「比較政府與政治」課程大綱

100 學年度第 2 學期

授課老師 楊志恆

一、教學目標 本課程主要是藉由講授當今主要國家政府體制，以及其政

治運作方式，讓同學了解諸如美國的總統制，英國的議會內閣制，日本式的內閣制，法國的雙首長制，以及我國模式的雙首長制等之政治決定過程。蓋不同的政府體制的政治運作會衍生出不同的政治文化，甚至不同的政治發展。

二、授課方式

本課程授課方式先由老師主講，輔之以 Pdf 檔案，並請同

學研讀指定參考書。每單元結束與同學進行雙向討論。為加深同學學習印象與激發興趣，每個單元結束時，將以簡單問答題方式讓同學整體性回顧教學內容。表現優異者將予以獎勵。

三、成績考核

本課程成績考核將分為：

1 、平時上課參與（ 10 ％）；

2 、期中考（ 40 ％）；

3 、期末考（ 50 ％）。

考試方式將於課堂上與同學討論共同決定。

四、參考資料(1) 苗永序 著，各國政府制度及其類型，台北，三民書局， 200

6 年 6 月， 3 版。

(2) 胡祖慶 著，比較政府與政治，台北，五南圖書出版社， 2010 年 10 月， 5 版。

(3) 托克維爾 （ Alexis de Tocqueville ） 著，秦修明 譯，美國的民主（ Democracy In America ），香港，今日世界出版社， 1986 年 6 月。

