utvrđivanje i naplata neporeskih prihoda jedinica ... · izvod otvorenih stavki . pup : procjena...

GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA REPUBLIKE SRPSKE

78000 Banja Luka, Vuka Karadžića 4 Republika Srpska, BiH Tel: +387 (0 ) 51 /247-408 Faks:+387 (0) 51 /247-497 e-mail: [email protected] www.gsr-rs.org

Izvještaj revizije učinka

''Utvrđivanje i naplata neporeskih prihoda jedinica lokalne samouprave u RS''

Broj: RU001-13

Banjaluka, jul 2014. godine

mailto:[email protected]

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske

SADRŽAJ

1 UVOD ....................................................................................................................................... 1

1.1 Pozadina revizije .................................................................................................................. 1

1.2 Svrha revizije i revizijska pitanja ........................................................................................ 2

1.3 Kriterijumi revizije ................................................................................................................ 2

1.4 Obim revizije i ograničenja .................................................................................................. 2

1.5 Izvori i metode revizije ......................................................................................................... 4

1.6 Struktura izvještaja .............................................................................................................. 5

2 OPIS PREDMETA REVIZIJE .................................................................................................... 6

2.1 Pravna regulativa karakteristična za ovu oblast ................................................................ 6

2.2 Opis predmeta revizije ......................................................................................................... 6

2.3 Uloge i nadležnosti različitih nivoa vlasti pri utvrđivanju i naplati neporeskih prihoda JLS ........................................................................................................................................ 7

3 NALAZI ..................................................................................................................................... 9

3.1 Upravljanje neporeskim prihodima u JLS ........................................................................ 10

3.1.1 Naplata neporeskih prihoda ............................................................................................ 10

3.1.2 Planiranje neporeskih prihoda ......................................................................................... 12

3.1.3 Utvrđivanje neporeskih prihoda i komunikacija................................................................ 14

3.2 Preduslovi u JLS za uspješno upravljanje neporeskim prihodima ................................ 16

3.2.1 Baze/registri podataka o neporeskim prihodima .............................................................. 16

3.2.2 Transparentnost i informisanost ...................................................................................... 17

3.3 Dizajniranje i uvođenje neporeskih prihoda .................................................................... 18

3.3.1 Praćenje i evaluacija neporeskih prihoda ........................................................................ 18

3.3.2 Priroda i svrha neporeskih prihoda .................................................................................. 21

4 ZAKLJUČCI ............................................................................................................................ 24

5 PREPORUKE ......................................................................................................................... 27

6 PRILOZI .................................................................................................................................. 29


Izvještaj revizije učinka RU001 - 13

Utvrđivanje i naplata neporeskih prihoda jedinica lokalne samouprave u RS

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je na osnovu Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske, a u skladu sa ISSAI okvirom revizije za javni sektor, provela reviziju učinka „Utvrđivanje i naplata neporeskih prihoda jedinica lokalne samouprave u RS“.

Revizija je istraživala upravljanje neporeskim prihodima jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj. Upravljanje neporeskim prihodima smo posmatrali kroz proces naplate, planiranja i utvrđivanja neporeskih prihoda u jedinicama lokalne samouprave. Istraživali smo preduslove u jedinicama lokalne samouprave za uspješno upravljanje neporeskim prihodima. Samu svrhu i prirodu neporeskih prihoda, praćenje i evaluaciju neporeskih prihoda od strane Vlade Republike Srpske i nadležnih ministarstava.

Revizija je obuhvatila vremenski period od 4 godine, i to: 2010-2013. godine. Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je u skladu sa odredbama Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske dostavila Nacrt izvještaja Generalnom Sekretarijatu Vlade Republike Srpske, Ministarstvu finansija, Ministarstvu uprave i lokalne samouprave, Ministarstvu za ekonomske odnose i regionalnu saradnju, gradu Prijedoru, Doboju i Trebinju, opštinama Gradišci, Novom Gradu, Brodu, Višegradu i Zvorniku.

Primjedbi na Nacrt izvještaja nije bilo.

Konačan izvještaj je dostavljen svim institucijama kojima se u skladu sa Zakonom o reviziji javnog sektora treba dostaviti. Izvještaj je dostupan javnosti putem internet stranice Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske, www.gsr-rs.org.

Izvještaj sadrži preporuke upućene svim jedinicama lokalne samouprave u Republici Srpskoj, Vladi Republike Srpske, Ministarstvu finansija i drugim nadležnim ministarstvima koji imaju određene uloge, nadležnosti i odgovornosti u pogledu upravljanja neporeskim prihodima jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj. Implementacijom ovih preporuka, moguće je unaprijediti upravljanje neporeskim prihodima jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj.

Glavni revizor javnog sektora Republike Srpske donio je Odluku da se provede ova revizija. Reviziju je proveo revizorski tim u sastavu Daliborka Kovačević, vođa revizorskog tima, Srđan Šušnica i Vladimir Kremenović, članovi revizorskog tima.

Glavni revizor

Dr Duško Šnjegota

http://www.gsr-rs.org/



LISTA SKRAĆENICA

RS Republika Srpska

BiH Bosna i Hercegovina

EU Evropska unija

VRI Vrhovna revizorska institucija

3E Ekonomičnost, Efikasnost i Efektivnost

GSRJS RS Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske

Vlada RS Vlada Republike Srpske

NS RS Narodna skupština Republike Srpske

JLS Jedinice lokalne samouprave

MF Ministarstvo finansija

MULS Ministarstvo uprave i lokalne samouprave

MEO Ministarstvo za ekonomske odnose i regionalnu saradnju

PU RS Poreska uprava RS

EP RS Elektroprivreda RS

HE Hidroelektrane

TE Tetmoelektrane

''Šume RS'' JP ''Šume Republike Srpske''

RGU Republička uprava za geodetske i imovinske-pravne poslove

DOB RS Dokument okvirnog budžeta Republike Srpske

Budžet RS Budžet Republike Srpske

NP Neporeski prihodi (Izvorni prihodi)

PP Poreski prihodi

DP Direktni porezi

IP Indirektni porezi

KT Komunalna/e taksa/e

KN Naknada za korišenje komunalnih dobara od opšteg interesa - Komunalna naknada

IOS Izvod otvorenih stavki

PUP Procjena uticaja propisa



PREDGOVOR

Prema ISSAI okviru revizije, revizija javnog sektora podrazumijeva tri vrste revizije: reviziju finansijskih izvještaja, reviziju usklađenosti i reviziju učinka.1 Revizije učinka koje provode VRI su nezavisna, objektivna i pouzdana ispitivanja Vlade, vladinih i drugih institucija javnog sektora odnosno programa, aktivnosti i procesa u nadležnosti Vlade i vladinih institucija u pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Revizija učinka se primarno bavi pitanjima ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Široko posmatrano, principima ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti se može pristupiti na sljedeći način: Princip ekonomičnosti znači održavati troškove na niskom nivou. Resursi trebaju

biti pravovremeno raspoloživi, u adekvatnom iznosu, kvalitetu i po najboljoj cijeni. Princip efikasnosti znači dobiti najviše od raspoloživih resursa. On se bavi

odnosom angažovanih resursa, postojećih uslova i postignutih rezultata u pogledu kvaliteta, kvantiteta i vremena izlaza ili rezultata.

Princip efektivnosti se odnosi na ispunjavanje postavljenih ciljeva. Efektivnost razmatra postizanje specifične svrhe ili ciljeva koji su postavljeni i/ili postizanje očekivanih rezultata.2

Pored termina revizija učinka u teoriji i praksi revizije pojavljuju se i drugi termini kao revizija uspjeha - uspješnosti, revizija ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti (revizija 3E) i revizija vrijednosti za novac. Pomenuti termini u revizijskoj terminologiji suštinski imaju isto značenje.

U osnovi revizija učinka daje odgovor na sljedeća pitanja:

da li se rade pravi poslovi; da li se poslovi rade na pravi način.

Revizija efektivnosti daje odgovor na pitanje da li se rade pravi poslovi, a revizija ekonomičnosti i efikasnosti da li se poslovi rade na pravi način.

Mandat revizije učinka po pravilu je regulisan Zakonom koji tretira reviziju javnog sektora. Pravni osnov za provođenje revizije učinka sadržan je u odredbama Zakona o reviziji javnog sektora RS (u daljem tekstu Zakon). U odredbama Zakona regulisano je da je GSRJS RS obavezna da vrši:

finansijsku reviziju; reviziju učinka; druge specifične revizije.

1 ISSAI 100 2 ISSAI 300

„Osnovni cilj revizije učinka je promocija ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Ona takođe doprinosi odgovornosti i transparentnosti.“

ISSAI 300



Zakon u dijelu koji se odnosi na reviziju učinka regulišu sljedeće:

GSRJS RS, u skladu sa ovim zakonom i standardima revizije za javni sektor, sprovodi reviziju učinka, a na osnovu nadležnosti iz člana 13. ovog zakona.

Revizija učinka je aktivnost GSRJS RS koja podrazumijeva ispitivanje aktivnosti, programa i projekata u nadležnosti Vlade RS i institucija javnog sektora u pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti.

Rezultate revizije učinka GSRJS RS prezentuje posredstvom konačnog izvještaja o sprovedenoj reviziji učinka. Vlada RS i revidirane institucije su obavezni da u roku od 60 dana od dana prijema konačnog izvještaja o sprovedenoj reviziji učinka sačine Akcioni plan za sprovođenje preporuka revizije učinka i da ga dostave GSRJS RS i nadležnom skupštinskom odboru radi praćenja sprovođenja datih preporuka.

Odredbe Zakona koje se odnose na planiranje i pristup reviziji, implementaciju revizije, ovlaštenja za prikupljanje podataka i informacija i izvještavanje o reviziji, primjenjuju se kako na finansijsku reviziju tako i na reviziju učinka.

Institucije javnog sektora (Vlada RS, ministarstva, vladine agencije, jedinice lokalne samouprave, javna preduzeća, javne ustanove i drugi) u izvršavanju osnovnih funkcija utvrđenih zakonima i drugim propisima angažuju raspoložive resurse (personalne, materijalne, finansijske i druge).

Institucije javnog sektora koje izvršavaju povjerene im funkcije imaju javnu odgovornost za svoj rad prema NS RS, poreskim obveznicima i javnosti uopšte. Javna odgovornost podrazumijeva da NS RS, poreski obveznici i javnost imaju pravo i potrebu da budu informisani o radu institucija javnog sektora. NS RS, poreski obveznici i javnost ispoljavaju interesovanje da li su resursi koje su institucije javnog sektora angažovale obavljajući osnovne funkcije, uključujući i budžetska sredstva, korišteni uvažavajući principe ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Na ovaj zahtjev NS RS i javnosti odgovor ne može u potpunosti da da finansijska revizija, te je u cilju ispunjavanja zahtjeva NS RS i javnosti potrebna revizija učinka. Ova revizija će nezavisno i profesionalno utvrditi, da li se institucije javnog sektora prilikom izvršavanja osnovnih funkcija pridržavaju principa ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti.

Izvještaji revizije učinka kao osnovni proizvod revizijskog procesa su dobra osnova za promjene u organizaciji, načinu funkcionisanja i upravljanju resursima, zatim kvalitetnijim i korisnički orijentisanim uslugama, kao i za podizanje javne odgovornosti na viši nivo. Izvještaji revizije učinka su i u funkciji promovisanja dobrog upravljanja i javnosti rada institucija javnog sektora.

Upravljanje javnim sektorom podrazumijeva i unapređenje efikasnosti i efektivnosti rada javnih institucija. Reviziju učinka treba posmatrati kao institucionalni instrument upravljanja javnim sektorom. U uslovima kada raspolažemo sa oskudnim resursima i kada je evidentan jaz između raspoloživih resursa i potreba, a posebno u uslovima reformi u mnogim segmentima i strukturama javnog sektora revizija učinka posebno dobija na značaju.



REZIME GSRJS RS je provela reviziju učinka ''Utvrđivanje i naplata neporeskih prihoda jedinica lokalne samouprave u RS''. Cilj ove revizije je da ispita i procijeni kako se upravlja NP JLS u RS. Revizija je istraživala aktivnosti JLS oko naplate i kontrole naplate, planiranja i utvrđivanja NP. Istraživali smo preduslove u JLS za uspješno utvrđivanje, naplatu i kontrolu NP, stanje baza i evidencija i komunikaciju i koordinaciju različitih nivoa vlasti u upravljanju NP i informisanje građana i poslovnih subjekata. Nadalje smo se bavili prirodom i svrhom NP, praćenjem i evaluacijom i procesima uticaja na uređivanje sistema NP od strane republičkih organa uprave.

Na osnovu provedene studije revizija je došla do sljedećih nalaza: Planiranje NP JLS uglavnom vrše bez prethodnih analiza, evaluacija i registrovanja stvarnih aktivnosti i mogućnosti na terenu i bez sagledavanja realnih osnova za njihovo ostvarivanje. Komunikacija i razmjene dokumenata i podataka između različitih odjeljenja JLS uključenih u proces od utvrđivanja obaveze do kontrole naplate i reagovanja na nenaplaćene dospjele NP, nije u potpunosti uspostavljena. JLS uglavnom imaju pomoćne softvere za praćenje i kretanje dokumentacije između odjeljenja, međutim ti pomoćni softveri najčešće nisu u upotrebi. Interni propisi prema iskustvima JLS u radu, nisu sami po sebi barijera uspješnosti naplate NP. Prema iskustvima JLS u radu problem uspješne naplate, a i kontrole naplate NP je nedostatak raspoloživih mehanizama i mjera u nadležnosti JLS. JLS koriste različite mehanizme i provode različite aktivnosti za naplatu i kontrolu naplate NP. Aktivnosti i mjere koje JLS imaju i preduzimaju na naplati taksi i naknada ne predstavljaju dovoljne mehanizme za efikasniju naplatu istih. U JLS, kao i na nivou RS nema baza i registara NP i obveznika NP. JLS nisu u potpunosti dostupne evidencije i baze popisanih prirodnih bogatstava, komunalne infastrukture, imovine i nepokretnosti, niti su isti jasno raspodjeljeni između republičkog i lokalnog nivoa. U JLS ne postoji uspješan i potpun sistem informisanja i praćenja NP koji bi podrazumijevao informisanje na relaciji JLS – ministarstva RS (ili druge republičke organizacije). Građani i poslovni subjekti nisu u potpunosti informisani o značaju i namjeni NP. Revizija je utvrdila da NP, kao i prakse njihovog dizajniranja, utvrđivanja i naplate na nivou RS i JLS nisu nikada bili predmet sveobuhvatne i temeljite analize i evaluacije od strane nadležnih entitetskih ministarstava i Vlade RS. Vlada RS i MF nisu nikada izvršili ozbiljnu i cjelovitu analizu, evaluaciju i preispitivanje postojećih NP. Revizija je utvrdila da ni JLS nisu radile analize i evaluacije o tome koje sve postojeće NP mogu i trebaju ubirati na teritoriji svoje lokalne zajednice. Ovakva jedna analiza na nivou JLS, pogotovo onih srednjih i malih, je gotovo nemoguća zbog svih opisanih nedostataka i neuređenosti cjelokupnog sistema NP u RS.

Revizija je na osnovu nalaza zaključila da: U upravljanju NP nije osiguran sistemski pristup i stvorene pretpostavke za balansirano uvažavanje ograničenih mogućnosti poreskih obveznika i naraslih potreba građana lokalnih zajednica. Planiranje NP nije zasnovano na odgovarajućim osnovama i pretpostavkama. JLS ne raspolažu adekvatnim mehanizmima i alatima za uspješnu naplatu NP. Praćenje i evaluacija NP nisu zastupljeni na nivou ukupnog sistema, ali ni na nivou

prihoda u JLS.



Problemi u JLS na utvrđivanju i naplati NP su identični ili gotovo identični, te se preporuke iz ove studije odnose na sve JLS u RS, Vladu RS i nadležna ministarstva koja regulišu i treba da prate NP u RS, odnosno koji su kreatori fiskalnog i parafiskalnog sistema RS. Zbog različitih uloga u utvrđivanju i naplati NP JLS, odnosno u upravljanju NP, preporuke su dizajnirane po nivoima vlasti u RS.

Vlada RS i nadležna ministarstva u postupku utvrđivanja i naplate neporeskih prihoda, u skladu sa svojim ulogama, nadležnostima i odgovornostima, trebalo bi da:

Uspostave registar svih ''parafiskalnih'' davanja u kome će biti evidentirana sva davanja koja su regulisana zakonima, odnosno drugim propisima, a predstavljaju prihod budžeta RS, budžeta JLS, fondova i drugih korisnika javnih prihoda.

Usklade republičke i lokalne nadležnost, prioritete i kapacitete u upravljanju NP. Koristeći raspoložive resurse i kapacitete, iznađu nove modele za naplatu i kontrolu naplate NP JLS. Kako bi se blagovremeno preduzimale mjere na poboljšanju upravljanja NP važno je uspostaviti sveobuhvatno praćenje NP. Neophodno je preispitati postojeće NP i izvršiti cjelovitu analizu i ocjenu opravdanosti, racia i cilja postojanja, kao i međusobne odnose i dupliranje zakonskih propisa i osnova za utvrđivanje i obračun NP.

Poboljšaju komunikaciju i informisanje, ali i razmjenu iskustava i praksi između republičkih i lokalnih organa uprave. Ovo podrazumijeva komunikaciju i informisanje pri dizajniranju i uvođenju NP i preispitivanju postojećih, ali i pri utvrđivanju i naplati NP. Neophodno je iznaći rješenja da svim republičkim organima uprave i JLS budu dostupne ažurirane baze/registri prirodnih bogatstava, komunalne infrastrukture, imovine i nepokretnosti, i dr. baze/registri, jer su to osnovni preduslovi za uspješno upravljanje NP.

