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东亚局2014知识管理新方案

东亚局2014年知识管理新方案

本年度出版物展示了亚洲开发银行东亚局2014年的知识管理新方案，收录了2014年战略知识产品和服务的摘要，并提供获取完整报告的网络链接。

关于亚洲开发银行

亚行的远景目标是实现没有贫困的亚洲和太平洋地区。亚行的工作旨在帮助其发展中成员体彻底减少贫困，改善亚太地区人民的福祉。尽管亚太地区发展迅速，但全世界大多数贫困人口仍然集中在亚太地区。亚行致力于通过包容性经济增长、环境可持续性发展和区域一体化减少亚太地区的贫困。

亚行是一家多边开发金融机构，总部设在菲律宾首都马尼拉，现有67个成员体，其中亚太地区成员48个。主要通过政策对话、贷款、股本投资、担保、赠款以及技术援助等工具向发展中成员体提供帮助。

亚洲开发银行总部6 ADB Avenue, Mandaluyong City1550 Metro Manila, Philippines（菲律宾马尼拉）

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亚洲开发银行驻中国代表处北京朝阳区建国门外大街1号国贸大厦（三期）17层邮编：100004www.adb.org/prccn.adb.org

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© 2015 亚洲开发银行

6 ADB Avenue, Mandaluyong City, 1550 Metro Manila, Philippines（菲律宾马尼拉）

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部分版权所有。2015年出版。

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注：在本出版物中，“＄”表示美元。

III

目录

标题部门页码

政策建议系列

1 中国农村金融与小额信贷（知识简报） PRCM 1

2 中国人口老龄化所带来的挑战和机遇（观察与建议） EAOD 1

3 中华人民共和国房地产税（观察与建议） EAOD/PRCM 2

4 针对促进聚光太阳能发电发展的补贴费率意见（观察与建

议） EAEN 3

5 推动碳捕集和封存未来在中国推广的准备措施 EAEN 3

特别出版物

6 中国地方债管理 EAOD 5

7 从中国城镇化经验中汲取教训 EASS 6

8 中国向高收入国家的转变：挑战与建议 PRCM 6

9 PPP知乎公众号 PRCM/EAPF 8

10 亚洲的城市贫困 EAOD/SDCC 8

行业和专题文件系列

11 分析蒙古的增长、贫困与不平等的三角关系 EAER 9

12 粮食价格对蒙古消费价格指数的影响与国际经验 MNRM 9

13 为取得发展成果而管理：铁路基础设施收费——促进蒙古

铁路行业私营部门的发展 EATC 10

14 食品券与医疗卡影响评价报告 MNRM/EASS 10

15 蒙古草原可持续发展对策第1卷——适应气候变化与环境变

迁 EAER 11

16 蒙古草原可持续发展对策第2卷——放牧地与其他牧场环境

服务付费的国际经验 EAER 12

17 蒙古草原可持续发展对策第3卷——对促进草原与畜牧管理

的国家适当减缓行动关键组成部分的评价 EAER 13

IV

18 蒙古草原可持续发展对策第4卷——牧民生计与气候变化 EAER 14

19 沙漠中的需求：蒙古的水－能源－采矿业之间的关系 EAER 14

20 中亚区域经济合作走廊绩效测量与监测：前瞻性回顾 EAPF 15

21 建设市场化平台，鼓励向中国的能源服务企业提供创新融资 EAEN 16

22 中国的土壤污染与受污染土地的管理——对“十三五”规

划的评论及建议 EAER 18

23 加强中国环境统计——中期分析及建议 EAER 19

24 加强中国环境执法——对“十三五”规划的建议转变思

想、投入资源并使整个执法链相互衔接 EAER 19

25 物流信息系统 EATC 20

26 农村物流 EATC 21

27 发展碳融资，加强中国草原管理: 激励机制和政策含义 EAER 21

28 发展碳融资，加强中国草原管理: 潜在的碳市场 EAER 22

29 发展碳融资，加强中国草原管理: 草原畜牧业的减排方案 EAER 23

30 用证据影响政策：关于“影响与政策会议：治理、普惠金

融与创业精神的证据”的报告 EAER 24

31 中国地方财政管理：挑战与机遇 EAPF 25

32 中国金融部门在普惠、深化与发展过程中出现的新问题 EAPF 26

33 中国城镇化背景下的公私合作伙伴关系研讨会 EAPF/EAOD 28

34 致力于产业升级与经济转型的可持续职业培训：知识共享

经验 EASS/EAOD 29

35 中国：关于影子银行的知识工作——信托基金与理财产品 PRCM 32

36 扶贫项目中减排活动的识别与评估 PRCM 33

37 低碳校园建设行动框架与实践 PRCM 34

38 推进中国电子信息行业的企业社会责任建设 PRCM 34

39 重庆城乡统筹的基本医疗保险一体化管理的政策研究——

探索与创新 PRCM 35

40 财政事务：中华人民共和国地方政府财政 EAPF 36

41 改善中国交通换乘枢纽：实现更完善的多式联运轨道枢纽 EATC 38

42 交通研究所探索协作式智能交通系统帮助加强中国的道路

安全 EATC 38

43 安徽省农村环境保护与管理研究 PRCM 39

目录

V

目录

44 借鉴大湄公河次区域成功经验加强区域实体济合作和一化

研究

PRCM 40

45 融资渠道：中国小额信贷创新 EAPF 41

46 融资渠道：开发蒙古的小额保险市场 EAPF 42

成功实践系列

47 为中国环境宜居城市制定指标与监测体系 EAOD，并由

IED、SDCC及

EAER提供协助

43

48 兰州快速公交系统有效缓解繁忙的城市交通（知识展示） EATC 44

49 将水安全计划纳入亚行水务部门项目的主流：经验与挑战 EASS 44

50 在公路建设背景下实施艾滋病预防：中华人民共和国广西

壮族自治区案例研究 EATC 45

东亚局下属各处及/或办公室

EAAE = 环境、自然资源和农业处

EAEN = 能源处

EAOD = 局长办公室

EAPF = 公共管理、金融部门和区域合作处

EASS = 城市和社会部门处

EATC = 交通处

MNRM = 驻蒙古代表处

PRCM = 驻中国代表处

亚行下属局：

IED = 独立评估局

SDCC = 可持续发展和气候变化局

VII

前言

作为本系列年度出版物的第八期，本书展示了亚洲开发银行（亚行）东亚局（EARD）在2014年的知识管理成果。它收录了2014年战略知识产品和服务的摘要，并注明了相关项目报告全文的网

络链接。

知识及创新是亚行与蒙古和中华人民共和国（中国）乃至整个东亚地区合作的基础，而知

识解决方案是亚行五大变革驱动因素之一。为响应国家需求，亚行提供知识支持，并受到蒙古

和中国的高度重视,其范围涉及两国包容性经济增长的核心领域——减贫、提高生产率和加强粮

食安全（蒙古），以及宏观经济管理、能源效率、环境保护、减贫和省际合作（中国）。

2014年间，亚行加强了自身在东亚的知识共享活动。帮助创建了新的知识平台与枢纽，并

专注于绿色增长、城市发展、交通、技术与职业教育培训以及公私合作（PPP）。亚行协助公

私合作知识共享平台上线，促成了城乡贫困信息交流的活动，并在中国农业大学成立生态补偿

知识中心。2012年亚行与中国财政部联合启动“区域知识共享行动”，并在亚行发展中成员体

之间宣传发展经验时担起了重要作用。2014年，亚行还开发了70项知识产品与服务，并为中国

及蒙古组织了80场知识共享活动。其中，重点工作包括：亚洲城市贫困、中国地方政府财政、

快速公交系统、蒙古的水—能源—采矿业之间的关系、可持续草原管理、人口老龄化、宜居城

市及水安全计划。《2020战略》行动计划中期检查采取“同一个亚行”的策略，2014年，中国成为首个从

中受益的国家。“同一个亚行”鼓励各业务局合作，向其发展中成员国提供知识解决方案，

以敦促各驻地代表处寻求与其他发展中成员体建立知识合作伙伴关系，并进行对话。2014年 10月，中国政府收到了根据东亚局工作提出的政策建议，并与亚行其他业务局开展了合作，帮

助中国逐步成为高收入国家。中国政府在制定其2016—2020五年规划之前讨论了以上建议。

在蒙古，亚行各业务局之间的知识工作总结业已启动。知识合作继续进行，其形式为向财

政部提供政策咨询支持与政策研究培训。公私合作手册已开始编纂。此外不仅举行了“日本扶

贫基金展览——日本信息通信技术对贫困的影响”，还开展了医疗行业改革、图拉河改造及性

别平等知识共享活动。

亚行将借鉴提供援助的经验教训，利用全球及南南知识交流，提供创新知识解决方案，以

应对日益严重的不平等、人口老龄化、环境退化等状况。自2015年起，“知识++”（知识+金融加+杠杆效应）将成为亚行在蒙古及中国知识计划的基石。

东亚局局长

小西步 (Ayumi Konishi)

1

政策建议系列

中国农村金融与小额信贷（知识简报）

http://www.adb.org/projects/documents/prc-credit-growth-microfinance-rural-finance-staff-consultant-report

虽然监管体制、法律形式各有不同，但类金融机构在向中华人民共和

国农村提供金融和小额信贷服务上都取得了一定进展。然而，大量农

村贷款需求却仍未得到满足，尤其是金额在484美元～6,450美元（合

3,000元～40,000元人民币）之间的贷款。与多数传统及新成立的农村

金融和小额信贷机构所提供的贷款相比，以上金额则少得多。

即使将农村家庭主要依赖的非正规借贷考虑在内，1,000万至

1,700万家庭及微型企业对正规信贷的需求估计仍然高达2,100亿美元

至3,700亿美元（合1.3万亿～2.3万亿人民币）。

尽管未得到满足的信贷需求主要集中在农村地区，但金融资源（存

款）却从农村流向城市，从低收入人群流向高收入人群。监管约束阻

止市场力量推动成功的农村金融与小额信贷机构发展为能提供更广

泛、更优质的金融产品与服务的大型机构。这些约束所针对的主要对

象是各类金融服务提供商。

中国人口老龄化所带来的挑战和机遇（观察与建议）

http://www.adb.org/sites/default/files/publication/42697/challenges-opportunities-population-aging-prc-zh.pdf

