalnih skupnosti s tem, da nadzor nad delom lobistov v teh organih nadzorujejo ustrezne komisije lokalnih skupnosti. PRILOGA PREGLED OBSTOJEČIH PREDPISOV, KI SO NEPOSREDNO ALI POSREDNO POVEZANI S TO PROBLEMATIKO Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I): - Nezdružljivost funkcij: členi: 82. ( poslanci), 100. (člani državnega sveta), 105. (predsednik republike), 133. (sodniki), 136. (državni tožilci), 166. (sodniki ustavnega sodišča); - Državni svet RS kot zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov - 96. člen. Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in 50/92- popravek). Odlok o ustanovitvi, nalogah in sestavi Komisije po zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 5/97) in Sklep Državnega sveta (Uradni list RS, št. 6/98). Poslovnik o načinu dela Komisije po zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS št. 51/93, 3/95 in 15/97). Poročilo o gospodarskih družbah, podjetjih in zavodih, za katere v skladu s prvim odstavkom 20. člena zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo velja prepoved poslovanja z državo, javnimi podjetji in javnimi zavodi (Uradni list RS, št. 55/93, 66/93, 22/94, 61/94, 18/95, 44/95, 12/96, 27/96, 44/96, 19/97, 35/97, 64/97, 67/97, 72/97, 15/98, 41/98, 16/99 in 41/99). Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92 in 44/94- odločba US) - III. Nezdružljivost funkcije poslanca z drugimi funkcijami in dejavnostmi - členi: 10.- 14..

17

Zakon o državnem svetu (Uradni list RS, št.44/92) - Nezdružljivost funkcije člana državnega sveta z drugimi funkcijami - 61. člen. Zakon o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št.15/94) - Nezdružljivost funkcije sodnika ustavnega sodišča z drugimi funkcijami in dejavnostmi - 16. člen. Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št.19/94, 8/96 in 25/98) - III. poglavje: Sodniške dolžnosti in nezdružljivost sodniške funkcije - členi: 37.-43. Zakon o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št.63/94) - Tretje poglavje: Državni tožilci, 3. oddelek: Dolžnosti državnega tožilca in nezdružljivost funkcije državnega tožilca - členi: 24.- 27.. Zakon o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91,18/91, 22/91, 2-25/91-I, 4/93, 18/94, 41/94, 70 /97 in 38/99) - Nezdružljivost dela v državni upravi z drugimi funkcijami in dejavnostmi - 27. člen. Zakon o upravi (Uradni list RS, št. 67/94) - Nezdružljivost dela inšpektorja z dejavnostmi iz stroke, na področju katere opravlja inšpekcijsko nadzorstvo - 86. člen. Dolžnost varovanja poslovne, uradne ali druge tajnosti, s katero se inšpektor seznani pri opravljanju inšpekcijskega nadzorstva in dolžnost varovanja tajnosti vira prijave, sporočila oziroma pritožbe - 87. člen. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št.72/93, 6/94 - odločba US, 45/94 - odločba US, 57/94, 14/95 - odločba US, 63/95 - obv.razlaga, 9/96 - odločba US, 44/96 - odločba US, 26/97,70/97,74/98 in 36/99- odločba US). Nezdružljivost funkcij v lokalni skupnosti in nezdružljivost teh funkcij z delom v občinski upravi ter s funkcijami in deli v državni upravi - 37. b člen in 43. člen. Zakon o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93 in 24/96 - odločba US) - Nezdružljivost odvetniškega poklica z drugimi funkcijami in dejavnostmi - 21. in 22. člen. Zakon o notariatu (Uradni list RS, št. 13/94, 48/94, 82/94 in 41/95 - odločba US) - Nezdružljivost notariata z drugimi funkcijami in dejavnostmi - 9. člen. Zakon o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93). Uredba o dumpinškem in subvencioniranem uvozu (Uradni list RS, št. 18/94 in 25/94 -popravek).

18

Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93, 29/94, 82/94, 20/98 in 84/98). - I. del: Skupne določbe, peto poglavje: Poslovna skrivnost in prepoved konkurence - členi 39 .- 42. Poslovna skrivnost še člena: 72. in 258.: - Prepoved konkurence še členi: 85., 140. in 254. Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92, 71/93, 2/94, 19/94 in 38/94) - Konkurenčna klavzula - 7. člen. Kazenski zakonik (Uradni list RS, št. 63/94 in 70/94 - popravek). Sedemnajsto poglavje: Kazniva dejanja zoper volilno pravico in volitve - 162. člen: Kršitve proste odločitve volivcev (s podkupovanjem), Štiriindvajseto poglavje: kazniva dejanja zoper gospodarstvo - 248. člen: Neupravičeno dajanje daril, Šestindvajseto poglavje: Kazniva dejanja zoper uradno dolžnost in javna pooblastila - 268. člen: Dajanje podkupnine. Zakon o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94 in 13/98 - odločba US)) - IV. Financiranje stranke - členi: 21.-26. Zakon o volilni kampanji (Uradni list RS, št.62/94 in 17/95) V. Financiranje volilne kampanje členi 17.-20. Poslovnik Državnega zbora Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 28796 in 26/97) členi: 143., 155. in 157. Zakonodaja, ki določa postopkovna pravila (ZKP, ZPP, ZUP), v določbah o izločitvi, ter zakonodaja o odvetništvu in notariatu v normah o izločitvi.