Koriste proces procjene uticaja propisa (PUP), koji je i zakonska obaveza za sva ministarstva RS, prilikom dizajniranja i uvođenja novih NP i donošenja novih zakonskih propisa. Ovaj proces procjene uticaja propisa (PUP) koristiti i kako bi preispitali postojeće NP i izmjene i dopune zakonskih propisa. Procesom procjene uticaja propisa (PUP) bi uticali na poboljšanje u upravljanju NP u RS, ali i na balansirano uvažavanje ograničenih mogućnosti poreskih obveznika i naraslih potreba građana lokalnih zajednica.

Realizuju programe i operativne ciljeve definisane u ''Strategiji razvoja lokalne samouprave u RS 2009-2015'', a koji su u direktnoj vezi sa upravljanjem NP JLS (programi funkcionalne i fiskalne decentarlizacije, kao i operativni ciljevi koji su u direktnoj vezi sa ovim programima).

Jedinice lokalne samouprave u pogledau utvrđivanja i naplate neporeskih prihoda, u skladu sa svojim nadležnostima i odgovornostima, trebalo bi da: Planiranje NP zasnivaju na realnim osnovama. Za ovakvo planiranje su

neophodne analize, evaluacije i registrovanje stvarnih aktivnosti i mogućnosti na terenu. Takođe, neophodna je dostupnost podataka od drugih organa i organizacija, kako republičkih, tako i lokalnih.

U potpunosti uspostave komunikaciju i razmjenu dokumenata i podataka između različitih odjeljenja JLS uključenih u proces od utvrđivanja obaveze, evidentiranja, do naplate i kontrole naplate NP.

Ažuriraju postojeće i uspostave nedostajuće baze/registre o NP, obveznicima, imovini i drugim činjeničnim osnovama za utvrđivanje i obračun NP, koji su u nadležnosti JLS. Baze/registre učine dostupnim za sve zainteresovane strane



(republičke organe uprave, druge JLS, građane i poslovne subjekte i dr. organizacije i institucije).

Poboljšaju transparentnost i informisanost u JLS. Građani i poslovni subjekti trebaju da imaju informacije o načinu utvrđivanja, naplate, trošenja i uticaju NP na poboljšanje uslova života i zadovoljenja javnih potreba na teritoriji određene lokalne zajednice.


Izvještaj revizije učinka RU001 - 13 1

1 UVOD

U ovom poglavlju objasnićemo problem koji je revizija istraživala. Predstavićemo motive i svrhu ove studije, osnovna revizijska pitanja, kriterijume revizije, izvore i metode revizije, kao i obim i ograničenja ove studije.

1.1 Pozadina revizije

U RS ima 63 JLS i veoma su značajne razlike između njih u teritorijalnom, demografskom, ekonomskom, stepenu urbanizacije i drugom smislu. Samim tim je od ključne važnosti obezbjeđenje adekvatnog nivoa sredstava za izvršenje zakonom predviđenih nadležnosti, što bi značilo da se treba izvršiti analiza adekvatnosti postojećeg sistema finansiranja u vezi sa NP JLS.

JLS karakteriše visok nivo zavisnosti od prihoda koji im se transferiše sa viših nivoa vlasti, tako da nemaju mogućnost da utiču na visinu ključnih izvora finansiranja, samim tim je bitno posebnu pažnju posvetiti onim prihodima koji su pod direktnom ingerencijom JLS. Strukturu budžetskih sredstava čine PP i NP, grantovi i transferi između budžetskih jedinica. U budžetska sredstva se ubrajaju i primici od finansijske i nefinansijkse imovine, kao i primici od zaduživanja. Neophodno je napomenuti i da postoje i obračunski prihodi koji se ne planiraju u budžetu i ne predstavljaju budžetska sredstva JLS.

JLS ne mogu u potpunosti uticati na visinu i naplatu PP, a prihodi od tekućih pomoći (grantovi i transferi) uglavnom učestvuju u manjem obimu u odnosu na PP i NP i ne zavise u potpunosti od JLS. Nastanak primitaka od finansijske i nefinansijske imovine isključivo zavise od JLS, dok primici od zaduživanja zavise od stepena zaduženosti JLS i saglasnosti MF u vezi sa zaduživanjem.

Budžetski prihodi svih JLS su bili oko 540 miliona KM u 2010. godini, 570 miliona KM u 2011. godini, 550 miliona KM u 2012. godini i 524 miliona KM u 2013. godini. U posmatranom periodu 2010-2013. godina najznačajnije učešće u strukturi budžetskih prihoda čine PP oko 65%, od toga su dosta značajniji IP (u strukturi budžetskih prihoda IP čine oko 50% prihoda, a DP oko 15%), NP oko 30%, grantovi 2,5% i transferi između budžetskih jedinica oko 2,5%. Učešće NP se kretalo između 28% i 30% u budžetskim prihodima JLS i u periodu prije 2010. godine. U JLS značajna odstupanja su u procentu učešća indirektnih, direktnih poreza i NP u ukupnoj strukturi budžetskih prihoda u JLS. U strukturi NP JLS najznačajnije učešće imaju naknade po raznim osnovama, koje učestvuju u strukturi NP sa nešto više od 50%.3

Analizirajući podatke o budžetskim prihodima JLS u RS u posmatranom periodu 2010-2013. godina, a što je istovremeno i period svjetske ekonomske krize, vidimo da visina budžetskih prihoda ima blagi trend pada u JLS.

Kako bi se obezbjedio dugotrajan i efikasan održiv razvoj JLS, od izuzetnog je značaja upravljanje NP JLS. NP nisu svi u potpunosti pod ingerencijom JLS, jer se određeni prihodi dijele između Republike i JLS i naplata određenih NP se vrši kroz tu raspodjelu. JLS na obračun i naplatu određenih vrsta NP, koji su dosta značajni u strukturi, nemaju direktnog uticaja. Kontrolu obračuna i naplate tih prihoda vrši PU RS. U pogledu uvida JLS u NP čiji osnov utvrđuje i naplatu vrši PU RS, a koje se dijele između JLS i entiteta – JLS nema potpun uvid, niti od PU dobija redovno podatke o utvrđivanju i naplati ovih NP. Takođe, JLS smatraju da bi prihod od koncesionih naknada trebao biti značajniji, a one same nemaju uvida kako u koncesione ugovore, tako i u poslovanje privrednih subjekata što predstavlja osnov za obračun koncesione naknade.

3 Izvor: Izvještaji JLS preuzeti u MF za period 2010-2013. godina za svih 63 JLS u RS


2


Kako bi JLS mogle upravljati NP koji su u njihovoj nadležnosti i iz kojih se finansiraju potrebe lokalne zajednice, moraju se stvoriti neophodni preduslovi i uslovi za uspješno upravljanje NP.

1.2 Svrha revizije i revizijska pitanja Svrha revizije je da se ispita način upravljanja NP JLS u RS. Revizija se bavila analizom koja se odnosi na aktivnosti JLS na naplati i kontroli naplate NP, oko planiranja, utvrđivanja, podzakonskih akata za obračun NP i procedura za evidentiranje. Zatim, ispitivanje komunikacije i koordinacije različitih nivoa vlasti u upravljanju NP, kao i preduslova u JLS za uspješno utvrđivanje, naplatu i kontrolu NP. Revizija je sagledala i procese uticaja oko regulisanja i praćenje NP od strane republičkih organa vlasti RS.

Osnovno revizijsko pitanje je:

'' Kako se u RS upravlja neporeskim prihodima jedinica lokalne samouprave?''

Kako bi dobili odgovor na osnovno revizijsko pitanje revizija se bavila sljedećim revizijskim pitanjima: Kako jedinice lokalne samouprave upravljaju svojim neporeskim prihodima? Da li su u jedinicama lokalne samouprave stvoreni preduslovi za uspješno

upravljanje lokalnim neporeskim prihodima? Na koji način Vlada RS u okviru svojih nadležnosti reguliše i prati neporeske

prihode jedinica lokalne samouprave?

1.3 Kriterijumi revizije U definisanju kriterijuma za ocjenjivanje uspješnosti upravljanja NP JLS iz uzorka u RS su korišteni identifikovani problemi, ciljevi i aktivnosti definisane aktima vlasti na nivou RS, DOB RS, Strategijom razvoja lokalne samouprave u RS, Strategijom regulatorne reforme i uvođenja procesa procjene uticaja propisa (PUP) u RS, strategijama razvoja JLS iz uzorka, Ekonomskom politikom RS, budžetima, planovima, programima i drugim dokumentima sa kojima su NP JLS povezani. Zatim, zakonska i podzakonska regulativa koja se odnosi na NP na nivou RS, kao i definisani postupci i procedure za obračun, naplatu i kontrolu NP i druga akta JLS.

Kriterijumi: uspješna naplata i prinudna naplata NP zasnovana na raspoloživim, definisanim i

jasnim aktivnostima i mjerama adekvatno i realno planiranje zasnovano na jedinstvenim registrima NP, imovine i

evidencijama o činjeničnim osnovama i stanjima na lokalnom i entitetskom nivou procedure i adekvatni računarski programi za obračun, evidentiranje, naplatu i

kontrolu NP transparentne, dostupne i razumljive informacije o NP, kao i o uticaju NP na

poboljšanje uslova života i zadovoljenja javnih potreba za građane i preduzetnike (vodiči, internetske informacije, uputstva, procedure, instrukcije za plaćanje i sl.)

sistematičan i koordinisan način regulisanja i praćenja NP JLS u RS.

1.4 Obim revizije i ograničenja GSRJS RS ima mandat za provođenje revizije učinka na osnovu Zakona o reviziji javnog sektora RS.

Ova revizija učinka je organizovana, planirana i provedena kroz predstudiju i kroz glavnu studiju. U fazi predstudije sveobuhvatno je sagledana oblast NP u RS. Sagledane su



uloge, nadležnosti i odgovornosti različitih nivoa institucija javnog sektora, utvrđeno postojanje revizorskog problema utvrđivanja i naplate NP u JLS RS i izvršena priprema za planiranje i provođenje glavne studije.

U toku predstudije smo proveli preliminarno istraživanje regulative (zakonskih i podzakonskih propisa, internih akata JLS i nadležnih ministarstava RS) koja se odnosi kako na činjenični i pravni sadržaj, osnov i cilj (namjenu) postojanja i naplaćivanja NP, tako i na sam proces utvrđivanja NP i obveznika i njihove naplate. Proveli smo intervuje i fokusne razgovore u 4 JLS iz uzorka (Brod, Trebinje, Višegrad i Novi Grad) sa grado/načelnicima JLS i rukovodiocima i službenicima odjeljenja koji su nadležni za utvrđivanje, evidentiranje, praćenje i naplatu neporeskih obaveza i administrativno-stručne procese unutar kojih nastaju neporeske obaveze za građane i poslovne subjekte. Iz 5 JLS (Brod, Trebinje, Višegrad, Novi Grad i Zvornik) smo prikupili i preliminarno obradili pravilnike o organizaciji i sistematizaciji, kancelarijskom poslovanju i kretanju dokumenata, planove rada i izvještaje o radu, finansijske izvještaje, dokumente o planiranju i izvršenju lokalnih budžeta i druge opšte interne akte i odluke koji se odnose na NP i sa njima relevantne procese. Izvršili smo uvid i/ili prikupili i primjere rješenja, odluka, žalbi korisnika i drugih pojedinačnih akata koji su nastali u samom procesu utvrđivanja i naplate NP. Izvršili uvid i prikupili primjere dokumenata (ugovora, zapisnika, popisnih lista, izvješataja i sl.) koji govore o tome kako JLS popisuju, registruju i upravljaju svojom nepokretnom imovinom i kako upravljaju javnom komunalnom infrastrukturom i instalacijama čiji su korisnici ili vlasnici lokalna komunalna preduzeća. Tokom preliminarnog istraživanja smo obavili intervjue i sa licima zaposlenim u MF.

U fazi glavne studije revizija učinka je ispitivala naplatu i kontrolu NP u JLS, način planiranja i utvrđivanja. Sagledali smo preduslove za uspješno utvrđivanje, naplatu i kontrolu NP. Procese u regulisanju i praćenju NP JLS u RS od strane republičkih organa vlasti, komunikaciju i koordinaciju različitih nivoa vlasti u upravljanju NP.

Fokus revizije učinka bio je prvenstveno na prihodima koji u potpunosti pripadaju JLS i iz koji se finansiraju JLS, a koji se ne dijele između budžeta RS i budžeta JLS.

Kao najznačajniji kriterijimu odabira uzorka NP za ovu reviziju učinka uzeli smo materijalnu vrijednost NP prikupljenih u svim JLS u RS u periodu 2010-2013. godina. Prema ovom kriterijumu, od svih NP ističu se tri grupe prihoda po finansijskoj klasifikaciji: grupa - Naknade po raznim osnovama, grupa – Komunalne naknade i takse i grupa - Prihodi od zakupa i rente.

Izabrane grupe NP - Naknade po raznim osnovama, Komunalne naknade i takse, zajedno sa Prihodima od zakupa i zemljišnje rente zauzimaju prosječno godišnje više od 2/3 ukupnih NP u cijeloj RS u navedenom periodu.

Unutar odabranih grupa Naknade po raznim osnovama, Komunalne naknade i takse i Prihod od zakupa i zemljišnje rente, odabrali smo uzorak naknada i taksi po sljedećim kriterijumima:

materijalni značaj pojedinih naknada i taksi unutar ovih grupa njihovo učešće u ukupnom budžetu JLS njihov značaj za građane (redovne uslove života i stanovanja) i preduzetnike

(konkretne uslove poslovanja i poslovni ambijent) jednaka zastupljenost njihovih raznovrsnih činjeničnih i pravnih osnova

naplaćivanja i ciljeva i smisla postojanja (smještenih u tri grupe: 1. Zemljište kao građevinski resurs i komunalna dobra od opšteg interesa, 2. Prirodna bogatstva i 3. Javni prostor kao resurs).

Kao najznačajnije kriterijume odabira uzorka JLS za ovu reviziju učinka uzeli smo sljedeće:


4


materijalno značajno učešće ukupnih NP u strukturi ukupnih budžetskih prihoda u periodu 2010-2013. godina – više od 25% (prosjek učešća NP u strukturi ukupnih budžetskih prihoda u peridou 2010-2013. godina svih JLS u RS je oko 28%)

materijalno značajno učešće NP odabranih JLS u odnosu na ukupne NP svih JLS u RS u periodu 2010-2013. godina – prosječno godišnje oko 25%

jednaka zastupljenost svih raznovrsnih činjeničnih osnova na teritorijama JLS za obračun i naplatu odabranog uzorka NP (postojanje hidroakumulacija, elektroenergetsklih objekata, mineralnih sirovina i kopova kamenih agregata, velikih rijeka i riječnih iskopa, i sl.)

jednaka regionalna zastupljenost.

Shodno navedenim kriterijumima, odabrali smo 8 JLS: Grad Prijedor Grad Doboj Grad Trebinje Opština Gradiška Opština Brod Opština Višegrad Opština Zvornik Opština Novi Grad

Pored naprijed navedenih JLS tokom provođenja ove revizije učinka preuzeli smo određene podatke, dokumentaciju i obavljeni su intervjui i sa nadležnim i zaposlenim u MF, MULS i MEO.

Provedena ispitivanja na izabranom uzorku predstavljaju realnu osnovu za formiranje zaključaka i preporuka čijom implementacijom je moguće unaprijediti upravljanje NP u RS.

Sa vremenskog aspekta smo posmatrali utvrđivanje i naplatu NP JLS u RS u periodu od 4 godine, i to: 2010-2013. godina.

Revizija se nije bavila ocjenom regularnosti i zakonitosti obračuna NP. Nije se bavila pitanjima računovodstvenog tretmana NP, jer je to pitanje u nadležnosti finansijske revizije.

1.5 Izvori i metode revizije Kako bi se dobili odgovori na revizijska pitanja, revizija je prikupljala informacije i podatke iz brojnih i raznovrsnih izvora:

ministarstava RS JLS zakonske i podzakonske regulative strategija, politika, planskih akata izvještaja i drugih akata revidiranih institucija budžeta i stručne literature o budžetiranju izvještaja finansijske revizije GSRJS RS istraživanja, studija i izvještaja o parafiskalnim prihodima drugih revizijskih

institucija i međunarodnih institucija i organizacija, kao i nevladinih organizacija i dr.

Od MF smo preuzeli Izvještaje o ivršenju budžeta svih 63 JLS za period 2010-2013. godina. U MEO i MULS smo preuzeli dokumentaciju i podatke koji su u neposrednoj vezi



sa NP JLS. Upitnikom smo u 8 JLS4 prikupili podatke o broju i vrsti izdatih rješenja, ugovora ili nekog drugog akta koji se odnosi na NP koji su bili u fokusu posmatranja revizije, kao i vrijednosti po osnovu izdatog akta od strane JLS.

Međutim, najznačajnije podatke smo dobili pregledom i preuzimanjem podzakonskih akata JLS koji se odnose na NP, planskih akata, programa o namjenskom utrošku sredstava od NP, pravila i procedura za obračun, naplatu i kontrolu NP, izvještaja i informacija, dostupnih evidencija i baza u 8 JLS u RS.

Značajne informacije i odgovore revizija je dobila obavljajući oko 100 polustrukturisanih i nestrukturisanih intervjua i konsultacija. Intervjui su obavljeni sa nadležnim i odgovornim pojedincima u 3 ministarstva RS i 8 JLS u RS.

U analizi prikupljenih podataka revizija se koristila opštim statističkim metodama, studijom slučaja (case study), komparacijom, analizom, sintezom i dr.