中华人民共和国（中国）的人口正在迅速老龄化。预计60岁及以上人

口所占比例将由2010年的12%升至2050的33%，使中国成为全球老龄

化程度最高的国家。卫生保健费用和抚养比率也将同时升高。

老龄化导致劳动力短缺，从而致使平均工资水平升高，削弱了经

济竞争力。人口快速老龄化问题若得不到解决，则可能阻碍产业转型


2

过程，而这一过程是迈向更高收入水平所需要的。中国在收入水平还

较低时即遭遇老龄化，增加了挑战的复杂性。

鉴于中国卫生资源有限、社会安全网不够完善，老龄化将对医疗

卫生服务的提供造成资金压力，尤其是对日益增多的老年人的长期护

理。由于此类服务主要由地方政府提供，这将使地方政府的财政更为

吃紧。

老龄化带来了巨大挑战，但同时也提供了就业机会和服务发展

的机会，这也是政府改革议程的优先事项。然而，要获取老龄化的益

处，需要推出政策措施，以加快经济增长方式的转变。同时，还需要

改革劳动力市场和改善人力资本，提升劳动生产率。

此外，还应提高公共支出水平，满足老年人日益增长的需求，包

括养老金。

中华人民共和国房地产税（观察与建议）

http://www.adb.org/sites/default/files/publication/42698/property-taxation-peoples-republic-china-zh.pdf

房地产税是以房地产价值为依据，向所有房地产所有人征收的一种一

般税。由于房地产税具有众多优势，世界各地普遍征收房地产税。它

被视为地方政府收入的稳定来源。

中华人民共和国（中国）的房地产税制仍处于发展阶段，尚不具

备一些使其高效运作的重要特征。例如，税基中不包括住宅房地产。

这造成了房地产投机、贫富差距和税收流失等现象。

运作良好的地方房地产税制，将可以有效、公平、可持续地支持

中国地方发展和维持地方政府开支。房地产税可以帮助地方政府按照

收入分配来调整支出责任，从而减少公共物品分配的不均等，并提高

地方政府提供公共物品的能力。此外，它能够遏制投机行为的诱因，

减轻房地产泡沫风险。

为了中国房地产税制的进一步发展，建议逐步巩固和扩大现有重

庆和上海试点，明确地方政府的税收权责、全国统一的税基界定、合

理的税率以及提高地方政府能力。

政策建议系列

3

针对促进聚光太阳能发电发展的补贴费率意见（观察与建议）

上网电价补贴确保投资者能够获得足够的回报，事实证明，这一政策

推动新能源技术在许多国家迅速发展。上网电价补贴政策在中华人民

共和国（中国）也运作良好，有力地推动风力发电和太阳能光伏技术

的迅速发展。

中国境内的太阳能光伏和聚光太阳能热发电属于两个不同的太阳

能技术领域，成熟度也存在差异。不同于光伏，聚光太阳能热发电利

用了热能存储技术，能够在任何时间发电，不涉及电网整合问题。因

此，在对聚光太阳能热发电进行示范的这一早期阶段，太阳能光伏和

聚光太阳能热发电采用统一的上网电价补贴将会严重限制聚光太阳能

热发电的发展。

聚光太阳能热发电厂的配置可能多种多样，因此，在第一家示范

发电厂建成后即匆忙制定上网电价补贴并非明智之举。相关部门应当

采用下列阶段性举措：（i）第一阶段（2014—2016年），为每家累计容

量达到500兆瓦的发电厂设定费率；（ii）第二阶段（2017—2020年），

面向累积容量达到3千兆瓦发电厂提供的上网电价补贴，在太阳能光伏

费率基础上附加额外的聚光太阳能热发电补贴；以及（iii）第三阶段

（2021年后），考虑针对太阳能光伏和聚光太阳能热发电推出统一的

上网电价补贴。

在考虑随着聚光太阳能热发电市场增长而带来的成本上升因素

的情况下，通过以上阶段性举措来正确设定聚光太阳能热发电补贴费

率。亚洲开发银行（亚行）针对中国的研究也表明，这一阶段性举措

将为行业开拓者提供激励，并推动第一阶段中各种配置聚光太阳能热

发电厂的示范。得益于此，在第二阶段，将产生足够多的有关聚光太

阳能热发电的适当上网电价补贴的知识，到了第三阶段，一旦装机容

量达标，聚光太阳能热发电将能够与太阳能光伏技术竞争。与此同

时，也可以鼓励推出其他刺激计划，比如改进税收优惠制度、更加灵

活地使用天然气等，以进一步降低所需上网电价补贴。

推动碳捕集和封存未来在中国推广的准备措施

碳捕集和封存（CCS）是一项成熟的技术，也是目前唯一一项接近商业

化的技术，该技术能够实现燃煤电厂二氧化碳（CO2）排放量减少达到

90%。由亚洲开发银行（亚行）支持推动的对中华人民共和国（中国）

碳捕集和封存路线图研究，对大型碳捕集和封存部署的主要问题进行

识别，旨在推动中国到2030年基本实现具有成本效益的基于碳捕集和

封存的二氧化碳减排。

迄今为止，由于缺乏经济驱动力，如适当的碳价格，以及与任

何复杂技术相关的认知和实际风险，碳捕集和封存在中国仍然处于早

期示范阶段。进行早期的碳捕集和封存示范是至关重要的，但这一过


4

程可能是一个渐进的学习和逐渐建立对这一技术及其后续大规模推广

的信心的过程。在此期间，可能需要建设大批新型燃煤电厂（估计到

2020年达到一亿千瓦），如果这些燃煤电厂不进行碳捕集和封存准备

（CCSR），将锁定高CO2未来排放量，进而将来可能被沦为搁置资

产。

我们建议强制要求新建燃煤电厂采取以下阶段性措施进行碳捕集

和封存准备：（一）在2015年，定义碳捕集和封存准备标准，明确审

批和许可机关，并将必要的补充规定纳入现有框架；（二）在2015—2016年期间，要求规划的中国西北和西部的大型电力基地将碳捕集和

封存准备纳入设计；以及（三）要求建设在油田周边200公里范围内的

新电力装置，都应当在设计上充分考虑碳捕集和封存准备要求。

预计碳捕集和封存准备政策的引入，将使大型燃煤电厂的资本成

本增加不到0.3%，这对于引入碳捕集和封存准备的工厂来说，不太可

能对其融资或财务绩效造成显著影响。

5

特别出版物

中国地方债管理

在2014年8月31日《预算法》修正案获批之前，预算法一直禁止中华

人民共和国（中国）的地方政府借款。因此，地方借款一度是不正规

且不透明的。问题的根源在于，政府间财政关系体系导致地方政府的

财政收入与支出责任错配。官方数据统计，地方政府目前承担总支出

中的85%，而其财政收入只占总收入的不足50%。由于无法借款弥补

以上差距，而又面临满足快速城镇化所造成的基础设施需求不断升温

的压力，地方政府往往会求助于预算外资金，导致债务大幅攀升。

尽管地方政府债务似乎目前仍然可控，但其增速已超过财政收

入，令人堪忧。此外，近一半的地方政府债务来自不透明的地方政府

融资平台（LGIVs），此类平台的出现是为了规避《预算法》对地方

政府借款的禁令。地方政府融资平台不受监管的扩张导致大规模的预

算外交易，威胁着地方政府的财政稳定。

控制这种潜在的不稳定局面，就要使地方政府借款合法化，并

对其进行监管，以提高透明度。尽管《预算法》修正案提供了法律框

架，债务管理要通过标准化的数据报告与采集，密切监督实际借款行

为。如今，国家允许部分地方政府试点发行债券，朝正确的方向迈出

了一步，但仍然需要付出更大努力。

中国尚未建立健全的监管框架来高效管理地方政府债务。当前对

土地使用费及不受监管的预算外资金渠道的依赖是不可持续的。政府

新的城镇化战略带来的资金挑战放大了这种需求。城镇化的推进需要

大量城市基础设施投资，以容纳不断涌入城市的农民。此外，宣布放

松户口登记政策，意味着到2020年，将有一亿农民工成为城市居民。

他们对公共物品及服务的享有权将大大增加各级政府的资金需求。

在这种背景下，地方政府应考虑更多传统融资选项，以便用财

政可持续的方式管理其债务。中国的相关主管部门业已认可的一种方

法是开发地方债券市场。债券市场拥有诸多优势。其中包括增加对基

础设施及城镇化的资源投入，为其提供更多资金，加强财政透明度，

改善治理，深化资本市场，释放中央政府预算资源，支持无法从资本

市场获得资金的地区。此外，债券融资有助于降低地方政府的融资成

本，因为地方政府融资平台向银行及信托公司借款的成本较高。


6

地方债券的推行需要辅之以可靠的债务管理体系。健全的监管框

架将有助于地方政府获得融资并加强财政纪律，降低风险。缺少这种

体系，新的债务工具就可能会被不当使用。需要采取政策措施以建立

法律框架，以确保政府在决定债务类型及筹资方式时，对承担债务的

能力进行评估，并进行尽职调查。在此过程中，还需进行独立的债项

评级，并制定早期预警体系，为其提供支持，应对地方财政困绌及无

偿债能力。

报告根据相关国际经验，对中国建立地方债管理体系提出了广泛

的政策建议，目的在于支持中国正在进行的公共财政改革，并且为即

将进行的“十三五”规划（2016—2020）编制工作提供参考。

从中国城镇化经验中汲取的教训

本文是亚洲开发银行（亚行）博客文章，于2014年3月27日上传于

http://wcm.adb.org，将中国的城镇化进程分为四个阶段。第一个阶段

的重点是将三个主要沿海地区开发为工业及城市服务中心，即京津地

区、长江三角洲及珠江三角洲。第二个阶段促进了中国中西部地区二

线大城市及省会城市的发展。第三个阶段促进了中小城市的可持续发

展，并协调城乡发展。最新公布的城镇化规划启动了第四个阶段的政

策，将推动以人为本、环境可持续的城镇化。

亚行对中国的城市部门给予了支持。例如，亚行于2010年启动

了与同济大学的伙伴关系，合作建立了一个城市知识中心。该城市知

识中心需要扩大自身的南南合作活动，而且还将专门针对中国的城市

议程提供专业支持。除其他课题外，中心还将研究新的社会与环境政

策，以及如何控制并减少空气和水污染。中心的研究领域还包括：建

立环境区划以指导城市发展，提高土地利用率，以及降低对土地、交

通和能源的需求。最后，在城市和城市群管理方面，还要解决加强机

构建设及横向沟通等方面的问题。

中国向高收入国家的转变：挑战与建议

亚洲开发银行（亚行）与中华人民共和国（中国）就编制“十三五”