19

Priloga 2: Zakon o preprečevanju korupcije Zakon o preprečevanju korupcije Zakon o preprečevanju korupcije (ZPKor) Ljubljana, 15. januar 2004 (Uradni list RS, št. 2/2004) I. poglavje: SPLOŠNE DOLOČBE NAMEN ZAKONA 1. člen Ta zakon določa ukrepe za uresničevanje resolucije o preprečevanju korupcije na področjih identifikacije in odpravljanja vzrokov za korupcijo, oblikovanja načrtov integritete v javnem in zasebnem sektorju in preverjanja njihovega delovanja ter postavlja temeljna pravila na področjih nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo za nosilke ali nosilce javnih funkcij (v nadaljnjem besedilu: funkcionarji), omejitev glede sprejemanja daril v zvezi z opravljanjem funkcije, nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarjev ter omejitev poslovanja naročnikov po predpisih o javnih naročilih s poslovnimi subjekti, v katerih je udeležen funkcionar ali njegova družinska članica ali družinski član (v nadaljnjem besedilu: družinski član). POMEN IZRAZOV V TEM ZAKONU 2. člen Posamezni izrazi imajo za potrebe tega zakona naslednji pomen: – "funkcionarji" so po tem zakonu poslanci, člani državnega sveta, predsednik republike, predsednik vlade, ministri, državni sekretarji, sodniki ustavnega sodišča, sodniki, državni tožilci, guverner Banke Slovenije, varuh človekovih pravic, funkcionarji v službah državnega zbora, državnega sveta in predsednika republike, funkcionarji v vladi, funkcionarji v službah ustavnega sodišča, funkcionarji v računskem sodišču, Banki Slovenije in pri varuhu človekovih pravic, funkcionarji v drugih državnih organih in funkcionarji samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljnjem besedilu: lokalne skupnosti); – "družinski člani" funkcionarja so po tem zakonu njegov zakonec ali oseba, s katero živi v zunajzakonski skupnosti, ter funkcionarjevi otroci, starši ter druge osebe, ki živijo s funkcionarjem v skupnem gospodinjstvu; – "korupcija" je po tem zakonu vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oz. odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s

20

kršitvijo lahko okoristijo zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oz. zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega. 3. člen (1) Določbe tretjega in četrtega poglavja ter prehodne in končne določbe tega zakona se uporabljajo tudi za direktorja Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, direktorja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, direktorja Agencije za zavarovalni nadzor in direktorja Agencije za trg vrednostnih papirjev ter za njihove namestnike. (2) Določbe tretjega in četrtega poglavja ter prehodne in končne določbe tega zakona se uporabljajo tudi za s strani državnih organov ali organov lokalnih skupnosti imenovane člane individualnih ali kolektivnih poslovodnih organov v javnih zavodih, javnih podjetjih, javnih skladih, javnih agencijah in gospodarskih družbah v večinski lasti Republike Slovenije ali lokalnih skupnosti. II. poglavje: KOMISIJA ZA PREPREČEVANJE KORUPCIJE 4. člen (1) Za opravljanje nalog po tem zakonu se kot samostojni državni organ ustanovi komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljnjem besedilu: komisija). (2) Sredstva za delovanje komisije se zagotavljajo v proračunu Republike Slovenije na predlog komisije. Komisija samostojno odloča o porabi proračunskih sredstev. SESTAVA KOMISIJE IN IMENOVANJE 5. člen (1) Komisijo sestavljajo predsednica ali predsednik (v nadaljnjem besedilu: predsednik), namestnica ali namestnik predsednika (v nadaljnjem besedilu: namestnik predsednika) in tri članice ali člani (v nadaljnjem besedilu: člani), ki jih imenuje državni zbor Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: državni zbor). Predsednika in namestnika predsednika v imenovanje državnemu zboru predlaga predsednik republike, enega člana komisije pa Sodni svet, komisija Državnega zbora Republike Slovenije, pristojna za mandatno-volilne zadeve, in Vlada Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: vlada). (2) Predsednik, namestnik predsednika in člani Komisije morajo imeti vsaj univerzitetno izobrazbo, najmanj deset let delovnih izkušenj in morajo biti osebe, vredne javnega zaupanja za opravljanje funkcije v komisiji. (3) Mandat predsednika, namestnika predsednika in članov komisije je šest let brez možnosti ponovnega imenovanja. (4) Predsednik, namestnik predsednika in člani komisije so funkcionarji. Funkcija predsednika, namestnika predsednika in članov komisije ni združljiva s funkcijo v državnem organu, organu lokalne skupnosti, politične stranke ali sindikata, z delom v državnem organu, organu lokalne skupnosti ali pri nosilcu javnih pooblastil.

