zastita zivotne sredine - uslov za odrzivi razvoj

7/25/2019 Zastita Zivotne Sredine - Uslov Za Odrzivi Razvoj

1/264


2/264


3/264

2

Izdava

Fond za otvoreno drutvo

Kneginje Ljubice 14, BeogradCentar za primenjene evropske studije

Kneginje Ljubice 14, Beograd

Copyright 2009 Fond za otvoreno drutvo,

Centar za primenjene evropske studije

Sva prava su zatiena

Za izdavaaJadranka Jelini, Fond za otvoreno drutvoSran urovi, Centar za primenjene evropske studije

UredniciJadranka JeliniSran urovi

LektorDanica teri

KorektorAleksandar Belevi

Tira300

PripremaKoan studio

tampaTipografik plus

ISBN 978-86-82303-37-4 (FOD)

Ova publikacija je realizovana uz finansijsku pomo Evropske Unije kroz Fond za EU integracije kojimrukovodi Delegacija Evropske komisije u Srbiji, a tehniki realizuje Press Now. Sadraj ove publikacije

je iskljuiva odgovornost Fonda za otvoreno drutvo i Centra za primenjene evropske studije i ne morada odraava stavove Evropske unije.


4/264


5/264


6/264

SADRAJ

Evropeizacija i razvoj. Primeri tri politike 9

Zatita ivotne sredine uslov za odrivi razvoj 13

Predlog praktine politike 13

Prethodna razmatranja 15

1. Evropska strategija odrivog razvoja i standardi zatite ivotne sredine 19

1.1. Ratio evropske politike zatite ivotne sredine 19

1.2. Strateki okvir Evropske unije u oblasti zatite ivotne sredine 20

1.3. Principi, standardi i instrumenti politike EU u oblasti zatite ivotne sredine 21

2. Evropeizacija Srbije i zatita ivotne sredine 23

2.1. Politike zatite ivotne sredine i odrivog razvoja u Srbiji 25

2.2. Zakonodavni okvir 29

2.3. Kapaciteti organa vlasti na nacionalnom i na lokalnom nivou 32

2.4. Ekonomski instrumenti 33

3. Zatita ivotne sredine u Panevu 37

3.1. Vazduh 37

3.2. Voda 39

3.3. Zemljite i otpad 41

3.4. Buka 42

3.5. Energetska efikasnost 42

3.6. Biodiverzitet 43

3.7. Javno zdravlje 43

3.8. Lokalne politike zatite ivotne sredine 44

Preporuke 49


7/264

1. Uvod 57

2. Okvirni pregled stanja ivotne sredine u Panevu 59

2.1. Kvalitet vazduha i mere zatite od aerozagaenja 60

2.2. Kvalitet voda i mere za zatitu voda 77

2.3. Kvalitet zemljita 98

2.4. Zatita prirode 109

2.5. ume i zelene povrine 113

2.6. Otpad 119

2.7. Buka 126

2.8. Proizvodnja energije i energetska efikasnost 127

3. Politika Republike Srbije u ostvarivanju zatite ivotne sredine i odrivog razvoja 135

3.1. Strateki dokumenti Evropske unije i Ujedinjenih nacija u oblasti zatite ivotne sredine 135

3.2. Nacionalne strategije i politike 140

3.3. Zatita ivotne sredine u okviru stratekih i planskih dokumenata grada Paneva 144

4. Pravni okvir politike zatite ivotne sredine 149

4.1. Zakonodavstvo EU u oblasti zatite ivotne sredine 149

4.2. Nacionalno zakonodavstvo u oblasti zatite ivotne sredine 152

4.3. Propisi grada Paneva i primena 164

5. Institucionalno ureenje 177

5.1. Uloga institucija Evropske unije u zatiti ivotne sredine 177

5.2. Uloga republike, pokrajine i lokalne samouprave u zatiti ivotne sredine u Srbiji 180

5.3. Problemi institucionalne organizovanosti 185


8/264

6. Ekonomska aktivnost i ivotna sredina u Panevu 187

6.1. Privreda i ivotna sredina 187

6.2. Ekonomski instrumenti zatite ivotne sredine u Panevu 192

6.3. Aktivnosti glavnih privrednih subjekata na unapreenju stanja i zatiti ivotne sredine 197

7. Uticaj na javno zdravlje 211

7.1. Zapaanja o stanju javnog zdravlja stanovnitva Paneva 211

8. Ekoloke organizacije 217

Graanski ekoloki aktivizam 217

9. Predlozi za poboljanje postojeeg stanja 221

10. Prilozi 227

10.1. Pokazatelji vitalne statistike na teritoriji grada Paneva 227

10.2. Izvetaj inspekcije Ministarstva za ivotnu sredinu i prostorno planiranje

Republike Srbije o stanju ivotne sredine u Panevu od 11. marta 2009. godine 23210.3. Zatita ivotinja 236

10.4. Kvalitet namirnica 236

10.5. Lista korisnih sajtova 242

Literatura 244

Lista skraenica 260


9/264


10/264

9

Evropeizacija i razvoj

Primeri tri politike

Cilj projekta ta donosi Evropska unija studije sluaja o efektima pridruivanja Srbije Ev-ropskoj uniji u oblastima ekologije, poljoprivrede i prekogranine saradnje jeste da istrai ida graanima i donosiocima odluka na nacionalnom i lokalnom nivou u Srbiji ukae da li,

na koji nain, u kojoj meri i pod kojim uslovima procesi evropeizacije i pribliavanja SrbijeEvropskoj uniji poveavaju izglede Srbije da ubrza svoj razvoj i bolje iskoristi svoje razvojnepotencijale. Istraivanja su obavljena u tri oblasti: zatita ovekove okoline, prekograninasaradnja i poljoprivreda. Istraivanja su raena na primerima konkretnih lokalnih zajednicaprimenom metodologije studija sluaja, koja omoguava da se lako uoe mogui efekti ev-ropeizacije na primerima iz prakse i u prepoznatljivom okruenju u kome graani Srbije ive,suoavaju se sa odreenim problemima i pokuavaju da ih ree. Navedene tri oblasti odab-rane su za istraivanja jer se o njima ili govori kao o bitnom razvojnom resursu, bez obzira nalimite za njihovo iskoriavanje (poljoprivreda), ili bez dovoljnog razumevanja njihove funk-cije (prekogranina saradnja), ili bez jasnog uoavanja na koji nain i pod kojim uslovima onedeluju ograniavajue ili podsticajno na druge razvojne potencijale (zatita ovekove okoline)

i razvojne resurse.

Opoljoprivredi, naroito o proizvodnji zdrave hrane, govori se kao o znaajnom razvojnom po-tencijalu zemlje. Istovremeno, zanemaruju se politike ruralnog razvoja, koje podrazumevajurazvoj saobraajne i telekomunikacione infrastrukture, odnosno elektronskih komunikacija,kao uslova da se smanji jaz u kvalitetu ivota izmeu ruralnih i urbanih podruja i time za-ustavi trend naputanja sela. Moderan razvoj poljoprivrede podrazumeva ozbiljna ulaganjau razvoj ljudskog kapitala u ruralnim podrujima, znaajne intervencije u obrazovnim politi-kama, stabilne politike prostornog planiranja i unapreivanje uslova za poljoprivrednu proiz-vodnju, ukljuujui i dugorone politike zatite okoline, iji ciljevi i rezultati na dobrom deluteritorije Srbije, ne zavise samo od domaih (nacionalnih i lokalnih), ve i od politika susednihzemalja i njihovih lokalnih zajednica.

Zatita ovekove okolineuslov je za razvoj poljoprivrede, posebno organske, ali i za razvoj tur-izma, o kome se takoe govori kao o bitnom razvojnom resursu Srbije. S druge strane, godineiza nas, ali i sadanji trenutak, odlikuje injenica da je ekologija oblast u kojoj se ne moe gov-oriti o ozbiljnijim prodorima u praksi, utemeljenim javnim nacionalnim i lokalnim strategi-jama i sistematskom sprovoenju stratekih pristupa. Osim toga, visoka energetska zavisnostSrbije i rasporeenost industrijskih kapaciteta velikih zagaivaa, na kojima Srbija i dalje


11/264

10

planira i zasniva oekivanja vezana za svoj budui razvoj, i mala ulaganja u zatitu okoline, uraskoraku su sa proklamovanim oekivanjima od razvoja (organske) poljoprivrede i turizma.Politika zatite ovekove okoline takoe je najtenje povezana sa politikama razvoja ljudskogkapitala zbog njenog uticaja na javno zdravlje graana Srbije. Konano, politika zatite okoline,

i sa njom povezani planovi razvoja u drugim industrijskim granama i uslugama, u ogromnojmeri je zavisna od regionalne saradnje na prostoru Zapadnog Balkana, jer ni aerozagaivai,kao ni zagaivai voda i zemljita, ne poznaju dravne granice i zahtevaju koordinirane trans-regionalne politike, ali i visoko usklaene lokalne prekogranine napore.

Konano,prekogranina saradnja izmeu lokalnih zajednica razliitih drava stvarni je indi-kator stabilnosti odnosa izmeu susednih zemalja. Kada su u pitanju odnosi meu dravamakoje su nastale iz bive SFRJ, intenzitet prekogranine saradnje je i pokazatelj normalizacijeodnosa posle godina ratnih sukobljavanja, sankcija, prekinutih odnosa i razvoja, ali i otvoreno-sti granica prema drugim balkanskim dravama. Nastankom novih drava na podruju biveJugoslavije, mnoge optine koje su se nalazile na nacionalnim putnim pravcima, u sreditunekada formiranih razvojnih regiona unutar jedne zemlje, postale su pogranine optine ije sumagistralne saobraajnice sada putevi od regionalnog znaaja, dravne granice bez graninihprelaza prekinule su slobodnu cirkulaciju ljudi, kole u susednim gradovima, koje su obrazova-le kadrove za vie optina, postale su inostrane sa potpuno razliitim kolskim programima.Ove kole vie ne opsluuju zajednike obrazovne i razvojne potrebe, mada bi to mogle, a pla-novi lokalnog ekonomskog razvoja prestali su da uvaavaju interese izvan dravnih granica.Meutim, upravo je prekogranina saradnja instrument koji treba da otkloni negativne po-sledice rubne geografske lociranosti odreenih podruja, naroito onih koja nisu smetena navelikim putnim transverzalama, kao to je to u sluaju Koridora 10, odnosno, Prekograninasaradnja je uslov za uspene politike ujednaenog regionalnog razvoja unutar jedne zemlje uzekonomski proporcionalno, racionalno ulaganje sredstava iz javnih izvora i voenje lokalnihpolitika razvoja koje su atraktivne za privatne investitore. Takoe, samo uestvovanje u pro-

cesima prekogranine saradnje (ak i kada je ona ispod oekivanja) predstavlja nain da sepodignu administrativni i kadrovski kapaciteti za lokalni razvoj.

U okviru projekta ukazuje se na evropske standarde i norme koje bi, kada bi bile inkorporisaneu domae politike u datim oblastima, omoguile da se potencijali razvoja u datim oblastimamaksimalizuju ili bar optimalizuju. U domaoj javnosti se o evropskim standardima i norma-ma esto, ali neopravdano, misli kao o uslovima i zahtevima koje Evropska unija ekskluzivnonamee Srbiji i to samo u interesu Unije. Meutim, praksa i iskustvo su pokazali da ove stan-darde i norme treba pre svega razumeti kao putokaze i neku vrstu recepata, ije potovanjei primena, po pravilu, dovodi do optimalnih lokalnih razvojnih rezultata. Oni istovremenoomoguavaju i usklaeni razvoj Evropske unije kao jedinstvenog ekonomskog prostora koji

zajedniki nastupa i uestvuje u globalnim procesima u interesu svojih lanica i Unije kao ce-line. Zbog toga su, uostalom, evropski standardi i norme jednaki za sve zemlje lanice. Meudravama lanicama njihova primena se podrazumeva. Drave kandidati i potencijalni kan-didati tek treba da ugrade ove standarde i norme u svoje politike, pre svega u sopstvenominteresu, a onda i u interesu Evropske unije kao celine. Zbog toga se u studijama o tri politikekoje slede ukazuje i na posledice koje je mogue oekivati ukoliko Srbija ne bi otvorila razvojneperspektive koje joj se nude kroz primenu evropskih standarda i normi, kroz procese evro-peizacije i pribliavanja Evropskoj uniji, a u docnijim fazama i punog lanstva u Uniji.