规划进行政策对话，本知识工作是其中的一部分。报告指出了以下八

个重点领域：研究旨在分析八项挑战中的关键问题，并提供切实可行

的政策建议。具体内容包括：

(i) 产业转型。考察产业转型如何帮助实现新的增长模式，特别

是通过技术进步与创新、产业升级、加强服务业以及扶持中

小企业等方式。分析制约因素并考察政府与市场在促进以上

过程中的作用。

特别出版物

7

(ii) 城乡协调发展。考察城乡协调发展如何有助于减少地区不平

等，帮助因社会经济剧变而成为弱势群体的人改善生计。分析

下述问题，并提出了改进建议：城市金融服务；一体化供应

链；农民进入市场的机会；福利与养老金制度；一体化社会救

助；以及通过更加包容的公共服务与社会救助支持农民工。

(iii) 人力资源转型。考察如何以最佳途径加强人力资本，因为后

者是提高劳动生产率的必经之路，也是中国向高收入经济体

转型过程中的优先发展事项。其重点是为确保顺利转型必须

巩固的三大关键支柱：(a) 人力资本存量的扩张；(b) 提高教

育质量及社会实用性，使其更灵活，更能响应社会需求；以

及 (c) 鼓励创新，以发展知识经济。分析在中国新的增长模

式及人口变迁背景下，提高劳动生产率、向价值链上游延伸

所面临的挑战与机遇。

(iv) 环境保护。考察中国现在所面临的重大环境挑战，如空气污

染、固体废物管理、土壤污染、自然灾害以及生态系统退化。

从制度、监管及法律等方面，分析环保所面临的障碍。考察政

府及市场在帮助解决环境问题、促进环保中发挥的作用。

(v) 气候变化。分析加强应对气候变化工作的迫切需求，以及如

何才能取得显著的共同效益。在选择减缓及适应方案上突出

了市场的作用，此外，政府通过制定适当的目标及绩效标

准，创造应对气候变化及促进气候技术创新的良好氛围，对

市场起到指导作用。

(vi) 水资源稀缺。考察目前的水资源短缺和未来的水资源枯竭，

指出要积极投资于各行业的节水及生产工艺，并深化改革，

发挥私营部门及市场的力量来缩小水资源供需差距。提出了

以下建议：改进江河流域综合规划与管理；优化基础设施；

推出新的经济与金融工具；提高现有灾害应急响应能力。鉴

于水安全对中国可持续发展的重要性，建议还包括亚行在中

国进行的国别水资源评估的结果。

(vii) 地方债管理。鉴于政府对经济转型和快速城镇化的规划带来

了财政压力，这部分关注中国引入健全的地方政府债务监管

框架的重要性。回顾了国际上关于建立地方债管理制度的

最佳做法，以便提出建议，供中国在制定债务管理框架时参

考。作为整个监管框架的一部分，它指明了为发展中国地方

政府债券市场应采取的合适政策措施。它还分析了信用评级

与早期预警体系的推出以及降低地方政府债券市场风险的关

键因素。

(viii) 中国进一步融入国际经济体系。分析了中国加快融入全球经济

的战略，以及如何才能通过贸易与投资，促进其进一步融入全

球经济及金融体系。同时评价了政府与市场在中的作用。


8

PPP知乎公众号

在亚洲开发银行（亚行）的技术协助下，公私合作（PPP）知乎公众

号于2014年9月在中国最受欢迎的社交媒体微信上线。该公众号刊登

来自亚行报告及培训资料的精选文章。它用中文提供关于PPP的信

息，宣传其他机构的出版物，并发布来自政府与媒体的消息。迄今为

止，它已拥有4,400名粉丝，累计点击次数为15万次。

亚洲的城市贫困

http://www.adb.org/publications/urban-poverty-asia

本报告概括了若干重大的城市贫困问题：何谓城市贫困以及如何衡量城

市贫困？除因消费致贫外，还需要解决哪些问题？哪些人为城市贫民？

城市贫困与城市规模之间存在何种关系？城镇化、收入及城市贫困之间

存在何种关联？为应对城市贫困，一些亚洲国家实施了哪些政策？本报

告是亚洲城市贫困和包容性城市国际政策研讨会的背景研究，该研讨会

由亚行与中国国际扶贫中心联合组织，于2013年6月24日-25日在中国

江苏省宿迁市举行。《亚洲的城市贫困》报告考察了贫困在亚洲的不同维度（收入及

非收入）、两个主要的贫困地区，并简要介绍了哪些人、哪些阶层受

贫困和剥削的影响最严重。本文分析了近期城镇化及国内生产总值的

增长趋势对贫困的影响，正是这一趋势将亚洲与其他地区区分开来。

文章还探讨了可能影响亚洲贫困程度的其他因素，深入分析了部分亚

洲国家城市贫困的重要特征，并考察了公共政策的反响，以及亚洲国

家采取了哪些行动来帮助城市贫民获得公共服务，改善生计，解决住

房问题及提供社会保障体系等。本文最后得出结论，亚洲正面临着城

市贫困与剥削，随着经济增长和城镇化的推进，这些挑战不断变化，

中国就是一个例证。既然很多亚洲城市是全球的发展前沿，而且城镇

化已成必然趋势，那么，亚洲和世界如何应对，如何管理并解决城镇

化中的贫困问题，则关乎数百万城市贫民的福祉。

9


分析蒙古的增长、贫困与不平等的三角关系

2000年以来，尽管蒙古取得了显著的经济增长，但却被高贫困发生

率以及易于陷入贫困所困扰。本工作报告旨在利用2002—2003年及

2007—2008年的家庭社会经济调查结果，分析贫困及易于陷入贫困的

现象。在以上两个调查期，贫困发生率高达35%。作者观察到城乡之

间的贫困发生率存在显著差异，该差异在两个调查期之间有所扩大。

贫困状况分析表明，家庭规模、抚养比率、家庭中母亲的受教育程

度、家庭资产以及家庭居住地区都是贫困的重要决定因素。提高社会

福利养老金及津贴对减贫并没有重大影响，原因可能在于通胀抵消了

这些社会福利措施的潜在影响。脆弱性分析表明，在两个调查期内，

非贫困家庭远比贫困家庭脆弱，而且在两个调查期之间，这两种家庭

的脆弱性水平均有略微上升。

粮食价格对蒙古消费价格指数的影响与国际经验

在市场经济中，政府政策的核心原则为实现宏观经济稳定。通胀是向

市场经济转型的国家实现宏观经济稳定的重要措施之一，因为它对许

多经济社会发展指标有着显著影响。通胀措施受到了货币及非货币因

素以及国内外因素的影响，因此需要辨别这些因素。粮食价格变动等

非货币因素对通胀的影响可导致物价剧烈波动，也因而引发人们的疑

问：通胀到底是一种持久的长期趋势还是短期价格变动的结果？

本文旨在研究粮食价格对蒙古消费价格指数及通胀的影响；区

分哪些是供需变化导致的粮价波动，哪些是季节性及暂时性的粮价波

动；研究核心通胀的各种衡量方法；并确定影响本币计价的部分进口

食品价格的因素，包括汇率转嫁。

本研究证明，非货币决定因素对蒙古的通胀产生了显著影响。与

其他商品和服务相比，粮价大幅度波动。这应该归咎于蒙古经常出现

的供给冲击。供给冲击不仅源于农产品生产的季节性，进口粮食供给

的季节性波动对其也有影响。鉴于粮价波动在蒙古时常发生，必须对

核心通胀进行估算，以监测宏观经济因素所致的通胀变动。此外，核

心通胀还可以引导决策者制定合适的长期货币政策。

粮价通胀对贫民的影响最大。本研究预估了货币政策抑制粮价通

胀的效果，并分析了它对不同收入组家庭的影响。


10

为取得发展成果而管理：铁路基础设施收费——促进蒙古铁路

行业私营部门的发展

http://www.adb.org/publications/mfdrs-rail-infrastructure-tariffs-enabling-private-sector-development-mongolias-railway

乌兰巴托铁路公司（UBTZ）主导着蒙古的铁路市场，该公司成立于

1949年，由蒙古政府与俄罗斯铁路股份有限公司共同所有。UBTZ负责蒙古与俄罗斯联邦及中国边境之间的干线以及部分支线及东部的一

段独立铁路线的基础设施建设及铁路运营。直到最近，它仍然是蒙古

唯一的铁路运营商。蒙古铁路公司（MTZ）是一家全资国有的股份有

限公司，作为外国援助的接收方于2008年成立。MTZ预计将管理一个

新的铁路建设项目，并实施政府的铁路网规划。本研究考察了为实现货运市场的自由化，应对铁路基础设施的使

用制定的收费体系。本报告首先探讨了铁路改革的国际经验，蒙古可

从中汲取经验教训。

报告还就蒙古的基础设施收费提出了建议。以上收费应该能为

UBTZ或MTZ的新投资提供足够的资金，并向新线路的投资者提供适当

的回报。因此，蒙古的基础设施收费应根据平均成本而非边际成本确

定。为避免歧视小运营商，报告建议采用单一制可变单位收费，而不

是两部收费（固定部分及可变部分）。

报告建议，为实施收费管制，应在交通运输部下属的政府执行机

构——铁路海运政策执行协调司内建立一个专职收费单位以及一个工

作组，该收费单位及工作组将根据需要随时举行会议。起初需要竞争

委员会并有可能需要其他监管机构的技术协助。一旦新的线路建成，

应考虑增加收费单位的人手。报告指出，现行法律允许开放市场，但

应修改法律以确保使用基础设施及服务的平等权利。

食品券与医疗卡影响评价报告

本出版物报告了蒙古的食品券计划及医疗卡计划的影响。本影响评估

基于一项定量调查的结果，该调查比较了色楞格省、鄂尔浑省及乌兰

巴托市的两组家庭，一组能获得食品券和医疗卡，而另一些则无法获

得。调查者分别于2011年11月及2012年11月访谈了以上家庭（2011年11月访谈了564个受助家庭及559个非受助家庭；2012年11月访谈762个受助家庭及762个非受助家庭）。由于基线数据的技术问题，本评价仅