21

(5) Predsednik in namestnik predsednika komisije morata svojo funkcijo opravljati polni delovni čas. Člani komisije, ki so visokošolski učitelji, lahko opravljajo svojo funkcijo v komisiji za petino polnega delovnega časa. (6) Pri komisiji je zaposleno potrebno število javnih uslužbencev. Vrste in število delovnih mest javnih uslužbencev se določijo z aktom o sistemizaciji. 6. člen (1) Pol leta pred iztekom mandata predsednika, namestnika predsednika in članov komisije morajo predlagatelji iz prvega odstavka prejšnjega člena začeti postopek za njihovo izbiro. O izteku mandatov mora predsednik komisije predlagatelje pravočasno obvestiti. (2) Predsednik republike začne postopek iz prejšnjega odstavka z javnim pozivom za zbiranje predlogov za izbiro kandidatov za predsednika in namestnika predsednika. Predloge je potrebno poslati predsedniku republike v 30 dneh po objavi poziva. (3) Predsednik republike izmed predlogov izbere kandidata in ju v 30 dneh po izteku roka iz prejšnjega odstavka predlaga državnemu zboru v imenovanje. (4) Drugi predlagatelji iz prvega odstavka prejšnjega člena predlagajo kandidate za člane komisije v roku treh mesecev po obvestilu predsednika komisije iz prvega odstavka tega člena. (5) Predlogi za predsednika, namestnika predsednika in člane komisije morajo biti obrazloženi s priloženim pisnim soglasjem kandidata. Državni zbor odloča o imenovanju predsednika, namestnika predsednika in članov komisije v 30 dneh po prejemu vseh predlogov. (6) Če postopek zbiranja predlogov, izbire kandidatov oz. njihovega imenovanja ni uspešen, se ponovi in se ponavlja toliko časa, dokler niso imenovani predsednik, namestnik predsednika in člani komisije. (7) Predsednik, namestnik predsednika in člani komisije, ki jim je mandat potekel, opravljajo funkcijo vršilcev dolžnosti do imenovanja novih funkcionarjev na njihovo mesto. (8) Predsednik, namestnik predsednika in člani komisije po imenovanju pred državnim zborom izrečejo naslednjo prisego: "Prisegam, da bom pri opravljanju svoje funkcije spoštoval ustavo in zakon, ravnal vestno in pošteno in vselej uveljavljal interese skupnega dobrega pred zasebnimi interesi." RAZREŠITEV PREDSEDNIKA, NAMESTNIKA PREDSEDNIKA IN ČLANA KOMISIJE 7. člen (1) Državni zbor lahko na predlog organa iz prvega odstavka 5. člena tega zakona ali na predlog komisije državnega zbora iz 14. člena tega zakona predčasno razreši predsednika, namestnika predsednika oziroma člana komisije iz naslednjih razlogov: – če to sami zahtevajo, – če so pravnomočno obsojeni za kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti, – če opravljajo dejavnost ali funkcijo, ki ni združljiva s funkcijo predsednika, namestnika predsednika oz. člana komisije, – zaradi trajne izgube delovne zmožnosti za opravljanje funkcije, – če pri opravljanju funkcije kršijo ustavo ali zakon.

22

(2) V primeru predloga za predčasno razrešitev predsednika, namestnika predsednika oz. člana komisije mora predlagatelj hkrati s predlogom za predčasno razrešitev posredovati državnemu zboru tudi predlog za imenovanje novega predsednika, namestnika predsednika oz. člana, ki se imenuje za preostanek mandata Komisije. (3) Kadar je predsednik, namestnik predsednika oz. član komisije predčasno razrešen, se za preostanek mandata komisije imenuje nov funkcionar ob smiselni uporabi določb 6. člena tega zakona. Organi iz prvega odstavka 5. člena tega zakona morajo predlagati kandidata v imenovanje državnemu zboru najkasneje v 45 dneh po predčasni razrešitvi funkcionarja. PREDSEDNIK KOMISIJE 8. člen (1) Predsednik komisije zastopa, vodi in organizira delo komisije ter ima v skladu z zakonom vse ostale pristojnosti in odgovornosti predstojnika državnega organa. (2) Predsednik komisije lahko pooblasti namestnika predsednika in člane komisije, da organizirajo in vodijo delo na posameznih področjih. (3) Predsednika komisije v odsotnosti nadomešča namestnik predsednika. POSLOVNIK 9. člen Komisija po predhodnem soglasju državnega zbora sprejme poslovnik, s katerim podrobneje uredi organizacijo in način dela. Poslovnik se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. NAČIN DELOVANJA KOMISIJE 10. člen Komisija deluje in odloča kot kolegijski organ. Zadeve obravnava na sejah, kjer sprejema mnenja, stališča in druge odločitve, ki morajo biti sprejete z večino glasov vseh članov. 11. člen (1) Državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil morajo komisiji na njeno zahtevo predložiti vse podatke, ki so potrebni za opravljanje nalog komisije, in ji omogočiti vpogled v ustrezno dokumentacijo, če z zakonom ni drugače določeno. (2) Na zahtevo komisije se je zaposleni v organih iz prejšnjega odstavka dolžan udeležiti seje komisije in na njej dajati pojasnila ter odgovarjati na vprašanja komisije v zvezi s podatki in dokumentacijo iz prejšnjega odstavka. Za zavrnitev udeležbe na seji oz. odklonitev odgovora se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja kazenski postopek. 12. člen Komisija o svojem delu v skladu z zakonom obvešča javnost. NADZOR NAD DELOM IN POSLOVANJEM KOMISIJE