12/264

11

Pod procesima evropeizacije i pribliavanja Evropskoj uniji u ovom projektu se podrazumevausvajanje i primena evropskih standarda i normi onako kako su one definisane u kopenha-genskojZajednikoj tekovini1ali i u drugim razvojnim dokumentima EU, kao to je, pre svega,Lisabonska agenda.

Razmatraju se institucionalne i administrativne pretpostavke na nacionalnom i lokalnom nivou.Njih je potrebno ostvariti da bi bilo mogue doneti i efektivno sprovesti domae nacionalne ilokalne politike koje omoguavaju da se razvojni resursi optimalno iskoriste kroz uspostavlja-nje vrih korelacija izmeu domaih politika i politike pridruivanja Evropskoj uniji. Jasnomraspodelom nadlenosti i definisanjem administrativnih kapaciteta omoguava se utvrivanjeodgovornosti nacionalnih i lokalnih vlasti i za razvoj, kako za procese evropeizacije, tako i zaproces pridruivanja Evropskoj uniji. Tek horizontalna evropeizacija, odnosno uee lokalnihvlasti u kreiranju nacionalnih politika, te donoenje i sprovoenje lokalnih razvojnih politika,u koje su integrisani evropski standardi i norme i njihovo profesionalno sprovoenje na lo-kalnom nivou garant su za unapreenje ivota u svakoj pojedinanoj lokalnoj zajednici i zaravnomeran rast standarda graana na celoj teritoriji zemlje. Zbog toga, bez obzira na stependecentralizacije i regionalizacije, razvoj i evropeizacija nisu ekskluzivna nadlenost i odgo-vornost centralnih vlasti. Horizontalna evropeizacija je pre svega briga i odgovornost lokalnih(samo)uprava i zavisi od njihovog znanja, umenosti i dobrog upravljanja.

Konano, kroz tri studije politika razmatra se i finansijski aspekt njihovog sprovoenja. S obzi-rom na to da je Evropska unija zainteresovana za sopstveni harmonian razvoj, ona raspolaei odreenim fondovima koji su namenjeni utvrivanju i sprovoenju politika od zajednikoginteresa, kao i izgradnji institucionalnih i administrativnih kapaciteta za njihovu realizaciju.Odreena sredstva Unije na raspolaganju su zemljama lanicama, kandidatima i potencijal-nim kandidatima. Vrsta fondova koji stoje na raspolaganju pojedinanim zemljama, visinasredstava, postupci i nain odluivanja o njihovom korienju zavise od statusa jedne zemlje

u odnosu na Uniju. Srbija je potencijalni kandidat Evropske unije i za sada joj je Unija krozsredstva pretpristupne pomoi (Instruments of Pre-Accession IPA) stavila u izgled dve od petkomponenti pretpristupne pomoi: Pomo za tranziciju i izgradnju institucija i Prekograninasaradnja, u ukupnom iznosu od 1.183.600.000 evra za period od 2007. do 2013. godine. Sapromenom statusa u odnosu na Uniju (sticanje pozicije kandidata, lanstvo), vrste pomoi bilebi diversifikovane, a i iznos sredstava uvean. Bez sredstava pomoi Evropske unije Srbija bi,osim izuzetno, morala da ih obezbedi iz sopstvenih prihoda, to je malo verovatno imajui uvidu dinamiku razvoja i efekte tekue ekonomske krize na njenu ekonomiju. Drugi moguiizvor jesu klasini kreditni aranmani koji nesumnjivo poskupljuju razvoj. U pravljenju razvoj-nih izbora vano je uzeti u razmatranje i injenicu da je prostor za nova zaduivanja, takoe,limitiran brzinom razvoja. Praktino, bez pomoi Evropske unije, Srbija e znatno tee i znat-

no skuplje, ekonomski i politiki, staviti u funkciju svoje razvojne potencijale i resurse. O tomese, takoe, mora voditi rauna prilikom pravljenja razvojnih izbora i predlaganja alternativaproevropskom pravcu razvoja.

Imajui u vidu podeljenu odgovornost za razvoj i efektivnu evropeizaciju, centralne i lokalnevlasti moraju imati adekvatnu poziciju u procesima planiranja namene za koje e sredstva Ev-

1U upotrebi je vie naziva za isti dokument:Acquis communautaire, Kopenhaka pravila itd.


13/264

12

ropske unije biti utroena, a i jedne i druge moraju raspolagati visoko razvijenim administra-tivnim kapacitetima, odnosno ovlaenjima za upravljanje sredstvima iz pretpristupne pomoi.Iz toga proizilazi da lokalne vlasti moraju biti ukljuene u procese kreiranja viegodinjih indi-kativnih planova, osnovnog dokumenta kojim se utvruje namena za koju e sredstva iz pret-

pristupne pomoi u odreenim vremenskim odsecima biti troena. Pored toga, javne vlastina oba nivoa moraju raspolagati utemeljenim znanjem i razvijenim umeem za elaboracijuprojekata kojima konkuriu za sredstva iz pretpristupne pomoi. Konano, jednom dobijenasredstva moraju se troiti namenski i na lako proverljiv nain. Pored znanja koja se odnosena upravljanje sredstvima, ovaj zahtev podrazumeva i precizne norme u oblasti javnosti radajavnih vlasti, javnih nabavki, spreavanja sukoba interesa i izvetavanja o troenju sredstava izjavnih fondova, zatim funkcionalne mehanizme kontrole troenja javnih sredstava i, najzad,nezavisno sudstvo koje moe efikasno da procesuira i sankcionie sve sluajeve eventualnezloupotrebe. To u postojeem institucionalnom aranmanu podrazumeva profesionalan radbudetskih inspekcija, nezavisnost i strunost rada dravne revizorske institucije, nezavisnost iefikasnost rada Agencije za borbu protiv korupcije, profesionalnu i strunu policiju i tuilatvoi, iznad svega, nezavisno i efikasno sudstvo. To nas vraa na pitanja efikasnih antikorupcijskih

politika i politika transparentnosti, odgovornosti i javnog integriteta, to je poseban set normi,uslova, zahteva ili putokaza, u zavisnosti od tumaenja, koji su integralni deo procesa evro-peizacije i koje Srbija mora da ispuni ne samo zato da bi ubrzala proces pribliavanja Evropskojuniji, ve da bi obezbedila optimalne uslove za sopstveni razvoj.


14/264

P r e d

l o g

p r a k t i n

e

p o l i t

i k e

Zatita ivotne sredine uslov za odrivi razvoj


15/264


16/264

15

Prethodna razmatranja

U ovoj studiji analizira se institucionalni i pravni okvir Republike Srbije u oblastima zatiteovekove okoline; navode se evropski standardi, primeri i iskustva u ovim oblastima sa aspektanjihove uloge i znaaja za ukupan razvoj i nastoji da se utvrdi pod kojim uslovima i na kojinain oni mogu da se stave u funkciju razvoja Srbije, imajui u vidu njene razvojne potrebei status zemlje potencijalnog kandidata za lanstvo u Evropskoj uniji. Na osnovu izvedenihanaliza, sainjene su preporuke koje su usmerene prema donosiocima odluka na nacional-

nom i lokalnom nivou. Cilj preporuka je da doprinesu maksimalizaciji efekata politika zatiteovekove okoline u funkciji: ubrzavanja ukupnog razvoja zemlje; unapreenja kvaliteta ivotanjenih graana; otvaranja novih razvojnih perspektiva; dalje izgradnje institucionalnih, ad-ministrativnih i kadrovskih kapaciteta za planiranje i sprovoenje politika razvoja na naciona-lnom i lokalnom nivou; unapreenje procesa horizontalne evropeizacije i efektivno korienjepredpristupnih fondova EU (IPA).

Panevo se moe smatrati privredno razvijenom i dinaminom optinom, koja ostvarujeznaajan ekonomski rast, ne samo zahvaljujui blizini Beograda, ve i injenici da se na nje-noj teritoriji nalaze najvaniji energetski, petrohemijski i hemijski kapaciteti Srbije. Naalost,optina Panevo je odabrana za studiju sluaja zbog toga to predstavlja ekoloku crnu taku,

jednu od najtee ugroenih urbanih industrijskih zona, kako u Srbiji, tako i u Evropi. Glavniizvor problema predstavlja velika industrijska zona u kojoj se nalaze najvei privredni kapa-citeti, ujedno i najvei zagaivai, u koje spadaju: HIP Azotara, Rafinerija nafte Panevo iHIP Petrohemija.2Velika koncentracija bazne hemijske industrije na jednom mestu, blizinaindustrijske zone u odnosu na naseljena mesta, izgraena postrojenja na pravcu dominantnihvetrova, zastarela tehnologija u pojedninim postrojenjima, starim od trideset do pedeset go-dina, nelegalna gradnja bez potovanja vaee planske dokumentacije, nepotovanje zakonaiz oblasti zatite ivotne sredine, te posledice NATO-bombardovanja predstavljaju glavneuzroke problema u oblasti ivotne sredine u Panevu.

Jedan od najveih problema graana Paneva odnosi se na kvalitet vazduha. Panevo je

frekventno izloeno sluajevima ekstremnog zagaenja i brojnim ekolokim incidentima,to se reflektuje na javno zdravlje stanovnitva. Rezultati merenja pokazuju da je najvei brojprekoraenja granine vrednosti imisije od 2005. godine registrovan za benzen, ukupne sus-pendovane estice TSP, estice PM10, a, amonijak, ugljen-monoksid i prizemni ozon.3Iako

2U privremenim skladitima fabrika JIZ postoje odreene koliine opasnog industrijskog otpada. Kako na teritorijiSrbije ne postoji nijedna ureena deponija opasnog otpada, opasan otpad se odlae zajedno sa komunalnim otpa-dom ili u krugu proizvodnih kompleksa.

3Prema najnovijem izvetaju inspekcije Ministarstva ivotne sredine i prostornog planiranja o stanju ivotne sred-


17/264

16

se konstantno vri kontrola kvaliteta vazduha, po vaeoj regulativi ne postoji mogunost dagradska uprava dobije ovlaenje za merenje imisije od nadlenog Ministarstva jer ne moe dabude registrovana za ovakve vrste delatnosti. Usled toga, iako tani i precizni, rezultati merenjanemaju status zvaninih merenja, te se, konkretno, ne mogu koristiti kao relevantni dokazi u

sudskoj praksi. Isto tako, ne postoji ovlaeni organ koji bi analizirao i uporeivao rezultatemerenja dva sistema koji se koriste za merenje imisije. Pored problema sa kvalitetom vazduha,Panevo ima i niz drugih problema: neadekvatno upravljanje otpadnim vodama i odlaganjeotpada ivotinjskog porekla, odlaganje medicinskog opada, skladitenje opasnog industrijskogotpada u skladitima fabrika Juno-industrijske zone (JIZ), prekoraenje dozvoljenog nivoabuke i dr.

Krupne su dosadanje posledice rada pomenutih kompanija u Panevu po stanje ivotne sred-ine, i po njima je Panevo poznato, ne samo u Srbiji, ve i irom Evrope, kao jedna od ekolokihcrnih taaka4. Ipak, potrebno je rei da treina graana Paneva neposredno ili posrednozavisi od pomenutih fabrika u Junoj industrijskoj zoni (JIZ). U poboljanje svih aspekatazatite ivotne sredine u Panevu znatna finansijska sredstva uloili su Vlada Republike Italije,UNDP (Program Ujedinjenih nacija za razvoj) i Delegacija Evropske komisije u Srbiji5, a toje u znaajnoj meri doprinelo poboljanju stanja ivotne sredine. Analiza scenarija o razvojuekonomije i politike ivotne sredine pokazuje da e u narednih deset godina doi do sma-njenja ekonomskih teta iskljuivo ukoliko se ostvari ekonomski rast praen usklaivanjemsa zakonodavstvom EU u oblasti ivotne sredine. Da li se politika ivotne sredine moe voditiefikasnije i delotvornije pitanje je od ireg nacionalnog znaaja. Studija sluaja Panevo pred-stavlja samo praktian i koristan primer da se na osnovu zakljuaka iz lokalne zajednice, u ko-joj postoje problemi zagaenja ivotne sredine, izvuku pouke i za sve ostale zajednice u Srbiji,pa i ire.

