Week 10 台灣的國會政治台灣政治

台灣統籌分配稅款制度的政治性吳若予

壹、研究動機與目的•統籌分配稅制，是政治權力結構中，各個行為者用以進行政治鬥爭的手段工具，也是鬥爭後政經資源分配的結果。•當前雖不乏對統籌分配稅制的討論，但多半集中在財政、公共政策和經濟學角度上，就算也涉及政治權力之研究，但仍過於偏向應然層面。

貳、統籌分配稅款制度的政治性一、統籌分配稅制度現況所謂統籌分配稅制度：透過上級政府，藉由層級或同級政府間財源之移轉，而將上級政府或同級政府間的部份稅款作一重新分配。不論中央還是縣的統籌分配稅制，應以透明化及公式化原則進行。

•統籌分配稅款制度和補助款制度是不同的。前者財源由同級政府特定稅目支應，並在其間分配，無補助性質；當前者財源由上級政府特定稅目支應並分配時，才有補助性質。•此外，前者額度比例為法所明訂，因此總額只受稅基連動影響，中央政府無權衡空間；後者無法明訂，視中央政府權衡收支狀況，提撥額度。前者多「應以……」，後者多「得視……」。

統籌分配稅款制度，旨在改善地方稅收不均的狀況。由於地方經濟活動性質不一，貧富狀況不同，地方自治法治未能落實，因此中央財權獨大，而在此情況下，統籌分配稅款制度是必要的，必須靠它「劫富濟貧」。為整體服務的「地方均衡發展」目標，後面充滿各種為個人服務的政治角力和利益計算，我們必須識別之。

二、統籌稅款分配制度如何分配政治利益：理論面的討論Feigenbaum在討論民營化政策的政治動機時，提出三個面向來分析。

務實

策略系統

1. 務實面：這通常旨在抒緩國家短期困境，較無意識型態上的爭議，且當國家無法滿足一定程度的資本積累，進而是自身統治的正當性時，實行特定政策就相當必要。2. 策略面：目的在獲得特定政治效益，可藉此產生盟友或敵人，國家不論其目標何其宏大、中立，都可能有利或有害於特定政治群體。3. 系統面：此一政策之實行，旨在徹底改變某部份的社會結構，產生的影響不是暫時性的，有助於長遠形塑文化信念（如文化霸權）、統治正當性，鞏固或打垮特定政治社群，不論施政主體是否有意識。

三、統籌稅款分配制度如何分配政治利益：實存面的討論（一）統籌稅款制度與財政短絀問題台灣中央自 91 年的負債率是過去五年新高，不只中央沒錢（選舉選太多啦），地方也沒錢。對後者來說，只能仰賴中央統籌分配稅款（雖相關法規容許地方自闢財源，但礙於選舉，常常不敢做）。問題是，中央財源也來自地方政府分稅的結果。因此，整個稅制問題，其實是中央與地方進行「零和」利益分配的問題。

（二）統籌稅款制度所牽動的合縱連橫現行相關法規無異於讓中央權力大於地方。民國88 年修法後，財劃法十六之一條第二項即表明：稅課由中央統籌分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之款項，其分配辦法應依下列各款之規定，由財政部洽商中央主計機關及受分配地方政府後擬訂。這就是後來「中央統治分配稅款分配辦法」的法源依據。

•它的意思就是，縣市財政局長們的訴求並非全然無效，統籌稅款分配辦法還是定了公式化的辦法，只不過它依舊不是民意機關通過的法律，而是行政機關可依其權責即核定變更行政命令。•此外，中央政府在現行制度中，所據有的分配權力，不只在變更同級或不同級地方政府間分配比率一端，還可以變更分配辦法所訂公式中地方政府決定其各自比率的計算指標和權數。

•馬英九和林全都曾批評過這種中央集權的財稅制度。•這也是肉桶政治的根源。林全就批過宋楚瑜把省統籌分配稅款專戶變成收攬人心的政治資源「私房錢」。•地方首長若不配合，不只面臨地方政府的財政危機，也會面臨自己的政治危機。