考虑了对跟踪调查数据进行分析所获得的结果，而关于调查样本的第

2.2节将详细解释上述技术问题。

本评价所得结果可分为两类：主要影响和次要影响。评价模式的

估计值显示，两项计划对与粮食安全及应对策略有关的关键指标产生


11

了强大且稳定的影响。在健康、教育以及就业等领域，检测到的影响

有限，甚至未检测到，这些影响为次要影响。

对主要影响的诠释表明，食品券是有效降低蒙古的贫困家庭的粮

食安全敏感度的工具。数据指出，对膳食多样化，充足的食品及粮食

相关应对策略，食品券都具有显著的正面影响。该计划对就业无负面

影响，因此不存在对劳动力供给的抑制效应。以上发现呼应了同期进

行的定性研究，该研究发现食品券对粮食安全、财政依赖以及自我评

价有积极影响。根据对上述结果的分析，报告建议，政府应全面推行

食品券计划。

但是，医疗卡计划并未显示出类似的积极影响。这很可能因为在

2012年11月进行评价之时，该计划实施的时间较短，而不是因为设计

存在缺陷。截至评价期间，对该计划的认知度、接受度和满意度都较

低。鉴于人们只有了解（并信任）医疗服务，才会加以使用，因此，

该计划的认知度和影响度较低，属于意料之中。

随着时间推移，医疗卡的认知度、使用率及影响无疑将会上升。

目前，由于财政制约，该计划已被中止，如果政府决定重新实施，则

医疗卡必须解决这些运营问题。这涉及确保：

（i）服务提供商理解其责任及公民享有的权利。

（ii）医疗卡持有人理解其权利及责任。

（iii）经认可的医疗提供商拥有足够的药品供应，并且可进行会

诊。

（iv）报销医疗设施及受助人费用的预算全年始终可用

（v）迅速公平地处理与该计划有关的投诉。

蒙古草原可持续发展对策第1卷——适应气候变化与环境变迁

http://www.adb.org/publications/making-grasslands-sustainable-mongolia-adapting-climate-and-environmental-change

游牧的重要意义以及游牧民对干旱地区的保护作用已为全球所公认。

在蒙古的游牧文化中，迁徙已成为延续数千年的传统习惯，也被公认

为半干旱及干旱草原的重要管理策略。但是，迁徙的逐步减少以及随

之而来的过度放牧，却导致了大面积的牧场退化。

与许多国家不同，游牧民在蒙古并不是因为文化而被边缘化，相

反他们是这个国家文化认同的重要部分。尽管如此，牧民面临着因采

掘工业与畜牧业在土地使用上的竞争而带来的巨大挑战。人们尚未确

定草原环境服务的全部经济价值，但是在不断增长的采矿业对国内生

产总值的贡献日益上升的背景下，该经济价值很可能被低估了。

气候变化带来了新的威胁，将对草原生态系统及牧民的生计产生

可估量的影响。蒙古的气候正在快速变暖：1940—2007年间，年平均


12

气温上升2.1℃。鉴于以上变化，本研究回顾了蒙古本地背景下的草原

管理以及传统的游牧方式，并明确了潜在的适应策略及实践。

畜牧业及草原管理的适应策略具有某些全球共性，其中许多对蒙

古的适应实践有着重要意义。本研究明确了社会组织以及牧场与畜牧

管理中的若干适应行动及实践。

牧民及地方政府代表指出，缺少管理牧场利用的法律框架及牧场

管理规定执法不力，是推行改良及适应实践的关键制约因素。其他制

约因素包括，地方政府缺乏履行土地管理职能的技术及财政实力，牧

民缺乏实施牧场管理措施的资金而且加工与推广的机会也较为有限。 2013年，中央预算对soum发展基金的出资有所增加。本报告所

建议的对适应行动及实践的支持只是初步开端。报告敦促政府及利益

相关方对附件进行评估并根据自己的策略与计划做出必要修改。

蒙古草原可持续发展对策第2卷——放牧地与其他牧场环境服务

付费的国际经验

http://www.adb.org/publications/making-grasslands-sustainable-mongolia-international-experiences-payments-environmental

环境服务付费（PES）是向草原可持续管理及削减温室气体排放提供激

励的一种潜在机制。PES在蒙古并未得到广泛应用，但是已纳入《蒙古

政府绿色发展战略》之中。本知识产品概括了50项正在世界各地草原

以及其他放牧地实施的PES计划，以及蒙古正在制定的若干计划。它

还讨论了在蒙古草原背景下与PES计划设计有关的关键问题。

对于经济刺激计划支持利益相关方保护森林及多样性并提供水文

服务的潜力，人们已进行了相当多的研究。但是却少有人关注刺激计

划改进草原及其他放牧地的环境服务（又称生态系统服务）的潜力。

草原及其他放牧地蓄积了全世界高达30%的土壤碳，并具有一系列其

他价值，包括生物多样性与土壤保护、供水与保水、休闲以及其他无

形价值。

PES拥有向草原土地使用者提供增加草原用途（如生物多样性）

以及减少水土流失或碳排放等等的激励。PES不同于其他形式的激

励，PES以改进管理或提供环境服务的绩效为条件发放补贴。有证据

表明，PES计划可带来环境服务供给的增加。环境影响有限的一个原

因在于，在其他市场缺失或无法发挥作用的情况下，市场化工具效果

不佳，因为它们限制了土地使用者追求更赚钱的谋生机会。即使计划

能增加一种环境服务的供给，也可能会存在与其他环境服务的权衡取

舍。同样，并非所有PES计划都提高了穷人的收入或消除了对公平的

担忧。精心设计并充分评估以上问题可改善PES的施行。


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蒙古草原可持续发展对策第3卷——对促进草原与畜牧管理的国

家适当减缓行动关键组成部分的评价

http://www.adb.org/publications/making-grasslands-sustainable-mongolia-assessment-key-elements-namas

从历史上看，蒙古对全球气候变化的影响相对较小，尽管其人均温室气

体排放相对较高，并且在持续上升。排放主要来自能源行业（54%）及

农业（34%）。气候变化会对蒙古经济增长、可持续发展及脆弱的环

境造成严重威胁。蒙古认识到，精心设计的缓解气候变化的行动可带

来诸多好处，包括社会经济发展及对气候变异与变化的适应力。

本研究指出了在草原及畜牧等子行业中制定并实施“国家适当减

缓行动”（NAMA）需要落实的主要技术、制度及政策因素，并对这些

因素进行了评价。NAMA是在“基准”情景下国家确立的削减温室气体

排放的政策和行动，“基准”情景亦即在没有实施NAMA情况下的排放

量。这些行动由发展中国家在发达国家支持下自愿参与。2010年，蒙

古向《联合国气候变化框架公约》通报了其实施NAMA的意向。

技术因素包括估算温室气体减排潜力、经济成本及效益、可供选

择的多种温室气体测量方法、适应效益以及阻碍政策及措施推行与识

别的障碍。

主要的制度因素包括行业政策及规程、融资载体以及促进利益相

关方参与的安排。重要政策因素包括拟议的NAMA与国家政策、重点

及目标设定以及法律框架之间的协调。为提供技术分析支持在草原及

畜牧子行业中制定NAMA，本研究评价了就行业内的每项因素而言，

实施NAMA的准备状况。报告根据以上评价推荐了帮助落实这些因素

的重点行动。

报告评价了草原及畜牧业中八种类型的温室气体减排行动。报告

根据以上评价，指出以下重点活动适合通过NAMA计划推广：提高绵

羊、菜牛及乳牛养殖生产力的活动；减少牛奶供应链中的牛奶损耗；

以及可持续草原管理。还需要进行更多分析以确定多种具有成本效益

的饲料生产方法，并量化改善动物健康的行动的效益。据估计，已确定的活动加起来的潜力相当于在《2013—2020年国

家畜牧业计划》的剩余时间内削减约41.1万吨二氧化碳当量。

报告鼓励政府根据其所推荐的行动制定实施NAMA的计划，或者

采取重点行动以制定精心编制的NAMA方案。


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蒙古草原可持续发展对策第4卷——牧民生计与气候变化

http://www.adb.org/publications/making-grasslands-sustainable-mongolia-herders-livelihoods-and-climate-change

正如牧民在过去数十年的经历一样，气温不断上升，而生长季节的雨

水在减少。秋冬两季的降水（降雨与降雪）略有增加。春季雪融化

的时间提前。冬季，平均气温的上升幅度超过了夏季。夏季酷热期更

长，特别是在蒙古西部。冬季严寒期变短，特别是在戈壁地区。所有

这些气候变化变化都对大自然、牧场、人及牲畜产生了影响。

本出版物旨在解释气候变化及其对生计和生态系统的影响，以

及对牧民和公众的影响。它解释了温室效应等的基本原理，并概括了

蒙古通过制定“气候变化国家行动计划”及“国家畜牧业计划”来应

对，明确了哪些行动和实践可帮助牧民及当地社区适应气候变化影

响，特别是对生计的不利影响。

本出版物说明了牧民及地方社区可减少畜牧业所致的温室气体排

放并减缓草原退化，并且讨论了潜在的、鼓励可持续行为的新财政激

励措施，从自愿碳市场到国家适当减缓行动。本出版物指出，可持续

牧场管理规范的协作规划与实施是培养社区对气候变化的适应力的必

由之路。

沙漠中的需求：蒙古的水—能源—采矿业之间的关系

http://www.adb.org/publications/mongolia-water-energy-mining-nexus

蒙古以采矿业为本的经济发展及其城市经济的可持续发展取决于水和

能源。对蒙古的两个流域的水－能源之间的关系的考察发现，由于能

源设施、采矿作业、农业及城市水用户为获得稀缺的水资源而竞争，

水资源的可利用量是一种硬约束。

报告推荐了以下解决办法：新的节水与能源利用技术的开发；可

供选择的可再生能源方案的推出以及通过经济工具进行水需求管理。

但是，加强水安全要求将水资源因素纳入能源及采矿业决策过程，同

时强化新成立的流域管理机构的能力。

水、能源与采矿业密不可分，而以下建议对国家政府在涉及这三

者的决定中可资参考的部分一般性指导：

将水资源因素纳入到能源与采矿业的发展决策当中。根据新的《蒙

古环境影响评价法》，当前关于采矿业开发的项目与计划应接受战略

环境评价。例如，最近完成的《能源行业发展计划》更新应已接受战

略环境评价，而该评价应考察拟在蒙古进行的能源系统扩张与整合的

潜在环境与社会影响。在这种背景下，评价应已考察水资源的可利用

量以及对相互竞争的水资源用户的影响。


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支持对水与能源技术的绿色采购。根据蒙古的绿色发展政策，2%的国内生产总值将被分配用于水及能源行业的绿色采购，用以发展更