1.6 Struktura izvještaja Ovaj izvještaj revizije učinka sadrži sljedeća poglavlja, u kojima su predstavljeni:

1 Uvod - osnovni razlozi zbog kojih se GSRJS RS opredijelila da provede reviziju učinka koja se odnosi na utvrđivanje i naplatu izvornih prihoda JLS RS. Zatim su predstavljena revizijska pitanja, kriterijumi revizije, obim i ograničenja revizije, te izvori i metode prikupljanja podataka revizije učinka.

2 Opis predmeta revizije - pravna regulativa karakteristična za oblast NP JLS u RS, te opis predmeta revizije i uloge i nadležnosti različitih nivoa vlasti u RS.

3 Nalazi - nalazi koji daju odgovore na postavljeno osnovno i ostala revizijska pitanja.

U prvom dijelu nalaza smo predstavili kako JLS upravljaju svojim NP, odnosno kako vrše naplatu i kontrolu naplate NP i planiraju i projektuju kratkoročno i dugoročno NP. Sljedeće što smo predstavili je utvrđivanje NP, komunikacija, procedure i softverski alati za utvrđivanje. Predstavili smo preduslove za uspješno upravljanje NP – kakve su baze/evidencije i imaju li mehanizme informisanja i komunikacije sa građanima i poslovnim subjektima koji plaćaju ove prihode.

Na kraju nalaza smo predstavili kakva je svrha i priroda NP, na koji način se prate NP JLS u RS i procese uticaja na utvrđivanju sistema NP JLS u RS.

4 Zaključci – zaključci na osnovu nalaza koji su podržani revizorskim dokazima.

5 Preporuke – date su preporuke čijom implementacijom bi se trebalo obezbijediti uspješnije upravljanje NP JLS u RS.

Na kraju ovog izvještaja revizije učinka su dati prilozi koji detaljnije prikazuju i objašnjavaju pojedine nalaze u Izvještaju.

4 JLS od kojih smo prikupljali podatke su Prijedor, Doboj, Trebinje, Višegrad, Zvornik, Brod, Novi Grad i Gradiška


6


2 OPIS PREDMETA REVIZIJE

2.1 Pravna regulativa karakteristična za ovu oblast NP koji su bili u uzorku posmatarnja revizije su prvenstveno regulisani Zakonom o budžetskom sistemu RS, Zakonom o građevinskom zemljištu koji prestaje da važi od 2013. godine, osim člana 44., Zakonom o uređenju prostora i građenju, Zakonom o komunalnim taksama, Zakonom o komunalnim djelatnostima, Zakonom o šumama, Zakonom o naknadama za korišćenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje električne energije, Zakonom o komunalnoj policiji, i dr.

Za ovu oblast pored naprijed navedenih zakona relevantni su i drugi zakoni, kao i podzakonski akti (pravilnici, odluke, uputstva, naredbe i sl.).5

2.2 Opis predmeta revizije Zakon o budžetskom sistemu RS ne poznaje definiciju ''neporeskih prihoda'' i ''parafiskalnih davanja''. U zakonu se definišu javni prihodi gdje se navodi da su to prihodi utvrđeni u skladu sa zakonom i ostvareni po osnovu poreza, taksa, doprinosa, naknada i drugih prihoda kojima se finansiraju prava i dužnosti Republike, opština, gradova i fondova.

Pravilnikom o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova prihodi obuhvataju PP i NP, uključujući i ukinute vrste javnih prihoda, grantove, prihode obračunskog karaktera i transfere između budžetskih jedinica.

U budžetskim prihodima RS, pored IP i DP, značajnu ulogu imaju i druge vrste poreza, naknade i takse, odnosno NP. Jedan dio ovih prihoda nema propisanu namjenu, dok se drugi klasifikuju kao strogo namjenska sredstva koja su u funkciji finansiranja određenih djelatnosti ili aktivnosti od posebnog društvenog značaja. NP crpe sredstva iz istih ekonomskih izvora i imaju gotovo iste ekonomaske rezultate kao i ubiranje poreza.

NP su kod nas vrsta javnih prihoda koji se naplaćuju pravnim ili fizičkim licima za korištenje javnih dobara (naknada), pružanje određene javne usluge (takse), zbog kršenja ugovornih ili zakonskih odredbi (penali i kazne), kao i prihodi koji se ostvare upotrebom javnih sredstava. NP koji su u nadležnosti JLS bi trebali biti autonomni prihodi JLS i trebaju imaju unaprijed utvrđenu namjenu. NP su namjenski prihodi i mogu se koristiti samo za tačno utvrđene namjene. Ova sredstva sa aspekta prikupljanja i upravljanja javnim novcem koji potiče od poreskih obveznika imaju veliki značaj. Iz zakonodavnog načela, kao i načela pozitivnih i efikasnih propisa, JLS su odgovorne i dužne da sveobuhvatno planiraju NP, da pojedinačno identifikuju njihove obveznike i formiraju odgovarajuće baze podataka za njihov obračun i naplatu, odnosno da efektivno i efikasno upravljaju NP.

Neophodno je navesti pojam ''parafiskalnih davanja'' koji se kod nas može čuti u svakodnevnoj upotrebi od predstavnika vlasti RS, stručne javnosti i u sredstvima javnog informisanja. Najčešća tumačenje na našim područjima za ''parafiskalna davanja'' je da obuhvataju takse, naknade, plaćanja i druge troškove koje javne institucije nameću privredi i građanima i time stvaraju finansijsko i administrativno opterećenje privrede i građana, a da privrednici i građani zauzvrat ne dobiju nikakva prava ili usluge od strane javnih institucija, ili nisu upoznati šta mogu dobiti i za koje namjene vrše određena plaćanja.

5 Prilog br. 1 - Lista referenci - popis akata



2.3 Uloge i nadležnosti različitih nivoa vlasti pri utvrđivanju i naplati neporeskih prihoda JLS JLS, odnosno gradska/opštinska uprava, predstavljaju najznačajniji administrativni aparat i institucionalni mehanizam za razvoj lokalne demokratije i zadovoljavanje potreba građana. Razna istraživanja pokazuju da građani skoro 80% svojih potreba realizuju u direktnoj komunikaciji sa gradskom/opštinskom upravom u cilju dobijanja raznih dozvola i isprava, te nastojeći da zadovolje svoje različite potrebe (ovdje se naročito podrazumjevaju komunalne usluge kao što su vodovod i kanalizacija, izgradnja i održavanje lokalne putne infrastrukture, javna rasvjeta, kolektivno grijanje, prikupljanje i odvoz smeća, itd.).

Zakonom6 je definisano da su samostalne nadležnosti JLS, između ostalog i naplata, kontrola naplate i prinudna naplata NP JLS. Skupština JLS donosi odluke o komunalnim taksama i drugim javnim prihodima, kada je ovlašćena zakonom, donosi odluke o pribavljanju, upravljanju i raspolaganju imovinom JLS, a što predstavlja osnov za utvrđivanje, obračun i naplatu NP. JLS vrše prikupljanje i naplatu NP i upravljaju imovinom JLS. NP JLS utvrđuju se zakonom. JLS imaju pravo na dovoljne sopstvene finansijske resurse, kojim lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti, u skladu sa zakonom. Jedan dio finansijskih resursa JLS ostvaruju od lokalnih poreza i taksi, a čiju stopu utvrđuju JLS u okviru zakona.

U ostvarivanju saradnje sa organima JLS, republički organi:

1. obavještavaju organe JLS, po sopstvenoj inicijativi ili na njihov zahtjev, o mjerama koje preduzimaju ili namjeravaju da preduzmu u izvršavanju zakona i drugih propisa o zaštiti ustavnosti i zakonitosti, o pojavama koje ih narušavaju i o mjerama za njihovo otklanjanje, o ostvarivanju prava građana na lokalnu samoupravu, kao i o drugim pitanjima od neposrednog značaja za ostvarivanje i razvoj sistema lokalne samouprave i za rad organa JLS

2. pružaju potrebnu stručnu pomoć organima JLS u vezi sa obavljanjem njihovih poslova

3. traže izvještaje, podatke i obavještenja o obavljanju poslova iz okvira prava i dužnosti JLS, kao i o drugim pitanjima koja su od interesa za ostvarivanje funkcije republičkih organa i

4. obavljaju druge poslove u skladu sa zakonom.

Organi republičke uprave dužni su da u postupku izrade zakona i drugih opštih akata kojima se uređuju položaj, prava i obaveze lokalne samouprave, nacrte, odnosno prijedloge zakona i drugih opštih akata dostave Savezu opština i gradova Republike Srpske i organima JLS na izjašnjenje.

Nadležnosti najznačajnijih republičkih organa uprave u upravljanju NP JLS u RS:7

MF, između ostalog obavlja, prati i dizajnira i sistem poreza, taksi, doprinosa i drugih dadžbina, igre na sreću, razvojne fondove, sistem finansijskog poslovanja, identifikovanje mogućih izvora finansiranja, analizu i konsolidaciju planova budžeta JLS, izradu dugoročnih i kratkoročnih prognoza o uslovima i mogućnostima privrednog i društvenog razvoja, strategiju i politiku regionalnog razvoja i sistem podsticanja bržeg razvoja privredno nedovoljno razvijenih područja, makroekonomske bilanse, mjere i instrumente razvoja, izradu ekonomskih i finansijskih analiza o problemima razvoja i poslovanja pojedinih privrednih i društvenih djelatnosti i preduzeća i dr.

6 Zakon o lokalnoj samoupravi (''Sl. glasnik RS, br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13) 7 Zakon o republičkoj upravi (''Sl. glasnik RS, br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10 i 24/12)


8


MULS, između ostalog obavlja, studijsko-analitičke i statističko-evidencione poslove koji se odnose na lokalnu samoupravu, izradu izvještaja o izvršenju politike JLS za prethodnu godinu, obustavljanje od izvršenja odluka organa JLS, administrativni nadzor nad radom organa JLS i zakonitošću akata i dr.

MEO, između ostalog obavlja, poslove za stvaranje povoljnijih uslova za investiranje i pomoć potencijalnim investitorima, stručna podrška predlagačima propisa u procesu usklađivanja zakonodavstva, provjera usklađenosti nacrta i prijedloga zakona i drugih propisa Republike sa zakonodavstvom Evropske unije, uspostavljanje i normativno uređivanje sistema procjene uticaja propisa, procjenu efekata pojedinih propisa, ocjena opravdanosti uvođenja novih formalnosti, vođenje i unapređenje Registra odobrenja i inspekcijskih provjera, saradnju sa poslovnim udruženjima, organizacijama i institucijama u zemlji i inostranstvu i dr.



3 NALAZI U upravljanju NP u RS, JLS se suočavaju sa većim brojem značajnih pitanja i problema. Tokom provođenja ove revizije uvjerili smo se da ti problemi negativno utiču na ukupno stanje budžetskih prihoda JLS i budžet RS, ali i na ukupan poslovni ambijent u RS.

Zbog značaja NP u strukturi budžetskih prihoda JLS neophodno je sagledati odnos budžetskih prihoda JLS na nivou RS, kao i generalne pokazatelje i tredove NP. NP čine oko 1/3 ukupnih budžetskih prihoda JLS, što možemo vidjeti u tabeli u prilogu ovog izvještaja, dok ostali budžetski prihodi (IP i DP) čine 2/3.8

U posmatranom periodu (2010-2013) indeks PP i NP u budžetima JLS RS nam ukazuje da pri utvrđivanju i naplati NP, iste ne možemo posmatrati kao zasebnu cjelinu, već kao dio cjelokupnog fiskalnog sistema. Kao što vidimo u narednom grafikonu da PP i NP imaju suprotan trend kretanja. Kada PP rastu, NP opadaju i obrnuto, što ukazuje na činjenicu da kada su građani i lokalna privreda više opterećeni poreskim obavezama, manje su spremni na plaćanje neporeskih obaveza i obrnuto.

Grafikon 1 – Trend kretanja ostvarenih NP i PP (indeks)

Izvor podataka: Izvještaji o izvršenju budžeta JLS za period 2010-2013. godina

NP u budžetima JLS imaju blagi pad (2%) u 2011. u odnosu na 2010., a nakon 2011. NP su u stalnom porastu. PP imaju značajan porast (40%) u 2011. u odnosu na 2010., a nakon 2011. PP su u opadanju, što nam opet ukazuje na povezanost PP i NP i na neophodnost cjelovitog posmatranja.9

U strukturi NP najznačajnije su naknade po raznim osnovama i čine više od 1/2 svih NP, oko 15% su komunalne takse i naknade, oko 1/10 su prihodi od zakupa i rente i oko 1/5 su ostali NP.

8 Prilog br. 2 – Struktura budžetskih prihoda JLS u RS 9 Prilog br. 3 – Trend kretanja budžetskih prihoda u 8 JLS u RS

80

85

90

95

100

105

110

115

120

2011/2010 2012/2011 2013/2012

Poreskiprihodi

Neporeskiprihodi

Ukupno


10


Grafikon 2 - Struktura ostvarenih neporeskih prihoda JLS u RS (data u %)


Sagledavajući i analizirajući kako se upravlja NP JLS uvjerili smo se da postoje značajni problemi i prepreke za uspješno upravljanje istim, i to kod:

mehanizama i alata za naplatu i kontrolu naplate NP

projektovanja i planiranja ovih prihoda, kratkoročno i dugoročno

utvrđivanja NP u JLS, softverskih alata i interne komunikacije

evidencija i baza podataka i mehanizama informisanja i komunikacije nadležnih institucija pri utvrđivanju i naplati NP, kao i informisanja obveznika koji plaćaju neporeske obaveze

prirode i svrhe NP i

praćenja NP i preduzimanja mjera po istim i drugih mehanizama i procesa uticaja na obim i naplatu ovih prihoda.

3.1 Upravljanje neporeskim prihodima u JLS U ovom dijelu nalaza ćemo predstaviti kakve su aktivnosti i mjere koje JLS preduzimaju na naplati i kontroli naplate NP, kako se planiraju NP i kakvo je ostvarenje istih u JLS. Predstavićemo utvrđivanje, softverske alate i internu komunikaciju u JLS.

3.1.1 Naplata neporeskih prihoda JLS preduzimaju veliki broj mjera na naplati NP. Ipak, prosječna nenaplaćenost u odnosu na zaduženje po osnovu akta o obračunu NP (rješenja, ugovora i sl.) u posmatarnom periodu u JLS se kretala oko:

35% za prihod od jednokratne rente

35% za prihod od naknade za uređenje građevinskog zemljišta

30% za prihod od zakupa

35% za prihod od komunalnih taksi (KT)

60% za prihod od naknade za korištenje dobara od opšteg interesa (KN).

0

20

40

60

80

100

120

2010-ostv. 2011-ostv. 2012-ostv. 2013-ostv.

55 53 55 55

13 14 13 13 11 10 10 10

22 24 22 22

Ostali neporeskiprihodi

Prihodi odzakupa i rente

Komunalnenaknade i takse

Naknade poraznimosnovama



Posmatarjući stopu naplate po vrsti NP, ali i po JLS, značajne su varijacije, što možemo vidjeti u Prilogu ovog izvještaja.10

JLS imaju donesen Pravilnik/Uputstvo o evidenciji, naplati i kontroli NP (u daljem tekstu: Pravilnik) kojim se uređuju prema vrstama prihoda - obračun, naplata i kontrola naplate NP, kao i druga pitanja od značaja za poboljšanje naplate ove vrste prihoda budžeta. Ovaj Pravilnik je skup procedura i pravila za evidentiranje, naplatu i kontrolu NP, odnosno mehanizam praćenja naplate prihoda koji se ostvrauju upotrebom imovine.

Većina JLS Pravilnikom, između ostalog, imaju predviđeno da Odjeljenje za finansije na osnovu pojedinačnih baza podataka Odjeljenja za privredu, Odjeljenja za urbanizam i stambeno komunalne poslove i drugih odjeljenja nadležnih za obračun neporeskih obaveza formiraju jedinstvenu bazu podataka. Baza podataka bi trebala da sadrži: popis svih obveznika uplate javnih prihoda, osnove zaduženja, iznose zaduženja, označavanje plaćanja u roku, plaćanje nakon proteka roka, preduzete mjere i aktivnosti i druge elemente potrebne za proširenje baze. U JLS, kako u Odjeljenju za finansije, tako i u drugim nadležnim odjeljenjima nisu u potpunosti formirane ove baze podataka koje bi doprinijele lakšem praćenju i boljoj naplati NP.

Pravilnikom je uglavnom predviđenja prvostepena kontrola obračuna i naplate po vrsti NP, kao i drugostepena kontrola. Prvostepena kontrola obračuna i naplate javnih prihoda bi trebala da se vrši u svim odjeljenjima gradske/opštinske uprave, zavisno od radnji koje se preduzimaju u okviru njihove nadležnosti. Kontrolu obračuna i naplate javnih prihoda bi trebali da provode neposredni rukovodioci, svaki iz nadležnosti svog odjeljenja, odnosno lice koje on ovlasti. U JLS najčešće se provodi prvostepena kontrola obračuna NP od strane neposrednih rukovodilaca. Međutim, prvostepena kontrola naplate NP u JLS, koja je predviđena ovim Pravilnikom, najčešće se ne provodi na način definisan Pravilnikom.