U dokumentu se daje pregled politika zatite okoline na nivou EU, osnovnih standarda i normi

EU u ovoj oblasti, kao i pregled obaveza koje je Srbija preuzela na osnovu Evropskog partner-stva. Analizira se do koje mere je Srbija izvrila preuzete obaveze, ali i u kojoj meri je stratekaorijentacija EU usvojena u stratekim dokumetima Srbije. Daje se pregled dosadanje poli-tike zatite okoline u Srbiji, efekata i efikasnosti njenog sprovoenja. U tom kontekstu, uka-zuje se na sadraj politika, na njihovu povezanost sa drugim razvojnim politikama i na dosad

ine u Panevu od 11. marta 2009, a na osnovu rezultata dobijenih merenjima, koja je sproveo Zavod za javno zdrav-lje Panevo u 2008. godini, moe se uoiti da u zagaenom vazduhu Paneva u najznaajnijem procentu nalaze a,suspendovane estice i amonijak.

4 U izvetaju Komisije za programsku politiku u oblasti zatite ivotne sredine Ekonomske komisije za EvropuUjedinjenih nacija, za 2007. godinu, navodi se da su ekoloki problemi u Panevu veliki, ali da uticaj industrije nijedovoljno jasno utvren i shvaen, kao ni u drugim industrijskim mestima u Srbiji. Panevo se spominje na nekolikomesta i to kao jedan od glavnih industrijskih centara, kao jedna od najveih kontinentalnih luka i kao mesto kojeje pretrpelo posledice NATO-bombardovanja, uz nabrajanje tetnih materija koje su tada emitovane ili izlivene.

5Za realizaciju projektaRevitalizacija i modernizacija sistema daljinskog grejanja u Panevu,od sredine 2007. go-dine uloeno je 4,73 miliona evra koje je obezbedila Delegacija Evropske komisije u Srbiji. Prema podacima Odse-ka za upravljanje projektima grada Paneva, u periodu od decembra 2006. do septembra 2008. godine, Sluba zaizradu i rukovoenje projektima Gradske uprave Paneva podnela je 129 projekata, koje je izradila samostalno, iliu partnerstvu sa razliitim gradskim JKP, JP i drugim ustanovama, organizacijama i institucijama. Odobreno je 12projekata, koji direktno i indirektno utiu na poboljanje stanja ivotne sredine u gradu Panevu, u ukupnoj vred-nosti od 406.562.040 dinara i 422.058 evra.


18/264

17

izgraeni institucionalni i pravni okvir. Zaokruenost i njihova efektivnost u praksi prati sena primeru optine Panevo. Konano, formulisane su i preporuke za nacionalne i lokalne in-stitucije, iji je cilj dizajniranje i implementacija buduih politika u oblastima zatite okoline,razvoja ljudskog kapitala i otvaranja perspektiva ekonomskog razvoja koje zavise od efikasnih

politika zatite okoline.

Sve analize uraene na primeru Srbije za potrebe ove studije, kao i druge raspoloive analize 6,pokazuju da je politika zatite ivotne sredine nedovoljno povezana sa drugim razvojnim poli-tikama. Isti ti primeri pokazuju, meutim, da je proces pridruivanja Evropskoj uniji savezniksvih onih koji nastoje da ga maksimalizuju u korist unutranjeg politikog i ekonomskog razvoja.

Osnovna studijaautorski je rad dr Radmila Peia, profesora Poljoprivrednog fakulteta Uni-verziteta u Beogradu, dr Marine Ili, profesorke Fakulteta za ekologiju i zatitu ivotne sredineUniverziteta Union iz Beograda, dr Nenada . Bojata, profesora Megatrend univerziteta izBeograda, i Nenada ivkovia, politikologa iz Paneva. Svi pomenuti autori podjednako su do-prineli kreiranju osnovne studije. Fond za otvoreno drutvo i Centar za primenjene evropskestudije zahvaljuju im se to su svoja znanja, analitike sposobnosti i kreativnost stavili u slubuovog projekta.

Predlog praktine politike zajedniki je rad autora osnovne studije i istraivaa zaposlenihu Fondu za otvoreno drutvo i Centru za primenjene evropske studije Jadranke Jelini iSrana urovia. Za potrebe sadrine predloga praktine politike korien je i autorki do-prinos prof. dr Anelke Mihajlov i prof. dr Marine Ili, koji su one dale u istraivanju stanja uoblasti ivotne sredine i politika njene zatite, za potrebe projekta Fonda za otvoreno drutvoEvropeizacija drutvenog, ekonomskog, politikog i pravnog prostora Srbije. Svi zakljuci istavovi izneti u predlogu praktine politike stavovi su Fonda i Centra i ove dve institucije snoseodgovornost za njihovu sadrinu.

Svoj struni i radni doprinos sprovoenju projekta i nastanku ove publikacije dala je i AnjaHemon, koordinator programa u Fondu za otvoreno drutvo. Fond i Centar zahvaljuju se idipl. ing. Slavomiru Glavoniu i Vesni Nikainovi iz NIS Petrola Rafinerija Nafte Panevo,mr. Hristini RadovanoviJovin, viem savetniku Pokrajinskog sekretarijata za zatitu ivotnesredine i odrivi razvoj, Neveni Simendi iz TV Paneva, Draganu Vukainoviu iz RadioPaneva, mr Hristini Stevanovi-arapina sa Fakulteta zatite ivotne sredine UniverzitetaEducons i Duanu Todoroviu sa Mainskog fakulteta Univerziteta u Beogradu koji suodvojili vreme za kritiko itanje prve verzije osnovne studije i predloga praktine politike.Posebno se zahvaljujemo direktorki NVO Graanska akcija Ljiljani Spasi, kao i svim aktiv-istima ove organizacije koji su angaovali svoje strune kapacitete i sugestijama doprineli da

kvalitet ova dva dokumenta bude znaajno unapreen.

Konano, Fond i Centar posebno se zahvaljuju institucijama u optini Panevo koje suomoguile da se istraivanje obavi i aktivno saraivale sa lanovima istraivakog tima tokomnastanka osnovne studije.

6Analize raene u okviru Studije Monitoringa procesa pribliavanja Srbije EU (oktobar 2006), A. Mihajlov i M.Ili, i u okviru publikacije koja je nastala kao rezultat in-house projekta Fonda za otvoreno drutvo Evropeizacijadrutvenog, ekonomskog politikog i pravnog prostora Srbije(2007).


19/264

18


20/264

19

1. Evropska strategija odrivograzvoja i standardi zatiteivotne sredine

1.1. Ratioevropske politike zatiteivotne sredine

Generatore ekonomskog i drutvenog razvoja kroz ljudsku istoriju ine dva osnovna resursa:prirodni resursi (naroito energenti) i ideje.7 Veina prirodnih resursa nije neiscrpna, takoda uskoro nee biti mogue zasnivati razvoj na intezivnoj i neracionalnoj upotrebi resursazbog gotovo neizbene oskudice koja e uslediti u ne toliko dalekoj budunosti. Poremeaji uivotnoj sredini, degradacija prirodnog kapitala i nastalo zagaenje onemoguavaju korienjedrugih prirodnih i ljudskih resursa. Jo ozbiljnije, neracionalna upotreba resursa dovodi u pi-tanje osnovni smisao razvoja, s obzirom na to da izaziva klimatske promene, ugroava zdravljeljudi i uzrokuje drastine razlike u stepenu razvoja izmeu regiona u svetu.

S druge strane, socioekonomski razvoj je u direktnom odnosu sa ljudskom bezbednou i po-rastom kvaliteta ivota. Stoga, uravnoteavanje ekonomskih i drutvenih uticaja, kao i uticajana ivotnu sredinu, postaje imperativ javnih politika pojedinanih vlada8. Razvoj u XXI vekumora se zasnivati na racionalnoj upotrebi prirodnih resursa, uz minimalne i reverzibilne tetneefekte na ivotnu sredinu; problemi ivotne sredine moraju se reavati globalno jer se radi oglobalnom fenomenu; ekonomski razvoj mora ii ruku pod ruku sa uveavanjem kvalitetaivota, a uz minimalne tete po ivotnu okolinu. Ovakav integralni pristup razvoju predstavljaosnovnu platformu Ujedinjenih nacija sadranu u Agendi 219i Milenijumskim ciljevima.

Ovako shvaen razvoj predstavlja polaznu premisu strategije Evropske unije za dalji ekonom-ski i drutveni razvoj.

7Martin Wolff, e dangers of living in a zero-sum world economy,Financial Times, 18. decembar 2007.

8Facing the Challenge, e Lisbon Strategy for growth and employment, Report from the High Level Group chairedby Wim Kok, November 2004.

9 Rezolucija Generalne skuptine 38/161 od decembra 1983. godine, kada je Generalna skuptina UN sazvalaSvetsku komisiju za sredinu i razvoj (kojom je predsedavala Gro Harlem Brundtland, premijerka Norveke).


21/264

20

1.2. Strateki okvir Evropske unijeu oblasti zatite ivotne sredine

Uloga zatite ivotne sredine predstalja kamen temeljac odabranog pravca razvoja evropskihekonomija i drutava, i svoje mesto je nala i u lanu 174. XIX poglavlja Ugovora o Evropskojuniji, koji glasi: Politika EU u podruju ivotne sredine doprinosi postizanju sledeih ciljeva:ouvanju, zatiti i unapreenju kvaliteta ivotne sredine, zatiti ljudskog zdravlja, racionalnomkorienju prirodnih resursa i donoenju mera na meunarodnom nivou, kojima se reavajuregionalni ili svetski problemi ivotne sredine.10

Zatita ivotne sredine nije samo jedna od sektorskih politika EU, ve potka svih ostalih javnihpolitika, kao to se promovie u dokumentu Evaluacija Strategije EU za odrivi razvoj 11. Dvastuba razvojne politike predstavljaju dve strategije: Lisabonska strategija iz 2000. godine (revi-dirana 2004) i Strategija Evropske unije za odrivi razvoj iz 2001 (znaajno revidirana 2006).Obe pomenute strategije EU komplementarne su sa Agendom 21 Ujedinjenih nacija, kao i sa

Milenijumskim ciljevima.

Ova dva dokumenta blisko povezuju zatitu ivotne sredine sa ekonomskim i drutvenimrazvojem. Iz tog razloga, osnovne odlike javnih politika odrivog razvoja za XXI vek mora-ju biti: globalno i zajedniko reavanje klimatskih promena, razdvajanje ekonomskog rastaod unitavanja ivotne okoline i intezivne upotrebe prirodnih resursa, multidisciplinarni imeusektorski pristup reavanju problema, uzimajui u obzir veoma iroku lepezu sektorskihpolitika od smanjivanja siromatva i obrazovanja do implementacije principa dobre javneuprave. Javne politike Evropske unije su elementi jednaine kojom bi se uspostavio ekvilibri-jum izmeu socijalnih i ekonomskih uticaja i uticaja na ivotnu sredinu. Poslednji izvetaj osprovoenju Strategije odrivog razvoja iz jula 2009. ukazuje na potrebu da se ostvari jo vea

sinergija izmeu Lisabonske stategije i Strategije odrivog razvoja EU, te daje preporuku daodrivi razvoj (i usvojena EU strategija) postane osnovni okvir svih ostalih politika Evropskeunije.

Lisabonska strategija (2000) predstavlja evropski ekvivalent Milenijumskim ciljevima. CiljStrategije je da EU do 2010. postane najdinaminija i najkonkurentnija ekonomija sveta, spo-sobna za odrivi razvoj, zasnovana na znanju, sa novim radnim mestima i ouvanom ivotnomsredinom. Osnovni principi ove strategije su: drutvo zasnovano na znanju, jedinstveno trite,unapreivanje preduzetnike klime, izgradnja fleksibilnog trita rada, jaanje socijalne ko-hezije i ekoloki odriva budunost. Druge sektorske strategije, kao to su Evropska socijalnaagenda i Evropska strategija zapoljavanja, predstavljaju nastojanje da se uine koherentnijim

svi napori za unapreenje ljudskog kapitala, kako kroz obrazovanje i elektronske komunikacije(prelaz na drutvo znanja), tako i kroz jaanje drutvene kohezije. Ovaj stub predstavlja jasnookretanje ka drugom, ve pomenutom generatoru ekonomskog i drutvenog razvoja ide-jama, odnosno znanju i ljudskim resursima.

10Ugovor o Evropskoj uniji.

11Mainstreaming sustainable development into EU policies: 2009 Review of the European Union Strategy for Sustain-able Development,Communication from the Comission to the European Parliament, e Council, the EuropeanEconomic and Social Committee and the Comittee of Regions, COM(2009) 400, Brussels, 24. 7. 2009.


