ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

"АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

СОГЛАСОВАНО

Заместитель руководителя федерального государственного учреждения

"Аналитический центр при Правительстве

Российской Федерации" доктор экономических наук _____________ А.А. Блохин

«___»___________2011 г.

УТВЕРЖДАЮ Руководитель федерального

государственного учреждения "Аналитический центр

при Правительстве Российской Федерации"

кандидат экономических наук _____________ А.Г. Макушкин

«___»___________2011 г.

ДОКЛАД

ОРГАНИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО МОНИТОРИНГА И АУДИТА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ И ПРОЕКТОВ

(выполнен в соответствии с Планом экспертных и аналитических работ федерального государственного учреждения "Аналитический центр при

Правительстве Российской Федерации" на 2011 год)

Ответственный исполнитель Заместитель начальника Управления экспертно-аналитической деятельности, кандидат экономических наук _______________ А.Л. Кузенков (подпись, дата)

Москва 2011

2

СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ

Руководитель темы: кандидат экономических наук

(подпись, дата)

А.Л. Кузенков

Исполнители темы:

(подпись, дата) В.Г. Богоров

В.А. Шишов

(подпись, дата) Е.В. Гниломедов

(подпись, дата) А.Г. Судакова

(подпись, дата)

3

РЕФЕРАТ Доклад 120 с., 12 рис., 4 табл., 58 источников.

ПРОГРАММА, ПРОЕКТ, СТРАТЕГИЯ, СТРАТЕГИЧЕСКИЙ

МОНИТОРИНГ, СТРАТЕГИЧЕСКИЙ АУДИТ, СИСТЕМА

СТРАТЕГИЧЕСКОГО МОНИТОРИНГА И АУДИТА, ОЦЕНКА,

ЭФФЕКТИВНОСТЬ, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ, СИСТЕМА ПОКАЗАТЕЛЕЙ,

СУБЪЕКТ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ

УПРАВЛЕНИЕ, БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Цель работы – подготовка рекомендаций по организации

стратегического мониторинга и аудита государственных программ и

проектов.

Результатом работы является доклад «Организация стратегического

мониторинга и аудита в системе государственных программ и проектов»,

подготовленный Аналитическим центром в рамках Плана экспертных и

аналитических работ на 2011 год, содержащий результаты анализа

зарубежного опыта стратегического мониторинга и аудита в системе

государственных программ и проектов, а также предложения по организации

стратегического мониторинга и аудита в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

− проанализированы организационные схемы стратегического

мониторинга и аудита, применяемые в США, Канаде, Испании и Австралии;

− рассмотрены методологические подходы ряда международных

институтов к организации стратегического мониторинга и аудита

(Всемирный банк, ИНТОСАИ);

− на основе анализа передового зарубежного опыта организации

стратегического мониторинга и аудита выработаны предложения по

организации стратегического мониторинга и аудита государственных

программ в Российской Федерации;

4

− даны предложения по созданию и дополнению нормативных

правовых актов для совершенствования системы стратегического

мониторинга и аудита государственных программ.

Выводы и рекомендации:

В работе было зафиксировано отсутствие в системе стратегического

программно-целевого управления развитием Российской Федерации

института стратегического мониторинга и института стратегического аудита

реализации государственных программ и проектов.

На основе исследования зарубежного опыта формирования и

использования систем стратегического мониторинга и аудита

государственных программ были показаны возможные варианты

организации системы стратегического мониторинга и аудита в России.

Предложено создание новой системы организации стратегического

мониторинга и аудита в России по аналогии с системой стратегического

мониторинга и аудита в США. Ключевым элементом такой системы является

создание нового федерального органа исполнительной власти (федеральной

службы), с наделением его полномочиями в данной сфере.

В работе сформулированы предложения по созданию новой

организационной структуры мониторинга результативности деятельности

субъектов бюджетного планирования – ответственных исполнителей

государственных программ. Предложено нормативное закрепление функций

стратегического мониторинга и аудита за Счетной палатой Российской

Федерации и привлечения к стратегическому мониторингу в обязательном

порядке внешних экспертов.

Практическая значимость:

Выводы и рекомендации доклада определяют направления работы по

созданию системы стратегического мониторинга и аудита государственных

программ и проектов. Тем самым, формируемая в Российской Федерации

система стратегического управления будет дополнена необходимым звеном

стратегического контроля, позволяющим на основе оценки эффективности

5

реализации стратегических планов принимать обоснованные решения по их

корректировке.

Объектом работы стали организационные и методологические

подходы к построению системы стратегического мониторинга и аудита

государственных программ и проектов.

Предмет исследования – первичные материалы ряда зарубежных

стран и России, характеризующие схемы и процессы стратегического

мониторинга и аудита государственных программ и проектов.

В качестве основного источника информации использованы интернет-

сайты международных институтов (Всемирного банка, ИНТОСАИ),

финансовых и экономических ведомств США, Канады, Австралии, Испании

и Российской Федерации. Селективный обзор зарубежной практики

стратегического мониторинга и аудита государственных программ и

проектов позволяет внедрить зарубежный опыт в практику стратегического

управления реализацией государственных программ и проектов в Российской

Федерации.

Доклад содержит введение, пять глав, заключение, список

использованных источников.

6

Содержание

Реферат ........................................................................................................................... 3

Введение ......................................................................................................................... 7

Глава 1. Стратегический мониторинг и аудит государственных программ и проектов в Российской Федерации ....................................................... 15

Глава 2. Организационные структуры и процессы стратегического мониторинга и аудита: анализ опыта ряда стран ..................................................... 35

2.1. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в США .................................................................................................... 35

2.2. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в Канаде ................................................................................................. 49

2.3. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в Австралии ........................................................................................... 56

2.4. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в Испании .............................................................................................. 62

2.5. Обзор международного опыта: выводы .................................................. 69

Глава 3. Методологические подходы к организации стратегического мониторинга и аудита: разработки международных организаций .................................................................................... 71

3.1. Методологические подходы к организации стратегического мониторинга и аудита Всемирного банка ......................... 71

3.2. Методологические подходы к организации стратегического мониторинга и аудита ИНТОСАИ ..................................... 89

Глава 4. Предложения по организации стратегического мониторинга и аудита государственных программ в Российской Федерации .................................................................................................................... 97

Глава 5. Предложения по созданию и дополнению нормативных правовых актов для совершенствования системы стратегического мониторинга и аудита государственных программ ............................................... 103

Заключение ................................................................................................................ 113

Список использованных источников …….………………………………… ….. 115

7

Введение

Стратегическое управление представляет собой процесс управления

реализацией планов по достижению долгосрочных целей развития,

учитывающих внутренние и внешние изменяемые факторы. Деятельность по

стратегическому управлению направлена на достижение стратегических

приоритетов, которые должны обеспечить длительную жизнеспособность

государства в изменяющихся условиях.

Необходимость построения системы стратегического управления в

Российской Федерации признана на самом высоком уровне. В утвержденных

Указом Президента Российской Федерации № 536 от 12.05.2009 Основах

стратегического планирования в Российской Федерации отмечается, что

основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития

Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности является

реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты

социально-экономического развития Российской Федерации.1

Концептуальные положения в области обеспечения национальной

безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и

взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской

Федерации до 2020 года2 и Концепции долгосрочного социально-

экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.3

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития

Российской Федерации на период до 2020 года определена необходимость

внедрения в процесс государственного управления современных методов и

механизмов стратегического планирования и управления по результатам,

1Пункт 2 утвержденного указом документа, источник - http://www.strategy-center.ru/page.php?vrub=inf&vparid=675 &vid =1995&lang=rus. 2 Утверждена Указом Президента Российской Федерации №537 от 12.05.2009 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020г. (http://www.referent.ru/1/135727). 3Тот же источник, п.3.

8

принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-

целевого подхода.4

Процессы увязки программно-целевого подхода с ресурсным

обеспечением предлагается осуществить на основе совершенствования

процессов принятия и реализации бюджетных решений, под жестким

мониторингом и контролем выполнения принятых программ.

Данные положения были конкретизированы в Программе

Правительства Российской Федерации по повышению эффективности

бюджетных расходов на период до 2012года.5 Реализация принципа

повышения эффективности государственного стратегического управления на

основе программно-целевого подхода в данном документе предполагает

введение такого института, как государственная программа Российской

Федерации (далее – государственная программа) и проекты основных

направлений деятельности Правительства Российской Федерации (далее –

ОНДП). Проекты ОНДП к этому времени уже были утверждены и

исполнялись6, государственные программы Российской Федерации

предполагалось разработать и утвердить.

В программе Правительства Российской Федерации по повышению

эффективности бюджетных расходов особое внимание уделено развитию

системы государственного финансового контроля. Этому вопросу посвящен

отдельный раздел IХ, в котором указано, что для эффективного применения

программно-целевого бюджетирования требуется комплексное

реформирование системы государственного (муниципального) финансового

контроля. 4Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008г. №1662-р. РазделI, п.1. (http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus006.pdf). 5Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010года № 1101-р. 6 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации начали формироваться до упоминания данного института в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012г. Впервые они были введены в отечественную практику государственного стратегического управления распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р. Они были разработаны на период до 2012г. В настоящее время их реализация входит в завершающую стадию

9

В настоящее время существует разрыв между обозначением важности

организации стратегического управления развитием России на основе

программно-целевого подхода в основных документах, описывающих

долгосрочные цели и задачи государственного управления, и нормами,

включаемыми в документы оперативного государственного управления. При

переходе от установления приоритетов и задач стратегического

государственного управления, включая функцию стратегического контроля

над процессом реализации государственных программ, к задачам

формирования и реализации государственных программ Российской

Федерации в нормативных документах почти нет конкретизации

методологии осуществления функций внешнего контроля над процессами

стратегического развития. Конкретизация функций внутреннего

стратегического контроля весьма поверхностна.

Внешний контроль действующими нормативными документами по

организации государственного стратегического управления определяется как

финансовый и в настоящее время он возлагается на представительные органы

власти и Счетную палату Российской Федерации. В действующей версии

Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»7 функции

финансового контроля пока не привязаны к реализации государственных

программ Российской Федерации. Кроме того, они определяются именно как

функции финансового контроля над исполнением бюджета, при этом в тексте

закона делается акцент на оперативном характере контроля (прямо

определяющая порядок деятельности Счетной Палаты Российской

Федерации в области контроля статья 14 закона так и называется –

«Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета»).

В настоящее время обсуждается проект федерального закона «О

государственном стратегическом планировании», где уже появляется

понятие внутреннего и внешнего стратегического контроля

7Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

10

(http://www.economy.gov.ru /minec/about/structure/depstrategy/doc20111121

_005).

В статье 40 законопроекта внутренний стратегический контроль на

федеральном уровне возлагается на Правительство Российской Федерации и

федеральные органы исполнительной власти. Задачами внутреннего

стратегического контроля, содержащимися в данном законопроекте,

являются оценка в соответствии с принципами системы государственного

стратегического планирования процесса государственного прогнозирования

и программно-целевого планирования, документов государственного

стратегического планирования на стадии разработки документов

государственного стратегического планирования и реализации принятых

решений, а также разработка предложений по итогам проведенной оценки.

Предполагается, что задачей внешнего стратегического контроля будет

являться оценка ожидаемой и фактической результативности и

эффективности достижения целей социально-экономического развития

Российской Федерации, предусматриваемых документами государственного

стратегического планирования, оценка влияния внутренних и внешних

условий на плановый и фактический уровень достижения целей социально-

экономического развития Российской Федерации, оценка эффективности

расходования бюджетных средств в рамках достижения целей социально-

экономического развития Российской Федерации, а также разработка

предложений по итогам проведенной оценки. Функции внешнего

стратегического контроля на федеральном уровне предполагается возложить

на Президента Российской Федерации и Счетную Палату Российской

Федерации (статья 40 проекта закона).

В случае принятия данного законопроекта в существующей редакции

придется или изменять закон о Счетной палате Российской Федерации

(перечисленные задачи стратегического контроля выходят за рамки

оперативного финансового контроля над исполнением федерального

бюджета), или формировать институт стратегического контроля в рамках

11

обеспечения выполнения данной функции Президентом Российской

Федерации.

В данном контексте становятся крайне актуальными вопросы

определения статуса такого нового института, как институт стратегического

внешнего контроля, его основных задач, функций и способов их исполнения.

Необходима проработка вопросов организации стратегического внешнего

контроля.

Актуальным является также совершенствование практики

стратегического внутреннего контроля, где требуется доработка

применяемых методологий и процедур в целях более четкой ориентации на

реализацию именно стратегических установок государственных программ и

проектов.

Особую значимость в современных условиях приобретает проведение

мониторинга и аудита достижения результатов на уровне национальных

стратегий и программ социально-экономического развития стран или

отдельных территорий. Подсистема мониторинга и аудита в системе

стратегического управления необходима, поскольку любая страна вовлекает

стратегически важные национальные ресурсы в строительство своего

будущего. Это новое качество политики роста, связанной с масштабными

инвестиционными проектами, когда экономические игроки должны

учитывать риски и обладать ресурсами для маневра. В отличие от частных

компаний, для российского государства такие задачи во многом остаются

новыми.

В российском законодательстве отсутствует нормативное определение

понятия «стратегический мониторинг и аудит», а наиболее близким

термином может стать предлагаемый в проекте закона о стратегическом

планировании термин «стратегический контроль».

В целях снятия понятийной неопределенности в данном докладе будет

использовано следующее рабочее определение.

12

Под стратегическим мониторингом и аудитом исполнения

государственных программ и проектов понимается система отношений,

направленная на установление степени соответствия исполнения программ

(проектов) поставленным перед ними стратегическим целям, а также

выявления причин отклонений и связанного с ними риска ненадлежащего

исполнения программ (проектов). При этом под «мониторингом» понимается

текущее наблюдение за реализацией государственных программ и проектов,

а под «аудитом» – оценка их исполнения за определенный промежуток

времени. Термин «аудит» часто отождествляют с термином «контроль», что

представляется не вполне корректным. Функция контроля включает в себя и

мониторинг процесса, и последующую его оценку (аудит).

Разделение функции контроля на две составляющие (мониторинг и

аудит) объективно, поскольку каждая опирается на обособленную

методологию и имеет свои управленческие процессы и процедуры. Однако,

разрабатывать способы их организации лучше в едином комплексе

мероприятий, поскольку системы стратегического мониторинга создаются и

собирают информацию исключительно для проведения процедур

стратегического аудита, что в совокупности как раз и обеспечивает

исполнение функций стратегического контроля.

В зарубежных источниках, посвященных вопросам стратегического

мониторинга и аудита, для функции стратегического аудита чаще всего

используются термины «оценка» (evaluation) или «оценка результативности»

(“performance evaluation”). В целом функция стратегического мониторинга и

аудита применительно к государственным программам в англоязычной

литературе часто определяется как «Program Performance Monitoring and

Evaluation Framework» («система мониторинга и оценки результативности

13

программ»)8. В разделах данного Отчета, посвященных зарубежному опыту,

используется соответствующая терминология.

Основная цель осуществления на федеральном уровне

государственного стратегического мониторинга и аудита – оценка степени

достижения целей и последствий реализации стратегических документов, и

оценка в этом ключе эффективности использования бюджетных ресурсов,

выделяемых на реализацию государственных программ и проектов. В случае

отклонения получаемых результатов от запланированных значений или

изменения ситуации, делающее достижение запланированных значений

целевых индикаторов неэффективным, а значит и бессмысленным,

необходимо обеспечить оперативное обеспечение органов исполнительной

власти информацией, необходимой для своевременной коррекции действий в

целях достижения оптимальных социально-значимых эффектов стратегий,

программ или проектов. Критериями эффективности стратегического аудита

и мониторинга является минимизация отклонений в достижении

совокупностью реализуемых государственных программ и проектов системы

актуальных целей и ожидаемых результатов.

В условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на

результат, и к среднесрочному планированию расходов федерального

бюджета, приобретает принципиальное значение независимая от

исполнителей работ оценка эффективности расходования средств на решение

конкретных задач.

Опыт стран-лидеров в области государственного управления

реализацией стратегий развития показал, что их успех во многом зависит не

столько от бюджетных возможностей, сколько от грамотного и эффективного

распоряжения и управления национальными ресурсами – активами, землей,

природными богатствами, интеллектуальным капиталом. Стратегический

мониторинг и аудит позволяют:

8См., например, материалыWorld Bank Independent Evaluation Group, http://ieg.worldbankgroup.org/content/ieg/en/home.html; USAID Center for Development Information and Evaluation http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNABY215.pdf, и т.д.

14

• оценить ресурсную обеспеченность и реализуемость заявленных

планов;

• сделать процессы наблюдаемыми, а значит – контролируемыми и

управляемыми.

Построение системы стратегического мониторинга и аудита

государственных программ и проектов в Российской Федерации приведет к

повышению эффективности государственного управления и к большей

увязке механизмов реализации государственных программ и проектов с

механизмами стратегического планирования.

В связи с этим возникает необходимость разработать методологию

организации государственного стратегического мониторинга и аудита, не

ограничивая ее рамками деятельности государственных контрольных

органов. Соответственно расширяется и толкование терминов

"государственный стратегический мониторинг и аудит", которые наряду с

внутренним мониторингом и аудитом включают в себя и внешний

мониторинг и аудит, выражающие фундаментальные интересы граждан

страны относительно качества работы назначаемой исполнительной системы

власти.

15

Глава 1. Стратегический мониторинг и аудит государственных программ и проектов в Российской Федерации

В настоящее время система стратегического управления в России

находится в процессе формирования. Основные документы,

регламентирующие данный процесс, названы во введении к данному докладу

и относятся к периоду с 2008г. По вполне понятным причинам в годы

мирового финансового кризиса ее развитие сдерживалось объективными

внешними обстоятельствами.

По мере выхода российской экономики из кризиса, в первую очередь,

стали формироваться институты стратегического планирования.

Первые долгосрочные целевые программы (федеральные целевые

программы или ФЦП) были сформированы еще в 1993г. В то время не было

опыта их формирования и отлаженного механизма их реализации,

появлялись они как один из инструментов решения с помощью государства,

как правило, отраслевых проблем. Число их быстро росло, стали

разрабатываться общие методологические подходы к их решению. От

постановки локальных отраслевых задач они постепенно стали переходить к

решению комплексных межотраслевых проблем.

Но, по мнению экспертного канала «Открытая экономика»,

«…инерция сложившегося в 1993-1995 гг. отношения к целевым программам

как форме государственной поддержки отдельных предприятий,

сочетающейся с жесткой межведомственной конкуренцией за ресурсы, не

была преодолена. Приоритеты, в соответствии с которыми формировались

программы, носили весьма условный характер» (из интервью 2002г.

Источник - http://www.opec.ru/957211.html).

«Исполнение ФЦП чаще оценивается на техническом уровне, то есть

проводится формальный контроль правильности расходов по ФЦП, их

распределения по объектам, по видам расходов и т.п. Что касается оценки

бюджетного эффекта от реализации ФЦП, оценки влияния на развитие

16

экономики в целом, то такого рода анализ встречается крайне редко (тот же

источник).

В настоящее время действуют 54 ФЦП (http://fcp.economy.gov.ru/cgi-

bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/Full/2012 ), контроль над исполнением которых по-

прежнему является преимущественно формальным.

К концу 2005г. были сформированы четыре приоритетных

национальных проекта (в области образования, обеспечения населения

жильем, здравоохранения и развития агропромышленного комплекса). Они

являются существенно более масштабными и значимыми, чем ФЦП и

включает в себя ряд федеральных целевых программ (http://www.

socpolitika.ru/rus/social_policy_monitoring/events/document273.shtml).

Управление ими было поднято с ведомственного на национальный

уровень и было более обоснованным с точки зрения постановки

стратегических целей, определения путей их достижения. Но вопросы

механизма стратегического контроля проработаны практически не были.

Разработка и утверждение к концу 2009г. упомянутых во введении

проектов ОНДП явилось следующим шагом в освоении на высшем

государственном уровне программно-целевого подхода к постановке и

реализации стратегических целей социально-экономического развития

Российской Федерации. Основополагающие требования к системе проектов

ОНДП были сформулированы в постановлении Правительства Российской

Федерации от 17 октября 2009 г. № 815 «О порядке организации исполнения

проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства

Российской Федерации на период до 2012 года».

Задачей проектов ОНДП стало обеспечение соответствия структуры и

показателей хода исполнения бюджетных расходных обязательств

государства с целями и задачами среднесрочной программы деятельности

Правительства Российской Федерации.

