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| URIBISMO RURAL: UN MODELO AGRÍCOLA PERVERSO 2

CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 4

II. EL CAMPO COLOMBIANO HOY ............................................................................................... 5

1. Producción .......................................................................................................................... 7

2. Importación de alimentos ................................................................................................... 8

3. Escenario social del campo ................................................................................................. 9

a. Mercado Laboral. ......................................................................................................... 10

b. Salarios en el sector rural. ............................................................................................ 12

c. Mercado laboral rural por sexo. ................................................................................... 13

4. Su estructura ..................................................................................................................... 13

5. El desplazamiento ............................................................................................................. 15

6. La institucionalidad ........................................................................................................... 17

III. EL URIBISMO RURAL ............................................................................................................. 19

1. AGRO INGRESO SEGURO: MODELO PERVERSO ................................................................ 23

a. Apoyos para la competitividad. .................................................................................... 24

i. Línea especial de crédito – general. ...................................................................... 24

ii. Incentivo a la Capitalización Rural. ....................................................................... 26

iii. Incentivo para la Asistencia Técnica ..................................................................... 27

iv. Riego y Drenaje ..................................................................................................... 28

2. UNA CONCLUSIÓN............................................................................................................. 29

IV. LA “PUERTA GIRATORIA” ...................................................................................................... 30

V. LUCES ROJAS .......................................................................................................................... 32

1. Estudio de Fedesarrollo .................................................................................................... 32

a. Salud y pensiones en el campo .................................................................................... 32

b. Un programa orientado por la demanda conduce a la concentración. ...................... 33

c. Seguimiento permanente............................................................................................. 33

2. Experiencia del proyecto “Procampo” en México. ........................................................... 33

VI. CONCLUSIONES ..................................................................................................................... 34


1. ¿Qué se hicieron los recursos? ......................................................................................... 34

2. Se consolidó el modelo de los “empresarios de la política”. ........................................... 35

3. El modelo Carimagua ........................................................................................................ 36

4. Replanteamiento de la estructura del uribismo rural. ..................................................... 36

5. Una voz de alarma ............................................................................................................. 36

VII. BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................ 37


I. INTRODUCCIÓN1

Al Gobierno le ha sido imposible acallar el escándalo de Agro-Ingreso Seguro (AIS), tema

permanente sobre el que día a día fueron apareciendo más escándalos y pronunciamientos en

su contra, de voces autorizadas. Peor aún, los esfuerzos que se han hecho para supuestamente

aclarar el tema y frenar el debate, han sido totalmente contraproducentes. El destape de

irregularidades ha sido continuo y cada día surgen nuevos elementos lo que ha llevado a que

este debate termine combinando muchos elementos: la apropiación indebida de recursos

públicos; la existencia de familiares de funcionarios públicos beneficiados con este programa y

regalos para quienes han apoyado campañas políticas del Presidente y miembros de Gobierno,

según lo han divulgado diversos medios de comunicación.

Sin embargo, lo fundamental es llegar al fondo de lo que está detrás de AIS: un modelo agrícola

perverso diseñado por este Gobierno cuya primera muestra fue Carimagua. Un modelo que

lejos de resolver la crisis actual del campo la acentúa al partir del supuesto de que son los

grandes empresarios los que generan competitividad rural y empleo; que ataca la democracia al

excluir al 85% de los productores agrarios que son los campesinos, los indígenas y las

negritudes; que genera desigualdad al aumentar la concentración del ingreso y al no apoyar la

organización social y las redes campesinas. Pero además de inequitativo es obsoleto: parte de

otra hipótesis revaluada que planteaba que los factores productivos, la tierra por ejemplo, no

es fuente de crecimiento ni de eficiencia2. La tesis actual plantea lo contrario y destaca la

importancia y el efecto positivo que tiene el acceso equitativo a los recursos y factores como la

tierra, sobre el desarrollo y el crecimiento económico del sector rural3.

La precariedad de la situación del campo colombiano se ha convertido en un ancla que frena el

crecimiento económico y la posibilidad de construir un país menos desigual. De ese tamaño es

el problema, ante la indiferencia de la sociedad colombiana y de su clase política, mucha de ella

con claras raíces en la actividad agropecuaria y, además, beneficiaria de muchos de los

privilegios de este modelo perverso que contiene un elevado componente de política a nivel

regional.

1 Muchas de las ideas plasmadas en este documento fueron el resultado de reuniones con expertos en el tema

agropecuario, sobre todo gracias a los valiosos aportes de Absalón Machado y Darío Fajardo. 2 Iván Mauricio Cardona, La política agropecuaria colombiana actual y su alcance sobre los pequeños productores,

OXFAM Programa de Alternativas Económicas, Bogotá, 2009, Pág. 4. 3 Ibíd. Pág. 5.


II. EL CAMPO COLOMBIANO HOY

Al revisar la historia del campo colombiano, es notorio que el crecimiento agropecuario ha sido

muy variable, pero es evidente que después de 2003, es decir en este largo gobierno, el

crecimiento agropecuario se estancó (Gráfica 1). Lo más sorprendente es que esta precaria

situación del campo contrasta con dos hechos: el primero de ellos es que nunca, en la historia

reciente, el sector agropecuario había recibido tantos recursos: su presupuesto pasó de

$500.287 millones en el 2000 a $1.887.811 millones en el 2008, un incremento de 134%, en

términos reales. Como proporción del PIB sectorial, el presupuesto pasó de representar el 2,6%

al 5,0% en dicho período4.

El otro hecho se relaciona con el comportamiento de la economía colombiana la cual registró

una de las mayores tasas de crecimiento de los últimos años. Durante el periodo 2003-2007,

cuando la economía creció a un ritmo del 5,88% promedio anual, el sector agropecuario no

respondió a este comportamiento de la economía y solo creció al 3,04%, promedio anual.

(Gráfica 2).

4 Ibíd. Pág. 5.


Además de que el sector agropecuario no respondió en los momentos de auge, cuando la

economía se comenzó a desacelerar inmediatamente el sector reaccionó de una forma más

negativa. Desde el último trimestre de 2008 este presenta tasas negativas (tres trimestres

seguidos) y es muy posible que en 2009 termine con un crecimiento aún más

preocupante.(Gráfica 3).

El estancamiento del sector agropecuario ha sido tal que ha perdido participación dentro del

PIB nacional. De una participación del 9,62% del PIB total en el año 2000, en 2006 cayó hasta un


8,77% y en 2008 se redujo al 8,49%. En lo corrido de 2009 ha seguido la tendencia decreciente

en términos de participación en el producto nacional.

1. Producción

Pero no sólo se ha estancado el campo colombiano, en términos de crecimiento, sino que su

estructura productiva es igualmente alarmante. Al observar el comportamiento de los cultivos

permanentes con la evolución de los transitorios en términos de área y producción, se llega a

una conclusión también preocupante: la pequeña agricultura, concentrada en una alta

proporción en los cultivos transitorios, decrece en área cultivable y su crecimiento en

producción es muy bajo mientras en los permanentes se encuentran indicadores positivos,

aunque pequeños, especialmente en términos de producción. Es obvio que el bienestar del

grueso de productores agrícolas, que son campesinos, haya estado seriamente comprometido

en estos años (Cuadro 1).

Cuadro 1. TASA DE CRECIMIENTO PROMEDIO (2002-2008)

Transitorios Permanentes

Área Cosechada -0,02 0,57

Producción 0,79 0,69 Fuente: Agronet

El área sembrada en cultivos transitorios ha caído desde 1990 como efecto de la apertura

económica. Esta se estancó a partir del 2000 mientras los permanentes crecieron en ese mismo

período, pero a partir del 2006 estos últimos también empezaron a decrecer. Las cifras

demuestran el estancamiento en la producción agrícola (Gráfica 4).


En la Gráfica 5 no se observan grandes crecimientos en la producción de los cultivos

transitorios. La consecuencia obvia -especialmente porque estos corresponden a alimentos y

algunas materias primas-, es la disparada de importaciones de estos productos como veremos

más adelante. No sucede lo mismo con la producción de los cultivos permanentes que elevan

considerablemente su producción y que sin embargo, se ven afectados desde el año 2006.

2. Importación de alimentos

Como era de esperarse, las importaciones de alimentos crecen especialmente a partir de 2006.

Coincide este año con el punto de quiebre del área sembrada y la producción de los cultivos

permanentes y transitorios (Gráfica 6). Entre 2005 y 2006, las importaciones agropecuarias

aumentaron en un 21,66% pasando de 6,33 millones de toneladas a 7,71 millones. Este

aumento se explica principalmente por el aumento de las importaciones de maíz, que pasaron

de 2,46 millones de toneladas en el año 2005 a 3,24 millones en el 2006.