Drugostepenu kontrolu naplate javnih prihoda bi trebao da vrši službenik za kontrolu naplate javnih prihoda, koji je ugavnom pozicioniran u Odjeljenju za finansije. Službenik za kontrolu naplate javnih prihoda u JLS najčešće vrši evidentiranje i praćenje naplate NP, kao i izvještavanje o stanju naplate i potraživanja po osnovu NP ka rukovodiocima odjeljenja i grado/načelniku. Najčešće se NP naplaćuju kroz Odjeljenja za finansije JLS. Odjeljenja za finansije, ali i same JLS nemaju poreska ovlaštenja i mogućnosti koje sa sobom nosi poreska administracija. JLS nemaju poreska ovlaštenja i to dodatno otežava naplatu neporeskih obaveza od građana i poslovnih subjekata.

Saglasno odredbama Zakona o komunalnoj policiji i odredbama podzakonskih akata JLS, predviđeno je da nadzor nad primjenom odluka i drugih propisa koji se odnose na NP, vrši komunalna policija, a naročito u slučajevima naplate KT i svih oblika naknada.

Komunalna policija djelimično učestvuje u procesu naplate dospjelih obaveza NP. Najčešće kroz proces usmenog opominjanja obveznika da plate zaostale obaveze, vrši kontrolu naplate. Više se formalno bavi poslovima detektovanja postavljenih reklamnih panoa, zauzetih javnih površina i sl. za koje subjekti nemaju dozvolu/odobrenje JLS. Komunalna policija nekada samo neformalno upozori subjekta na pribavljanje dozvole/odobrenja, nekada to učini formalno rješenjem o inspekcijskom nadzoru i naredbom otklanjanja nepravilnosti, a nekada i novčanim kažnjavanjem subjekta. Međutim, nema pregledne evidencije i softverske baze podataka o subjektima koji su bez odobrenja JLS i bez plaćanja NP ostvarili neko pravo u/na javnom prostoru (postavili reklamu, zauzeli javnu površinu, vrše eksploataciju prirodnih resursa i sl.), a na osnovu kojeg je moguće izvršiti obračun i naplatu NP.

10 Prilog br. 4 – % Naplate u 8 JLS Prihoda od zakupa, Komunalnih taksi, Komunalne naknade, Zemljišne rente i Naknade za uređenje građevinskog zemljišta


12


U okviru svojih nadležnosti JLS su preduzimale značajan broj mjera u svrhu naplate NP. JLS šalju IOS na ovjeru obveznicima NP. Zatim, šalju opomene za naplatu i opomene pred tužbu i na kraju se vrši utuživanje pojedinih dužnika po osnovu neporeske obaveze. IOS i opomene i ne daju neki poseban rezutat.11 Česta je praksa poslovnog subjekta da gasi svoju zanatsko-preduzetničku radnju, poslovnu jedinicu i trgovačko društvo i to redovno bez izmirenja neporeskih obaveza, jer ih na to JLS ne mogu obavezati, obzirom da nemaju poreskih ovlaštenja. JLS samo sudskim putem mogu naplatiti određene NP. Dešava se da i kada se sudski proces završi, da JLS ostaju uskraćene za naplatu utužene takse ili naknade, jer nemaju iz kojih sredstava da od dužnika naplate određenu taksu i naknadu (poslovni subjekt u međuvremenu je prestao sa radom ili je dobio novog vlasnika, ili je proglašen stečaj i sl.).

Pored pomenutog službenika za praćenje i kontrolu NP, JLS formiraju razne komisije koje prate NP i učestvuju u procesu naplate i kontrole obaveza po osnovu NP. JLS često formiraju komisije koje obilaze teren i usmeno opominju građane da izvrše plaćanje neporeske obaveze, gdje komisija zapisnički konstatuje obilazak. Međutim, ni te aktivnosti JLS najčešće ne daju rezultat naplate obaveze.

Najčešće se u JLS vrše mjesečna/tromjesečna usaglašavanja prihoda sa zaduženom neporeskom obavezom i potraživanja između nadležnih odjeljenja za obračun NP i Odjeljenja za finansije, što se zapisnički konstatuje.

JLS su se u posmatranom periodu dosta bavile NP. Komisije za internu kontrolu i/ili interna revizija su radile na kontroli obračuna i naplate NP, kao i potraživanjima. Rađeni su izvještaji o NP i konstatovni značajni problemi i propusti, i pri tom je dat veliki broj preporuka koje se odnose na interne kontrolne postupke u obračunu, evidentiranju i tretmanu potraživanja, i sl. Preporuke komisije za internu kontrolu i/ili interne revizije se u manjoj ili većoj mjeri provode zavisno od JLS o kojoj se radi i resursa i kapaciteta kojima raspolaže.

Što se tiče izvještavanja o NP, Odjeljenja za finansije ili službenik za praćenje i kontrolu NP u JLS su u posmatarnom periodu često radili informacije/izvještaje o ukupno naplaćenim NP, kao i potraživanjima po osnovu istih. Informacije/izvještaji su upućivani ka grado/načelnicima, a po zahtjevu gradskih/opštinskih odbornika i na razmatranje Skupština JLS. Informacije/izvještaji su rađeni u nekim JLS šestomjesečno, dok u drugim godišnje.

JLS imaju interne propise i procedure za naplatu i kontrolu naplate NP. Interni propisi prema iskustvima JLS u radu, nisu barijera uspješnosti naplate NP. Prema njihovim iskustvima problem uspješne naplate, a i kontrole naplate NP je nedostatak raspoloživih mehanizama i mjera u nadležnosti JLS.

3.1.2 Planiranje neporeskih prihoda Planiranje NP JLS najčešće vrše na osnovu DOB RS i na osnovu izvršenja prihoda praćeno unazad 5 godina. Nadležna odjeljenja za obračun neporeskih obaveza u JLS dostavljaju svoje zahtjeve za planiranje budžeta Odjeljenju za finansije. Zahtjevi nadležnih odjeljenja u smislu prihodovne strane se ne procjenjuju realno, već se najčešće prilagođavaju rashodovnoj strani odjeljenja, samim tim dolazi do značajnih odstupanja ostvarenja NP u odnosu na planirana.

11 Npr. u opštini Brod od ukupno poslatih opomena u nekom periodu od 6 mjeseci je naplaćeno svega oko 5% obaveza po osnovu određenih taksi i naknada



DOB RS je srednjoročni planski dokument u koji su uključene analize i projekcije Budžeta Republike, Budžeta opština i gradova, vanbudžetskih fondova i JP «Putevi RS» i JP «Autoputevi RS». DOB RS su iskazani prihodi koji se očekuju u srednjoročnom periodu. Kako se navodi u DOB RS, projekcije prihoda su urađene u skladu sa projektovanim makroekonomskim pokazateljima, postojećom poreskom politikom u oblasti direktnog oporezivanja, te očekivanim izmjenama u oblasti indirektnog oporezivanja. DOB RS su takođe iskazani i projektovani NP JLS u srednjoročnom periodu.12 Veoma su značajna odstupanja planiranih NP u budžetima JLS u odnosu na projektovane NP JLS u DOB RS. JLS su planirale NP više za oko 10% u odnosu na projektovane NP JLS u DOB RS, sa izuzetkom 2013. godine gdje su planirali više za oko 40%, što vidimo i na sljedećem grafikonu. Dalje posmatrajući, prosječno ostvarenje NP JLS je manje za oko 15% u odnosu na konačno planirane u JLS.

Grafikon 2 - Projektovani, konačno planirani i ostvareni NP u JLS u RS (dati u mil. KM )

Izvor podataka: DOB RS 2010-2012, 2011-2013, 2012-2014 i 2013-2015. godina i Izvještaji o izvršenju budžeta JLS za period 2010- 2013. godina Posmatarjući paralelno NP i PP u JLS, u posmatarnom periodu, vidimo da su značajnija odstupanja kod ostvarenja NP. Odstupanja u ostvarenju NP prosječno se kreću oko 15% u odnosu na konačan plan u JLS, dok odstupanja u ostvarenju PP u odnosu na konačan plan prosječno se kreću oko 5% u JLS, što možemo vidjeti u narednim tabelama.

Tabela 1 – Ostvarenje NP i PP JLS u odnosu na konačan plan (dati u mil. KM )

NEPORESKI PRIHODI JLS - PLAN_OSTVARENJE

PORESKI PRIHODI JLS- PLAN_OSTVARENJE

2010. 2011. 2012. 2013. 2010. 2011. 2012. 2013.

Konačan plan 171 177 174 175 336 347 395 359

Ostvarenje 152 149 151 157 339 390 372 343

%_ostvarenja 90 85 85 90 100 110 95 95

Izvor podataka: Izvještaji o izvršenju budžeta JLS u RS

12 DOB RS 2010-2012, 2011-2013, 2012-2014, 2013-2015, 2014-2016. godina

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

2010 2011 2012 2013

mili

oni K

M

Projekcija

Plan

Ostvarenje


14


Kako bi smo detaljnije sagledali planiranje NP u JLS u prilogu ovog Izvještaja na uzorku od 8 JLS vidimo značajna odstupanja i varijacije u ostvarenju NP u odnosu na prvobitno planirane, ali i konačno planirane.13 Kada pojedinačno posmatrano ostvarenje određenih taksi i naknada u odnosu na planirane još su značajnija odstupanja, kao i velike varijacije u ostvarenju po godinama i po JLS. Na primjeru Prihoda od zakupa i zemljišne rente, KT i naknada i Naknada po raznim osnovamo ćemo prikazati ostvarenje u odnosu na konačan plan na primjeru 8 JLS što se može vidjeti u prilogu ovog Izvještaja.14

Planiranje NP JLS uglavnom vrše bez prethodnih analiza i evaluacija, kao i bez sagledavanja realnih i stvarnih mogućnosti na terenu i osnova za njihovo ostvarivanje.

JLS nemaju dostupne, pouzdane evidencije i registre svih resursa koji bi bila adekvatna i realna osnova za planiranje prihoda (npr. registar NP i obveznika, registar privrednih subjekata, registar nepokretnosti u vlasništvu JLS, registar eksploatacionih dobara, katastar komunalne i druge infrastrukture i sl.), o čemu će u drugom dijelu nalaza biti više riječi.

Za planiranje NP, JLS uglavnom nemaju dostupne podatke koji su im neophodni od drugih institucija sa republičkog nivoa (npr. za KT za isticanje poslovnog imena, porez na nepokretnosti, naknada od šuma, koncesione naknade, kao i neke druge naknade koje se dijele između budžeta Republike i budžeta JLS i dr.).

Pojedine vrste NP je moguće planirati samo uz potpunu saradnju sa drugim organizacijama (PU RS, ''Šume RS'', Komisija za koncesije RS i sl.). Obzirom da navedene oganizacije nisu u mogućnosti i/ili ne obezbijeđuju nedostajući dio podataka i informacija, nepotpuna evidencija otežava sistem praćenja, a samim tim i realno planiranje i dobro upravljanje NP.

3.1.3 Utvrđivanje neporeskih prihoda i komunikacija Iako su NP značajni u strukturi prihoda, JLS karakteriše visok nivo zavisnosti od prihoda koji im se transferišu sa viših nivoa vlasti. JLS nemaju mogućnost da utiču na visinu ključnih izvora finansiranja, osim na neke lokalne takse i naknade. Dosadašnja praksa u naplati prihoda ukazuje da je mnogo bolja naplata kod onih prihoda gdje postoji organizovan određeni mehanizam kontrole i naplate prihoda.

Na utvrđivanje jedne grupe NP (mineralne sirovine, naknade od voda, koncesiona naknada i sl.) JLS nemaju nikakav uticaj. Za tu grupu prihoda naplatu vrši PU RS i ti prihodi se uglavnom dijele između budžeta Republike i budžeta JLS.

Za određene NP, a koji su u potpunosti prihod JLS, takođe nemaju nikakav uticaj. Te naknade utvrđuju i obračunavaju najčešće nadležna preduzeća (EP RS, ''Šume RS'' i dr.) u skladu sa zakonskim propisima. Prihod od istih je strogo namjenski (kao što su: naknade za korišćenje šuma i šumskog zemljišta – sredstva od prodaje šumskih sortimenata za razvoj nerazvijenih dijelova opštine; naknade za korišćenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje električne energije – naknada za korišćenje hidroakumulacionih objekata i naknada za korišćenje prirodnih neobnovljivih resursa i dr.) i na utrošak u najvećem dijelu JLS nemaju nikav uticaj.

Jedna grupa NP su u direktnoj nadležnosti JLS i te takse i naknade pripadaju u potpunosti budžetima JLS. Ipak, na utvrđivanje ovih NP, JLS najčešće imaju ograničenu autonomiju. JLS određuju stopu, odnosno način i mjerila za utvrđivanje visine iznosa, pri čemu je

13 Prilog br. 5 – Trend kretanja prvobitno planiranih, konačno planiranih i ostvarenja NP u 8 JLS 14 Prilog br. 6 – Ostvarenje Prihoda od zakupa i zemljišne rente, Komunalnih taksi i naknada i Naknada po raznim osnovama posmatarno u 8 JLS



veoma često zakonom već ograničena visina stope, odnosno određuje se najniži i najviši iznos takse ili naknade (administrativne takse, KN, porez na nepokretnosti i sl.). Često JLS u procesu definisanja stopa i osnova za utvrđivanje takse ili naknade nemaju ulazne elemente. Stope NP, kao i način i mjerila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština JLS svojom odlukom, u skladu sa zakonom. Revizija se uvjerila, da što je nerazvijenija JLS to je visina stope određenih NP približnija gornjem mogućem iznosu (npr. stopa za obračun poreza na nepokretnosti, stopa za obračun KN i sl.). Budžetska sredstava su ograničena, te JLS nisu u mogućnosti da zadovolje sve javne potrebe i potrebe građana. Takođe, i u domenu utroška sredstava od NP JLS imaju ograničenu autonomiju, jer većina NP su namjenska sredstva, gdje je njihov način trošenja definisan zakonskim propisima.

Za NP koji su bili u uzorku posmatranja revizije, JLS su sačinile podzakonska akta i formirale interni normativni okvir za NP u koji ubrajaju sve Odluke/Pravilnike/Uputstva/Rješenja kojim je uspostavljena obaveza, način i procedure obračuna i plaćanja neporeskih obaveza. Manji broj JLS nema usklađena akta sa novim zakonskim propisima.

U okviru JLS u potpunosti ne postoje jasni i stalni kanali komunikacije i razmjene dokumenata i podataka između različitih odjeljenja uključenih u proces od utvrđivanja obaveze do kontrole naplate i reagovanja na nenaplaćene dospjele NP. JLS uglavnom imaju pomoćne softvere za praćenje i kretanje dokumentacije između odjeljenja, međutim ti pomoćni softveri nisu u potpunosti u upotrebi. Najčešće nisu povezane baze ili evidencije izdatih rješenja u nadležnim odjeljenjima sa evidencijama naplaćenih prihoda i potraživanja u Odjeljenju za finansije. Premda u regulativi i procedurama postoji obaveza odjeljenja da imaju i redovno ažuriraju ovakve baze podataka. Između odjeljenja nema razmjene u nekom sistematičnom i uređenom obliku, a dijelom jer se tabelarni pregledi koji i postoje jednostavno ne razmjenjuju između odjeljenja.

Nadležna odjeljenja JLS koja vrše obračun i utvrđuju visinu neporeske obaveze (Odjeljenje za prostorno uređenje, urbanizam i stambeno-komunalne poslove, Odjeljenje za privredu i dr. odjeljenja zavisno od same organizacije JLS) trebala bi da prosljeđuju Odjeljenju za finansije primjerke rješenja o utvrđenoj obavezi, putem interne dostavne knjige. Međutim, postoje različite prakse u dostavi rješenja na evidentiranje u Odjeljenje za finansije u JLS, i to: nadležna odjeljenja dostavljaju rješenja putem interne dostavne knjige u Odjeljenje

za finansije nadležna odjeljenja dostavljaju Odjeljenju za finansije rješenja elektronskim putem

radi efikasnijeg evidentiranja i lakšeg praćenja nadležna odjeljenja mjesečno dostavljaju rješenja u Odjeljenje za finansije radi

evidentiranja i zaduživanja neporeske obaveze Odjeljenja za finansije rješenja preuzimaju od nadležnih odjeljenja i zadužuju kada

obveznik izvrši uplatu obaveze po osnovu određene takse ili naknade.

Između ostalog, ovakav način utvrđivanja, komunikacija i razmjena dokumenata i podataka u JLS rezultira značajnim potraživanjima po osnovu NP.15 Potraživanja po osnovu neporeske obaveze najčešće nisu procjenjena po naplativnosti, a i neažurna evidencija istih ne predstavlja dobru osnovu za naplatu i utuživanje.

15 Prilog br. 7 – Upitnik o potraživanjima po osnovu neporeskih prihoda popunjen od strane 8 JLS


16


3.2 Preduslovi u JLS za uspješno upravljanje neporeskim prihodima U ovom dijelu nalaza ćemo predstaviti kakvi su preduslovi u JLS koji bi trebali da obezbijede uspješno upravljanje NP JLS u RS. Najprije ćemo predstaviti kakvo je stanje sa bazama/registrima o NP, a zatim način informisanja između JLS i ministarstava RS i drugih republičkih organa, ali i građana i poslovnih subjekata o značaju i namjeni NP.

3.2.1 Baze/registri podataka o neporeskim prihodima Vlada RS i MF, nemaju uspostavljen registar svih ''parafiskalnih'' davanja, u kome bi bila evidentirana sva davanja koja su regulisana zakonima, odnosno drugim propisima, a predstavljaju prihod budžeta RS, JLS, fondova i drugih korisnika javnih prihoda. Nepostojanjem ovog registra građani, kao ni poslovni subjekti nisu upoznati koje sve neporeske obaveze trebaju platiti npr. prilikom registracije poslovnog subjekta i tokom poslovanja, izgradnje objekta ili da bi ostavrili neko drugo pravo ili pogodnost zbog određenih uslova života ili poslovanja u određenoj društvenoj i ekonomskoj zajednici. Nisu upoznati koja je pravna priroda NP, činjenična stanja i pravni osnov utvrđivanja i naplate NP, preduslovi za utvrđivanje i naplatu, te jasne i razrađene procedure utvrđivanja naplate i kontrole naplate.