С введением в практику управления проектов ОНДП Правительством

Российской Федерации была поставлена задача информационно-

17

аналитического сопровождения хода их реализации. Эта задача была

возложена на федеральное государственное учреждение «Аналитический

центр при Правительстве Российской Федерации» (далее – Аналитический

центр).

Тем же постановлением на Аналитический центр была возложена

обязанность создания и ввода в эксплуатацию системы мониторинга хода

исполнения проектов по реализации ОНДП.

Особенностью системы проектов ОНДП является формирование их из

целого ряда уже существующих долгосрочных программ, находящихся на

различных стадиях реализации. Проекты ОНДП представляют собой как бы

среднесрочный срез ряда долгосрочных программ национального развития

(рис.1.).

Рисунок 1. Отношение проектов ОНДП и реализуемых в России долгосрочных

программ (Источник: Доклад «Сводный анализ хода исполнения проектов по

реализации основных направлений деятельности Правительства Российской

Федерации на период до 2012года» федеральное государственное учреждение

«Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации» .М., 2011г., 151с.

Стр. 19)

18

В отличие от системы управления проектами и программами на уровне

ответственных исполнителей, система проектов ОНДП разработана и

реализуется в интересах Правительства Российской Федерации,

выступающего в качестве функционального заказчика (заказчика конечного

общественно-значимого результата), ответственного за распределение среди

исполнителей (государственных институтов) мандатов и их ресурсного

обеспечения с ориентацией на конечного потребителя эффекта (целевую

группу населения). При этом должно контролироваться не просто

исполнение подрядчиком согласованного плана мер, а достижение

заявленной цели по существу вопроса9.

Наряду с системой наблюдения и оценки текущих мероприятий,

функция мониторинга проектов ОНДП – отслеживать и поддерживать

раскрытие информации и учет оценок со стороны конечного

выгодоприобретателя и социальных групп, испытывающих на себе влияние

проекта, относительно результатов работы исполнителя.

А это уже – элемент постановки задач для системы стратегического мониторинга.

С целью реализации этих задач модель мониторинга проектов ОНДП

должна иметь полномасштабные решения в части:

описания ключевых параметров целевых групп (получателей эффекта);

системы показателей мониторинга целевых групп;

поддержки обратной связи от клиента к исполнителю и

функциональному заказчику;

обеспечения идентификации, мониторинга и контроля конечного

эффекта деятельности (прямого и косвенного влияния на состояние объекта

управления);

9 Здесь и далее при описании системы мониторинга проектов ОНДП используются материалы доклада «Сводный анализ хода исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012года» федеральное государственное учреждение «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации» .М., 2011г., 151с.

19

мониторинга внешних условий (контекста), влияющих на потребности

(клиента) и на оценку конечного результата, обеспечиваемого отдельным

проектом и портфелем проектов;

коммуникации (информационно-аналитического взаимодействия)

между целевой группой, координатором/заказчиком (правительством) и

ответственным исполнителем;

независимой экспертной поддержки системы оперативного и

стратегического контроля внутри системы исполнительных органов власти.

Но проекты ОНДП сводят в единый документ мероприятия,

планировавшиеся и разрабатывавшиеся в системе приоритетов, отличной от

приоритетов ОНДП, при более слабых требованиях к целеполаганию. При

этом закрепленный порядок формирования проекта ОНДП сегодня не

является основанием для изменения иных действующих программных

документов. Оказывается неопределенным статус задач и мероприятий

действующих программ, не включенных в проект ОНДП.

Формат основного планового документа проекта ОНДП – карты

проекта – определенный Постановлением Правительства Российской

Федерации от 17 октября 2009 г. № 815 не позволяет охарактеризовать, на

каком содержательном этапе жизненного цикла достижения конечного

результата находится реализация проекта, отдельных его задач и

мероприятий (рис.2).

Заполнение карт проектов ОНДП имеет целый ряд технических и

методических недостатков, существенно затрудняющих реализацию

процедур стратегического мониторинга.

Так, в значительной части проектов ОНДП отсутствует четкое

описание проблемы, на решение которой направлен проект (из 21-го в 5

проектах), характеристик, условий и контекста его выполнения (6 проектов),

рисков и внешних условий (7 проектов), которые могут нарушить ход его

осуществления и снизить его результативность в целом с точки зрения

достижения конечных общественно значимых результатов.

20

Рисунок 1. Соотношение затрат и результатов на разных этапах жизненного

цикла проекта

В большинстве проектов ОНДП не указывается на то, к каким

последующим результатам, выходящим за горизонт 2012 года, должно

привести решение задач, установленных в самих проектах и в мероприятиях

и программах, включенных в них. Это не позволяет в явном виде связать

решение задач на текущем горизонте бюджетного планирования с задачами

средне- и долгосрочного развития.

Карты проектов ОНДП в своем нынешнем виде не обеспечивают

наблюдение за заинтересованными сторонами проектов (8 проектов), а также

адресной направленностью установленных в них мероприятий.

Карты проектов ОНДП не могут играть роль инструмента выявления

общественно-значимых эффектов проектов ОНДП вследствие отсутствия в

многих из них информации о целевых социальных группах – получателях

соотвествующих эффектов. В рамках мониторинга проектов ОНДП

Аналитическим центром проводятся процедуры выявления таких

социальных целевых групп и выявления влияния на них мероприятий

проектов. Однако подобная информация не включена в соответствующую

отчетность ответственных исполнителей проектов и не содержится в картах

проектов.

21

В картах проектов ОНДП не отражена возможная деятельность

заинтересованных участников, которые могли бы в силу своих интересов

активно способствовать либо препятствовать исполнению данного проекта.

Это снижает как прогнозно-аналитическую роль данного инструментария,

так и его управленческий потенциал, оставляя на усмотрение исполнителей

решение проблем взаимодействия с заинтересованными участниками.

В рамках подготовки и исполнения проектов ОНДП проблемы

межведомственного взаимодействия оказались решенными не в полной мере.

Затруднены процедуры согласования, рабочие группы проектов ОНДП не

выполняют возложенные на них функции оперативных межведомственных

согласительных площадок. Это приводит к существенному увеличению

сроков утверждения карт проектов.

Цели и задачи проектов ОНДП в недостаточной степени согласованы с

формированием приоритетов регионального развития, установленных в

соответствующих документах субъектов Российской Федерации. Этот

недостаток можно отнести к трудностям начального периода становления

системы мониторинга, поскольку его устранение предполагает решение

целого ряда вопросов правового, регламентного, методического и

информационно-технического характера, что закономерно вытекает из

разделения мандатов органов исполнительной власти в федеративном

государстве. Однако в последующем эта проблема должна найти свое

решение в виде общего информационного пространства, поскольку с этим

связана задача балансировки мандатов разных уровней государственного

управления достижением стратегически важных целей развития страны.

В силу указанных причин система мониторинга проектов ОНДП в

настоящее время в большей степени реализует функции оперативного

мониторинга, т.е. позволяет осуществлять мониторинг распределения

бюджетных средств по комплексу целей, отмечать фактическое исполнение

запланированных мероприятий.

22

Мировая практика10 свидетельствует, что включение экспертной

оценки в процесс мониторинга государственных программ и проектов в

значительной степени расширяет возможности информационной системы

управления результатом. Так, в рамках оперативного мониторинга

экспертное знание необходимо для выявления сбоев в реализации проектов,

выяснения причин их возникновения, оценки влияния сбоев на проектные

решения, внесение предложений по корректировкам проекта. Стратегический

мониторинг требует участия экспертов в оценке проблемной ситуации,

возможности ее разрешения с помощью проектных решений, определение

соответствия ожидаемых результатов проекта потребностям целевых

социальных групп, значимости конечных эффектов, выявлении устойчивости

ожидаемых результатов в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации

(постановление № 815) Аналитический центр организует работу с внешними

экспертами и проводит с их участием анализ хода исполнения проектов.

Соответствующие экспертные оценки включаются в систему оперативного

мониторинга проектов ОНДП и соответствующие доклады Аналитического

центра. Так, внешние эксперты привлекались к оперативному мониторингу

хода исполнения 17 утвержденных проектов ОНДП в ноябре 2010 года.

По мере подготовки методического обеспечения делаются первые шаги

в области привлечения внешних экспертов к стратегическому мониторингу.

В феврале 2011 года внешние эксперты участвовали в стратегическом

мониторинге хода исполнения 20 утвержденных проектов ОНДП открытого

характера. В экспертном опросе приняли участие 75 экспертов. Оценивались

показатели степени учета интересов целевых социальных групп и риски

реализации проектов.

Во исполнение поручения Председателя Правительства Российской

Федерации В. В. Путина от 2 октября 2009 года № ВП-П7-5643

10 Системы оценок государственных программ: английская – Best value regime, немецкая – Leistungsmessung, американская – PART, испанская – AEVAL, австралийская – MERI (monitoring, evaluation, reporting and improvement).

23

Аналитическому центру было также поручено создать систему мониторинга

для проектов Комиссии при Президенте Российской Федерации по

модернизации и технологическому развитию экономики России (далее –

проекты комиссии по модернизации).11 Задача во многом сходная с задачей

создания системы мониторинга проектов ОНДП. Отличие заключается в том,

что проекты комиссии по модернизации носят более локальный технический

характер, по срокам действия не ограничены тремя годами, более широко

включают мероприятия, инициируемые и финансируемые частным бизнесом.

Однако им присущи примерно те же системные недостатки

формирования и реализации, которые затрудняют переход от оперативного к

стратегическому мониторингу государственных проектов.12

Предписываемое нормативными документами создание такого

основного института стратегического планирования как государственные

программы Российской Федерации должно было состояться в 2011г. Но

сейчас уже ясно, что этот процесс будет продолжаться и в 2012г.

Государственная программа трактуется как документ, определяющий

цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты

государственной политики, направленные на достижение целей и

реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного

социально-экономического развития Российской Федерации на период до

2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки

крупномасштабных мероприятий общенационального или международного

значения.13 В числе важнейших принципов разработки и реализации таких

государственных программ названы:

11 Положение о ней утверждено Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2009 г. N 579 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России". Эта комиссия работает над реализацией примерно 30 проектов, реализуемых в рамках пяти направлений. 12 Представление о характере мониторинга проектов комиссии по модернизации можно по материалам доклада «Мониторинг хода исполнения проектов Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России по направлению «Космос и телекоммуникации» за III квартал 2011года», М., федеральное государственное учреждение «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации», 2011г., 88с. 13Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012года. Раздел V(http://правительство. рф /gov/results/11337/).

24

- охват государственными программами всех сфер деятельности

органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных

ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их

распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих,

правоприменительных и контрольных) и финансовых инструментов для

достижения целей государственных программ;

- проведение регулярной оценки результативности и эффективности

реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы,

оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного

развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного

прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в

случае неэффективной реализации программ.

В среднесрочном периоде документом предусмотрено формирование

из мероприятий государственных программ Российской Федерации их

среднесрочного среза – Основных направлений деятельности Правительства

Российской Федерации.

В программе Правительства Российской Федерации по повышению

эффективности бюджетных расходов предлагается в качестве необходимого

направления работы комплексное реформирование системы

государственного (муниципального) финансового контроля.

В этих целях необходимо:

организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью

использования бюджетных ассигнований, определив критерии

эффективности и результативности их использования;

уточнить полномочия органов государственной власти

(государственных органов) и органов местного самоуправления

(муниципальных органов) по осуществлению финансового контроля;

ввести понятия внешнего и внутреннего государственного

(муниципального) финансового контроля, определив на законодательном

уровне их формы, методы и объекты;

25

привести систему государственного (муниципального) финансового

контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными

Международной организацией высших органов финансового контроля

(ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового

контроля (ЕВРОСАИ);

установить меры ответственности за каждое нарушение бюджетного

законодательства Российской Федерации;

исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих

субъектов.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль

предлагается определить как деятельность уполномоченных органов

государственной власти (государственных органов) и органов местного

самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль:

соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и

иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные

правоотношения;

достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям

бюджетной отчетности;

экономности, результативности и эффективности использования

средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом под внешним государственным (муниципальным)

финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль,

осуществляемый законодательными (представительными) органами и

созданными ими органами государственного (муниципального) финансового

контроля, под внутренним государственным (муниципальным) финансовым

контролем – финансовый контроль, осуществляемый исполнительными

органами государственной власти (местными администрациями).14

14Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012г , РазделIХ. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля.

26

В данном документе предполагается, что полномочия внешнего

финансового контроля на федеральном уровне закрепляются за Счетной

палатой Российской Федерации Федеральным законом «О Счетной палате

Российской Федерации», соответственно необходимости в корректировке

данного закона в целях реализации указанной программы нет (тот же раздел).

В существующих нормативных документах, регламентирующих

процессы разработки и реализации государственных программ и проектов,

предписание обязательности проведения внутреннего и внешнего

стратегического мониторинга и аудита методического развития пока не

получила.

Так, в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности

государственных программ Российской Федерации15 ничего не говорится о

необходимости внешнего контроля над процессом реализации

государственных программ Российской Федерации. Указывается только, что

Министерство экономического развития Российской Федерации на

постоянной основе осуществляет мониторинг реализации государственных

программ ответственным исполнителем и соисполнителями.16 Но такой

контроль по определению программы повышения эффективности

бюджетных расходов считается внутренним, кроме того, методология его

осуществления пока не разработана.

В пункте 5 Методических указаний по разработке и реализации

государственных программ Российской Федерации17 говорится лишь о таком

принципе формирования государственных программ, как проведение

регулярной оценки результативности и эффективности реализации

государственных программ, в том числе внешней экспертизы с привлечением

независимых экспертов, оценки их вклада в решение вопросов модернизации

15Утвержден постановлением Правительства российской Федерации от 2 августа 2010г. № 588 (http://www.referent.ru/1/160759) 16Порядок разработки, реализации и оценки эффективности Государственных программ Российской Федерации, пункт 40. 17Утверждены приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 22.декабря 2010г. № 670 (http://www.rg.ru/2011/04/23/gosprogrammy-site-dok.html)

27

и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки

или досрочного прекращения, а также установлении ответственности

должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Пункты 85-89 Методических указаний описывают процедуры

внутреннего мониторинга государственных программ, пункты 90-93 –

процедуры внутренней оценки их эффективности. Каждое из названных

описаний занимает не более одной страницы и указывает на необходимость

контроля узкого традиционного круга данных: сроков исполнения

мероприятий, объемов финансирования, значений целевых индикаторов и

т.п. При этом нормативно не определен способ обеспечения стратегической

компоненты внутреннего контроля

Отдельные попытки формирования института стратегического

контроля, включающего функции мониторинга и аудита, предпринимались в

Российской Федерации по отношению к разработке и реализации таких

инструментов среднесрочного стратегического планирования, как проекты

ОНДП18, а также по отношению к реализации целевых программ и

национальных проектов, которые иногда были рассчитаны на длительные

сроки реализации. Но они, как правило, не носили системного характера и не

закреплялись в нормативных документах именно как специализированный

институт стратегического внутреннего и внешнего мониторинга и аудита.

Сегодня можно констатировать, что система стратегического

мониторинга и аудита реализации государственных программ и

проектов в России пока еще не сформирована.

Далее в данном разделе рассматривается предлагаемая

существующими нормативными документами организация мониторинга и

аудита государственных программ в Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской

Федерации от 02.08.2010 №588 «Об утверждении порядка разработки,

реализации и оценки эффективности государственных программ Российской

18 См. упомянутые выше отчеты Аналитического центра.

28

Федерации» государственной программой является система мероприятий

(взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и

инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках

реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и

целей государственной политики в сфере социально-экономического

развития и безопасности. Государственная программа включает в себя

федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе,

ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов

государственной власти.

Оценка планируемой эффективности государственной программы

проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и

осуществляется в целях оценки планируемого вклада результатов

государственной программы в социально-экономическое развитие и

обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Обязательным условием оценки планируемой эффективности

государственной программы является успешное (полное) выполнение

запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и

показателей государственной программы, а также мероприятий в

установленные сроки. В качестве основных критериев планируемой

эффективности реализации государственной программы применяются:

а) критерии экономической эффективности, учитывающие оценку

вклада государственной программы в экономическое развитие Российской

Федерации в целом, оценку влияния ожидаемых результатов

государственной программы на различные сферы экономики Российской

Федерации. Оценки могут включать как прямые (непосредственные)

эффекты от реализации государственной программы, так и косвенные

(внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики

Российской Федерации;

29

б) критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый

вклад реализации государственной программы в социальное развитие,

показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке.

В целях контроля реализации государственных программ

Министерство экономического развития Российской Федерации на

постоянной основе осуществляет мониторинг реализации государственных

программ ответственным исполнителем и соисполнителями. Порядок

проведения указанного мониторинга определяется в соответствии с

методическими указаниями. Министерство финансов Российской Федерации

представляет в Министерство экономического развития Российской

Федерации информацию, необходимую для проведения мониторинга

реализации государственных программ в части их финансового обеспечения.

Годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности

государственных программ подготавливается ответственным исполнителем и

направляется в Правительство Российской Федерации, Министерство

экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов

Российской Федерации. Форма годового отчета утверждается

Министерством экономического развития Российской Федерации.

Министерство экономического развития и Министерство финансов

направляют свои заключения в Правительство Российской Федерации.

Доклад ответственного исполнителя о ходе реализации

государственной программы при необходимости заслушивается на заседании

Правительства Российской Федерации.

Министерство экономического развития и Министерство финансов

представляют в Правительство Российской Федерации заключения на

материалы ответственного исполнителя.

Министерство финансов Российской Федерации представляет в

Министерство экономического развития Российской Федерации

информацию о кассовых расходах федерального бюджета на реализацию

государственных программ.

30

Министерство экономического развития Российской Федерации

ежегодно разрабатывает и представляет в Правительство Российской

Федерации сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке

эффективности государственных программ.

Методические указания по разработке и реализации государственных

программ Российской Федерации, утвержденные приказом

Минэкономразвития России от 22.12.2010 № 670, определяют требования к

разработке проектов государственных программ и подготовке отчетов о ходе

реализации и оценке эффективности государственных программ, а также

порядок проведения Министерством экономического развития Российской

Федерации мониторинга реализации государственных программ. Под

мониторингом в данном контексте понимается процесс наблюдения за

реализацией основных параметров государственной программы. Мониторинг

реализации государственных программ и проектов ориентирован на раннее

предупреждение возникновения проблем и отклонений хода реализации

государственной программы от запланированного уровня.

Объектом мониторинга являются значения показателей

государственной программы (проекта), ход реализации ведомственных

целевых программ и основных мероприятий государственной программы.

При проведении мониторинга программы необходимо отслеживать

следующие элементы:

- использование ресурсов (соответствие потраченных ресурсов

плану)

- процесс выполнения программы (соответствие содержания и

сроков мероприятий графику выполнения работ, соблюдение

технологий, методов, процедур):

- результаты проведения программы (в какой степени достигаются

поставленные цели);

- влияние проведения программы (как проведение программы

влияет на ситуацию, в чем заключается ее влияние).

31

Мониторинг реализации государственных программ и проектов

проводится Министерством экономического развития Российской Федерации

на основе данных официального статистического наблюдения, годовых

отчетов о ходе реализации и оценке эффективности государственных

программ и проектов, докладов ответственного исполнителя о ходе

реализации государственной программ (проекта), отчетов о ходе реализации

федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ,

докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных

органов исполнительной власти, иных отчетов и докладов федеральных

органов исполнительной власти, подготавливаемых по поручению

Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Для выявления степени достижения запланированных результатов

государственной программы (проекта) в отчетном году фактически

достигнутые значения показателей сопоставляются с их плановыми

значениями.

Результаты мониторинга реализации государственных программ

используются при проведении оценки их эффективности и подготовке

заключений Министерства экономического развития Российской Федерации

о ходе реализации государственной программы.

По результатам мониторинга реализации государственных программ

Министерством экономического развития Российской Федерации готовятся

предложения о сокращении или перераспределении между участниками

государственной программы на очередной финансовый год и плановый

период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном

прекращении реализации как отдельных мероприятий государственной

программы, так и государственной программы в целом.

Внесение изменений в сводную бюджетную роспись федерального

бюджета в части расходов, направляемых на финансирование

государственных программ, осуществляется Министерством финансов

Российской Федерации.