加绿色的科技。这些资金应当用于提高行业及家庭能效。为改善供水

的可持续性，应开发新的雨水收集与废水循环利用创新项目。

降低能源生产中的用水强度。蒙古现有热电站用水效率低下。

所有新设施应进行设计以尽可能降低水消耗，并采用符合国际良好规

范的冷却技术与规范。此外，应推广降低水消耗的节能技术及节能的

良好实践。还必须推出对环境无害的方法如可再生能源（如风能、太

阳能）以降低能源生产中的用水强度。制定正确的环境激励措施。现

在，到了改善能源及采矿行业用水的水务服务的付费体系（如水资源

利用费用、水务服务费、污染费及排放费）的时候了。应制定透明的

激励结构，并向公众清晰传达，该结构最初的重点为城市家庭、采矿

业及能源行业。强化水资源管理机构。需要加强新成立的水资源管理机构，以便

其能按新的《水法》（2012年）履行义务。流域主管机关及流域管

理委员会需要更好的设施、训练有素的工作人员、融资及支持体系。

蒙古需要开发水信息体系，增进人们对水资源的科学理解。应开展南

南合作以促进与其他国家的水资源管理实践信息的交流。在图拉河流

域，已通过亚洲开发银行资助的图拉河拟议改造项目（2,000万美元）

推行以上举措。在南戈壁省，已通过世界银行及澳大利亚援助项目

（Australian Aid）（323万美元）资助的地下水管理项目来加强机构。

中亚区域经济合作走廊绩效测量与监测：前瞻性回顾

http://www.adb.org/zh/publications/carec-corridor-performance-measurement-and-monitoring-forward-looking-retrospective

本报告介绍了中亚区域经济合作（CAREC）走廊绩效测量和监测

（CPMM）如何帮助实现《CAREC运输和贸易便利化战略（TTFS）》

的目标。本报告介绍了CPMM的方法，并且探讨了主要利益相关方，

尤其是私营部门的角色和职责。本文展示了虽然在CAREC的现状下，

测量走廊绩效面临诸多挑战，却仍然努力提供准确和可靠的指标。

贸易便利化指标（TFIs）是应“CAREC的发展效果回顾（DEfR）”

