zrinscak soc pol postkomuniszma rsp 2003 2

LANCI

Socijalna politika u kontekstu korjenitedrutvene transformacije 'postkomunistikih zemalja

Sinia ZrinakStudijski centar socijalnog rada Pravnog fakultetaSveuilite u ZagrebuZagreb, Hrvatska

Pregledni znanstveni lanakDD K: 304:323.14(4-11)Primljeno: oujak 2003.

Sukladno stavu da se razvoj socijalne politike postkomunistikih zemaljane moe razumjeti bez poznavanja irega drutvenog konteksta u radu se naj-prije ukratko opisuje njihova burna politika povijest u drugojpolovici 19. i u20. stoljeu, osnovne osobine komunistikoga drutvenog razvoja te osnovneosobine socijalne politike komunistikog razdoblja. Razdoblje tranzicije ili po-stkomunizma sagledava se iz perspektive ekonomskih i politikih promjena tenjihovih socijalnih posljedica. Ekonomski, politiki pa onda i socijalni razvojuvelike se razlikuje meu pojedinim tranzicijskim zemljama te analiza na-glauje neke zajednike karakteristike, ali jo vie brojne razlike izmeu pojedi-nih zemalja. Prema socijalnim posljedicama (siromatvo, drutvene nejedna-kosti, niz zdravstvenih indikatora) velika je razlika uoljiva izmeu zemaljasrednje Europe te onih bivega Sovjetskog Saveza, a ona dijelom dolazi doizraaja i u procesu pridruivanja EU.

U radu se posebno analiziraju kretanja u podruju rada, zaposlenosti i ne-zaposlenosti te mirovinske reforme. Osim analize nezaposlenosti te osiguranjaod nezaposlenosti, razmatraju se promjene u strukturi zaposlenosti (pad indu-strijskog sektora, liberalizacija trita rada i sl.). Mirovinske se reforme razma-traju kao paradigma svih socijalnih reformi, zbog njihove radikalnosti i sveo-buhvatnosti te velikog utjecaja globalnih agencija u procesu reforme. U zak-ljuku se usporeuju socijalne reforme zapadnih i istonih zemalja s kraja 20.stoljea te se govori o tekoama klasificiranja tranzicijskihzemalja prema poz-natim modelima socijalnih reima.

Kljune rijei: tranzicija, postkomunizam, drutvena preobrazba, socijal-na politika, rad, zaposlenost, nezaposlenost, mirovinska reforma.

UVOD. Pisati o socijalnoj politici te uope cje-

lokupnoj drutvenoj transformaciji post-komunistikih zemalja znai susresti se snekoliko potekoa, od kojih je prva venaznaena u samom naslovu. Ako nekezemlje definiramo postkomunistikima,tada vrlo malo govorimo o kojim je i kak-vim procesima rije u sadanjosti, a zbog

sadrajne dominacije prefiksa "post",moe se rei da je postkomunizam jedno-stavno razdoblje koje slijedi nakon ko-munizma. Pitanje jest koristimo li izrazpostkomunizam zato to je posve jasnokoja je bit toga razdoblja ili, moda sa-svim suprotno, stoga to nije uvijek lakorazluiti sloene, a esto i proturjene,postkomunistike procese. Oni su, nai-

135

Rev. sac. polit., god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

me, jo uvijek, a to proizlazi iz istog poj-ma, pod dominantnim utjecajem prolograzdoblja. Ukoliko tako razliite zemlje srazliitom povijeu, kulturom te posverazliitim razvojnim perspektivama, svezajedno definiramo istim postkomunisti-kim imenom, tada to implicira da su oneu nekim vidovima jo uvijek vrlo sline, azbog zajednike komunistike prolosti.Kao to e se pokazati kasnije, neka istra-ivanja vrednota sugeriraju da je tome jouvijek bilo tako sredinom 90-ih godina20. stoljea, to naravno ne znai da setakva slinost moe ili mora perpetuiratiunedogled.

Sline probleme generira i izraz "tran-zicija", a koji se vrlo esto rabi kao sino-nim za sve postkomunistike zemlje.Tranzicija (ponekad i: transformacija) go-vori o intenzivnom prijelazu iz komuni-stikoga u novo drutveno razdoblje. Tonovo je najee jasno definirano na eko-nomskom i politikom planu. U podrujuekonomije rije je o prijelazu iz planske,centralizirane dravno-vlasnike u tri-nu, pluralistiko-vlasniku ekonomiju.Na politikoj razini radi se o prijelazu izjednostranakoga, nedemokratskoga u vi-estranaki, demokratski sustav. Timepojam tranzicije hoe rei da je cilj jasan(trite, demokracija),' ali ne govori nitao potekoama i dilemama toga tranzicij-skog puta. On ne govori nita i o tome okojem je tipu demokracije i trita rije.Ako je, moda, poetkom 90-ih veinasmatrala da je cilj ne samo jasan, nego ilako dostian, ve je nakon nekoliko go-dina svima postalo jasno da tome nije ta-ko. U nekim je zemljama (prije svegaonima u srednjoj Europi) uspostava de-mokratskoga politikog sustava uza sve

Zrinak S.: Socijalna politika u kontekstu ...

probleme relativno uspjeno obavljena,dok je u drugima taj proces bio, ili jouvijek jest, povezan s etnikim sukobima,ratovima te perzistencijom autoritarnihpolitikih reima. Uspostava trine eko-nomije bila je povezana, izmeu ostaloga,i s kljunim pitanjem kako privatiziratibiva dravna poduzea. Dosadanja is-kustva govore o tome da su razliiti mo-deli primijenjeni u razliitim zemljama, ada nijedan model nije bio lien mnogihproblema i masovnih nezadovoljstava na-inom i uincima privatizacije. Neki pro-blemi (usprkos provedenoj privatizaciji)ostaju i dalje nerazrijeeni kao, primjeri-ce, do koje mjere valja dalje privatiziratidravna, posebice infrastrukturna podu-zea te u kojoj mjeri valja liberaliziratitrite kapitala i rada.

No ako su u politikom i ekonom-skom podruju ciljevi tranzicije bili, ba-rem naelno jasni, to rei za tranziciju upodruju socijalne sigurnosti. U kojoj jemjeri dotadanja socijalna politika bilaobiljeena komunistikim sustavom i ukojoj je mjeri ona podlona transformaci-ji? Koji tip socijalnog reima je poeljno,odnosno kojega je mogue razvijati? Tre-ba li i u kojem opsegu privatizirati soci-jalnu sigurnost? Koji su kriteriji uspje-nosti transformacije u socijalnom podru-ju? Kako se odnositi spram socijalnihposljedica tranzicije i u kojoj mjeri oneutjeu na odvijanje svih drugih drutve-nih procesa?

Pokuaj razjanjavanja ovih i slinihdilema jedan je od ciljeva ovoga rada.Stoga e se u njemu, najprije, analiziratipovijesno naslijee te drutveni konteksttranzicije nakon pada komunizma, a po-tom e se socijalnu politiku postkomuniz-

l Neki autori isto misle i za sam izraz postkomunizam premda je, prema mojem osobnom miljenju, onoptereeniji vieznanou. "The term 'postcommunism' is backward-looking. It implies a world defined bywhat it used to be but no longer is... As it is commonly used, the term 'postcommunism' is forward-looking aswell. It connotes both a clear direction and a fixed destination. It presumes a goal toward which the 27 coun-tries are moving. The goal is, figuratively, the West: they are presumed to have emarked on a journey from to-talirianism to democratic politics and free market economics" (Mandelbaum, 1996.:1-2).

136

.. ~".

Rev. sac. palit., god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

ma promotriti kroz elaboraciju triju te-ma: socijalne posljedice tranzicije, po-druje rada, zaposlenosti i nezaposleno-sti, te mirovinske reforme.

POD TERETOM POVIJESNOGNASLIJEA

Crtice iz politike povijesti

Sadanjost i budunost postkomuni-stikih zemalja u velikoj je mjeri odree-na prolou i to, ponajprije, burnom iproturjenom prolou u posljednjih 150godina. Najvei broj zemalja, koje se da-nas ubrajaju u postkomunistike zemlje,svoju su nezavisnost poele stjecati kra-jem 19. i poetkom 20. stoljea, tijekomprocesa raspada etiriju velikih carstavakojima su prije pripadale: njemakoga,ruskoga, austrijskoga i turskoga. Berlin-skim kongresom 1878. godine (a kojim jeredefiniran Sanstefanski mirovni spora-zum nakon rusko-turskog rata) nezavi-snost je priznata Rumunjskoj, Srbiji iCrnoj Gori, dok je Austrija dobila pro-tektorat nad Bosnom i Hercegovinom.Sjeverna Bugarska postala je tada samo-upravna turska provincija, juna Bugar-ska djelomino samoupravna turska pro-vincija, dok je zapadna Bugarska (u ijemje sastavu bio najvei dio Makedonije)ostala dijelom Turskoga Carstva. Berlin-skim je kongresom uspostavljen tako novipolitiki poredak koji je trajao sve do I.svjetskoga rata, osim to je u I. i II. bal-kanskom ratu (1912./1913.) Turska izgu-bila preostali europski dio, a nezavisnostje priznata Albaniji. Nakon I. svjetskogarata dolazi do velikih promjena politi-kog zemljovida ovoga dijela Europe, jeron zavrava formiranjem nezavisnih ilinovih drava: Poljske, ehoslovake, Ma-arske, Jugoslavije, Estonije, Letonije iLitve. No za vrijeme I. svjetskog rata, u


Rusiji 1917. godine dolazi do revolucije ukojoj komunisti preuzimaju vlast. Nakongraanskog rata izmeu komunista i nji-hovih protivnika, godine 1922. dolazi doformiranja Saveza Sovjetskih Socijalisti-kih Republika, tada sastavljenog od eti-ri republike: Rusije, Bjelorusije, Ukrajinei Transkavkaza. Ostale su republike po-stupno dodavane, odnosno transformira-ne (primjerice, Tanskavkaz je 1936. godi-ne podijeljen na Gruziju, Armeniju iAzerbajdan) sve do 1940. godine, kadaje Sovjetski Savez okupirao Estoniju, Le-toniju i Litvu te je od tada, pa sve do1991. godine, bio sastavljen od 15 repu-blika.

Nakon II. svjetskog rata dolazi do ma-lih promjena teritorija, ali ne i do formi-ranja novih drava. Najvanija promjenakoja se deava nakon II. svjetskog rataodnosi se na podjelu Njemake na etiriokupacijske zone, a potom na njezin za-padni i istoni dio te na irenje sovjetskogutjecaja na sve zemlje tzv. istonog bloka.Naime, ve poetkom 1948. godine Sov-jetski je Savez politiki kontrolirao se-dam zemalja istone Europe: Albaniju,Bugarsku, Cehoslovaku, Jugoslaviju, Ma-arsku, Poljsku i Rumunjsku. Ova je do-minacija okrunjena sklapanjem vojnog sa-veza 1955. godine, tzv. Varavskog pakta,a kao odgovor na formiranje NATO-pak-ta 1949. godine. Varavskom paktu nijejedino pristupila Jugoslavija zbog sukobasa Sovjetskim Savezom iz 1948. godine.Sukob izmeu bivih vojnih saveznika II.svjetskog rata (prije svega SSSR-a iSAD-a) prerastao je postupno u tzv.hladni rat koji je dominirao Europom svedo 1990. godine. Pod njegovim utjecajemZapadna i Istona Njemaka 1949. godi-ne postaju nezavisne drave (potpunuslubenu nezavisnost obje stjeu 1955.godine) a obje pod kontrolom, odnosno

2 Ovdje se kombiniraju razliiti izvori podataka, a prikaz politike prolosti najveim se dijelom oslanja nainformacije prezentirane u The World Book Encyclopedia (International), 1994.

137


kasnije manje ili vie izravnim politikimutjecajem, zapadnih zemalja (SaveznaRepublika Njemaka) te Sovjetskog S~-veza (Njemaka Demokratska Republi-ka). Vrhunac politikoga i ekonoms~ogsukoba simboliki je izraen gradnjomBerlinskoga zida 1961. godine, a koji jeuvrstio fiziku podjelu razjedinjenogaglavnog grada razjedinjene drave.