32

Таким образом, по отношению к формируемым государственным

программам Российской Федерации, институт мониторинга и аудита

прописан большей частью для внутреннего контроля и не в полной мере

отражает степень адекватности поставленных целей и задач текущему

состоянию системы социально-экономических процессов. Оценка

эффективности государственных программ не имеет единой методики и

осуществляется ответственными исполнителями и Минэкономразвития

Российской Федерации, то есть тоже исполнительным органом власти.

Привлечение к оценке внешних экспертов не регламентировано. Таким

образом, пока нормативными документами содержательно определен лишь

внутренний стратегический контроль, полностью отданный исполнительной

ветви власти.

Его стратегический характер определяется только частью

формулировок названных Методический указаний и не подкреплен

утвержденной единой методологией.

Вопросы стратегического аудита также активно разрабатываются

Счетной палатой Российской Федерации (далее – Счетной палатой). При

этом необходимо помнить, что Счетная палата как высший орган

финансового контроля может выполнять функции осуществления

стратегического аудита, который, как правило, проводится по факту

реализации стратегических документов, но не осуществляет стратегический

мониторинг по ходу их реализации.

По словам главы Счетной палаты С. Степашина, одним из наиболее

перспективных направлений развития ее деятельности является

стратегический аудит. В 2010 году в рамках мероприятий стратегического

аудита Счетная палата оценила эффективность антикризисных мер

правительства и Центрального банка Российской Федерации. Большой

резонанс получил стратегический аудит потенциалов социально-

экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона. На

очереди – эффективность проектов институциональной модернизации и

33

технологического переустройства экономики, государственной поддержки

инноваций.19 Счетная палата, прежде всего, проводит проверку

экономического потенциала, национальных активов с точки зрения

способности приносить доходы в течение длительного периода времени.

В законе "О Счетной палате Российской Федерации" до сих пор

принципы и механизмы проведения стратегического аудита никак не

регламентированы.

Более высоким уровнем развития контрольно-ревизионной

деятельности Счетной палаты является становление методов стратегического

аудита, являющихся развитием аудита эффективности. Стратегический аудит

подразумевает проведение комплекса экспертно-аналитических и

контрольных мероприятий, позволяющих оценить эффективность

использования национальных ресурсов для достижения стратегических

целей, формулируемых политическим руководством страны на

определенный период времени.

В Совете при Президенте Российской Федерации по реализации

приоритетных национальных проектов и демографической политике ведется

работа по стратегическому аудиту крупных национальных проектов. В связи

с этим в Счетной палате в оперативном режиме осуществляется разработка

методической базы стратегического аудита, а также его организационного,

информационного и ресурсного обеспечения. Для координации этой работы

в Счетной палате сформирован в 2007г. Центр ситуационного анализа.20

В настоящий момент текущий внутренний мониторинг и оценка

государственных программ проводится Министерством экономического

развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской

Федерации. Естественно, первое из названных ведомств при проведении

мониторинга и оценки делает акцент на социально-экономических аспектах

мониторинга и оценки, а второе – на финансовых. Несовпадение подходов 19

Сергей Степашин: Счетной палате несколько тысяч верст не крюк — приедет и проверит. (www.bankir.ru – 17.02.2011) 20

Алексеева И.В. Стратегический аудит национальных проектов социально-экономического развития

34

этих двух ведомств к организации внутреннего мониторинга и аудита создает

определенную несогласованность в определении основных подлежащих

мониторингу целевых индикаторов, методических подходов при

определении оценок и формировании выводов и рекомендаций для высших

национальных органов исполнительной власти. Стратегический аспект в этих

процедурах почти не рассматривается.

Единое методическое обеспечение внутренних стратегических

мониторинга и оценки государственных программ отсутствует. Существует

проблема дублирования функций двух министерств.

Вопросами внешнего стратегического аудита государственных

программ занимается Счетная палата, однако нормативно-правовое

регулирование и методическое обеспечение стратегического внешнего

мониторинга Счетной палатой также отсутствует, что лишает ее

существенных объемов значимой объективной информации, которая могла

бы быть использована при осуществлении функций внешнего

стратегического аудита процессов реализации государственных программ и

проектов.

В целом, основными проблемами организации стратегического

мониторинга и аудита в Российской Федерации являются:

- наличие недоработанных вопросов при использовании

системного подхода к стратегическому планированию и

управлению, например, по организации стратегического

мониторинга и аудита реализации государственных программ и

проектов;

- отсутствие налаженной практики и проверенных механизмов

корректировки и актуализации стратегических документов, что

приводит к слишком длительным циклам доработок и

исправлений таких документов;

- акцент в работе систем мониторинга процессов реализации

стратегий на отслеживании их тактических характеристик

35

(сроков, объемов финансирования, числовых значений целевых

индикаторов) в ущерб анализу стратегических характеристик

(например – отсутствие мониторинга внешней среды стратегий);

- узковедомственный подход к формулированию стратегий и их

показателей, приводящий к столкновению интересов ведомств;

- рассогласования между стратегиями (в т.ч. Концепцией

долгосрочного развития) и инструментами их реализации (в т.ч.

госпрограммами);

- слабая методологическая база мониторинга и аудита

эффективности госпрограмм.

Глава 2. Организационные структуры и процессы стратегического мониторинга и аудита: анализ опыта ряда

стран

2.1. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в

США

Как известно, основным принципом политического устройства США

является наличие трех сильных независимых ветвей власти: исполнительной,

законодательной и судебной. В США президентская система управления:

президент обладает значительными полномочиями и возглавляет

исполнительную власть. Однако полномочия законодательной власти –

избираемого двухпалатного Конгресса – также весьма велики. Конгресс

состоит из 100 членов Сената (по два представителя от каждого из 50 штатов)

и 435 членов Конгресса. Конгресс обладает исключительным правом

принимать решения по бюджетным вопросам. Также следует отметить, что

США являются федеральным государством и система государственного

управления Соединенных Штатов сильно децентрализована. Многие

функции, которые осуществляются в других странах центральным

36

правительством, являются в США преимущественно обязанностями

правительств штатов или местных органов власти. Например, федеральное

правительство обеспечивает лишь около одной десятой финансирования

начального и среднего образования, остальные средства выделяются из

бюджетов региональных и местных органов власти, а также средств

организаций негосударственного сектора.

Внедрение первых методов программного бюджетирования началось в

США еще в 1960-х годах, поэтому США к настоящему времени накопили

весьма богатый опыт в сфере программного бюджетирования и мониторинга

и оценки государственных программ21. Как и в большинстве стран, текущая

работа по мониторингу и оценке в американском правительстве проводится

исполнительной властью22. Конгресс также участвует в процессе

мониторинга и оценки государственных программ: как непосредственно, в

ходе законодательных слушаний, так и через подчиненное Конгрессу

Главное контрольное управление США (далее – GAO)23. Компетенция GAO

является весьма широкой, и в нее входит как проведение классического

финансового аудита расходов бюджета, так и проведение аудита

эффективности и стратегической оценки государственных программ.

Кроме того, весьма значительную роль в мониторинге и оценке

программ в Соединенных Штатах играют негосударственные организации, в

т.ч., негосударственные исследовательские центры (“think tanks”),

независимые консультанты, и университеты.

Организация мониторинга и аудита программ в органах

исполнительной власти США

Центральным органом мониторинга и оценки государственных

21Mark Robinson, Public Sector Performance Budgeting: Linking Funding to Results. IMF. Washington, DC, 2007 22 Katharine Mark and John R. Pfeiffer Monitoring and Evaluation in the United States Government – An Overview. Independent Evaluation Group, World Bank Group. Washington, DC, 2011. 23Дословно название GAO , «Government Accountability Office», можно перевести как «Управление ответственности правительства». Такой перевод более точно отражает смысл названия GAO, однако в данном тексте используется перевод, устоявшийся в российских источниках.

37

программ в органах исполнительной власти США является

Административно-бюджетное управление (далее – OMB) Администрации

президента США24. OMB является самым большим, по числу сотрудников и

объему бюджета, подразделением Администрации президента США.

Структурно OMB состоит из Департамента бюджета (Budget Review

Division), отвечающего за подготовку федерального бюджета США и

организацию его исполнения, и пяти управлений, занятых вопросами

организации государственного управления25. Одним из пяти управлений

является Управление по персоналу и эффективности (Office of Performance

and Personnel Management, OPPM). Основной задачей OPPM является оценка

результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти

США и работа по ее повышению. В этой деятельности OPPM проводит

работу по мониторингу и оценке государственных программ. Также OPPM

осуществляет методологическое руководство кадровыми службами

федеральных органов власти США.

До 2000-х годов многие из федеральных департаментов и агентств

США имели свои отдельные системы мониторинга и оценки программ. С

внедрением единой системы оценки программ OMB ведомственные системы

оценки вышли из употребления.

Основы современной системы мониторинга и оценки государственных

программ США определены Законом о результатах государственной

деятельности (The Government Performance and Results Act 1993, далее –

GPRA) от 1993 г.

Принятие GPRA было направлено на повышение общественного

доверия к правительству, улучшение эффективности программ,

сосредоточение на результатах, качестве обслуживания и удовлетворенности

потребителя. GPRA потребовал, чтобы каждое федеральное агентство

утвердило пятилетние стратегические планы и цели, сформулировало

24 http://www.whitehouse.gov/omb 25http://www.whitehouse.gov/omb/organization_mission/

38

ежегодные текущие планы, идентифицирующие краткосрочные цели,

увязанные с долгосрочными стратегическими целями, и подготовило

ежегодные отчеты об исполнении.

Конгресс принял этот закон, поскольку принятие решений в

исполнительной и законодательной властях больше склонялось к оценке

бюджетных ресурсов, направленных на программу, чем к оценке итогов и

результатов реализации программы.

OMB изучило состояние оценки программ в 103 крупных федеральных

агентствах со штатом более 1000 служащих и годовым бюджетом более 5900

млн. долларов. В результате исследования было выявлено, что две трети

агентств имели стратегические планы деятельности, но только

приблизительно половина из них использовала критерии качества для оценки

прогресса в выполнении целей, и лишь немногие агентства использовали

данные этих планов для подготовки регулярных отчетов о продвижении в

достижении стратегических целей.

В 2001 году OMB впервые разработало единую систему рейтинговой

оценки программ – PART (Program Assessment Rating Tool)26с целью

повышения эффективности и результативности государственных программ в

США в 2001-2009 гг. PART – инструмент оценки целевых программ,

который основывается на изучении программ посредством широкого круга

показателей-факторов. Система PART была полностью внедрена в 2004 г.

OMB использовал PART для определения сильных и слабых сторон

федеральных программ и, в первую очередь, рассматривал программы с

точки зрения эффективности их исполнения. Оценка бюджетных программ

по методике PART основана на серии вопросов, которые образуют логически

последовательную систему, позволяющую оценить эффективность программ

в широком смысле. PART состоит примерно из 30 вопросов (их количество

варьируется в зависимости от типа программ)27. Все вопросы разделены по

26www.white house.gov/omb/expectmore/agency/018.html 27www.white house.gov/omb/performance_past/

39

четырём направлениям. Первый блок вопросов относится к структуре и цели

программы – учитывается прозрачность целей и задач программы, степень

конкретизации конечных результатов и т.д. Второй блок включает в себя

вопросы стратегического характера – обоснование направленности

программы, необходимость её реализации в перспективе, приоритетность

именно этого направления относительно долгосрочного периода. Третий

блок вопросов соответствует категории финансирования программы, т.е.

даются пояснения о необходимости обеспечения бюджетными и

внебюджетными средствами, эффективности использования бюджетных

средств в ходе программы. Четвёртый блок отвечает за критерий «конечный

эффект программы» – оценивается степень проработанности показателей

конечного эффекта, их взаимосвязанность с показателями конечного

результата.

Кроме непосредственно оценки программы PART также оценивает

факторы, на которые не могут повлиять государственные ведомства, но

которые ограничивают эффективность реализуемых ими программ.

Например, если существуют какие-то законодательные ограничения, то

могут быть предложены рекомендации по их устранению. Формализация

процесса оценки эффективности с помощью PART направлена на получение

обоснованных и объективных рейтингов бюджетных программ.

Вопросы, которые входят в PART, в основном предполагают только

два варианта ответа: либо «да», либо «нет». Ответы на вопросы должны

иметь надлежащее обоснование, а не следовать из общих суждений или

мнений. Всего установлено семь типов бюджетных программ:

- прямые федеральные программы, в рамках которых услуги

оказываются непосредственно государственными служащими

(например, оформление и выдача лицензий);

- программы по выдаче грантов на конкурсной основе;

- программы по выделению субсидий;

- регулирующие программы, цели которых достигаются путем

40

разработки соответствующих рекомендаций, методик или

проектов законов;

- программы, связанные с приобретением и распределением

основных фондов и услуг;

- программы, связанные с выдачей кредитов;

- научно-исследовательские программы.

В инструкции по использованию PART для каждого вопроса

приводятся критерии положительного ответа.

Ответы на вопросы системы PART ранжируются по шкале от 0 до 100

(где 100 – самый лучший ответ). На основе ответов на вопросы выводится

результат по каждому блоку вопросов, затем по результатам всех четырех

блоков выводится общий результат. Программа получает одну из следующих

оценок:

- эффективная (от 85 до 100),

- умеренно эффективная (от 70 до 84),

- адекватная (от 50 до 69),

- неэффективная (от 0 до 49).

Оценку «неэффективная» программа получает, как правило, в том

случае, если у программы имеются только непосредственные, а не

социально-значимые результаты, а также если показатели результатов не

обоснованы. Программы, которые не имеют показателей выполнимости или

ещё не имеют собранных сведений о результатах, попадают в категорию

«информация о результатах отсутствует».

Низкий рейтинг программы не означает автоматическое снижение

финансирования из средств бюджета. Так же и получение программой

высокого рейтинга не влечет автоматически увеличения ее финансирования.

Например, программа развития коммуникационной инфраструктуры

Министерства обороны США не показала значительных практических

результатов. Однако, в виду необходимости и приоритетности этого

направления в масштабах государства, было решено обеспечить программу

41

соответствующим финансированием для дальнейшей её реализации. Тем не

менее, низкий рейтинг PART выделяет программу для анализа

целесообразности ее дальнейшего продолжения.

Оценочные баллы формируются исходя из нескольких принципов:

1. Прозрачности целей, задач и мероприятий программы.

2. Обоснованности направленности и необходимости программы.

3. Достижимости конечного эффекта программы.

4. Степени управляемости программы и её отдельных мероприятий.

5. Эффективности использования бюджетных средств и

возможности привлекать внебюджетное финансирование.

6. Прозрачности программы для получателей образовательных

услуг и потребителей обученных ресурсов.

После присвоения оценки даются рекомендации по улучшению

программы, о выполнении которых ведомство обязано доложить в годовом

отчете о своей деятельности.

За время проведения оценки государственных программ с помощью

системы оценки PART, в 2001-2009 гг. была проведена оценка более 1000

программ. Результаты оценки программ представлены в таблице 1.

Оценка государственных программ по системе PART проводилась

представителями OMB совместно с представителями оцениваемых ведомств.

В случае несогласия представителей ведомства с оценкой OMB, они могли

подать апелляцию на пересмотр оценки. Апелляции оценок PART

рассматривались специальной комиссией из пяти представителей

Президентского совета по управлению (President’s Management Council).

В 2010 администрация президента Обамы подготовила, а Конгресс

США принял «Акт о модернизации Закона о результатах государственной

деятельности» (The Government Performance and Results Act (1993)

Modernization Act, далее – GPRAMA28).

28 http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr2142enr/pdf/BILLS-111hr2142enr.pdf

42

Таблица 1. Результаты оценки государственных программ США по

системе PART29

Общая оценка

программ

Количество

программ

Доля программ, получивших

оценку, %

Эффективная 193 19

Умеренно эффективная 326 32

Адекватная 297 29

Неэффективная 26 3

Информация о

результатах отсутствует

173 17

GPRAMA отменил систему оценки PART, заменив ее на менее

формальную и более гибкую систему оценки «приоритетных целей»

федеральных органов исполнительной власти США. Кроме того, GPRAMA

также предлагает:

- делать больший акцент на оценке программы,

- упростить требования к отчетности об исполнении программ в

целях уменьшения бремени на агентства и OMВ,

- уделить большее внимание уменьшению рисков невыполнения

программы,

- улучшить взаимодействие с Конгрессом, общественностью и

другими заинтересованными лицами по вопросам оценки

программ,

- запустить всестороннюю программу исследований для изучения

сравнительной эффективности различных стратегий и программ

и обеспечения достижения желаемых результатов программ.

29 Для публикации оценок программ и информации об использовании PART был создан специальный сайт www.expectmore.gov: архивная копия данного сайта доступна по ссылке http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/expectmore/index.html

43

GPRAMA также усилил функцию мониторинга и оценки программ

внутри ведомств, создав достаточно жестко выстроенную

внутриведомственную систему оценки результативности. В соответствии с

положениями GPRAMA, вся текущая деятельность ведомства должна

контролироваться заместителем руководителя ведомства – Главным

директором по операциям (Chief Operating Officer, COO)30. Непосредственно

главному директору по операциям должен быть подчинен Директор по

повышению результативности (Performance Improvement Officer, PIO).

Задачей Директора по повышению результативности является

исключительно мониторинг и оценка деятельности ведомства по

достижению тактических и стратегических целей ведомства. Для каждой из

целей федерального уровня, один из руководителей ведомства назначается

«Ответственным за достижение цели» (Goal leader).

Весьма важную роль в методологическом обеспечении стратегического

мониторинга и оценки играет Совет по повышению результативности

(Performance Improvement Council, PIC). Членами PIC являются директора по

повышению результативности федеральных ведомств, и их заместители.

Главой PIC является заместитель руководителя OMB, ответственный за

вопросы результативности. PIC играет важную роль в качестве

межведомственного органа, обеспечивающего обратную связь между OMB и

линейными ведомствами.

В соответствии с нормами действующей в Росси программы

повышения эффективности бюджетных расходов, описанная практика

мониторинга и оценки государственных программ исполнительными

органами управления в США может быть отнесена к внутреннему

стратегическому мониторингу и аудиту.

30Executive Office of the President, OMB. Memorandum for Heads of Executive Departments and Agencies, M-11-31, August 17, 2011, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/memoranda/2011/m11-31.pdf

44

Организация мониторинга и аудита программ в органах

законодательной власти США

Главным органом, подчиненным Конгрессу США, играющим

ключевую роль в оценке государственных программ является Главное

контрольное управление США (GAO)31 – один из главных элементов системы

оценки эффективности государственных программ в США. Оно производит

приблизительно 1 000 проверок ежегодно, и имеет штат около 3 300 человек.

GAO было организовано в 1921 г. в целях контроля законодателями

исполнительной власти. GAO проводит оценку программ, прежде всего, по

инициативе Конгресса. Любой член Конгресса может подать запрос на

проведение оценки государственных программ. Функции GAO, включают:

- оценку федеральных программ, политики, операций, и работы;

- финансовый аудит;

- контроль финансирования деятельности правительства;

- оценку необходимых действий и значения предложенных мер.

Фактически, задачи GAO состоят в том, чтобы давать Конгрессу США

обоснованные ответы на вопросы:

− выполняются ли правительственные программы в соответствии с

существующими законодательными актами и достоверны ли данные,

представляемые Конгрессу о ходе выполнения этих программ?

− существуют ли возможности для предотвращения потерь и

непроизводительных расходов государственных средств?

− правильно ли расходуются государственные средства, и аккуратно ли

ведется учет расходов?

− достигают ли программы желаемых результатов? Необходимы ли

изменения в политике и практической деятельности правительства?

− имеются ли пути достижения целей программ с меньшими затратами?

− какие возникающие проблемы должен рассматривать Конгресс?

31http://www.gao.gov/

45

Все элементы деятельности GAO имеют большое как социальное, так и

экономическое значение для американского государства и общества.

Например, в 1999г. аналитическая работа помогла GAO выявить

неэффективные расходы в Программе помощи бедным на общую сумму

более чем 3.3 млрд. долларов, а также предотвратить будущие

неэффективные расходы.32

Особое значение GAO придает исследованиям, направленным на

поддержку усилий Конгресса и исполнительной власти адекватно оценивать

и отвечать на изменяющиеся угрозы национальной безопасности и вызовы

глобальной взаимозависимости (глобализации). В частности, большое

внимание GAO уделяет анализу влияния глобализации на экономические

интересы США, исследованию способов распознавать угрозы для

безопасности и экономических интересов США со стороны глобального

рынка и адекватного ответа на эти угрозы.