Para el año 2008 las importaciones llegaron a 8,22 millones de toneladas, de las cuales el

72,21% correspondían a productos del reino vegetal, es decir alimentos; seguido por las

importaciones de productos de las industrias alimenticias y bebidas, con un 22,16% del total de

estas. Hasta julio del presente año las importaciones del sector agropecuario rondaban las 4,64

millones de toneladas, de las cuales el 75,58% corresponden a alimentos. Es muy probable que

las importaciones del sector terminen cerca a las 8 millones de toneladas, teniendo en cuenta la

desaceleración del comercio mundial.


3. Escenario social del campo

Para realizar una verdadera evaluación del Uribismo Rural, es fundamental tener clara la

evolución de la situación social y laboral del campesinado que hoy supera los 12 millones de

colombianos. Los últimos indicadores sociales demuestran que, en los últimos años de mayor

crecimiento económico, la disminución de la pobreza ha sido muy reducida y que la indigencia,

por el contrario, aumentó de acuerdo con los datos disponibles del 2005. El Cuadro 2 muestra

las cifras más recientes que, comparados con los del 2005, reflejan el deterioro de los últimos

años de la situación social en el campo: en el año 2005 la pobreza rural llegaba al 67% de la

población y baja al 65,2% en 2008. Sin embargo, la indigencia se incrementó pasando del 27,4%

en 2005 al 32,6% de la población del campo en el 2008.

Cuadro 2. POBREZA E INDIGENCIA (2008)

Pobreza Indigencia

Nacional 46,0% 17,8%

Urbana 39,8% 13,2%

Rural 65,2% 32,6%

Fuente: DNP-MESEP

Otra manera de confirmar la precariedad social del campo es revisando las cifras del trabajo de

Leibovich que demuestran la inmensa brecha rural-urbana, ya no sólo en pobreza sino en

ingresos, variables directamente relacionadas con las condiciones de vida de la población de

zonas rurales. En conclusión, todas las estadísticas demuestran la dimensión de las diferencias


que existen entre la ciudad y el campo y la imperiosa necesidad de reconocerlas al formular las

políticas públicas. No hay excusa para no darle prioridad a la equidad en las políticas rurales

(Cuadro 3).

Cuadro 3. Brecha Rural-Urbana

Concepto Rural Urbano Diferencia

Pobreza (2006) 62,1% 39,1% 23%

Ingreso per cápita (2005) $ 165.200 $ 488.500 $ 323.300

Ingreso promedio mensual $ 340.800 $ 847.000 $ 506.200

Ingreso por debajo del SMLV (Ocupados) 68,0% 31,0%

Tasa de Ocupación 48,8% 52,6% 3,80%

Nivel educativo (2005) 4,9 años 8,7 años 3,8 años Fuente: Leibovich, José et. Al. 2006.

a. Mercado Laboral.

La situación de la agricultura comercial, fundamentalmente de cultivos de tardío rendimiento y

la campesina, concentrada en cultivos semestrales, explica la grave crisis social del

campesinado y no debe sorprender el diagnóstico del mercado de trabajo rural. Al observar el

comportamiento histórico del empleo rural, se encuentra que desde 2001 hasta hoy, la

tendencia en el número de ocupados en el sector rural ha sido decreciente con un repunte

desde mediado del 2008 y un estancamiento desde el segundo trimestre de 2009 (Gráfica 7).


Según un estudio de Fedesarrollo, en 2006 la estructura del empleo en el campo era la

siguiente: el principal trabajo se realizaba por cuenta propia, con un 42,9%; el empleo

asalariado era mucho menor, 26% y los jornaleros constituían el 21,6% de la población

ocupada. En 2009 hay más trabajadores por cuenta propia, 46,5%; el empleo asalariado subió

levemente, 23,9% y los jornaleros se redujeron, 18,85%. Anota el estudio que en los

trabajadores cuenta propia “muy pobres” la informalidad es cercana al 99% y, como debería

esperarse, la participación y la ocupación para las personas pobres y muy pobres son inferiores

a las de la población no pobre. Aunque la tasa de desempleo es menor que en el área urbana,

para los muy pobres agropecuarios es cercana al 10%. Sin embargo, el problema no es el

desempleo: la informalidad y los salarios bajos en el sector agropecuario son los problemas

laborales más graves, los cuales inciden en la situación crítica de la salud en el campo.

En resumen, para el año 2006, el 70,3% de la población rural era informal; el 71,3% se

encontraba afiliada a salud (el 87,8% al régimen subsidiado) y solamente el 8,1% cotizaba para

pensiones. Adicionalmente de la población ocupada, el 78,6% de los asalariados estaba en la

informalidad y el 98,9% de los trabajadores por cuenta propia también lo hacían en este tipo de

actividades precarias. Contrario a lo que afirma el Gobierno actual, la medida de la situación

laboral del campo no es el desempleo sino la informalidad. Sin embargo, las cifras de

desempleo no son nada alentadoras. Tal como ocurrió con la producción, este también se

estancó (Gráfica 8).

Al comparar el diagnóstico del sector rural presentado por Fedesarrollo y Econometría con la

situación del mercado laboral rural reciente, se encuentra que la situación en el campo no ha

cambiado, por el contrario se ha deteriorado. De acuerdo con las últimas cifras del DANE, en el

trimestre julio-septiembre de 2009 el número de ocupados en el sector rural fue de 4,16

millones de personas: un año atrás la ocupación fue de 3,74 millones. El aumento fue de 418

mil personas aproximadamente, con lo que el número de ocupados se incrementó en un

11,17%. Sin embargo, en ese lapso los trabajadores por cuenta propia aumentaron en 205 mil

personas y los jornaleros o peones crecieron en 126 mil, aumento que se explica por las

cosechas, en ese momento, de diferentes productos. Los trabajadores por cuenta propia en el

mismo período de 2007 eran 555 mil menos con respecto a los que se registran actualmente.


b. Salarios en el sector rural5.

El mencionado estudio destaca que en 2006 los salarios del sector rural eran inferiores a los del

sector urbano. Independientemente de la clasificación de muy pobre, pobre o no pobre, en ese

año, los salarios rurales estaban por debajo del salario mínimo legal vigente del año 2006 que

correspondía a $406.000. Además afirma que los ingresos laborales del total de ocupados del

campo representaron alrededor del 30% de los ingresos laborales del total de ocupados

urbanos. Y que los ingresos de los asalariados del campo representaron el 50% de los ingresos

de los asalariados urbanos.

Cuadro 4. SALARIOS POR TIPO DE OCUPACIÓN, 2006

Muy pobre Pobre No pobre Total

Asalariado $ 86.495 $ 238.964 $ 409.166 $ 350.709

Formal $ 120.000 $ 299.467 $ 523.367 $ 488.833

Informal $ 86.074 $ 224.643 $ 333.571 $ 283.439

Cuenta propia $ 68.969 $ 159.021 $ 260.069 $ 176.148

Formal $ 160.222 $ 130.429 $ 359.028 $ 260.089

Informal $ 68.105 $ 159.224 $ 258.452 $ 175.225

Jornalero $ 77.880 $ 205.633 $ 308.806 $ 252.728

5 Las cifras salariales que presenta Fedesarrollo en el informe no incluyen el autoconsumo de los hogares. En pie de

página afirman: Aproximadamente el 17% de los ingresos de los hogares no pobres y el 26% de los hogares pobres corresponde a algún tipo de autoconsumo. Adicionalmente, “Las cifras indican que 70% de los hogares no pobres hacen algún tipo de autoconsumo mientras que 55% de los hogares pobres lo hacen.” Unión Temporal Econometría S.A. – Fedesarrollo. Definición de la metodología, indicadores y medición de la línea de base para la evaluación de impacto y monitoreo del programa Agro Ingreso Seguro. Informe Final Ajustado, Pág. 206. Abril de 2009.


Formal $ 77.880 $ 205.633 $ 308.806 $ 252.728

Informal $ - $ - $ - $ -

Empleador $ 70.862 $ 217.947 $ 474.378 $ 347.207 Fuente: Unión temporal Econometría S.A. - Fedesarrollo – abril de 2009

Como se puede observar en el Cuadro 4, es evidente que los trabajadores independientes, que

son la mayoría en el sector rural, reciben los salarios más bajos en el campo y aquellos en la

informalidad, el 98,95% de estos trabajadores, devengan un salario mucho menor. Igualmente

alarmante resulta el hecho de que el 78,6% de los empleados asalariados sean informales.