Simbolika Berlinskog zida dobila jenovo znaenje 9, studenoga 1989. godine,kada je Vlada Demokratske Republi~eNjemake, pod pritiskom svih dogaajakoji su oznaavali skori kraj komunizma,odustala od svih zabrana putovanja u Za-padni Berlin. Berlinski zid otada gubisvoju dotadanju funkciju te svojim pa-dom sada simbolizira poetak novoga,postkomunistikog razdoblja. Ono je,pak, povezano s politikim promje?a~akoje su u konanici dovele do formuanJ.aniza novih drava, tako da danas govon-mo ak o 27 postkomunistikih, odnosno22 europske postkomunistike zemlje.Zapadna i Istona Njemaka ujedinjenesu 3. listopada 1990. godine u jedinstvenudravu. Raspadom Sovjetskog Saveza1991. godine nezavisnost su ponovnostekle tri baltike drave te Armenija,Azerbajdan, Bjelorusija, Gruzija, Ka-zahstan, Kirgistan, Moldavija, Rusija, Ta-dikistan Turkmenistan, Ukrajina i Uz-bekistan.' Raspadom Jugoslavije te eho-slovake tijekom 1992. i .1993. formirajuse sljedee nove drave: Slovenija, Hrv.~t-ska, Bosna i Hercegovina, Makedonija,Jugoslavija (danas Srbija i Crna Gora),eka i Slovaka. Formiranje novih dra-va bilo je dijelom povezano s ratom te in-tenzivnim etnikim sukobima, posebicena podruju bive Jugoslavije (rat protivHrvatske i Bosne i Hercegovine, sukobina Kosovu i u Makedoniji) te na podru-ju bivega Sovjetskog Saveza.

etrdesetak godina komunistikog re-ima odnosno ak sedamdeset godina uRusiji i veini ostalih bivih sovjetskih re-

138


publika, nije samo razdoblje koje se mo-e jednostavno okarakterizirati kao raz-doblje nedemokratskoga politikog po-retka koje treba brzo zaboraviti. To jeujedno i razdoblje intenzivnih drutvenihpromjena na to je posebno u.tjec~la.i-njenica da su ta drutva, s manjim iznim-kama (eka, Njemaka), veinom bilaindustrijski nerazvijena, agrarna i uopemodernizacijski zaostala drutva. Premdapod snanom dravno-partijskom kontro-lom, industrijski je razvoj bio vrlo snaan,posebice u SO-im i 60-im godinama 20.stoljea. On se najvie zasnivao n~. m~-gunosti ekstenzivne uporabe domaih SI-rovina te jeftine radne snage koja je dola-zila iz poljoprivrednog sektora. U raz-doblju izmeu 1950. i 1970. godine percapita rast u Istonoj Europi bio je 2,4puta vei od europskog prosjeka. Indu-strijski doprinos nacionalnom proizvoduporastao je (ako je udio poljoprivred~1,0) sa 1,3 1965. na 3,4 1983. u Bugarskoj,a sa 5,5 na 7,3 u istom razdoblju u Ceho-slovakoj (Turnock, 1997.:25). No, taka."se ekstenzivan tip razvoja, a zbog poli-tike dominacije nad ekonomijom, ubrzoiscrpio i u 80-ima definitivno uao u, ni-kada prevladanu, strukturalnu krizu. Ko-nana i generalno vrlo porazna ekonom-ska bilanca komunistikog razdoblja mo-e se najbolje ocrtati iz provedene anali-ze razvoja Estonije i Finske u 20. stoljeu(Dallebrant, 1992.:22-26). Tridesetih go-dina 20. stoljea ekonomski standard Es-tonije bio je komparabilan skandinavsko-me te drugim zapadnoeuropskim drava-ma. Prosjeni per capita dohodak (mjere-no meunarodnim jedinicama) iznosio je241 u Estoniji, 286 u Danskoj, 276 u Nj~-makoj, 131 u Finskoj, 478 u Engleskoj,ivotni standard industrijskoga eston-skog radnika bio je na razini 90% stan-darda finskoga industrijskog radnika 1938.godine. Usprkos porastu standarda es-tonskih radnika nakon II. svjetskog ratarazlika se drastino poveala jer je njihovstandard pao na samo 40% standarda

Rev. soc. polit., god. JO, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

finskih radnika 1983. godine. Stopa mor-taliteta dojenadi u Estoniji iznosila je14,6 promila 1989. godine (pri emu valjaimati na umu da je Estonija imala jednuod najniih stopa mortaliteta dojenadimeu tadanjim sovjetskim republika-.ma), naspram 6,1 promila u Finskoj. Raz-lika se, zakljuuje autor ove studije, po-ela naglo poveavati od 60-ih, kada seiscrpila osnovica ekstenzivne industrijali-zacije, a vlast nije mogla reformirati plan-sku ekonomiju (Dallebrant, 1992.:30). Re-forma planske ekonomije podrazumijeva-la je radikalnu promjenu politikoga kon-teksta, a takav korak vlasti nisu bile nispremne ni sposobne dobrovoljno uiniti.

Usporedo s industrijalizacijom na dje-lu su bili i drugi modernizacijski procesi,kao to su urbanizacija, intenzivna prom-jena obrazovne strukture, irenje masov-ne potroake kulture, emancipacija enai sl. Procesi su bili slini, ali se nisu odvi-jali istom dinamikom u razliitim zemlja-ma. Postotak urbanog stanovnitva pora-stao je izmeu 1950. i 1991. godine sa20% na 35% u Albaniji, sa 27% na 68%u Bugarskoj, sa 38% na 61% u Maar-skoj, ali ve s tada relativno visokih 52%na 77% u ehoslovakoj. Zaposlenost usektoru usluga iznosila je izmeu 30% i40% u gotovo svim zemljama 1985. godi-ne (Turnock, 1997.:48,24). Meutim, kaoto je ve na mnogo mjesta pokazano, ve-ina je analitiara suzdrana u konanojocjeni ovih procesa te veina govori o tzv.prisilnoj, devijantnoj ili djelominoj mo-dernizaciji, odnosno modernizaciji kojojsu nedostajali neki njeni krucijalni ele-menti, prije svega slobodno trite i de-mokratski politiki odnosi.' Diskusija okarakteru modernizacije revitalizirana je,s nizom konkretnih drutvenih implikaci-ja, poetkom 90-ih godina u kontekstusljedeih dilema: moe li se samo nastavi-

Zrinak S.: Socijalna politiko u kontekstu ...

ti gdje se stalo, postoje li i dalje snaneprepreke modernizacijskom razvoju, ka-ko dosadanji komunistiki razvoj uvjetu-je ovaj sadanji i onaj budui razvoj? Ra-zlike u perspektivama drutvenog razvojameu pojedinima zemljama duboko susvezane s iskustvima njihova povijesnograzvoja (te ovdje spominjane komunisti-ke modernizacije) o emu moe, meu-tim, neto vie rei detaljnija analiza zapojedinu zemlju ili, barem, grupe zema-lja.

Socijalna politika komunizma

Snaan industrijski razvoj bivih ko-munistikih zemalja bio je, uz tadanjuslubenu ideologiju socijalnog osloboe-nja radnika, jedan od osnovnih imbeni-ka implementacije niza programa socijal-ne sigurnosti. Komunistiko je razdoblje,s pravom, identificirano kao razdoblje so-cijalnih prava i temeljne socijalne sigur-nosti, neovisno o svim njegovim proble-mima i nedosljednostima te neovisno otome to komunistiki socijalni sustav ni-je bio prilagodljiv dinaminim promjena-ma suvremenog svijeta. Moe se ak i re-i, a zbog svezanosti socijalnoga i poli-tikog sustava, da su za dugovjenost ko-munistikoga reima dijelom zasluna(uz autoritarne osobine reima) upravoiroka socijalna prava (upanov, 2002.:13-51). Upravo zbog socijalne sigurnostikoja im je bila nuena (sigurnost radnogmjesta, socijalno osiguranje i sL), radnicisu pristajali na ogranienja drugih svojihprava (prije svega politikih), na biro-kratske privilegije te na relativno nizakdrutveni standard. Ova teza moe bitiprihvaena kao opi okvir analize, ali sene moe zaboraviti da je u nizu zemaljadolo i do ozbiljnih pobuna protiv komu-nistikoga reima, koje su bile krvavo

3 U svom recentnom radu J. upanov govori o polumodernizmu (industrijski razvoj ogranien ideolokimpostulatima komunistike utopije). Usp. upanov, 2001. S druge strane 1.Rogi preferira izraz "paradoksalnadruga modernizacija" (Rogi, 2001.).

139

Rev. sac. polit., god. JO, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

uguene (sluaj Maarske, eke, Polj-ske).

Usprkos ekstenzivno m razvoju socijal-nih programa u razdoblju komunizma,poeci socijalne sigurnosti u nizu zemaljaseu u razdoblje kraja 19. i poetka 20.stoljea. Zemlje koje su krajem 19. sto-ljea bile u sastavu Austro-Ugarske iliNjemake (Maarska, eka, dio Poljske,Slovenija, Hrvatska ...), odnosno one kojesu se poetkom 20. stoljea bre indu-strijski razvijale, prva iskustva s imple-mentacijom socijalnih programa biljeeupravo iz toga razdoblja. U Austriji, od-nosno zemljama pod njezinom direktnomvlau (eka, Slovenija), zakon o socijal-nom osiguranju iz 1888. godine uspostav-lja sustav zdravstvenog osiguranja premaBismarckovu modelu (Cockerham, 1999.:173). U Maarskoj je obvezno zdravstve-no osiguranje za radnike uvedeno 1891.godine, a mirovinsko osiguranje financi-rano je iz dravnog prorauna samo zaslubenike od 1912. godine (Muller, 1999.:60; Ferge, 1999.:231). Obvezno osigura-nje Bismarckova tipa za radnike i zapo-slenike protiv invalidnosti, starosti i smrtizapoelo je u Maarskoj 1. sijenja 1929.godine, ali kako je ruralno stanovnitvobilo iskljueno iz osiguranja, samo je31% stanovnitva bilo osigurano 1938.godine. U Hrvatskoj je osiguranje za slu-aj bolesti uvedeno, takoer, 1891. godi-ne, a 1907. ono je proireno na iri krugradnika, a uvedeno je i osiguranje za slu-aj nesree na poslu. Nakon stvaranjaKraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca do-nosi se Zakon o socijalnom osiguranjuradnika 1922. godine koji je pokrivao sverizike osim rizika nezaposlenosti no donjegove pune primjene dolazi tek 1937.godine. O razlikama u obuhvatu stanov-nitva to, izmeu ostaloga, svjedoi kakoo razliitom povijesnom naslijeu tako i orazliitom industrijskom razvoju u prvojpolovici 20. stoljea, govori podatak da jeu predveerje Drugoga svjetskog rata u

140


Poljskoj 30% stanovnitva bilo zdravstve-no osigurano, a u Rumunjskoj samo 5%(Cockerham, 1999.:149,195). Poljski jesluaj posebice ilustrativan jer je, zbogpodijeljenosti Poljske do 1918. godine iz-meu Njemake, Austrije i Rusije, raz-liit i poetak implementacije programasocijalnog osiguranja u pojedinim dijelo-vima zemlje (Muller, 1999.:93). U dijeluzemlje pod njemakom vlau mirovinskoje osiguranje radnika uvedeno 1889. za-konom kancelara Bismarcka. U regijamapod austrijskom vlau starosno osigura-nje radnika uvedeno je 1906. godine, ali udijelovima pod ruskom vlau sve do kra-ja L svjetskog rata nije bilo nikakvih pro-grama osiguranja radnika. Ruski socijal-demokrati, potaknuti Bismarckovim ide-jama, na svome kongresu 1912. godinenaglauju vanost da osiguranje pokrivasve rizike. No do postupne implementaci-je tih ideja dolazi tek nakon komunisti-ke revolucije i to u kontekstu izrazitoloe socijalne situacije, nepostojee indu-strijske infrastrukture te politiki nesta-bilne i diktaturom obiljeene situacije(Manning, 2002.).