Все увеличивающиеся усилия GAO в области аудита направлены на

оценку производительности и эффективности различных федеральных

программ. Примером является оценка компьютерных операций конкретного

правительственного подразделения. Аудитор может рассмотреть и оценить

любой аспект компьютерной системы – адекватность оборудования,

эффективность операций, адекватность и полезность получаемой

информации и т.п. – с целью выявить средства, обеспечивающие выполнение

таких же услуг по более низкой цене.

Из-за значительных размеров многих федеральных учреждений и

схожести их операций GAO в первом десятилетии текущего века достигло

значительных успехов в развитии более совершенных методов аудита

32По данным статьи Шлейникова В.И «Как американские законодатели обеспечивают оптимальность принимаемых решений в бюджетной сфере (американский опыт)». Источник:http://www.auditfin.com/fin/2004/4/Shleynikov2/Shleynikov2%20.pdf

46

посредством широкого использования оригинальных статистических

выборок и техники компьютерного аудита33.

Роль гражданского общества

Одной из основных особенностей процесса оценки государственных

программ в США является чрезвычайно активная роль, которую в ней

играют различные организации негосударственного сектора в оценке

государственных программ. К числу таких организаций относятся

некоммерческие организации и научно-исследовательские институты,

частные фонды, профессиональные ассоциации, объединения граждан и т.д.

Так как федеральные ведомства США публикуют весьма значительный

объем информации о результатах своей деятельности, в т.ч. в сети Интернет,

то у общественных организаций есть возможность произвести собственную

оценку государственных программ.

Несмотря на то, что зачастую эта оценка является политически или

профессионально предвзятой, в целом в политической традиции США роль

общественных организаций как независимых контролеров рассматривается

положительно. Альтернативные оценки государственных программ

принимаются во внимание органами как исполнительной, так и

законодательной власти США.

Спрос на информацию, как средство принятия политических решений в

отношении планов принятия и реализации государственных программ,

существенно помог развитию независимых научно-исследовательских

центров, известных как «мозговые центры» («фабрики мысли» или «think

tanks»).

«Фабрики мысли» в США являются не только структурами

гражданского общества и одной из форм выражения общественного мнения,

но также и узловыми точками публичной политики, в которых формируется

консолидированное общественное отношение к текущим проблемам в ходе

33 http://www.auditingexperts.ru/audits-236-1.html

47

массовой коммуникации. «Фабрики мысли» составляют основы

государственного плюрализма в США. Он предполагает, что публичная

политика вырабатывается и реализуется в процессе свободного

взаимодействия многочисленных групп интересов, мирной конкуренции

между ними, в результате чего возникает естественное равновесие

удовлетворенных групповых интересов, а роль правительства ограничена –

ему надлежит охранять и поддерживать это равновесие и принимать решения

только при наличии межгруппового согласия.

На протяжении ХХ века прослеживается тенденция эволюции «фабрик

мысли» в США от организаций конкретных узкогрупповых интересов до

организаций, работающих в интересах общества в целом.34

Информация и экспертные оценки, предоставленные научно-

исследовательскими центрами, являются важным элементом развития

современного гражданского общества.

Влияние, роль и участие научно-исследовательских центров в процессе

принятия политических решений в США остаются весьма заметными,

несмотря на существенные изменения в формах и методах их деятельности,

произошедших в 1990-2000-е годы. По-прежнему «мозговые центры»

разного калибра играют ключевую роль в информационно-аналитическом

обслуживании действующих администраций, в разработке основных

документов по внутренней и вешней политике, в популяризации избранных

концепций, в воздействии на общественное мнение, в подготовке политиков,

так как немалая часть экспертов работает в администрации и

государственных учреждениях, часто занимая высокие, в том числе,

министерские, посты.35

34

http://www.open.kg/ru/publicpolicy/fabriki_mysli_v_usa

35

А.О. Зур. «Роль научно-исследовательских центров в США и тенденции их развития. Источник:

http://defense-network.livejournal.com/106382.html

48

Выводы: организация мониторинга и аудита государственных

программ в США

США обладают весьма длинной и богатой историей программного

бюджетирования, мониторинга и оценки государственных программ.

Организационная структура системы мониторинга и оценки программ

США в целом представлена на рисунке 3.

Для системы мониторинга и оценки государственных программ США

характерно наличие двух сильных центров, ответственных за мониторинг и

оценку государственных программ.

Рисунок 3. Система мониторинга и аудита программ США36

В федеральных органах исполнительной власти внутренний

стратегический мониторинг и оценка государственных программ

осуществляются Административно-бюджетным управлением

Администрации Президента США (OMB). ОМВ фактически является одним

из наиболее мощных ведомств уровня федерального министерства. Глава

36 Авторский рисунок. Такой же структуры авторские рисунки выполнены для каждой из рассматриваемых стран.

49

OMB является членом кабинета министров США, наравне с Администрацией

Президента США.

Текущий мониторинг государственных программ осуществляются в

основном самими федеральными ведомствами. Администрация президента

Обамы создала специализированные структуры внутри ведомств,

отвечающие за мониторинг.

Со стороны законодательной власти США, внешний стратегический

аудит государственных программ проводится GAO, которое является

государственным органом с весьма существенными ресурсами и широким

мандатом действий. При этом OMB и GAO могут производить оценку

программ независимо друг от друга, и потенциально конкурировать друг с

другом.

Благодаря развитой системе предоставления информации о

реализуемых государственных программах их внешний стратегический аудит

достаточно часто реализуется общественными организациями, отдельными

физическими и юридическими лицами. При этом OMB и GAO часто

сотрудничают с организациями негосударственного сектора при оценке

программ. Это позволяет улучшить качество государственных программ в

стадии их формирования и более глубоко анализировать процесс их

реализации.

2.2. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в

Канаде37

Существующая система мониторинга и аудита государственных

программ Канады развивалась и изменялась в течение последних сорока лет.

Первые попытки создать единую систему оценки в управлении

общественным сектором относятся к 1969 году, когда в Канаде была создана

37Текст подготовлен по материалам: Robert Lahey. The Canadian M&E System: Lessons Learned from 30 Years of Development, No.23, November, 2010

50

формализованная система оценки. Мониторинг результатов не входил в

практику государственного управления еще несколько лет. В 1977 году была

разработана модель оценки государственных программ, которая применяется

правительством Канады в настоящее время. Эта модель подвергалась

изменениям в 1991, 2001 и 2009 годах. Изменения модели оценки были

вызваны расширением сферы ее применения, а также проведенными в 1990-х

и 2000-х годах реформами общественного сектора, в первую очередь

введением бюджетирования, ориентированного на результат.

В 1990-х годах возрос интерес к мониторингу и оценке программ с

точки зрения измерения результатов их реализации. Главную роль в

организации оценки играл Секретариат Министерства финансов (ТВS –

Treasury Board of Canada Secretariat)38. В отличие от некоторых других стран-

членов ОЭСР, которые значительно уменьшили роль оценки во время

проведения реформ управления общественным сектором (придавая больше

значения мониторингу), Канада придерживалась взгляда, что эти два

инструмента (оценка и мониторинг) должны не конкурировать, а дополнять

друг друга.

С середины 1990-х годов правительство Канады ввело Систему

управления расходами (Expenditure Management System – EMS). Целями этой

Системы являются:

- соблюдение общей дисциплины расходов;

- эффективное распределение правительственных ресурсов между

приоритетными политическими направлениями;

- эффективное выполнение программ.

Одним из основных принципов этой Системы является упор на

периодический пересмотр программ (все новые инициативы, а также

дополнительные расходы по действующим программам финансируются за

счет низкоприоритетных программ).

38 http://www.tbs-sct.gc.ca

51

В 2000-х годах была принята управленческая программа «Результаты

для канадцев» (Results for Canadians), которая была направлена в большей

степени на улучшение управленческих методов и достижение результатов, а

не на процессы. В этих условиях оценка и мониторинг (так же как

внутренний аудит) стали ключевыми инструментами для обеспечения

ориентации на результат.

Итак, в 2001 году были введены новые элементы системы мониторинга

и оценки государственных программ:

1. Новая политика оценки с увеличением акцента на результаты,

2. Создание Стратегического центра оценки в Секретариате

Министерства финансов (ТВS) названного Center of Excellence for

Evaluation (CEE),

3. Инвестиционная стратегия помощи департаментам и агентствам

в целях удовлетворения увеличивающимся требованиям по

осуществлению оценки.

Определенные недостатки в областях мониторинга и оценки

сохранялись – уделялось недостаточное внимание определению

эффективности программ; для проведения мониторинга не было полной

информации, не хватало опытных специалистов по проведению мониторинга

и оценки государственных программ. Генеральный аудитор Канады, в отчете

2009 года, оценивая эффективность программ, назвал эти недостатки

ключевыми проблемами для существующей системы мониторинга и оценки.

В 2009 году правительство Канады еще раз пересмотрело политику

оценки. Главный акцент был сделан на получении необходимой информации

об эффективности программ в ходе оценки, необходимой для

функционирования Системы управления расходами (ЕMS). Система оценки

2009 года затрагивала не только вопросы прямых расходов программы, но

также сосредотачивалась на проблемах уместности программы, ее

эффективности и экономии.

52

Нужно отметить, что при внедрении Политики оценки 2009 года

правительство установило четырехлетний переходный период, с ожидаемым

сроком полного перехода на нее к 31 марта 2013.

Таблица 2 содержит основные моменты эволюции системы

мониторинга и оценки в Канаде.

Основные участники канадской системы мониторинга и аудита

Основная задача мониторинга и аудита – изучение проводимой

правительственной политики, программ и проектов.

На уровне отдельного департамента мониторинг и аудит представляют

стратегические обзоры, которые могут быть необходимы для принятия

управленческих решений относительно приоритетов программы и

возможного внесения изменений.

Таблица 2. Развитие системы мониторинга и оценки в Канаде

Ключевые черты Годы Введение формализованной практики оценки

1969

Введение государственной политики оценки

1977

Пересмотр политики оценки 1991, 2001, 2009 Участники системы мониторинга и отчетности

Ведомственные отчеты об исполнении (1995) Система управления и отчетности, ориентированная на результат (2000) Система управленческой отчетности (2003) Структурная политика управления ресурсами и результатами (2006)

Организационная структура стратегического мониторинга и аудита в

Канаде представлена на рисунке 4. Канада является примером

централизованной организации стратегического мониторинга и аудита на

уровне Министерства финансов.

53

В пределах федеральной канадской системы мониторинга и оценки

существуют два основных участника: федеральные ведомства (линейные) и

центральное агентство – секретариат Министерства финансов (TBS). TBS

является основным получателем информации в ходе мониторинга и оценки

программ, а также ее использования в принятии решений по

финансированию программ, и управление расходами всего правительства.

Организация СМА в Канаде

Ведомство

Performance Improvement

Officer

мониторинг

Государственная

программа

NGOs

аудит

Законодательная

власть

Исполнительная

власть

Гражданское

общество

Парламент

Генеральный

Аудитор

Канады

аудит

Министерство

финансов

Секретариат

Министерства финансов

Центр оценки

мониторинг

аудит

Президент

Администрация президента

Общественные

организации

Ведомство

мониторинг

Программы и

проекты

Рисунок 4. Система мониторинга и аудита программ Канады

В законодательном контексте, результаты мониторинга и оценки

государственных программ сообщаются непосредственно Парламенту на

ежегодной основе через ведомственные отчеты о результатах деятельности и

отчет общенациональный отчет Canada’s Performance.

54

TBS играет первостепенную роль в практике оценки государственных

программ. В пределах TBS создан центр оценки – the Center of Excellence for

Evaluation. Эта структура выполняет ряд функций, в том числе:

- анализ общественного развития для укрепления потенциала

страны;

- разработка стандартов качества оценки;

- обеспечение интеграции результатов оценки в процесс принятия

будущих решений.

TBS также обеспечивает формальное руководство и поддержку

департаментов, контролирует ежегодные отчеты департаментов и агентств до

их представления в Парламент. TBS/CEE контролирует вопросы выделения

ресурсов на проведение оценки государственных программ.

Национальное финансово-ревизионное управление, Генеральный

аудитор Канады также играют важную роль в обеспечении контроля

эффективности оценки и отчетности. Генеральный аудитор Канады

направляет отчеты непосредственно Парламенту.

Другая ключевая группа, вовлеченная в систему мониторинга и оценки,

представлена выборными должностными лицами. Парламентарии могут

иметь доступ к информации мониторинга и оценки различными способами:

через ежегодное рассмотрение ведомственных отчетов о результатах

деятельности и стратегического отчета «Canada’s Performance»; и

посредством более детальных обсуждений, которые могут иметь место в

контексте парламентской комиссии.

На рисунке 5 представлен процесс взаимодействия основных

участников канадской системы мониторинга и аудита.

55

Рисунок 5. Процесс взаимодействия основных участников канадской системы

мониторинга и аудита государственных программ

Можно выделить восемь элементов, которые характеризуют канадскую

модель системы мониторинга и аудита:

1. Акцент одновременно и на мониторинг, и на аудит.

2. Наличие структуры внутренней оценки в большинстве

федеральных департаментов, при руководящей роли

Секретариата Министерства финансов.

3. Четкий свод правил и ожиданий оценки программ – политика,

стандарты, и руководящие принципы.

4. Система сдержек и противовесов для поддержания

независимости/нейтралитета структур, производящих оценку.

5. Механизмы контроля надежности и обеспечение контроля

качества.

6. Гибкость и готовность учиться и приспосабливаться.

Парламент Канады

-парламентские комитеты

Министерство финансов

- государственный управляющий орган

Генеральный Аудитор Канады

-независимый аудит государственных операций

- прямая подотчетность Парламенту

Секретариат Министерства финансов (TBS)

- CEE – центр оценки

- центр проведения мониторинга и управления по результатам, внутренний аудит

-

Федеральные департаменты и

агентства

56

7. Прозрачность как основная ценность системы.

8. Продолжающееся наращивание потенциала.

2.3. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в

Австралии39

Опыт Австралии в создании системы мониторинга и аудита

государственных программ долгое время привлекал внимание многих стран.

В первоначальном варианте система оценки государственных программ

Австралии просуществовала с 1987 года по 1997 год. В течение этого

времени она использовалась для систематической оценки (аудита) всех

государственных программ каждые три - пять лет. Результаты оценки

использовались кабинетом министров в процессе формирования годового

бюджета. Эти результаты значительно влияли на окончательные

стратегические решения Кабинета.

Процедуры оценки были далеки от совершенства. Более чем одна треть

производимых оценок страдала от методологических недоработок. По этой

причине процедуры проведения оценки в общественном секторе зачастую

были неудовлетворительны. Оценки проводились линейными

департаментами, и обычно оценивалась программа в пределах каждого

департамента.

В 1997 году действующая стратегия оценки была отменена, роль

Департамента финансов в проведении оценки была существенно снижена, а

система мониторинга и оценки программ децентрализована. Изменения в

системе мониторинга и оценки программ произошли по ряду причин. С

одной стороны, пришедшее к власти консервативное правительство активно

проводило политику децентрализации и де-бюрократизации. С другой

стороны, существовали сосредоточение функции мониторинга и оценки

39 Текст подготовлен по материалам: Keith Mackay. The Australian Government’s Performance Framework, No.25, April, 2011.

57

программ в Департаменте финансов вели к конфликтам с отраслевыми

(линейными) департаментами.

С 1996 г. по 2007 г. мониторингом и оценкой программ занимались

сами ведомства. Каждое ведомство выделяло т.н. «структуру

непосредственных и конечных результатов программ» (Outcomes and Outputs

Framework). Возможности для межведомственного сравнения программ были

крайне ограниченными.

В период с 2007 до настоящего времени были предприняты ряд

инициатив,

которые все вместе, вероятно, возобновят активное проведение оценки

государственных программ и создадут государственную систему

мониторинга и оценки с учетом слабых сторон системы оценки,

действовавшей раньше.

В Австралии имеются 20 правительственных департаментов (аналог

министерств), причем три из них задействованы в системе мониторинга и

оценки государственных программ: Департамент финансов (Finance &

Deregulation -DoF)40, Кабинет Премьер-министра (Prime Minister&Cabinet –

PM&C)41и Министерство финансов (the Treasury)42.

Департамент финансов (DoF) – по существу центральное бюджетное

управление; оно координирует бюджетные расходы, наблюдает за

бюджетным учетом, обеспечивает стратегический анализ правительственных

издержек. DoF также готовит предложения по сокращению бюджета.

Кабинет премьер-министра сосредотачивается на общих вопросах политики

правительства. Министерство финансов занимается вопросами

налогообложения, бюджета, макроэкономическими проблемами.

Рассмотрим особенности организации и процессов мониторинга и

аудита государственных программ в Австралии в зависимости от периода ее

существования.

40www.finance.gov.au 41www.dpmc.gov.au 42www.treasury.gov.au

58

Первый период функционирования системы аудита

государственных программ: 1987-1996 гг.

В рассматриваемый период времени была проведена серия

макроэкономических реформ для выхода из кризисной ситуации. Основным

принципом реформ были децентрализация, де-регулирование, и уменьшение

доли и влияния государственного сектора.

Новое правительство также имело намерение осуществить серию

реформ общественного сектора с целью улучшения работы самого

правительства. Одним из аспектов этих реформ было желание предоставить

большую автономию ведомствам и агентствам. Была проведена бюджетная

реформа: составление бюджета было существенно упрощено, что позволило

внедрить стратегический подход к принятию решений о бюджете.

Правительство обратило особое внимание на оценку эффективности

государственных программ через управленческие методы, анализ

информации о реализации программ и регулярное поведение оценки

программ. Материал руководства по данному вопросу был издан

Департаментом финансов (DoF) и тогдашним Советом по общественным

услугам.

DoF выполнял работу по координации бюджета и контролю расходов

других департаментов. В 1987 году было принято решение о том, чтобы все

предложения по расходам бюджета (новые стратегические предложения)

включали описание целей и критерии эффективности, а также

аргументированное обоснование их будущей оценки. Кроме того,

департаменты были обязаны готовить планы систематического мониторинга

и оценки их программ, и отчитываться об этих планах правительству. Однако

к 1988 году для DoF стало очевидно, что планы оценки департаментов были

часто плохи, и что необходим более фундаментальный способ мониторинга и

оценки их деятельности.

59

Стратегия оценки правительства

Формальные требования стратегии оценки в Австралии следующие:

- каждая программа должна быть оценена каждые три - пять лет;

- для каждого линейного департамента готовится ежегодный план

оценки портфеля (Portfolio evaluation plan – PEP) на трехлетний

период;

- новые стратегические предложения министров включают оценку

их результатов;

- отчеты об оценке должны быть опубликованы.

С 1987-88 годов все ведомства готовили ежегодные планы оценки

портфеля. Оценка портфеля должна была быть представлена DoF. Было

установлено формальное требование, чтобы все программы оценивались

каждые три-пять лет. Однако всесторонняя оценка – довольно редкий случай,

практически никогда различные аспекты программы не были включены в

общую оценку. Вместо этого обычно оценка сосредоточивалась только на

особых аспектах программы или одной из ее подпрограмм.

Всего в период 1993 – 1997 годов было опубликовано более 530

отчетов об оценке государственных программ.

Второй период функционирования системы оценки

государственных программ: 1996-2007 гг.

Консервативное Коалиционное правительство пришло к власти в марте

1996 года. Новое правительство предоставило большую свободу частному

сектору, который считается более эффективным, чем общественный сектор.

Правительство активно занялось уменьшением объема государственного

сектора и значительно уменьшило размер общественных услуг – более чем

20 процентов с 1996 по 1999 годы.

В конце 1990-х – начале 2000-х годов в DoF была проведена реформа.

Роль DoF была значительно уменьшена, система стратегического

мониторинга и аудита децентрализована. В 1997 году была отменена

60

стратегия оценки, включая ее формальные требования. Ведомства получили

свободу проводить оценку своей деятельности самостоятельно. Основные

стадии в системе оценок государственных программ Австралии указаны в

таблице 3.

Таблица 3. Система оценок государственных программ Австралии: 1987 -

2010 гг.