五、每週進度第一週 比較政府與政治課程介紹與研究方法

第二週 總統制國家政府與政治（一） 美國

第三週 總統制國家政府與政治（二） 美國

第四週 總統制國家政府與政治（三） 拉美國家

第五週 內閣制國家政府與政治（三） 日本

第六週 內閣制國家政府與政治（四） 日本

第七週 內閣制國家政府與政治（一） 英國

第八週 春假

第九週 期中作業 內閣制國家政府與政治（二） 英國

第十週 混合體制國家政府與政治（一）法國

第十一週 混合體制國家政府與政治（二）法國

第十二週 混合體制國家政府與政治（三）我國

第十三週 混合體制國家政府與政治（四）我國

第十四週 集權主義國家政府與政治（一）中共

第十五週 集權主義國家政府與政治（二）中共

第十六週 總複習

第十七週 期末報告輔導

第十八週 期末考 （交期末報告）

第二週 總統制國家政府與政治（一） 美國前言：美國的民主精神

民主，並不使人與人的關十分係密切，但是使他們在日常生

活裡更容易相處。

民主不但缺乏選擇真正值得信任的人的判斷能力，而且常常

不想或不喜歡去把那樣的人找出來。

雖然一個民主國家比一個君主國易於犯錯，但他一但承認

錯誤，回到正途的機會也比較大。

美國的民主不一定能選出一個賢能的人，但卻是最容易讓一

個不好的領導人下台，不需流血革命。

一、美國的憲政主義 ---- 三權分立的本質

（ 1 ）獨立的司法權 ---- 法官可拒絕引用違反憲法精神法律

一般而言， 美國司法權具有三個特徵：

盡仲裁的職責。

對特殊案件宣判而不對一般原則宣判。

它只有受到請求時才能採取行動。

美國人承認法官是按照憲法，而不是按照法律斷案的權利

。換言之，美國人允許法官們不採用在他們看起來可能是違憲

的法律。美國的憲法的政治理論比較簡單，不像法國，它是一

獨立體，代表全民意志，其對立法者的約束力不亞於對公民的約

束力，它永遠可以用修改憲法解釋的辦法來使立法者或行政官員

服從，每逢一項法官認為違憲的法律被提上法庭，法官可以拒絕

承認它是一道法令，這是美國法官所特有的唯一權力。

事實上，任何一條法律不能是因為政黨的選擇或案件的需要

而被提上法庭。如果法官拒絕引用公正的法律審理，那項法律便

失去它的道德力量。那些利益受到損害的人，將會尋求一些辦法

來消除該項法律的權威。例如不斷提起類似的訴訟，直到該法律

變得無力為止被修正為止。

（ 2 ）立法權的行使方式對政治民主之影響

美國聯邦的立法機構包括一個代表各州權利的參議院，和

一個代表毎位公民權利的眾議院組成。這是一種妥協的精神，

兩個議院是按照不同的原則組成。參議院的組成是希望把聯邦

轉變成為一些獨立州的聯盟，各州的代表可以在其中會晤，討

論某些有關共同利益的問題。眾議院的組成則是打算把各殖民

地的居民聯合起來，結成同一民族。在參議院的結構上，各州

獨立的原則獲得保障，每州要送 2名參議員到參議院；在眾議院

上，國家主權的原則獲得鞏固，每州按照人口比例選出一定數

量議員進入眾議院。

參、眾兩院的選舉方式、任期以及職能都不同，尤其是職

能上，眾議院職能是立法，以及對行政官員彈劾；參議院的立

法工作是與眾議院合作，以及審判眾議院提請它判決的彈劾案

。總統所締結的條約必須經過參議院的批准，總統對重要人事

的任命，也必須徵得參議院的同意。

（ 3 ）行政權的力量來源 ---- 總統的行政權是有限的

美國總統是一個選舉出來的行政官，他的榮譽、財產、自

由以及生命乃是人民暫時讓他使用權力的依些擔保物。但是，他

在行使權力時，並不是完全獨立的，參議院要審理他與外國的關

係，以及他對公職任命的分配，所以他不能自行腐化也不可能被

人腐化。聯邦的立法者們承認，除非行政權享有比各州賦予他更

大的穩定性力量，否則，他是不可能完成其工作。總統是聯邦行

政權的獨立代表，但是，參議院有權取消總統的某些做法，但不

能強迫總統採取任何步驟，也不能參與行政權的行使。

在美國，總統不能阻止任何法律的通過，也不能規避實施

法律的義務。使他能夠用來與國會作對的，不是什麼權力，而

是他軟弱的力量。迄今為止，沒有一個公民曾經願意拿自己的

榮譽和生命去冒險，以便當上總統。因為該項職位的權力是短

暫的、有限的和從屬的。

美國人對行政權之所以如此輕視，主要的原因有二：一是

他是一個新的國家；二是美國的地理環境沒有需要害怕的敵意

鄰居。這些條件讓立法者創立一個軟弱和附屬的行政權。

美國的民主憲政體制

三權分立

立法權兩院制國會

獨立的司法權

行政權直選總統

二、總統制的政府體制運作

目前世界各國中，實施總統制的國家之政府大體上可區分

為兩大類，一是美國式的總統制；另一是拉丁美洲式的總統制

。拉丁美洲的總統制特色是總統的任期只能一任（ 5 或 6 年），不

得連選連任。議會分為參眾兩院，行使立法權。亞洲國家韓國

也是這種總統制國家。美國式的總統制總統任期一般為 4 年，得

連選連任。議會也分為參、眾兩院。拉美洲的阿根廷也是這種

體制。美國是民主政治最典型的三權分立的民主國，是一般探

討總統制國家政府運作的典範；拉美式的總統制國家大都為新

興民主國家，其民主化尚在鞏固與成熟階段。

（一）美國總統制的總統與國會議員的產生方式

美國總統與國會議員是分別經由人民直接選舉產生，因此，

他們各自有民意基礎。總統是以全國為選區，由全國人民的合法

公民，以州為單位舉行公民直接選舉，獲得各州多數公民選票的

候選人，即獲得該州的選舉人票。在選舉過程中，各州參議員加

上眾議員數，即為該州全部選舉人團票數。總計各州選舉人團票