23

13. člen (1) Komisija o svojem delu enkrat letno poroča državnemu zboru. Letno poročilo mora predložiti najkasneje do 31. maja za preteklo leto. Na zahtevo državnega zbora ali na lastno pobudo lahko komisija državnemu zboru poroča tudi večkrat. (2) Na podlagi zahteve vlade ali na lastno pobudo komisija poroča tudi vladi. 14. člen (1) Za opravljanje neposrednega nadzora nad izvajanjem nalog komisije, povezanih z nezdružljivostjo, omejitvah pri darilih in poslovanju ter nadzorom nad premoženjskim stanjem funkcionarjev in za opravljanje drugih nalog po tem zakonu državni zbor ustanovi komisijo po zakonu o preprečevanju korupcije (v nadaljnjem besedilu: komisija državnega zbora). (2) Predsednika in šest članov komisije državnega zbora izvoli državni zbor. (3) Mesto predsednika in treh članov Komisije državnega zbora pripada poslancem opozicije. (4) Komisija državnega zbora o zadevah iz svoje pristojnosti odloča na sejah, sklepe pa sprejema z večino glasov vseh članov. (5) Zaradi varovanja osebnih podatkov dela Komisija državnega zbora na zaprtih sejah. (6) Način svojega dela komisija državnega zbora podrobneje uredi s poslovnikom. Za vprašanja, ki niso urejena s poslovnikom, se uporablja poslovnik državnega zbora. Komisija državnega zbora sprejme poslovnik z dvotretjinsko večino glasov vseh članov. (7) Poslovnik komisije državnega zbora se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. 15. člen (1) Komisiji državnega zbora se zagotovi reden in popoln vpogled v postopek in sistem nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. V ta namen predsednik komisije vsake tri mesece poroča komisiji državnega zbora o vsebini in obsegu nadzora nad premoženjskim stanjem ter ugotovitvah in mnenjih komisije, povezanih z nezdružljivostjo, darili in poslovanjem (32. do vključno 39. člen tega zakona). (2) Komisija državnega zbora nadzira premoženjsko stanje predsednika, namestnika predsednika in članov komisije ter opravlja druge naloge iz tega zakona, ki se nanašajo na člane komisije. SISTEMSKO-ANALITIČNE NALOGE KOMISIJE 16. člen Komisija: – pripravi resolucijo o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji in jo predlaga v obravnavo vladi, ki jo predloži v sprejem državnemu zboru, – skrbi za uresničevanje resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji, – spremlja in analizira statistične podatke o stanju korupcije v Republiki Sloveniji, – sodeluje s pristojnimi državnimi organi pri pripravi in usklajevanju predpisov s področja preprečevanja korupcije, – spremlja uresničevanje predpisov iz prejšnje alineje in daje pobude za njihove spremembe in dopolnitve.

24

KOORDINATIVNE NALOGE KOMISIJE 17. člen Komisija: – sodeluje s podobnimi organi drugih držav in organi mednarodnih integracij ter mednarodnimi nevladnimi organizacijami s področja preprečevanja korupcije, – pristojne organe v Republiki Sloveniji opozarja na uresničevanje obveznosti, ki izhajajo iz mednarodnih aktov s področja preprečevanja korupcije, ter jim daje predloge glede načina uresničevanja teh obveznosti, – sodeluje z znanstvenimi, strokovnimi, medijskimi in drugimi nevladnimi organizacijami in društvi v zvezi z njihovim delom pri preprečevanju korupcije. SVETOVALNO-IZOBRAŽEVALNE NALOGE KOMISIJE 18. člen Komisija: – sodeluje in svetuje pri pripravi izhodišč za kodekse etike ravnanja v javnem in zasebnem sektorju, – daje načelna mnenja in pojasnila o nezdružljivosti, darilih in drugih vprašanjih, povezanih z vsebino tega zakona, – v obliki posvetov, seminarjev, delavnic in drugih oblik izobraževanja izobražuje oz. sodeluje in svetuje pri odpravljanju vzrokov za korupcijo v javnem in zasebnem sektorju, – objavlja strokovno literaturo. III. poglavje: OMEJITVE GLEDE OPRAVLJANJA PRIDOBITNE DEJAVNOSTI, SPREJEMANJA DARIL IN POSLOVANJA NEZDRUŽLJIVOST 19. člen (1) Funkcionar, ki poklicno opravlja funkcijo (v nadaljnjem besedilu: poklicni funkcionar), ne sme samostojno ali v delovnem razmerju opravljati poklicne ali druge dejavnosti, namenjene pridobivanju dohodka. (2) Ne glede na določbo prejšnjega odstavka lahko poklicni funkcionar opravlja pedagoško, znanstveno, raziskovalno, umetniško, kulturno in publicistično delo. 20. člen (1) Poklicni funkcionar ne sme opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, podjetjih, gospodarskih interesnih združenjih, zbornicah, ki izvajajo javna pooblastila, zavodih, zadrugah, skladih ali agencijah. (2) Ne glede na določbo prejšnjega odstavka je poklicni funkcionar kot predstavnik organa lahko član sveta javnega zavoda ali javne agencije oz. član nadzornega sveta javnega podjetja, javnega