（三）統籌稅款制度所影響的社會價值與政治正當性揭露上述狀況，可以讓政治行為者創造有利於自己的政治空間，形塑特定人士和政黨在民眾間的形象。張俊宏就表明，告訴大家上述狀況，可使在野勢力與民間整合，共同對抗執政當局，也有助於民眾的政治啟蒙。當然，雙方也常以政治性論述而非技術性論述與民溝通（不然誰聽得懂？），創造「黨國威權 vs. 民主政治」的對立形象。

參、對「馬版」財劃法修正爭議事件中，統籌分配稅款政治性質分析•民國 91 年初統籌分配稅款爭議的歷史場景：•80 年代一路下來，國民黨先在地方選舉和總統直選上面都輸給民進黨。民國 90 年底，立委改選，民進黨竟也成了未過半多數的國會最大黨。而國民黨在 90 年選舉中，則重獲中部以北多數縣市長寶座，與南台灣和中央的綠色執政分庭抗禮。

•由於地方民眾習關以接受補貼、津貼額度大小和地方新增實體建設之規模還來衡量「政治人物有沒有照顧百姓、關心地方」，在選舉激烈競爭下，前文提到的財政困難只會有增無減。各級政府必然看重稅款分配制度，遂有 91 年統籌稅款修正及相關爭議與鬥爭。

•一、馬英九版財劃法修正案中的政治利益分配民國 90 年底，財政部大幅調降直轄市統籌分配稅款比率，台北市財政收入再減七十億。其實，民國88 年後，每年台北市都面臨被砍的危機。

•面對這個由敵對政黨組成的中央政府，馬帶著67%民意滿意度，傲視當時總統，發動「修法戰爭」，一方面保衛他未來的台北市中央統籌分配稅款額度，也攏絡其他縣市：中央應藉由分稅，自其財源撥出五百億元，另將中央得以控制的一千億元一般補助款，轉撥為統籌分配款，如此造就了一千五百億大餅可供高雄市等地方政府分享，台北市擁有的比率還不變。馬連帶主張這些比例必須法制化。

•這種做法切割出中央與地方的對立，以地方包圍中央的策略寒民進黨長期引以為傲的「照顧（地方）百姓」來回擊，有利擴大國民黨的政治資源。•馬宣稱這個版本的財劃法修正，還獲得執政黨縣市首長支持。最後，立院過半的「泛藍」立委終讓此一財劃法修正案通過。

二、中央政府回應與轉化民進黨政府在點單說明預算緊迫，無力釋出財源後，行政院將論述轉至馬版修正案將「對地方收支產生劇烈之衝擊與影響」的方向：馬版實施後，「中央因稅收大幅減少，須相對調整減列現行中央對地方之一般性與計劃性補助款」，從兒地方從國民教育補助、營養午餐到污水下水道和治山防洪等，都將不再有保障。

中央運用其可以訂定對各縣府地方補助款數額之規定，得書地方財政將因此減縮的結論。實則統籌分配稅款加上補助款之後，各地方政府在現實利益上的計算，將全然不同於只有統籌分配稅款問題時的計算。在台灣，有將近三分之一縣市，年度補助收入占歲入比率超過 50%，換言之，這些縣市財政收入大部份來自補助款。

這種新的畫分方式，馬上將中央與地方再度劃為同一鎮營（或更確切地說：是造成特定地方政府與其他地方政府之間的對立）。中央既設法與地方站在一起，也開始對民間利益團體提出訴求。全國教師會就開始反對馬版。藍綠各自強力動員。最後覆議案以 109票反對， 103票支持， 1票廢票，使行政院對馬版財劃法提出的覆議案過關。

泛藍的五票差距何來？國親新三黨部份立委不支持，因他們重視民意甚於黨意：寧違政黨立場，支持中央立場，以保有自己在選區的政治支持。

三、深層政治利益國民黨當時以民進黨之矛，攻其盾，但卻未落實為多數民意，因此泛藍最後未獲政治利益。中央反而藉此公開喊話：馬英九只在乎台北市的利益，不顧其他縣市民眾福祉。這其實只是從各縣市補助款刪減後，其業務將出現嚴重經費短缺這個假設性說法出發的。TVBS民調顯示，馬的民意聲望從 67%掉到59%，陳水扁聲望則顯著攀升。