數，獲得全國選舉人團票數過半者，即當選為美國總統。

總統的行政權包括 7項：

作為國家元首的責任；

執行美國的法律及維持安定的秩序；

任免包括文、武官員在內的聯邦政府官員；

主導美國的外交政策與外交關係；

作為最高軍事統帥及主導全國國防事務；

督導聯邦政府行政機關的施政；

特赦、大赦、緩刑及授與榮典。

參議員數每州固定 2名，共 100名，任期 6 年，每 2 年改選三

分之一，由各州公民依照多數決選舉產生，代表所選出的州的

民意。眾議員數共有 435名，每 2 年全部改選一次，選區是依照人

口數，把各州分成若干選區，由各選區公民依照多數決選出一

位。以 2008 年美國 3億 382萬 4646 人口來計算，每位眾議員平均大

約代表 69萬 8447人。國會的主要職責大致有四：

制訂法律；

預算審議；

行使彈劾權；

參議院行使人事及條約同意權。

總統與國會分別代表行政權與立法權，兩者是制衡關係

（ check and balance）。

（二）美國的行政領導結構

基本上，美國政府事務可區分為兩部分，一是總統依照憲法

賦予的行政權所從事的政治活動；另一部分是必須國會立法授權

才可以從事的政治活動。前者在人事的任用方面，總統享有彈性

的決定權，例如白宮辦公室裡的幕僚人員；後者需要國會參議院

同意，所進用之職員則是經過文官任用制度甄選而來的聯邦官員

。例如國安會、國務院及國防部等部門。

（ 1 ）總統與幕僚單位的互動

從美國的政治制度而言，總統每 4 年改選一次，為了尋求連

任，以及鞏固它的政權，總統必須有所作為。因此，在政府事

務的處理上，他會比較偏重這批隨其進退而任命的聯邦官員，

而不是依賴那些專業官僚，以彰顯它的政績。另方面，這批在

政治命運上與總統的政績息息相關的工作夥伴，也必然是總統

的親信，他們是在以維護總統的政權為目的下，展開各項政策

規劃。他們所關注的是總統的聲望，各種利益團體在選舉時的

支持，以及對國會議員的拉攏施惠。

表面上，他們推動的政策是以國家利益為標榜，事實上就

是總統的利益。總統政權不保，他們自然要隨著下台。由於這

項因素，因此，在美國總統制的政治運作中，經常出現「幕高

政低」現象。

「幕高政低」簡言之，就是圍繞在總統周圍的白宮幕僚，由

於朝夕與總統相處，加上他們不是總統的故舊，就是忠誠度極

高的專業夥伴，其政治地位與影響力，自非一般行政官僚所能

及。總統的幕僚單位包括：白宮辦公室、預算管理局、國家安

全會議、政策發展局、經濟顧問委員會、美國貿易代表署、科

技政策局、環境品質委員會等通稱輔佐單位。其工作是幫助總

統策劃及評估各種政策。

在人事任命上，這些單位的主管必須經過參議院同意，並

且要出席國會作證，任期不定，隨著總統需要而撤換。原則上

，這些輔佐單位必須在總統與國會之間保持中立客觀立場，

尤其是在資料提供上須把幫總統策劃的政策，所根據的原始資料

及決策過程向國會提供忠實的報告。不過，就實際的情形而言，

這些輔佐單位對自己角色的認定，是幫忙總統而不是國會，因

此，提供國會原始資料是不太可能。

（ 2 ）核心內閣及其行動模式

美國聯邦政府的所有業務係由 14 個行政部門主管，他們分別

是國務院、國防部、財政部、商業部、司法部、農業部、教育部

、內政部、能源部、住宅與都市發展部、健康福利部、勞工部、

運輸部、退伍軍人事務部。這些部門首長依照憲法規定必須經過

參議院同意才能任用。而在 14位部長中，又以國務卿、國防部長

、財政部長、司法部長四位較為重要。他們通常是與總統的政

治理念相同，且與總統關係很深的好朋友。特別是國務卿與國

防部長，他們同時又是國家安全會議的成員，對總統的外交、

國防政策之決定，有很大的影響力。財政部長與白宮預算局、

經濟顧問委員會是總統預算政策的策劃人。另外，司法部長是

總統的行政權與司法權之間的橋梁，地位相當重要。由於這四

位閣僚不論是與總統私下的關係，或是主管事務的重要性，均

高於其他部門，因此，被稱為「核心內閣（ Inner Cabinet）」。

至於其他部門首長的任命，總統通常考慮的是利益團體、地域

的平衡，及人種代表等政治性因素。

美國總統的行政領導

總 統 白宮幕僚國家安全顧問

國

務

卿

國

防

部

長

中央情報局局長

財

政

部

長

司

法

部

長

其他行政部門（政治任命）

其他行政部門

（事務官員）

親信 親信

核心閣僚

領導

三、國會的運作流程

美國國會的運作最大的特色有兩部分：

（一）資深議員制度

美國國會不論參、眾議院都按照議題功能分為 10多個委員會（ committees），每個委員會再細分為若干個小組委員會（ sub committees），擔任小組委員會或委員會的議員都是擔任好幾屆的資深國會議員，他們不但有社會聲望，也是意見領袖，對於委員會的政策或法案瞭若指掌。各政黨再推選主席時都會按照政治倫理由其優先擔任。由於他們的專業，他們推動的法案美國總統非常重視，通常總統會以電話或寫信親自先與他們溝通。

如果他們推動的法案修正案對國家貢獻或影響非常大，甚至連通過的法案名稱都會以他們的名字命名。小組委員會或委員會主席的權責是：排定法案審查議程、決定聽證會的人選，這兩項權力對任何法案在國會審議前途，影響很大。

（二）聽證會

聽證會是美國國會審查法案非常重要的程序，在委員會或小組委員會審議過程中，國會議員除了可以要求聯邦政府官員出席作證（提出報告）外，還可以邀請學者專家或是與法案直接相關的當事人出席報告。