Ovakva je tradicija omoguila komu-nistikoj vlasti da povijest socijalnog osi-guranja velikim dijelom vee uz svojuvlast. No socijalno je osiguranje prijesvega bilo namijenjeno radnicima i slu-benicima, dakle onima koji su bili zapo-sleni u dravnom sektoru. Nova socijal-na prava (plaeno bolovanje, mirovina,djeji doplaci ... ) bila su presudna u pri-vlaenju radne snage koja je dolazila izsela, a iji je jeftin rad bio condicio sinequa non primarne i ekstenzivne industri-jalizacije. Ovi su se procesi dijelom razli-kovali meu pojedinim dravama, ali suobrasci razvoja socijalnih prava i socijal-ne politike bili takvi da ih se moe svestipod zajedniki nazivnik. Zanimljivo je,ipak, da u literaturi ne postoji usklaenaocjena komunistike socijalne politikekao, uostalom, i ocjena samoga komuni-


stikog razdoblja.' Rezimirajui razliitagledita razliitih autora, Bob Deacontvrdi da su autori sa Zapada naelnoneto benevolentniji, dok su oni s Istokakritiniji prema dotadanjoj komunisti-koj praksi (Deacon, 1993.). To nije ud-

Tablica 1.Socijalna politika komunizma - prednosti i nedostaci5

PrednostiSigumost radnog mjesta za mnoge

Niske dohodovne i drutvene razlikeBesplatna zdravstvena zatita za sve


no, jer su prvi vidjeli ono ega na Zapadunema (minimalna nezaposlenost, niskadrutvena nejednakost, razmjerno velikaprava, primjerice u obiteljskoj politici isL), dok su drugi vidjeli mnoge negativnestrane istoga (nerazvijenost usluga, nizak

NedostaciSkrivena nezaposlenost, neadekvatna socijalna zatitanezaposlenihSkrivene privilegije partijsko/dravne birokracijeNejednaki pristup zdravstvenim uslugama, nizak zdravstvenistandard, loiji zdravstveni indikatori spram ZapadaEkonomska nunost zapoljavanja ena, teka kombinacija radai kuanskih obveza, seksistika podjela radaNedostatak stambenog prostora, problemi u distribucijisubvencioniranih stanovaSlaba veza izmeu uplaenih naknada i prava, neautonomnostsustava i neusklaenost s ekonomskim mogunostimaPotpuno odsustvo prava na artikulaciju autonomnih socijalnihpotreba

Ekstenzivni porodiljski dopusti, bolovanja zbog njegedjeteta, subvencionirani vrtii i jasliceVisokosubvencionirani dravni stanovi

Patronat nad mirovinskim i zdravstvenim sustavom,relativno ekstenzivna prava (npr. ranije umirovljenje)Dravno/partijski paternalizam nad radom

Tablica 2.Mortalitet dojenadi (broj umrlih na 1.000 ivoroenih u prvoj godini ivota) i oekivano trajanje ivota mukaraca i enau asu roenja u odabranim europskim zemljama, 1980.

Zemlja Mortalitetdojenadi

Albanija 50,3Bugarska 20,0Hrvatska 20,5eka R. 16,6Maarska 23,0Poljska 25,5Rumunjska 29,0Ruska F. 22,1Slovaka 20,6Slovenija 15,1Izvor: Conseil d l'Europe, 2002.

Oekivano Oekivanotrajanje ivota trajanje ivota

- M - 67,7 72,268,4 73,866,6 74,266,8 73,965,5 72,766,0 74,466,6 71,861,5 73,166,8 74,367,3 75,2

Zemlja

AustrijaBelgijaFinskaFrancuskaNjemakaItalijaNizozemskapanjolskavedskaUK

Mortalitetdojenadi

14,4

12,27,610,112,514,4

8,612,36,914,0

Oekivano Oekivanotrajanje ivota trajanje ivota

- M - 69,0 76,069,9 76,569,3 77,870,2 78,369,6 76,170,6 77,272,5 79,172,2 78,272,8 78,870,8 76,9

4 Probleme ocjene komunistikog razdoblja vrlo je rano (a nakon pada komunizma) i pregnantno formuli-rala poljska autorica: "Many persons find it difficult to come to terms with the 45 years of the communist rulein Poland. Are they to be condemned and rejected in toto, or has one to admit that the communists also ren-dered certain services to society?" (Kolarska-Bobinska, 1992.:63)

5 Tablica je preuzeta iz Deacon (1993.:178) ali je ovdje dijelom izmijenjena.

141


standard, loiji zdravstveni indikatori, bi-rokratske privilegije i sl.). O tome svje-doi sljedea analiza prednosti i nedosta-taka socijalne politike komunistikogarazdoblja (tablica 1.) te usporedba dvajukljunih zdravstvenih indikatora u oda-branim zapadnim i istonim europskimzemljama (tablica 2.).

TRANZICIJA I NJEZINESOCIJALNE POSLJEDICE

Ekonomsko-politiki kontekst

Potpuni kolaps komunistikoga pro-jekta te nastojanja uspostave potpunonovih drutvenih odnosa proizveli su nizdrutvenih posljedica koje predstavljajuokvir socijalnim reformama.

Kao to je jasno vidljivo iz 3. tablice,ekonomski su poremeaji prvi doli do iz-raaja. Oni govore o velikom ekonom-skom restrukturiranju, odnosno o (veimdijelom zakonitim, oekivanim) posljedi-cama toga restrukturiranja: smanjivanjuindustrijskog sektora i/ili njegova (djelo-mina) modernizacija u dijelu zemalja,rastu sektora usluga, poveanju udjelaprivatnog sektora u BDP-u, ekonomskojrecesiji i sl. Kumulativan ekonomski padu desetogodinjem razdoblju iznosio jeod 6% u Poljskoj do ak 78% u Gruziji.U zemljama srednje Europe (npr. eka,Maarska, Poljska, Slovenija) zabiljeenesu dvije, tri ili najvie etiri godine konze-kutivnoga ekonomskog pada, dok je on uzemljama bivega Sovjetskog Saveza iz-nosio od najmanje 4 do ak 10 godina


(The World Bank, 2002.:5). Upravousporedba realnoga BDP-a 1990. godine ionoga 2000. godine govori o tome u kojojsu mjeri ekonomske reforme bile uspje-ne, odnosno na koji su nain one moglebiti izvedene u pojedinim zemljama; ovi,ali i drugi podaci, nedvojbeno govore nesamo o potekoama ve, moda, i o ne-primjerenosti projekta ekonomske re-strukturacije u zemljama ZND-a.6 Djelo-minu sliku restrukturacije upotpunjujeindeks Ekonomske banke za obnovu irazvoj (izvorno EBRD - European Bankfor Reconstruction and Development), akoji ocjenama od 1 (bez promjene) do 4(standard industrijskih trinih ekonomi-ja) mjeri progres u podrujima kao tosu: privatizacija malih i srednjih poduze-a, restrukturacija poduzea i upravlja-nja, liberalizacija cijena, trgovinska raz-mjena sa svijetom, politika kompetitivno-sti, bankovna reforma te reforma tritakapitala i nebankovnih financijskih insti-tucija. Premda su ocjene varirale tijekomproteklih godina, one su u naelu vrlokonzistentne. Ve pogled na jednu godi-nu dovoljno govori: ocjena 3 i vie oz-nauje radikalne reformatore, izmeu 2 i3 umjerene te ispod ocjene 2 spore refor-matore. No zaokrueni pogled na eko-nomske performanse tranzicijskog raz-doblja daju tek podaci o realnom BDP-uper capita te, moda jo vie, o realnomBDP-u per capita, ali izraenom putemindeksa kupovne moi (izvorno PPP -purchasing-power-parity). Rije je o indi-katoru koji moda najbolje odraava go-

6 Premda to nije izvorna tema ovog rada, valja istai da, usprkos mnogim kritikama, strunjaci vodeihsvjestkih ekonomskih agencija i dalje inzistiraju na vanosti zaokruenih i cjelovitih trinih reformi, ali kojemoraju pratiti reforme svih institucija i aktera. To dobro ilustriraju sljedea dva citata. "An analysis of structu-ral change in transition economies reveals that those countries that have liberalised markets and trade morequickly have adjusted the composition of their economic activity towards that of comparable market econo-mies more rapidly than slow and uneven reformers" (EBRD, 1999.:8). "While the initial conditions that pre-vailed at the beginning of transition were critical for explaining the output decline that occurred initially in allcountries, market-oriented policy reforms have played a significant role in promoting subsequent growth.Creating an environment that disciplines old enterprises to absorb those resources and undertake new inve-stments, without titling the playing field in favor of any particular type of enterprise, is central to economicgrowth" (The World Bank, 2002.:xxviii).

142

Rev. soc. polit., god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003. Zrinak S.: Socijalna politika u kontekstu ...

leme razlike izmeu tranzicijskih zema- Drutveno-ekonomska heterogenostlja, a koje idu od slovenskih 17.310 US$ regije postavlja pitanje ne samo mogu-per capita do tadikistanskih 1.090 US$ nosti primjene iste razvojne politike, veper capita. i grupiranja zemalja. Rije je o vrlo osjet-

Tablica 3.Ekonomski indikatori tranzicije'

Kumulativni Rl' BDP. 2000 BDp, USS PPP BDp, USS EBRD prosjeniZemlje ekonomski pad ea nl , . per capita per capita, tranzicijski indeks,% '(1990. = 100) 2000. 2000. 1999Zemlje srednje ijugoistone Europe 22,6 106,5 3.855 9.165 3,1Albanija 33 110 1.120 3.600 2,5Bugarska 16 81 1.520 5.560 2,8Hrvatska 36 87 4.620 7.960 3,0eka R. 12 99 5.250 13.780 3,4Estonija 35 85 3.580 9.340 3,4Maarska 15 109 4.710 11.990 3,6Litva 51 61 2.920 7.070 3,0Letonija 44 67 2.930 6.980 3,1Poljska 6 144 4.190 9.000 3,4Rumunjska 21 82 1.670 6.360 2,8Slovaka 23 105 3.700 11.040 3,3Slovenija 14 120 10.050 17.310 3,2Zajednica neovisnih drava 50,5 62,7 850 3.730 2,2Armenija 63 67 520 2.580 2,5Azerbajdan 60 55 600 2.740 2,3Bjelorusija 35 88 2.870 7.550 1,4Gruzija 78 29 630 2.680 2,7Kazahstan 41 90 1.260 5.490 2,6Kirgistan 50 66 270 2.540 2,7Moldavija 63 35 400 2.230 2,7Rusija 40 64 1.660 8.010 2,4Tadikistan 50 48 180 1.090 2,0Turkmenistan 48 76 750 3.800 1,4Ukrajina 59 43 700 3.700 2,4Uzbekistan 18 95 360 2.360 2,0

7 Podaci u ovoj tablici prezentirani su temeljem etiriju razliitih izvora: The World Bank, 2002., EBRD,2000. te Internet-stranica Svjetske banke i Meunarodnoga monetarnog fonda: www.imf.org i www.world-bank.org. EBRD prosjeni tranzicijski indeks izraunat je ovdje kao prosjena vrijednost osam pojedinanihindeksa, a na isti nain kako su to, temeljem podataka EBRD-a za 1998. godinu, uinili strunjaci MMF-a tega prezentirali na svojim Internet-stranicama. Kako u prvom od ovih etiriju izvora nisu objavljeni podaci zaMakedoniju, Bosnu i Hercegovinu te Jugoslaviju njih se ni ne navodi u ovoj tablici.