22/264

21

Strategija odrivog razvoja Evropske unije, s druge strane, razmatra tri centralna pitanja. Prvo,njen je cilj da unapredi koherentnost i efikasnosti nacionalnih, lokalnih i evropskih javnihpolitika razvoja. Drugo, strategija se bavi najveim izazovima odrivog razvoja koje ne razma-tra Lisabonska strategija, kao to su: klimatske promene, uticaj na javno zdravlje, degradacija

prirodnih resursa, saobraajno zaguenje i problemi korienja zemljita. Konano, strategijazahteva uspostavljanje sistemskog praenja njenog sprovoenja, kao i njenih efekata.

Izvetaj o sprovoenju Lisabonske agende, kao i Strategija odrivog razvoja EU, navodi da jeulaganje i razvoj istih tehnologija komparativna prednost Evropske unije. Efikasnija upotre-ba resursa i ekonomija zasnovana na znanju predstavaljaju razvojnu ansu koja e omoguitidugoroniji socio-ekonomski razvoj. Stoga je Evropska unija izuzetno aktivna u sprovoenjupolitike zatite klime, a zahtev za ispunjenjem uslova iz Protokola iz Kjota o smanjenju emisijetetnih gasova u atmosferu odnosi se kako na sadanje, tako i na budue lanice. Evropskaunija je uspostavila i kontinuirano unapreuje sopstveni sistem trgovine ugljen-dioksidom,odnosno kvotama dozvoljene emisije za drave i firme, koji bi tebalo da predstavlja jednu odosnova globalnog sistema trgovine pravima zagaenja12. Takoe, za period od 2007. do 2013.godine 30% Kohezionog fonda Evropske unije, ili oko 105 milijardi evra, bie potroeno naivotnu sredinu.

1.3. Principi, standardi i instrumenti politike EU u oblasti zatiteivotne sredine

U toku duge istorije razvoja politike EU u oblasti zatite ivotne sredine, razvijala su se i os-novna polja saradnje drava u ovoj oblasti i regulisanja pojedinih pitanja.

Prvo, radi se o skupu standarda i naela u vezi sa upravljanjem ivotnom sredinom.Ti principisu: princip prevencije, princip da se teta po okolinu uklanja tamo gde nastaje i princip inte-grisanog pristupa reavanju problema zagaivanja ivotne sredine odnosno sveobuhvatnihjavnih politika koje obuhvataju nekoliko sektora13. Ovi principi predstavljaju osnovu pristupaEU regulaciji pitanja vezanih za ivotnu sredinu. Drugo, EU je usvojila osnovne specifikacijeekolokih standarda, definiui sledee principe: princip ouvanja resursa, princip visokognivoa standarda zatite ivotne sredine i princip predostronosti, kojim se uspostavlja praviloda se tetni efekti po ivotnu sredinu uvek moraju predvideti, a ne razmatrati poto se vemanifestuju. Tree, Evropska unija ulae napore da zatita ivotne sredine postane deo svihdrugih javnih politika. Princip da zagaiva mora da plati za nainjenu tetu stoga je jedan od

osnovnih principa javne politike uopte. Na taj nain se zagaivanje ivotne okoline vraa uekonomsku jednainu proizvodnje novih dobara ili usluga, jer poskupljuje one proizvode ijapotronja ili proizvodnja izaziva tetne efekte po ivotnu sredinu. Na taj nain, zagaivai iprljava industrija postaju manje konkurentni.

12Simon Tilford,How to make EU Emission Trading Work, Centre for European reform, London, May 2008.

13Videti detaljan pregled i klasifikaciju u: Christoph Knill i Duncan Liefferink, Environmental Politics in the EU,Manchester University Press, 2007.


23/264

22

Konano, Evropska unija je usvojila princip da svaki akter mora preuzeti sopstvenu ulogu uprocesu zatite ivotne sredine. Drugim reima, na nivou Evropske unije reavaju se proble-mi koje je neophodno reavati zajedno, dok nacionalne drave, regioni i lokalne samoupravepreuzimaju obavezu da sprovode usvojene smernice preko instrumenata zatite ivotne sre-

dine.

Instrumenti koje EU koristi za unapreivanje poloaja ivotne sredine mogu se svrstati u dvekategorije. Prva kategorija obuhvata skup objektivnih, materijalnih standarda, koji se odnoseili na uspostavljanje limita emisije tetnih materija ili na propisivanje konkretnih standardakvaliteta proizvoda ili procesa proizvodnje. Ovi standardi predstavalju napore da se zajednikidefinie koliina tetnih materija koje se mogu ispustiti u atmosferu, ali i jasna pravila o tomekoji nivoi tetnih materija u vodi i vazduhu predstavljaju ozbiljnu pretnju po ljudsko zdravlje.Druga kategorija obuhvata pravila koja se odnose na razliite procedure u okviru ekolokogmenadmenta, kao to su procedure monitoringa zagaenosti vazduha ili vode, pravila koja seodnose na transprentnost i dostupnost podataka vezanih za ivotnu sredinu, itd.

Mere EU o oblasti ivotne sredine ili su krovne ili sektorske. Krovne mere se odnose na svejavne politike, i najbolji primer je Direktiva o proceni uticaja na ivotnu sredinu (1985, 1997),iji je cilj da sve javne politike postanu ekoloki odrive. Drugi primeri su Direktiva o Pristupuinformacijama o ivotnoj sredini (1990), koja predstavlja sprovoenje prinicipa transparen-tnosti u oblasti zatite ivotne sredine, ili odluka o Evropskom registru zagaivaa (2000), kojiomoguava sprovoenje pricipa da plaanje bude obaveza zagaivaa. Sektorske mere se od-nose na niz posebnih oblasti: kvalitet vode, kvalitet vazduha, bidiverzitet, menadment otpadai opasnih materija, ekoloki standardi kvaliteta proizvoda, itd.


24/264

23

2. Evropeizacija Srbije izatita ivotne sredine

Zatita ivotne sredine predstavlja integralni deo procesa evropskih integracija. Zatita ivotnesredine je od rudimentarnih pravila, zasnovanih na ideji ekonomske funkcionalnosti i na uki-danju netarifnih ogranienja slobodnoj trgovini, prerasla u jedan od temeljnih principa razvojaEU. Iako su rezultati sprovoenja Lisabonske strategije u nekoliko navrata bili ocenjeni kao

neadekvatni, a niz drugih pokazatelja govori da je napredak ka zacrtanim pokazateljima (uoblasti biodiverziteta, kvaliteta vode, smanjivanja siromatva, itd) skroman, osnovna smernicarazvoja i zatite ivotne sredine je jasno postavljena.

Sve mere koje usvaja EU u oblasti zatite ivotne sredine najee imaju svoj ekvivalent u na-cionalnom zakonodavstvu. Posebno je znaajna injenica, meutim, to je 27 zemalja lanicaEU usvojilo zajednike standarde i time ostvarilo veliki napredak na putu za ouvanje ivotnesredine. Na taj nain, drave lanice osiguravaju se od ekolokih teta i nemarnog ponaanjasvojih suseda, pri emu im se omoguava da sopstvene ekoloke probleme reavaju na nadna-cionalnom nivou. Veliki broj projekata prekogranine saradnje u okviru EU odnosi se upravona zatitu ivotne sredine. Evropska unija jedan je od glavnih aktera u oblasti zatite ivotne

sredine na globalnom nivou, koji svojim lanicama omoguava efikasniju borbu za ouvanjeivotne sredine, ali i za utemeljenje sopstvenog razvoja na odrivim osnovama.

Proces evropeizacije Srbije podrazumeva ne samo usvajanje standarda EU, odnosnoprilagoavanje domaih standarda standardima EU, ve i usvajanje i dosledno sprovoenje ev-ropskih razvojnih principa. Stoga, analiza stepena evropeizacije ne podrazumeva samo usva-janje propisa koji prilagoavaju nivo tetnih materija onim koji su usvojeni u EU, ve obuhvatai uvoenje drugaije institucionalne strukture, kao i ostale razvojne politike, kako na nacional-nom, tako i na lokalnom nivou. Takoe, lokalne zajednice, kao i centralne vlasti, moraju imatisopstvenu viziju odrive budunosti svoje zajednice u strategijama i politikama koje se temeljena principima dravne politike i politike EU, iji je put Srbija odabrala. To je vizija grada koja

ukljuuje napredne, kreativne i odrive ciljeve, prua dobar kvalitet ivota svim graanima iomoguava njihovo uee u svim aspektima urbanog ivota.

Jo od Studije izvodljivosti14, EU smatra da bi Srbija trebalo da ojaa saradnju sa EU uublaavanju naruavanja ivotne sredine, i to posebno, ali ne i iskljuivo, u pogledu kvalitetavazduha i vode, monitoringa zagaivanja, unapreenja energetske efikasnosti i zatite u in-

14Izvetaj o spremnosti Srbije i Crne Gore za pregovore o zakljuivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju saEvropskom unijom, Brisel, 12. april 2005. godine


25/264

24

dustrijskim postrojenjima, klasifikacije i sigurnog rukovanja hemikalijama, ureenja pros-tora, upravljanja otpadom i zatite uma, flore i faune. Na taj nain politika zatite ivotnesredine je postala integralni deo procesa stabilizacije i pridruivanja Srbije Evropskoj uniji.Poslednjim Evropskim partnerstvom iz 2008. godine15 identifikovani su sledei prioriteti u

oblasti ivotne sredine:Ubrzati usklaivanje zakona i standarda sa pravnim tekovinama EU.

Sprovoditi usvojene zakone, naroito u oblasti procene uticaja na ivotnu sredinu.

Otpoeti sprovoenje Protokola iz Kjota.

Usvojiti i sprovoditi nacionalnu strategiju zatite ivotne sredine i strategijuodrivog razvoja.

Ojaati administrativne kapacitete tela nadlenih za planiranje, izdavanje dozvola,kontrolu i praenje, kao i upravljanje projektima; ojaati kapacitete na lokalnomnivou i obezbediti koordinaciju rada lokalnog i centralnog nivoa.

Nastaviti unapreenje i poeti sprovoenje planova za upravljanje otpadom ipoeti izgradnju objekata za preradu i bezbedno odlaganje opasnog otpada.

Srednjoroni prioriteti definisani Evropskim partnerstvom su sledei:

Obezbediti punu primenu zakona usklaenih sa zakonodavstvom EU.

Sprovoditi relevantne meunarodne konvencije i Protokola iz Kjota.

Usvojiti i poeti sprovoenje strategija o zagaenju vazduha, upravljanju otpadom izatiti prirode.

U potpunosti sprovoditi nacionalnu strategiju zatite ivotne sredine i strategiju ovodama.

Nastaviti jaanje administrativnih kapaciteta koji se bave ivotnom sredinom nanacionalnom i lokalnom nivou.

Sprovoditi viegodinji plan finansiranja politike zatite ivotne sredine, ukljuujuii investicioni plan za ovu oblast.

Zavriti izgradnju objekata za preradu i bezbedno odlaganje opasnog otpada.

15Tj. Odlukom Saveta (2008/13/EC) od 18. februara 2008. godine o principima, prioritetima i uslovima Evropskogpartnerstva sa Republikom Srbijom, ukljuujui i Kosovo, prema Rezoluciji 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenihnacija od 10. juna 1999. godine i prestanku vaenja Odluke 2006/56/EC.


26/264

25

2.1. Politike zatite ivotne sredine iodrivog razvoja u Srbiji

Prioriteti definisani Evropskim partnerstvom predstavljaju osnovu za dalju integraciju poli-tika zatite ivotne sredine u druge razvojne politike Srbije. Kao odgovor na ciljeve i uslove uEvropskom partnerstvu, Vlada Republike Srbije je oktobra 2008. godine usvojila Nacionalniprogram integracije (NPI), kao osnov zakonodavnog plana rada Vlade Srbije do 2012. godine,koja je Strategijom pristupanja Srbije EU oznaena kao godina spremnosti Srbije da preuzmeobaveze koje proistiu iz lanstva u EU. U pitanju je dokument koji priprema svaka drava-kandidat za lanstvo u EU. Budui da Srbija jo nema takav status, Vlada Srbije je ovaj doku-ment spremila i pre podnoenja zahteva za kandidaturu u EU, kako bi pokazala da ima ne-ophodne administrativne kapacitete koji su u stanju da ubrzaju proces evropske integracije.NPI daje precizan plan o tome kako da se dostignu svi kriterijumi neophodni da bi dravapostala lanica EU, od politikih i ekonomskih, do usvajanja zakona i najdetaljnijih standar-da koji postoje u Uniji u oblastima kao to su, izmeu ostalih, trgovina, poljoprivreda, zatita

ivotne sredine i dr. Cilj je NPI da dravne institucije, na jasan i merljiv nain, prate sopstveninapredak u procesu pridruivanja EU.