Frente a la precariedad de ingresos, de empleo y de trabajo en general en el sector rural, el

informe de Fedesarrollo concluye que dado que hay un exceso de demanda con respecto a los

créditos dirigidos a este sector, esto puede incidir negativamente en lo que reciban los

pequeños productores. Por eso deben fijarse metas en la asignación de recursos, no de número

de créditos, al menos para los más pequeños y a nivel regional6.

c. Mercado laboral rural por sexo.

El problema laboral más grave del sector rural se concentra en las mujeres. No sólo tienen una

muy baja participación en el mercado de trabajo, 33,3% frente al 74,8% de los hombres, sino

que sobre ellas recae el desempleo, 16,1% frente al 4,1% de los hombres. Adicionalmente, su

nivel de ocupación es muy reducido, 27,9%, comparado con el masculino, 71,8%. Aunque no se

plantea explícitamente en el mencionado estudio, es muy posible que el trabajo de la mujer en

el minifundio sea invisible y se confunda con el que realiza en labores del hogar. Para la política

agraria este es un punto fundamental sobre el cual se había avanzado en épocas anteriores, con

la reorientación de muchas estrategias de desarrollo rural a las especificidades de las

trabajadoras del campo.

4. Su estructura

El principal problema de la estructura agraria es la concentración de la tierra. De acuerdo a

cifras presentadas por Ricardo Bonilla, el 0,06% de los propietarios poseen 51,51% de la

propiedad rural; mientras el 78,76% de los propietarios poseen el 5,27% de la tierra7. Con base

en estos datos, Ana María Ibáñez construyó un indicador Gini de concentración de la tierra por

propietarios, el cual agrupa a los que poseen más de un predio; este indicador en 2009 fue de

6 Ibíd.

7 Ricardo Bonilla González, Política Agropecuaria. Presentación Segundo Debate CID. Tierras: entre subsidios y

despojos, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, noviembre de 2009.


0,875 superior en 1% con respecto al registrado en 2005 (Gráfica 9)8. Muy grave lo que ha

sucedido en este Gobierno: la disparada de la concentración de la tierra en manos de grandes

propietarios daría pie para pensar que la contra reforma agraria continúa, probablemente no

solo por los para militares sino por los grandes empresarios rurales.

Pero no sólo la tierra está concentrada en pocas manos sino que no se sabe con exactitud quién

la tiene entre los grupos empresariales y los testaferros del narcotráfico. Además, se tiene

mejor conocimiento del uso del suelo en ganadería que en agricultura y cada vez es más

evidente la limitación de acceso a los recursos (especialmente financieros) por parte del grueso

de sus habitantes. Por ello, ha llegado el momento de denunciar que Colombia no tiene Censo

Agropecuario desde 1970 y por ello no se conoce a ciencia cierta la actual estructura

agropecuaria del país. Y este no es un hecho aislado, sino que responde a que a la sociedad

colombiana no le interesa esta información que proviene de un sector en el cual habitan 12

millones de personas, los más pobres de los colombianos. Pero esto no es una mera casualidad

sino un hecho político: las élites de empresarios rurales consideran funcional que no se conozca

8 Ana María Ibáñez, La concentración de la propiedad rural en Colombia: evolución 2000 a 2009, desplazamiento

forzoso e impactos sobre desarrollo económico. Presentación Segundo Debate CID. Tierras: entre subsidios y despojos, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, noviembre de 2009.


la realidad del campo puesto que esta les favorece en términos de concentración de la tierra y

de los beneficios estatales.

El verdadero obstáculo al desarrollo es su estructura que es la suma de la tenencia concentrada

de la tierra; el uso inadecuado del suelo; el acceso limitado a la tierra; el precario derecho a la

propiedad de los pequeños agricultores y el poder político que encierra esta realidad. Por ello,

el debate no puede limitarse a los subsidios, que puede verse como un tema eminentemente

técnico, ya que esto esconde el tema del poder político. Se repite claramente el hecho de que

aparecen nuevamente los llamados empresarios de la política: grupos que financian el poder

para obtener grandes beneficios. Es decir, los subsidios no sólo financian a empresarios sino a

un poder político local y regional.

5. El desplazamiento

El desplazamiento es la crisis humanitaria más grande que tiene Colombia. Este problema sigue

aumentado año tras año y la atención prestada por el Gobierno a este tema, hasta ahora no ha

permitido que la situación de los afectados mejore. De acuerdo con Acción Social, a 30 de

septiembre de 2009 se registraron 3.226.442 desplazados, es decir, aproximadamente 731.712

familias. Sin embargo, de acuerdo a CODHES, existe un subregistro que es aproximadamente

del 25% o 30%, con lo que se aumentaría la cifra a 4,6 millones de desplazados

aproximadamente.

Sin duda, el talón de Aquiles de la Seguridad Democrática es el desplazamiento. Pero también

este doloroso proceso le ha generado amplios costos a la producción del campo. Después de un

descenso considerable entre el 2002 y el 2003, este fenómeno no solo no se ha detenido sino

que ha aumentado en más de 100 mil personas adicionales a partir del 2007, aunque en 2009

posiblemente la cifra de desplazados disminuya levemente. Pero además, el no retorno

obedece fundamentalmente a la falta de garantías en las zonas expulsoras porque allí no está

operando la política de Seguridad Democrática y también a la carencia de verdaderas

oportunidades productivas por la falta de una política agropecuaria para el campesinado. Para

algunos, el mercado desplaza a los pobres rurales.


De acuerdo con la encuesta de validación de la Comisión de Seguimiento de la Política Pública

sobre el Desplazamiento Forzado9, el 54% de las personas desplazadas son mujeres con

predominio de madres cabeza de familia y el 46% restante son hombres.

Con respecto a la situación de pobreza, un estudio de la economista Ana María Ibáñez10

asegura que la población desplazada perdió 1,7 puntos del PIB en términos de abandono,

pérdida o despojo de activos, viviendas y tierras además de las pérdidas de 2,1 puntos del PIB

en producción agrícola que se generaron. Esto permite concluir que la población desplazada

antes de ser despojada de sus bienes y actividades se encontraba en una situación

socioeconómica estable. Sin embargo, de acuerdo a Codhes, el 96,6% de la población

desplazada es pobre y un 80,7% se encuentra por debajo de la línea de indigencia. Por lo tanto,

la población desplazada, teniendo presente las perdidas en términos del PIB, vivía en mejores

condiciones que los pobres rurales. Esto permite hablar de la presencia de “nuevos pobres”,

que hoy están peor que los pobres extremos urbanos11 y que son los más vulnerables entre los

vulnerables.

9 Comisión de Seguimiento a la política Pública sobre el Desplazamiento Forzado, Proceso Nacional de Verificación

de los Derechos de la Población Desplazada, Bogotá, enero de 2008. Tomado de página web, http://www.codhes.org/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=52 10

Ana María Ibáñez, et. al., Hacia una política proactiva para la población desplazada, Facultad de Economía. Universidad de los Andes, Bogotá, mayo de 2006. 11

Ver: Cecilia López Montaño, Carimagua. Un Modelo Desplazador, Ed. Partido Liberal Colombiano, Bogotá, julio de 2008.


Como conclusión frente a esta realidad debe plantearse que es imposible concebir una política

agraria que desconozca esta crisis humanitaria y que no plantee la posibilidad del retorno de

esto amplios sectores de población que fueron productivos en el campo y que hoy engrosas las

filas de pobres urbanos.

6. La institucionalidad

Desde que empezó este Gobierno, han sido varios los cambios institucionales que se han

hecho, o se han querido hacer, para ir desmontando la estructura institucional del Ministerio de

Agricultura como una herramienta para darle un viraje al modelo de desarrollo rural. La

supresión y la fusión de entidades y el cambio de las prioridades productivas del campo

colombiano en estos últimos 7 años demuestran que hay serias intenciones para cambiar a

fondo a este vital sector productivo del país.

Fue al comienzo del mandato del señor presidente Álvaro Uribe cuando se empezaron a tomar

las primeras medidas que vaticinaban el cambio. Por medio de la ley 790 de 2002, el Gobierno

llevó a cabo una tarea monumental para desinstitucionalizar gran parte del Ministerio de

Agricultura12. Toda esta misión, según el Ministerio de Agricultura en esa época, “(…) con el fin

de racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública, garantizar la

sostenibilidad financiera de la Nación y asegurar el adecuado cumplimiento de los fines del

Estado (…)13”.