143

Rev. soc. polit., god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

ljivom pitanju, o emu svjedoe razliitarjeenja razliitih agencija koje propitujutranziciju i njezine razliite aspekte. Pod-jela na dvije velike grupe svih postkomu-nistikih zemalja iz tablice 3. najlaki jeput, a primijenjen je u analizi Svjetskebanke i Europske banke za obnovu i raz-voj. S druge strane, UNICEF ulazi umnogo detaljniju, ali jo uvijek tehnikupodjelu, unutar koje razlikuje ak sedamgrupa zemalja: srednja Europa, biva Ju-goslavija, jugoistona Europa, baltikedrave, zapadni ZND, Kavkaz te srednjaAzija. No, osim ovakvih globalnih podje-la, analiza esto ukljuuje posebne para-metre. Kada govori o razvojnim perspek-tivama tranzicijskih zemalja Svjetska ban-ka prvu grupu razdvaja na dvije: srednjaEuropa + Baltik te jugoistona Europa,premda uvijek nije jasno koje su zemljeukljuene u koju grupu. Jo su zanimljivi-je podjele koje dolaze do izraaja prili-kom analize reformi socijalnog sektora, akoje ponovno nude ekonomsko-financij-ske institucije snano prisutne u ovompodruju. Pritom u svakom posebnomsluaju treba dobro procijeniti koji krite-riji stoje u pozadini analize te koja je nji-hova univerzalnija validnost: primjerice,jedan od takvih kriterija podjele jest ana-liza Svjetske banke koja zemlje klasificirashodno tome jesu li one poduzele miro-vinsku reformu sukladnu prijedlozima sa-me Svjetske banke (Deacon, 2000.).

Politiki kriteriji su takoer u igri, aini se da se oni krajem 90-ih formalizira-ju procesom pridruivanja EU. Tablica 4.usporeuje, tako, ekonomski dostignutirazvoj dviju grupa kandidata za EU,premda podjela na dvije grupe kandidataformalno vie ne postoji. Ova je tablicazanimljiva i stoga to ponovno govori ovelikim disparitetima meu zemljama, ali


Tablica 4.

Usporedba kandidatskih zemalja sa EU, 1999.8

BDP per capita StanovnitvoUS$ PPP ponder (milijuni)

4.254 10.184 62,41.958 6.349 42,2

22.672 22.303 375,343.467 36.727 82,111.433 15.207 0,4

EU-kandidati

Grupa 1998.Grupa 2000.EU-15EU - maksimumEU - minimum

ukazuje i na to da je ekonomski razvoj uvelikoj mjeri povezan s dosezima cjelo-kupne drutvene preobrazbe. Naime, EUje na samitu u Kopenhagenu 1993. godi-ne odluila da ovoj asocijaciji mogu priisve bive postkomunistike zemlje, ali dapritom moraju zadovoljiti sasvim odre-ene ekonomske i politike kriterije. Ri-je je o tri opa, tzv. kopenhagenska kri-terija:

- stabilnost institucija koje jame de-mokraciju, vladavinu prava, ljudska pravate potivanje i zatitu manjina;

- postojanje funkcionirajue trineekonomije, kao i sposobnost suoavanja spritiscima kompetitivnosti i trita unutarUnije;

- sposobnost preuzimanja obveza lan-stva u Uniji.

Godine 1995., na zasjedanju Europ-skog vijea u Madridu, dodan je i etvrtikriterij:

- prilagoavanje administrativnih ipravosudnih struktura normama EU, ka-ko bi se zakonodavni okvir preuzet iz EUu sklopu prve tri toke mogao djelotvor-no primjenjivati."

Temeljem ovih kriterija i procjene do-tadanjega tranzicijskog puta, na sastan-ku Europskoga vijea u Luksemburgu u

8 Grupa 1998.: eka R., Estonija, Maarska, Poljska, Slovenija. Grupa 2000.: Bugarska, Litva, Letonija,Rumunjska, Slovaka R. Izvor: www.imf.org.

9 Informacije o procesu pridruivanja dostupne su na web-stranici EU: www.europa.eu.int. O tome usp. iMihaljek, 2003.

144


prosincu 1997. godine donesena je for-malna odluka o zapoinjanju procesa pri-druivanja sa est zemalja (pet postko-munistikih te Cipar), s tim da procesostaje otvoren i drugim zemljama. Procespridruivanja usmjeren je na prihvaanjepravne steevine Unije (acquis commu-nautaire), a podijeljene u 31 poglavlje. Uprosincu 1999. godine, na samitu u Hel-sinkiju, odlueno je da se proces pridru-ivanja proiri na jo pet postkornunisti-kih zemalja (zajedno s Maltom). Isto-dobno je formalno ukinuta podjela naprvi i drugi val proirenja i to zbog odlu-ke da e se svaka potencijalna kandidat-kinja promatrati zasebno, prema svojimvlastitim postignuima. Konano, na po-novnom sastanku u Kopenhagenu u pro-sincu 2002. godine, odlueno je da e 1.svibnja 2004. godine u lanstvo EU bitiprimljene sljedee zemlje: eka, Estoni-ja, Litva, Letonija, Maarska, Poljska,Slovaka i Slovenija. Bugarska i Rumunj-ska kandidatkinje su za sljedei krug pro-irenja, kao moda i neke zemlje jugoi-stone Europe (premda to jo nije defini-rano). Kako zbog politike i ekonomskenestabilnosti zemlje Jugoistone Europenisu do tada bile ukljuene u proces pri-druivanja, za njih je EU 1999. godineosmislila proces stabilizacije i pridruiva-nja, koji je do sada zapoet (u smislu pot-pisanih ugovora) samo s Makedonijom iHrvatskom.

Socijalne posljedice

Problem socijalnih indikatora (socijal-nih posljedica) tranzicije jest krucijalnopitanje nerijeenoga statusa. Naime, uprvih pet do est godina tranzicijskog raz-doblja o njima se sasvim marginalno ra-spravlja, premda ve politiki izbori 1993.godine u Maarskoj i Poljskoj, a kada sebive komunistike a sada socijaldemo-kratske stranke vraaju na vlast, sasvimjasno daju naslutiti da glavno drutvenopitanje postaje pitanje socijalnih nesigur-

Zrinak. s.: Socijalna politika u kontekstu ...

nosti. Od 1991. do 1995. godine broj onihkoji novi sustav ocjenjuju loijim u odno-su na prethodni znaajno je porastao: sa14% na 23% u ekoj, sa 23% na 39% uPoljskoj, sa 35% na 51% u Slovakoj tesa 40% na 51% u Maarskoj (Ferge,1998.:56). Ono to se u zemljama koje seesto nazivaju naprednijima desilo vepoetkom 90-ih (a koje su, uz ekonomskioporavak, daljnje socijalno raslojavanjeuspjele barem djelomino sanirati) u Ru-siji je, te veini drugih postsovjetskih ze-malja, u drugoj polovici 90-ih kulminiralodo pravoga socijalnog kolapsa. Rusku jesocijalnu situaciju najpregnantnije opisaoGuy Standing dovodei (pod njezinimdojmom) u pitanje racionalnost cjelokup-ne drutvene preobrazbe (Standing, 1998.).Razmjeri socijalnih neuravnoteenostipostupno su doveli do situacije u drugojpolovici 90-ih da svaka studija tranzicij-skog razdoblja (ukljuujui i one financij-skih agencija) detaljno dokumentira svesocijalne posljedice tranzicijskog razdob-lja. Osim na razini priznavanja injenica,velika se pozornost sada posveuje i dub-ljoj vezi socijalnih problema s procesomcjelokupne drutvene preobrazbe, jer po-staje sasvim jasno da nove drutvene in-stitucije nije mogue graditi na temeljimasiromatva i nejednakosti koje razarajudrutvo. Ovo razumijevanje, meutim, neuspijeva razrijeiti poetnu dilemu: je lido socijalnog kolapsa zaista dolo zatoto reforme nisu bile brze i uinkovite?ak i kad se prizna da za postkomuni-stike reforme u nizu zemalja nisu posto-jale ni minimalne drutvene pretpostavkei dalje se moramo suoiti s temeljnom i-njenicom: drugoga puta zasada nema, ilinema drutvenih aktera koji ga mogu iz-vesti.

Analiza socijalnih posljedica cjelokup-ne drutvene preobrazbe ponovno jasnogovori o dvjema grupama postkomuni-stikih zemalja, onih srednje i (veim di-jelom) jugoistone Europe te zemalja

145

Rev. sac. polit.; god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003. Zrinak S.: Socijalna politika U kontekstu ...

Tablica 5.Socijalni indikatori tranzicije, odabrane zemlje 10

Totalna stopa Mortalitet Oekivano trajanje Ginijev koeficijentZemlja fertiliteta, dojenadi, ivota mukaraca distribucije dohotka

1999. 1999. 1989 1999 1989 1998Albanija 2,10 12,3 69,6 71,7

Bugarska 1,23 14,6 68,6 67,9 0,233 0,345Bjelorusija 1,31 11,5 66,8 62,2 0,229 0,253eka R. 1,13 4,6 68,1 71,4 0,198 0,212Hrvatska 1,38 7,7 66,8 0,350Maarska 1,29 8,4 65,4 66,3 0,225 0,250Moldavija 1,40 18,2 65,5 63,7 0,251Poljska 1,40 8,9 66,7 68,8 0,275 0,326Rumunjska 1,30 18,6 66,5 66,1 0,237 0,298Rusija 1,17 16,9 64,2 59,9 0,470Slovaka 1,33 8,3 66,8 69,0 0,326Slovenija 1,21 4,5 68,8 71,4 0,243Ukrajina 1,10 12,8 66,0 63,0 0,228Izvor: Unicef, 2001.

ZND-a. Naravno, i unutar tih dviju grupazemalja postoje razlike koje detaljnijaanaliza ne smije zanemariti. O svemuvrlo jasno govori sljedei pregled injeni-ca (Fajth, Micklewright, 2001.):

- Osam od dvadeset kljunih socijal-nih indikatora zabiljeio je progres iz-meu 1989. i 1999. u veini zemalja: mor-talitet dojenadi, adolescentska trudnoa,pobaaj, obuhvaenost kolovanjem, mor-talitet rodilja, mortalitet mladih te oeki-vano trajanje ivota za mukarce i ene.Meutim, u 17 od 27 zemalja veina jeindikatora zabiljeila ozbiljan regres.

- Desio se i veliki demografski zaok-ret. Ukupan broj djece (108 milijuna) jeza 13% manji nego 1989. godine. Udjel

sklopljenih brakova smanjio se za trei-nu, a udjel djece roene izvan braka po-veao se sa 11% na 22%.

- S vrlo niske razine Ginnijev je koefi-cijent dohodovne nejednakosti porastaodo prosjene razine OECD-zemalja, ali uRusiji, Moldaviji, Armeniji, Gruziji i Ta-dikistanu i znatno vie, sve do razine ni-za latinoamerikih zemalja.

- Krajem 90-ih 18 milijuna djece iv-jelo je u kuanstvima s manje od 2,15US$ per capita dnevno. Premda je takvedjece najvie u zemljama ZND-a, okodva milijuna siromane djece ivi u svimostalim postkomunistikim zemljama.

- Stopa mortaliteta je poveana utakvom opsegu da je u razdoblju

10 Za zemlje za koje se u ovom izvoru ne navode podaci za odabranu godinu, oni ni nisu ovdje prezentira-ni, premda to ne znai da ti podaci ne postoje ili se ne navode za neke druge godine. Za neke zemlje i nekepodatke (posebice one kod kojih su mogue vee nepreciznosti, kao to je Ginijev koeficijent) u izvorniku senavode (esto vrlo razliiti podaci) iz dva izvora, ali je to ovdje zanemareno. Za Hrvatsku se za 1989. godinunavodi Ginijev koeficijent distribucije dohotka od ak 0,360, to je daleko iznad svih drugih zemalja iz te godi-ne pa je, oito, rije o pogrenom podatku - to je i razlog to on u ovoj tablici nije naveden.

146

.. v-.