Strateki okvir zatite ivotne sredine mora biti komplementaran sa drugim sektorskimstrategijama. Kljune relevantne strategije koje je Srbija do sada usvojila su sledee: Nacio-nalna strategija za pridruivanje Srbije EU, Nacionalna strategija odrivog razvoja, Nacional-na strategija upravljanja otpadom, Strategija zdravlja Bolje zdravlje za sve u III milenijumu,Strategija lokalnog odrivog razvoja, Strategije razvoja umarstva Srbije, Strategija regionalnograzvoja Republike Srbije i Strategija uvoenja istije proizvodnje. U pripremi je nacrt Nacio-nalne strategije odrivog korienja prirodnih resursa i dobara. Nacionalni program zatiteivotne sredine jo uvek je u procesu usvajanja.


27/264

26

U s v o j e n i s t r a t e k i d o k u m e n t i u o b l a s t i z a t i t e i v o t n e s r e d i n e

Nacionalna strategija upravljanja otpadom.

Usvojena 2003.

Predstavlja bazni dokument koji obezbeuje uslove za racionalno i odrivo upravljanjeotpadom na nivou Republike. Strategija je postavila strateke ciljeve upravljanja otpadom, sa

naglaskom na regionalnom pristupu, to je prihvaeno, i implementacija je u toku. Strategijaje postavila prioritete (izgradnja regionalnih sanitarnih deponija, reciklanih centara, centaraza kompostiranje, zatim postrojenja za tretman opasnog otpada, postrojenja za spaljivanjeotpada itd.) i razvila je mere i aktivnosti za dostizanje ciljeva. Meutim, detaljni trokoviimplementacije nisu obraeni. Izgradnja kapaciteta za upravljanje opasnim otpadom jouvek nije zapoeta. Strategija upravljanja otpadom ukljuuje hijerarhiju otpada u skladu saEU politikom o otpadu i promovie spreavanje nastajanja otpada, optimizuje reciklau iiskorienje materijala, iskorienje energije iz otpada i konano odlaganje ostatka nadeponije. Republika Srbija radi na sprovoenju Strategije upravljanja otpadom, mada se tajproces odvija prilino sporo i zaostajanje u odnosu na rokove iz Akcionog plana evidentno je.U toku je revizija strategije iz 2003. godine.

Strategija zdravlja Bolje zdravlje za sve u III

milenijumu.

Usvojena 2003.

Obrauje pitanje ivotne sredine i uticaja na ljudsko zdravlje.* Prema procenama

strunjaka Gradskog zavoda za javno zdravlje Beograda, do 15% smrtnih sluajevamoe da se povee sa zagaenjem vazduha ili je njime prouzrokovano. Posebna panjamora da se posveti sledeim faktorima: stanovanju, pravilnoj ishrani, radnim uslovima,snabdevanju bezbednom vodom za pie, pravilnom odlaganju otpada i kontrolizagaivanja ivotne sredine. Specine mere mogu biti namenjene prevenciji pojedinihoboljenja, kao to je higijenska proizvodnja hrane, u cilju spreavanja prenoenjaoboljenja hranom, korienje zatitnih sredstava za prevenciju nesrea na radu i dr.

Strategija lokalnog odrivog razvoja.

Ima za cilj donoenje stratekih dokumenata i unapreivanje zatite ivotne sredinena lokalnom nivou. Zacrtane mere i aktivnosti za dostizanje cilja podrazumevajuizradu programa zatite i razvoja zatienih prirodnih dobara u cilju njihove odrivekomercijalizacije. Strategija ima za ciljeve uvoenje ekonomskih instrumenataza podsticaj racionalnog upravljanja resursima, promociju racionalne potronje(stimulisanje korienja obnovljivih resursa), zatita i korienje prirodnih resursa u

skladu sa principima odrivog razvoja i podrku promociji odrivog korienja resursa.Identikovane su mere i aktivnosti za dostizanje ciljeva i rokovi implementacije.Trokovi i praenje implementacije nisu sagledani.

Strategije razvoja umarstva Srbije.

Osnovni cilj je ouvanje i unapreivanje stanja uma i razvoj umarstva kao privrednegrane. Ostali ciljevi odnose se na poveanje doprinosa umarskog sektora ekonomskomi drutvenom razvoju Republike Srbije, razvoj i odravanje sistema zatite i unapreenjauma u zatienim prirodnim dobrima, ouvanje, realno unapreenje, odrivo korienjei valorizacija biodiverziteta uma, obezbeivanje odrivog razvoja dravnog umarskogsektora, uzimajui u obzir ekoloke, socijalne i kulturoloke zahteve, unapreenje stanjaprivatnih uma i odrivi razvoj privatnog umarstva u okviru ruralnog razvoja i dr.

Nacionalna strategija privrednog razvoja

Republike Srbije 20062012.

Usvojena 2006.

Denie osnovne razvojne prioritete Republike Srbije i naine njihovog ostvarivanja, bazirajuireenja na ekasnoj trinoj privredi i poveanju konkurentnosti. Operacionalizacija ovogcilja podrazumeva: visoku godinju stopu rasta bruto domaeg proizvoda (BDP), smanjenjenezaposlenosti i poveanje meunarodne konkurentnosti. Ostvarivanje ambicioznih ciljeva ustrategiji povezano je sa velikim ekonomskim rizicima, pre svega, u privlaenju stranih direktnihinvesticija i aktiviranju domae tednje, dinamikog rasta izvoza i postepenog relativnogsmanjivanja svih oblika potronje, posebno javne, u BDP. Svetska ekonomska kriza denitivnoima negativan uticaj na sprovoenje strategije.


28/264

27

Nacionalna strategija odrivog razvoja.Usvojena 2008.

Cilj Strategije odrivog razvoja Republike Srbije je da dovede do balansa tri stuba, trikljune dimenzije ekonomskog rasta, zatite ivotne sredine i drutvenog razvoja,stvarajui koherentnu celinu, podranu odgovarajuim institucionalnim okvirom.Strategija odrivog razvoja Srbije znaajno doprinosi smanjenju praznina izmeuprocesa utvrivanja politika, usklaivanju eventualnih koniktnih ciljeva politika,kao i utvrivanju njihovih uzajamnih prednosti. To je ostvareno kroz strukturisan iparticipatorni proces izrade Strategije uz uee svih glavnih drutvenih grupa. Jedanod ciljeva ove strategije jeste da se pobolja i uini odrivim stanje ivotne sredine iprirodnih resursa u Srbiji. To podrazumeva integraciju i usaglaavanje ciljeva i merasvih sektorskih politika, harmonizaciju nacionalnih propisa sa zakonodavstvom EU injihovu punu implementaciju.

Strategija uvoenja istije proizvodnje.

Usvojena 2009.

Predstavlja razradu stratekih dokumenata, posebno Nacionalne strategije odrivograzvoja i Nacrta nacionalnog programa zatite ivotne sredine Republike Srbije.Strategijom se razrauje nacionalni koncept odrivog razvoja, kroz podsticanje primeneistije proizvodnje. Prioritetne aktivnosti u ovoj oblasti su sledee: izmena postojeih idonoenje novih propisa radi pospeivanja korienja istije proizvodnje i usklaivanjasa zakonodavstvom EU; uvoenje i/ili unapreenje ekasne, odrive i istije proizvodnje iekasnije korienje energije; uspostavljanje sistema upravljanja otpadom, sa posebnimnaglaskom na mogunost minimizacije nastajanja otpada i iskoriavanjem otpadakao sekundarne sirovine i izvora energije; rekonstrukcija ili unapreenje postojeihtehnolokih procesa uz obavezno usaglaavanje sa odgovarajuim BAT-ovima.

S

Nacrt nacionalnog programa zatite ivotne

sredine.

Prvi Nacrt nacionalnog programa zatite ivotne sredine pripremljen je jo 2004. godine,u okviru programa koji je nansirala tadanja Evropska agencija za rekonstrukciju (odseptembra 2008. godine zamenila ju je Delegacija Evropske komisije u Srbiji), i dodanas nije usvojen u Narodnoj skuptini. Zbog vremena koje je prolo, u dva navrata

je raeno auriranje Programa, ali on jo uvek nije stigao do skuptinske procedure zausvajanje. Iako jo nije usvojen, ovaj dokument je sveobuhvatan i inio je osnovu zaostale strategije koje su u meuvremenu donete.Nacrtom su denisani strateki ciljevi politike zatite ivotne sredine, kao i speciniciljevi prema medijumima (vazduh, voda, zemljite) i sektorima, odnosno, uticajimapojedinih sektora na ivotnu sredinu (industrija, energetika, poljoprivreda, rudarstvo,saobraaj itd.). Takoe, utvreni su i prioritetni ciljevi u okviru medijuma i sektora ipredloene su neophodne reforme, kako bi se postigle sve promene potrebne zasprovoenje ciljeva. Predloene reforme obuhvataju re forme regulatornih instrumenata,ekonomskih instrumenata, sistema monitoringa i informacionog sistema, sistemanansiranja u oblasti zatite ivotne sredine, institucionalna pitanja i zahteve vezaneza infrastrukturu u oblasti zatite ivotne sredine.

Nacionalna strategije odrivog korienja

prirodnih resursa i dobara.

U fazi je izrade, i to sa velikim zakanjenjem u odnosu na rok utvren zakonom ozatiti ivotne sredine iz 2004. godine. Naime, zakonom je predvieno da e Nacionalna

strategija odrivog korienja prirodnih resursa i dobara biti doneta u roku od godinudana.

Tabela 1: Pregled stratekih dokumenata Republike Srbije u oblasti zatite ivotne sredine


29/264

28

Problemi ivotne sredine su deo ireg spektra problema u institucionalno-pravnom ustrojstvui sprovoenju politike zatite ivotne sredine u Srbiji. Osnovni problem ogleda se u diskontinu-itetu rada dravnih organa i ustanova u ovoj oblasti. Naime, od oktobra 2000. do danas, oblastivotne sredine bila je u nadlenosti pet razliitih minstarstava: Ministarstva zdravlja i zatite

ivotne okoline Republike Srbije, sa Upravom za zatitu ivotne okoline (od 2000. do 2002),Ministarstva za zatitu prirodnih bogatstava i ivotne sredine (od 2002. do 2004), Ministarstvanauke i zatite ivotne sredine, u ijem je sastavu bila Uprava za zatitu ivotne sredine (od2004. do 2007), Ministarstva zatite ivotne sredine (od 2007. do 2008), te Ministarstva ivotnesredine i prostornog planiranja od 2008. do danas. Naalost, ovaj diskontinuitet se odrazio nasve aktivnosti u domenu zatite ivotne sredine, te se moe smatrati najveim nedostatkompraktine politike u ovoj oblasti. Oigledna lutanja i neslaganje oko osnovnih opredeljenjadoveli su do toga da neki strateki dokumenti, koji su bili paljivo pripremani, kao na primerNacionalni ekoloki akcioni plan (NEAP), tj. Nacionalni program zatite ivotne sredine, jouvek nisu formalno usvojeni, to je preduslov za njihovu sistematsku realizaciju. Takoe, velikibroj zakona neprihvatljivo dugo vremena ekao je (ili jo uvek eka) na usvajanje.

Sadanji nedostaci politike zatite ivotne sredine u Srbiji, ispoljavaju se kroz pravnunedograenost i nedovoljne kapacitete institucija, kanjenje u pribliavanju standardima i prak-si EU16i njihovo neadekvatno sprovoenje, rasipanje finansijskih i ljudskih resursa namenjenihzatiti17, te zaostajanje za kvalitetom ivota u dravama u tranziciji i u irem okruenju18.

16U tekstu Osnovne studije detaljno je prikazan institucionalno-pravni okvir politike zatite ivotne sredine EU.Takoe je data, poreenja radi, iroka analiza domae pravne regulative, kako na nacionalnom, tako i na lokalnom

nivou.17Godinja ulaganja u oblasti zatite ivotne sredine u zemljama u procesu pridruivanja EU procenjena su na 15%od ukupnih investicija, to je u veini zemalja koje su uspeno okonale tranziciju iznosilo izmeu 3% i 3,5% BDPu godinama kada je na unapreenju ivotne sredine uinjeno najvie. U Srbiji, naalost, nivo investicija u ivotnusredinu je nizak, a dravni budet ostaje glavni izvor finansiranja. U 2008. godini ulaganje iz budeta u ivotnusredinu u Srbiji iznosilo je svega 0,35% BDP.