Ключевые

аспекты

1987-96 1996-2007 2007-10

Роль

Департамента

финансов (DoF)

Центр

компетенций в

области оценки

государственных

программ

Роль резко

уменьшена

Определенная

децентрализация

оценки программ

Оценка Наличие единой

методики оценки

программ

Де-регулирование

оценки,

отсутствие

единой методики

Внедрение

методики

стратегических

обзоров

Ответственность и роль парламента

Парламент, особенно Сенат, играет важную роль в обзоре бюджета

Австралии. Сенаторы избраны по системе пропорционального

представительства, и это фактически гарантирует, что политическая партия,

пришедшая к власти ― как правило, партия с большинством мест в палате

представителей ― будет в меньшинстве в Сенате.

Хотя у Сената есть конституционная власть блокировать предложенное

принятие бюджета, на практике он ограничивается незначительными

61

изменениями бюджета. Основные возможности для Сената, контролировать

работу правительства – рассмотрение проекта бюджета (Portfolio Budget

Statement – PBSs), и в меньшей степени, годовых отчетов об исполнении

бюджета. Несмотря на существенное ослабление информационного

содержания PBSs в результате введения Структуры Результатов и Выводов,

он остаются основным источником информации Сената о работе

правительства.

Качество сенатского контроля над результатами деятельности

правительства неоднозначно. Некоторые бывшие ведомственные секретари

считали анализ Сенатом результатов реализации программ поверхностным.

Другие утверждали, что Комитеты Сената активно используют информацию

из анализа проекта бюджета и годовых отчетов.

Третий период функционирования системы оценки

государственных программ: 1996-2007 гг.

Одной из особенностей этого периода были публичные высказывания

высших должностных лиц по поводу ухудшения предоставления

общественных услуг с середины 1990-х годов и о нехватке фактических

данных для принятия решений правительством.

В этот период все отделы и агентства уделяют больше внимания

стратегическому планированию, а также вопросам исследований и

проведения оценки. Для поддержки этих усилий австралийская комиссия

общественных услуг (APSC) обеспечивает процесс обучения государственных

служащих в Австралийском Национальном университете по темам

стратегической политики, стратегического анализа, реализации и

регулирования государственных политик. Правительство также признало, что

Австралия отстает от других передовых стран в систематической оценке

результатов работы ведомств по реализации государственных программ.

Таким образом, было принято решение рассматривать работу каждого

департамента и агентства, по крайней мере, каждые пять лет.

62

Тем не менее, в данный период организация мониторинга в Австралии

предусматривала предоставление годовых отчетов о предоставлении

государственных услуг. Они касаются таких секторов, как: больницы и первая

помощь; школы и профессиональное образование; полиция, суды и тюрьмы;

общественное жилищное строительство и пр. Доклады содержат

приблизительно 1 600 страниц и 930 показателей. Показатели касаются всех

частей цепочки результатов для каждой службы, в частности, затрагивают:

расходы; укомплектованность персоналом; выводы (включая эффективность)

и результаты.

Система оценки, которая существовала с 1987 до 1997 год, была

довольно успешной. Был достигнут высокий уровень использования оценок;

однако, созданная система оказалась нежизнеспособной из-за излишней

децентрализации, существенных и неблагоприятных факторов риска.

2.4. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в

Испании43

В Испании мониторингу и аудиту государственных программ уделяется

внимание уже несколько десятков лет. Анализируя испанский опыт, важно

принять во внимание два главных исторических события: политические

изменения 1970-х годов и членство Испании в Европейском Экономическом

Сообществе с 1986 года. В 1978 году была принята Конституция, которая

усиливала ответственность в общественном секторе; вхождение Испании в

Европейский союз стало поворотным моментом в выборе подхода к оценке

общественных программ и политик. С конца 80-х годов требования к оценке

государственных программ ужесточились и стали обязательными, особенно в

области социального обеспечения, медицинских программ, и т.д.

Организационная схема стратегического мониторинга и аудита в

Испании представлена на рисунке 6. 43 Текст подготовлен по материалам: Osvaldo Feinstein, Eduardo Zapico-Goni. Evaluation of Government Performance and Public Policies in Spain, No.22, May, 2010.

63

Организация СМА в Испании

Ведомство

Performance Improvement

Officer

мониторинг

Государственная

программа

NGOs

аудит

Законодательная

власть

Исполнительная

власть

Гражданское

общество

Парламент

Суд

Аудиторов

(TCE)

аудит

Испанское Агентство для

Оценки Государственных

политик и Качества Услуг

Spanish Agency for the

Evaluation of Public

Policies and Quality of

Services

(AEVAL)

мониторинг

аудит

Совет

Министров

Общественные

организации

Ведомство

мониторинг

Программы и

проекты

Рисунок 6. Система мониторинга и аудита программ в Испании

В конце 2006 года с целью усовершенствования политики проведения

мониторинга и оценки государственных программ было создано Испанское

агентство по оценке государственных политик и качества услуг (AEVAL)44.

Это основной орган, координирующий проведение стратегического

мониторинга и аудита в Испании.

Кроме того, в процесс оценки и мониторинга государственных

программ в Испании вовлечены:

1. Совет министров,

2. Суд Аудиторов (TCE),

3. Министерство Экономики и Финансов (MEH),

- в т.ч. Управление бюджета (DGP),

- Общий Диспетчер Государственного управления (IGAE),

- главное управление Фондов Европейского Экономического

44www.aeval.es

64

Сообщества (DGFC)

- Институт Финансовых Исследований (IEF),

4. Парламент (Лас Кортес),

5. Региональные правительства (Comunidades Autónomas, или

CCAA)

6. Линейные министерства,

7. Линейные организации оценки,

8. Государственные агентства,

9. Другие общественные юридические лица.

Классификация организаций, занимающихся мониторингом и оценкой

государственных программ в Испании, представлена в таблице 4.

Таблица 4. Производители и пользователи оценок и аудита

эффективности государственных программ

Производители оценок:

(i) Организация общей оценки: AEVAL (ii) Организации оценки программ / секторов экономики: DGPOLDE, ANECA, IEF (iii) Региональные организации оценки: действие на уровне CCAA

(региональные правительства)

Производители исполнительных ревизий:

(i) IGAE (ii) TCE (iii) Региональные органы аудита, работающие на уровне CCAA

Пользователи (потенциальные и фактические) оценок и аудита эффективности:

(i) Парламент (Лас Кортес) / гражданское общество (ii) Совет министров (iii) MEH (iv) Линейные министерства и государственные агентства

65

Опыт Испанского агентства по оценке

Испанское агентство по оценке государственных политик и качества

услуг (AEVAL) было создано в конце 2006 года и начало деятельность в

январе 2007 года. Создание отдельного органа – AEVAL – подчеркивает

важность проведения оценки государственной политики как основы

надлежащего управления и как способ усиления демократического процесса.

Миссия агентства состоит в том, чтобы оценивать государственные

политики и программы, и, с поддержкой управления, увеличить качество

услуг, улучшить использование общественных ресурсов и повысить

ответственность. Таким образом, существует две главных цели, которых

агентство стремится достигнуть:

- лучшее использование общественных ресурсов,

- повышение ответственности государства перед обществом,

включая прозрачность и возможность участия общественности в

определении экономической политики.

Полный список установленных целей AEVAL выглядит следующим

образом:

- повышение качества и культуры оценки в общественном секторе,

- развитие методологии применения качественных показателей и

стандартов для публичных услуг,

- оценка деятельности государственных агентств по улучшению

качества услуг и ежегодная отчетность перед Конгрессом,

- повышение прозрачности воздействия публичных услуг на

общество и ужесточение требований отчетности государственных

служащих перед гражданами,

- поощрение рациональности использования общественных

ресурсов,

- стимулирование экономической производительности и

конкурентоспособности путем снижения уровня

правительственной бюрократии.

66

AEVAL было первой организацией, созданной в соответствии с новым

уставом – государственное агентство с новой структурой, более гибкой и

автономной. AEVAL начал свою деятельность в рамках Министерства

Государственного управления. У AEVAL есть независимый бюджет и

правовой статус. Президент AEVAL назначается на неопределенный период

Советом министров, который также одобряет программу оценки AEVAL.

AEVAL – автономное юридическое лицо в составе Офиса президента, и

возглавляется Первым вице-президентом.

Руководящий орган AEVAL называется Управляющим советом. В его

состав входят представители Министерства экономики и финансов

(Генеральный секретарь Бюджетного управления), Министерства

иностранных дел и канцелярии президента, а так же представители

профсоюзов и признанные эксперты в соответствующих областях политики.

Организационная структура AEVAL представлена на рисунке 7.

Структура агентства содержит три технических департамента, и один

административный департамент. Департамент оценки AEVAL отвечает за

проведение оценки программ и политик, и, в свою очередь, составлен из трех

подразделений, имеющих дело с принципами экономической политики,

социальной политикой, и экологическими политиками.

Есть два главных элемента, управляющих деятельностью AEVAL –

контракт на управление (Contratode Gestión) и Управляющий совет. Контракт

на управление сроком на четыре года содержит цели и ожидаемые

мероприятия с указанием распределения бюджетных ресурсов. На период с

2008 по 2011 годы в контракте на управление указаны в общих чертах четыре

области работы: институционализация агентства, поощрение культуры

оценки, оценка программ и политик, повышение качества управления

общественными организациями.

67

Рисунок 6. Структура Испанского Агентства по оценке государственных

политик и качества услуг (АЕVАL)

Рисунок 7. Структура Испанского Агентства по оценке государственных

политик и качества услуг (АЕVАL)

До сих пор оценки AEVAL фактически не связаны с текущими

решениями по распределению бюджета.

Приоритеты оценки определяются Советом министров с учетом

Национального Плана Реформы (Plan Nacional de Reformas, or PNR). PNR был

ответом Испании на принятие Лиссабонской Стратегии, и был одобрен

Европейским Советом в 2005 году. Представленный Европейской комиссии в

октябре 2005 года, PNR ставит в основу испанской экономической политики

стратегическую цель на 2010 год – полное сближение с Европейским союзом

с точки зрения доходов на душу населения, коэффициентов занятости,

развития науки, технологий и политики знаний. AEVAL, как ожидают,

выполнит независимую оценку PNR, которая будет опубликована и

Управляющий совет

Постоянная

комиссия

Научно-

профес-

сиональная

комиссия

Плановая

комиссия

Институци-

ональные

отношения

Административный

департамент

ПРЕЗИДЕНТ

Отдел социальной

политики

Отдел экономической

политики

Отдел политики в

области

окружающей среды

Департамент оценки

(мониторинга и аудита)

Департамент качества

услуг

68

представлена в Парламент, испанскую Федерацию муниципалитетов и

областей, и другие организации.

Политика и программы, подлежащие мониторингу и оценке, и область

оценок, главным образом определены Управляющим советом AEVAL,

основанным на исполнительном контракте, который подписывается каждый

год с Офисом первого вице-президента, Офисом Президента, и

Министерством экономики и финансов. Конкретные действия в ходе

проведения оценок должны быть скоординированы с соответствующим

министерством или общественным юридическим лицом, относительно

начальных планов работы, периода, процедур, получателей оценки, и т.д.

AEVAL провел девять оценок в 2007 году и шесть в 2008 году.

В своем первом наборе оценок AEVAL использовал различные

методологии и подходы, с учетом особенностей каждой оценки. Для оценок

AEVAL применяет гибкие критерии, принимая во внимание традиционные и

дополняя их критериями, которые соответствуют социо-политической

действительности Испании.

В 2009 году AEVAL издал документ, который служит основой оценки и

определяет принципы для оценки политики и программ. В принципе, AEVAL

охватывает полный стратегический цикл – с момента планирования

(предварительная оценка), реализации программ (предварительная оценка) до

оценки по результатам реализации (последующая оценка). Кроме того,

производятся оценки «микро-качества» (оценка организации), «мезо-

качества» (внешняя оценка качества услуг – включая субъективные и

объективные элементы), и «макро-качества» (оценка государственных

политик сосредотачивается на степени социальной законности общественного

вмешательства и его соответствия принципам эффективного

государственного управления).

Положительным элементом опыта AEVAL, который может быть

полезен для других стран, является комбинация оценки государственных

политик с качественной оценкой государственных услуг.

69

В качестве недостатка испанской системы мониторинга и оценки

государственных программ можно отметить слабое использование

результатов оценки и рекомендаций для принятия решения и стратегического

развития. На сегодняшний день важно разработать формальные и

практические способы связи между оценкой и составлением бюджета.

Важный шаг в этом направлении был сделан благодаря предоставлению

открытого доступа к результатам оценки государственных программ и

политик на сайте AEVAL45. Однако, до настоящего времени были сделаны

лишь незначительные шаги для более активного распространения результатов

оценки среди общественности, таких как использование средств массовой

информации и семинаров, на которых результаты оценки и рекомендации

могли бы быть представлены и обсуждены как со специалистами, так и с

гражданами.

2.5. Обзор международного опыта: выводы

На основании обзора опыта ряда экономически развитых стран-

лидеров в области программно-целевого управления можно сделать

следующие выводы.

1) Построение системы стратегического мониторинга и аудита (СМА)

государственных программ является неотъемлемой частью внедрения

современных методов программно-целевого управления. Несмотря на

значительный накопленный опыт, системы СМА экономически

развитых стран продолжают постоянно развиваться и

совершенствоваться. Решения об организации СМА должны

приниматься одновременно с решениями о внедрении инструментов

программно-целевого бюджетирования (в т.ч. перехода на

программный бюджет).

45www.aeval.es

70

2) Во всех рассмотренных странах существует система СМА

государственных программ как со стороны исполнительной, так и

законодательной ветвей власти. Органы исполнительной власти

осуществляют как текущий мониторинг, так и оценку/аудит программ.

Со стороны законодательной власти стратегический аудит программ

осуществляет, как правило, орган внешнего аудита (приблизительный

аналог Счетной палаты Российской Федерации). При этом орган

внешнего аудита может заниматься как в большей мере традиционным

финансовым аудитом программ (как, например, в Испании), так и

полным стратегическим аудитом программ (как, например, в США).

3) Система СМА государственных программ в органах исполнительной

власти устроена различным образом. В большинстве рассмотренных

стран существует централизованная система оценки и мониторинга

(см. рисунок 8), в которой один из органов исполнительной власти

является центром СМА.

Рисунок 8. Варианты организации системы СМА

К примерам децентрализованной системы СМА можно отнести

Австралию (где после 1996г. вопросами СМА занимаются каждое

федеральное ведомство по отдельности) и ряд стран Латинской Америки (в

Организация СМА

• Австралия (после

1996г.)

• Аргентина

• Чили

• Канада

• Австралия (до

1996г.)

• Великобритания

• США

• ЮАР

• Испания

• Мексика

Децентрализованная

Централизованная –

министерство

финансово-

экономического блока

Централизованная –

межведомственное

агентство

71

которых существуют 2-3 различных центра СМА в структуре

исполнительных органов власти национального уровня). По мнению

экспертов Всемирного Банка, подобные системы не являются эффективными.

Существует два варианта централизованных систем СМА. В первом

варианте ответственным за мониторинг и оценку программ является одно из

ведомств финансово-экономического блока (обычно, министерство

финансов). Во втором варианте функции СМА передаются в отдельное

агентство национального уровня (в ЮАР – специальное министерство),

функционирующее независимо от линейных министерств и подчиняющееся

непосредственно кабинету министров.

Большое значение имеет эффективная организация мониторинга

результативности программ внутри органов исполнительной власти. В этой

связи наибольший интерес вызывает опыт США, создавших в федеральных

ведомствах специальные организационные структуры для мониторинга

достижения целей и задач государственных программ.

Глава 3. Методологические подходы к организации стратегического мониторинга и аудита: разработки

международных организаций

3.1. Методологические подходы к организации стратегического

мониторинга и аудита Всемирного банка

В руководстве «Десять шагов к системе мониторинга и оценки,

ориентированной на результат»46 приводятся основные принципы

организации мониторинга и оценки, ориентированной на результат. Данная

система мониторинга и оценки, как правило, используется в ряде стран для

оценки достижения целей и решения задач при реализации государственных 46Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System. Руководство, подготовленное сотрудниками Всемирного банка JodyZallKusek и RayC.Rist в 2004 году.

72

программ и проектов. Система мониторинга и оценки, ориентированная на

результат, сочетает в себе традиционный подход мониторинга реализации

программ с оценкой результатов и позволяет вносить коррективы в

государственные программы с целью выбора более эффективного способа

достижения поставленных целей.

Основные шаги построения системы мониторинга и оценки,

ориентированной на результат:

1) проведение оценки готовности государства к построению

системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат,

2) согласование результатов контроля и оценки,

3) разработка ключевых показателей для мониторинга результатов,

4) сбор исходных данных по показателям,

5) планирование положительных изменений, установление

реалистичных целевых ориентиров,

6) мониторинг результатов,

7) оценка информации для обоснования принятия,

8) анализ и отчетность по результатам мониторинга и оценки,

9) использование результатов,

10) поддержка системы мониторинга и оценки со стороны

государства.

Итак, рассмотрим указанные шаги подробнее.

Шаг 1

Проведение оценки готовности государства к построению системы

мониторинга и оценки, ориентированной на результат

Прежде всего, необходимо проанализировать организационную и

политические возможности государства отслеживать и оценивать его цели. К

сожалению, этот шаг зачастую пропускается при построении в

развивающихся странах ориентированной на результат системы мониторинга

и оценки.

73

Эксперты выделяют несколько различных моделей построения системы

мониторинга и оценки, однако зачастую упускают сложности и нюансы

конкретной страны, слишком мало внимания уделяется существующим

политическим, организационным и культурным факторам.

Большинство существующих моделей берут свое начало сразу с

построения системы мониторинга и оценки программ и оставляют без

внимания вопросы текущего положения страны в мире, ее возможностей,

потребностей.

Большинство экспертов задаются вопросами: Каковы цели? Каковы

индикаторы оценки? – но не делают попыток разобраться в причинах выбора

таких целей и индикаторов.

Для того, чтобы определить мотивы, побуждающие выбрать

конкретные цели, необходимо провести значительную предварительную

работу перед непосредственным построением системы мониторинга и оценки

государственных программ. Эта предварительная работа направлена на

проведение анализа готовности государства к построению системы

мониторинга и оценки, ориентированной на результат.

Оценка готовности помогает определить положение конкретной страны

по отношению к требованиям построения ориентированной на результат

системы мониторинга и оценки. Оценка готовности состоит из трех основных

частей.

1) Определение стимулов и потребностей в разработке и построении

системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат.

Важно определить существующие побудительные мотивы –

политические, институциональные, личные – перед началом

разработки и построения системы мониторинга и оценки. Можно

выделить пять основных вопросов, определяющих мотивы:

- что является основным мотивом построения системы

мониторинга и оценки – законодательные требования,

потребности граждан, политическая необходимость?

74

- кто инициатор построения системы мониторинга и оценки –

правительство, парламент, гражданское общество и т.д.?

- что является стимулом для инициаторов построения системы

мониторинга и оценки – политическая реформа, политические

директивы, требования международных организаций?

- кто выиграет от построения системы мониторинга и оценки –

политические деятели, администрации, гражданское общество?

- кто не выиграет от построения системы мониторинга и оценки –

политические деятели, администрации, гражданское общество?

Есть ли противодействие построению системы мониторинга и

оценки?

2) Определение ролей, ответственности и существующих структур

для оценки деятельности правительства

Оценка готовности позволит определить роли, ответственности и

существующие структуры, которые должны отслеживать и

оценивать установленные цели:

- каковы роли центральных и линейных министерств в оценки

деятельности?

- какова роль парламента?

- какова роль высшего аудиторского органа?

- делятся ли министерства и агентства информацией друг и

другом?

- какова роль гражданского общества?

- кто предоставляет данные для оценки?

- где в правительстве используются данные?

3) Требования к наращиванию потенциала построения системы

мониторинга и оценки, ориентированной на результат

Оценка готовности также подразумевает обзор текущей

возможности страны отслеживать и оценивать программы, а

именно: технические возможности, существование и достаточное

75

качество баз данных, налоговые ресурсы, институциональный

опыт. Это особенно важная составляющая оценки в

развивающихся странах, поскольку в ходе оценки выявляются все

недоработки и ресурсные нехватки для построения системы

мониторинга и оценки.

Производится оценка по следующим ключевым вопросам:

- каковы навыки правительства в проектном и программном

управлении, проведении анализа данных, проектном и

программном целеполагании, управлении бюджетом, проведении

аудита исполнения?

- доступна ли техническая помощь, увеличение потенциала,

повышение квалификации в области оценки и мониторинга?