的要求而制定出来的，为不同地点（过境点或路段）之间的比较或对

照衡量提供了基础。比较的内容包括：边境管理政策和贸易监管程

序的效率；基础设施的质量，以及贸易物流服务供应商的质量和绩

效。CAREC走廊的绩效指标由多个测量时间和成本的标准组成。之

后会对走廊绩效报告中挑选出的数据进行分析，以确定在某个地点阻

碍了贸易和过境运输的硬件和软件障碍，从而帮助确认造成过度延误

和过高成本的原因。依据这项研究，亚洲开发银行强调CPMM对于

CAREC成员国（以及参与其他次区域项目国家）具有十分重要的价

值，特别是在进行贸易便利化相关政策设计和投资规划的时候。


16

本报告介绍了CPMM方法，并且讨论了关键利益相关者，尤其是

私营部门的角色和责任。本报告描述了基于流程的走廊绩效测量和监

测方法（CPMM）如何实时收集区域内货运时间和成本数据，尤其是

过境时间和成本，从而提高作业效率，减少CAREC走廊沿线的瓶颈，

并由此提高国际和区域贸易量。尽管在CAREC目前情况下测量走廊绩

效充满了挑战，但大家仍然尽最大努力坚持提供准确和可靠的指标。

自2009年以来，CPMM就一直持续测量CAREC走廊绩效，其所提供

的数据的深度和信息的丰富程度将有利于制定更加细致且实事求是的

政策并加以实施。

能够而且必须开发辅助交通及其他物流相关基础设施——CPMM已清晰表明了该要求。还必须建立更好的制度框架或对现有制度框架

进行改革，特别是因为它们与过境站有关，而对过境站的关联性分析

表明，在过境站因误解及操作问题偶尔会发生不必要的延误。CAREC走廊可用于各种目的，其中有些是独立的而另外一些是相互重叠的。

因为走廊是贸易往来的交通要道，必须支持通过提高运输效率，减少

瓶颈及不必要的延误（无论是沿一段道路或在过境过程中的某个节点

处发生的延误）促进贸易的举措。CPMM的正式施行解决了以上问

题，因为CPMM特别重视为道路及铁路运输详细记录并理解跨境活

动。在CAREC地区内，由于公路仍然承担了大部分货运流量（在全部

货运量中，80%通过公路运输，仅有17%通铁路运输），政策制定者

必须注意过于依赖交通繁忙的走廊的影响。必须在道路网建设时考虑

足够的冗余运力，以确保货物的无缝流动。正在开展工作以延伸部分

走廊，以便将它们与海港及多式联运物流枢纽相连。《交通与贸易便

利化2020战略》强调了通过公路与铁路扩大走廊的地理覆盖以及走廊

之间的互联互通以最大化有效的贸易往来的需要。CPMM已开始将这

些走廊的延伸包括在自己的分析之中。

建设市场化平台，鼓励向中国的能源服务企业提供创新融资

通过回顾现有研究成果并参照能源服务公司行业在中华人民共和国（中

国）面临的最新形势及特点，本报告概括了以下现象：

(i) 多数能源服务公司并不拥有大量固定资产、抵押资产及银

行信用记录，并且相对寿命较短。这导致了严重的融资困

局，而后者成为阻碍能源服务公司行业快速增长的重大瓶

颈之一；

(ii) 中国银行监督管理委员会（银监会）已颁布了《绿色信

贷指引》。以该指引为基础，部分商业银行已推出了将收

入作为质押的特殊金融产品。少数担保机构、资本租赁公

司、信托公司以及基金公司已获得成功。但是，能源服务

公司的融资难题仍然需要以创新的方式予以进一步缓解，


17

而且无论是世界银行还是亚洲开发银行的研究都建议建立

专门的能源服务公司融资基金或中小企业融资平台。

国际经验提供了有用信息，但也必须予以调整以适应当地情况。根据

能源服务公司的市场发展，中国需要建立成熟的金融市场以及法律与

监管框架。本报告推荐了设计能源服务公司融资平台的两种形式。其

中一种为建立由不同金融机构组成、但无投资功能的合作联盟（“合

作联盟平台”）。另外一种为建立一个拥有明确界定的法律地位及投

资功能的实体（法人实体平台）。

根据中国的潜在资金来源以及私募股权基金的当前发展，按平台

的发起人分类，本报告指出了建立平台的三种可选方案：

(i) 方案1。中央政府作为平台的发起人。中央政府作为平台的

主要发起人及基石投资者，与地方政府及其他潜在投资者

一道建立平台。来自国际金融机构并获得政府担保的主权

资金是中央政府投资的主要来源。

(ii) 方案2。投资机构或节能企业作为平台的发起人，而资金来

自中央政府及国际金融机构。投资机构或节能企业（本国

或外国）作为平台发起人以及基石投资者，与其他潜在投

投资者一起建立平台。国际金融机构将向主要投资者提供

贷款形式的主权资金，而发起人将主权贷款作为其主要的

资本来源投入平台之中。

(iii) 方案3。投资机构或节能企业作为平台的发起人，但并不利

用中央政府资金及国际金融机构的主权资金。投资机构或

节能企业（本国或外国）作为平台的主要发起人及基石投资

者，利用国际金融机构的非主权资金以及市场化资金（本国

或外国）和地方政府的资金，建立平台。国际金融机构的主

权资金及中央政府资金不参与建立平台。

平台将利用“从简单到复杂”的方法，分阶段提供产品与服务，满足

能源服务公司以及平台功能的特定需求。不同产品和服务之间的关系

应为相互支持与补充，着眼于满足需要并避免不必要的竞争。一般而

言，这个创新融资平台将具备以下功能：（i）能源服务公司股权投

资；（ii）项目股权投资；（iii）担保；（iv）资本租赁；（v）以国际

金融机构主权贷款为基础的转贷款；（vi）试点省市参加的地区合作

基金；（vii）咨询与资格认定；以及（viii）能力建设与培训。平台提

供的主要产品的退出渠道包括：首次公开募股发行（IPO）；并购；

项目现金流；资产证券化；股东回购；以及主办企业买断。


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中国的土壤污染与受污染土地的管理——对“十三五”规划的

评论及建议

2005—2013年，中华人民共和国（中国）政府开展了一次全国性的调

查以建立全面的土地污染清册。调查涵盖了630万平方公里土地，所调

查的土地类型包括农业、工业以及采矿业用地，等等。所检测的污染

物包括13种重金属、2种农药以及多环芳烃。

根据由环境保护部及国土资源部于2014年4月17日发布的《全国

土壤污染状况调查公报》，总体而言中国的土壤污染令人吃惊，在部

分地区很严重，特别是在工业用地以及利用废水灌溉的地区和矿区。

调查结果表明，约有五分之一的农业用地以及几乎四分之三的利用废

水灌溉的土地已被污染，超过三分之一的工业用地及废弃物处理场为

污染场地，而公路两旁的土地约有五分之一已被污染。与“七五”规

划期间（1985—1990）调查所得的土壤质量基准相比，2005—2014年的调查结果表明，表土的重金属污染物显著上升。环境保护部得出结

论，中国的土壤污染威胁了粮食供给与安全，危及公众健康，并且伤

害了部分地区的生态系统。土壤污染问题最严重的地区为，长江三角洲、珠江三角洲及环渤

海工业带（中国的三大经济引擎）以及老工业基地，如东北老工业基

地。环境保护部得出结论，以上土地污染的主要原因包括环境管理不

善、工业及采矿业废水过度排放、废水灌溉、化肥农药的过度使用、

矿泥的溢出、汽车排放以及空气污染物沉积。

就受污染土地的管理而言，中国所面临的两种被广泛引用的瓶颈

为法规（即《土壤保护法》）缺失以及缺少土壤污染预防、控制及治

理的资金。经常报告的其他挑战，包括缺少称职的治理专业人士及服

务提供商，缺少应对农业土壤污染问题的全国性综合战略以及缺少具

有成本效益、适合中国的治理技术。

建议包括：

（i）制定全面保护土壤的法律；

（ii）加强治理技术的能力建设。

（iii）针对特定的重点领域，实施下一阶段的全国性土壤污染调

查；

（iv）投资于治理行业的开发与增长；

（v）试点创新融资机制，如公私合作；以及

（vi）加强信息披露与公众参与。


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加强中国环境统计——中期分析及建议

中华人民共和国（中国）的环境统计要求深入改革其制度、管理及方

法论框架，以迎头赶上最先进的国际标准并在环境政策制定中高效发

挥作用。本论文对于完善中国的环境统计体系提出了如下建议。

修订环境保护统计管理办法。应对《环境保护统计管理办法》进

行修订，以便与2014年的《环境保护法》保持一致。该办法应进一步

加强并细分企业对环境数据及信息披露的责任。重组环境统计管理体系并改善其运行。环境统计管理体系应加以

重组以确保环境统计数据的获得、处理与宣传不受官方干预，特别是

地方政府的干预。

第一个可选方案为指定国家统计局与环境管理部门联合负责环境

统计工作。第二个可选方案是在环境保护部内建立水平环境统计办公

室。

建立隶属于环境保护部的指导委员会、咨询理事会以及环境统计

中心。这些机构将加强环境保护部为环境统计以及环境指标的概念开

发提供技术支持的能力。

制定制度安排以改善数据收集的质量与效率。建立加强环境统计

质量控制的同行评议机制、数据报告体系以及现场审核体系。通过促

进尽快披露信息，强化环境统计工作监督的公众参与。

改善环境统计的技术方法。通过评估相关功能并调整其软件加

强“国控重点污染源自动监控系统”。

加强国际合作。从欧盟和个别国家的经验中汲取教训，将服务延

伸至环境统计之外。例如，通过将地理信息系统、人口统计以及经济

信息与环境信息整合，绘制中国自己的综合污染地图，供公众及环境

管理使用。

加强中国环境执法——对“十三五”规划的建议转变思想、投

入资源并使整个执法链相互衔接

本论文发表于中国对《环境保护法》进行了里程碑般的重大修订之

后，它强调了中华人民共和国（中国）仍然面临部分环境执法挑战，

并提出了在“十三五”期间加强环境执法的建议。论文通过以下三个

标题论述了以上建议。

改变激励结构

(i) 将环境绩效考核推广至所有领域及所有级别政府，并逐渐

提高环境绩效在干部考核中的权重；

(ii) 进一步研究财政政策对激励框架的影响，以确保地方政府

遵守环保法律法规并实施健全的资源管理；

(iii) 教育各级别政府认识到污染的有害影响及破坏稳定效应，

以及生物多样性的经济效益；并


20

(iv) 强调中国对健康环境的承诺是中国梦及美丽中国的重要方

面，并且用资源及激励措施来支撑这种承诺。

自下而上全面参与的策略

(i) 由于政府及公众的充分知情是执法的关键所在，收集并宣

传排放与污染信息，并“点名批评”拖延上报或上报不准

确信息，或抵制检查或检查不完整的的违法企业及行政地

区；

(ii) 鼓励公众及非政府组织监督并报告违规行为，向非政府组

织提供渠道，调查并回应其投诉，并鼓励政府与非政府组

织合作；以及

(iii) 加强通过合作实现合规的策略使用，例如通过建立与英国

相应机构类似的独立监督机构，该机构被赋予了运用一系

列合规工具的权力（包括谈判），但该权力得到了真正的

严厉惩罚威胁的支撑。

增加资源

（i）鼓励创新——例如环境保护部最近开发了一种手机移动应

用程序，市民可通过它举报污染——但是需要向环境合规

部门提供充分证据以便后者根据所提供的信息采取行动；

（ii）使整个执法链相互衔接；

（iii）支持在地方环境保护局或其他政府机构未能执行环环境法

律要求的情况下，提起环境公益民事诉讼，并明确公众及

非政府组织有资格提起行政诉讼；以及

（iv）向研究投入更多经济与科学资源，并为“绿色国内生产总

值”的核算以及环境损害的估值奠定坚实基础，以便对违

反环境法律的行为的惩罚更加接近对环境的实际损害。

物流信息系统

成功的供应链管理要求在与物流有关的不同利益相关方之间广泛分享

信息。信息分享显著改善了供应链协调，降低了物流成本并加强了供

应链绩效。

私营物流利益相关方以及政府机构之间的信息分享对于实现高

效、具有成本效益的协调至关重要。在“企业对政府”及“企业对企

业”的交易中，为整合并精简现有应用与平台，单一窗口系统非常重

要。研究表明，一体化的系统可节约物流成本，而且对环境无害。更

新与维护可降低安全风险。本论文回顾了不同的物流信息系统，并搜集了有助于系统成功的

某些因素。有助于方案取得成功的部分因素为：公共部门（韩国与新

加坡）与私营部门（德国）的有力领导；所有利益相关方之间的合作


2121

与承诺；分阶段全面实施的策略（利用试点项目）；对新技术的投资

意愿；在实施之前制定详尽的总体规划；以及制定促进系统的高效开

发的法律框架。

农村物流

农村地区的物流是指农产品从生产者到消费者的高效流动。它是规

划、实施及控制农产品的生产以及农产品、信息与资金向最终用户的

流动的高效及有效过程。在农业中，物流的目标是提高农产品产量，

保障生产的连续进行；优化生产、贮存、运输与配送成本；提高农产

品的附加值；以及满足消费者需求。本论文回顾了在中华人民共和国

（中国）农村物流的特征及问题，并提出了改进农村物流的措施建议。在中国，农村物流存在的问题包括：商品需求非常少，导致几乎

不存在物流服务的供给与需求；基础设施相对落后，物流成本高；农

民各自为政，农业生产无法实现规模经济；缺乏科技高度发达的农业

生产领域的能力；农业技术与规范的交流与信息不足；农户的产品配

送体系不协调，农户自己运送大部分农产品，运输时间及距离较长，

导致变质。

农村物流的发展有助于提高农民收入，改善农民生活质量，降低

农业成本，并增加就业机会。根据粮农组织的数据可知，发展中国家

农村运输的重点应该是农产品的收集、包装、贮存与配送。指明的部

分迫切任务包括：改善农产品运输及相关基础设施；改善并扩大贮存

能力、配送及营销体系；发展交通与通讯；以及培训农户减少因收割

与临时贮存所致的损失。减少变质与损害，不仅可提高农产品的市场

价值，并且能够提供必要的充分加工、包装及贮存与运输设施，以及

要求对每个品种的农产品进行管理。物流中心或城市中转中心作为农

产品营销体系中的环节，可起一定作用。关于供应商及生产商的信息

在农产品市场中至关重要。在农村社区，改善通讯系统以利于信息传

播也很有必要。

发展碳融资，加强中国草原管理: 激励机制和政策含义

http://www.adb.org/zh/publications/prc-strengthening-carbon-financing-grassland-management-incentive-mechanisms

本报告总结了为完善中华人民共和国（中国）草原管理而制定的相关

激励措施的法律和政策框架，评估这些措施对土壤碳储量的影响，分

析了实施激励机制对发展草原碳融资项目特别是国内碳市场的影响。

《中华人民共和国草原法》（2002）为在国家和省级层面实施草原管


22

理提供了法律框架，该法律授予政府实施重大项目的权利，以应对草

原退化问题，实现草原可持续管理。

草原退化和沙漠化限制了草原畜牧业的发展，影响了牧民的收

入。政府支持的项目能够为牧民提供金融激励，改善草原管理，该项

目覆盖了中国约60%的草原地区，对于在草原地区发展和实施碳融资

计划至关重要。

在中国，已实施的三项重大激励项目包括：（1）京津风沙源治理

工程，该项目促进开发牧草资源，恢复退化草原350万公顷；（2）草

原退牧还草工程，该项目在4,100万公顷重度退化区域促进牧草补播并

禁止放牧；（3）草原生态保护补助奖励机制，该机制为在2.17亿公顷

草原上保持可持续载畜量提供了激励措施。

这些项目的成果喜忧参半。中国在实现草原的可持续管理方面有

着巨大的潜力，可以通过增加碳收入补偿牧民成本，弥补收入损失，

激励实施草原管理措施。中国现在有7个试点省城正在发展地方碳市

场。

限制碳融资发挥激励作用的主要因素有：缺少公认的草原和畜牧

管理碳计算方法；草原管理者不熟悉碳融资业务；国内碳市场的碳补

偿需求不足. 本报告建议：农业部应组织培训课程，开展碳融资试点项

目，总结有效的方式和方法，推广成功试点项目的经验；基于现有的

数据采集系统监督碳项目，以降低成本；鉴于碳融资项目在数据方面

比现有的数据采集系统要求更高，实施机构应考虑如何完善数据采集

工作，以便能够更好地支持现有的激励项目，更好地满足基于社区的

草原管理需求。

发展碳融资，加强中国草原管理: 潜在的碳市场

http://www.adb.org/zh/publications/prc-strengthening-carbon-financing-grassland-management-potential-carbon-markets

中华人民共和国（中国）境内相当一部分草原出现了不同程度的退

化。中国草原的恢复和可持续管理在温室气体减排方面蕴含着巨大的

潜力。政府资助的项目为恢复草原和加强草原管理提供了资金。本报

告有助于评估碳市场机制配合当前政府投资实现中国草原政策目标的

潜力，评估了中国有关缓解气候变化尤其是碳市场的政策的现状，概

述了草原畜牧业通过碳补偿体系从现有和新兴碳市场中获益所面临的

机遇和挑战。

中国政府已经宣布了一项降低碳浓度的目标——到2020年，单

位国内生产总值的温室气体排放较2005年下降40%～45%。为实现

这一目标而制定的主要政策特别关注能源、工业、制造业，以及建筑

业。在农业领域，温室气体减排政策并未涉及草原碳汇，所列出的牲


23

畜粪便处理措施（比如生物沼气）在草原地区不具有广泛的适用性。

不过，一系列中央政府政策已明确提及了促进草原碳汇和碳交易的发

展。内蒙古自治区和青海省已将支持草原碳补偿交易纳入了它们当前

的五年规划。

碳排放交易市场是中国鼓励温室气体减排的主要政策机制之一。

中央政府在七个省市对试点碳交易机构予以支持，允许进行碳补偿交

易，提供了将草原碳补偿供应与其他领域的补偿需求联系在一起的契

机。2013年6月，深圳温室气体排放交易所启动交易，位于北京、重

庆、广东、湖北、上海以及天津的其他试点机构有望于2013年底启动

交易。随着这些机构开始运行，未来对中国草原碳补偿的需求可能来

自三个方面：自愿市场上的国际买家，主要受企业社会责任和商业需

求推动的国内自愿买家；中国正在发展的强制性碳市场上履行强制义

务的买家。由于草原碳补偿不能用于满足国际买家的强制性需求，这

一需求来源的未来规模预计不大，未来中国的碳补偿需求很可能主要

来自国内的强制性市场。

除生物沼气外，草原管理和牲畜管理都是新的项目类型。开发这

些项目类型将带来一系列的成本和风险，这降低了早期试点项目对私

营部门投资的吸引力。迄今为止，大部分草原碳补偿项目投资来自于

国际组织；本报告介绍了正在进行中的试点活动案例。中国政府以往

参与清洁发展机制和自愿市场的经验表明，公共机构可以采用多种方

法支持新型项目。为了提供该领域新项目类型的概念验证，对开发新

实施方案和开展试点项目进行公共投资是必要的。

发展碳融资，加强中国草原管理: 草原畜牧业的减排方案

http://www.adb.org/zh/publications/prc-strengthening-carbon-financing-grassland-management-mitigation-options-animal-husbandry