18Prema izvetaju o napretku Srbije za 2008. godinu koji prati komunikaciju Komisije EU i Evropskog parlamentai Saveta (Strategija proirenja i glavni izazovi u periodu 20082009. godine, COM(2008)674) utvreno je da je uoblasti ivotne sredine u Srbiji uinjen mali napredak.


30/264

29

2.2. Zakonodavni okvir

Srbija je nastavila sa pribliavanjem evropskim ekolokim standardima19, postigavi znaajannapredak kada je re o horizontalnom zakonodavstvu (ocena uticaja na ivotnu sredinu) i in-

tegrisanoj kontroli i zatiti od zagaenja. Treba nastaviti pribliavanje evropskim standardimau onim oblastima u kojima nacrti zakona ve postoje, kako bi se proces mogao da se zavriu bliskoj budunosti. Posebno znaajno je donoenje svih neophodnih podzakonskih akata.Primena i efekat velikog broja donesenih zakona neposredno zavisi od usvajanja podzakon-skih akata.

Kada je re o horizontalnom zakonodavstvu, Narodna skuptina Srbije usvojila je Zakon opotvrivanju konvencije o dostupnosti informacija, ueu javnosti u donoenju odluka i pra-vu na pravnu zatitu u pitanjima ivotne sredine20(Sl. glasnik 3809) i preduzela korake kanjenom sprovoenju. Uee javnosti u donoenju odluka je predvieno u nekim odredbamaZakona o proceni uticaja na ivotnu sredinu, stratekoj proceni ivotne sredine i integrisanoj

kontroli i zatiti od zagaenja. Usvojen je Zakon o pristupu informacijama od javnog znaaja(Sl. glasnik RS, 120-04) i naknadno je usvojen Zakon o dopunama Zakona o slobodnom pris-tupu informacijama od javnog znaaja (Sl. glasnik 5407).

Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zatiti ivotne sredine usvojen je u maju2009. godine (Sl. glasnik 3609) i utvruje se zbog nepravilnih i nedoslednih primena naelaustanovljenih i sadranih u setu zakona iz oblasti zatite ivotne sredine, pre svega u Zakonuo zatiti ivotne sredine: integralnosti, odrivog razvoja, odgovornosti zagaivaa i njegovogpravnog sledbenika, zagaiva plaa, korisnik plaa, primene podsticajnih mera, kao i uhorizontalnom zakonodavstvu EU Preporuka Saveta 75/436 Euratom, ECSC, EEC principzagaiva plaa (Council Recommendation 75/436 Euratom, ECSC, EEC Polluter Pay

Principle). Dosadanja primena Zakona o zatiti ivotne sredine pokazala je neujednaenupraksu primene lana 87. Zakona, odnosno neusklaenost u donoenju i sprovoenju odlukajedinica lokalne samouprave kojima se propisuje naknada za zatitu i unapreivanje ivotnesredine.

19 Sredinom 2009. godine Narodna skuptina je usvojila vie zakona iz oblasti zatite ivotne sredine: Zakon opotvrivanju konvencije o dostupnosti informacijama, ueu javnosti u donoenju odluka i pravu na pravnu zatituu pitanjima ivotne sredine (Sl. glasnik 3809); Zakon o potvrivanju amandmana na Aneks B Kjoto-protokola uzokvirnu konvenciju UN o promeni klime (Sl. glasnik 3809); Zakon o hemikalijama (Sl. glasnik 3609); Zakon obiocidnim proizvodima (Sl. glasnik 3609); Zakon o izmenama i dopunama Zakona o proceni uticaja na ivotnusredinu (Sl. glasnik 3609); Zakon o ambalai i ambalanom otpadu (Sl. glasnik 3609); Zakon o izmenama idopunama Zakona o zatiti ivotne sredine (Sl. glasnik 3609); Zakon o zatiti i odrivom korienju ribljeg fonda(Sl. glasnik 3609); Zakon o zatiti prirode (Sl. glasnik 3609); Zakon o zatiti vazduha (Sl. glasnik 3609);Zakon o zatiti od buke u ivotnoj sredini (Sl. glasnik 3609); Zakon o zatiti od jonizujuih zraenja i o nuklearnijsigurnosti (Sl. glasnik 3609); Zakon o upravljanju otpadom (Sl. glasnik 3609); Zakon o zatiti od nejonizujuihzraenja (Sl. glasnik 3609); Zakon o potvrivanju Konvencije o prekograninim efektima industrijskih udesa(Sl. glasnik 4209); Zakon o potpisivanju Stokholmske konvencije o dugotrajnim organskim zagaujuim sup-stancama (Sl. glasnik 4209); Zakon o javnom zdravlju (Sl. glasnik 7209) i Zakon o Fondu za zatitu ivotnesredine (Sl. glasnik 7209); Zakon o zabrani razvoja, proizvodnje, skladitenja i upotrebe hemijskog oruja (Sl.glasnik 36-09).

20Arhuska konvencija.


31/264

30

U oblasti upravljanja otpadom, Srbija napreduje sa svojim programom zakonodavne re-forme. Kao to je prethodno pomenuto, novi Zakon o upravljanju otpadom usvojen je 2009.godine (Sl. glasnik 3609). Republika Srbija je nastavila da sprovodi svoju Strategiju za up-ravljanje otpadom21, koja je usvojena 2003. godine. Novi zakon regulie usklaivanje propisa

u ovoj oblasti sa Direktivama EEC br. 75/442, 91/689, 99/31, 2000/76, 94/62, 91/157, 75/439,2000/53, 2002/96, 96/59, 96/61. i 259/93. Strategija upravljanja otpadom ukljuuje hijerarhijuotpada u skladu sa politikom EU o otpadu i promovie spreavanje stvaranja otpada, opti-mizuje reciklau i iskorienje materijala, iskorienje energije iz otpada i konano odlaganjeostatka na deponije.

Izvestan pomak se primeuje u oblasti kvaliteta vode. Lo kvalitet vode za pie i komunal-na higijena ostaju glavni izazovi Srbije. Usvajanjem novog Zakona o vodamaprestae davai postojei Zakon o vodama (Sl. glasnik RS br. 46/91, 53/93, 67/93, 48/94, 54/96) kojije u velikoj meri zastareo. Novim Zakonom o vodama, koji je u fazi pripreme, bie preuzeterelevantne evropske direktive iz ove oblasti, posebno odredbe Okvirne direktive o vodama(2000/60/EC). Evropska regulativa tretira rene slivove, a ne rene obale kao to je to sluajsa naim zakonodavstvom. Takoe, neophodno je uvoenje standarda za kvalitet efluenta,odnosno usaglaavanje sa Direktivom o preiavanju gradskih otpadnih voda 91/271/EC.Potrebno je prilagoditi standarde za vodu za pie zahtevima Direktive o vodi za pie 98/83/EC do 2007. Zastarela zakonska regulativa (Uredba o kategorizaciji i klasifikaciji povrinskihvoda datira iz 1968. godine) ne omoguava praenje modernih trendova u ovoj oblasti i nijeusaglaena sa EU zakonodavstvom. Donoenje novih podzakonskih akata neophodno je kakobi se upotpunila regulativa iz ove oblasti i obezbedilo sprovoenje zakonodavstva.

Usvajanjem novog Zakona o zatiti vazduha (Sl. glasnik 3609) osamnaest evropskih direk-tiva je transponovano u pravni sistem Srbije (Direktive EEC 96/62, 97/101, 80/779, 82/884,85/203, 92/72, 2002/3, 94/63, 85/210, 93/12, 98/70, 1999/32, 97/68, 1999/30, 2001/839,

2000/69, 2002/159 i 2002/215). Odredbe ovog zakona ne primenjuju se na zagaenja prouz-rokovana radioaktivnim materijama, industrijskim udesima i elementarnim nepogodama. Dodonoenja novih podzakonskih akata, na snazi ostaju propisi doneti na osnovu ranije vaeegZakona o zatiti ivotne sredine. Neophodno je pripremiti Nacionalni program koji se odnosina klimatske promene.

Novi Zakon o zatiti i odrivom korienju ribljeg fonda (Sl. glasnik 3609)ureuje gajenje riba i zatitu riba u procesu gajenja, privredni ribolov, rekreativni ribolov,naunoistraivaki ribolov i elektroribolov, ouvanje i zatitu ribljeg fonda i uvanje ribar-skih podruja i ribolovnih voda, promet riba, nadzor, i definie ribarsko podruje. Ovaj zakonusklaen je sa relevantnim standardima EU: Direktiva 92/43/EC, Uredba 1073/92/EC, Kon-

vencija UN o ouvanju bioloke raznovrsnosti i Konvencija UN o zatiti divlje flore i faune uprometu.

21Sprovoenje strategije nije u potpunosti dosledno. Iako je Strategijom za upravljanje otpadom definisano kakoje potrebno reiti ozbiljan ekoloki problem u Panevu u vezi sa neadekvatnim odlaganjem otpada ivotinjskogporekla, izostala je direktna implementacija ove Strategije. Prema proceni JKP Higijena govori se o koliinama odoko 787 tona animalnog i klaninog otpada godinje (mada se procenjuje da su stvarne koliine ovoga otpada i dotri puta vee).


32/264

31

NoviZakon o zatiti prirode (Sl. glasnik 3609)predstavlja jedan od najrelevantnijih za-kona za oblast ivotne sredine. Donoenjem ovog zakona usklaene su nae pravne regula-tive sa tri evropske direktive EEC (79/409, 92/43 i 1999/22), kao i sa odredbama Konvencije ozatiti flore, divljih ivotinja i prirodne sredine Evrope 82/72 EEC i Konvencije o migratornim

vrstama koje pripadaju divljoj flori i fauni 82/461/EEC. Usvajanjem ovog zakona prestaju davae sledei zakoni: Zakon o zatiti ivotne sredine (Sl. glasnik RS, br. 66/91, 83/92, 53/93,67/93, 48/94 i 53/95) i Zakon o nacionalnim parkovima (Sl. glasnik RS br. 39/93, 53/93, 67/93i 48/94). Usvajanjem ovog zakona prestala su da vae dva zakona koji trenutno reguliu ovapitanja: Zakon o zatiti ivotne sredine (Sl. glasnik RS, br. 66/91, 83/92, 53/93, 67/93, 48/94i 53/95) i Zakon o nacionalnim parkovima (Sl. glasnik RS br. 39/93, 53/93, 67/93 i 48/94).

Novi Zakon o zatiti od jonizujueg zraenja i nuklearnoj sigurnosti (Sl. glasnik3609)usklauje propise iz ove oblasti sa relevantnim evropskim direktivama, kao i sa pre-porukama Meunarodne agencije za atomsku energiju (IAEA). Ovim Zakonom se postav-lja adekvatan pravni okvir za poboljanje nuklearne i radijacione sigurnosti, kao i zatita odjonizujuih zraenja. Takoe, ovaj Zakon dodaje odredbe koje reguliu neke nuklearne ak-tivnosti koje su se pojavile u domaoj praksi, a koje do sada nisu bile pravno ureene.

Novi Zakon o zatiti od buke u ivotnoj sredini,usvojen maja 2009 (Sl. glasnik 3609),specifikuje mere zatite od buke, ali je neophodno praenje njegove implementacije, kao i im-plementacije svih drugih zakona u ovoj oblasti.22

Nakon usvajanja seta zakona iz oblasti zatite ivotne sredine u 2009. godini, moe se reida je uraen izvestan pomak u naporima u pribliavanju evropskim standardima u oblastiivotne sredine, i to u kontekstu obima usvojenih zakona. Sprovoenje novousvojenih zakonae zahtevati velike napore. Zakon o zatiti ivotne sredine je veoma ambiciozan i predstavljaprvi korak ka sveobuhvatnom sistemu zatite ivotne sredine, ali on mora biti podran usvaja-

njem sektorskih zakona i podzakonskih propisa sa jasnim odredbama o pravima i obavezama.Posebno znaajno je usvajanje podzakonskih akata kojim bi se regulisala pitanja istorijskihzagaenja u procesu privatizacije, ime bi se jasno utvrdila prava i obaveze privatizacionihpartnera i drave. Moraju se razviti finansijski planovi u vezi sa neophodnim ulaganjima kakobi se ispunili evropski standardi, naroito u oblasti vode i vrstog otpada, kao i za reavanjeproblema zagaenja na postojeim kritinim mestima. Slino ostalim zemljama u regionu,kao i novim zemljama lanicama, poloaj nadlenog ministarstva za ivotnu sredinu mora seojaati, s ciljem da se obezbedi da se pitanjima zatite ivotne sredine da vei prioritet u Vla-dinoj agendi.