Построение системы мониторинга и оценки – важное, сложное и

долгосрочное предприятие. Страна, в которой создается система мониторинга

и оценки, должна обладать хорошей информационной системой для того,

чтобы отслеживать результаты своей деятельности, иметь достаточную

политическую инициативу и организационную структуру.

Шаг 2

Согласование результатов для целей мониторинга и оценки

Согласование результатов для целей мониторинга и оценки

подразумевает определение ключевых требований разработки стратегических

результатов в соответствии со стратегическими приоритетами страны.

Установление целей – составляющая часть деятельности правительства

на всех уровнях. Все правительства имеют свои цели – даже если в стране не

создана система мониторинга и оценки. Если же государство пошло по пути

построения ориентированной на результат системы мониторинга и оценки,

следующим шагом после определения готовности государства будет выбор и

согласование ожидаемых результатов (определяемых исходя из поставленных

целей).

76

Важность полученных результатов

Необходимо подчеркнуть различие между поставленными целями и

полученными результатами. Цели, как правило, долгосрочны. Цели

подразумевают определенные результаты, которые обычно укладываются в

среднесрочные временные рамки (от 5 до 10 лет). Промежуточные цели, как

правило, краткосрочны (от 1 до 3 лет).

Почему же важно определить результаты и недостаточно просто

установить индикаторы достижения целей? Определение результатов важно

потому, что это позволяет увидеть, каким будет успех. Индикаторы же

относительны, они показывают прогресс по отношению к запланированным

задачам.

Выбор ожидаемых результатов для целей мониторинга и оценки

Каковы стратегические приоритеты страны и ожидаемые результаты –

главные вопросы для любого государства, поскольку бюджетные ресурсы

ограничены.

Существует множество вариантов выбора результатов – например,

результаты могут определяться международным экономическим развитием,

национальным планом развития, национальной стратегией сокращения

бедности и т.д.

На уровне государства должны быть установленные национальные,

региональные или отраслевые цели. Политические выборные обещания,

социальные требования граждан могут также определять политику

государства.

Установление и согласование результатов

Важно определить путь движения к цели, причины, побуждающие

двигаться по этому пути и то, как можно определить, что установленная цель

достигнуть. Эти моменты определяются в ходе установления и согласования

ожидаемых результатов. Необходимо определить всех ключевых участников,

вовлеченных в реализацию программы и выделить основные их группы.

Проблемы, стоящие перед страной, должны быть сформулированы в целевые

77

установки по улучшению ситуации (например, повышение качества оказания

медицинской помощи детям).

Ожидаемые результаты должны быть определены четко и достаточно

просто, что позволить разработать удобную систему индикаторов для оценки

и анализа полученных результатов.

Важным этапом также является разработка плана по достижению

установленных результатов.

Шаг 3

Отбор ключевых показателей для целей мониторинга результатов

Отбор показателей развития является одним из ключевых шагов в

построении системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат.

Для определения степени достижения запланированных результатов

необходимо определиться с выбором ключевых показателей. Показатели

результата – не то же самое, что сами запланированные результаты.

Показатели – количественные или качественные переменные, измеряющие

степень достижения поставленных результатов. Показатели результата

помогают ответить на два фундаментальных вопроса: «Как определить успехи

в достижении поставленных целей?» и «Двигаемся ли мы по пути к

достижению желаемых результатов?»

Отбор показателей – основная задача в построении системы

мониторинга и оценки, ориентированной на результат.

Регулярное измерение показателей позволяет определить, являются ли

проекты и программы успешными. С их помощью можно принять решение о

необходимости внесения изменения в соответствующую программу или

проект, исправить выбранный курс, получить ценный опыт в ходе анализа

реализации программы или проекта. В конечном итоге, это увеличивает

вероятность достижения желаемых результатов.

Ожидаемые результаты должны быть переведены на ряд измеримых

показателей работы. Так какие же показатели нужно выбрать? Выбор

78

показателей – сложный процесс. Как минимум, должны быть показатели,

которые непосредственно измеряют желаемый результат. Показатели должны

быть ясными, иметь понятную методику расчета.

При отборе показателей необходимо учитывать экономическую

стоимость расчета показателей. Это означает, что показатели должны быть

установлены с учетом вероятных издержек на сбор и анализ данных.

Необходимо предусмотреть, чтобы показатели все аспекты ожидаемого

результата, однако количество показателей не должно быть слишком

большим.

Показатели должны быть адекватными, они не должны быть слишком

общими, косвенными, поскольку в этом случае мониторинг и оценка

реализации программы становятся слишком усложненными и

проблематичными. Целесообразно устанавливать показатели, которые могут

быть отслежены и проверены.

Основные требования к выбору показателей системы мониторинга и

оценки, ориентированной на результат:

1) показатель должен максимально отражать непосредственный результат,

2) должна быть гарантирована объективность измерения установленного

показателя,

3) расчет показателя должен обеспечивать рентабельный сбор данных,

4) показатель должен чутко реагировать на изменения в достижении

измеряемых результатов, но быть достаточно устойчивым к изменению

прочих факторов,

5) показатель не должен зависеть от результатов расчета прочих

показателей.

Разработка показателей

Важно, чтобы в процессе разработки показателей принимали участие

компетентные и независимые политики и эксперты. Все возможные

перспективы реализации программы должны быть учтены при отборе

индикаторов. Нужно определить показатели, позволяющие использовать их

79

как инструмент управления программой.

При необходимости со временем могут быть разработаны новые

показатели реализации какой-либо действующей программы, некоторые

показатели заменены. Однако перед принятием решения об исключении

показателя необходимо точно определить, достаточно ли полно проверен

данный показатель.

Показатели могут и должны быть использованы для мониторинга и

оценки результатов и обеспечивать непрерывную обратную связь с процессом

целеполагания. Анализ установленных показателей предоставляет

правительству возможность отследить продвижение к поставленным целям,

принять коррекционные меры для лучшего достижения результатов.

Шаг 4

Установление исходных позиций и сбор данных по показателям

После отбора ключевых показателей программы для целей мониторинга

и оценки необходимо установить исходные позиции по отношению к

результату, который должен быть достигнут. Нельзя спроектировать будущую

работу без определения исходного положения вещей. Таким образом, нельзя

обойтись без первого измерения индикаторов, обеспечивающего данные на

начало реализации программы.

Сбор исходных данных должен быть произведен с учетом следующих

вопросов:

1) каковы источники данных?

2) каковы методы сбора данных?

3) кто собирает данные?

4) как часто данные должны собираться?

5) какова стоимость и трудоемкость сбора данных?

6) кто занимается анализом данных?

7) кто готовит отчет о полученных данных?

8) кто будет использовать данные?

80

Каждый показатель представляет собой собственную миниатюру

системы мониторинга и оценки. Важно собрать данные, непосредственно

предназначенные для использования.

Источники данных для расчета показателей могут быть первичными и

вторичными. Первичные данные получают непосредственно от

заинтересованной организации и могут включать среди прочего обзоры,

интервью и прямое наблюдение. Вторичные данные собираются сторонними

организациями. Примеры источников фактических данных могут включать

административные отчеты правительства и неправительственных

организаций, интервью и обзоры различных целевых групп, механическое

измерение, тесты.

Методы сбора данных могут подразумевать:

- беседу с заинтересованными лицами,

- интервью целевых групп,

- анализ обзоров и отчетов чиновников,

- анкетные опросы,

- прямое наблюдение,

- проведение экспериментов.

Нет однозначного критерия выбора конкретного метода сбора данных.

Выбираемый метод будет зависеть от потребностей пользователя

информации, изучаемых данных и т.д.

Шаг 5

Планирование положительных изменений, установление реалистичных

целевых ориентиров

Поскольку большинство результатов являются долгосрочными,

сложными и растянутыми во времени, существует необходимость установить

промежуточные цели, результаты, сроки реализации мероприятий, уровень

распределения ресурсов. Измерение результатов в отношении поставленных

целей может включать в себя как прямые, так и косвенные показатели оценки,

81

а также использование количественных и качественных данных.

Промежуточные цели – временные шаги на пути к ожидаемому

результату и в конечном счете к долговременной цели. Большинство целей

устанавливаются ежегодно, однако некоторые могут быть установлены

ежеквартально. Ряд целей могли бы быть установлены на более длительные

периоды. Однако урегулирование целей на период больше, чем три-четыре

года вперед нежелательно, поскольку существует слишком много

непредсказуемых рисков. Устанавливая цели нужно быть реалистичными.

Поскольку стратегическое развитие государства предусматривает

установление долгосрочных планов, должны быть установлены временные

цели по более коротким промежуткам времени, за которые установленные

промежуточные цели могут быть лучше оценены.

Определение желаемого уровня результатов требует определения

промежуточных целей (рисунок 9).

Рисунок 9. Связь уровня исходных данных и желаемого уровня результатов

Если введен новый показатель, нужно быть осторожным относительно

урегулирования устойчивых целей. Цель не должна быть жестко установлена,

предпочтительнее использовать диапазон возможных значений показателя.

Для систематизации процесса установления целевых ориентиров

целесообразно построить законченную матрицу результатов, показателей,

исходных данных и промежуточных целей программы. Это поможет

определить результаты и планы программы или проекта на основе системы

Действия , направленные на

достижение промежуточных

целей

(желаемый уровень

достижений, который должен

быть достигнут за

определенное время)

Уровень

исходных

данных

Желаемый уровень

достижений

(подразумевает

ограниченный и

ожидаемый предел

достижений)

82

мониторинга и оценки, ориентированной на результат, которая в свою

очередь поможет понять, достигаются ли временные цели на пути к

долгосрочному результату.

Планирование работы является определяющим для этапа оценки

достигнутых результатов.

Шаг 6

Мониторинг результатов

После отбора целей и построения матрицы результатов, показателей,

исходных данных и промежуточных целей наступает этап использования

информации для мониторинга результатов.

Мониторинг результатов подразумевает сбор, анализ и составление

отчетности.

Ключевые типы и уровни мониторинга

Существует два ключевых типа мониторинга: мониторинг выполнения

и мониторинг результатов, причем оба этих типа важны в отслеживании

результатов.

На рисунке 10 показаны ключевые типы и уровни мониторинга,

ориентированного на результат.

Каждая система мониторинга нуждается в четырех основных элементах:

собственность, управление, поддержание, вероятность.

Вопросы управления системой являются критическими для определения

уровня ее устойчивости. Управление и обслуживание системы мониторинга и

оценки требуют создания правильных стимулов и обеспечения достаточных

финансовых, человеческих, технических ресурсов. Хорошее обслуживание

системы мониторинга должно также обеспечивать своевременное внедрение

новых достижений и технологий в области мониторинга и оценки.

Полученные данные должны использоваться для оптимизации проектов

программ и политик.

83

Рисунок 10. Виды мониторинга программ

Ключевые критерии для того, чтобы собирать качественные данные для

мониторинга результатов – надежность, законность и своевременность.

Наконец, в каждой системе мониторинга важно заранее опробовать

инструменты сбора данных и процедуры мониторинга (в т.ч., путем

организации пилотных проектов).

Шаг 7

Оценка информации для поддержания системы управления,

ориентированной на результат

Предыдущие шаги уделяли больше внимания построению элемента

мониторинга в общей системе мониторинга и оценки, ориентированной на

результат. В ходе мониторинга через выбранные показатели можно получить

информацию о происходящих изменениях по ходу реализации программы.

Однако мониторинг без проведения оценки не устанавливает причинно-

следственные связи происходящих изменений, не выявляет сильных и слабых

Цели

Результаты

Деятельность

Выработка

Исходные

данные

Долгосрочные, имеющие широкое

позитивное влияние на общество

Промежуточные эффекты

Произведенные продукты и услуги

Задание по трансформации исходных

данных в полученные результаты

Финансовые, человеческие и

материальные ресурсы

в

ы

п

о

л

н

е

н

и

е

р

е

з

у

л

ь

т

а

т

ы

84

сторон в программе. Следовательно, чтобы ответить на эти и другие

сущностные вопросы необходимо обратиться к оценке информации,

полученной в ходе мониторинга.

Мониторинг и оценка дополняют друг друга. Оценка призвана

определить уместность, эффективность программы, полученные результаты

оценки будут использованы в процессе принятия корректирующих решений

по реализации программы.

Используя оценку, можно ответить на вопросы о качестве управления:

1. Обоснование (оправдание) стратегии.

2. Оценка эффективности в достижении ожидаемых результатов и

эффективности в оптимизации ресурсов, а также оценка

удовлетворенности потребителей.

3. Оценка альтернативных путей развития.

4. Оценка причинно-следственных связей и полученных эффектов.

5. Оценка логики программы (соблюдение последовательности

действий).

6. Оценка процесса (мероприятий) реализации программы.

7. Оценка результатов программы (соотношение достигнутых

результатов с плановыми, установление связи между ресурсами,

мероприятиями, воздействиями и полученными результатами).

8. Оценка соответствующего использования инструментов политики

(были ли соответствующие инструменты отобраны, чтобы

достигнуть целей).

Информация оценки уместна и полезна для государственных

управленцев во всех фазах управления программами и проектами.

Есть ряд проблемных моментов, выявляемых в ходе оценки:

- Расхождение между запланированными и фактическими значениями

показателей оценки.

В случае значительных расхождений необходимо провести оценку

последствий для программы или проекта, оценить причины расхождения и

85

принять решение: необходимы ли изменения в стратегию (либо новые

стратегии).

- Противоречивые данные о полученных результатах.

Информация оценки помогает прояснить ситуацию, когда сходные данные

о программах или проектах сообщают о различных результатах.

Для ответа на различные виды вопросов могут использоваться семь

основных типов оценки:

1) оценка логической цепочки реализации программы,

2) оценка до реализации программы,

3) оценка хода процесса реализации,

4) быстрая оценка результатов,

5) изучение сильных и слабых сторон реализации программы,

6) оценка воздействий,

7) окончательная оценка.

Важным критерием проведения оценки является ее качество.

Неаккуратно, ошибочно проведенная оценка не имеет никакой пользы, и

наоборот, может ухудшить ситуацию.

Для качественной оценки государственных программ характерны:

- Беспристрастность (информация должна быть свободна от

политических влияний и получена без искажения).

- Полезность (оценка информации должна производиться

адекватно, вовремя и в понятной форме).

- Техническая адекватность (информация должна удовлетворять

определенным техническим стандартам – должны быть

соблюдены корректные процедуры расчетов, формулировки анкет

и т.д.).

- Вовлечение заинтересованных участников (в целях повышения

доверия к информации, полученной в ходе оценки).

- Обратная связь и распространение (информация должна быть

открыта).

86

- Адекватность потраченным на нее средствам (расходы на

проведение оценки должны позволять получить требуемую

информацию, но не превышать необходимый уровень).

Шаг 8

Анализ и отчетность по результатам мониторинга и оценки

Анализ и отчетность по результатам мониторинга и оценки могут

играть много различных ролей, например:

- демонстрировать исполнение политических обещаний,

- вовлекать заинтересованных лиц в реализацию программы,

- исследовать недостатки и риски реализации программы,

- получить поддержку, продемонстрировав результаты программы.

Таким образом, отчеты с оценкой результатов реализации программ

могут быть использованы для различных целей. Однако основной задачей

является информирование заинтересованных лиц и общественности о данных

и выводах по результатам анализа и интерпретации информации.

При подготовке отчета о результатах оценки необходимо учитывать

особенности целевой аудитории (интересы, ожидания и предпочтения).

Данные должны быть представлены в короткой и удобной для понимания

форме и соответствовать потребностям целевой аудитории. В случае наличия

нескольких целевых групп аудитории данные должны быть представлены

отдельно для каждой группы. Также может быть многократное использование

полученных данных для различных целей.

Очень важно сравнивать полученные результаты оценки в течение

достаточно долгого периода времени. Данные за отдельный квартал или год

сами по себе без их рассмотрения в динамике не имеют особого смысла. Для

того, чтобы определить тенденции, необходимо сравнивать фактическую

информацию с исходными данными.

Данные в отчетах должны быть представлены в четкой и понятной

форме. Можно говорить о четырех составляющих отчетности: письменные

87

конспекты, исполнительные конспекты, устные представления и визуальные

представления.

В ходе оценки программ могут быть выявлены не только

положительные достижения, но и сложные проблемы. В этих случаях отчет

будет отражать негативные результаты. Хорошая система управления должна

служить в качестве предупреждения на ранних стадиях проявления

негативных тенденций. Отчеты о реализации должны включать объяснения

(при возможности) причин неудач и предлагать возможные пути

корректирующих мероприятий.

Шаг 9

Использование результатов

Использование полученных результатов – основная цель построения

системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат. Основной

смысл этой системы – не просто постоянно собирать информацию,

основанную на получаемых результатах, но также представить эту

информацию заинтересованным лицам с тем, чтобы сохранялась обратная

связь. Именно обратная связь может помочь улучшить уровень управления.

Можно выделить несколько способов использования результатов:

1) доказательство выполнения взятых обязательств перед

общественностью,

2) помощь в формулировании и обосновании требований бюджета,

3) помощь в принятии решения о распределении ресурсов,

4) поощрение персонала в целях продолжения успешной реализации

программы,

5) стимулирование повышения эффективности оказания услуги,

6) поддержка стратегических планов (обеспечение информацией для

обоснования и дальнейшего отслеживания реализации),

7) обеспечение данных для специальных, всесторонних оценок программы.

Дополнительными выгодами от использования результатов являются:

88

получение ответной реакции, получение нового опыта и знаний. Хорошая

система мониторинга и оценки использует полученную информацию для

преодоления негативных тенденций и недопущения подобных ситуаций в

будущем.

Использование информации о полученных результатах может

происходить как в активной, так и в пассивной форме. Более активные меры

включают формальные обзоры (регулярно намечаемые встречи, на которых и

происходит оценка программ), награды (общественное вознаграждение) и т.д.

Пассивные подход включают заключение контрактов (формальные

соглашения между менеджерами и штатом), общественное одобрение или

порицание, применение денежно-кредитных стимулов.

Шаг 10

Поддержка системы мониторинга и оценки со стороны государства

В целях обеспечения долговечности и полезности для страны система

мониторинга и контроля, ориентированная на результат, должна быть

поддержана со стороны государства. Данный шаг является заключительным в

представленной модели.

Система мониторинга и оценки должна рассматриваться государством

как долгосрочно действующая система.

Основными компонентами поддержки системы мониторинга и оценки,

ориентированной на результат, являются:

- постоянный спрос на функционирование системы мониторинга и

оценки;

- четко определенные роли и обязанности вовлеченных структур,

- достоверная и надежная информация,

- ответственность и подотчетность,

- способность управлять системой мониторинга и оценки,

- стимулы.

Государство может столкнуться с рядом проблем в оказании поддержки

89

системе мониторинга и оценке государственных программ. Для поддержки

функционирования системы необходимо периодически проводить подготовку

персонала, учитывать изменения в законодательстве, справляться с

периодически возникающим страхом и противодействием менеджеров

программ, поддерживать эффективный набор показателей и т.д.

Приведенные «шаги» не подразумевают, что должна непременно

соблюдаться жесткая последовательность, допускается одновременная

реализация сразу нескольких «шагов». Есть ряд областей, где существует

необходимость для параллельной деятельности, которая может быть разбита

на этапы с течением времени.

Страны с развивающейся экономикой, с нестабильной экономической

ситуацией могут столкнуться с трудностями по реализации «десяти шагов»

построения системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат.

Эти сложности могут быть связаны со слабым государственным органом,

проводящим оценку стратегических документов и отсутствием опыта в

области планирования и анализа. Создание четко функционирующей

системы мониторинга и оценки требует времени, ресурсов, стабильности

политической ситуации.

3.2. Методологические подходы к организации стратегического

мониторинга и аудита ИНТОСАИ

Стандарты и руководящие принципы проведения аудита

эффективности базируются на стандартах аудита международной

организации ИНТОСАИ47. Согласно Стандартам аудита, принятым

ИНТОСАИ48, государственный аудит включает в себя аудит правильности и

аудит эффективности. Аудит правильности включает в себя традиционный

финансовый аудит, а также аудит систем внутреннего контроля и аудит

47http://www.intosai.org 48International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) – Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)

90

честности и правильности административных решений, принимаемых в

проверяемой организации или программе. Согласно Стандартам аудита

ИНТОСАИ, аудит эффективности включает49:

- аудит экономичности административной деятельности на ее

соответствие правильным административным принципам и

практикам в управленческой политике;

- аудит эффективности использования человеческих, финансовых

и иных ресурсов, включая проверку информационных систем,

систем показателей измерения деятельности и мониторинга, а

также процедур, которым следуют проверяемые программы и

организации для устранения обнаруженных этими системами

недостатков;

- аудит результативности деятельности в части достижения

проверяемой организацией или программой своих целей, а также

аудит влияния, то есть сравнение фактического влияния

деятельности с запланированным.