Apoyado en este argumento, el Gobierno, bajo la coordinación del entonces Ministro de

Agricultura Carlos Gustavo Cano, comenzó la reestructuración del Ministerio, creando el

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), liquidando el Instituto Colombiano de la

Reforma Agraria (INCORA), el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA), el Fondo de

Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) y el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras

(INAT)14. Por su parte, la Ley 812 de 2003, que aprobó el Plan de Desarrollo, define, en el sector

12

El artículo 16 de esta ley le dio facultades al Presidente para, entre otras cosas: escindir entidades u organismos

administrativos nacionales; suprimir y fusionar departamentos administrativos; reasignar funciones y

competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública y; crear las entidades u

organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se

supriman. Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la

administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República.” Tomado de

página web: http://www.mincomercio.gov.co/eContent/documentos/ministerio/LEY-790-02.pdf 13

Carlos Gustavo Cano Sanz, Memorias 2003-2004: Manejo Social del Campo, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Bogotá 2004. 14

El Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) fue liquidado mediante el decreto 1290 de 2003; el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA) por medio del decreto 1293 de mayo de 2003; el Instituto


agropecuario, los parámetros determinados por el Gobierno Nacional en términos de acceso a

la tierra. En el artículo 28, como mecanismos para lograr acceso a la tierra, plantea vincular

propiedades del Estado mediante contratos de comodato o arrendamiento para proyectos

productivos; arrendar predios por el tiempo de duración de los proyectos productivos y;

vincular tierras adquiridas por el Estado para Reforma Agraria para que los productores que la

reciben se vinculen como mano de obra por jornal, entre otros mecanismos15.

Estos objetivos están relacionados con el modelo de desarrollo del agro defendido por este

Gobierno, caracterizado por la parcelación y el arrendamiento de predios para obtener

subsidios y el papel preponderante del sector empresarial como motor del desarrollo en el

campo. Se habla de vincular propiedades del Estado mediante contratos de comodato o

arrendamiento; de arrendar predios, por el tiempo de duración de los proyectos productivos y

de vincular tierras adquiridas por el Estado para que los productores que la reciban se vinculen

pero como mano de obra.

Por último, con el Estatuto de Desarrollo Rural, aprobado en 2007, declarado inexequible por la

Corte Constitucional por no haberse consultado previamente a las comunidades indígenas, se

buscaba que al INCODER se le eliminaran todas las competencias en materia de atención a la

población desplazada para trasladárselas a la Agencia Presidencial para la Accion Social. Este

estatuto, cuyo objetivo era proveer una serie de normas para la integración comercial,

especialmente al TLC con Estados Unidos, proponía un modelo de desarrollo centrado en los

cultivos de tardío rendimiento, sin preocuparse por la concentración de la propiedad (ni hablar

de los derechos de propiedad de la población desplazada), por las condiciones laborales de los

trabajadores del campo ni mucho menos por la situación de los indígenas y los

afrodescendientes16. A pesar de que, como se mencionó, la ley fue declara inexequible por la

Corte, cabe la preocupación de que, por medio de decretos, le sigan quitando funciones al

INCODER para pasárselos a Acción Social y seguir concentrando el manejo de los asuntos

agrícolas −sobre todo en relación con el tema de tierras y derechos de los más desfavorecidos−

en manos de un organismo que, como este, es dependiente de la Presidencia de la República.

Lo cierto es que en el agro colombiano se trabaja con una institucionalidad precaria. Con la

caída de la Ley 132, en la cual diluía aún más la responsabilidad del Ministerio de Agricultura en

temas tan vitales como la tierra, ha quedado un gran vacío aún sin resolver. Actualmente, el

desarrollo rural está desarticulado de la política y del sector agropecuario y lo manejan Acción

Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) fue liquidado de acuerdo al decreto 1292 de mayo de 2003 y; el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT) se liquidó mediante el decreto 1291 de 2003. 15

Ley 812 de 2003. Tomado de página web: www.dnp.gov.co/archivos/documentos/GCRP.../Ley_812.pdf 16

Para más información ver: Juan Carlos Palou, Aproximación a la cuestión agraria: elementos para una reforma institucional, Serie Informes No. 6 Fundación Ideas para la Paz, Bogotá agosto de 2008, Pág. 43.


Social, el programa de cooperación MIDAS, ONG’s y los programas de desarrollo

internacionales. De esta manera, se han conformado una serie de acciones aisladas sin una

política que las articule. Esta realidad es la que ha permitido el autoritarismo que caracteriza el

modelo. En síntesis, existe un desprecio por el pequeño campesino, un profundo

desconocimiento de la realidad nacional, un desprecio por la academia, por el conocimiento,

por los estudios y por los expertos. Es decir, se ha acabado con la institucionalidad del sector.

III. EL URIBISMO RURAL

Cuando la historia evalúe la política agropecuaria de este Gobierno identificará claramente su

alejamiento de la realidad económica y social de la gran mayoría de los habitantes de esta parte

del país. Por ello, la asignación de recursos públicos, el tipo de programas y la concepción

misma del desarrollo de estas actividades confirman esta realidad: es la competitividad y no la

equidad, su mayor preocupación. Los recursos de inversión se concentraron en los programas

de competitividad. Del 85% distribuido en Agro Ingreso Seguro, el 48% fue para competitividad,

16% para adecuación de tierras, 10% para ciencia y tecnología y 9% para apoyos directos. A su

vez, al tema de equidad sólo recibe el 15% de los recursos ejecutados, distribuidos en 6% para

acceso a tierras y 6% para subsidios de vivienda17. En la distribución de los recursos del

Ministerio de Agricultura se hace evidente su concepción sobre el desarrollo agropecuario:

hacen uso de los mismos instrumentos utilizados en las últimas décadas sin evaluar su

capacidad para reactivar el campo y, sobre todo, su poca efectividad para mejorar las precarias

condiciones sociales y económicas de la mayoría de los productores de este sector18. Con estos

instrumentos, el Ministerio se aleja de la prioridad de incentivar la economía campesina

obsesionándose con los productos con potencial exportador que se concentran

prioritariamente en la agricultura comercial, hacia donde se dirigen los grandes recursos

estatales. Además, se desprecia la importancia de la distribución de activos, especialmente de

la tierra, como elementos reactivadores del agro. Actualmente esa es una visión obsoleta aún

para aquellos que la impulsaron en su momento.

Una mirada a la asignación de recursos del sector agropecuario en el 2008 confirma esta visión

del desarrollo rural: en el componente de competitividad, es el financiamiento el que absorbe

casi la mitad de los recursos y la mayoría son parte del programa Agro Ingreso Seguro en sus

distintas líneas. Es decir, lo único que se necesita, según el Gobierno, es ofrecer crédito,

desconociendo que a menos que se desarrollara una estrategia especial para la población

campesina, que se genere información sobre qué producir en distintos territorios y haya

dotación de bienes públicos como infraestructura y tecnología, serán los sectores ricos los que

17

Cardona. Óp. Cit., Pág. 7. 18

Cardona. Óp. Cit., Pág. 3.


acapararán esos recursos. El acceso a la tierra definitivamente no es una prioridad y sólo recibe

el 5,6% de los recursos. Peor aún, es evidente el desprecio por los campesinos, indígenas y, en

general, las poblaciones pobres del campo. A estos sólo se le asignan migajas: los subsidios para

la compra de tierra para la población desplazada sólo representan el 3,5% del total de la

inversión; tierra para campesinos y afro colombianos, el 0,9%; titulación de baldíos 0,9% y

saneamiento de resguardos indígenas el 0,3%. Es decir, el tema de distribución de tierra, el

problema más grave del campo, no existe en términos reales y menos cuando se trata de

apoyar a los sectores más marginados.

Al desarrollo rural, en el cual se incluyen proyectos para los desplazados, le va aún peor: sólo le

asignan el 2,4%. Suena realmente extraño que algunas estrategias adecuadas como las alianzas

productivas entre grandes y pequeños productores, que deberían ser la gran prioridad para

impulsar no sólo el crecimiento del sector sino la equidad rural, prácticamente no existen: 1,4%

de la inversión.