22Na primeru Paneva moemo videti da su problemi zagaenja bukom posebno prisutni u uoj gradskoj zoni. Pre-ma ZJZP, proseni ekvivalentni nivoi buke poveani su za 38 dB. Procenat prekoraenja dozvoljenog nivoa bukepri merenjima dnevnih nivoa buke u periodu januar decembar 2007. godine, bio je 98,3%. Na osnovu analiziranihpokazatelja moe se zakljuiti da je Panevo grad u sivoj akustikoj zoni, po kriterijumima OECD (Leq Equivalentcontinuous sound level, izmeu 55 i 65 dBA), u kojoj se mogu oekivati uestale subjektivne smetnje graana, i ukojoj je znaajno ometeno spavanje.


33/264

32

2.3. Kapaciteti organa vlasti na nacionalnom i na lokalnom nivou

Glavni problem sa kojim se ministarstvo nadleno za ivotnu sredinu suoava za vreme pro-cesa usaglaavanja jeste veliki broj zakona i podzakonskih akata koje treba izraditi u kratkom

periodu. Optereenje ne odgovara kapacitetima ministarstva i ogranienom broju slubenikakoji su ukljueni u proces izrade. Administrativni kapaciteti poboljani su nakon osnivanja za-sebnog Ministarstva za zatitu ivotne sredine i prostorno planiranje. Meutim, Nacionalnimprogramom integracija predvieno je znaajno uveavanje broja zaposlenih koji bi radili na pi-tanjima ivotne sredine. Samo je u Ministarstvu za zatitu ivotne sredine do 2012. planirano dase uposli novih 219 izvrilaca. Ukupno gledajui oblast ivotne sredine, u drugim ministarstvi-ma i dravnim organima trebalo bi da se zaposli jo oko 200 novih izvrilaca, to je ukupno oko420 novih radnih mesta. S obzirom na to da je NPI predstavio znaajne potrebe za zaposlenima,postavlja se pitanje kako e se obaviti planirana racionalizacija u okviru ministarstava. S obzi-rom na znaaj, velike potrebe za novim izvriocima, ali i na potrebu da se intezivno saraujesa drugim ministarstvima i sektorima, racionalizaciji dravne uprave u ovoj oblasti treba prii

veoma oprezno, kako se ne bi dodatno naruili kapaciteti Srbije da se bavi pitanjima ivotnesredine i harmonizuje zakonodavstvo sa zakonodavstvom EU.

to se tie kapaciteta dravnih organa, poseban problem predstavlja injenica da postojeeobrazovne institucije nisu dovoljno pripremljene da obue odgovarajui broj strunjaka zazatitu ivotne sredine. Dodatno, neke od kljunih struka koje treba da omogue budui razvoju ovoj oblasti, na primer inenjer zatite ivotne sredine, ne nalaze se u registru zanimanja, tooteava zapoljavanje mladih ljudi na mesta za koja su kolovani. U irem kontekstu, obrazovan-je za ivotnu sredinu i odrivi razvoj treba da bude obezbeeno na svim nivoima obrazovanja.

Vidan je i nedostatak horizontalne koordinacije ministarstvanadlenog za ivotnu sredinu

sa drugim ministarstvima. Posebno bliska saradnja mora da se ostvare sa svim ministarstvima uvladi, a naroito ministarstvima nadlenim za privredni i regionalni razvoj, elektronske komuni-kacije i obrazovanje, u kontekstu koherentnog razvijanja i unapreivanja okvira za razvoj drutvaznanja (na primer, Zakonom o odreivanju nadlenosti Autonomne pokrajine Vojvodine os-nivanje pokrajinskog zavoda za zatitu prirode, osnivanje javnih preduzea za upravljanje nacio-nalnim parkovima i dr). Vrenje upravnog nadzora je novim zakonima povereno autonomnojpokrajini, odnosno jedinici lokalne samouprave, to zahteva dalje osposobljavanje nadlenihorgana za vrenje nadzora. Jasno razgranienje nadlenosti na liniji: Ministarstvo Pokrajina lokalne samouprave preduslov je za sprovoenje niza zakona iz oblasti zatite ivotne sredine.Agencija za zatitu ivotne sredine23uspeno obavlja poslove prikupljanja podataka i saradnjesa Evropskom agencijom za ivotnu sredinu. Njeno funkcionisanje je poboljano, ali nedostajekapacitet kako bi se osigurala implementacija integrisane strategije monitoringa. Poveani su

23Agencija za zatitu ivotne sredine, kao organ uprave u sastavu Ministarstva ivotne sredine i prostornog plani-ranja sa svojstvom pravnog lica, obavlja poslove dravne uprave koji se odnose na: razvoj, usklaivanje i voenjenacionalnog informacionog sistema zatite ivotne sredine (praenje stanja inilaca ivotne sredine, katastarzagaivaa i dr); prikupljanje i objedinjavanje podataka o ivotnoj sredini, njihovu obradu i izradu izvetaja o stanjuivotne sredine i sprovoenju politike zatite ivotne sredine; razvoj postupaka za obradu podataka o ivotnoj sre-dini i njihovu procenu; voenje podataka o najboljim dostupnim tehnikama i praksama i njihovoj primeni u oblastizatite ivotne sredine; saradnju sa Evropskom agencijom za zatitu ivotne sredine (EEA) i Evropskom mreom zainformacije i posmatranje (EIONET), kao i na druge poslove odreene zakonom.


34/264

33

budetski resursi za zatitu ivotne sredine, ali su to jo uvek mala sredstva. Takoe, sudstvo trebada ojaa sprovoenje zakonodavstva o ivotnoj sredini.

Na lokalnom nivou neophodno je jaanje kapaciteta za sprovoenje poverenih nadlenosti

(strateke procene uticaja, procene uticaja na ivotnu sredinu, izdavanja integrisane doz-vole, vrenje monitoringa, inspekcijskog nadzora, finansiranja lokalne infrastrukture ivotnesredine)24. U velikom broju optina pripremljeni su planovi za lokalni razvoj ivotne sredine.Inspekcijske slube za zatitu ivotne sredine reorganizovane su, dodeljeno je vie resursa iobezbeene su posebne obuke. Meutim, institucionalni kapacitet, tehniki i ljudski resur-si na lokalnom nivou jo uvek su nedovoljni, kao i koordinacija sa centralnim nivoom. Naoptinskom nivou zaposleni inspektori u oblasti ivotne sredine uglavnom imaju nedovoljnuobuku i neadekvatnu opremu za potpuno izvravanje svojih obaveza i za pruanje bilo kakvogosiguranja efikasnog sprovoenja. Optine su takoe nedovoljno finansirane.

2.4. Ekonomski instrumenti

Taan podatak o ukupnoj vrednosti investicija u ivotnu sredinu u Srbiji od decembra 2000. dodanas teko je dobiti, poto je u tom periodu realizovano ili zapoeto mnotvo projekata koji se,strogo uzev, ne smatraju eko-projektima. Re je, na primer, o unapreenju efikasnosti proizvod-nje i prenosa elektrine energije, ili izgradnji sistema za daljinsko grejanje, vodosnabdevanje,unapreenje putne mree, irenje i modernizaciju telekomunikacija, itd.25U elji da se makardonekle dobije slika o ovim ulaganjima, na osnovu veoma grube procene, moe da se doe doiznosa od oko 8,5 miljardi evra za posmatrani period. Ipak, sve ove investicije, iako su imaleefekata na stanje ivotne sredine, ne mogu se smatrati ekolokim investicijama u uem smislu.

Zakon o zatiti ivotne sredine (Sl. glasnik 13504) prua osnovu za primenu delotvornihekonomskih instrumenata: naknada za korienje prirodnih vrednosti, naknada za zagaivanjeivotne sredine, mehanizam nadoknade oslobaanja ili smanjenja naknade za zagaivanjeivotne sredine i naknada za jedinice lokalne samouprave. Shodno naelu zagaiva plaa,doneta je Uredba o vrstama zagaivanja, kriterijumima za obraun naknade za zagaivanjeivotne sredine i obveznicima, visini i nainu obraunavanja i plaanja naknade, i Uredba omerilima i kriterijumima za povraaj, oslobaanje i smanjenje plaanja naknade za zagaivanjeivotne sredine. Naknada za zagaivanje se odreuje prema vrsti zagaenja ivotne sredine za:emisije pojedinanih izvora zagaivanja, emisije proizvedenog ili odloenog otpada (za postro-jenja za koja se izdaje integrisana dozvola); supstance koje oteuju ozonski omota; vozila na

24Od 2005. godine Republika inspekcija za zatitu ivotne sredine podnela je protiv zagaivaa u Panevu de-set zahteva za pokretanje prekrajnog postupka, etrnaest prijava za privredni prestup i est krivinih prijava. Petprekrajnih postupaka je okonano i izreena je ukupna novana kazna vredna 4,2 miliona dinara za preduzea-pravna lica i 19.000 dinara za odgovorna lica. Reene su etiri prijave za privredni prestup pravna lica platila sukaznu od 2 miliona dinara, a odgovorna 180.000 dinara. To i dalje ne znai da se situacija u vezi sa zagaivanjemivotne sredine u Panevu popravila.

25 Svi ovi projekti imaju izrazito pozitivne efekte na stanje ivotne sredine, mada nisu prvenstveno ekolokimotivisani. Izostaviti ove investicije iz pokuaja praenja ulaganja u unapreenje i zatitu ivotne sredine bilo bipogreno, ali je isto tako veoma osetljivo pitanje koje sve investicije treba ukljuiti u analizu.


35/264

34

motorni pogon. U sektoru za vodu, postoji pravni osnov za naknade za zatitu voda, koje nisupovezane sa standardima za otpadne vode. Trenutno vaei trini instrumenti obuhvatajuuglavnom naknade koje plaa korisnik (za korienje voda, otpad, prirodne resurse) i kazneza krenje zakonskih propisa koje su generalno ispod podsticajnog nivoa. Sistem finansiranja

zatite ivotne sredine u Srbiji centralizovan je i oslanja se na sopstveni prihod i sredstva izdravnog budeta. Ostali izvori finansiranja ukljuuju optinske budete, finansijska sredstvaindustrije, finansijska sredstva javnih komunalnih preduzea (JKP) i stranu finansijsku pomo.

Opta karakteristika sistema finansiranja zatite ivotne sredine jeste nedovoljnost namen-skih sredstava i decentralizovanih izvora finansiranja, posebno iz privatnog sektora, odsustvoprimene finansijskih instrumenata, kao to su dugoroni krediti, hartije od vrednosti, partner-stvo izmeu javnog i privatnog sektora ili ulaganja u akcije. Ogranieni prihodi prikupljeni odnaknada za zagaenje generalno se ne troe na smanjenje zagaenja. Slabosti sistema finansi-ranja zatite ivotne sredine proizilaze iz ograniene primene naknada za korienje resursa,visoke zavisnosti od republikog budeta, ogranienja pravnog okvira i ograniene primenepodsticajnih instrumenata. Uoljiv je i nedostatak koordinacije i praenja realizacije donetihplanova, projekata i investicionih aktivnosti. Na primer, tek oktobra 2008. godine formirana jeRadna grupa za praenje stanja ivotne sredine i realizaciju akcionih planova i projekata koji seodnose na reavanje problema ivotne sredine u Panevu.

Kada je re o ekonomskim instrumentima unapreenja i zatite ivotne sredine primenjenimna lokalu, u sluaju Paneva, moe se rei da su oni omoguili relativno izdano prikupljanjesredstava. Prikupljena su, to od naknada, to od domaih donacija, sredstva u visini od oko 26milona evra. Meutim, ostaje otvoreno pitanje da li je pravno odrivo i ekonomski opravdano daisti privredni subjekti plaaju dve vrste naknada za, u osnovi, istu namenu. Re je o dvostrukomnametanju iste dabine, to je pravno neodrivo i ekonomski neopravdano.