Ekonomskom politikom RS za 2014. godinu je predviđeno uspostavljanje registra svih ''parafiskalnih'' davanja u RS. Predviđeno je da nakon uspostavljanja ovog registra, neće biti moguće uvesti dodatne obaveze bez saglasnosti Vlade RS. JLS ne raspolažu i ne dobijaju neophodne podatke o utvrđenim i naplaćenim prihodima od prirodnih resursa sa njihove teritorije (koncesione naknade, naknade za mineralne sirovine, porez na nepokretnosti, i sl.). Takve podatke JLS mogu dobiti samo na zahtjev i to najčešće nakon slanja zahtjeva po dva ili tri puta. Npr. EP RS samostalno obračunava naknade za korišćenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje električne energije za svaku JLS koja je obuhvaćena hidroakumulacijom ili kopom i uplaćuje je JLS. ''Šume RS'' na sličan način obračunavaju i uplaćuju naknadu za korištenje šuma i šumskog zemljišta – sredstva od prodaje šumskih sortimenata za razvoj nerazvijenih dijelova opštine, a JLS nemaju uvid u način obračuna ovih naknada.

JLS nisu u potpunosti uspostavile neophodne baze/registre podataka o NP i obveznicima NP na lokalnom nivou. Takođe, JLS su nedostupne baze i registri, kao i podaci i informacije koje bi trebale da crpe od nadležnih republičkih organa uprave (registri privrednih subjekata, registar nepokretnosti, registar koncesija, i sl.).

Same JLS su djelimično oformile baze obveznika za KN, a za ostale NP koji su bili u uzorku posmatranja revizije, JLS nemaju baze obveznika. Jedan broj JLS ima Pravilnike o vođenju evidencija obveznika KN. U većini posmatranih JLS su u toku aktivnosti na izradi Pravilnika o vođenju evidencija obveznika za određene NP.

U JLS je problem nepostojanje i dostupnost potpunog i ažuriranog registra i katastra komunalne infrastrukture i instalacija (vodovodnih, putnih i saobraćajnih, kanalizacionih, odvodnih, toplovodnih, i dr. instalacija i objekata). Kada je Vlada RS prepustila lokalna komunalna preduzeća JLS, nisu izvršeni popisi i uspostavljeni registri i katastri komunalne infrastrukture i instalacija koju ova preduzeća koriste ili čiji su vlasnik, niti je izvršena jasna podijela i način upravljanja imovinom između lokalnih komunalnih preduzeća i JLS. Republičke institucije su jedine bile u stanju (i sada su) da vide ukupnu sliku i imaju stručne resurse da dizajniraju sistemska rješenja. Tim prije jer je Republika od JLS preuzela značajan stručni resurs za ove procese, centralizujući organizaciju i funkciju RGU. JLS nisu imale dovoljne resurse i kapacitete, niti mogućnost da ove procese same započnu i završe. Problem predstavlja i nedostupnost potpunog i transparentnog registra prirodnih bogatstava (mineralnih sirovina, kamenoloma i dr. nalazišta prirodnih resursa) bilo da su u



upotrebi, ili da su otvorena ili neotvorena. Ministarstva RS u pravilu nisu i ne dostavljaju ovakve podatke JLS. JLS su potencirale saradnju sa nadležnim ministarstvima i drugim republičkim organima kako bi im učinile dostupnim registre i baze podataka (registar koncesija, mineralnih sirovina, privrednih subjekata i sl.). U ovom nedostatku krucijalnih elemenata, registara, praksi i procesa savremenog poslovanja JLS nemaju i ne mogu da imaju realnu i pouzdanu sliku o stanju i potecijalima NP. Ne mogu da prate trendove NP, prbleme i rizike u procesu utvrđivanja i naplate neporeskih obaveza. JLS su putem SOG RS organizovale da od PU RS dobijaju određene izvještaje o naplati prihoda koji bi mogli da imaju uticaj na uspješnost upravljanja NP JLS.

JLS uglavnom nemaju potpun i ažuriran jedinstven registar imovine. Bez ovog registra imovine/nepokretnosti, JLS su lišene pouzdanih i oficijelnih mehanizama za uspješno i transparentno upravljanje prihodima od imovine (NP). Djelimično se u JLS pokušava uspostaviti registar na osnovu evidencija o popisu imovine, pa imaju evidencije poslovnih prostora i stanova. Iako imaju izvršen popis imovine u vlasništvu JLS i u finansijsko knjigovodstvenom smislu je urađen, JLS nisu uradile popis svih mogućih osnova, tj. imovine na osnovu koje bi mogle da ubiru NP. JLS ovaj popis vrlo često vode po inerciji i svake godine prepisuju, često bez pouzdanog utvrđivanja i provjeravanja stvarnih stanja na terenu. Takođe, JLS nisu jasno definisale ni strateška opredjeljenja, politike i planove o dugoročnim ciljevima upravljanja imovinom, a koja je osnov za ubiranje NP.

3.2.2 Transparentnost i informisanost U JLS ne postoji potpun i uspješan sistem informisanja i praćenja NP koji bi podrazumijevao informisanje na relaciji JLS – ministarstva RS (ili druge republičke organizacije). Jedino takav sistem – potpun informacioni sistem sa kompletnim i ažurnim podacima, u uslovima kada JLS nemaju potpunu kontrolu nad NP, može dati određene efekte u smislu vršenja uporednih ekonomskih analiza. Takav sistem trenutno nije uspostavljen, čime je protok bilo kakvih značajnijih informacija značajno usporen i u nekim slučajevima onemogućen. Sistem raspodjele i utroška prihoda (procentualni iznos koji ostaje u republičkom budžetu, kao i iznos koji pripada budžetima JLS) nije potpuno transparentan, odnosno JLS nemaju informacije/izvještaje o raspodjeli prihoda prikupljenih sa područja njihovih teritorija.

Izvještaji republičkih organizacija, odnosno godišnje informacije, koji se šalju prema NS RS su uglavnom generalizovani i nedovoljno detaljni izvještaji.

Izvještaji ne sadrže sljedeće neophodne podatke: obim realizacije aktivnosti po osnovu kojih se ostvaruje naknada, a na području

koje pripada JLS kriterijume po osnovu kojih su sredstva raspodjeljivana i izvještaje o utrošku

sredstava ažurirane registre kategorija/obveznika po osnovu kojih se NP naplaćuju.

JLS su u proteklom periodu djelimično poboljšale transparentnost i informisanost u postupku planiranja budžeta i programa o namjenskom trošenju sredstava ostvarenih po predmetnim NP. Resorna odjeljenja redovnim pozivanjem predstavnika NVO, poslovnih subjekata i ostalih organizacija na prisustvovanje javnim raspravama u procesu planiranja budžeta i pri izradi programa utroška namjenskih sredstava pokušavaju da doprinose boljoj informisanosti građana i drugih. Na taj način se daje šansa svim učesnicima da daju svoje prijedloge, koji mogu da izmijene prvobitnu verziju planskog akta (nacrt) do momenta usvajanja na zasjedanju Skupštine grada/opštine.

Takav način informisanja obveznika NP nije dovoljan za razumijevanje i informisanost o značaju i namjeni za koje se naplaćuju pojedine vrste NP. Građani, poslovni subjekti i


18


drugi nisu u potpunosti upoznati šta dobijaju, odnosno koju pogodnost će imati za određenu taksu ili naknadu.

Najčešće na kraju izvještajnog perioda, a do kraja prvog kvartala naredne godine, u JLS se putem Skupštine grada/opštine građani i poslovni subjekti informišu o stepenu i svrsi utroška namjenskih sredstava. Službeni glasnici JLS su najčešće dostupni javnosti, druga sredstva javnog informisanja, i sl., a što ima za cilj informisanje građana, poslovnih subjekata o značajnim dešavanjima na području JLS i regije i sl.

JLS za određene vrste NP imaju brošure za građane i poslovne subjekte na osnovu kojih su djelimično upoznati šta plaćaju prilikom ostvarivanja nekog prava ili usluge. Najčešće su to brošure za registraciju privrednih subjekata, brošure za dobijanje lokacijskih uslova, građevinske dozvole, upotrebne dozvole i sl. Mada iz tih brošura građani i poslovni subjekti ne mogu vidjeti šta plaćaju, već koliko plaćaju takse ili naknade za određenu uslugu ili pravo.

JLS nisu radile posebne vrste izvještaja ili informacija za obveznike NP, te samim tim nije moglo biti ni analiziranja uticaja izvještaja ili informacija na poboljšanje naplate NP.

3.3 Dizajniranje i uvođenje neporeskih prihoda U ovom poglavlju ćemo predstaviti identifikovane sistemske probleme koji se tiču dizajniranja i uvođenja NP i njihovog kasnijeg praćenja i evaluacije od strane regulatora sistema, Vlade RS i nadležnih ministarstava, kao i samu prirodu i svrhu NP.

Revizija ih je za potrebe ove studije grupisala u 2 kategorije: problemi sveobuhvatnog praćenja i evaluacije postojećih ili novih NP i registara

činjeničnih stanja na osnovu kojih se uvode ili utvrđuju NP problemi prirode i svrhe postojanja i naplaćivanja postojećih NP.

3.3.1 Praćenje i evaluacija neporeskih prihoda Propisima u RS je trenutno predviđeno više od 200 raznih NP (administrativnih taksi, KT i naknada, naknada po drugim osnovama, zemljišne rente, zakupa nekretnina, itd.), a najveći dio njih su relikti ovih nameta iz prethodnog socijalističkog sistema.

Pored taksi i naknada koje su prisutne u gotovo svim JLS (naknade i renta za građenje, administrativne takse i sl.), pojedine JLS se u svom budžetu oslanjaju samo na jedan prirodni resurs tj. naknadu za korišćenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje električne energije. Taj prihod su te JLS „uvijek“ imale, tako da i ne razmatraju taksiranje nekih drugih prirodnih ili infrastrukturnih stanja na svojoj teritoriji koji su u drugim JLS vrlo značajan prihod (npr. naknade za korištenje javnih dobara od opšteg interesa, reklamni prostori, korištenje obala rijeka, i sl.). Mnoge JLS izbjegavaju uvođenje i naplatu novih naknada i taksi na svojoj teritoriji, objašnjavajući da je to nepopularno i opterećujuće za lokalnu privredu i stanovništvo.

Revizija je utvrdila da NP nisu nikada bili predmet sveobuhvatne i temeljite analize i evaluacije od strane Vlade RS i ministarstava RS.

Vlada RS ili pojedina ministarstva RS parcijalno prate NP i parcijalno preduzimaju mjere, u smislu povećanja ili smanjenja određenih taksi ili naknada (KT, administrativne takse, takse pri registraciji privrednih subjekata i sl.), koje bi trebale da imaju uticaj na uspješno upravljanje NP JLS i na pogodnosti privrednog ambijenta u RS. Pojedinim NP se bave različita ministarstva RS bez adekvatne međusobne komunikacije i saradnje, a ni ti NP se ne posmatraju sveobuhvatno.

Tako je i Vlada RS parcijalno preduzimale mjere, npr. predvidjela je izmjene Zakona o naknada za korištenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje električne energije, u smislu povećanja naknade koja se plaća po proizvedenom kWh električne energije, kojim bi



prihodi koji su do sada pripadali samo budžetu JLS, ubuduće pripadali i budžetu RS, bez bilo kakvog umanjenja iznosa prihoda koji su do sada pripadali JLS.16

Sljedeći primjer parcijalnog preduzimanja mjera Vlade RS je u domenu oporezivanja nepokoretnosti. Vlada RS je bila predvidjela da preispita metodologiju koja je korišćena pri procjeni tržišne vrijednosti nepokretnosti, kao osnovice za obračun poreza na nepokretnosti, sa ciljem utvrđivanja tržišne (fer) vrijednosti nepokretnosti poreskih obveznika. Zatim, prilikom izrade i donošenja Zakona o porezu na nepokretnosti bilo je najavljeno ukidanje KN. Iz tog razloga, od strane Vlade RS je bilo najavljeno i preispitivanje primjene Zakona o komunalnim djelatnosima sa aspekta naplate KN, koju JLS ipak i dalje naplaćuju.17

Postojeći način praćenje NP JLS na nivou RS najčešće samo podrazumijeva praćenje u smislu ostvarenja NP u odnosu na planirane prihode po godinama i po JLS od strane MF, bez praćenja % naplate, raznih uticaja i analiza po istom.

Iako privreda i građani u RS, već skoro dvije decenije žive i posluju u uslovima tranzicione reforme i tržišnog poslovanja, novih odnosa između privatnog i javnog sektora, decentralizacije i veće autonomije JLS, novih načina iskorištavanja javnih dobara, Vlada RS i ministarstva RS nisu evaluirali suštinu i svrhu pojedinih NP. Regulatori nikada nisu evaluirali opravdanost, privredni i društveni smisao, ratio i cilj postojanja pojedinih NP. Nisu sagledali međusobne odnose i dupliranja u privrednim i životnim uslovima karakterističnim za RS danas. Naročito je zanimljivo odsustvo bilo kakve evaluacije usklađenosti i odnosa NP sa direktnim i indirektnim poreskim obavezama u RS.

Iako je bilo predviđeno aktima Vlade RS, revizija je utvrdila da ministarstva RS nisu provela analizu i evaluaciju uticaja NP na opterećenja poslovnih subjekata i građana u RS. Vlada RS navodi, da je MF krenulo sa određenim aktivnostima na analizi poreskih propisa i fiskalnih i parafiskalnih davanja na republičkom i lokalnom nivou. Vlada RS predviđa da se nakon izvršenih analiza mogu očekivati intervencije u više propisa koji imaju obilježja poreskih propisa, te da bi ove intervencije trebale imati za posljedicu smanjenje troškova administracije u javnoj upravi, s jedne strane, i rasterećenje pravnih i fizičkih lica, s druge strane. Pri tome se navodi rezultat jedne analize iz 2012. godine kojom je utvrđeno da se naplatom preko 70 vrsta javnih prihoda po različitim osnovama godišnje ubere oko 5 miliona KM ili 0,28% budžetskih prihoda RS.18 MF nije predočilo reviziji dokument ili izvještaj iz kojih se može vidjeti kako je Vlada RS došla do ovakvih rezultata i zaključaka. Iz priloženog se može steći utisak, da su Vlada RS i MF svijesni potrebe za ovakvim evaluacijama, kao i ovih sistemskih problema u oblasti NP.

U vezi sa prethodnim nalazima, revizija je utvrdila da se u okviru MEO vrši proces procjene uticaja propisa (PUP) u kojem se pomoću kvantitativnih i kvalitativnih metoda vrši analiza stanja u pojedinim oblastima života i poslovanja i evaluira materijalne, pravne i ekonomske efekte i uticaje novih ili postojećih propisa na privredne i životne tokove u RS u svakoj analiziranoj oblasti. Ovaj proces je početkom 2012. godine predviđen „Strategijom regulatorne reforme i uvođenja procesa procjene uticaja propisa (PUP) u Republici Srpskoj za 2012–2015“, a oficijelno je osnažen odlukom Vlade RS od decembra 2012. godine. Tokom 2012. godine, MEO je uradilo procjenu uticaja na radnu verziju Zakona o razvoju malih i srednjih preduzeća i preduzetništva sa ekonomskom analizom stanja u ovoj oblasti.

Proces PUP se još nije dotakao sistema NP u RS, iako je ovaj proces zakonska obaveza za ministarstava RS pri donošenju novih i preispitivanju postojećih propisa, pa tako i

16 Ekonomska politika RS za 2014. godinu 17 Ekonomska politika RS za 2013. godinu 18 DOB RS 2013-2015. godina i 2014-2016. godina


20


propisa iz sistem NP. PUP se dešava povremeno, sporadično i najčešće na inicijativu MEO, i uz veliki otpor drugih ministarstava RS i gotovo uvijek bez formalnog usvajanja rezultata PUP od strane Vlade RS, a time i bez konkretnih efekata prilikom dizajniranja propisa.

Revizija je utvrdila da ovaj proces MF i druga ministarstva RS, ne koriste da samostalno, ili u međusobnoj saradnji analiziraju NP i njihovu opravdanost i efekte postojanja i naplaćivanja, kao i da procjenjuju opterećenost poslovnih subjekata, kako bi unijeli izmjene u sistem NP.

JLS nisu radile analize i evaluacije o tome koje sve postojeće NP mogu i trebaju ubirati na teritoriji svoje lokalne zajednice. Ovakva analiza na nivou JLS, pogotovo onih srednjih i malih, je gotovo nemoguća zbog svih ranije opisanih nedostataka i neuređenosti cjelokupnog sistema NP. JLS nemaju uopšte ili imaju djelimičan i nedigitalizovan pristup registrima posjedovnih i vlasničkih stanja, registrima prirodnih resursa ili registrima privrednih ili poreskih subjekata na svojoj teritoriji. Primjera radi, do početka 2014. godine JLS nisu imale ni osnovne podatke o naplati pojedinih poreskih i NP, a i sada taj proces ne teče automatski niti dolazi do digitalizovane razmjene baza podataka.

Na sadašnjem vrlo niskom nivou autonomije i decentralizacije lokalne samouprave u RS, desilo se da umjesto šire decentralizacije, JLS su u potpunosti uskraćene značajnih nadležnosti i mehanizama koje su imale ranije (vođenje katastra, lokalne poreske evidencije, stručni urbanistički zavodi, prava dodijele prirodnih resursa na eksploataciju itd.).