Tablica 6.12Stavovi o nejednakosti i pravdi u tranzicijskim i trinim ekonomijama

Stavovi SIE OECD Razlika(%) (%)Dohodovne razlike1. Razlike u dohotku su prevelike u tvojoj zemlji ("jako se slaem") 64 35 +292. Odgovornost je vlade smanjivanje razlika u dohocima izmeu ljudi s visokim i

niskim dohocima ("jako se slaem") 47 26 +21to odreuje prednost?3. Ljudi u tvojoj zemlji nagrauju se prema trudu? ("ne slaem se" ili "jako se ne

slaem") 69 32 +374. Ljudi u tvojoj zemlji nagrauju se prema sposobnostima i vjetinama? ("ne slaem

24se" ili "jako se ne slaem") 58 +345. Da bi doao do vrha u tvojoj zemlji mora biti korumpiran? ("slaem se" ili "jako

se slaem") 51 29 +226. Koliko je za uspjeh vaan dolazak iz bogate obitelji? ("bitno" ili "vrlo bitno") 40 23 +177. Koliko je za uspjeh vano poznavanje pravih ljudi? ("bitno" ili "vrlo bitno") 59 49 +10

to bi trebalo odreivati prednost?8. U redu je omoguiti djeci bolje obrazovanje ako ima vie prihode? ("vrlo

nepravedno") 44 40 +49. U redu je omoguiti bolju zdravstvenu skrb ako ima vie prihode? ("vrlo

nepravedno") 40 42 ~210. Nain kako se obavlja posao vaan je kod odreivanja plae? ("bitno" ili "vrlo

bitno") 80 83 -311. Odgovornost u poslu vana je kod odreivanja plae? ("bitno" ili "vrlo bitno") 75 78 -312. Ako posao trai nadgledanje ostalih, vano je kod odreivanja plae? ("bitno" ili

"vrlo bitno") 51 49 +213. Ako osoba ima uzdravanu djecu, vano je kod odreivanja plae? ("bitno" ili

"vrlo bitno") 46 42 +414. Broj godina provedenih u obrazovanju vaan je kod odreivanja plae? ("bitno" ili

"vrlo bitno") 56 50 +6Izvor: Unicef, 2001.:17-18.


1990.-1999. bilo 3,2 milijuna vie umrlih,nego to bi ih bilo da je stopa mortalitetaostala na razini iz 1990. godine. II

- Veliki je porast zaraznih bolesti, po-sebice HIV/AIDS-a i tuberkuloze: ak90% od krajem 2000. godine procijenje-nih 700.000 HIV-pozitivnih osoba ivi uRusiji i Ukrajini.


- Oko 9 milijuna ili treina onih izdobne skupine 15-18 godina u 1999. go-dini nisu obuhvaena redovnim kolova-njem. Pristup obrazovanju i kvaliteta ob-razovanja pogorani su, posebice u rural-nim predjelima. Jedan od bitnih razlogatome jest poveani udjel roditeljskog su-financiranja trokova kolovanja.

11 U podacima o broju umrlih nisu uraunati podaci za Bosnu i Hercegovinu.12 Zemlje srednje i istone Europe jesu: Bugarska, eka R., Maarska, Latvija, Poljska, Rusija i Sloveni-

ja. Zemlje OECD-a jesu: Austrija, Kanada, Francuska, Njemaka, UK, Japan, Nizozemska, Norveka, Portu-gal, vedska i vicarska. Tablica je prethodno objavljena i u Zrinak, 2002.a i 2002.b.

147


Nema sumnje da je rije o ozbiljnimdrutvenim posljedicama s kojima se sva-ka strategija drutvenog razvoja mora oz-biljno suoiti. Zanimljiv je, meutim, slu-aj srednjoeuropskih zemalja koje nisuzabiljeile tako razorne socijalne poslje-dice i u kojima su, u promatranom raz-doblju, neki kljuni socijalni indikatori(ili, ak, veina njih) zabiljeili pobolja-nje. U njima se kao glavni problem posta-vio problem nezaposlenosti te, u javnostisnano percipirano, poveanje drutvenihrazlika. Premda su podaci esto vrlo ne-precizni, oni dostupni o Ginijevu koefici-jentu to potvruju. Drutvene su se ne-jednakosti izrazito poveale u kratkomvremenskom razdoblju, ali se one (baremza veinu srednjoeuropskih zemalja) nerazlikuju bitno od drutvenih nejednako-sti u zemljama OECD-a. To moe znaitida socijalna politika mora voditi raunakako o pokuajima njihova ublaavanja,odnosno jo vie o tome da socijalne re-forme ne proizvedu njihovo daljnje po-veavanje ali da one, na ovoj razini, nisutakve da mogu ugroziti temeljeno funk-cioniranje demokratskoga drutvenog po-retka. No injenice se ovdje moraju po-vui pred javnom percepcijom koja razli-ke smatra prevelikima i neopravdanima, ito iz dva temeljna razloga. Prvo, one supoveane vrlo naglo (negdje i udvostru-eno) te jo u mnogo sluajeva nemaadekvatnih mehanizama za njihovo sani-ranje. Drugo, drutvene nejednakosti po-vezane su s (nepotenom, nemoralnom,nepravednom, politiki manipuliranom ...)privatizacijom tako da one jednim dije-lom nisu proizvod rada, sposobnosti, ula-ganja i sl. O tome nedvojbeno svjedoepodaci u sljedeim dvjema tablicama (6. i7.), koji govore u prilog razmatranju ne-kih bitnih zajednikih karakteristika raz-liitih tranzicijskih zemalja. Stoga dru-tvene nejednakosti valja promatrati i iz

perspektive njihova utjecaja na stabiliza-ciju novoga ekonomsko-drutvenog po-retka.

Tablica 7.Uzroci bogatstva u Bugarskoj, % ispitanika 13

Uzroci Vrlo vano

Sposobnost i talentVie sreeBeskrupuloznostMarljivostDobre vezeBolje poetne mogunostiEkonomski sustav omoguujebogatima nepotenu prednost

199130,520,652,0

36,865,4

53,1

199610,7

19,5

60,520,463,955,8

53,3 61,6

Izvor: A. Stoyanov, M. Pavlikianova, A. Nontchev, G. Kra-steva, 2002.

RAD, ZAPOSLENOST,NEZAPOSLENOSTPrva i najoitija promjena u tranzicij-

skom razdoblju dola je do izraaja u po-druju rada i zaposlenosti. Stabilna i si-gurna zaposlenost pretvorila se u nesi-gurnu i nezatienu zaposlenost, praenuvisokom nezaposlenou te drugim pro-mjenama u strukturi rada. Nezaposlenostje meu ovim promjenama bila najoitijai njoj je posveivana najvea pozornost umnogim analizama. Pritom se i ovdje uvelikoj mjeri nametnuo problem njezinamjerenja, jer su zemlje postupno prelazi-le s postupka prikupljanja podataka ad-ministrativnim putem na metodu anketeradne snage, a koja se temelji na meu-narodnoj standardnoj definiciji nezapo-slenosti.v Razlike izmeu ovih dviju me-toda mjerenja, a unutar kojih se zrcalerazlike u administrativnim postupcima testanju na tritu rada u pojedinim zemlja-ma, vidljive su u sljedeoj tablici.

13 Slino pokazuju i neka istraivanja u Hrvatskoj. Usp. aki, 1999. i undali, 1999.14 O tome usp. Kerovec, 1999.

148


Tablica 8.Stope nezaposlenosti iz dvaju izvora (u % od radne snage)

1993.Zemlja Registrirana Nezaposlenost

nezaposlenost prema ARSBugarska 16,0 (111.)* 21,4 (111.)

Hrvatska 16,6** bez pod.eka R. 3,5** 3,7 (IV.)Estonija 5,0**** bez. pod.Maarska 12,1** 11,6 (IV.)Poljska 16,4** 14,9 (IV.)Rusija 1,1** 5,6 (IV.)* broj u zagradi odnosi se na kvartal za koji su prezentirani podaci;** podatak s kraja godine;*** 1996.;**** traitelji posla.Izvor: Nesporova, 1999.

1997.Registrirananezaposlenost

13,7 (IV.)15,6 (IV.)***

5,2**

Nezaposlenostprema ARS13,7 (IV.)9,9 (IV.)***

5,2 (IV.)10,5 (II.)8,7 (IV.)

10,2 (11.)9,0 (IV.)

4,6****10,4**

10,5**2,8**

Premda se u nekim zemljama rast ne-zaposlenosti zaustavio, situacija je i daljevrlo razliita te se krajem 2000. godinezemlje-kandidatkinje za EU (za koje Eu-rostat prireuje kornparabilne podatke)mogu grubo svrstati u dvije grupe: zemljes postojanom visokom nezaposlenou, akoja je u 2000. i dalje iznosila od 13% do19% (Bugarska, Estonija, Letonija, Litva,Poljska i Slovaka) te zemlje s niskom ne-zaposlenou koja je slina prosjeku EUte se kree od oko 6% do 9% (eka,Maarska, Rumunjska, Slovenija) (Euro-pean Communities, 2002.:133). Primjet-no je, takoer, da kretanje nezaposleno-sti, premda je povezano s ekonomskimkretanjima, ne prati linearno porastBDP-a. Struktura nezaposlenosti i kreta-nja na tritu rada, usprkos mnogim za-jednikim karakteristikama, razlikuju seod zemlje do zemlje pa pojedine analize spravom zakljuuju kako svaka zemljamora ekonomski razvoj usklaivati sa,svojoj situaciji prilagoenoj, specifinomkombinacijom aktivnih i pasivnih mjerana tritu rada.

velike regionalne razlike meu pojedinimzemljama, tako da i zemlje s niskom ne-zaposlenou biljee visoke stope u poje-dinim svojim najslabije razvijenim regija-ma (Nesporova, 1999.; EBRD, 2000.).Drugo, nezaposlenost je uvelike stagnan-tna te je u mnogim zemljama vrlo velikudjel duge nezaposlenosti (due od godi-nu dana). Tree, grupe stanovnitva kojesu najvie izloene nezaposlenosti jesu:mladi bez obrazovanja i iskustva, starijiradnici, invalidne osobe i one sa zdrav-stvenim tekoama te u nekim zemljamaetnike manjine. U sluaju ena situacijavarira meu zemljama. etvrto, u veli-kom broju zemalja jaka je i jasna poveza-nost izmeu nezaposlenosti i siromatva.Analiza EBRD-a raena na uzorku odpet zemalja pokazala je da najvei udjelnezaposlenih u grupi 20% najsiromani-jih prema potronji ima Hrvatska (40%),a slijede je Rusija (preko 35%) i Armeni-ja (preko 25%). U ovom uzorku zemaljajedino u Ukrajini i Kirgistanu nezaposle-ni participiraju meu siromanima u jed-nakoj mjeri kao i druge grupe stanovni-tva, a to se moe objasniti velikim udje-lom neformalnoga i povremenog rada(EBRD, 2000.:108).

Struktura nezaposlenosti pokazuje ne-koliko karakteristika. Prvo, zamjetne su

149


Usporedo s enormnim poveanjembroja nezaposlenih, u svim se zemljamauvode odnosno redefiniraju prava neza-poslenih. Biva Jugoslavija je bila jedinazemlja koja je osiguranje od nezaposle-nosti uvela jo 1952. godine. No u krat-kom razdoblju nakon definiranja pravanezaposlenih s osnova osiguranja, pod ut-jecajem velikih izdataka za nezaposlenete pod pritiskom meunarodnih financij-skih agencija, dolazi do redefinicije nizaprava, odnosno do njihova smanjivanja tepootravanja kriterija (Deacon, 1994.:71).U Maarskoj je do revizije prava dolazilosvakih nekoliko godina, a 1999. godine jesmanjeno ak i razdoblje u kome se moeprimati naknada za nezaposlenost sa 12na 9 mjeseci. Izmeu 1992. i 1998. uku-pan iznos naknade nezaposlenima izgu-bio je' 63% svoje vrijednosti, a iznos percapita 50% vrijednosti (Ferge, Tausz,2001.:116-117). Sukladno takvom razvojusituacije, udjel trokova za aktivne mjerena tritu rada relativno je malen, a samose manji broj zemalja moe pohvaliti us-pjesima aktivne politike trita rada i tosamo prema nekim odreenim kategori-jama nezaposlenih.