25

sklada ali gospodarske družbe, v kateri je država ali lokalna skupnost imetnik poslovnega deleža, delnic oz. drugih pravic, na podlagi katerih je udeležena pri upravljanju oz. kapitalu. 21. člen Funkcionar, ki funkcije ne opravlja poklicno, ne sme opravljati dejavnosti upravljanja ali zastopanja v javnem zavodu, javnem podjetju, javnem skladu ali javni agenciji, če po svoji funkciji opravlja nadzor nad njihovim delom. 22. člen Funkcionar, ki je pred nastopom funkcije opravljal dejavnost ali funkcijo, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije, mora najpozneje v osmih dneh po izvolitvi ali imenovanju oz. po potrditvi mandata prenehati opravljati to dejavnost ali funkcijo. 23. člen (1) Če funkcionar po izteku roka iz prejšnjega člena še naprej opravlja dejavnost ali funkcijo, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije oz. prične opravljati takšno dejavnost ali funkcijo, ga komisija na to opozori in mu v opozorilu določi rok, v katerem mora prenehati opravljati to dejavnost ali funkcijo. Rok, ki ga določi komisija, ne sme biti krajši od 15 dni in ne daljši od treh mesecev. (2) Če funkcionar iz prejšnjega odstavka kljub opozorilu komisije po izteku roka, ki mu ga je določila komisija, še naprej opravlja nezdružljivo dejavnost ali funkcijo, poda komisija pristojnemu organu zahtevo za začetek postopka za prenehanje funkcije. (3) Če pristojni organ ugotovi, da funkcionar opravlja oz. je po roku, ki ga je določila komisija na podlagi prvega odstavka tega člena, še naprej opravljal nezdružljivo dejavnost ali funkcijo v nasprotju s tem zakonom, prične s postopkom za prenehanje funkcije. O svoji končni odločitvi pristojni organ obvesti komisijo. PREPOVED OZ. OMEJITVE SPREJEMANJA DARIL 24. člen (1) Funkcionar ne sme sprejemati daril ali drugih koristi (v nadaljnjem besedilu: darila) v zvezi z opravljanjem funkcije, razen protokolarnih daril in priložnostnih daril manjše vrednosti. (2) Za protokolarna darila štejejo darila predstavnikov drugih držav in mednarodnih organizacij, dana ob obiskih, gostovanjih ali drugih priložnostih, ter druga darila, dana v podobnih okoliščinah. (3) Za priložnostna darila manjše vrednosti štejejo darila, ki ne presegajo vrednosti 15000 tolarjev oz. katerih skupna vrednost v posameznem letu ne presega 30000 tolarjev, če jih prejme ista oseba. (4) Prepoved oz. omejitev iz tega člena velja tudi za družinske člane funkcionarja. 25. člen (1) Sprejeta darila in njihovo vrednost funkcionar vpiše v seznam daril, ki se vodi pri organu, v katerem funkcionar opravlja funkcijo.

26

(2) Če se ugotovi, da je prejeto priložnostno darilo večje od vrednosti iz tretjega odstavka prejšnjega člena, postane darilo last države oz. lokalne skupnosti. Protokolarna darila postanejo ne glede na njihovo vrednost last države oz. lokalne skupnosti. (3) Sprejeto darilo iz prejšnjega odstavka se preda v razpolaganje organu, v katerem funkcionar opravlja funkcijo. (4) Način razpolaganja z darili iz drugega odstavka tega člena in vodenja seznama daril ter druga izvedbena vprašanja v zvezi z omejitvami in dolžnostmi iz 24. in 25. člena tega zakona predpiše komisija in predpis objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. 26. člen (1) Državni in drugi organi, ki so po zakonu dolžni voditi sezname daril, kopije teh seznamov za preteklo leto posredujejo komisiji do 31. marca naslednjega leta. (2) Če komisija pri pregledu seznama ugotovi odstopanje od zakonskih meril, o tem obvesti organ, ki ji je posredoval seznam. (3) Na podlagi zbranih podatkov komisija pripravi javni katalog daril, sprejetih v preteklem letu, in ga objavi na svoji spletni strani. 27. člen (1) Če komisija v konkretnem primeru ugotovi, da je funkcionar kršil določbe 24. oz. 25. člena tega zakona, o tem obvesti organ, v katerem funkcionar opravlja funkcijo. (2) Organ, v katerem funkcionar opravlja funkcijo, mora v roku 30 dni po prejemu obvestila komisije podati tej poročilo o ukrepih, ki jih je sprejel zoper funkcionarja. OMEJITVE POSLOVANJA 28. člen (1) Naročniki, ki poslujejo po predpisih o javnih naročilih, ne smejo poslovati s poslovnimi subjekti, v katerih je funkcionar oz. njegov družinski član posredno ali neposredno imetnik poslovnega deleža, delnic oz. drugih pravic, na podlagi katerih je udeležen pri upravljanju oz. kapitalu poslovnega subjekta v višini več kot 20 % prek javnih naročil, razen naročil male vrednosti, če je ocenjena vrednost posamičnega ali mesečnega naročila manjša od ene dvanajstine vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju državnega proračuna. (2) Naročniki, ki poslujejo po predpisih o javnih naročilih, ne smejo prek javnega naročila poslovati s poslovnimi subjekti, v katerih je posameznik, ki je član organa upravljanja ali nadzornega organa tega naročnika: – član poslovodnega organa, – imetnik poslovnega deleža, delnic oziroma drugih pravic, na podlagi katerih je udeležen pri upravljanju oz. kapitalu poslovnega subjekta v višini več kot 20 %. (3) Omejitve iz prejšnjega odstavka se smiselno uporabljajo tudi za družinske člane organov upravljanja ali nadzornih organov naročnikov, ki poslujejo po predpisih o javnih naročilih. (4) Pogodba o oddaji javnega naročila, sklenjena v nasprotju z določbami prejšnjih odstavkov, je nična. (5) Komisija lahko dovoli naročnikom, ki poslujejo po predpisih o javnih naročilih, poslovanje s