JLS nemaju mogućnosti i mehanizme, niti regulatorne nadležnosti i obaveze da utiču na proces dizajniranja, definisanja i uvođenja pojedinih NP. Jedini mehanizam koje JLS imaju u tom smislu jeste djelovanje SOG RS koji je u suštini udruženje građana bez javnih ovlaštenja, te je njihov uticaj iako nekada jako konstruktivan, vrlo mali i neobavezujući za republički nivo vlasti u RS.

U ovakvim uslovima upravljanja NP u RS, za očekivati je da republičke institucije edukativno i instruktivno djeluju prema JLS i sarađuju sa njima kako bi im razjasnili svrhe postojanja, pravne osnove i preduslove za utvrđivanje i naplaćivanje pojedinih NP ili razjasnili pitanja i prepreke u tehničkom procesu utvrđivanja, obračuna i naplate ili prinudne naplate NP. Međutim, revizija nije našla da MF i druga ministarstava RS, daju JLS bilo kakve instrukcije, smjernice ili uputstva za upravljanje procesima utvrđivanja, obračuna i naplate, te kontrole naplate NP. Osim podzakonskih pravilnika kojima se utvrđuju pravila računovodstvenog i trezorskog načina finansijskog poslovanja javnih subjekata pa i JLS, nadležne republičke institucije ne pružaju JLS drugu podršku.

U vezi sa prethodnim nalazima revizija je utvrdila da MULS još od 2009. godine upravlja implementacijom “Strategije razvoja lokalne samouprave u RS 2009-2015” a provode je i referentne repubičke i lokalne institucije. Jedan od 5 strateških ciljeva predviđenih ovom strategijom jeste i Efektivno ostvarivanje punog obima izvornih nadležnosti JLS, sa odgovarajućim vlastitim izvorima finansiranja, resursima i imovinom. Za realizaciju ovog cilja, Strategija predviđa implementaciju dva paralelna programa: programa funkcionalne decentralizacije i programa fiskalne decentralizacije. U okviru ova dva programa su predviđeni i određeni operativni ciljevi, a koji su u direktnoj vezi sa upravljanjem NP na repubičkom i nivou JLS, i to: koncept višetipske lokalne samouprave, sa sektorskom preraspodjelom nadležnosti i poslova; osiguranje odgovarajućeg (većeg) učešća i udijela JLS u dodjeli koncesija i osiguranje efikasnog ubiranja povećanog obima NP JLS i dr.

Revizija je prepoznala da je provođenje i ostvarivanje funkcionalne i fiskalne decentralizacije JLS, kao i uvođenje modela višetipske organizacije JLS u RS, jedan od najznačajnijih preduslova za reformu prihoda JLS, preciznije, uspješnije i funkcionalnije



razgraničenje republičkih i lokalnih nadležnosti, formiranja preko potrebnih registara i upravljanja činjeničnim stanjima na terenu.

Iako je MULS radilo na realizaciji ovih i drugih operativnih ciljeva, te je tokom 2010. godine uradilo funkcionalnu analizu provođenja ove strategije u pojedinim sektorima u cilju podrške višetipksom modelu organizacije JLS, revizija je našla da nije došlo do realizacije navedenih strateških i operativnih ciljeva i programa.

Pojedine JLS ističu potrebu provođenja ove strategije, decentralizaciju JLS i davanja sistematično uređenih i nadziranih funkcionalnih i fiskalnih nadležnosti i autonomije JLS. Nadležni u JLS ističu i potrebu sveobuhvatne analize i praćenja NP u kojoj bi se jasno odgovorilo na pitanja: šta je cilj i razlog postojanja malih, srednjih i velikih JLS; svrha i pravni osnov naplate pojedinih NP; koja se tačno činjenična i pravna stanja taksiraju i opterećuju pojedinim NP; koje su razlike između pojedinih NP koje su veoma slične, a opterećujuće; koje tačno usluge i javna dobra JLS pružaju građanima i poslovnim subjektima za ovako ubrane prihode; ili da li postoji mogućnost uvođenja novih NP (npr. naknada za nekorišteno privatizovano zemljište i objekte ili eko-takse za zagađivače životne sredine ili takse za izmjenjene bio-uslove života i sl.).

Ovakvim pristupom ističu, kreirala bi se transparentna i pozitivna atmosfera za investicije i privredni život u JLS, naročito u onim manjim JLS koje raspolažu pojedinim prirodnim resursima.

3.3.2 Priroda i svrha neporeskih prihoda Revizija je našla da su postojeći NP u RS uglavnom mješavina prihoda po raznorodnim čak i nespojivim materijalnim i pravnim osnovama koji su stavljeni u jednu pravnu normu, jednu naknadu ili taksu i koji se često obračunavaju i naplaćuju u okviru jedne te iste i nedovoljno uređene procedure.

MF, kao ni druga ministarstva RS nisu učinile dostupnim uređene i ažurirane registre činjeničnih stanja u RS, i na nivou pojedinih JLS, koji su osnov za bilo kakvo dizajniranje, uvođenje i utvrđivanje, a kasnije i praćenje efekata pojedinih NP.

Bez ovih podataka JLS, a i republički organi uprave nemaju dovoljno pouzdanih i sistematičnih informacije na osnovu kojih bih mogli pratiti i evaluirati efekte postojanja NP. Niti procjenjivati opravdanost njihovog uvođenja u konkretnoj JLS ili planirati njihovu naplatu ili sagledavati potrebu dizajniranja i uvođenja novih NP.

Zbog ovih nedostataka Vlada RS i MF nisu u mogućnosti da uvide: koji postojeći NP i njihove prirode više uopšte ne odgovaraju pravnim i

ekonomskim uslovima poslovanja privrede i JLS (npr. naknade za korištenje javnih dobara (KN), naročito u dijelu koji se odnosi na komunalnu infrastrukturu; takse za reklame i vitrine, itd.)

u kojim NP se mješaju koncesione, administrativne, ekološke i druge prirode i pravni osnovi njihovog definisanja i kasnijeg utvrđivanja (npr. naknade za mineralne sirovine i izvore vode, itd.);

koji NP nisu dobro definisani u odnosu na činjenično i pravno stanje na koje se žele primjeniti i svrhu koju žele postići (npr. tzv. naknade za korišćenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje električne energije, itd.);

koji NP se preklapaju i dupliraju u svojim činjeničnim i/ili pravnim stanjima (npr. naknada za uređivanje i opremanje građevinskog zemljišta i jednokratna renta, KN; taksa za isticanje firmi i reklame, itd).

Mnoge naknade i takse uprkos njihovoj koncesionoj, ekološkoj, rentnoj ili ugovornoj prirodi i dalje se posmatraju kao administrativni prihodi kao što su takse za reklamne panoe,


22


vitrine, naknade za korištenje obala i dr. površina podobnih za dugoročni zakup ili koncesiju (npr. parkinzi, tržnice, itd), naknade za mineralne vode ili sirovine itd.

S druge strane, NP koji imaju čistu administrativnu prirodu često se neopravdano pretvaraju u ugovorne odnose na koje JLS čak plaćaju i PDV i koji kao takvi nemaju efektne administrativne mehanizme prinudne naplate. Revizija je utvrdila da u JLS u RS postoji raznovrsna praksa utvrđivanja, tretiranja i naplate KT za korištenje javne površine. U nekim JLS ovaj prihod se utvrđuje, obračunava i naplaćuje na osnovu ugovora o zakupu, uz izdavanje lokacijskih uslova (ranije urbanistička saglasnost). U nekim JLS se ovaj prihod utvrđuje kroz ugovor o zakupu, ali se uz njega donose rješenja o utvrđivanju KT, te dolazi do paradoksalne situacije da ovi prihodi nastaju kao zakup, a tretiraju i naplaćuju kao administrativna KT. Gotovo ni u jednoj JLS, revizija nije našla rješenja kojim se na prvom mjestu uspostavlja pravo zauzimanja javne površine, a tek onda rješavaju urbanistički uslovi i izdaju rješenja o utvrđivanju takse. Iako JLS kontra-argumentuju da jesu, navedeni lokacijski uslovi teško da mogu biti pravni osnov za zauzimanje javne površine ili isticanje vitrine, obzirom da se dešavaju u javnom prostoru i na javnoj površini (a ne na privatnoj svojini), ali mogu biti urbanistički uslov. U svim ovakvim situacijama, ugovor o zakupu je, pravno nemoguća primjena ovog pravnog instituta na javnu površinu kao takvu (Studija slučaja 1)19.

Sve slabosti u dizajniranju sistema NP upravo se vide u ovom nedovoljno jasnom razdvajanju pravnih priroda pojedinih prihoda koji imaju čisto administrativnu prirodu i samim tim administrativnu i efektivnu prinudnu naplatu, od prihoda koji nastaju na činjeničnim stanjima za koje je racionalnija i prirodnija primjena obligacionih, koncesionih ili ekoloških pravnih instituta. Tako se u praksi dešava da javna površina gradske ulice, koja nije pogodna da bude predmet zakupa ili eventualno koncesije, bude iznamjljena u zakup, a da se kopovi kamenih agregata koji su po prirodi koncesiono dobro i mogu biti korišteni jedino kroz ugovor, daju na korištenje administrativnim rješenjima bez koncesionih ugovora.

Revizija je utvrdila i da pojedini NP imaju kompleksnu prirodu i svrhu postojanja. Kao najčešći primjer se navodi tzv. naknada za korišćenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje električne energije. Ovaj NP u svojoj prirodi objedinjuje i neku vrstu protunaknade JLS za potopljeno ili prokopano zemljište i infrastrukturu koji se više ne mogu koristiti, naknadu za proizvodnju električne energije iz hidro ili termo izvora koji se nalaze na teritoriji te JLS. Ali i ekološku naknadu za izmjenjene biološke, meteorološke i životne uslove, kao i naknadu za zagađenje vode, zemlje i vazduha.

Kako su nejasne prirode ovog NP, tako je i netransparentan način i ishod obračuna koji se vrši u EP RS (HE i TE), a na koji JLS ne mogu nikako uticati. Vrlo je slična situacija i sa naknadama i taksama za korišćenje šumskog bogatstva sa teritorija pojedinih JLS i sa korišćenjem poljoprivrednog zemljišta, gdje je situacija još netransparentnija.

U sistemu NP u RS postoje i oni NP koji se zasnivaju na infrastrukturnim dobrima kojima upravljaju javna komunalna preduzeća u JLS, a čiji su vlasnici ili JLS ili komunalna preduzeća. Ovdje se kao primjer navodi naknada za korištenje javnih dobara od opšteg interesa (KN). Prakse utvrđivanja, obračuna i naplate ove naknade pokazuje da gotovo sve JLS u RS vrše usluge za svoja komunalna preduzeća, naplaćujući građanima i poslovnim subjektima korištenje infrastrukturnih dobara kao što su kanalizacija, vodovod, rasvjeta, kontejneri, ljetnje i zimsko čišćenje ulica, iako to oni već jednom plaćaju komunalnim preduzećima u cijeni usluga za isporučenu komunalnu uslugu korištenjem isti tih infrastrukturnih dobara.

19 Prilog br. 8 – Studija slučaja 1 – Komunalne takse (KT)



Revizija je utvrdila i da se činjenični i pravni osnovi za utvrđivanje i obračun nekih NP, kao npr. naknade za korištenje javnih dobara (KN), naknade za uređivanje i opremanje građevinskog zemljišta i zemljišne rente, vrlo često dupliraju i preklapaju. I ovdje u suštini problema leži nerazrjašena pravna priroda i svrha pojedinih naknada, kao i iracionalna želja da se jednom naknadom obuhvati više činjeničnih i pravnih situacija. Revizija je našla da se činjenica postojanja nekog infrastrukturnog dobra, npr. komunalne vodovodne instalacije ili odvoza smeća, uzima kao osnov za obračun nekoliko različitih naknada koji se dešavaju u različita vremena. Tako se ove dvije činjenice (vodovod i odvoz smeća) naplaćuju i u naknadi za uređivanje i opremanje građevinskog zemljišta prilikom gradnje objekta, te ulaze u opis pogodnosti zemljišne rente koja se takođe naplaćuje prilikom izgradnje objekta, ali se onda pojavljuju i kao osnov plaćanja trajne KN i na kraju u cijeni same usluge odvoza smeća ili potrošnji vode (Studija slučaja 2)20.

20 Prilog br. 9 – Studija slučaja 2 - Naknada za korišenje komunalnih dobara od opšteg interesa (KN)


24


4 ZAKLJUČCI Kako bi se obezbjedio dugotrajan i efikasan održiv razvoj JLS, od izuzetnog je značaja dobro upravljanje NP JLS. NP su u finanisiranju JLS veoma značajni. NP nisu svi u potpunosti pod ingerencijom JLS, jer se određeni prihodi dijele između budžeta RS i budžeta JLS i naplata određenih NP se vrši kroz tu raspodjelu. JLS na obračun i naplatu određenih vrsta NP, koji su dosta značajni u strukturi, nemaju direktnog uticaja. JLS i za one NP koji su u njihovoj direktnoj nadležnosti, imaju ograničenu autonomiju za njihovo utvrđivanje i nemaju adekvatne mehanizame za njihovu naplatu i prinudnu naplatu. JLS nemaju mogućnost da utiču na visinu ključnih izvora finansiranja, osim na neke lokalne takse i naknade.

Nakon predstavljanja nalaza u ovoj reviziji učinka može se izvesti osnovni/generalni zaključak za utvrđivanje i naplatu NP JLS u RS.

U upravljanju neporeskim prihodima nije osiguran sistemski pristup i stvorene pretpostavke za balansirano uvažavanje ograničenih mogućnosti poreskih obveznika i naraslih potreba građana lokalnih zajednica.

4.1. Planiranje neporeskih prihoda nije zasnovano na odgovarajućim osnovama i pretpostavkama. JLS često planiraju NP u većem iznosu od realno mogućeg prilagođavajući ih rashodovnoj strani budžeta, a ne stvarnom stanju na terenu. Planiranje NP JLS uglavnom vrše bez prethodnih analiza, evaluacija i registrovanja stvarnih aktivnosti i mogućnosti na terenu i bez sagledavanja realnih osnova za njihovo ostvarivanje. JLS najčešće nemaju dostupne podatke o NP neophodne za planiranje od drugih institucija sa republičkog nivoa. Planiranje pojedinih vrsta NP je moguće samo uz potpunu saradnju sa drugim organizacijama (PU RS, ''Šume RS'', Komisija za koncesije RS i sl.). Obzirom da navedene oganizacije ne dostavljaju ili nisu u mogućnosti obezbijediti nedostajući dio podataka i informacija, nepotpuna evidencija otežava sistem praćenja, a samim tim i planiranja NP. Postojeći način planiranja NP u JLS ne olakšava buduće projekcije i planiranje NP, kao i uspješno upravljanje i raspolaganje NP.

JLS za određene vrste NP određuju stopu, odnosno način i mjerila za utvrđivanje visine iznosa, pri čemu je veoma često zakonom već ograničena visina stope, odnosno određuje se najniži i najviši iznos takse ili naknade. Na visinu jednog broja naknada JLS nemaju nikakav uticaj, jer se iste obračunavaju i naplaćuju u skladu sa zakonskim propisima, a prihod od istih je strogo namjenski (kao što su: sredstva od prodaje šumskih sortimenata za razvoj nerazvijenih dijelova opštine, naknade za korišćenje mineralnih sirovina, naknade za korišćenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje električne energije i dr.).

Komunikacija i razmjene dokumenata i podataka između različitih odjeljenja JLS uključenih u proces od utvrđivanja obaveze do kontrole naplate i reagovanja na nenaplaćene obaveze nije u potpunosti uspostavljena. JLS uglavnom imaju pomoćne softvere za praćenje i kretanje dokumentacije između odjeljenja, međutim ti pomoćni softveri najčešće nisu u upotrebi.

Postojeća organizacija utvrđivanja NP, nekorištenje pomoćnih softvera, loša komunikacija i razmjena dokumenata i podataka u JLS utiču na naplatu NP, ali i na čitav sistem NP.

4.2. Jedinice lokalne samouprave ne raspolažu adekvatnim mehanizmima i alatima za uspješnu naplatu neporeskih prihoda. JLS imaju interne propise i procedure za naplatu i kontrolu naplate NP. Interni propisi prema iskustvima JLS u radu, nisu sami po sebi barijera uspješnosti naplate NP. Prema



iskustvima JLS u radu problem uspješne naplate, a i kontrole naplate NP je nedostatak raspoloživih mehanizama i mjera u nadležnosti JLS. JLS koriste različite mehanizme i provode različite aktivnosti za naplatu i kontrolu naplate NP. Aktivnosti i mjere koje JLS imaju i preduzimaju na naplati taksi i naknada ne predstavljaju dovoljne mehanizme za efikasniju naplatu istih. JLS nemaju poreska ovlaštenja što im dodatno otežava naplatu obaveza od građana i poslovnih subjekata po osnovu taksi i naknada. Dosadašnja praksa u naplati prihoda ukazuje da je mnogo bolja naplata kod onih prihoda gdje postoji organizovan određeni mehanizam kontrole i naplate prihoda (PP).

U JLS, kao i na nivou RS nema baza i registara NP i obveznika NP. Zatim, JLS nisu u potpunosti dostupne evidencije i baze popisanih prirodnih bogatstava, komunalne infastrukture, imovine i nepokretnosti, niti su isti jasno raspodjeljeni između republičkog i lokalnog nivoa. Na lokalnom nivou nije jasan odnos lokalnih komunalnih preduzeća i lokalnih uprava, kao i raspodjela i način upravljanja imovinom, a obzirom da imovina predstavlja osnov za utvrđivanje NP sve ovo predstavlja dodatno opterećenje za uspješno upravljanje NP JLS u RS. U nedostatku krucijalnih elemenata, registara, praksi i procesa savremenog poslovanja, JLS nemaju i ne mogu da imaju realnu i pouzdanu sliku o stanju i potencijalnim NP. Ne mogu da prate trendove NP, probleme i rizike u procesu utvrđivanja i naplate neporeskih obaveza.