Premda je nezaposlenost najvidljivijadrutvena posljedica tranzicijskih prom-jena, ne treba smetnuti s uma velike pro-mjene u strukturi rada i zaposlenosti.Najvei gubitak poslova zabiljeen je uindustrijskom sektoru u svim zemljama,osim' djelomino u ekoj, Estoniji i Ma-arskoj. Recesijom su najvie bile pogo-ene industrijske grane s visokom doda-nom vrijednou, kao to su tekstilna, ko-na, drvna, metalna i sline industrije(Nesporova, 1999.:11-13). Usporedo stim dolo je i do stanovitog porasta uslu-nog sektora. Udjel zaposlenosti u terci-jarnom sektoru povean je od 1990. do1997. sa 37,4% na 43,2% u Bugarskoj, sa45% na 5.9,1% u Maarskoj, sa 33,5 na41,9% u Poljskoj te sa 44,5% na 50,8% uRuskoj Federaciji. Nova su radna mjesta

150


najvie bila kreirana u financijskom, trgo-vinskom, turistikom i uope usluno-po-troakom sektoru, a to je povezano i spoveanjem udjela privatnog sektora uzaposlenosti. U tome su najopsenije re-forme poduzele srednjoeuropske zemljepa je u Poljskoj i ekoj ve 70% odukupne zaposlenosti krajem 90-ih bilo uprivatnom sektoru (EBRD, 2000.:99).

Uvjeti zapoljavanja takoer su u veli-koj mjeri doivjeli promjene. Fleksibiliza-cija i liberalizacija rada zajednika je ka-rakteristika svih zemalja, ali je ponovnomogue uoiti bitne razlike meu grupa-ma zemalja. Udio zaposlenih s punimradnim vremenom, veinom u javnomsektoru, vii je u zemljama bivega Sov-jetskog Saveza nego u zemljama srednjeEurope: to govori ne o boljim uvjetimarada u prvoj grupi zemalja, ve vie osporom procesu privatizacije i uope re-forme trita rada. Ope pogoranje uvje-ta rada povezano je i sa irenjem alterna-tivnih strategija koje se klasificiraju u dvi-je kategorije: rad u neformalnom sektoruu cilju pukoga preivljavanja te obavlja-nje vie poslova istodobno (EBRD,2000.:102-103). U prvoj skupini najeisu oni koji se mogu nazvati "obiteljskimpomagaima", a mogu se podijeliti II dvi-je grupe: neplaeni obiteljski radnici teneaktivni vlasnici zemlje. Uglavnom,meu ovom kategorijom najee su onikoji rade iz potrebe pukog preivljavanjaa ne, primjerice, zbog elje za izbjegavan-jem plaanja poreza. Osim obiteljskih po-magaa u neformalne se radnike ubrajajui oni koji rade razliite povremene poslo-ve, a takoer s namjerom da zarade os-novna sredstva za ivot. Prema analiziEBRD-a, oba tipa neformalnog rada naj-rairenija su u bivim zemljama Sovjet-skog Saveza te u Hrvatskoj. Vano je inapomenuti da se ovakav rad ne smatrasamo negativnim zbog porezne evazije,ve i zbog injenice da se iz ovakvog tiparada ne regrutiraju oni koji mogu pokre-

.; "o


nuti vlastiti posao, odnosno kreirati novaradna mjesta. Samozapo sieni radnici u ve-ini zemalja ujedno su i oni koji su boljeobrazovani te imaju vie iskustva, a takvihje iznimno malo meu onima koji prete-no obavljaju privremene poslove, odno-sno koji rade povremeno ineregulirano.

Premda je podruje rada i zapolja-vanja prolo brojne i radikalne preobraz-be, pria o njemu jo nije zavrila. Pro-blemi samozapoljavanja, poduzetnitva,aktivne politike te fleksibilnosti trita ra-da i dalje su teme s kojima se suoavaju ai dalje e se suoavati sve postkomuni-stike zemlje.

MIROVINSKA REFORMA -PARADIGMA SOCIJALNIHREFORMI

Premda se niz socijalnih reformi utranzicijskom razdoblju ne moe apsolvi-rati razmatranjem samo mirovinskih re-formi, njihova sveobuhvatnost, daleko-senost, zaokupljenost niza razliitih ak-tera ovim reformama te injenica da jeniz razliitih zemalja poduzeo vrlo slinereforme, sve to nudi dostatno opravdanjeovakvom podnaslovu.

Iz uvodnog pregleda razvoja sustavasocijalnog osiguranja krajem 19. i poet-kom 20. stoljea vidljivo jest da je veinapostkomunistikih zemalja naslijedila iz-vorno bismarekovski sustav javnoga, nadoprinosima zasnovanoga (tzv. PAYGO)sustava tekue raspodjele. Dravni patro-nat nad mirovinskim sustavom doveo jedo toga da su elementi korporativizma ubismarekovskom sustavu potisnuti (auto-nomnost sustava, uloga socijalnih partne-ra u njegovu definiranju i sL), dok susnano ojaani elementi dravne kontro-le. To je, vjerojatno, jedan od kljunihrazloga koji je pridonio diskreditaciji na-


slijeenoga mirovinskog sustava i, shod-no tome, njegovoj kasnijoj temeljitoj pre-obrazbi. Dravni patronat nad mirovin-skim sustavom, odnosno uloga toga su-stava u legitimaciji Vlasti, doveo je i dotoga da su mirovinska prava bila relativ-no velikoduna, odnosno bila su slabousklaena s ekonomskim mogunostima:zakonska obveza umirovljenja u naelu jeiznosila 60 godina za mukarce i 55 godi-na za ene, ali je efektivno bila nia; vezaizmeu doprinosa i mirovinskih naknadabila je vrlo slaba; mirovine su se odre-ivale prema godinama slube, a ne upla-enim doprinosima i sl. Ovakva nepovolj-na struktura mirovinskog sustava dodat-no je pogorana tranzicijskim problemi-ma, a posebice padom zaposlenosti (iuplaenih doprinosa), porastom nezapo-slenosti, padom BDP-a, porastom siveekonomije te rairenom uporabom politi-ke ranijeg umirovljenja.

Razvoj mirovinskog sustava nakon1990. moe se podijeliti u tri razdoblja:re aktivno, adaptacijsko te transformacij-sko.>

U prvom razdoblju dominira reaktivniodgovor na tranzicijske probleme, a sa-stoji se u poduzimanju sljedeih mjera:

- uvoenje/promjena indeksacijskogmehanizma (kao odgovor na visoku infla-ciju, odnosno trinu ekonomiju, pri e-mu je najea dilema bila da li posegnutiza diskrecijskom ili automatskom indek-sacijom);

- uvoenje mirovinskih prava za sa-mozaposlene;

- djelomino ukidanje (veinom poli-tiki motiviranih) privilegija u mirovin-skom sustavu;

- uvoenje prakse ranijeg umirovlje-nja (strategija smanjenja ponude radnesnage kao tada politiki najprihvatljivijeg

15 Ova je podjela dijelom preuzeta iz rada Horstmanna i Schrnahla (2002.), ali se ovdje njena elaboracijaoslanja i na niz drugih izvora. Usp. Schmahl, Horstmann (eds.), 2002.; Miiller, Ryll, Wagener (eds.), 1999.;Miiller,1999., 2001., 2002.a, 2002.b, 2002.c.

151

Rev. soc. polit., god. JO, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

odgovora na smanjenu zaposlenost i ra-stuu nezaposlenost).

U sljedeem razdoblju dolazi do dalj-nje promjene sustava, ali na taj nain dase ne mijenjaju njegove osnovne osobinejavnoga sustava tekue raspodjele i odre-enih davanja." Unutar tog razdoblja re-forme poduzimaju se sljedee mjere:

- promjene u mirovinskim formulama(ukljuivanje elemenata minimalne zati-te, jaanje veze izmeu doprinosa i miro-vinskih isplata);

- jaanje organizacijske strukture mi-rovinskog sustava (autonomnost sustavasocijalnog osiguranja);

- uvoenje dobrovoljnoga mirovin-skog sustava.

Jaanje veze izmeu uplaenih dopri-nosa i mirovinskih isplata najvaniji jedio ovoga razdoblja, a on je smjerao ja-anju ne samo autonomnosti ve i dugo-trajnoj odrivosti sustava. Elementi jaa-nje te veze vidljivi su u sljedeoj tablici.

Tablica 9.Elementi jaanja financijske odrivosti mirovinskogsustava tekue raspodjele

ZemljaPoveanje Poveanje Ukidanje Ukidanjegodina dobi redistributivnih dodatnihuplate umirovljenja elemenata prava

+ + +Poljskaeka R.Slovaka

Maarska + +Estonija + + +Latvija + + +Litva + + +Izvor: Horstmann i Schrnabl (2002.:53)

+ + + ++++++


Uspjeh drugoga razdoblja moe semjeriti dvojako. Ako ga promotrimo izperspektive dugoronije financijske stabi-lizacije mirovinskog sustava tada se ovorazdoblje moe ocijeniti vrlo pozitivnim."No ako drugo razdoblje promotrimo izperspektive sljedeeg razdoblja koje vodido temeljite transformacije dotadanjegsustava, tada se ono moe ocijeniti sa-svim negativnim. injenica je, ipak, datree razdoblje ne slijedi vremenski od-mah nakon drugoga razdoblja, ve se od-vija paralelno s njime, a zavrava kao ko-nana transformacija dotadanjeg susta-va. Rije je, naime, o djelominoj privati-zaciji mirovinskog sustava, a to je bilopopraeno nizom drugih popratnih pro-mjena.

Prijedlog korjenite transformacije mi-rovinskog sustava bazirao se veinom natzv. ileanskom modelu (koji je u postko-munistikim zemljama bio ekstenzivnopropagiran), odnosno na argentinskomemirovinskom modelu. ileanski modelpovezan je s reformom iz 1981. godine,kada je tadanji javni sustav tekue ra-spodjele u potpunosti zamijenjen tzv. in-dividualnom potpuno financiranom she-mom kojom su upravljali privatni miro-vinski fondovi. Argentinski model pot-jee s poetka 90-ih godina i predstavljakombinaciju javnoga sustava i nove she-me privatno financiranog sustava. is Us-prkos tome to je prijedlog novog sustavanajee bio vezan uz ime ileanskog mo-dela, injenica jest da je do 2003. godinereforma ileanskog tipa poduzeta samo uKazahstanu (sic!), a u gotovo svim dru-gim zemljama poduzeta je reforma ar-

16 O razlici izmeu sustava odreenih davanja i odreenih doprinosa usp. Puljiz, 2000. i Potonjak, 2000.17 Ocjena za Hrvatsku moe se primijeniti i na niz drugih zemalja: "Ukratko, prva je faza mirovinske re-

forme bila usmjerena na smanjenje i kontrolu mirovinskih izdataka te na uspostavljanje neposrednije i tran-sparentnije veze izmeu uplaenih doprinosa i mirovina. Poetak primjene Zakona o mirovinskom osiguranjuu 1999. godini popraen je poveanim prilivom umirovljenika, jer su mnogi htjeli ii u mirovinu pod povoljni-jim prethodnim uvjetima. No u 2000. godini priliv novih umirovljenika smanjen je za nekoliko puta, pa je takopostignut jedan od ciljeva reforme vezan uz racionalizaciju mirovinskih izdataka." Usp. Puljiz, 2001.:165.

lS O detaljima usp. Muller, 2002. d.

152


gentinskog tipa: poduzeta je u Maar-skoj, Poljskoj, Latviji, Bugarskoj, Hrvat-skoj, Estoniji), ozakonjena u Makedonijiili se ozbiljno razmatra njeno uvoenje(Armenija, Azerbajdan, Gruzija, Litva,Rumunjska, Rusija, Slovaka i Ukrajina).Jedine zemlje koje su zasad eksplicitnoodbile radikalnu reformu te su se za-drale na reformama unutar postojeegsustava tekue raspodjele, jesu eka iSlovenija. 19

Idealna shema novoga sustava, prem-da u njezinoj primjeni postoje varijacijemeu zemljama, a prema poznatom pri-jedlogu Svjetske banke otrostupanjskommirovinskom sustavu (The World Bank,1994.), shematski je prikazana u sljedeojtablici.