本报告总结了中华人民共和国（中国）草原畜牧业在增加碳汇和减少

温室气体排放方面可能采取的技术措施。中国很大一部分的草原都已

经退化。牧民短期的创收行为导致了过度放牧，而过度放牧是草原退

化的一个重要原因。由于增加饲料供应的方法有限，并且饲料的价格

也偏高，所以恢复已退化的草原和提高饲料利用率是实现可持续草原

管理的关键举措。草原的恢复主要是提高草原土壤的固碳能力，而饲

料利用率的提高能降低单位畜产品产出的温室气体排放量。

提高土壤固碳能力的措施包括：禁止在已退化的草原上放牧；将

耕地转化为草原或种植灌木；在已退化的草原上种植草、豆科植物或

灌木；施肥。这些措施每年可在每公顷土地上固碳1.5-4.7吨，效果最

长可持续50年。为平衡碳汇和畜牧业生产，需要调整放牧方式和完善


24

牲畜管理。降低放牧强度、提前出栏以缩短饲养牲畜的时间、在冬季

通过改善喂养条件和圈饲来育肥等措施均可提高饲料利用率和牲畜生

产率，进而为加强草原管理提供的支持.提高牲畜个体和畜群的生产率同样能降低畜牧业生产的温室气

体排放量。在中国草原所采取的相应措施包括淘汰低产牲畜、提早出

栏、改良品种和选育，以及使用改进的饲料。这些措施应该能够提高

牧民和畜牧企业的赢利能力，但与畜产品市场的一体化程度不高可能

会降低某些措施的赢利能力。

政府资助的项目推广的退化草原恢复措施可提高土壤固碳能力。

这些项目每年可固碳1.75-2.4亿吨。就减缓气候变化而言，提高畜牧业

生产率的潜力可能还不及提高土壤固碳能力的10%。然而，提高畜牧

业管理水平的措施会影响饲料利用率和畜牧业生产率，有利于推行改

良草原管理的措施，对于平衡碳汇和牧民收入之间的关系非常重要。

政府支持的主要草原管理项目包括的管理措施很有限，项目提供的补

贴往往无法弥补实施成本和机会成本。发展碳融资可补充政府和牧民

的现有投资，通过碳融资取得的碳收入可用于实施管理措施的前期投

资、后续维护费用、机会成本，以及基于社区的草原和畜牧管理机构

的成本。

用证据影响政策：关于“影响与政策会议：治理、普惠金融与

创业精神的证据”的报告

http://www.adb.org/publications/using-evidence-inform-policy

2012年8月30日—9月1日，在曼谷召开了“影响与政策会议：治理、

普惠金融与创业精神的证据”，本报告总结了在该会议上提交的创新

评价研究。该会议由亚洲开发银行、“扶贫创新行动”组织以及Adbul Latif Jameel扶贫行动实验室联合举办，目的是促进基于证据的决策。

会议发言涉及以下几个广泛主题，有助于确定研究人员及决策者下一

步的行动。

中小企业发展。人们普遍认为中小企业是创新、就业及社会流

动的引擎。部分充满希望的干预措施消除了其增长瓶颈，例如对参与

向中小企业发放扶持贷款的信贷员及信用评级机构给予奖励，提供培

训，以及及时注入资本帮助企业家准备采取下一步行动以发展自己的

业务。

治理。良好治理的动机涉及包容性增长的各个方面：提高公民对

选举的参与以及民选官员对公民偏好的响应能力；减少社会服务与计

划开支的损耗；以及管理冲突与重建。这些动机对于改善发展成果甚

为关键。

普惠金融。普惠金融干预措施旨在增加贫民获得并使用金融产

品、服务及工具的渠道。储蓄账户、小额信贷以及移动银行可帮助贫

民平衡消费，刺激投资与储蓄，并管理冲击。


25

对这些计划的严格评价后，我们即可得知干预措施是否成功，而

且该等评价也往往提供了关于它们为什么以及为谁发挥作用的见解。

通过分享这些研究的方法论、结果以及对政策制定的意义，研究者向

政策制定者提供了利用计划评价改善政策、实践以及决策的框架。

中国地方财政管理：挑战与机遇

http://www.adb.org/zh/publications/local-public-finance-management-peoples-republic-china-challenges-and-opportunities-zh

中华人民共和国（中国）是单一制国家，有统一、综合的预算制度和

中央集权的税收制度，然而出于提高效率的原因，提供公共服务的职

责主要由省及以下各级地方政府承担。中央政府享有立法、政策制定

和财政支配权，而地方政府为保证经济增长和满足居民需求，也享有

相当大的预算自主权。但是，地方政府自身的收入来源不足，中央财

政转移支付缺乏可预测性和及时性。为了履行职责，地方政府必须突

破一些规定的限制，寻找各种机会，发展本地经济。因此，经济增长

成为各级地方政府的首要目标。这种经济发展优先的导向文化有其积

极的一面，它极大地促进了经济繁荣，带来了经济的增长。然而，它

也存在不足的一面，例如忽视了对宏观财政风险、财政责任、环境保

护、食品安全、城市无序扩张和社会包容性等问题的关注。本技术援

助项目（TA7763-PRC：加强中期财政政策及财政改革）对上述问题

进行了研究，本项目旨在如何保持中国经济的可持续增长，并对被忽

视的财政风险问题予以重视。为对中国地方政府的财政和经济挑战做出适当的政策响应，实

现中期财政改革的目标，本技术援助项目的工作侧重在三个方面。首

先，邀请中国专家根据项目计划开展相关研究并提交相应的政策报

告，内容包括：预算编制和预算执行；地方债务管理，重点讨论现状

与未来的改革议程；地方税制改革。这些分析还得到了国际经验的补

充。其次，以上述政策研究报告内容为基础，分别在上海和广西北海

举办了面向省级和地市级财政干部的专题研讨会和培训，总共100余名

财政干部参加了培训和研讨。根据参会人员的反馈意见，对先前各位

专家提交的研究报告进行补充修改，并根据修改后的报告完成本报告

的初稿。最后，于2013年6月在北京召开讨论会，听取来自部分中央

政府部门官员、学者对本报告初稿的意见与建议。根据与会专家提出

的建议和意见，修改完成了本项目的最终报告。

本报告是根据亚行资助的一项技术援助项目工作形成的。该项目

旨在对地方财政管理提出相应的政策建议，以实现中国的中期财政改革

目标。报告分析了地方预算编制、债务管理、税收改革中的主要问题。

以上三个问题紧密相连，而且2013年11月召开的中国共产党第十八届

中央委员会第三次全体会议也强调它们是公共财政面临的重大挑战。


26

本报告建议，地方财政改革的目标是完善地方问责制，提高财政

透明度，增强地方财政能力以及进一步健全和规范地方政府的债务管

理制度。将地方预算编制与财政规划、中期重点目标相联系是实现有

效问责的关键，而预算的全面性和预算的执行则是财政透明的核心。

加强地方政府的财政能力，需要平衡地方政府的支出能力和支出责

任。实现在遵守财政纪律的前提下满足地方的投资需求，还需要通过

建立事前和事后监管制度来规范地方政府的举债行为。

本项目研究肯定了中国政府近期在提高预算透明度、规范资本融

资、加强地方财政能力等方面所采取的一系列改革举措以及所取得的

成就。为使中国的改革继续下去，本报告从涉及地方公共财政管理的

三个方面——即地方政府预算编制和执行、地方债务和地方税，提出

了一些政策选择，供决策部门的短期、中期和长期决策参考。

中国金融部门在普惠、深化与发展过程中出现的新问题

http://www.adb.org/publications/emerging-issues-finance-sector-inclusion-deepening-and-development-peoples-republic-china

本报告概括了中华人民共和国（中国）金融部门所面临的问题，简要

描述了政府所推行的重要金融部门改革，提出了可帮助实施中国金

融部门改革议程的观察与建议，而这些改革议程得到了来自亚行的贷

款、投资及技术援助的支持。

由于存在如此多的潜在支持与开发领域，中国和亚行的优先发展

领域很可能存在部分重合。理想的做法是，亚行继续凭借其经验，确

定并开发困扰在一个以上省或市场实施的试点计划。实现支持中国及

亚行的战略优先发展领域的成果的机遇可能出现于以下领域：

普惠金融

(i) 发展社区银行模式或“特许经营”以支持建立可持续的多

层次金融体系，以及向未获得充分银行服务的社区以及缺

乏融资渠道的中小企业及微型企业提供信贷或金融服务。

(ii) 评估小额信贷机构的监督及法律框架；以及 (iii) 改善信用体系，因为许多金融机构无法获得关于客户信用

记录的足够信息，因此无法准确评估信用风险。作者建

议，亚行帮助发展本地化合作信用评级机构以提供关于其

社区内的个人及实体的信用评分。

法律、监管及监督结构

(i) 为中国银行业监督管理委员会（CRSC）提供支持，该委

员会通过制定统一的许可证制度以及健全的集合投资产品

信息披露制度，对市场行为进行监管。


27

(ii) 为销售产品的财务顾问及经纪人建立许可证制度，无论其

分销渠道如何（例如通过银行的资本市场部门、保险公司

或在互联网上销售）；以及 (iii) 根据“公平对待客户”的原则建立包括以下方面的制度：

关于所有零售金融产品的标准化风险测度信息披露（例如

与荷兰的GUISE类似的简单标准化框架）；纠纷解决方

案；以及及时的、稳健的、适宜的执法行动。

养老基金与保险

(i) 按照规则、供款与收益水平、管理以及资金状况，回顾了

各种养老金计划。本报告的作者认为，亚行未来在该领

域的工作重点应为在长期内，协调然后统一中国的养老体

系。

股权、债务及资本市场

(i) 亚洲债券市场与中国合作的持续发展；

(ii) 亚行重点支持市级财政。这包括能力建设与治理过程，其

中包括长期预算制定、服务需求与预测、资产管理以及基

础设施开发与规划；以及

(iii) 随着全国中小企业股份转让系统最近将非科技公司纳入其

中，需要加强其员工的能力建设以改善对挂牌及交易活

动、信息披露、销售与经纪人行为以及对市场滥用的担忧

的监督和监测；并培养强大的调查与执法能力以维护这个

扩大后的交易系统的诚信。

绿色与气候变化融资

(i) 通过汲取中国试点方案的经验教训进一步支持全国性碳交

易市场的发展；

(ii) 向能源领域的中小企业提供融资，亚行对节能的支持可继

续专注于加强为能源服务公司融资提供担保；

(iii) 支持中国绿色债券市场的发展；以及

(iv) 鉴于碳交易发展中面临的一个挑战为缺少排放数据，所以

应向中国提供援助以开发收集、分析并报告环境数据的全

国性统计数据库。


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中国城镇化背景下的公私合作伙伴关系研讨会

http://www.adb.org/zh/publications/public-private-partnerships-urbanization-peoples-republic-china-workshop-proceedings-zh