Između ostalih preduslova za uspješno upravljanje NP u JLS, vidjeli smo da u JLS ne postoji uspješan i potpun sistem informisanja i praćenja NP koji bi podrazumijevao informisanje na relaciji JLS – ministarstva u Vladi RS (ili republičke organizacije). Takođe, građani i poslovni subjekti nisu u potpunosti informisani o značaju i namjeni NP. Oni nisu upoznati šta dobijaju, odnosno koju pogodnost će imati za određenu taksu ili naknadu, a što bi doprinijelo boljoj naplati NP i uspješnijem upravljanju NP. Potpun sistema informisanja sa kompletnim i ažurnim podacima, u uslovima kada JLS nemaju potpunu kontrolu nad NP, može dati određene efekte u smislu vršenja uporednih analiza (cost-benefit). Takav sistem trenutno nije uspostavljen, čime je protok bilo kakvih značajnijih informacija usporen i u nekim slučajevima onemogućen.

4.3. Praćenje i evaluacija neporeskih prihoda nisu zastupljeni na nivou ukupnog sistema, ali ni na nivou prihoda u jedinicama lokalne samouprave. Revizija je utvrdila da NP, kao i prakse njihovog dizajniranja, utvrđivanja i naplate na nivou RS i JLS nisu nikada bili predmet sveobuhvatne i temeljite analize i evaluacije od strane ministarstava RS i Vlade RS. Vlada RS i MF kao odgovorni fiskalni autoriteti nisu nikada izvršili ozbiljnu i cjelovitu analizu, evaluaciju i preispitivanje postojećih NP. Niti su ih prilagodili novim izmjenjenim ekonomskim i političkim uslovima života i novim odnosima između javnog i privatnog sektora, a niti uslovima u kojima rade JLS. Nema sveobuhvatnog praćenja NP od strane Vlade RS i MF. Nadležna ministarstva RS parcijalno prate NP i parcijano preduzimaju mjere, u smislu utvrđivanja, povećanja ili smanjenja određenih taksi ili naknada.

U Vladi RS postoje dva reformska procesa koja mogu značajno doprinijeti i uticati na uređivanje sistema NP u RS. Jedan od procesa je PUP – procjena uticaja propisa koji se dešava u MEO i koji proizvodi obećavajuće pravne i ekonomske evaluacije uticaja i izmjene postojećih propisa ili uticaja novih na privredne i životne tokove u RS. Međutim, PUP još uvijek nije rađen za postojeće propise o NP JLS u RS, iako je proces PUP zakonska obaveza za ministarstva i Vladu RS pri donošenju novih i preispitivanja postojećih propisa, pa tako i propisa koji se odnose na NP.

Drugi proces koji može značajno doprinijeti uređivanju sistema NP u RS je realizacija određenih programa i operativnih ciljeva definisanih u “Strategiji razvoja lokalne samouprave u RS 2009-2015” koju implementira MULS, zajedno sa drugim republičkim i lokalnim organima. Programi koji mogu značajno uticati na sistem NP su program


26


funkcionalne i fiskalne decentralizacije. Iako je MULS radilo na realizacije ovih programa i operativnih ciljeva, te je tokom 2010. godine uradilo funkcionalnu analizu provođenja ove strategije u pojedinim sektorima u cilju podrške višetipksom modelu organizacije JLS, revizija je našla da nije došlo do realizacije navedenih strateških i operativnih ciljeva i programa.

Revizija je utvrdila da ni JLS nisu radile analize i evaluacije o tome koje sve postojeće NP mogu i trebaju ubirati na teritoriji svoje lokalne zajednice. Međutim, ovakva jedna analiza na nivou JLS, pogotovo onih srednjih i malih, je gotovo nemoguća zbog svih ranije opisanih nedostataka i neuređenosti cjelokupnog sistema NP u RS.

JLS i MF nisu analizirali da li su osnovi postojećih NP opravdani i argumentovani i koji je suštinski i racionalni cilj i razlog postojanja i naplate pojedinih naknada i taksi. Vrlo često nije jasno koje tačno usluge i javna dobra JLS pružaju građanima i poslovnim subjektima za ovako ubrane prihode (npr. zemljišna renta, KN, naknada za korištenje građevinskog zemljišta, naknada za uređivanje zemljišta, i dr.). Takođe, slučaj je da se dvije ili tri KT odnose na suštinski istu činjenicu i da JLS građanima i poslovnim subjektima mogu teško objasniti razliku između pojedinih KT koje su veoma slične i opterećuju privredu.

Nejasnoća prirode i svrhe postojećih NP, kao i način utvrđivanja i naplate pojedinih vrsta NP doprinose izbjegavanju plaćanja NP od strane građana i poslovnim subjekata. Postojeći procesi koji se dešavaju u ministarstvima RS i parcijalno praćenje i evaluacija NP imaju značajan uticaj na uspješnost upravljanja NP JLS u RS i na ukupan privredni ambijent u RS.



5 PREPORUKE Upravljanje NP je od velike važnosti, kako za JLS, tako i za sagledavanje cjelokupnog fiskalnog sistema RS i stvaranja poslovnog ambijenta u RS. Važnost NP posebno dobija na značaju, s jedne strane, jer su sredstva budžeta JLS veoma ograničena, a s druge strane realni sektor opterećen raznim poreskim i neporeskim obavezama. Budžeti JLS, kao najvažniji instrumenti ispunjavanja zakonom previđenih nadležnosti, često nisu u mogućnosti da zadovolje sve potrebe građana i sve poslove iz nadležnosti JLS, a da s druge strane obezbijede lokalni ambijent privlačnim za ulaganja i investicije.

Nakon provedene studije, revizija nudi preporuke čijom implementacijom bi se obezbijedilo uspješnije upravljanje NP. Problemi u JLS na upravljanju NP su veoma slični, te se preporuke iz ove studije odnose na sve JLS, Vladu RS i nadležna ministarstva koja regulišu, odnosno kreiraju fiskalni i ''parafiskalni'' sistem RS.

Preporuke u ovoj studiji su dizajnirane po nivoima vlasti u RS, i to preporuke koje se odnose na Vladu RS i nadležna ministarstva i preporuke za JLS.

5.1. Preporuke za Vladu RS i nadležna ministrastva Vlada RS i nadležna ministarstva u postupku utvrđivanja i naplate neporeskih prihoda, u skladu sa svojim ulogama, nadležnostima i odgovornostima, trebalo bi da:

Uspostave registar svih ''parafiskalnih'' davanja u kome će biti evidentirana sva davanja koja su regulisana zakonima, odnosno drugim propisima, a predstavljaju prihod budžeta RS, budžeta JLS, fondova i drugih korisnika javnih prihoda.

Usklade republičke i lokalne nadležnost, prioritete i kapacitete u upravljanju NP. Koristeći raspoložive resurse i kapacitete, iznađu nove modele za naplatu i kontrolu naplate NP JLS. Kako bi se blagovremeno preduzimale mjere na poboljšanju upravljanja NP važno je uspostaviti sveobuhvatno praćenje NP. Neophodno je preispitati postojeće NP i izvršiti cjelovitu analizu i ocjenu opravdanosti, racia i cilja postojanja, kao i međusobne odnose i dupliranje zakonskih propisa i osnova za utvrđivanje i obračun NP.

Poboljšaju komunikaciju i informisanje, ali i razmjenu iskustava i praksi između republičkih i lokalnih organa uprave. Ovo podrazumijeva komunikaciju i informisanje pri dizajniranju i uvođenju NP i preispitivanju postojećih, ali i pri utvrđivanju i naplati NP. Neophodno je iznaći rješenja da svim republičkim organima uprave i JLS budu dostupne ažurirane baze/registri prirodnih bogatstava, komunalne infrastrukture, imovine i nepokretnosti, i dr. baze/registri, jer su to osnovni preduslovi za uspješno upravljanje NP.

Koriste proces procjene uticaja propisa (PUP), koji je i zakonska obaveza za sva ministarstva RS, prilikom dizajniranja i uvođenja novih NP i donošenja novih zakonskih propisa. Ovaj proces procjene uticaja propisa (PUP) koristiti i kako bi preispitali postojeće NP i izmjene i dopune zakonskih propisa. Procesom procjene uticaja propisa (PUP) bi uticali na poboljšanje u upravljanju NP u RS, ali i na balansirano uvažavanje ograničenih mogućnosti poreskih obveznika i naraslih potreba građana lokalnih zajednica.

Realizuju programe i operativne ciljeve definisane u ''Strategiji razvoja lokalne samouprave u RS 2009-2015'', a koji su u direktnoj vezi sa upravljanjem NP JLS (programi funkcionalne i fiskalne decentarlizacije, kao i operativni ciljevi koji su u direktnoj vezi sa ovim programima).


28


5.2. Preporuke za jedinice lokalne samouprave Jedinice lokalne samouprave u pogledau utvrđivanja i naplate neporeskih prihoda, u skladu sa svojim nadležnostima i odgovornostima, trebalo bi da: Planiranje NP zasnivaju na realnim osnovama. Za ovakvo planiranje su

neophodne analize, evaluacije i registrovanje stvarnih aktivnosti i mogućnosti na terenu. Takođe, neophodna je dostupnost podataka od drugih organa i organizacija, kako republičkih, tako i lokalnih.

U potpunosti uspostave komunikaciju i razmjenu dokumenata i podataka između različitih odjeljenja JLS uključenih u proces od utvrđivanja obaveze, evidentiranja, do naplate i kontrole naplate NP.

Ažuriraju postojeće i uspostave nedostajuće baze/registre o NP, obveznicima, imovini i drugim činjeničnim osnovama za utvrđivanje i obračun NP, koji su u nadležnosti JLS. Baze/registre učine dostupnim za sve zainteresovane strane (republičke organe uprave, druge JLS, građane i poslovne subjekte i dr. organizacije i institucije).

Poboljšaju transparentnost i informisanost u JLS. Građani i poslovni subjekti trebaju da imaju informacije o načinu utvrđivanja, naplate, trošenja i uticaju NP na poboljšanje uslova života i zadovoljenja javnih potreba na teritoriji određene lokalne zajednice.

Vođa revizorskog tima

Daliborka Kovačević



6 PRILOZI

Prilog br. 1 - Lista referenci - popis akata

1. Zakon o budžetskom sistemu RS (''Sl.glasnik RS'', broj 121/12) – pestaje da važi Zakon o budžetskom sistemu RS (''Sl.glasnik RS'' – prećišćeni tekst, broj 54/08, 126/08 i 92/09)

2. Zakon o lokalnoj samoupravi (''Sl.glasnik RS'', broj 101/04, 42/05, 118/05, i 98/13) 3. Zakon o administrativnim taksama (''Sl.glasnik RS'', broj 100/11) 4. Zakon o komunalnim taksama(''Sl.glasnik RS'', 04/12) – prestaje da važi Zakon o

komunalnim taksama (''Sl.glasnik RS'', broj 21/77, 35/88 i 26/89) 5. Zakon o uređenju prostora i građenju (''Sl.glasnik RS'',broj 40/13) – prestaje da važi Zakon

o uređenju prostora i građenja 55/10) 6. Zakon o naknadama za korišćenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje električne energije

(„Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 85/03, 75/10 i 78/11) 7. Zakon o građevinskom zemljištu (''Sl.glasnik RS'', broj 112/06) – prestaje da važi, osim

člana 44 8. Zakon o šumama („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 75/08) 9. Zakon o rudarstvu („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 107/05, 75/10 i 59/12) 10. Zakon o komunalnim djelatnostima (''Sl.glasnik RS'', broj 124/11) - prestaje da važi Zakon o

komunalnim djelatnostima (''Sl.glasnik RS'', broj 11/95,18/95 i 51/02) 11. Zakon o komunalnoj policiji (''Sl.glasnik RS'', br.28/13) – prestaje da važi Zakon o

komunalnoj policiji (''Sl.glasnik RS'', br.85/03) 12. Zakon o republičkoj upravi(''Sl.glasnik RS'', broj 118,08, 11/09, 74/10, 86/10, i 24/12) 13. Zakon o računovodstvu i reviziji RS (''Sl.glasnik RS'', 36/09, 52/11) 14. Zakon o poreskom postupku (''Sl.glasnik RS'', broj 102/11) - prestje da važi Zakon o

poreskoj upravi RS – prećišćeni tekst (''Sl.glasnik RS'', broj 112/07) 15. Ispravka zakona o poreskom postupku (''Sl.glasnik RS'', broj 108/11) 16. Zakon o zaštiti od požara („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 16/95, 16/02, 2/05,

1/08, 6/09 i 71/12) 17. Zakon o poljoprivrednom zemljištu (''Sl.glasnik RS'', broj 93/06, 86/07, 14/10 i 5/12) 18. Zakon o vodama (''Sl.glasnik RS'', broj 50/06) 19. Zakon o unutrašnjem platnom prometu („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 52/12) 20. Naredba o uplaćivanju određenih prihoda budžeta Republike, opština i gradova i fondova

(„Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 75/12 i 124/12) 21. Uredba o uslovima i načinu plaćanja gotovim novcem („Službeni glasnik Republike Srpske“,

broj 86/12) 22. Pravilnik o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i primjeni kontnog plana za korisnike

prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova (Sl.glasnik RS, broj 90/10) 23. Pravilnik o računovodstvu, računovodstvenim politikama i računovodstvenim procjenama

za budžetske korisnike u RS (''Sl.glasnik RS'', broj 127/11) 24. Pravilnik o finansijskom izvještavanju za korisnike prihoda budžeta republike, opština,

gradova i fondova(''Sl.glasnik RS'',broj 16/11, 126/11) 25. Pravilnik o načinu prikupljanja, kriterijumima za raspodjelu sredstava i postupku korištenja

sredstava posebnih namjena za šume („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 68/12)

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/Zakon%20o%20naknadama%20za%20koristenje%20prirodnih%20resursa%20u%20svrhu%20proizvodnje%20elektricne%20energije%2085%2003.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/Zakon%20o%20naknadama%20za%20koristenje%20prirodnih%20resursa%20u%20svrhu%20proizvodnje%20elektricne%20energije%2085%2003.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/Zakon%20o%20sumama%2075-08.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/Zakon%20o%20rudarstvu%20slgl%2059%202012.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/SL.GLbr.071.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/SL.GLbr.071.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/Zakon%20o%20unutrasnjem%20platnom%20prometu%20slgl%2052%202012.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/naredba_o_uplacivanju_odredjenih_vrsta_prihoda_budzeta_Republike_gradova_i_fondova_57_12.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/naredba_o_uplacivanju_odredjenih_vrsta_prihoda_budzeta_Republike_gradova_i_fondova_57_12.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/pravilnici/Uredba%20o%20uslovima%20i%20nacinu%20placanja%20gotovim%20novcem%20slgl%2086%202012.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/pravilnici/Uredba%20o%20uslovima%20i%20nacinu%20placanja%20gotovim%20novcem%20slgl%2086%202012.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/pravilnici/Pravilnik%20o%20nacinu%20prikupljanja%20kriterijumima%20za%20raspodjelu%20sredstava%20i%20postupku%20koristenja%20sredstava%20posebnih%20namjena%20za%20sume%20SLGL%2068%202012.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/pravilnici/Pravilnik%20o%20nacinu%20prikupljanja%20kriterijumima%20za%20raspodjelu%20sredstava%20i%20postupku%20koristenja%20sredstava%20posebnih%20namjena%20za%20sume%20SLGL%2068%202012.pdf


30


26. Pravilnik o evidenciji uskladištenih šumskih drvnih sortimenata na postrojenjima za preradu drveta („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 13/09)

27. Podzakonska akta i procedure Ministarstva finansija, Ministarstva lokalne uprave i samouprave i Ministarstva za ekonomske odnose i regionalnu saradnju

28. Podzakonska akta i procedure JLS - Brod, Trebinje, Višegrad, Zvornik, Novi Grad, Gradiška, Doboj i Prijedor (Odluke, Pravilnici, Uputstva, Zaključci, Programi o naplati i namjenskom utrošku NP), i dr.