肆、結論統籌稅款分配制度涉及中央與地方、藍綠對立兩大陣營、各地方政府之間的關係，牽涉範圍甚廣。如何在議題上切割，造成有利自身或自家政黨的局勢，才是一些宏大目標背後的真相。這也是所謂的政治。

人權與立法－以著作權法的立法過程為例楊泰順

壹、智慧財產權的保護：個人權益與公共福祉的平衡洛克將「財產權」視為天賦人權，是應以憲法保障的基本人權。但「智慧財產權」是嗎？Thomas Jefferson 和 James Madison皆認為「智慧財產權」不是天賦人權，只能給予有限時空的保障。

壹、智慧財產權的保護：個人權益與公共福祉的平衡西方現代化的發展過程，對智慧財產的保護採用「課稅」的公共政策，不納入憲法的基本人權下保障。但同時，智慧財產也是個人的心血結晶。如何在個人的經濟利益和社會整體的公共利益之間取得平衡，是智慧財產權保護的主要課題。　

貳、等同實體財產的著作權保障•二十世紀起，美國致力於推動《著作權法》，將「著作權」等同實體財產看待，同時美國也將這套觀念輸出，影響世界其他各國。

參、中西著作權觀念的差異•智慧財產權涵蓋「專利權」和「著作權」。其中，因「著作權」涉及科技進步、文化傳承、公共資源管理，所以在界定、保護上，問題更為複雜。

參、中西著作權觀念的差異•中國的著作權觀念：由於中國文化對於著作素有「文以載道」、「傳道授業的工具」之看法，所以即便有著作權的問題，但在君子不曰利、盜印＝「助印善書」的觀念之下，著作權保障對一般人來說是陌生的。

參、中西著作權觀念的差異•西方的著作權觀念：英國早在十八世紀、日本早在十九世紀便已立法保障著作權，而這些國家都是現代化與工業化成功的先進國家。• 由此觀之，著作權保障是否與國家的現代化有關？

參、中西著作權觀念的差異•Douglass North：唯有國家建立財產權的保障，個人努力才會有物質誘因，且同時促進社會整體發展。

相對於已開發國家對著作權的保護，開發中國家為降低資訊取得的成本，往往刻意忽視對智產權的保障，希望藉由「知識入超」來加速國家發展。

參、中西著作權觀念的差異台灣早期經濟因仰賴加工出口，受到國外勢力的介入，跟工業生產相關的智產權規範較為完備，但除此之外的智產權保護顯得崎嶇而遲緩。

肆、 1985 年著作權法首次修訂的背景傳統知識傳播的工具－書籍，已漸由影音媒介－電影與唱片所取代，後者由於跨國企業的介入，注重利潤創造、市場行銷，成為政府修法的主要推手。

肆、 1985 年著作權法首次修訂的背景.壹 著作權意識的覺醒： 過去執法機構很少將盜版、翻印視為嚴重的犯行，或僅注意罰責過輕，未爭取政府積極保障。 1976 年 10月 23日「中華民國著作權人協會」成立，開始有集體組織監督政府執法。 隔年 5月，政府成立「著作權委員會」，專責研擬《著作權法》的全面修訂。

肆、 1985 年著作權法首次修訂的背景.貳 知識界的譴責與政府的口惠不實： 知識份子普遍認為國內的著作權法「百廢待舉」，提出：積極加入國際性著作權公約或組織、簡化著作權的取得及訴訟程序、民事賠償和刑法徒刑並進、設專業法庭等主張，希望全面修訂《著作權法》與國際接軌。 反觀政府，承諾修訂時程一拖再拖，法條草案制定過程隨便，與社會熱切期待產生重大落差。

肆、 1985 年著作權法首次修訂的背景.參 國際勢力對《著作權法》修訂的施壓： 1970 年代起，書籍盜印、唱片、錄影帶及電腦軟體盜製漸受國際社會關注，其中尤以美國為主要對象。 1980 年代開始，「公平貿易」為美國政府施政重點，嚴厲取締海外商品仿冒行為，並通過法案加強對侵權國的貿易制裁。台灣首當其衝，政府在強大壓力之下，終於在 1985 年重啟自 1977年便承諾的《著作權法》全面修訂。