A diferencia de lo que afirma el Gobierno, en Colombia existen estímulos financieros para el

agro desde hace largo tiempo y muchos de los que se utilizan ahora vienen desde los 90. Si en

este instrumento se concentra el esfuerzo actual de la política dirigida al campo, es necesario

identificar sus características. Un área que pasa desapercibida, pero que puede tener vigencia

para entender los problemas actuales del campo, es la línea de normalización de cartera que

busca reestructurar o refinanciar los créditos agropecuarios y rurales vigentes, así como la

consolidación de pasivos. No se sabe cuántos recursos de Agro Ingreso Seguro van a este rubro

que conllevaría a la sustitución de créditos caros por créditos baratos de los empresarios

rurales, lo que disminuiría significativamente sus costos financieros sin que se produzcan

transformaciones reales en el campo. Pero no solo en este rubro se redujeron costos


financieros de grandes empresarios, sino que aparentemente estos también sucedió con los

créditos en general. Este es uno de los grandes temas por aclarar.

Sin duda, el tema del financiamiento como pilar del desarrollo rural tiene en Colombia un

problema adicional a la obvia concentración de recursos en los sectores más ricos: los activos

como limitantes del crédito. Primero, demostrar que se tienen activos por un valor significativo

y después limitar el crédito al 70% de dichos activos, se constituye en un gran freno para

obtener financiación, especialmente para pequeños campesinos. Como ya se mencionó, ellos lo

que menos tienen es tierra. Adicionalmente, someter al campesinado colombiano a cumplir con

los requisitos del sistema financiero se constituye en otro desconocimiento de la realidad rural,

y en un obstáculo para el flujo de recursos del Estado a tasas inferiores a las del mercado. El

pequeño productor agropecuario debe empezar por demostrar que tiene activos o garantías

suficientes para respaldar el crédito y que el proyecto tiene viabilidad financiera, es decir que

es “sujeto de crédito, cuando la mayoría de ellos no lo son. No debe sorprender entonces que

el crédito que más crece es el de los medianos y grandes, en $903 mil millones entre el 2004 y

el 2008, frente a $241 mil millones en el mismo lapso para los pequeños”19.

A una estrategia de desarrollo rural claramente dirigida a la producción de la agricultura

comercial, con grandes dificultades de acceso para los pequeños, debe sumarse la ausencia de

una política social específica para las realidades rurales.

19

Cardona. Óp. Cit., Pág. 17.


Por último, aunque se ha avanzado en cobertura en salud, siguen presentes las limitaciones

anotadas por Fedesarrollo que demuestran que, dado el nivel de informalidad rural, el sistema

es absolutamente insostenible. Existe además una ausencia casi absoluta de cobertura

pensional que se suma a la necesidad de abordar la educación en todas sus dimensiones:

cobertura, calidad, y hasta analfabetismo. Se ignora también la carencia de infraestructura, de

redes de comunicaciones y otras serias limitaciones que hacen que la población campesina, con

escasas excepciones, viva varias décadas atrás de la población urbana del país.

1. AGRO INGRESO SEGURO: MODELO PERVERSO

Es de todos conocido que el programa Agro Ingreso Seguro nace de la Ley 1133 de 2007 con el

propósito de “proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las

distorsiones derivadas de los mercados externos y mejorar la competitividad de todo el sector

agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía”20. El TLC fue el

tema de fondo y este programa realmente sirvió para calmar a los grandes productores. Sin

embargo, los verdaderos perdedores con la implementación de este Tratado serían los

pequeños agricultores, como lo demostraron numerosos estudios que se presentaron en los

debates del TLC con Estados Unidos21. No se ha aprobado este tratado pero sí se han asignado

los ingentes recursos para el agro. El debate actual sobre AIS tiene varias dimensiones que van

desde la apropiación indebida de recursos públicos, la presencia de familiares de funcionarios

del Gobierno e inclusive de narcotraficantes o sus familias entre los beneficiarios de este

programa, hasta el tema de los “empresarios de la política”, grandes propietarios que han

apoyado campañas políticas y que han recibido grandes créditos no reembolsables gracias a

este programa22.

Una primera aproximación para analizar la forma como se han distribuido los recursos de AIS,

es de acuerdo con el tamaño los productores. En este punto es fundamental anotar que la

tendencia es similar al comportamiento del crédito agropecuario. Agro Ingreso Seguro tiene dos

líneas de crédito: la Línea Especial de Crédito y el Incentivo para la Capitalización Rural.

Adicionalmente, se analizará la distribución de líneas como el Incentivo a la Asistencia Técnica,

20

Ley 1133 de 2007, Por medio de la cual se crea e implementa el programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS. Tomado de página web: http://www.minagricultura.gov.co/archivos/ley_1133_de_2007.pdf 21

Ver: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, La agricultura colombiana frente al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, dirección: Luis Jorge Garay, Bogotá 2005; Luis Jorge Garay, et ál. La negociación agropecuaria en el TLC. Alcances y consecuencias,Planeta Paz, Ediciones Antropos. Bogotá, 2006 y; Luis Jorge Garay, Fernando Barberi e Iván Cardona, La negociación agropecuaria en el TLC con Estados Unidos: notas aclaratorias, Planeta Paz, Marzo de 2007. 22

Durante su intervención en el primer debate de Agro Ingreso Seguro, llevado a cabo en el Senado de la República el día 26 de octubre de 2009, el Senador Jorge Enrique Robledo manifestó que 45 personas que financiaron con $549 millones la campaña de Álvaro Uribe recibieron recursos de AIS por $33.497 millones de pesos.


el Certificado de Incentivo Forestal y algunos datos, ya conocidos sobre el concurso de

proyectos de riego.

El monto de recursos del programa es el siguiente: en el año 2007 (primer año de

funcionamiento), AIS contó con un presupuesto de $400.000 millones; en 2008, se ejecutaron

$500.000 millones y para el año 2009 el presupuesto asignado es de $530.000 millones23. Estos

recursos, de acuerdo con el Ministerio, son ejecutados principalmente en dos componentes:

Línea Especial de Crédito e Incentivo para la Capitalización Rural.

a. Apoyos para la competitividad.

Como se mencionó anteriormente, esta línea concentró el mayor volumen de recursos porque

corresponde al modelo de desarrollo rural que se impone y a la prioridad que se le da a los

productos con posibilidad de exportación.

i. Línea especial de crédito – general.

En el siguiente cuadro se presenta la distribución de recursos para la Línea Especial de Crédito

teniendo en cuenta el tipo de beneficiario, los proyectos y la distribución de los recursos. En

2007 se beneficiaron 18.335 proyectos que demandaron recursos por $320.816 millones.

Aunque el 92% de los proyectos corresponden a pequeños productores, solamente el 27% de

los recursos fueron para ellos.

Cuadro 6. Programa Agro Ingreso Seguro 2007

Línea especial de crédito – General

Proyectos Participación Valor créditos (millones de $)

Participación Valor x productor

Pequeño productor 16.877 92,05% $ 86.697 27,02% $ 5.136.991

Mediano productor 1.419 7,74% $ 151.232 47,14% $ 106.576.462

Grande productor 39 0,21% $ 82.888 25,84% $ 2.125.333.333

Total 18.335 $ 320.817

Fuente: Ministerio de Agricultura. Memorias 2007-2008.

Los grandes y medianos productores, la gran mayoría de estos grandes de acuerdo con la

definición de medianos (que deben tener activos entre $54 millones y $4.969 millones), se

llevaron la mayor parte de los recursos. Sin embargo, el monto promedio por beneficiario es

muy superior para el gran agricultor: en el 2007, el pequeño recibió en promedio $5 millones, el

mediano $116 millones y el grande $2.125 millones. Al observar la distribución de recursos por

23

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Memorias 2008-2009. Tomado de página web: http://www.agronet.gov.co/www/docs_agronet/2009729164537_Memorias_2008_2009.pdf. Pág. 41.

http://www.agronet.gov.co/www/docs_agronet/2009729164537_Memorias_2008_2009.pdf


tipo de productor para el año 2008, se ve que se realizaron 31.534 operaciones de crédito por

$511.031 millones. El programa AIS destinó $127.439 millones para subsidiar la tasa de interés

de estos créditos.