Rasprava koja se kontinuirano vodiod sredine 90-ih godina koncentrirana jena pitanje: kako je bilo mogue da upra-vo gotovo sve postkomunistike zemlje,meusobno sline, ali i dosta razliite(pogotovo s obzirom na tranzicijske po-tekoe u nizu njih) postanu europski

Zrinak S.: Socijalna politika II kontekstu ...

predvodnici korjenite reforme, gotovouzor zemljama EU, a to je u gotovo svimdrugim podrujima reformi bio upravoobrnut sluaj? Kljuno pitanje ovdje, da-kle, nije u kojoj je mjeri ta reforma zaistabila potrebna (premda ne treba smetnutis uma dvojbenost utjecaja reforme na fi-nancijsku i organizacijsku stabilizacijumirovinskog sustavaj.v u kojoj e mjeritakav vid reformi zaista biti polako im-plementiran u zemljama EU (iznenau-jue ili ne, djelomina privatizacija jav-nog sustava ve je provedena u vedskoj,ali ne i u Francuskoj, Njemakoj, Italiji,panjolskoj ...) ili do kojih sve potencijal-nih opasnosti vodi privatizacija mirovin-skog sustava.>' Dosadanja je rasprava,stoga, najee bila koncentrirana na ulo-gu meunarodnih financijskih institucija(prije svega Svjetske banke koja jest glav-ni promotor novoga mirovinskog sustava)te na ulogu domaih aktera, prije svegaministarstava financija, rada i socijalne si-gurnosti, udruga poslodavaca, sindikatate strune javnosti. Politika promocije te

Tablica 10.Idealna shema kombiniranoga i djelomino privatiziranoga mirovinskog sustava

Obvezni, javnoupravljani stupRedistribucija + osiguranjeTemeljen na provjeri prihoda,jamstvo minimalne mirovine ilijedinstvena mirovinaSustav tekue raspodjele, poreznofinanciran

Izvor: Muller, 1999.:27

CiljeviOblik

Financiranje

Obvezni, privatnoupravljani stuptednja + osiguranjePlan osobne tednje ilitednje putem zaposlenja

Dobrovoljni, privatnoupravljani stuptednja + osiguranjePlan osobne tednje ili tednjeputem zaposlenja

Individualno potpunofinanciranje doprinosima

Individualno potpunofinanciranje doprinosima

19 Posebna rasprava o ove dvije zemlje poduzeta je u Muller, 2002.c. O ekoj mirovinskoj te uope soci-jalnim reformama vidi iMacha, 1999. te Potuek, 200l.

20 Ovdje se osobito misli na visoke trokove prijelaza u novi sustav, a koji nastaju zbog toga to se dio do-prinosa odjednom vie ne uplauje kroz javni sustav tekue raspodjele, tj. raspodjeljuje sadanjim umirovljeni-cima, ve se uplauje u privatne mirovinske fondove, a gdje se sakupljeni doprinosi uvaju i oplouju sve dovremena odlaska u mirovinu. No potreba za financijskom neravnoteom najee se opravdava demografskimprocesima, unutar kojih se - zbog starenja stanovnitva - sadanja generacija radnika ne moe u financiranjubuduih mirovina osloniti na budue malobrojnije generacije radnika, ve mora sada i sama tedjeti za starost.

21 Ovim se ne eli rei da to nije relevantno pitanje, ve da ono izlazi iz primarnog fokusa ovoga rada. Zasveobuhvatnu raspravu o strategijama mirovinskih reformi usp. Barr, 2002.

153

'.-:


ozakonjenja i primjene novoga sustavanije bila jednaka u svim zemljama, aliprovedene analize nesumnjivo pokazujuda su mogunost utjecaja aktera koji supromovirali novi, liberalnodizajnirani mi-rovinski sustav (Svjetska banka, ministar-stva financija, domae financijske institu-cije te udruge poslodavaca) omoguilesljedee okolnosti: zaduenost zemlje iovisnost o meunarodnim kreditima, fi-nancijska kriza javnih mirovinskih fondo-va, odnosno okolnosti koje su toj kriziosobito pridonijele (pad BDP-a, visokanezaposlenost, izbjegavanje plaanja po-reza i doprinosa i sL). Premda je pitanjemogu li se slovenski i eki sluaj samo ti-me objasniti, injenica jest da su u te dvi-je zemlje ove okolnosti bile puno manjeizraene to, prema miljenju analitiara,nije omoguilo kreaciju prostora za dje-lovanje aktera sklonih korjenitoj refor-mi.22

ZAKLJUNA RAZMATRANJA

U analizi reformi europskih socijalnihreima u 90-im godinama jedno od klju-nih pitanja odnosilo se na mogunosti ipotencijale reformi. Neki su autori biliskeptini prema potencijalima za refor-mu, ukazujui na ovisnost o dotadanjiminstitucionalnim aranmanima te ukori-jenjenim interesima razliitih drutvenihgrupa koji blokiraju reformu. Poetkom90-ih reformski je pravac bio neizvjestan,


a u literaturi je dominirao pesmuzam,opisan frazom o "zamrznutom socijal-nom krajoliku't.> Slika s poetka treegatisuljea ini se drukijom te se posljed-njih desetak godina u zapadnoj Europi spravom moe nazvati desetljeem socijal-nih reformi. No naini i dosezi reforminalau detaljan studij i to kako svake po-jedine zemlje tako i razliitih aktera u nji-ma.

Usprkos tome to se i za postkomuni-stike zemlje 90-te godine 20. stoljeamogu nazvati desetljeem socijalnih re-formi, ova se dva tipa reformi ne mogunikako izjednaiti. Reformski proces po-stkomunistikih zemalja bio je daleko ra-dikalniji, sveobuhvatniji, dalekoseniji. Onse, dakle, ne moe objasniti bez kontek-sta kako drutvenog naslijea 20. stoljeatako i konteksta drutvenih reformi na-kon pada komunizma. Otuda u ovomtekstu i jest takav naglasak na drutve-nom kontekstu socijalne politike postko-munistikih zemalja. Korjenitost drutve-nih promjena uvjetovala je dvije okolno-sti koje se pokazuju kljunima za provo-enje reformi. Prvo, odbacivanje komuni-stikog naslijea esto je bilo nekritiko inepromiljeno. Unutar mirovinskih re-formi, primjerice, jedan je od estih argu-menata bio da je naslijeeni mirovinskisustav potpuno neprilagoen novome po-litikome i ekonomskom sustavu te ga,stoga, treba u potpunosti promijeniti.>

22 "The cases of the Czech Republic and Slovenia confirm most of these basic insights from the expandingcontemporary literature on the political economy of pension reform. Most importantIy, the World Bank's lee-way was curbed by both countries' low indebtedness, just limiting the leverage of the pro-privatization factionsin both countries ... Sharing a legacy of high implicit pension debt, policy-makers in both advanced transitioncountries were less incIined to place their hopes in the potential impact of a shift to funding on saving andgrowth. Rather, they were concerned about the fiscal costs triggered by pension privatization and the risksthat forced savings schemes may face in a context of nascent, crisis-ridden capital markets" Usp. Muller,2002.c:301-302.

23 Rije je o izrazu kojega je upotrijebio Esping-Andersen. Usp. Taylor-Gooby, 1999.:174.24 Ovakav pogled ilustrira sljedei stav: "Mirovinski sustav u kojem prevladava model meugeneracijske

solidarnosti novijeg je datuma. Uveo ga je u kasnom devetnaestom stoljeu njemaki eljezni kancelar Ottovon Bismarck, da bi se tijekom idueg stoljea proirio u svim zemljama razvijenog svijeta te manje razvijenimzemljama koje su prolazile kroz nacionalne i socijalne revolucije, u emu su pionirsku ulogu imali lijevi i desnipopulistiki pokreti, opsjednuti idejom klasne ili pak nacionalne solidarnosti." Usp. Ostovi, 2000.:313.

154

..-; '," ,"


Pritom nije detaljnije analizirano tounutar tog sustava treba mijenjati, a tone.> Ako javni sustav tekue raspodjele(kakav i danas postoji u veini zemaljakontinentalne Europe) treba mijenjatizbog sadanjih i buduih demografskihprocesa (makar je i to podlono diskusi-ji), tada injenica komunistikog nasli-jea s time nema nikakve veze. Drugo,ekonomska restrukturacija i ekonomskiproblemi tranzicije, a povezani sa svjet-skim tendencijama (globalizacija, suvre-meni drutveni procesi, dominacija neoli-beralnih rjeenja), doveli su do jakog ut-jecaja meunarodnih financijskih institu-cija u oblikovanju postkomunistike soci-jalne politike (Deacon, 1994.; Deacon,Hulse, Stubbs, 1997.; Deacon, Hulse,1999.; Deacon, 2000.). I bez elje da setakav utjecaj na ikoji nain ideologijskireinterpretira, jednostavna je i neprije-porna injenica da se razvoj socijalne po-litike postkomunistikih zemalja ne moeanalizirati bez analize utjecaja globalnihagencija, a prije svega Svjetske banke iMeunarodnoga monetarnog fonda. Ut-jecaj, ali daleko manji, ostvarili su i drugiakteri, kao to su Vijee Europe, Europ-ska unija, Meunarodna organizacija ra-da, Europska banka za obnovu i razvoj isl. No, s obzirom na snaan proces pri-druivanja postkomunistikih zemalja upa-dljivo je zanemariv utjecaj EU u podru-ju socijalne politike. Mirovinska je re-forma poduzeta na gotovo isti nain i uvrlo slino vrijeme u razliitim zemljama,a potpuno neovisno o njihovu tadanjemstatusu unutar procesa pridruivanja EU.Zajednika europska politika zapolja-vanja tek je 2000. godine ukljuena upravnu steevinu EU. Naravno, na zemljekoje e 2004. godine postati lanicamaEU europski socijalni model imat e od-reeni utjecaj, ali on e se nadovezivati


na ve provedene reforme. U objanja-vanju neutjecaja EU maarska autorica,Z. Ferge, otila je tako daleko da govorio skrivenoj agendi EU prema postkomu-nistikim zemljama: u procesu pridrui-vanja, a u podruju socijalne politike, Eu-ropska se komisija jasno zauzimala za na-ela socijalnih reformi promoviranih odstrane meunarodnih financijskih agenci-ja, a koji su daleko od europskoga socijal-nog modela (Ferge, 2000.). Time autoricaeli rei da se tako zanemariv utjecaj nemoe objasniti samo naelom supsidijar-nosti, a prema kojemu je socijalna politi-ka u nadlenosti zemalja-lanica EU.

Raznolikost postkomunistikih zema-lja kao i sveobuhvatnost reformi u raz-liitim podrujima socijalne politike, ote-avaju ili posve onemoguuju klasifikaci-ju njihovih socijalnih reima. U svakomsluaju, dva su temeljna okvira analizesocijalne politike postkomunistikih ze-malja: institucionalno naslijee (irokasocijalna sigurnost, visoki javni socijalnitrokovi, nerazvijenost usluga te drugihprivatnih aktera) te reforme koje su naj-vie inspirirane liberalnim rjeenjima, od-nosno one koje idu u smjeru rekomodifi-kacije (otuda paradigmatska vanost mi-rovinske reforme). U svojoj recentnojanalizi utjecaja globalizacije na postko-munistike zemlje, Bob Deacon (2000.)tvrdi da je i krajem 90-ih jo uvijek neja-sno idu li zemlje srednje Europe (uz nekebaltike i postjugoslavenske zemlje) usmjeru europskoga konzervativnoga, kor-porativistikog ili pak amerikoga liberal-nog modela. U svim tim zemljama za-dravaju se (premda u smanjenom opse-gu) i elementi skandinavskog tipa drav-nog financiranja. Nasuprot tome, premanjegovu miljenju, neke zemlje Balkana(Bugarska, Rumunjska, Makedonija) teveina zemalja bivega Sovjetskog saveza

25 Zsuzsa Ferge komentira dalekosene socijalne reforme II Maarskoj pod slikovitim i snanim naslo-vom: "Uznemirujua tiina u maarskoj socijalnoj politici". Usp. Ferge, 2001.

155


tendira zadravanju dotadanjih dravnihi radnozasnovanih naknada, a usprkossmanjenim izvorima financiranja, to svepotencijalno vodi imanentnom kolapsustaroga socijalnog sustava i posljedinojrezidualizaciji socijalne politike. U tim jezemljama vei otpor trinim reformama,jai utjecaj komunistike ideologije jed-nakosti i zatite radnika te jai utjecaj no-menklature koja eli zadrati neke ele-mente bivega drutvenog ugovora izme-u radnika i komunistike elite. Dodajmoipak, da strukturalne politike i ekonom-ske reforme koje se poduzimaju u neki-ma od tih zemljama (Bugarska, Rumunj-

LITERATURA

Barr, N. (2002.) Mirovinske reforme: mitovi,istine i strategijski izbori, Revija za socijal-nu politiku 9(3-4):343-364.