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/pravilnici/Pravilnik%20o%20evidenciji%20uskladistenih%20sumskih%20drvnih%20sortimenata%20na%20postrojenjima%20za%20preradu%20drveta%201309.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/pravilnici/Pravilnik%20o%20evidenciji%20uskladistenih%20sumskih%20drvnih%20sortimenata%20na%20postrojenjima%20za%20preradu%20drveta%201309.pdf



Prilog br. 2 – Struktura budžetskih prihoda JLS u RS

Ostvareno - KM

2010. 2011. 2012. 2013. Neporeski prihodi (NP) 151696962 148991838 151288935 156508588 Poreski prihodi (PP) 339721024 390221589 372710034 342493200 Indirektni porezi (IP) 280406192 306628830 293135276 256670517 Direktni porezi (DP) 59314832 83592759 79574758 85822683 Ukupno (PP+NP) 491417986 539213427 523998969 499001788 Učešće NP u budžetskim prihodima (u %) 30 30 30 30 Učešće DP u budžetskim prihodima (u %) 10 15 15 15 Učešće IP u budžetskim prihodima (u %) 60 60 55 55



32


Prilog br. 3 – Trend kretanja budžetskih prihoda u 8 JLS (dat u KM)


500000

5500000

10500000

15500000

20500000

25500000

30500000

Budz_prihodi_Prijedor

Poreskiprihodi

Neporeskiprihodi

Grantovi itransferi

UKUPNO0

5000000

10000000

15000000

20000000

25000000

30000000

Budz_prihodi_Doboj

Poreskiprihodi

Neporeskiprihodi

Grantovi itransferi

UKUPNO

02000000400000060000008000000

1000000012000000140000001600000018000000

Budz_prihodi_Trebinje

Poreskiprihodi

Neporeskiprihodi

Grantovi itransferi

UKUPNO0

5000000

10000000

15000000

20000000

25000000

Budz_prihodi_Gradiška

Poreski prihodi

Neporeskiprihodi

Grantovi itransferi

UKUPNO



Prilog br. 3 – Trend kretanja budžetskih prihoda u 8 JLS (dat u KM)


0100000020000003000000400000050000006000000700000080000009000000

10000000

Budz_prihodi_Brod

Poreskiprihodi

Neporeskiprihodi

Grantovi itransferi

UKUPNO0

100000020000003000000400000050000006000000700000080000009000000

10000000

Budz_prihodi_Novi_ Grad

Poreski prihodi

Neporeskiprihodi

Grantovi itransferi

UKUPNO

0100000020000003000000400000050000006000000700000080000009000000

Budz_prihodi_Višegrad

Poreski prihodi

Neporeskiprihodi

Grantovi itransferi

UKUPNO0

2000000400000060000008000000

1000000012000000140000001600000018000000

Budz_prihodi_Zvornik

Poreski prihodi

Neporeskiprihodi

Grantovi itransferi

UKUPNO


34


Prilog br. 4 – % naplate u JLS_Prihoda od zakupa, Komunalnih taksi, Komunalne naknade, Jednokratne rente i Naknade za uređenje građevinskog zemljišta

Izvor podataka: Podaci iz upitnika popunjeni od nadležnih odjeljenja 8 JLS

75% 90%

65% 75%

50%

70%

50%

80%

Prihodi odzakupa

70% 70% 80%

35% 40%

90%

Komunalnetakse inaknade

25%

60% 65%

35% 25%

Naknada zakorištenjekomunalnih dobaraod opšteg interesa

70% 70% 80%

35% 40%

90%

Komunalnetakse inaknade

85%

55%

75% 80% 65% 60%

40% 50%

Naknada zauređenjegrađevinskogzemljišta



Prilog br. 5 – Trend kretanja prvobitno planiranih, konačno planiranih i ostvarenih NP u 8 JLS (dat u milionima KM)

Izvor podataka: Budžeti i Izvještaji o izvršenju budžeta JLS za period 2010-2013. godina

0

2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

2010. 2011. 2012. 2013.

NP_Prijedor

Prvobitan plan

Konačan_plan

Ostvarenje

0

2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

14000000

2010. 2011. 2012. 2013.

NP_Doboj

Prvobitan plan

Konačan plan

Ostvarenje

0

1000000

2000000

3000000

4000000

5000000

6000000

7000000

8000000

9000000

2010. 2011. 2012. 2013.

NP_Trebinje

Prvobitan plan

Konačan plan

Ostvarenje

5200000

5400000

5600000

5800000

6000000

6200000

6400000

6600000

6800000

7000000

2010. 2011. 2012. 2013.

NP_Gradiška

Prvobitan plan

Konačan plan

Ostvarenje


36


Prilog br. 5 – Trend kretanja prvobitno planiranih, konačno planiranih i ostvarenih NP u 8 JLS (dat u milionima KM)


0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

3500000

4000000

4500000

5000000

2010. 2011. 2012. 2013.

NP_Brod

Prvobitan plan

Konačan plan

Ostvarenje

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

3500000

4000000

4500000

5000000

2010. 2011. 2012. 2013.

NP_Višegrad

Prvobitan plan

Konačan plan

Ostvarenje

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

3500000

4000000

2010. 2011. 2012. 2013.

NP_Zvornik

Prvobitan plan

Konačan plan

Ostvarenje

1050000

1100000

1150000

1200000

1250000

1300000

1350000

1400000

2010. 2011. 2012. 2013.

NP_Novi_Grad

Prvobitan plan

Konačan plan

Ostvarenje



Prilog br. 6 –Ostvarenje Prihoda od zakupa i zemljišne rente, Komunalnih taksi i naknada i Naknada po raznim osnovama, posmatrano u 8 JLS (dato u %)

Zakup i renta_% ostvarenja

2010. 2011. 2012. 2013. Brod 135 55 35 45 Višegrad 145 95 230 100 Zvornik 85 70 70 80 Gradiška 80 140 100 90 Doboj 70 75 70 70 Prijedor 95 70 110 90 Trebinje 70 105 100 60 Novi Grad 90 100 95 115

Komunlane takse i naknade_% ostvarenja 2010. 2011. 2012. 2013. Brod 115 70 75 85 Višegrad 80 105 95 105 Zvornik 75 90 75 85 Gradiška 90 85 75 95 Doboj 90 85 60 65 Prijedor 85 70 95 100 Trebinje 105 100 95 112 Novi Grad 100 100 95 90

Naknade po raznim osnovama_% ostvarenja

2010. 2011. 2012. 2013. Brod 105 75 65 85 Višegrad 95 95 85 100 Zvornik 90 130 140 115 Gradiška 110 85 100 95 Doboj 95 80 80 85 Prijedor 90 90 85 85 Trebinje 100 95 110 110 Novi Grad 100 95 90 90



38


Prilog br. 7 – Ukupna potraživanja u 8 JLS po sonovu svih NP na dan 31.12.2013. godine GRAD/OPŠTINA: BROD

Odjeljenje/odsjek i odgovorna osoba koja je popunila upitnik:Odjeljenje za finansije

UPITNIK o potraživanjima po osnovu neporeskih prihoda

Podaci o potraživanjima po osnovu neporeskih prihoda

Ukupno potraživanja 31.12.2012. Zaduženje 2013.

Uplata potraživanja iz

2012.


2013.

Ukupno potraživanja 31.12.2013.

UKUPNA nesporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 924.049 1.767.665 - 796.779 1.894.936

UKUPNA sporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS - - - - -

UKUPNA potraživanja u vanbilansnoj evidenciji po osnovu neporeskih prihoda 4.120.352 43.491

34.001 4.129.842

GRAD/OPŠTINA: DOBOJ

Odjeljenje/odsjek i odgovorna osoba koja je popunila upitnik: Odjeljenje za finansije UPITNIK o potraživanjima po osnovu neporeskih prihoda




2012.


2013.


UKUPNA nesporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 4.269.711 2.656.572 1.413.760 2.020.953 3.491.570


UKUPNA potraživanja u vanbilansnoj evidenciji po osnovu neporeskih prihoda - - - - -

Izvor podataka: Upitnici popunjeni od strane Odjeljenja za finansije JLS



Prilog br. 7 – Ukupna potraživanja u 8 JLS po sonovu svih NP na dan 31.12.2013. godine GRAD/OPŠTINA: GRADIŠKA





2012.


2013.


UKUPNA nesporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 1.262.205 3.102.260 831.490 2.234.476 865.884

UKUPNA sporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 3.075.925 432.614 440.694 - 3.067.845


GRAD/OPŠTINA: PRIJEDOR

Odjeljenje/odsjek i odgovorna osoba koja je popunila upitnik:Odjeljenje za finansije UPITNIK o potraživanjima po osnovu neporeskih prihoda




2012.


2013.


UKUPNA nesporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 363.710 661.460 - 708.225 316.945

UKUPNA sporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 3.274.907 300.150 - 276.527 3.298.529




40


Prilog br. 7 – Ukupna potraživanja u 8 JLS po sonovu svih NP na dan 31.12.2013. godine GRAD/OPŠTINA: TREBINJE





2012.


2013.


UKUPNA nesporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 3.150.872 5.465.397 4.310.957 5.093.222 2.209.920



GRAD/OPŠTINA: VIŠEGRAD





2012.


2013.


UKUPNA nesporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 823.703 2.840.401 395.871 2.688.475 579.758






Prilog br. 7 – Ukupna potraživanja u 8 JLS po sonovu svih NP na dan 31.12.2013. godine GRAD/OPŠTINA: ZVORNIK





2012.


2013.


UKUPNA nesporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 1.407.060 172.488 119.715 685 1.448.003


UKUPNA potraživanja u vanbilansnoj evidenciji po osnovu neporeskih prihoda-

pomoćne evidencije - - - - 1.713.853 GRAD/OPŠTINA: NOVI GRAD

Odjeljenje /odsjek i odgovorna osoba koja je popunila upitnik: Odjeljenje za finansije UPITNIK o potraživanjima po osnovu neporeskih prihoda




2012.


2013.


UKUPNA nesporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 41.843 208.931 - 203.853 46.921

UKUPNA sporna potraživanja po osnovu svih neporeskih prihoda JLS 5.329 - - - 5.329

UKUPNA potraživanja u vanbilansnoj evidenciji po osnovu neporeskih prihoda 186.320 50.367 27.686 - 209.002



42


Prillog br. 8 – Studija slučaja 1 – Komunalne takse (KT)

Na osnovu Zakona o komunalnim taksama (u daljem tekstu: ZKT) i Odluke o komunalnim taksama, JLS imaju pravo i obavezu utvrđivanja komunalnih taksi. Komunalne takse utvrđuju na godišnjem iznosu ili srazmjerno vremenu korištenja, zavisno od vrste komunalne takse. Sve komunalne takse koje se mogu utvrđivati i naplatiti u JLS su u nadležnosti JLS, osim komunalne takse za isticanje poslovnog imena pravnog lica ili preduzetnika na poslovnim prostorijama gdje se postupak utvrđivanja, kontrole i naplate sprovodi u skladu sa propisima kojima se uređuje poreski postupak i gdje nadzor vrši PU RS.

Većina JLS ima dilemu oko utvrđivanja i naplate komunalnih taksi. U ranijem periodu praksa JLS je bila da se korištenje prostora na javnim površinama, ne/građevinskog zemljišta, postavljanje ljetnih i zimskih bašta, postavljanje reklama, reklamnih panoa, korištenje i postavljanje vitrina radi izlaganja robe i dr. dodjeljuje i tretira kao zakup, gdje se primjenjuju zakonski propisi obligacionog prava koji se odnose na zakup, dok je sada praksa različita zavisno od JLS. Jedan od problema sa kojima se suočavaju JLS je taj da ZKT u slučaju zauzimanja javne površine predviđa da ukoliko se za zauzetu javnu površinu naplaćuje zakup u skladu sa posebnim propisom, ne može se za korištenje tog istog prostora na javnoj površini naplatiti i komunalna taksa. U pogledu ostalih taksi ovaj zakon ne navodi ovakva ograničenja.

Praksa je takva da najveći broj JLS zaključuje ugovore o zakupu uz istovremeno donošenje rješenja o lokacijskim uslovima (ranije urbanističko rješenje ili mišljenje) i kod zauzimanja javnih površina (zimske i ljetne bašte, štandovi, kiosci, itd) i kod isticanje reklama na javnim i drugim površinama i kod izlaganje proizvoda u reklamnim vitrinama. Neke JLS pored zakupa i lokacijskih uslova izdaju i rješenja o utvrđivanju komunalne takse. Ovakvom praksom JLS stvaraju pravno nemoguće obligacione odnose i obaveze kako za sebe tako i za subjekte, a pored njih stvaraju pravno paralelne adminstrativne obaveze plaćanja taksi. Revizija je vrlo rijetko susretala praksu u kojoj JLS izdaju rješenja kojim se subjektu na prvom mjestu dozvoljava pravo zauzimanje javne površine ili postavljanje reklame ili vitrine.

U nekim JLS, administracija pored zakupa naplaćuje i odgovarajuću komunalnu taksu (za javnu površinu, ili reklamu ili vitrinu), a u nekim JLS smatraju da zakup ustvari zamjenjuje taksu, te je ne naplaćuju. U nekim JLS prihodi po ovom osnovu su jedino tretirani kao prihod od davanja u zakup objekata opštine, grada i ustanova. U nekim od tih JLS prihodi koji su nastali ovakvom primjenom neodgovorajućeg instituta zakupa, administracija tretira i knjiži kao prihode od zakupa i plaća na iste PDV, dok se u nekim ovakav prihod iako izvire samo iz zakupa tretira i knjiži kao komunalna taksa ili prihod od zemljišne rente.

Opet u drugim JLS prihod koji se naplaćuje po osnovu zakupa tretiraju se kao zakup i naplaćuju po propisima koji se odnose na zakup, a paralelno se tretiraju i kao prihodi od komunalnih taksi. U tim JLS često postoji i ugovor o zakupu i rješenje za određenu komunalnu taksu koja se i paralelno naplaćuje. Takođe, jedan broj JLS radi kombinovano, gdje se jednim korisnicima zauzimanja javnih površina, garaža postavljenih na neizgrađenom građevinskom zemljištu izdaju rješenja za komunalnu taksu, a drugim korisnicima se sklapaju ugovori o zakupu, a prihod od istih se tretira kao prihod od naknade za korištenje građevinskog zemljišta.



Prilog br. 9 – Studija slučaja 2 – Naknada za korišenje komunalnih dobara od opšteg interesa (KN) Na osnovu Zakona o komunalnoj djelatnosti i Odluke o komunalnoj naknadi, JLS imaju pravo i obavezu naplate KN.

Od posmatarnih 8 JLS koje su bile u fokusu posmatranja revizije 3 JLS nemaju Odluku o komunalnoj naknadi donesenu u skladu sa novim zakonom, niti istu utvrđuju, obračunavaju i naplaćuju fizičkim i pravnim licima. Ostalih 5 JLS imaju različite prakse utvrđivanja, obračuna i naplate iste.

Prilikom utvrđivanja KN JLS se suočavaju sa različitim problemima. Najprije, poblem JLS je utvrđivanje činjenica na osnovu kojih bi se obračunala i naplatila KN. JLS uglavnom nemaju baze podatka potrebne za obračun KN, iako uglavnom imaju predviđeno vođenje registra obveznika KN, najčešće se ne navodi sadržina samog registra, tj. koji podaci su neophodni o obvezniku KN kako bi naplata bila što efikasnija i efektivnija, a i sami registri se ne vode ili su djelimični.

Sljedeći problem sa kojim se JLS soačavaju u procesu utvrđivanja, a samim tim i obračuna i naplate KN je pitanje ko se smatra obveznikom KN. Naime, u članu 24. Zakona se navodi da su obveznici KN vlasnici stambenog, poslovnog ili drugog prostora, nosioci stanarskog prava, zakupci stambenog, poslovnog ili drugog prostora, odnosno fizička i pravna lica koja su korisnici objekata i uređaja zajedničke komunlane potrošnje. JLS nailaze na poteškoće u naplati KN kao jednog od izvora održavanja objekata i uređaja komunlane potrošnje, prije svega jer Sudovi u više navrata u upravnim sporovima protiv konačnih pojedinačnih upravnih akata u predmetima određivanja KN obveznicima stao na stanovište da su samo efektivni korisnici objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje obveznici KN. Dok su po mišljenju suda KN oslobođeni oni obveznici čiji se prostori trenutno ne koriste od njih samih, niti su izdati pod zakup. S tim u vezi se postavlja pitanje, da li se KN može naplatiti samim tim što je neko vlasnik prostora ili je potrebno da se taj prostor efektivno koristi i da na taj način nastaje obaveza plaćanja KN? Suprotno od tumačenja suda, a i kako se u pomenutom Zakonu navodi, nadležno Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju je dalo tumačenje da su obaveznici KN svi vlasnici stambenog, poslovnog ili drugog prostora bez obzira da li se on efektivno koristi ili ne.

Sredstva od KN koriste se isključivo za obavljanje komunalne djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje, i to za čišćenje javnih površina u naselju, uređivanje i opremanje javnih zelenih i rekreacionih površina, održavanje, popravku i modernizaciju ulica, pločnika, objekata za javnu rasvjetu, vertikalnu i horizontalnu signalizaciju, odvođenje atmosferskih voda i drugih padavina sa javnih površina i održavanje i popravku javne rasvjete u naselju kojom se osvjetljavaju saobraćajnice i druge javne površine u naselju. Iz navedenih razloga obveznici KN smatraju da ne trebaju da plaćaju KN ukoliko ne koriste pogodnosti koje se finanisiraju iz KN, navedene naprijed u tekstu.

Dodatni problem predstavlja i primjena tri Zakona i to: Zakona o komunalnim djelatnostima, Zakona o uređenju prostora i građenja i Zakona o porezu na nepokretnosti, na osnovu kojih se po istim osnovama i mjerilima, odnosno skoro na isti način vrši obračun visine iznosa naknada – poreza koji se utvrđuju za poreske obveznike u skladu sa pomenutim zakonskim propisima, odnosno da se visina naknada utvrđuje u zavisnosti od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga. Sama Vlada RS, u domenu oporezivanja nepokoretnosti u RS, je bila predvidjela da preispita metodologiju koja je korišćena pri procjeni tržišne vrijednosti nepokretnosti, kao osnovice za obračun poreza na nepokretnostoi, sa ciljem utvrđivanja tržišne (fer) vrijednosti nepokretnosti poreskih obveznika. Zatim, prilikom izrade i donošenja Zakona o porezu na nepokretnosti bilo je najavljeno ukidanje KN, koje JLS ipak i dalje naplaćuju. Iz tog razloga od strane Vlade RS je bilo najavljeno i preispitivanje primjene ovog zakona sa aspekta naplate KN.21

21 Ekonomska politika RS za 2013. godinu

utvrđivanje i naplata neporeskih prihoda jedinica ... · izvod otvorenih stavki . pup : procjena...

Documents