Trebalo bi redefinisati lokalnu eko-naknadu kako bi se proirila osnovica za prikupljanje sred-stava, te bi vei broj privrednih subjekata snosio teret zatite ivotne sredine. Vlasnici objekataza koje je propisana obaveza izrade analize uticaja na ivotnu sredinu ne bi trebalo da budujedini koji snose fiskalno optereenje, a privatni vlasnici teretnih vozila trebalo bi da buduizjednaeni sa dravnim. Bilo bi bolje ispitati mogunosti uvoenja rente za korienje prirod-nih resursa, vode, vazduha, zemljita itd, u vidu obaveze da se po odreenoj stopi naplati rentaod iskazanog bruto profita svih privrednih subjekata koji koriste prirodne mineralne ili ener-getske resurse, lokacije, vodu ili vazduh, bez obzira na to u ijoj se svojini nalaze. U tom sluaju,Naknada za zagaivanje ivotne sredine, odreena Uredbom 05 broj 1107951/2005 ostalabi kao pollution charge, dok bi lokalna renata imala karakter user chargeili extraction charge,te bi dovostruko fiskalno optereenje bilo izbegnuto. Pogotovo bi bilo izbegnuto neefikasno

plaanje prema predraunskoj vrednosti objekta, pa bi se plaalo prema ostvarenom profitu.

Ovako definisan ekonomski instrument omoguio bi uvoenje stimulativnosti, krozoslobaanje obaveze plaanja lokalne naknade, za sve privredne subjekte koji sami investirajuu zatitu ivotne sredine, u nivou godinje realizovanih eko-investicija. Takoe, ovaj vid rentemogao bi biti ukljuen i u sve komunalne naknade i cene komunalnih usluga.26

26Opirnije videti Osnovnu studiju.


36/264

35

Od 2000. godine do danas u tri najvea preduzea, zagaivaa Paneva, investirana su znatnasredstva, u visini od oko 211 miliona evra27. Meutim, to nije bilo dovoljno da bi se pozitiv-ni efekti po ivotnu sredinu osetnije ispoljili. Na osnovu grube procene, moe se rei da jepotrebno investirati jo preko 500 miliona evra, u cilju definitvnog popravljanja stanja ivotne

sredine u Panevu. Sasvim je jasno da drava ne moe biti nosilac ovih investicija jer je Rafine-rija nedavno prodata, kao i Azotara. Izreeno ne treba smatrati definitivno nepovoljnim poivotnu sredinu. tavie, mogue je ostvariti napredak u odnosu na ranije stanje, kada je dravabila vlasnik industrijskih kapaciteta, a istovremeno propisivala standarde i mere, kontrolisalaispunjavanje i sankcionisala one koji to ne ine. Vie je nego jasno da je postojao vidljiv sukobinteresa izmeu drave, kao nosioca politike zatite ivotne sredine, i drave kao vlasnika kapi-tala. Ovaj sukob interesa se najee, gotovo svuda u svetu, reava na tetu ivotne sredine, a ukorist dravnog kapitala.

Meutim, promena vlasnike strukture nad glavnim zagaivaima jeste potreban je, ali ne idovoljan uslov da be se stanje popravilo. Novi vlasnici mogli bi da se navedu na ponaanje uskladu sa optim interesom ukoliko: 1. snano i nepristrasno delovanje drave i njenih organa,na svim nivoima, od centralnog do lokalnog; 2. organizovano i efikasno delovanje graana i ne-vladinih organizacija u pravcu vrenja stalnog pritiska, kako na poslovni sektor, tako i na dravneorgane, na svim nivoima; 3. ispunjavanje obaveza prema meunarodnim organizacijama, iji jeSrbija lan, ili iji lan namerava da postane, a koje se odnose na kvalitet i zatitu ivotne sredine.

Kada je re o prvom uslovu, efikasne demokratske institucije, uz stalnu kontrolu rada dravnihorgana, kako od strane specijalizovanih institucija sudske vlasti, tako i od uesnika u politikomivotu (pre svega parlamentarnih stranaka), imaju zadatak da dravu uine nepristrasnimregulatorom i kreatorom politike zatite ivotne sredine. Od dravne vlasti, na svim nivoima,mora se zahtevati: nepristrasnost, efikasnost i stalnost u potovanju principa na kojima se gradipolitika zatite ivotne sredne. Najvaniji meu principima su sledei: princip da zagaiva,

ili korisnik, plaa za tete nanesene ivotnoj sredini i prirodnim resursima, princip prevencijei predostronosti, te princip integralnosti i odrivosti politike zatite ivotne sredine. Organi-zovano delovanje graana i zainteresovana javnost daju vrstinu demokratskim institucijamai snagu iznesenom zahtevu prema dravi. U drutvima gde su demokratske tradicije male, agraanski aktivizam slab, lanstvo drave u meunarodnim organizacijama i udruenjima moedati dodatnu snagu zahtevima za nepristrasnom, efikasnom i stabilnom javnom politikom.

Sve izneseno vai i u sluaju javne politike ivotne sredine u Panevu. Promena vlasnike strukturenad kapitalom najvanijih preduzea u optini imae pozitivne efekete na stanje ivotne sredinesamo ako postoji stabilno, transparentno, usmereno i nepristrasno delovanje drave na privrednesubjekte. Opredeljenje za usvajanje evropskih vrednosti, standarda, mera i instrumenata, u ovom

domenu, te kretanje Srbije ka lanstvu u EU, mogu svakako olakati sprovoenje javne politike,ali ne daju dovoljnu garanciju da e kvalitetna i bezbedna ivotna sredina biti efikasno ostvarena.

Pored centralne, u ovom procesu izrazito je vana i uloga lokalnih vlasti, to u stvari predstav-lja horizontalnu evropeizaciju. Centralna uloga u obezbeivanju odrivog razvoja, u saradnji

27Tanu sumu utroenih sredstava namenjenih reavanju problema ivotne sredine u Panevu teko je dobiti, jer jeprimetna pojava da fabrike iz JIZ trokove redovnih remonta i rekonstrukcija predstavljaju kao ekoloke investicije.


37/264

36

sa svim drugim slojevima vlasti, zahteva od grada energiniji i bolje integrisani pristup for-mulaciji politike na lokalnom nivou kroz harmonizaciju ekolokih, drutvenih i ekonomskihciljeva. Lokalna vlast mora da obezbedi lokalnu podrku u implementaciji evropskih strategijai politika. Posebno vanu ulogu u ovom sluaju ima lokalna vlast Paneva, gde je ivotna sre-

dina degradirana zbog dugogodinjeg nemarnog odnosa prema problemima. I lokalna vlast jesve vie izloena sloenim pritiscima ekonomske globalizacije i tehnolokog razvoja. Suoavase sa korenitom ekonomskom promenom, kao i sa raznim pretnjama po zajednicu i resurse,kako onima prirodnog porekla, tako i onima antropogenog uticaja, naroito sa unitavanjemresursa i ivotne sredine. Izazovi su veliki: ostvariti zaposlenost unutar ekonomije zasnovanena znanju, boriti se protiv siromatva i socijalne marginalizacije, osigurati efikasnu zatituivotne sredine i smanjiti uticaj na prirodu.

Svi pomenuti nedostaci dravne politike vidljivi su i imaju uticaja na ivotnu sredinu u Panevu.Moemo rei da je optina Panevo, zapravo, ogledalo svih promaaja u politici ivotne sre-dine u Srbiji.


38/264

37

3. Zatita ivotne sredine u Panevu

Na stanje ivotne sredine u Panevu najvei uticaj ima velika koncentracija bazne hemijske indus-trije na jednom mestu, blizina industrijske zone u odnosu na naseljena mesta, izgraena postro-jenja na pravcu dominantnih vetrova, zastarela tehnologija u pojedninim postrojenjima starimod trideset do pedeset godina, nelegalna (do)gradnja bez potovanja vaee planske dokumenta-cije, nepotovanje zakona iz oblasti zatite ivotne sredine, te posledice NATO-bombardovanja.

3.1. Vazduh

Jedan od najveih problema itelja Paneva odnosi se na kvalitet vazduha. Kvalitet vazduhaprati Zavod za javno zdravlje Panevo (ZJZP). Izvori finansiranja sistematskog merenja imi-sije menjaju se iz godine u godinu, to nepovoljno utie na kvalitet i pouzdanost merenja. Uperiodu od 2004. do 2007. godine ZJZP je merio parametre imisije na dva, odnosno, od 2005.godine, na etiri merna mesta, tokom razliitog broja dana po mernom mestu u godini, tepostojei rezultati merenja ne pruaju sasvim preciznu sliku o aerozagaenju.

Osim ovog, imisija se meri i preko Sistema za kontinualni monitoring, koji je u nadlenostiSekretarijata za zatitu ivotne sredine Grada Paneva (SZS GP), a za koji je opremu doni-rala Vlada Republike Italije, Provincija Ravena, gradovi Ravena i Venecija i UNDP. Po vaeojregulativi, ne postoji mogunost da gradska uprava dobije ovlaenje za merenje imisije odnadlenog Ministarstva, jer ne moe da bude registrovana za ovakve vrste delatnosti. To znaida, iako tani i precizni, rezultati merenja ovog sistema nemaju status zvaninih merenja, te se,konkretno, ne mogu koristiti kao relevantni dokazi u sudskoj praksi. Uoljivo je da su periodipotrebni za servisiranje opreme i zamenu dotrajalih delova ovog sistema neopravdano dugi.Na primer, u radu merne stanice u Vatrogasnom domu, pojedini analizatori za BT, Me-me(benzen, toluen i metilmerkaptan) i O

2/N

2 imali su dui prekid u radu zbog kvara koji nije

mogao da se otkloni na licu mesta.

Dnevni i meseni izvetaji o merenju aerozagaenja dostupni su javnosti na sajtu ZJZP i oficijel-nom sajtu grada Paneva. Meutim, ne postoji ovlaeni organ koji bi analizirao i uporeivaorezultate merenja oba sistema, to bi doprinelo poveanju kredibilnosti nadlenih institucija.Godinama je prisutna teza da je sistem za kontinualno merenje SZS GP napravljen kao svo-jevrsna protivtea i kontrolni punkt laboratoriji ZJZP, umesto da njihov odnos bude partner-ski, tako da jedna drugu dopunjuju i da se ispomau.


39/264

38

Skuptina optine Panevo (SOP) donela je novembra 1999. godine Plan za poboljanjekvaliteta vazduha. Veina obaveza izPlanaje sprovedena. No, u nekim sluajevima, dolo jedo probijanja rokova i nepotrebnog viegodinjeg zakanjenja (npr. SOP je tek oktobra 2005.usvojila tzv. akcione planove fabrika iz JIZ). Osim toga, sveobuhvatni izvetaj o realizaciji Plana

nije uraen, ime je nastavljena praksa da strateka dokumenta ili planovi aktivnosti na zatitiivotne sredine ne stvaraju nikakvu posledicu u realnom ivotu.

Tek od decembra 2006. godine, Republiki hidrometeoroloki zavod svakodnevno alje fabri-kama iz JIZ i SZS GP vremensku prognozu i izvetaj o pogodnosti meteorolokih uslova zarazblaivanje emitovanih zagaujuih materija u Panevu. Na osnovu ovog izvetaja, Rafine-rija nafte i Petrohemija svakog dana sainjavaju plan manipulacije, usklaen sa vremenskomprognozom, koji dostavljaju SZS GP.

Reenjima republike inspekcije za zatitu ivotne sredine, iz juna 2006. godine, svim fabrikama JIZnaloeno je da usvoje pravilnike o radu u nepovoljnim meteorolokim uslovima, to je i uinjeno.

Integrisani katastar zagaivaa Paneva ne postoji. Radna verzija Katastra zagaivaa vazduhau Panevunapravljena je poetkom devedesetih godina XX veka, na osnovu podataka iz baznetehnike dokumentacije fabrika iz JIZ.

Od juna 2005. godine primenjuje se Pravilnik o epizodnom zagaenju vazduha, u kome suopisane procedure postupanja organa lokalne samouprave u uslovima epizodnog zagaenjaprvog i drugog stepena. Pravilnik predvia uslove pod kojima se ukljuuju sirene za RBH-opasnost i daje signal za prestanak opasnosti. Ni ovim Pravilnikom, ni drugim propisima, nisuprecizirana uputstva kojih graani treba da se pridravaju u toku trajanja opasnosti, tako daobjavljivanje RBH-opasnosti u devet sluajeva, od 2006. do 2008. godine, nije imalo nikakvepozitivne efekte na zatitu stanovnitva. Interesantno je da sistematsko obrazovanje graana opostupcima u situacijama ekstremnog aerozagaenja ne postoji, kao ni bilo kakva preporuka okonkretnoj linoj

zastita zivotne sredine - uslov za odrzivi razvoj

Documents