Línea especial de crédito – General

Proyectos Participación

Valor créditos (millones de $)



Mediano productor 4.698 14,90% $ 245.020 47,95% $ 52.154.108

Grande productor 77 0,24% $ 117.542 23,00% $ 1.526.519.481

Total 31.534 $ 511.031


El 84,86% de los proyectos fue de pequeños productores. Sin embargo, estos solamente

recibieron el 29% del total de recursos. En el caso de los grandes productores, se beneficiaron

77 proyectos con el 23% de los recursos; esto corresponde a 1.500 millones aproximadamente

por proyecto. De nuevo el crédito promedio para el pequeño fue el menor, $5,5 millones, el del

mediano $52 millones y el del grande, muy superior a los anteriores, $1.526 millones. Los

recursos de los pequeños productores se destinaron a café (40%), frutales de mediano y tardío

rendimiento (29%), cultivos de tardío rendimiento diferentes a frutales y palma de aceite (12%)

y a otros subsectores (19%). Los recursos de los medianos productores financiaron cultivos de

tardío rendimiento diferentes a frutales y palma de aceite (17%), frutales de mediano y tardío

rendimiento (17%), ganadería (15%), café (15%), palma de aceite (14%) y otros subsectores

(22%). En el caso de los grandes, los créditos se destinaron a financiar proyectos de palma de

aceite (33%), caña de azúcar (17%), cultivos de tardío rendimiento diferentes a frutales y palma

de aceite (15%), ganadería (13%), avicultura (13%) y otros subsectores (9%).

En 2009, de acuerdo con los datos del Ministerio de Agricultura, hasta mayo, la distribución de

la línea especial de crédito se concentró en los pequeños y medianos productores24. De los

$265.683 millones entregados en los primeros meses de este año, los pequeños recibieron el

39,5% de los recursos. Dichos recursos fueron entregados a 16.301 proyectos; es decir

aproximadamente $6,42 millones por cada proyecto beneficiado. El monto del crédito para los

medianos fue de $160 mil millones aproximadamente para cubrir 2.413 proyectos. Este sector

se benefició con el 60,5% de los recursos: esto corresponde a $66,6 millones por proyecto

beneficiado.

24

Ibíd. Pág. 43.


ii. Incentivo a la Capitalización Rural.

El objetivo principal del Incentivo de Capitalización Rural es apoyar nuevas inversiones en

infraestructura y la incorporación de nuevos equipos y maquinaria agrícola para mejorar la

competitividad de los cultivos. Aunque el valor promedio por productor es muy inferior al de la

Línea Especial de Crédito, la concentración de los recursos es superior. Sin embargo, vale la

pena resaltar que el siguiente cuadro no discrimina entre productores medianos y grandes, lo

cual podría permitir observar mejor la concentración de recursos en los más grandes.


Incentivo a la Capitalización Rural – General




Mediano y grande productor 7.471 32,48% $ 506.515 82,77% $ 67.797.484

Total 23.005 $ 611.961

Fuente: Ministerio de Agricultura. Memorias 2007-2008. La distribución de recursos del Incentivo para la Capitalización Rural en 2007 se presentó de la

siguiente manera: 23.005 productores que solicitaron el incentivo obtuvieron créditos por

$611.961 millones. De estos, el 67,5% corresponden a proyectos de los pequeños productores.

Solamente el 17,23% de los recursos fue destinado a los pequeños productores y el 82,77% se

destinó a los medianos y grandes productores.


Incentivo a la Capitalización Rural – General




Mediano y grande productor 8.811 30,43% $ 710.405 86,76% $ 80.627.057

Total 28.951 $ 818.814


En 2008, el Ministerio recibió 28.951 solicitudes que demandaron incentivos por $222.560

millones del programa Agro Ingreso Seguro. De estas solicitudes, el 70% fue para proyectos de

pequeños agricultores. Sin embargo, estos solamente recibieron el 13,24% de los recursos y los

grandes y medianos productores recibieron el restante 86,76%. Al observar la distribución de

los recursos por subsectores en 2008, se ve que el 39% de las solicitudes fueron para

productores de café, un 18% de palma de aceite, un 17% para cultivos de tardío rendimiento


diferentes a frutales y palma de aceite, el 10% para frutales de mediano y tardío rendimiento y

un 17% para otros subsectores.

Como conclusión debe anotarse que, independientemente de la línea de crédito, es

absolutamente irrefutable que los grandes productores del campo, recibieron montos per

cápita muy superiores a los asignados al campesino pobre.

iii. Incentivo para la Asistencia Técnica

El Incentivo para la Asistencia Técnica es un mecanismo que permite apoyar a los productores

del campo en su actividad agropecuaria. Debe destacarse que han sido los gremios del sector

los que han acaparado estos fondos: un 96,7% mientras los productores individuales apenas

han recibido el 0,1%.

Interesante destacar dos hechos: en primer lugar, los gremios tienen fondos parafiscales

precisamente para estas actividades y no hay una explicación clara sobre la concentración de

estos recursos en estas entidades y, en segundo lugar, el abandono en este tema para los

pequeños. Se observa que con esta asignación el Gobierno les liberó, tal vez innecesariamente,

recursos para otras actividades. En segundo lugar, se entiende el apoyo del sector gremial del


campo al AIS porque sus beneficios se concentraron no sólo en sus afiliados, en la gran mayoría

los más grandes, sino que recibieron cuantiosas sumas directamente.

iv. Riego y Drenaje

En el tema de Riego y Drenaje, la asignación de recursos del Estado, créditos no reembolsables,

se hace a través de convocatorias públicas, sistema diseñado por el ex Ministro Arias cuyos

requisitos hacían prácticamente imposible la participación de pequeños agricultores25. El

propósito de esta convocatoria pública es fomentar la inversión en proyectos de riego predial

para el suministro y manejo del recurso hídrico (convocatoria tipo predial) y en proyectos de

distrito de riego (convocatoria tipo distrito).

Al observar la convocatoria de 2007, se destinaron $33.505 millones para cofinanciar 117

proyectos que beneficiarían a 6.975 familias. El departamento del Magdalena recibió el 21,6%

de los recursos entregados en ese año como resultado de una convocatoria tipo predial. Estos

recursos beneficiarían a 20 familias y cubrirían una extensión de 1.928 hectáreas. Esto

corresponde a una asignación de $361 millones por familia y de $3,7 millones por hectárea. En

términos del monto de recursos, después de Magdalena, los departamentos que más

recibieron fueron: Norte de Santander con $5.803 millones; Boyacá con $4.550 millones y

Antioquia con $4.365 millones.

CUADRO 11. CONVOCATORIA DE RIEGO 2007

Departamento Proyectos Hectáreas Familias Valor Solicitado

(millones de pesos)

Total 117 16477 6975 33.505

Magdalena 18 1928 20 7.239

Norte de Santander 16 1568 827 5.803

Boyacá 12 2500 4489 4.550

Antioquia 12 945 12 4.365

Tolima 10 2101 270 1.973

Nariño 4 376 301 1.483

Valle del Cauca 6 4316 522 1.480

Huila 6 682 70 1.340

Cesar 4 532 4 1.259

Cauca 13 547 85 988

Cundinamarca 4 213 302 929

25

Cecilia Orozco, ¿No es esto un chiste cruel?, Entrevista a Cecilia López. Diario El Espectador, octubre 17 de 2009.


Córdoba 3 243 3 768

La Guajira 3 166 3 674

Bolívar 1 80 32 389

Quindío 1 44 22 115

Santander 2 33 11 108

Risaralda 2 202 2 42

Fuente: Ministerio de Agricultura. Memorias 2007-2008. En 2008, se realizaron dos convocatorias en las cuales Magdalena obtuvo el grueso de los

recursos; en este departamento fue donde se presentaron las denuncias relacionadas con

familias adineradas que recibieron más de un apoyo. Adicionalmente, en este departamento se

presentaron los proyectos que había devuelto el IICA y que sorpresivamente aparecieron como

beneficiados por esta línea.

Por cuenta de la convocatoria tipo predial, este mismo departamento se llevó el 20,3% de los

recursos, aproximadamente $13.458 millones, de la primera convocatoria para la distribución

de riego y drenaje que ascendió a $66.299 millones. El segundo en recibir recursos de esta

convocatoria fue Boyacá, destinados a proyectos de distrito de riego, con $10.595 millones.

CUADRO 12. PRIMERA CONVOCATORIA DE RIEGO 2008

Departamento Proyectos Hectáreas Familias Valor Solicitado

(Millones de pesos)

Total predial 156 22.815 4.256 66.299

Magdalena 31 2.939 150 13.458

Cesar 19 1.556 28 7.546

Boyacá 24 4.240 36 6.731

Antioquia 10 791 16 3.858

Total Distrito 25 6.650 3.244 10.271

Nariño 10 1.417 1.273 10.595

Boyacá 6 731 687 3.394

Cundinamarca 1 315 353 2.515

Cesar 2 3.661 436 1.121


2. UNA CONCLUSIÓN

El modelo representado en Agro Ingreso Seguro permitió la concentración de la riqueza en

varias modalidades: en personas de altos recursos, en ciertas zonas del país −con razones

explicables en algunos pero inexplicables en otros− en productos como caña y palma en el caso


de los biocombustibles y, adicionalmente, permitió la concentración de varias líneas de

beneficio del programa en un solo demandante. Este último caso se prestó para evadir las

normas que impedían acceder a diferentes incentivos, pues varios representantes legales de

empresas fueron beneficiados de manera individual a pesar de que las personas jurídicas ya

eran receptoras de incentivos incompatibles con los anteriores. A continuación se presentan

unos casos ilustrativos de esta situación:

El primero, es el caso de la empresa Coagrocor Ltda. (Cooperativa Agropecuaria de Córdoba)

que recibió $11.136 millones por concepto de Línea Especial de Crédito y de cobertura

cambiaria entre el 2007 y el 2009. Además, el representante legal, el señor José Joaquín Vargas

Cogollo, recibió, por concepto de Riego y Drenaje, más de $195 millones.