Cockerham, W C. (1999.) Health and SocialChange in Russia and Eastern Europe.London and New York: Routledge.

Conseil de l'Europe (2002.) Evolution demo-grafique recente en Europe 2002. StrasbourgCedex.

Deacon, B. (1993.) Developments in East Eu-ropean social policy, in: C. Jones (ed.)New perspectives on the welfare state in Eu-rope. London and New York: Routledge.

Deacon, B. (1994.) Global social policy actorsand the shaping of post-Communist socialpolicy, in: A. de Swaan (ed.) Social Policybeyond Borders. Amsterdam: AmsterdamUniversity Press.

Deacon, B. (2000.) Eastern European welfarestate. The impact of the politics of globali-zation, Journal of European Social Policy10(2):146-161.

Deacon, B, Hulse, M. and Stubbs, P. (1997.)Global Social Policy. International Organi-sations and the Future of Welfare.London:Sage.

Deacon, B., Hulse, M. (1999.) Nastajanje po-stkomunistike socijalne politike: ulogameunarodnih agencija, u: Zrinak, S.(ur.) Globalizacija i socijalna drava. Za-greb: SSSH i RSP.

156


ska) te mogui utjecaj mirovinske refor-me mogu promijeniti ovu ocjenu i tezemlje pribliiti veini zemalja srednjeEurope. Pitanje jest, a na koje u literaturijo nije odgovoreno, mogu li se eka iSlovenija sasvim jasno ubrojiti u zemljekonzervativno-korporativnog modela teje li uope zemlje Kakvkaza i srednjeAzije primjereno klasificirati sukladnoEsping-Andersenovoj tipologiji socijalnihreima (podjela na skandinavsko-socijal-demokratski, konzervativno-korporativi-stiki te liberalni socijalni reim)?

Dellenbrant, J. (1992.) Finland & Estonia1940-1990: A Comparison of Economicand Social Performance, in: B. Deacon(ed.) Social Policy, Social Justice and Citi-zenship in Eastern Europe. Avebury.

EBRD (1999.) Transition Report 1999. Lon-don.

EBRD (2000.) Transition Report 2000. Em-ployment, skills and transition. London.

European Communities (2002.) The social si-tuation in the European Union 2002. Lu-xembourg.

Fajth, G., Micklewright, J. (2001.) ExecutiveSummary, in: Unicef, A Decade of Transi-tion. Florence: Unicef Innocenti Centre.

Ferge, Z. (1998.) L'volution des politiquessociales en Hongrie depuis la transforma-tion du systeme, Revue d'Etudes Compara-tives Est-Ouest 29(3):35-59.

Ferge, Z. (1999.) The Politics of the Hunga-rian Pension Reform, in: K. Muller, A.Ryll, H-J. Wagener (eds.) Transformationof Social Security: Pensions in Central-Ea-stern Europe. Heildeberg and New York:Physica-Verlag.

Ferge, Z. (2000.) Social security reform: is itdifferent issue for accession countries.Unpublished paper.

Ferge, Z. (2001.) Disquieting quiet in Hunga-rian social policy, International Social Se-curity Review 54(2-3):107-126.


Ferge, Z., Tausz, K. (2001.) Transformacija isocijalna sigurnost u Maarskoj, Revija zasocijalnu politiku 8(2):109-129.

Horstmann, S. and Schmahl, W. (2002.) Thedevelopment of pensions systems, in: W.Schmahl and S. Horstmann (eds.) Tran-sformation of pension Systems in Centraland Eastern Europe. Cheltenham, UK;Northampton, MA, USA: Edward Elgar.

Kerovec, N. (1999.) Kako mjeriti nezaposle-nost, Revija za socijalnu politiku 6(3-4):259-267.

Kolarska-Bobinska, L. (1992.) Civil Societyand Social Anomy in Poland, in: B. Dea-con (ed.) Social Policy, Social Justice andCitizenship in Eastern Europe. Avebury.

Macha, M. (1999.) Political Actors and Re-form Paradigms in Czech Old-Age Secu-rity, in: K. Muller, A Ryll, H-J. Wagener(eds.) Transformation of Social Security:Pensions in Central-Eastern Europe. Heil-deberg and New York: Physica-Verlag.

Mandelbaum, M. (1996.) Introduction, in: M.Mandelbaum (ed.) Postcommunism. FourPerspectives. A Council on Foreign Rela-tions Book.

Manning, N. (2002.) The impact of globalisa-tion on big and small countries - the caseof Russia. Paper prepared for COST A15meeting, EUI, Fiesole, 11/12 October.

Mihaljek, D. (2003.) Makroekonomski aspek-ti pridruivanja Hrvatske Europskoj uniji,u: K. Ou (ur.) Pridruivanje Hrvatske Eu-ropskoj uniji. Izazovi ekonomske i pravneprilagodbe. Zagreb: Institut za javne finan-cije; Zaklada Friedrich Ebert.

Muller, K. (1999.) The Political Economy ofPension Reform in Central-Eastern Europe.Cheltenham, UK, Northampton, MA,USA: Edward Elgar. .

Muller, K. (2001.) The political economy ofpension reform in eastern Europe, Inter-national Social Security Review 54(2-3):57-79.

Muller, K. (2002.a) From the State to Mar-ket? Pension Reform Paths in Central-Ea-stern Europe and the Former SovietUnion, Social Policy & Administration36(2):156-175.

Muller, K. (2002.b) Privatising Old-Age Secu-rity: Latin America and Eastern Europe


Compared. Research Report. FrankfurtInstitute for Transformation Studies.

Muller, K. (2002.c) Beyond privatization:pension reform in the Czech Republic andSlovenia, Journal of European Social Policy12(4): 293-306.

Muller, K. (2002.d) Politika ekonomija miro-vinske reforme u Latinskoj Americi, Revi-ja za socijalnu politiku 9(1):3-21.

Muller, K., Ryll, A, Wagener, H-J. (1999.)(eds.) Transformation of Social Security:Pensions in Central-Eastern Europe. Heil-deberg and New York: Physica-Verlag.

Nesporova, A (1999.) Employment and Labo-ur Market Policies in TransitionEconomies.Geneva: ILO.

Ostovi, D. (2000.) Kapitalizirani sustavi i pi-tanje pravednosti, Financijska teorija ipraksa 24(3):311-319.

Potonjak, . (2000.) Nove mirovinske formu-le mirovinskog osiguranja generacijske so-lidarnosti, Revija za socijalnu politiku 7(1):1-18.

Potuek, M. (2001.) Czech social reform after1989: Concepts and reality, InternationalSocial Security Review 54(2-3):81-105.

Puljiz, V (2000.) Mirovinsko osiguranje, u:Puljiz V, et al. Sustavi socijalne politike.Zagreb: RSP.

Puljiz, V (2001.) Reforme sustava socijalne si-gurnosti u Hrvatskoj, Revija za socijalnupolitiku 8(2):159-180.

Rogi, I. (2001.) Tri hrvatske modernizacije iuloga elita, u: D. Cengi, I. Rogi (ur.)Upravljake elite i modernizacija. Zagreb:Institut drutvenih znanosti Ivo Pilar.

Standing, G. (1998.) Societal impoverishment:the challenge for Russian social policy, Jo-urnal of European Social Policy 8(1):23-42.

Stoyanov, A, Pavlikianova, M., Nontchev, A,Krasteva, G. (2000.) Bulgaria: Politicaland Economic Crisis; Democratic Conso-lidation, in: D. S. Mason, J. R. Kluegel, etal. Marketing Democracy. Changing Opi-nion About Inequality and Politics in EastCentral Europe. Roman & Littlefield Pu-blishers, Inc.

Schmahl, W. and Horstmann, S. (2002.) (eds.)Transformation of Pension Systems in Cen-tral and Eastern Europe. Cheltenham, UK;Northampton, MA, USA: Edward Elgar.

157


aki, V. (1999.) Socijalna pravednost i priva-tizacija u Hrvatskoj - sociopsiholoki po-gled, u: engi, D., Rogi, I. (ur.) Privati-zacija i javnost. Zagreb: Institut drutvenihznanosti Ivo Pilar.

undali, A. (1999.) Privatizacijski novum -obeavajua ili neizvjesna sudbina veine,u: engi, D., Rogi, I. (ur.) Privatizacija ijavnost. Zagreb: Institut drutvenih znano-sti Ivo Pilar.

Taylor-Gooby, P. (1999.) Promjena politike uvremenu ograniavanja trokova: nova mi-rovinska reforma u Francuskoj, Nje-makoj, Italiji i Velikoj Britaniji, Revija zasocijalnu politiku 6(2): 173-186.

The World Bank (1994.) Averting the old agecrisis. Policies to protect the old and promo-te growth. New York: Oxford UniversityPress.

The World Bank (2002.) Transition. The FirstTen Years. Analysis and Lessons for EasternEurope and the Former Soviet Union. Wa-shington, D.C.

The World Book Encyclopedia (International)(1994.). World Book Inc.


Turnock, D. (1997.) The East European Eco-nomy in Context. Communism and transi-tion. London and New York: Routledge.

Unicef (2001.) A Decade of Transition. Floren-ce: Unicef lnnocenti Centre.

www.europa.eu.intwww.imf.orgwww.worldbank.orgZrinak, S. (2002.a) Socijalna i obiteljska po-

litika zemalja u tranziciji, Revija za socijal-nu politiku 9(1):107- 115.

Zrinak, S. (2002.b) Socijalna budunost Hr-vatske: o budunosti iz perspektive socijal-nih nesigurnosti, u: S. Baloban (ur.) Soci-jalna budunost Hrvatske: krani, nacija,politika, Europa. Zagreb: Centar za promi-canje socijalnog nauka Crkve; Glas koncila.

upanov, J. (2001.) Industrijalizirajua i dein-dustrijalizirajua elita u Hrvatskoj u dru-goj polovici 20. stoljea, u: D. engi, I.Rogi (ur.) Upravljake elite i modernizaci-ja. Zagreb: Institut drutvenih znanostiIvo Pilar. .

upanov, J. (2002.) Od komunistikog paklado divljeg kapitalizma. Odabrane raspravei eseji (1995-2001). Zagreb: Hrvatska sve-uilina naklada.

Summary

SOCIAL POLICY IN THE CONTEXT OF THOROUGH SOCIALTRANSFORMATION OF POST-COMMUNIST COUNTRIES

Sinia Zrinak

Department of Social Work, Faculty of Law, University of ZagrebZagreb, Croatia

In accordance with the attitude that the development of social policy ofpost-communist countries cannot be understood without understanding awider social context, the paper first brieflydescribes their turbulent political his-tory in the second half of the 19th and the 2()h century, basic characteristics ofcommunist social development and basic characteristics of social policy of thecommunist period. The period of transition or post-communism is consideredfrom the perspective of economic and political changes and their social conse-quences. Economic, political and social development greatly differ between in-dividual countries in transition, so the analysis emphasises some commoncharacteristics, but even more numerous differences between individual coun-tries.According to social consequences (poverty,social inequalities, a series ofhealth related indicators), a great difference can be noticed between the coun-tries in Central Europe and former Soviet Union, what is also partly expressed

158

........

Rev. sac. polit.; god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003. Zrinak S.: Socijalna politika u kontekstu ...

in the process of the EU accession.The paper particularly analyses trends in the sphere of work, employment

and unemployment and pension reforms. Apart from the analysis of unemploy-ment and unemployment insurance, changes in the structure of employmentare considered, such as fall of industrial sector, liberalization of the labour mar-ket and so on. Pension reforms are considered as a paradigm of all social re-forms due to their radica l nature and comprehensiveness, as well as great influ-ence of global agencies in the reform process. Social policy reforms of the ~st-em and Eastern countries at the end of the 20rh century are compared in theconclusion, which also mentions the difficulties in classification of countries intransition according to known models of social welfare regimes.

Key words: transition, post-cornmunism, social transformation, socialpolicy, work, employment, unemployment, pension reform.

159

zrinscak soc pol postkomuniszma rsp 2003 2

Documents