27

poslovnimi subjekti iz prvega odstavka tega člena, če ugotovi, da funkcionar ne more vplivati na sprejem odločitve o oddaji javnega naročila. Komisija mora v primeru iz prejšnjega stavka odločiti pred končanjem postopka o oddaji javnega naročila oz. pred izbiro najugodnejšega oz. najprimernejšega ponudnika. (6) Komisija v Uradnem listu Republike Slovenije ter na svoji spletni strani tekoče objavlja seznam poslovnih subjektov, s katerimi na podlagi določb tega zakona ne smejo poslovati naročniki iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena in seznam poslovnih subjektov iz prejšnjega odstavka. (7) Omejitev iz prvega odstavka tega člena ne velja za poslovanje na podlagi pogodb o oddaji javnega naročila, ki so bile sklenjene pred funkcionarjevim nastopom funkcije. (8) Omejitev iz drugega in tretjega odstavka tega člena ne velja za poslovanje na podlagi pogodb o oddaji javnega naročila, ki so bile sklenjene pred imenovanjem oz. izvolitvijo posameznika v organ upravljanja ali nadzorni organ. 29. člen Omejitev iz prvega odstavka prejšnjega člena velja tudi v času po prenehanju funkcije, dokler funkcionar prejema nadomestilo plače, do katerega ima pravico po prenehanju funkcije. 30. člen (1) Poslovni subjekti iz 28. člena tega zakona niso upravičeni do državnih pomoči. (2) Določba prejšnjega odstavka ne velja za državne pomoči v zvezi z odpravo posledic, povzročenih z naravnimi nesrečami ali izrednimi dogodki. 31. člen Določbe tega poglavja se ne uporabljajo glede vprašanj, ki so za določene funkcionarje z zakonom drugače urejena. IV. poglavje: NADZOR NAD PREMOŽENJSKIM STANJEM FUNKCIONARJEV 32. člen (1) Komisija opravlja nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. (2) Če komisija v postopku nadzora, določenim s tem zakonom, ugotovi, da obstaja očitno neskladje med predloženimi podatki o premoženjskem stanju funkcionarja in dejanskim stanjem, o tem obvesti organ, v katerem funkcionar opravlja svojo funkcijo, in druge pristojne organe v skladu z zakonom. (3) Organi iz prejšnjega odstavka morajo komisijo najpozneje v roku treh mesecev po prejemu obvestila iz prejšnjega odstavka seznaniti s svojimi ukrepi in odločitvami. 33. člen Organ, v katerem funkcionar opravlja funkcijo, mora komisijo obvestiti o tem, da je funkcionar nastopil funkcijo oz. mu je funkcija prenehala, v sedmih dneh od nastopa oz. prenehanja funkcije. 34. člen

28

Komisija nadzira premoženjsko stanje funkcionarja na podlagi podatkov, ki jih predloži funkcionar na posebnem obrazcu, ki ga po predhodnem soglasju komisije državnega zbora predpiše komisija in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. 35. člen Funkcionar mora v enem mesecu po nastopu funkcije komisiji predložiti podatke: – o funkciji, ki jo opravlja poklicno ali nepoklicno, – o drugih funkcijah oziroma dejavnostih, ki jih opravlja, – o dejavnosti, ki jo je opravljal neposredno pred nastopom funkcije, – o svojem premoženjskem stanju. 36. člen (1) Podatki o premoženjskem stanju funkcionarja obsegajo podatke o njegovem celotnem premoženju in dohodkih, in sicer: – o nepremičninah, – o premičninah večje vrednosti, – o poslovnih deležih in delnicah v gospodarskih družbah ter o drugih vrednostnih papirjih, – o denarnih sredstvih pri bankah, hranilnicah in hranilno-kreditnih službah, – o dolgovih, prevzetih jamstvih in drugih obveznostih ter – o letnih dohodkih, ki so osnova za dohodnino. (2) Za premičnine večje vrednosti iz druge alineje prejšnjega odstavka štejejo premičnine, katerih vrednost presega 2000000 tolarjev. (3) Komisija lahko zahteva od funkcionarja, da podatkom iz prvega odstavka tega člena priloži ustrezna dokazila. 37. člen (1) Podatke o letnih dohodkih iz šeste alineje prvega odstavka prejšnjega člena izkazuje funkcionar vsako leto z odločbo o dohodnini. (2) Vsako spremembo v premoženjskem stanju iz prve do pete alineje prvega odstavka prejšnjega člena, ki presega polovico višine gotovinske transakcije, kot jo v določbah o obveznem sporočanju določa zakon, ki ureja preprečevanje pranja denarja, mora funkcionar sporočiti komisiji ob predložitvi odločbe o dohodnini. (3) Komisija lahko zahteva od funkcionarja, da ji predloži podatke iz prve do pete alineje prvega odstavka prejšnjega člena. Funkcionar mora komisiji predložiti te podatke v 15 dneh po prejemu zahteve. (4) Če je ob primerjavi predloženih podatkov z dejanskim stanjem mogoče utemeljeno sklepati, da funkcionar svoje premoženje oz. dohodke z namenom izogibanja nadzoru po tem zakonu prenaša na družinske člane, lahko komisija državnega zbora na predlog komisije od funkcionarja zahteva, da komisiji v enem mesecu po prejemu zahteve predloži podatke iz prejšnjega člena tudi za družinske člane. 38. člen