Un segundo caso, es la evasión de la norma que se hace evidente con la empresa Agro

Industriales del Tolima S.A que fue beneficiada con una Línea Especial de Crédito DTF –2 por

$5.000 millones en el 2008. De igual forma, uno de sus representantes legales se beneficia en el

mismo año con $193.800.000 mediante Incentivos para la Capitalización Rural.

Un último caso es el de Coomegraro CTA que concentró, entre 2007 y 2009, la suma de $4.540

millones, representada en tres programas de Agro Ingreso Seguro: Línea Especial de Crédito

DTF –2, Incentivo a la Asistencia Técnica y Coberturas Cambiarias.

De tal manera, las diferentes líneas de Agro Ingreso Seguro fueron acaparadas en varias

oportunidades por los más grandes empresarios, quienes evadieron la norma ante la precaria

capacidad o nula intención del Ministerio de hacer vigilancia a la adecuada y equitativa

asignación de recursos.

IV. LA “PUERTA GIRATORIA”

La institucionalidad de la política agraria del país, es el claro ejemplo de la captura de estos

cargos públicos por unos cuantos. Es un estilo de gestión en el Estado que en otras

circunstancias hubiera sido recomendable, pero que en este caso impidió la evaluación y la

crítica interna y, por consiguiente, los ajustes necesarios en toda política, de acuerdo con los

resultados.


• Andres Fernández Acosta Ministro. Fue Director del ICA en el 2008, pasó a reemplazar a

Andrés Felipe Arias, autor de la ley de Agro Ingreso Seguro.

• Juan Camilo Salazar Viceministro. Llegó en enero de 2008, luego de dejar la dirección

del Programa AIS, además fue presidente encargado de FINAGRO.

• Eduardo Carlos Gutiérrez Noguera. Secretario General Minagricultura antes de llegar a

ese cargo era subgerente de Incoder, entidad de la que fue director regional en el

Magdalena.

• Alfredo Gómez Díaz. Director de Agro Ingreso Seguro. Pasó de ser asesor del programa

a director de AIS en reemplazo de Juan Camilo Salazar.

• David Guerrero Pérez. Presidente del Banco Agrario. Está en el cargo desde septiembre

de 2007. Fue asesor de la presidencia de la entidad entre noviembre de 2005 y julio de

2007. Llegó al banco luego de ser secretario general de FINAGRO.

No sólo se dio este roscograma dentro del sector agrario sino que, como lo reconoció el

mismo viceministro, su familia política recibió más de 200 millones en CIF, Certificados de


Incentivo Forestal, por medio de los cuales se otorgan regalos con recursos públicos de más

del 50% que puede llegar hasta el 75% del valor del proyecto, si son especies autóctonas.

V. LUCES ROJAS

Una de las mayores críticas a la gestión del ex ministro Arias en el caso de Agro Ingreso Seguro,

tiene que ver con el hecho de que se prendieron muchas luces rojas sobre los posibles

problemas de esta política, luces que fueron ignoradas de manera irresponsable y con

frecuencia, agresiva. Tal fue el caso del estudio de CEGA cuyas consecuencias fueron la

cancelación de contratos ya ganados en franca lid26. Pero existieron otras que habrían evitado

muchísimos problemas y cuya ignorancia solo comprueba la intención real del programa.

1. Estudio de Fedesarrollo

El objetivo de este estudio era diseñar un sistema de seguimiento para que el Gobierno pudiera

evaluar el funcionamiento de los diferentes componentes del programa Agro Ingreso Seguro.

Se presentó al Gobierno una propuesta de programa de seguimiento, para que este tuviera

herramientas para concluir a qué regiones llegaba más el programa, cuáles eran los proyectos

que más accedían a recursos y cómo se estaban beneficiando los pequeños productores con los

diferentes programas. En el diagnóstico que hacen del sector se pueden destacar los siguientes

puntos como luces rojas que mostraban cuáles eran los aspectos más sensibles de la realidad

agropecuaria.

a. Salud y pensiones en el campo

El documento de Fedesarrollo alertaba al Gobierno sobre la alta informalidad que imperaba en

la población pobre en el sector rural y, por ende, su baja tasa de cotización a pensiones. En el

tema de salud, aunque resaltaba unas altas tasas de afiliación, esta era, en gran medida, bajo el

régimen subsidiado. En cifras, resaltaba que la informalidad en el sector era del 70,3%, que la

población afiliada a salud era del 71,3% (con un 87,8% en el régimen subsidiado) y tan sólo un

8,1% de la población cotizaba para pensiones. En conclusión, mostraban su preocupación por

unos altos niveles de informalidad traducida en una pequeña base contribuyente lo que

afectaba seriamente la sostenibilidad del sistema de salud27.

Desafortunadamente, estos programas del Gobierno no han cambiado esta realidad y los miles

de empleos que supuestamente ha generado la implementación de las líneas de Agro Ingreso

Seguro, son los conocidos como “empleo a cuenta propia” que siguen alimentando el

26

Ibíd. 27

Fedesarrollo, Op.Cit., Pág. 237.


numeroso universo de informalidad que impera en el campo colombiano, con sus

repercusiones negativas en el tema de salud y pensiones.

b. Un programa orientado por la demanda conduce a la concentración.

Una de las principales conclusiones del estudio de Fedesarrollo es que al ser esta una estrategia

cuyo motor era la demanda de los diferentes actores del sector rural, esto generaba un

incentivo que acentuaba la concentración en un país desigual como Colombia. Diseñar un

programa basado en la demanda sin diferenciar las condiciones de los grandes y los pequeños

productores, conllevaría a que quien cumpliera con los requisitos para obtener los subsidios en

un menor tiempo, accedería a estos en detrimento de los pequeños que no contaban con las

herramientas necesarias para cumplirlos.

Los investigadores de Fedesarrollo concluyeron que el programa debía estar diseñado, desde

un comienzo, para darle prioridad a los pequeños productores y, con ese fin, debería haber

mecanismos de asociatividad entre estos para que tuvieran mayores opciones de cumplir con

los requisitos para los subsidios y los incentivos y, por ende, pudieran beneficiarse en mayor

escala de los programas de AIS.

Desafortunadamente, en su implementación, estos mecanismos de asociatividad no se dieron y

los resultados mostraron que sí era cierto que un modelo basado en la demanda en un

contexto con unas marcadas diferencias entre los pequeños y los medianos y grandes

productores, llevaba a que estos últimos se llevaran la gran tajada de los subsidios y los

pequeños sólo se beneficiaran de unos recursos muy limitados.

c. Seguimiento permanente.

Se insistió en la necesidad de hacer seguimiento permanente a la asignación para pequeños

productores y darles asistencia y acompañamiento desde la formulación de los proyectos. Esta

recomendación fue claramente rechazada por el Gobierno con el argumento de que esto

significaba mayor burocracia y que no estaban dispuestos a correr con ese costo. La

recomendación refuerza el hecho de que los investigadores del Estudio Base, reconocieron

desde un principio los problemas de concentración.

2. Experiencia del proyecto “Procampo” en México.

Este programa fue creado hace quince años con el objetivo de contrarrestar los efectos del

entonces recién firmado TLC con los Estados Unidos y Canadá. El programa, tal como AIS,

estaba destinado a ayudar, en teoría, a los pequeños agricultores, incrementando la

productividad del campo.


Sin embargo, sus resultados muestran que ha sido un programa meramente asistencial para los

pequeños agricultores y para los grandes ha sido una gran fuente de recursos28. Para aumentar

el escándalo, hace poco se constató que entre los beneficiarios se destacan terratenientes,

congresistas, gobernadores, dos hermanos del ex presidente Vicente Fox y varios familiares del

reconocido narcotraficante Chapo Guzmán29.