Таким образом, программный аудит представляет собой проверку

деятельности программы на предмет ее соответствия формальным

требованиям к экономичности, эффективности и результативности50.

Экономичность обозначает сокращение ресурсных расходов при

сохранении надлежащего качества. Аудит экономичности отвечает на такие

вопросы как:

- Используются ли человеческие, финансовые или материальные

ресурсы экономно?

- Являются ли выбранные методы деятельности и необходимое

оборудование наиболее экономичными вариантами

использования общественных ресурсов?

49Implementation Guidelines for Performance Auditing (INTOSAI), 2004 50The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, 1977.

91

- Проводится ли управленческая деятельность в соответствии с

существующими административными процедурами и

надлежащими правилами менеджмента?

Даже когда экономическая концепция хорошо определена, аудит

экономичности не так легко провести.

Основной смысл эффективности – получение наибольшей отдачи от

имеющихся ресурсов. Эффективность напрямую связана с экономичностью.

Основной вопрос в данном случае – используются ли вовлеченные ресурсы

наиболее оптимально и можно ли те же или подобные качественные

результаты получить с меньшим количеством ресурсов. Вопрос

эффективности затрагивает связь между количеством и качеством

предоставляемых услуг и стоимостью затраченных ресурсов.

Аудит эффективности включает такие аспекты, как:

- эффективность использования человеческих, финансовых и

других ресурсов,

- эффективность управления регулирования, организации,

мониторинга и оценки государственных программ,

- соответствие проводимой государственной программы

поставленным целям и требованиям,

- возможности достижения целей государственных программ

наименее затратными способами.

Результативность – достижение поставленных целей и задач.

Результативность касается, прежде всего, связи между целями-задачами,

результатами и предпринятыми усилиями. Будут ли поставленные целее

достигнуты посредством затраченных ресурсов и предпринятых действий?

Приведут ли запланированные мероприятия к ожидаемым результатам

проводимой программы, а не к каким-либо другим последствиям?

Вопрос, касающийся оценки результативности, состоит из двух частей:

- во-первых, достигнуты ли поставленные цели,

92

- во-вторых, соответствуют ли полученные результаты

проводимой политике.

Для того, чтобы оценить степень достижения целей, необходимо

разработать формализованный вариант проведения оценки. Цели

государственных программ зачастую абстракты, и оценить их сложно.

Необходимо проводить оценку до проведения мероприятий программы и

после проведения программы.

Отдельным аспектом проведения стратегического аудита является

оценка побочных эффектов проводимых программ. Изучение побочных

эффектов очень затруднено, поскольку они могут быть различны и не

ограничены поставленными в программе целями. Одним из возможных путей

оценки побочных эффектов является фокусировка на тех эффектах, которые

необходимо избежать (например, нежелательное влияние проводимой

экономической политики на окружающую среду).

В целях проведения аудита результативности целесообразно получить

ответы на следующие вопросы:

- Эффективно ли подготовлены и разработаны государственные

программы, понятны ли и непротиворечивы ли они?

- Соответствует ли поставленным в программах целям и задачам

правовое, финансовое, ресурсное обеспечение?

- Насколько эффективно проработаны организационная структура,

процесс принятия решений и система управления программой?

- Соответствует ли качество оказываемых общественных услуг

ожиданиям потребителей и поставленным целям?

- Насколько адекватны и результативны системы оценки,

мониторинга эффективности программы и отчетности?

- Наблюдаются ли прямые или косвенные воздействия

(социальные, экономические, природные) в результате

реализации программы?

93

- Определить факторы, которые позволяют реализовать программу

и достичь поставленных целей.

- Определить возможные альтернативные подходы к наилучшему

достижению целей и минимизировать факторы, которые могут

понизить результативность проводимой программы.

Стратегический аудит должен оценить, насколько хорошо работают

стратегические документы страны. Стратегический аудит программ –

наиболее дискуссионный вопрос среди высших органов финансового

контроля.

Все государственные программы и проекты могут, по крайней мере, в

теории, быть проанализированы на предмет возможного использования

формулы, определяющей, как продвинуться к поставленной цели и достичь

определенные значения показателей.

При проведении стратегического аудита основными вопросами

являются:

1) Является ли проводимая работа правильной?

2) Проводится ли работа в правильном направлении?

Первый вопрос касается, прежде всего, правильности выполнения

принимаемых решений. В данном случае необходимо оценить, приведут ли

принимаемые меры к достижению поставленных целей, насколько

исполнитель четко соблюдает предписанные правила и требования.

Второй вопрос оценивает, какие меры принимаются для достижения

установленных целей.

При ИНТОСАИ создана специальная рабочая группа по оценке

программ. Основным смыслом оценки программ является анализ связи

между целями, затраченными ресурсами и полученными результатами

программ. При этом в дополнение к этому оценка программ может

подразумевать оценку соответствия целей программы проводимой

государственной политике. Данный вопрос является наиболее спорным среди

высших органов финансового контроля. В ряде стран высшие органы

94

финансового контроля имеют полномочия оценивать результативность

проводимой государственной политики, в других странах – высшие органы

финансового контроля не могут проводить аудит государственных программ.

В соответствии с мнением Рабочей группы ИНТОСАИ по оценке

программ, аудит и оценка могут быть разделены на семь категорий51:

1) аудит правильности: соблюдаются ли установленные нормы аудита?

2) аудит экономичности: выбран ли наиболее экономичный способ

использования ресурсов?

3) аудит эффективности: соизмеримы ли полученные результаты с

затраченными ресурсами?

4) аудит результативности: соответствуют ли полученные результаты

проводимой политике?

5) оценка соответствия проводимой политике: соответствуют ли

проводимые мероприятия поставленным целям?

6) оценка воздействия программы: каковы экономическое и социальное

воздействия проводимой программы?

7) оценка результативности проводимой программы и анализ

причинно-следственных связей: получены ли результаты благодаря

реализации программы или по другим причинам?

Проведение аудита эффективности включает несколько шагов.

Обобщая можно сказать, что он включает процесс планирования, процесс

реализации и процесс оформления.

Процесс планирования зачастую подразделяют на несколько

различных стадий. Первая стадия – стратегическое планирование (на данной

стадии происходит анализ потенциальных схем и направлений). Когда

направления проведения аудита уже выбраны, проводится предварительная

оценка, составляется план проведения аудита.

Стратегическое планирование может быть осуществлено посредством

следующих шагов:

51INTOSAI Working Group on Program Evaluation (1995)

95

1. Определение потенциальных сфер аудита.

2. Установление критериев отбора для определения выбора сфер аудита

(увеличение добавленной стоимости в какой-либо сфере, важность решаемых

проблем, существующие риски и неопределенности и т.д.).

К факторам повышенного риска относятся:

- вовлечение значительных бюджетных сумм, либо значительные

изменения вовлеченных сумм,

- области, традиционно подверженные риску (юриспруденция,

технология, здравоохранение, охрана окружающей среды),

- проведение новых либо срочных мероприятий или изменений

условий реализации программы,

- запутанность структуры управления, которая может повлечь

сложность в распределении полномочий и сфер ответственности,

- недостаток независимой, достоверной и своевременной

информации по оценке эффективности и результативности

государственных программ.

Стратегическое планирование проведения аудита может быть

полезным инструментом в установлении приоритетов и выбора

потенциальных сфер для проведения оценки. Стратегическое планирование

может служить в качестве механизма отбора будущей схемы проведения

аудита, как основа для более детального планирования. Оно может также

служить инструментом для принятия стратегических решений по

дальнейшему проведению аудита.

Наиболее важные шаги в разработке плана аудита:

- определение специфических вопросов, которые должны быть

изучены в связи с проведением аудита данной сферы,

определение целей аудита,

- разработка масштабов и формата проведения аудита,

- определение сроков, ресурсов и качественных характеристик

проведения аудита.

96

Реализация аудита эффективности может быть рассмотрена как

аналитический и как коммуникационный процесс. Аналитический процесс

включает в себя сбор данных, их трактовку и анализ. Коммуникационный

процесс начинается с момента представления аудитора проверяемому и

продолжается в течение всего периода осуществления аудита по мере сбора

данных, решения спорных вопросов и обсуждения окончательного отчета.

Процесс анализа данных и выработки рекомендаций представлен на

рисунке 1152.

Критерии аудита (как должно быть - план)

Данные аудита (как есть- факт)

Получение данных аудита (фактические данные сравниваются с

плановыми)

Определение причин и эффектов результатов аудита

Разработка аудиторский заключений и рекомендаций

Оценка возможного воздействия реализации рекомендаций

Рисунок 11. Анализ данных и выработка рекомендаций в методологии ИНТОСАИ

Подготовка результатов проведения аудита в виде письменного отчета

является заключительным этапом проведения аудита.

Аудиторский отчет должны быть достоверным и содержать цели,

объем аудита, применяемую методологию и используемые источники, а

также включать аудиторские заключения и рекомендации. Любые

52Implementation Guidelines for Performance Auditing (INTOSAI), 2004

97

ограничения проведения аудиторской оценки, а также причины их

повлекшие должны быть описаны в отчете. Отчет должен быть полным и

содержать всю информацию, удовлетворяющую целям аудита, которая

позволяет корректно трактовать материалы отчета.

Требование точности и аккуратности подразумевает, что вся

информация отчета достоверна. Требование объективности подтверждается

соблюдением баланса содержания и логичной структуры отчета.

Практика проведения стратегического аудита рекомендуется

международными стандартами и распространяется международными

организациями высших органов финансового контроля по всему миру

(ИНТОСАИ) и более активно по регионам (АЗОСАИ или ЕВРОСАИ).

Глава 4. Предложения по организации стратегического

мониторинга и аудита государственных программ в Российской

Федерации

Анализ мирового опыта в области программно-целевого управления

показывает возможность реализации в России нескольких основных

вариантов организации процесса стратегического мониторинга и аудита

(СМА) государственных программ.

1. Децентрализованная модель организации СМА.

Основные процедуры СМА проводятся непосредственно отраслевыми

ведомствами (субъектами бюджетного планирования). Единая методология

СМА отсутствует.

Данный вариант не представляется оптимальным по многим причинам.

Отсутствие единой методологии и стандартных процедур СМА не позволяет

проводить сравнение и рейтингование государственных программ.

Существует ярко выраженный конфликт между интересами ведомств как

98

ответственных исполнителей государственных программ и ведомств как

органов СМА. Одним из последствий децентрализованной системы СМА

может быть усиление коррупционных рисков. Следует отметить, что

международные эксперты, оценивавшие опыт СМА стран, использовавших

децентрализованную систему (Австралия после 1996 г., ряд стран Латинской

Америки), призвали к большей централизации функций СМА.

2. Функции текущего мониторинга государственных программ

сосредотачиваются в одном или нескольких органах

исполнительной власти, а функции стратегического мониторинга

и аудита – в Счетной палате Российской Федерации.

Развитие аудита общественного сектора в Российской Федерации

безусловно должно охватывать вопросы стратегического аудита. Как

указывалось в материалах Счетной палаты Российской Федерации и

выступлениях ее руководителей, аудит государственных программ является

одним из приоритетных направлений развития Счетной Палаты. Для

дальнейшего развития стратегического аудита государственных программ

Счетной палатой требуется дополнение ряда нормативно-правовых актов,

указанных в главе 5 данного Отчета. В то же время, представляется, что

стратегический аудит программ (в определении, указанном во Введении к

данному Отчету) необходимо проводить также в органах исполнительной

власти. Функция стратегического аудита является неотъемлемой частью

цикла стратегического планирования и позволяет создать механизм обратной

связи между стратегией и инструментами ее реализации.

3. Функции внутреннего СМА сосредотачиваются в одном из

министерств финансово-экономического блока.

Данный вариант СМА наиболее близок к складывающемуся на

сегодняшний день в РФ, где функции внутреннего СМА исполняются

99

преимущественно Министерством экономического развития Российской

Федерации.

У данного варианта организации СМА есть существенные

преимущества. Он позволяет создать единую систему СМА в органах

исполнительной власти с относительно небольшими затратами, т.к.

позволяет опереться на существующие организационные структуры,

ведомственную экспертизу и ресурсы.

В тоже время, у такого варианта организации СМА имеется ряд

недостатков. К их числу относятся:

a) конфликт между миссиями ведомства и органа СМА;

b) конфликт интересов ведомства как исполнителя

государственных программ и проектов, и как органа СМА;

c) конфликт между целями и задачами СМА и другими

целями и задачами ведомства;

d) создание потенциала для межведомственных

конфликтов с другими ведомствами финансово-

экономического блока и линейными министерствами.

4. Внутренним стратегическим мониторингом и аудитом

государственных программ и проектов занимается независимый

орган при Правительстве Российской Федерации.

Анализ международного опыта продемонстрировал, что в настоящее

время наиболее популярной в развитых экономических странах моделью

организации СМА становится создание независимого органа исполнительной

власти, подотчетного непосредственно правительству. Этот орган может

существовать в виде службы при аппарате главы исполнительной власти

(США), агентства при совете министров (Испания), отдельного министерства

(Южная Африка) и т.д. К преимуществам создания отдельного органа

исполнительной власти, занимающегося вопросами СМА, можно отнести:

100

− повышение значимости функции СМА в процессе государственного

управления;

− независимость органа СМА от всех ответственных исполнителей

государственных программ, включая ведомства финансово-

экономического блока;

− возможности межведомственной координации действий по СМА;

− большие возможности по созданию кадрового и организационного

потенциала специализированной экспертизы по СМА.

Следует отметить, что создание независимого органа СМА в структуре

органов исполнительной власти также сопряжено с определенными

проблемами и издержками. К их числу можно отнести:

− Финансовые издержки, связанные с созданием дополнительного органа

исполнительной власти;

− Усложнение организационной структуры органов исполнительной

власти;

− Частичное дублирование функций органа СМА и функций ведомств

финансово – экономического блока (Министерства экономического

развития, Министерства финансов).

Несмотря на указанные издержки, на основе анализа международного

опыта и существующих проблем, связанных в организацией СМА в России,

можно предположить, что данная модель организации внутреннего СМА

может быть рекомендована к внедрению в Российской Федерации.

В рамках данной модели предлагается создание специализированного

органа (федеральной службы) по мониторингу и аудиту государственных

программ и проектов. Схематически данная модель представлена на рисунке

12. Более подробно возможный процесс организации такой службы и

связанные с ним изменения нормативных правовых актов раскрыты в главе 5

данного доклада.

101

Рисунок 12. Предлагаемая схема организации стратегического аудита и

мониторинга государственных программ и проектов в Российской Федерации

Создание специализированной службы по внутреннему СМА является

достаточно сложным процессом. Представляется, что на первоначальном

этапе внедрения данной модели организации СМА функции

специализированного органа СМА может играть ныне существующая

Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности

федеральных и региональных органов исполнительной власти.

В процедурном аспекте создание подразделения при Правительстве

Российской Федерации для осуществления внутреннего стратегического

мониторинга и аудита государственных программ и проектов может

осуществляться на основе методологии, предложенной Всемирным банком и

описанной в главе 3 настоящего доклада («Десять шагов к системе

мониторинга и оценки, ориентированной на результат»).

102

Содержание методики внутренней стратегической оценки

государственных программ и проектов целесообразно построить по

аналогии с системой PART, соответственно адаптировав ее под состав

российских программ и проектов. Показатели такой системы оценки во

многом будут определять и систему внутреннего стратегического

мониторинга. Несмотря на тот факт, что в США данная система больше не

используется, формируемым российским государственным программам

будет полезно восстанавливать культуру программно-целевого управления

в условиях жесткого отслеживания рейтинга программ.

Работы по внутреннему стратегическому мониторингу

государственных программ и проектов было бы эффективно разворачивать

на базе имеющегося опыта мониторинга проектов по реализации Основных

направлений деятельности Правительства Российской Федерации.

Создание эффективно действующей системы СМА государственных

программ в органах исполнительной власти невозможно без создания

эффективной системы стратегического мониторинга программ внутри

субъектов бюджетного планирования (СБП) – ответственных исполнителей

государственных программ. В целях создания такой системы, целесообразно

создание системы внутриведомственной системы мониторинга

результативности СБП. Предлагается ввести должность заместителя

руководителя СБП, ответственного за мониторинг результативности

деятельности СБП и реализацию государственных программ.

Непосредственно мониторинг и контроль результативности должен

осуществляться специальным структурным подразделением СБП уровня

департамента, подчиняющегося заместителю руководителя СБП,

ответственного за мониторинг.

Данные внутреннего стратегического мониторинга специализированных

подразделений в СБП и подразделения при Правительстве Российской

Федерации будут служить одним из основных источников информации для

проведения внешнего стратегического мониторинга. Аудиторы Счетной

103

палаты Российской Федерации будут использовать и иные источники

информации, характеризующие динамику внешней среды или детали

реализации самих государственных программ и проектов.

Процедура проведения процедур внешнего стратегического аудита

должна строиться в соответствии с международными стандартами такой

деятельности, описанными в главе 3. Счетная палата Российской Федерации

уже несколько лет занимается формированием соответствующей

нормативно-методической базы.

Наконец, важным и обязательным элементом системы СМА

государственных программ должно стать участие в процессе СМА внешних

экспертов. В этой связи предлагается активное привлечение

негосударственных организаций к процессу организации и осуществления

СМА.

Глава 5. Предложения по созданию и дополнению нормативных правовых актов для совершенствования системы

стратегического мониторинга и аудита государственных программ

Для реализации на практике, предложенной в рамках настоящего

доклада схемы стратегического мониторинга и аудита, необходимо создание

надлежащих правовых и методологических основ.

Оптимальным, с точки зрения полноты правового регулирования

рассматриваемой сферы, представляется разработка и принятие следующих

нормативных правовых актов.

Прежде всего, необходимо разработать и принять законодательный акт,

устанавливающий основополагающие принципы построения и

функционирования системы государственного стратегического управления в

целом, и системы стратегического мониторинга и аудита в частности.

Наличие такого законодательного акта, регламентирующего организацию и

104

основные принципы государственного прогнозирования и социально-

экономического развития Российской Федерации, порядок осуществления

процедур государственного стратегического планирования, полномочия

участников процесса государственного стратегического планирования,

позволит осуществлять системное и согласованное внедрение элементов

стратегического управления (включая стратегический мониторинг и аудит)

на практике.

Первые попытки по легализации и регулированию программно-целевого

управления социально-экономическим развитием Российской Федерации

были предприняты в Федеральном законе от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О

государственном прогнозировании и программах социально-экономического

развития Российской Федерации» (далее – Закон № 115-ФЗ).

Закон № 115-ФЗ определяет цели, содержание и общий порядок

разработки государственных прогнозов, концепций и программ социально-

экономического развития Российской Федерации. В рассматриваемом законе

речь идет о различных по назначению и содержанию документах, имеющих

различное правовое оформление и по-разному влияющих на последующее

управление общественными финансами. Каких-либо норм,

регламентирующих процедуру мониторинга реализации вышеуказанных

документов, в Законе №115-ФЗ не содержится.

Нормы указанного закона последний раз подвергались корректировке в

1999 году и в настоящее время по целому ряду позиций противоречат иным

более поздним действующим актам. Кроме того, весьма трудно сказать, в

какой именно степени положения Закона №115-ФЗ реализуются

исполнительной властью современной России в настоящее время.

Так, согласно ст. 3 Закона № 115-ФЗ долгосрочный прогноз

разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период, а в соответствии со

ст. 173 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) – на

период не менее трех лет. Статья 192 БК РФ в отличие от Закона № 115-ФЗ

105

не требует представления в Государственную думу Федерального собрания

Российской Федерации с проектом бюджета федеральных целевых программ.

В преамбуле разработанного Минэкономразвития Российской

Федерации Прогноза социально-экономического развития Российской

Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, говорится, что

данный документ подготовлен на основе Основных направлений

деятельности Правительства Российской Федерации и Концепции

долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации

на период до 2020 года, тогда как, следуя нормам Закона № 115-ФЗ, именно

Прогноз должен быть ориентиром для указанных программных документов.