委員會主席可以決定人選及舉辦的日期，受邀出席者除非有正當性的理由外，不得缺席，否則將被以藐視國會罪名起訴。聽證會主要是提供國會議員第一手審查法案的資料，聽證會時出席人必須誠實，否則也會被以偽證罪起訴。聽證會的結果會列入國會紀錄供民眾查閱。事實上，國會議員對這種冗長且乏位的聽證會是不感興趣，一般只有主席及幾位議員在場，這反而加強了主席的權威。主席可以利用聽證會的資料來對抗同仁的反對意見。這也暴露出美國民主的缺點，即少數人利用民主過程樹立權威。

美國國會的運作流程特色

國會參、眾議院

資深議員制度 聽 證 會

四、行政與立法互動關係

總統與國會是在憲法的保障之下各自獨立行事，因此，總統如果要爭取國會支持的話，只能用 persuasion的方式。一般說來，總統對國會的說服方式可分為二大類：

（ 1 ）以國會議員選區的利益為交換籌碼。

總統可以利用政策計劃的創造就業機會，「促進經濟繁榮」效果，將計劃給某些特定的議員之選區執行，協助該區議員的政治聲望與支持度。例如 1985 年美國國防部打算關閉全國 22 個軍事基地，在分佈的 13 個州之中，有 5 個是在賓州，賓州籍的民主黨眾議員蓋瑞（William Gray）為眾議院預算委員會主席，由於他反對雷根總統的國防預算擴增

計畫，結果該州 5 個基地全部被關閉。而其他支持的議員，沒有一個被關閉。

（ 2 ）透過政黨的運作。

總統可以透過同黨在各州的黨主席作為橋梁，去影響該州選出的議員。平常，總統會邀請各州黨主席參加各種白宮活動，以凸顯黨主席的政治地位。這種作法的目的是為了總統大選時的政治動員，這些州黨主席即為大椿腳。另外，這些州黨主席對議員的提名以及輔選影響非常大，總統也可以透過他們給與同黨議員競選支援，包括幫他站台拉抬聲勢。當然，議員們會投桃報李，在國會審查法案或預算案時，會支持總統的提案。

當然，這些策略也不是經常有效。國會議員行使立法權時自主性相當高，議員最在乎的是選區人民是否繼續支持他，也因此政黨對他們的約束力，完全要看選區的反應，這也給總統有很大的活動游說空間。特別是對在野黨議員，除非總統的政策與該黨的政綱相違背，否則透過私人關係或對議員加以施惠，尤其是對選區的照顧，都能獲致遊說的效果。

美國行政與立法互動關係

總統領導的行政部門

國會參、眾議員

國會議員選區利益交換籌碼

透過政黨的運作

五、司法權

除了總統的行政權與國會的立法權之外，美國各級法院的法

官是司法權的守護者。他們是獨立行使職權的，凡是美國公民

及組織或政府機構都可以向他們提出訴訟案。在審理過程中，

美國是採取陪審團制度，除當事人必須迴避外，陪審團成員與

該案件有密切關聯或是專家。都是他們可以召開聽證會，出席

聽證會的人必須誠實表示他們的看法。最後判決時，法官也會

根據陪審團多數意見來判決。法官的角色事實上就是維護一個

讓案情證據充分表達，以及維持審理過程的公平正義，讓判決

的結果符合美國憲法精神以及正義。

※ 「美國的民主」主要的思想內容 -- 平等社會的來源

美國的社會最大的特徵就是帶民主性，這是各殖民地建立時的特性。而影響這種民主性在美國社會不斷深耕發展的因素之一就是「遺產法」的規定。美國的「遺產法」容許一個父親的財產由其所有子女均分，這種法律屬於民事範疇，但是它對政治規章的影響非常深遠，更是奠定社會的民主性深厚的根基。托克維爾形容它是：「立法者一旦制訂了『遺產法』，就可以休息勿再做事了。這個機器一經啟動，將長久運轉下去，彷彿自行導向一般，朝著一個預定目標前進。」

作為「遺產法」的一種後果是，每個財產所有人的死亡，都會在財產上引起一場革命。不僅他的所有物要易手，而且他的所有物的性質，本身也要改變，因為它們已經被分成幾份，每分一次便越來越小。這是「遺產法」的直接的影響，在法律規定一鏟平分的國家，財產由其是地產，將有一種持久的縮減趨勢。家族情感與祖產維護之間的密切關係，就被摧毀了，最後一定會將財產分化乾淨。這就剝除了地主或富人藉由財產而得來的社會地位，使個人的實質社會地位更臻平等。