29

Določbe 35. do 37. člena tega zakona veljajo tudi za funkcionarja, ki mu je prenehala funkcija in prejema nadomestilo plače, do katerega ima pravico po prenehanju funkcije. 39. člen (1) Če funkcionar ne predloži podatkov iz 35. do 37. člena tega zakona v rokih, določenih s tem zakonom, ga komisija opozori in mu določi dodaten rok za izpolnitev obveznosti, ki ne sme biti krajši od 15 dni od dneva vročitve opozorila. (2) Če funkcionar tudi po izteku roka iz prejšnjega odstavka ne predloži zahtevanih podatkov, komisija obvesti organ, v katerem funkcionar opravlja funkcijo, oz. organ, pristojen za določitev in izplačilo plače oz. nadomestila plače. (3) V primeru iz prejšnjega odstavka se plača oz. nadomestilo plače vsak mesec po tem, ko je pretekel rok iz prvega odstavka tega člena, do obvestila komisije, da je funkcionar predložil zahtevane podatke, zniža za eno desetino, vendar največ do višine minimalne plače. (4) Če funkcionar v treh mesecih po izteku roka iz prvega odstavka tega člena ne predloži zahtevanih podatkov, komisija o tem obvesti organ, pristojen za začetek postopka za prenehanje funkcije, ali v skladu z zakonom drug pristojni organ. (5) Če pristojni organ ugotovi, da funkcionar ni predložil zahtevanih podatkov, začne postopek za prenehanje funkcije ali druge postopke v skladu z zakonom in o svoji končni odločitvi obvesti komisijo. (6) Če funkcionar, ki mu je prenehala funkcija, v treh mesecih po izteku roka iz prvega odstavka tega člena ne predloži zahtevanih podatkov, se mu ustavi izplačevanje nadomestila. V. poglavje: NAČRT INTEGRITETE, OCENA INTEGRITETE IN PREVERJANJE DELOVANJA INSTITUCIJ V SKLADU S SPREJETIM NAČRTOM INTEGRITETE 40. člen (1) Državni organi in organi lokalnih skupnosti sprejmejo načrt integritete. Načrt integritete predstavljajo ukrepi pravne in dejanske narave, ki odpravljajo in preprečujejo možnosti za nastanek in razvoj korupcije v organu. (2) Načrt integritete vsebuje zlasti: – oceno korupcijske izpostavljenosti institucije, – podatke o osebi, odgovorni za načrt integritete, – opis delovnega procesa in načina odločanja z opredelitvijo izpostavljenih nalog, – preventivne ukrepe za zmanjševanje možnosti in nevarnosti za korupcijo ter – druge dele načrta, opredeljene v smernicah iz 43. člena tega zakona. (3) Organi iz prvega odstavka tega člena morajo v rokih, določenih s smernicami iz 43. člena tega zakona, oblikovati načrt integritete in o tem obvestiti komisijo. (4) Komisija usposablja osebe iz druge alineje drugega odstavka tega člena. 41. člen Komisija redno ali po potrebi preverja, ali so organi iz prejšnjega člena sprejeli načrt integritete in kako ga izvajajo.

30

42. člen (1) Komisija lahko na predlog drugih subjektov javnega sektorja, ki niso določeni v prvem odstavku 40. člena tega zakona, kot tudi na predlog pravne osebe iz zasebnega sektorja, ob smiselni uporabi določb 40. in 41. člena tega zakona, izdela oceno integritete ter hkrati poda predloge za njeno izboljšanje. (2) Postopke iz prejšnjega odstavka izvede komisija za pravne osebe iz zasebnega sektorja na njihove stroške. Obračun stroškov oz. nadomestila in način vplačila predpiše minister, pristojen za finance. 43. člen Komisija izdela in objavi smernice za oblikovanje načrtov integritete in za preverjanje delovanja načrtov integritete oz. ocenjevanje integritete. VI. poglavje: VARSTVO IN HRAMBA PODATKOV IN VODENJE EVIDENC TER ZAUPNOST PODATKOV 44. člen (1) Podatki, ki so pridobljeni pri nadzoru nad premoženjskim stanjem funkcionarjev, in drugi podatki, ki jih določi komisija, so zaupne narave. (2) Predsednik, namestnik predsednika in člani komisije, člani komisije državnega zbora in osebe, zaposlene pri komisiji, podatkov iz prejšnjega odstavka ne smejo razkriti nepooblaščenim osebam, niti jih sami izkoristiti ali omogočiti, da bi jih izkoristile nepooblaščene osebe. UPORABA PODATKOV 45. člen Podatki, pridobljeni v skladu s tem zakonom, se smejo uporabljati le za namene, določene z zakonom. HRAMBA PODATKOV IN DOKUMENTACIJE 46. člen (1) Komisija mora podatke, informacije in dokumentacijo, pridobljeno na podlagi tega zakona, hraniti 15 let po zaključku zadeve, nato se arhivira. (2) Komisija vodi naslednje evidence podatkov: – evidenco funkcionarjev, oseb iz 3. člena tega zakona in njihovih družinskih članov (osebno ime, datum in kraj rojstva, naslov stalnega in začasnega prebivališča), – evidenco podatkov iz 35. in 36. člena tega zakona za osebe iz prejšnje alineje, – evidenco obvestil o sprejetih načrtih integritete (40. člen), – evidenco opravljenih preverjanj delovanja načrtov integritete (41. člen), – evidenco ocen integritete (42. člen),