肆、 1985 年著作權法首次修訂的背景.肆 1985 年修法的影響： 美國以貿易抵制為壓力，迫使台灣修改《著作權法》的成功案例，使得此後相關法律的修改皆可看到美國勢力的介入。 作者認為反對者不該以「列強干政」來看待美國迫使台灣修法的行為。若無國外勢力的介入，相關法律的修改停滯不前，遭受更大損傷的是是台灣整體社會的發展。

伍、國際勢力的登堂入室： 1990年以後的修法.壹 國際壓力的突顯： 如前所述，媒體市場的改變，越來越多跨國企業投資臺灣出版業、娛樂業，利潤導向的跨國企業積極關注臺灣侵權案件與相關立法，以維護自身利益。 1985 年後至 1993 年間，《著作權法》又歷經三次修改，均與美方施壓有關。

伍、國際勢力的登堂入室： 1990年以後的修法.貳 以雙邊協定為基礎的修法： 臺灣政府經常基於已不合現況所需，於 1964 年簽訂的《中美友好通商航海條約》，阻撓對智產權相關規範的訂定，於是自 1983 年談判開始，美方常要求以國際著作權公約的內容為基礎，另外簽訂中美著作權雙邊協定。 歷經四年長達六次的協商談判後， 1989 年 6月才終於完成《保護協定》的草簽，並於 1992 年完成《著作權法》修正案國內立法三讀程序。

伍、國際勢力的登堂入室： 1990年以後的修法 此次協商立法的過程，可以看到美方往往動用三〇一或特別三〇一條款，以及臺灣必須讓利著作權談判以換取美方支持臺灣加入 GATT的承諾，作為談判協商的籌碼。反觀我國政府常常以拖待變，事到臨頭才急就章，左支右絀，結果往往只能接受美方所開出的，較一般國際著作權規定更為嚴格的條約內容，損害國家權力。註：三〇一條款有其具體內容，但常泛指美國的貿易制裁措施。

伍、國際勢力的登堂入室： 1990年以後的修法.參 1993 年的修法：真品平行輸入的爭議：新修正的《著作權法》第八十七條，對於是否禁止真品平行輸入上，出現了不同解釋。我方原以保留條款的方式完成修法，但美方態度強硬，強烈禁止真品平行輸入合法，又準備以三〇一條款進行貿易報復。

伍、國際勢力的登堂入室： 1990年以後的修法.參 1993 年的修法：真品平行輸入的爭議：結果，原先學者視為「國家最後的貞操」的保留條款刪除。註：真品平行輸入，即一般所知的水貨。

陸、WTO時期的著作權法的修正.壹 參加WTO談判的修法： 為符WTO要求，政府在 1998 年與 2001 年針對《著作權法》做技術性調整，爭議不大。.貳 2003 年的修法背景：1) 網際網路興盛與加入 WTO2) 盜版情況依然嚴重3) 相關產業整合聯盟進行遊說4) 美方的關切與施壓5) 我國政府以拖待變、激化民族情緒以對抗美國

陸、WTO時期的著作權法的修正.參 2003 年的修法過程與結果：

•過程：政府大動作宣示保護智財權開心要求美方撤銷貿易制裁美方拒絕政府激化民族意識，抱怨美方帝國主義強壓臺灣美方態度強硬，重申貿易制裁威脅政府龜縮草率通過法案，要五毛給一塊執行困難，盜版依舊老美又不爽循環。•結果：國人、中外權利人、政府三輸。

陸、WTO時期的著作權法的修正.肆 2004 年的第十一度修法：

•前次修法無人滿意。•美國再次以貿易制裁和中美自由貿易區要脅。•結果：加開臨時會火速通過修正案，罕見地一年內連修兩次《著作權法》，全部接受美方意見，立法院宛如「美商立法局」。

柒、歷次修法的啟示.壹 國家目標有欠明確。▫過度重視經貿發展，忽略權利保障。.貳 昧於國人違法的事實。.參 缺乏正確的談判觀念。▫ 誤認談判只是「零和遊戲」，而不是協調共同利益。.肆 貪小失大自陷困境。.伍 民族情緒的撩撥。