El escándalo que ha generado la excesiva concentración de los beneficios y la corrupción que ha

rodeado el programa, ha sido generalizado. Y esto venía ocurriendo desde tiempos antes de la

implementación de AIS en el país. Genera varias suspicacias el hecho de que no se haya

replanteado el diseño de un programa que se asemejaba a la fallida experiencia de “Procampo”

en México, que lleva más de 15 años de operación. Es más, funcionarios del Gobierno han

aludido a los “grandes resultados” que ha tenido este programa mexicano para justificar su

eficacia en diferentes latitudes.

VI. CONCLUSIONES

1. ¿Qué se hicieron los recursos?

La primera pregunta que debe responder el Gobierno, empezando por el Presidente, por el Ex

ministro Arias y el Ministro Fernández es: ¿Por qué el sector rural está en crisis, tres trimestres

negativos, -1,1% en el IV del 2008, -0,7% en el I del 2009 y -1,8% en el segundo trimestre de

2009, cuando nunca se le habían asignado tantos recursos y estos se concentraron en los

grandes agricultores que se suponen son los más eficientes? Se suponía que estos fondos

públicos tenían que asignarse a proyectos nuevos que dinamizarían al sector que venía

estancado, que mejorarían la productividad frente a la competencia del TLC, y que generarían

empleo digno en una actividad donde más del 70% de sus trabajadores son informales y donde

sus pocos asalariados ganan el 50% de los asalariados urbanos. Nada de esto ha pasado como lo

demuestran las cifras agregadas del mismo Gobierno.

¿Qué se hizo la plata? La primera y más grave conclusión es no hubo proyectos nuevos.

Tampoco se generó el empleo deseable porque la informalidad sigue en niveles inaceptables,

28

La politóloga mexicana Dennise Dresser afirmó que, “de acuerdo con estudios recientes, 5% de los agricultores más ricos concentran 44% de los recursos totales entregados; en contraste, 80% de los beneficiarios más pobres han recibido apenas 27% de los fondos durante los últimos 14 años”. Dennise Dresser, Procampo igual a proclientelismo, México, abril de 2009. Tomado de página web: http://mujeresporlademocracia.blogspot.com/2009/08/procampo-igual-proclientelismo.html 29 Alejandro Gaviria, AIS a la mexicana, El Espectador, octubre 10 de 2009.


más del 70%. Por ello el desempleo, que nunca ha sido la medida adecuada en el campo, está

estancado en niveles del 8%. No se puede comparar la política rural de hoy, llena de recursos,

con la crisis de principios de la década, después de la caída de la economía del 4,2% en 1999.

Por ello cabe la hipótesis de que la mayoría de los recursos se asignaron a los grandes

empresarios rurales para que refinanciaran sus deudas caras y las sustituyeran con créditos

baratos a través de la línea especial de crédito DTF −2. La tentación era evidente: mientras en el

2007 la tasa de mercado era en promedio 17,71% y en el 2008 era 21,57% −datos del Banco de

la República y de Superintendencia Financiera−, la línea AIS DTF −2, ofrecía 8,01% en el 2007 y

9,74% en el 2008. Es decir, el crédito a Coltabaco de 9.800 millones le significó un ahorro de

1.350 millones. Si se hace el cálculo para los créditos de los más ricos en estos dos años, los

colombianos, incluidos los pobres, con nuestros impuestos, les llenamos los bolsillos a los ricos

productores del campo, en una suma cercana a los 25 mil millones de pesos. Esta posibilidad

tiene más fundamento del que se cree. Así lo ha expresado gente muy cercana al programa que

obviamente lo dicen con sigilo por miedo a las represalias del Gobierno. Este costo político lo

debe asumir el Gobierno en pleno.

Una segunda hipótesis se refiere a la posibilidad de que las fincas apalancaran créditos para

otras actividades. La tentación es evidente y los controles muy pocos para que estos recursos

tan baratos no se desviaran del agro. Otra hipótesis para explicar el por qué el sector está en

crisis sería que no son los ricos del agro los que desarrollan el sector sino los campesinos y, por

ello, su relativo abandono le costó muy duro al crecimiento del sector, no obstante haber

duplicado sus recursos.

2. Se consolidó el modelo de los “empresarios de la política”.

Lo que se denunció en el debate de la Zona Franca de Occidente, con el caso de los hijos del

Presidente, tomó una gran dimensión con Agro Ingreso Seguro.

Frente a las denuncias del senador Jorge Robledo, quien aseguró que más de 45 aportantes a

las diferentes campañas de Álvaro Uribe recibieron 34 mil millones de Agro Ingreso Seguro con

solo aportar 549 millones, el Gobierno no ha tenido respuestas contundentes. Pasó lo que se

anunció: en vez de los grandes empresarios que ha tenido el país, que se han esforzado por

construir riqueza, se ha vuelto una modalidad invertir en campañas para recibir grandes

prebendas del Estado y aumentar su riqueza.


3. El modelo Carimagua

Se amplió el modelo Carimagua en el cual se parte de la hipótesis de que los empresarios son

los que crean riqueza rural y los campesinos son minusválidos productivos. Esta es la confianza

inversionista aplicada al campo colombiano.

El modelo, no obstante el escándalo de Agro Ingreso Seguro, puede seguir adelante con el

proyecto de Ley de Aparcería que ya entró al Congreso, inspirado por la Fundación que dirige el

ex asesor presidencial José Obdulio Gaviria. Se supone que su intención es hacer alianzas entre

grandes y pequeños productores, pero la premisa es que la tierra sigue en manos de quienes la

poseen actualmente y los campesinos serán trabajadores a quienes no se les reconocen las

mejoras y se les podrá sacar de la alianza si no cumplen con los compromisos adquiridos.

Una nota para los candidatos presidenciales: el problema no fue la desviación de recursos. El

tema es un modelo perverso de política para el campo.

4. Replanteamiento de la estructura del uribismo rural.

El uribismo rural debe replantearse totalmente porque su estructura es perversa al no

reconocer la realidad rural donde más del 80% de los productores son campesinos pobres, sin

tierra, sin capital humano y sin tecnología. Desconoce la potencialidad de la seguridad

alimentaria e ignora que en el agro no sólo el tema es producir sino también la equidad social y

el desarrollo territorial.

El Ministro Fernández debe irse, el ex Ministro Arias debe pagar con el marchitamiento de su

precandidatura, la errónea concepción del desarrollo del campo y sus malos resultados. Pero el

costo político también lo tiene que asumir el Gobierno en cabeza del presidente Uribe porque

lo sucedido es la expresión de su confianza inversionista en el agro.

5. Una voz de alarma

Con Agro Ingreso Seguro se prende una voz de alarma en términos de concentración de

beneficios en los sectores más poderosos del país. Lo delicado del tema es que, gracias a la

confianza inversionista, esto se puede replicar en otros sectores del país: la industria, la minería

y el comercio. En otras palabras, AIS es la punta del iceberg del modelo pro-rico del Gobierno

del Presidente Uribe, que ha llevado al país a una mayor concentración de ingresos aun en

épocas de crecimiento económico.


VII. BIBLIOGRAFIA

Documentos

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Presentaciones

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Tierras: entre subsidios y despojos, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá,

noviembre de 2009.

IBÁÑEZ, Ana María, La concentración de la propiedad rural en Colombia: evolución 2000

a 2009, desplazamiento forzoso e impactos sobre desarrollo económico. Presentación

Segundo Debate CID. Tierras: entre subsidios y despojos, Universidad Nacional de

Colombia, Bogotá, noviembre de 2009.

Artículos

DRESSER, Dennise, Procampo igual a proclientelismo, México, abril de 2009. Tomado de página web: http://mujeresporlademocracia.blogspot.com/2009/08/procampo-igual-

proclientelismo.html

GAVIRIA, Alejandro, AIS a la mexicana, diario El Espectador, octubre 10 de 2009.

OROZCO, Cecilia, ¿No es esto un chiste cruel?, Entrevista a Cecilia López, diario El

Espectador, octubre 17 de 2009.

http://www.mincomercio.gov.co/eContent/documentos/ministerio/LEY-790-02.pdf

http://www.dnp.gov.co/archivos/documentos/GCRP.../Ley_812.pdf

http://www.minagricultura.gov.co/archivos/ley_1133_de_2007.pdf

http://mujeresporlademocracia.blogspot.com/2009/08/procampo-igual-proclientelismo.html

http://mujeresporlademocracia.blogspot.com/2009/08/procampo-igual-proclientelismo.html

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