31

– evidenco seznamov daril iz prvega odstavka 26. člena tega zakona ter evidenco obvestil iz drugega odstavka 26. člena in 27. člena tega zakona, – evidenco oseb iz drugega odstavka 40. člena tega zakona (osebno ime, datum in kraj rojstva, naslov stalnega in začasnega prebivališča, zaposlitev), – evidenco poslovnih subjektov iz 28. člena tega zakona (naziv poslovnega subjekta, registrsko številko in sedež). VII. poglavje: KAZENSKA DOLOČBA 47. člen (1) Z globo od 500000 do 10000000 tolarjev se kaznuje za prekršek pravna oseba, razen neposrednega uporabnika proračuna, ki kot naročnik, ki posluje po predpisih o javnih naročilih, odda javno naročilo poslovnemu subjektu iz prvega, drugega in tretjega odstavka 28. člena tega zakona. (2) Z globo od 50000 do 150000 tolarjev se kaznuje za prekršek odgovorna oseba naročnika, ki posluje po predpisih o javnih naročilih, če stori dejanje iz prejšnjega odstavka. VIII. poglavje: PREHODNE IN KONČNE DOLOČBE 48. člen (1) Z dnem uveljavitve tega zakona preneha veljati sklep o ustanovitvi, delovnem področju in organizaciji Urada Vlade Republike Slovenije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 58/2001). (2) Urad Vlade Republike Slovenije za preprečevanje korupcije (v nadaljnjem besedilu: urad) nadaljuje z delom na podlagi določb sklepa iz prejšnjega odstavka, ki se uporabljajo do dne, ko prične z delom komisija. 49. člen (1) Z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati drugi, tretji in četrti odstavek 39. člena zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/2001 in 67/2002), zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in 50/92 – popr.) ter odlok Državnega zbora Republike Slovenije o ustanovitvi, nalogah in sestavi komisije po zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 6/93). (2) Komisija po zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo nadaljuje s svojim delom na podlagi določb odloka iz prejšnjega odstavka do dne, ko prične z delom komisija, potem pa opravlja delo komisije državnega zbora na podlagi določb tega zakona, do ustanovitve komisije državnega zbora. (3) Državni zbor ustanovi komisijo državnega zbora po prvih volitvah v državni zbor. (4) Sodni svet nadaljuje s svojim delom na podlagi določb zakona o sodniški službi iz prvega odstavka do dne, ko prične z delom komisija.

32

(5) Po pričetku dela komisije se nanjo prenesejo evidence in arhiv komisije po zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo in tisti del evidenc in arhiva Sodnega sveta, ki se nanaša na naloge komisije po tem zakonu. 50. člen Organi, v katerih opravljajo funkcijo funkcionarji iz 2. člena tega zakona, morajo predložiti komisiji seznam funkcionarjev v 30 dneh od začetka dela komisije. 51. člen (1) Funkcionarji morajo predložiti komisiji podatke iz 35. do 37. člena tega zakona v 60 dneh od začetka dela komisije. (2) Funkcionarji morajo prenehati opravljati dejavnost, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem funkcije, v 30 dneh po uveljavitvi tega zakona. 52. člen Predlagatelji iz prvega odstavka 5. člena tega zakona začnejo s postopkom za izbiro predsednika, namestnika predsednika in članov komisije v 15 dneh po uveljavitvi tega zakona. Za ta postopek se smiselno uporablja 6. člen tega zakona. 53. člen Globe, določene s tem zakonom, se do začetka uporabe zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 7/2003) v postopku o prekršku izrekajo kot denarne kazni v mejah, ki so za globo določene v 47. členu tega zakona. ZAČETEK DELA KOMISIJE 54. člen (1) Komisija prične z delom, ko so imenovani predsednik, namestnik predsednika in člani komisije in ko sprejme poslovnik iz 9. člena tega zakona. (2) Na komisijo se prenesejo vsa tehnična, materialna in druga sredstva ter arhivi in druge evidence urada. (3) Zaposleni v uradu se imenujejo v ustrezne nazive po zakonu o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/2002) in prerazporedijo na delovna mesta javnih uslužbencev pri komisiji, če ti s tem soglašajo. IZDAJA PODZAKONSKIH IN DRUGIH AKTOV 55. člen (1) Predlog poslovnika iz 9. člena tega zakona mora komisija predložiti v soglasje državnemu zboru v 30 dneh po imenovanju predsednika, namestnika predsednika in članov komisije. (2) Državni zbor odloči o izdaji soglasja k predlogu poslovnika v 60 dneh od njegove predložitve. Komisija v 15 dneh po pridobljenem soglasju k poslovniku izda akte o notranji organizaciji in sistemizaciji.

33

(3) Minister, pristojen za finance, predpiše obračun stroškov oz. nadomestila in način vplačila iz 42. člena tega zakona v 90 dneh po uveljavitvi tega zakona. ZAČETEK VELJAVNOSTI 56. člen Ta zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Št. 212-05/03-28/1 Ljubljana, dne 19. decembra 2003. EPA 929-III Predsednik Državnega zbora Republike Slovenije Borut Pahor, l. r.