Постановлением от 02.08.2010 г. № 588 Правительство Российской

Федерации утвердило Порядок разработки, реализации и оценки

эффективности государственных программ Российской Федерации (далее -

Постановление № 588), которое формально и по содержанию никак не

связано с Законом № 115-ФЗ.

Формальное несоответствие норм Закона № 115-ФЗ и современного

подзаконного регулирования вопросов применения программных

документов, а также очевидная бессистемность существующей практики

программирования государственной стратегической политики делают

объективно необходимым принятие нового федерального закона о

стратегическом управлении в целом, и государственных программах

социально-экономической направленности в частности.

Минэкономразвития России еще в 2008 году предпринимались попытки

по разработке проекта федерального закона о стратегическом планировании

в Российской Федерации. В настоящее время одна из версий указанного

законопроекта размещена на официальном сайте Минэкономразвития

России53. С 2008 года положения законопроекта претерпели массу

трансформаций, однако сроки его принятия пока неизвестны.

53 http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depstrategy/doc20111121_005

106

Исходя из положений указанного законопроекта, государственное

стратегическое планирование включает в себя такие сферы деятельности

органов государственной власти и иных участников процесса

государственного стратегического планирования, как:

− прогнозирование социально-экономического развития;

− программно-целевое планирование;

− стратегический контроль.

При этом стратегический контроль представляет собой деятельность по

мониторингу социально-экономического развития и оценке в соответствии с

принципами системы государственного стратегического планирования

процесса государственного прогнозирования и программно-целевого

планирования, документов государственного стратегического планирования,

а также реализации решений, принятых в процессе государственного

стратегического планирования.

Необходимость принятия такого законодательного акта очевидна. При

этом для реализации предлагаемой в рамках настоящего доклада схемы

стратегического мониторинга и аудита в нормах данного закона

принципиально важно закрепить:

− четкие определения терминов «стратегический мониторинг»,

«стратегический контроль», «стратегический аудит»;

− предлагаемое соотношение этих терминов по схеме: стратегический

контроль включает в себя стратегический мониторинг и

стратегический аудит, с разделением их на внешние и внутренние

стратегический контроль, мониторинг и аудит;

− определение функционала процессов стратегического мониторинга и

стратегического аудита (в частности предусмотреть ежегодную

обязательную оценку всех реализуемых государственных программ

Российской Федерации по единой методике, аналогичной системе

PART);

107

− определение процесса формирования системы процедур внутреннего

стратегического мониторинга и аудита на основе рекомендаций

Всемирного банка («Десять шагов к системе мониторинга и оценки,

ориентированной на результат»);

− полномочия органов государственной власти по осуществлению такого

мониторинга и аудита;

− общие процедурные вопросы проведения мониторинга и аудита;

− направления использования информации, полученной в ходе

мониторинга и аудита.

В предлагаемой в рамках настоящего доклада схеме, полномочия по

проведению стратегического аудита, в том числе, предлагается возложить на

Счетную палату Российской Федерации. В этой связи, представляется

необходимым корректировка норм Федерального закона от 11.01.1995 г. № 4-

ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Федеральный закон

№ 4-ФЗ), который в настоящее время устанавливает правовые основы для

решения задач, стоящих перед данным независимым органом публичного

финансового контроля и прямо указанным в ст. 2 вышеуказанного закона.

Термин «аудит» в настоящее время в принципе не используется в

Федеральном законе № 4-ФЗ. Традиционно в российском законодательстве

термин «аудит» применяется в связи с корпоративными финансами.

В современных условиях имеются объективные предпосылки для

внедрения нового вида государственного контроля – стратегического аудита,

что, в том числе, потребует изменения положений Федерального закона № 4-

ФЗ.

Переход бюджетного процесса на принципы результативности

использования бюджетных средств требует создания механизмов

государственного финансового контроля, позволяющих определять степень

достижения запланированных в стратегических документах (прежде всего, в

КДР) целей, задач и социально-экономических результатов. Такие

механизмы содержат, в том числе, и аудит эффективности использования

108

бюджетных средств, широко применяемый в государственном финансовом

контроле зарубежных стран.

В Федеральном законе № 4-ФЗ необходимо четко определить понятие

«стратегического аудита» и закрепить исчерпывающий перечень полномочий

Счетной палаты Российской Федерации в указанной сфере. Кроме того, главу

3 указанного закона необходимо дополнить новой статьей, устанавливающей

цели и задачи стратегического аудита, а также основные принципы его

осуществления.

В этих же целях, целесообразно дополнить раздел 5 Регламента Счетной

палаты, утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты

Российской Федерации от 04.04.2003 г. № 8, новой статьей, закрепляющей

детали процедуры проведения стратегического аудита.

Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от

02.04.2010 г. № 15К (717)) был утвержден Стандарт финансового контроля

СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия»,

устанавливающий общие правила, требования и процедуры осуществления

контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации.

Закрепление за Счетной палатой Российской Федерации новых полномочий

по стратегическому аудиту потребует внесения изменений в указанный

Стандарт или разработки и принятия нового отдельного стандарта по аудиту.

Задачами такого стандарта могут стать:

− определение содержания и порядка организации внешнего

стратегического аудита;

− определение общих правил и процедур проведения этапов

стратегического аудита.

Одну из ключевых ролей в процессе осуществления внутреннего

стратегического мониторинга и аудита должен выполнять специальный

орган, на который целесообразно возложить следующие полномочия:

− разработка методологии мониторинга и актуализации долгосрочных

стратегий развития;

109

− мониторинг реализации долгосрочных стратегий развития (в т.ч. КДР);

− мониторинг и анализ внешней среды реализации долгосрочных

стратегий развития;

− методологическое обеспечение разработки государственных программ;

− координация разработки государственных программ, включая

мониторинг и анализ внешней среды реализации государственных

программ;

− экспертиза проектов государственных программ, включая оценку

рисков;

− увязка государственных программ с долгосрочными программами

развития (в т.ч. КДР);

− экспертно-аналитическая поддержка ответственных исполнителей

государственных программ и федеральных органов исполнительной

власти;

− стратегический мониторинг и оценка реализации государственных

программ;

− распространение лучшего российского и зарубежного опыта

программно-целевого бюджетирования и бюджетирования,

ориентированного на результат;

− взаимодействие с институтами гражданского общества с целью

повышения информационной прозрачности государственного

стратегического планирования и управления;

− содействие развитию негосударственных институтов экспертизы

государственных программ.

На первоначальном этапе внедрения стратегического мониторинга и

аудита в качестве подобного органа целесообразно определить действующую

в настоящее время Правительственную комиссию по оценке

результативности деятельности федеральных и региональных органов

исполнительной власти, положение о которой утверждено Постановлением

Правительства Российской Федерации от 14.11.2007 № 779.

110

В этой связи, для создания надлежащих правовых основ, Положение об

указанной Комиссии необходимо дополнить нормами, относящими

полномочия по стратегическому мониторингу и аудиту к ведению указанной

Комиссии, а также скорректировать процедурные вопросы работы Комиссии

для целей проведения подобных работ.

В дальнейшем, по мере развития практики осуществления

стратегического мониторинга и аудита, целесообразно рассмотреть

возможность создания нового федерального органа исполнительной власти, с

наделением его полномочиями в рассматриваемой сфере.

Исходя из содержания Указа Президента Российской Федерации от

09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов

исполнительной власти» указанный орган может быть создан в форме

федеральной службы, находящейся в прямом подчинении Правительству

Российской Федерации.

Для создания указанного органа потребуется:

1. Изменение (дополнение) Указа Президента Российской Федерации от

12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов

исполнительной власти», где установлен исчерпывающий перечень всех

федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ);

2. Принятие Постановления Правительства Российской Федерации,

утверждающего положение о вновь создаваемой службе и закрепляющего

полномочия службы, а также специфику организации ее деятельности.

Учитывая, что стратегический мониторинг и аудит напрямую связан с

процессом контроля за надлежащим исполнением государственных

программ, представляется необходимым внесение изменений (дополнений) в

Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 г. № 588,

регламентирующее правила разработки, реализации и оценки эффективности

государственных программ Российской Федерации, а также порядок

контроля за ходом их реализации. Существующий в настоящее время

111

порядок контроля за госпрограммами необходимо скорректировать под

новую модель проведения стратегического мониторинга и аудита.

Кроме того, с целью увязки стратегического мониторинга и аудита с

бюджетным процессом целесообразно рассмотреть необходимость

корректировки Постановления Правительства Российской Федерации от

29.12.2007 г. №1010, регламентирующего порядок составления проекта

федерального бюджета и проектов бюджетов государственных

внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год

и плановый период.

В предлагаемой схеме отмечается необходимость создания в СБП –

координаторах госпрограмм специального структурного подразделения,

занимающегося контролем и оценкой результативности внутри конкретного

ведомства. Кроме того, одного из заместителей руководителя СБП –

координатора госпрограмм целесообразно назначать ответственным за

мониторинг результативности.

Важно учитывать, что в соответствии с действующим

законодательством, внутреннюю структуру каждого ФОИВ определяет его

руководитель самостоятельно. В этой связи, руководителям СБП можно

только рекомендовать учесть вышеописанные предложения при организации

деятельности по стратегическому мониторингу внутри ведомства.

Для целей создания методологических основ, органу по стратегическому

мониторингу и аудиту целесообразно разработать методические

рекомендации для СБП по организации и проведению оценки

результативности госпрограмм, реализуемых ведомством, в рамках общей

схемы стратегического мониторинга и аудита.

Представляется абсолютно необходимым во все упомянутые в

настоящей главе документы включить указание об обязательности

привлечения к процедурам стратегического аудита внешних экспертов. Для

информационного обеспечения их работы данные мониторинга гражданских

112

государственных программ и проектов должны выкладываться на сайты

открытого доступа.

113

Заключение

В данном докладе проведен анализ существующей организации

стратегического мониторинга и аудита в системе государственных программ

и проектов Российской Федерации. Указаны проблемы и недостатки,

препятствующие эффективному развитию системы стратегического

мониторинга и аудита.

Проведен анализ наиболее интересного международного опыта в

области организации стратегического мониторинга и аудита. Исследованы

системы стратегического мониторинга и аудита государственных программ в

США, Канаде, Австралии и Испании. Изучены методические материалы и

рекомендации международных финансовых организаций, включая

Всемирный банк, Международную организацию высших органов

финансового контроля (ИНТОСАИ). Выделены основные типы организации

стратегического мониторинга и аудита государственных программ и

проектов, существующие в экономически развитых странах, указал их

преимущества и недостатки.

На основе анализа международного и российского опыта системы

мониторинга и аудита государственных программ, а также организации

органов власти Российской Федерации, предложено:

− создание новой системы организации стратегического мониторинга и

аудита. Ключевым элементом этой системы является создание нового

федерального органа исполнительной власти (федеральной службы), с

наделением его полномочиями в сфере внутреннего стратегического

мониторинга и аудита государственных программ и проектов.

− создание новой организационной структуры мониторинга

результативности деятельности субъектов бюджетного планирования –

ответственных исполнителей государственных программ.

114

− наделение функциями стратегического внешнего мониторинга и аудита

Счетной Палаты Российской Федерации (сейчас она выполняет эти

функции без нормативного обеспечения).

− привлечение на обязательной основе к стратегическому аудиту

внешних экспертов.

На основе предложений по совершенствованию организации системы

стратегического мониторинга и аудита в системе государственных программ

и проектов были разработаны предложения по созданию и дополнению

нормативных правовых актов Российской Федерации.

В них предложено ввести в практику внутренней стратегической оценки

государственных программ единую методику оценки, аналогичную

американской системе PART.

Процесс формирования системы стратегического мониторинга и аудита

предложено осуществлять на основе рекомендаций Всемирного банка

(«Десять шагов к системе мониторинга и оценки, ориентированной на

результат»).

115

Список использованных источников

1. Федеральный закон №145-ФЗ от 31.07.1998 г. «Бюджетный кодекс

Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате

Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном

прогнозировании и программах социально-экономического развития

Российской Федерации».

4. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О

системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

5. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008 г. № 724

«Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной

власти».

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 г.

№ 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и

проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов

Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый

период».

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 14.11.2007 №

779 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по

оценке результативности деятельности федеральных и региональных

органов исполнительной власти».

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 г.

№ 588 «О Порядке разработки, реализации и оценки эффективности

государственных программ Российской Федерации» .

9. Приказ Министерства экономического развития Российской

Федерации от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении

методических указаний по разработке и реализации государственных

программ Российской Федерации».

116

10. Стандарт финансового контроля СФК 101 «Общие правила проведения

контрольного мероприятия», утвержденный Коллегией Счетной

палаты Российской Федерации (протокол от 02.04.2010 г. № 15К (717)).

11. Анализ международного опыта и перспективы использования

ключевых национальных показателей в практике высших органов

финансового контроля государств-участников содружества

независимых государств. / Под ред. А.А. Пискунова, М., 2009

12. Алексеева И.В. Стратегический аудит национальных проектов

социально-экономического развития.

13. Ансофф И. «Стратегическое управление». Сокращенный пер. с англ.

М. 1989.

14. Аудит эффективности использования государственных средств:

стандарты, методики, практика проведения. Сборник докладов по

материалам научно-практической конференции 17 июня 2005 года, г.

Ижевск.

15. Бюджетирование, ориентированное на результат. / Ташкент,

издательство «infoCOM.UZ», 2010.

16. «Информационно-аналитические технологии стратегического аудита»,

авт., Н.И.Нехорошкин, Счётная Палата РФ, М., 2007 (доклад).

17. Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и

применение», сборник материалов – вып.1, Москва, 2006.

18. Методические рекомендации по использованию ключевых

национальных показателей при организации и проведении аудита

эффективности (проект) – Подготовлены Экспертной группой Совета

руководителей высших органов финансового контроля государств –

участников СНГ.

19. «Основные методические рекомендации по планированию и

проведению стратегического аудита на федеральном и региональном

уровнях», авт., А.А.Пискунов и др., Счетная Палата Российской

Федерации, М., 2007 (доклад).

117

20. Отчет о научно-исследовательской работе «Методические и

предметные особенности системы стратегического аудита в секторе

государственного управления» / ФГУ «Аналитические центр при

правительстве Российской Федерации», Москва, 2009.

21. Отчет Руководителя Секретариата Рабочей группы ИНТОСАИ по

ключевым национальным показателямА.А. Пискунова о результатах

деятельности Группы за 2008 - 2010гг. / Второе заседание

Организационного бюро Комитета по обмену опытом ИНТОСАИ, 11-

12 августа 2010 г.- Мехико (Мексика)

22. Оценка программ: методология и практика. / Под ред. А.И.Кузьмина,

Р.О’Салливан, Н.А.Кошелевой. - Москва, Издательство «Престо-РК»,

2009.

23. Программный бюджет Канады, Академия бюджета и казначейства,

Москва – апрель 2010.

24. Проект рекомендаций по формированию и использованию ключевых

национальных показателей в деятельности высших органов

финансового контроля (Белая книга по ключевым национальным

показателям) / Рабочая группа ИНТОСАИ по КНП, 2010.

25. Разработка систем мониторинга и оценки для совершенствования

работы государственных органов. - КийтМаккэй, Координатор по

развитию потенциала в сфере оценки, Группа независимой оценки,

Всемирный банк, 2011.

26. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на

основе Канадского опыта), Оттава - Москва -Великий Новгород, 2006

(http://www.formulaprava.ru/files/materials/50/6.pdf)

27. Самойлова, Л. М. Контроль над исполнением бюджета во Франции :

диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических

наук, Москва, 2008.

28. Степашин С.В. О роли высших органов финансового контроля в

разработке и использовании ключевых национальных показателей и в

118

развитии аудита эффективности в государствах - участниках СНГ

(Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской

Федерации на VIII сессии Совета руководителей высших органов

финансового контроля государств - участников СНГ, г. Москва, 4

сентября 2008 года).

29. Степашин С.В. Государственный финансовый контроль в России:

прошлое, настоящее и будущее. (Текст выступления на совместном

заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации и

Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов Российской

Федерации — Москва, 24 марта 2006 г.).

30. Сергей Степашин: Счетной палате несколько тысяч верст не крюк —

приедет и проверит. (www.bankir.ru – 17.02.2011).

31. Ханс де Брюйн. «Управление по результатам в государственном

секторе» М.: ИКСИ , 2005.

32. Шувалов С.С. Оценка эффективности федеральных целевых программ:

опыт США - Проблемы информационной экономики. Вып. VII.

Стратегия инновационного развития российской экономики: Сб. науч.

трудов / под ред. Р.М. Нижегородцева. М.: Книжный дом

«ЛИБРОКОМ», 2008.

33. Бриль Д.В. БОР: зарубежный опыт. // Бюджет, №5, 2010.

34. Васильева М.В. Оценка эффективности использования

государственных средств, 2009

(http://www.cfin.ru/management/controlling/productivity_of_public_funds.shtml)

35. Вечкинзова Е.А.Основные факторы, воздействующие на

эффективность реализации государственных программ в Республике

Казахстан // Вестник Челябинского университета, 3 26, 2009.

36. Зарубежная практика БОР // Бюджет, № 10, 2008.

37. Евстафьева Е.Ю. Зарубежный опыт организации оценки целевых

программ (на примере департамента здоровья и человеческих услуг

правительства США) // Известия ИГЭА, №1 , 2011.

119

38. Индутенко, А.Н. Модернизация системы государственного

финансового контроля на региональном уровне и возможности

применения аудита эффективности [Текст] / А.Н. Индутенко //

Финансы и кредит. — 2008. — № 2 (290). — С. 53–60.

39. Исследование возможностей использования КНП для оценки

результатов аудита национальных и транснациональных проектов и

программ, осуществляемых в СНГ (презентация)/ А.А.Пискунов –

http://www.ach.gov.ru/userimg/Chetvertoe_zasedanie_Ekspertnoi_gruppy/O

cenka%20nacionalnyh%20i%20transnacionalnyh%20proektov.%20A.A.%2

0Piskunov%20(VOFK%20Rossii).ppt

40. Методика проведения аудита эффективности использования

государственных средств. / Принята решением Коллегии Счетной

палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 года, протокол № 13

(383), Москва - 2004 год.

41. Оценка государственных программ (презентация) / Джамиля Асанова,

Новосибирск, 20-21мая 2010

42. Французский опыт бюджетной реформы. // Бюджет. — №4, 2010.

43. Ремизов Н.А., Дубинина И.В. Аудит бюджетных средств:

международный опыт и российские перспективы// Финансовые и

бухгалтерские консультации", 2006, № 1.

44. Саванин А.Е. Аудит эффективности использования государственных

финансовых ресурсов — современный механизм финансового

контроля [Текст] / А. Е. Саванин // Финансы и кредит. — 2006. — №

10. — С. 30–37.

45. Цыганков Д.Б. Российский политико-управленческий цикл: дефициты

подходов к оцениванию // Оценка политик и новая политическая

экономия: инструменты анализа экономических реформ, М: ЦЭМИ

РФН, 2006.

120

46. Colin Talbot. Performance in Government. The Evolving System of

Performance and Evaluation Measurement, Monitoring, and Management in

the United Kingdom, No.24, November, 2010.

47. The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, 1977.

48. Katharine Mark and John R. Pfeiffer Monitoring and Evaluation in the

United States Government – An Overview, No.26, October, 2011.

49. Keith Mackay How to built M&E systems to support better government/

The World Bank, Washington D.C., 2007.

50. Keith Mackay. The Australian Government’s Performance Framework,

No.25, April, 2011.

51. Kuzek, J.Z., and Rist, R.C. (2004). Ten steps to a results-based monitoring

and evaluation system: a handbook for development practitioners.

Washington, DC, Worldbank, p.74

52. Evaluation and Aid Effectiveness No.6 – Glossary of key terms in

Evaluation and Results Based Management 2002, Organisation for

Economic Co-operation and Development (OECD), Paris, p.11

53. Fifth ASOSAI Research Project Performance Auditing Guidelines, October,

2000.

54. Implementation Guidelines for Performance Auditing (INTOSAI), 2004.

55. Osvaldo Feinstein, Eduardo Zapico-Goni. Evaluation of Government

Performance and Public Policies in Spain, No.22, May, 2010.

56. Robert Lahey. The Canadian M&E System: Lessons Learned from 30 Years

of Development, No.23, November, 2010.

57. Ronette Engela and Tania Ajam. Implementing a Government-wide

Monitoring and Evaluation System in South Africa, No.21, July, 2010.

58. The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, 1977.