這種法律在美國當時已經幾近完成摧毀「遺產」的工作，但在歐洲仍沒有太大改變。美國人在 1930s年代（經過 60年殖民），人們不僅財富平等，他們想有的學識也平等，大家都要各憑本事工作才能致富，在某種程度上這已經為社會地位平等打下深厚基礎。

第四週 總統制國家政府與政治（三）美國之外

拉美國家基本上都是過去西班牙與葡萄牙的殖民地，但政

治體制並沒有承襲西班牙或葡萄牙的制度。拉美國家從二次世界

大戰結束以來，因美國國力強大已成為世界大國，拉美國家成為

美國的勢力範圍。為阻止蘇聯的社會主義勢力擴張到美洲，美國

除了給予經濟援助外，對於他們的外交也多所介入。各國的憲法

事實上也迭經修改，但基本上學習美國總統制政府制度之處相當

多。

一、巴拉圭

巴拉圭現行憲法於 1992 年 6 月 20 日頒佈。憲法規定巴為代議制國家。總統由普選產生，任期 5 年，不得連任。

巴拉圭的議會分為參、眾兩院，參議員 45 人，眾議員 80人，均由普選產生，任期 5 年。參、眾議長任期一年，每年 6月改選。

司法機構，根據憲法，國家設司法委員會，由 8 人組成。最高法院由 9名大法官組成，大法官由司法委員會提名並經政府同意後，由參議院任命。

二、巴西

巴西總統由直接選舉產生，任期五年。但 1997年議會通

過憲法修正案，將總統任期縮短為四年，總統可連選連任。

巴西聯邦議會是國家最高權力機構。其主要職能是：制

定一切聯邦法律；確定和平時期武裝力量編制及兵力；制定全

國和地區性的發展計畫；宣佈大赦令；授權總統宣佈戰爭或和

平；批准總統和副總統出訪；批准或撤銷總統簽署的臨時性法

令、聯邦干預或戒嚴令；審查總統及政府行政開支；批准總統

簽署國際條約；決定臨時遷都等。

聯邦議會由參、眾兩院組成。兩院議長、副議長每兩年

改選一次，可連選連任。參議長兼任聯邦議會主席。參議員 81

人，每州 3 人，任期八年，每四年改選 1/3 或 2/3 。眾議員 513 人，

任期四年，名額按各州人口比例確定，但最多不得超過 70名，最

少不低於 8名。

巴西的司法機構根據 1988 年 10 月 5 日頒佈的憲法，聯邦最高

法院、聯邦法院、高等司法院、高等勞工法院、高等選舉法

院、高等軍事法院和各州法院行使司法權。聯邦最高法院由 11名

大法官組成，大法官必須是年齡在 35歲以上、 65歲以下的巴西公

民，由總統提名，經參議院批准後任命。

三、薩爾瓦多

薩爾瓦多憲法規定，國家實行三權分立的代議制民主共

和體制，總統、副總統由全國直接選舉產生，候選人首輪得票

率超過 50%即可當選，否則，在得票最多的前兩名候選人間舉行

第二輪投票。

　　薩國國民議會實行一院制，共有議員 84名，其中 64名按各省

人口比例分配，其餘 20名不分省籍，按得票多少確定。任期 3 年

可連選連任。

司法權由最高法院、總檢察院等行使。最高法院由 15名法

官組成（含院長），由議會選舉產生，任期 9 年，每 3 年改選三分

之一。最高法院院長任期 5 年，可連任。總檢察長由議會選舉產

生，任期 3 年，可連任。

四、韓國

韓國憲法於 1987年 10 月全民投票通過現憲法。憲法規定，總

統享有作為國家元首、政府首腦和武裝力量總司令的權力，任

期 5 年，不得連任。

　　韓國的國會主要職能包括：審議各項法案；審議國家預決

算；監察政府工作；批准對外條約以及同意宣戰或媾和、彈劾

總統和主要政府官員、否決總統的緊急命令等。實行一院制，

共 299 個議席，議員任期 4 年。

韓國行政部門，是在總統（青瓦台）之下設置內閣，由總

統任命的總理統領，輔佐總統工作。內閣設 17個部、處。

韓國的司法機關有大法院、高等法院、地方法院和家庭法

院。大法院是最高審判機關，院長由總統任命，須經國會同意，

任期 6 年，不得連任。另設有憲法法院。

　　 檢察機關有大檢察廳、高等檢察廳和地方檢察廳，隸屬法

務部。大檢察廳是最高檢察機關，大檢察廳長稱檢察總長，由總

統任命，無需國會同意。