本报告汇总了2013年8月22日-23日在北京召开的城镇化背景下公私合

作伙伴关系（PPP）研讨会的会议记录。该研讨会由财政部、国家发

展与改革委员会、亚行、财政部财政科学研究所PPP研究专业委员会

和亚行区域知识共享中心共同举办。来自中央政府、35个地方政府、

金融机构、私营服务提供商、学术和研究机构以及发展伙伴的约200名人员参加了本次研讨会。

研讨会上，参与PPP规划、准备和实施的与会者分享了他们在

PPP领域的知识和最佳实践方法。1 这次研讨会讨论了自20世纪90年代以来在中国光伏实施的PPP项目。中国的PPP项目总数超过1,000个，

总价值超过1,000亿美元，广泛应用于交通与运输、能源、清洁水、污

水处理以及各种社会服务提供。地方政府和行业从业者介绍分析了各

自的PPP案例，通过案例分析回顾了过去的PPP实践经验，探讨了如

何准备“探索性PPP项目”以及如何创新运用PPP模式。此外，他们

还积极讨论了PPP融资方式的创新。

与会者达成了一致意见，即有必要探讨用PPP模式来解决中国快

速城镇化带来的挑战。基础设施、教育、医疗保健、保障房和其他公

共服务需求的高涨致使地方政府的财政日益拮据。然而，要实现发展

目标，就必须满足这些要求。会议也指出，公共交通、清洁能源和垃

圾管理等环境效益高的城市服务也需要大量资金。

会议强调了PPP效应的广泛性。一方面，PPP不仅仅能调动更多

社会资金和专业技术来提供更多公共服务。另一方面，PPP还有助于

建立基于绩效的管理框架，提高公共服务质量并降低成本。

会议还探讨了如何推动PPP模式的发展、采取具有立竿见影效果

的行动建议。财政部和国家发改委强调，要为PPP创造更为有利的政

策环境，提高PPP准备、实施和管理能力，并鼓励政府机构充分利用

国际金融机构（如亚行和世行）、双边合作伙伴以及其他合作伙伴（如

亚洲城市发展中心）的知识资源。同样，也鼓励国际金融机构和其他

合作伙伴务实、积极、稳妥地推动PPP。会议还强化了PPP潜在财政

风险的认识。财政部门须了解并识别这些风险，建立有效的预防和控

制机制。

1 研讨会由亚行技术援助子项目出资。亚行，2012，《对向中华人民共和国发放的政策改革及能力建设第三阶段贷款的技术援助》，马尼拉。


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致力于产业升级与经济转型的可持续职业培训：知识共享经验

http://www.adb.org/publications/sustainable-vocational-training-toward-industrial-upgrading-and-economic-transformation

培养产业升级及经济转型的相关技能是许多发展中国家及中等收入国家

面临的重大挑战。亚洲开发银行与中华人民共和国（中国）于2013年12月2日-6日举办了一次知识共享活动，让政策制定者与从业者一同探

讨为实现国家经济目标，开展技术与职业教育与培训这一课题。这次

知识共享活动的重点是确定有利于可持续职业培训发展的最佳实践与

模式；界定政府、私营部门、企业及职业培训学校的角色；在快速变

化的世界中改善职业培训；为职业培训提供资金；以及影响职业培训

治理与管理的政策环境。城乡差距使得中国面临的挑战愈加复杂，并可能使整个教育复杂

化。论坛上提出了教育的三大问题：

（i）在普通基础教育中，普遍完成义务教育而非仅仅普遍入

学——特别是对农民工子女而言——应该予以保证；

（ii）教育质量（特别是在农村地区）、教学资源以及设施应予

改进；以及

（iii）农民工子女的特殊教育需要应予满足。

劳动力市场的变化所带来的挑战创造了对职业技术教育与培训的特定

需求，特别是对以下方面的需要：

（i）因人口老龄化所致的快速变化的人口统计特征而带来的老

年护理；

（ii）可持续发展、产业绿色化以及绿色就业机会；

（iii）职业教育与培训与高等教育子行业之间的提升路径；

（iv）促进普遍的区域合作项目及举措以及职业教育与培训的项

目与举措；以及

（v）为了本地区利益而进行的良好做法的分享与示范。

论坛从以上共同主题中确定了对于职业技术教育和培训改革具有重要

意义的关键要点。这些要点归入以下标题之下：

概况

（i）高层次技能的需求与低层次技能的过度供给之间存在错

配。

（ii）教育为人们进入更高层次的学习奠定基础，但是更重要的

是，它使学习者及工人适应职场。

（iii）由于上大学仍然是家庭的荣耀，提高职业技术教育和培训

的地位很重要。

政策

（i）主要产业的竞争力可能依赖于供应链产业的竞争力。技能培

养——上游及下游——对于产业部门的竞争力弥足珍贵。


30

（ii）在论坛上作为良好做法范例介绍的国家的共同点是，都拥

有一个管理职业技术教育和培训的中央协调机构。

（iii）技能培养政策整合是涉及诸多机构的重要领域。

（iv）要让职业技术教育和培训发挥作用，要求新的激励措施及

结构。

（v）职业技术教育和培训改革的核心原则为改革将以绩效为基

础；换言之，培训机构必须对其绩效负责。

机会与公平

（i）在中国，共计有7.5亿名国内农民工仍然为非熟练工人。一

个巨大的挑战是帮助他们并保证其子女的教育。

（ii）职业技术教育和培训的意义包括保证：

• 一个响应所有人的学习需要的灵活体系；以及

• 新的软技能，以便人们能获得就业并贡献社会。

产业、学生与职业技术教育和培训的参与

（i）拉近与产业的关系，并在许多领域建立持续而有效的双向

伙伴关系，如劳动力市场信息、课程、标准、职业倾向、

实习、雇佣以及设备，可为职业技术教育和培训子行业带

来额外的成果。

（ii）对于尽可能增加人力资源而言，存在三大因素：

• 建立灵活的教育体系；

• 培养并更新所需要的技能；以及

• 提高就业能力。

创新

（i）为促进创新，必须确定适合于当地情况的可行方案。创新

是经济增长的核心要求，在高技能经济体中，创造力及创

业精神的重要性不容小觑。

（ii）必须促进职业技术教育和培训的范式向基于技能的职业技

术教育和培训转型，而且职业技术教育和培训教师及/或培

训师应定位为促成变革的因素。

公私合作与资金（i）在考虑达成公私合作时需要权衡诸多收益与风险。

（ii）相关收益包括，新技能的质量提高，获取途径增加；而风

险可能包括不适宜的环境以及部分市场缺乏竞争。

（iii）教育和培训领域实施公私合作的挑战包括：

（i）传统上对基础设施的重视；（ii）政府对私营部门及/或公私合作的抵触；（iii）与订约有关的采购问题；以及

（iv）潜在项目的财务可行性。此外，问题还包括缺乏支

持公私合作的合适政策框架以及对支持创新的激励措施的

需要。

（iv）还存在许多关于职业技术教育和培训的公私合作模式，而

就应采取何种模式而言，实际情况是重要考量因素。国家


31

的治理、财务管理以及行政能力均需予以考虑。在决定特

定国家的公私合作模式时，非政府部门的规模与性质以及

财政状况等等，都发挥了作用。（v）收费具有提供大量资金的潜力。但是，收费自身无法保证

提高培训的参与率，而且研究表明仅靠收费对于提高技能

培养的质量无济于事。与职业技术教育和培训的其他系统

化机制结合，收费可对培训的质量、重要性以及雇主对其

的需要产生放大效应。

（vi）资金模式的演变还与建立在职业技术教育和培训的评估和

研究基础之上的系统改进的实践相联系，这些实践影响了

资金的投放。（vii）对于较小的发展经济体，很难支持产业对职业技术教育和

培训的参与。对于小雇主是否受益于收费方案，研究结果

存在分歧。（viii）必须对向培训供应商提供的激励进行明确改革，以回应外

部劳动力市场的需求并提高系统绩效，变为外向型而非内

向型。

教师

（i）教师的质量是一个重要领域。尽管对设施及设备不乏投

资，教师却需要更多技能，特别是新兴职业中的技能以及

运用新技术的技能。

（ii）投资于学校的领导力课程，吸引并培养最优秀的教师将有

助于提高进入劳动力市场的未来工人的整体技能水平。

（iii）在需要高技能人力资源的多元化工业社会，内部职业培训

将扮演重要角色。

（iv）但是挑战在于，如何在行业正常运转的情况下维持与外部

培训机构的相互关系，并保证合格的教学人员及优质教

学。如何保证学校课程始终跟上产业需要并维护设备，是

另外一种挑战。

课程内容

（i）需要与行业一道编写以能力为导向的课程。应考虑将课程

设置为“活的“课程，可根据需要调整，并以就业为重

点。（ii）高价值服务产业对拥有软技能的高技能工人的需求日益上

升，这些软技能包括团队合作、沟通、解决问题以及管理

技能。（iii）如何确保工人拥有强大的生产力技能并能获得技术培训，

是技能习得需关注的重要问题之一。（iv）员工一致认定，有必要提高并完善软技能（如读写能力、

计算能力、批判性思考以及数字技能），这样他们才能拥

有更多可转换的技能。与雇主建立强有力的合作伙伴关

系，也可以使得大学向学生提供工作实习及见习机会，而


32

后者是让毕业生在参加工作时无须培训即可上岗的重要方

法。

中国：关于影子银行的知识工作——信托基金与理财产品

http://www.adb.org/projects/documents/prc-knowledge-work-shadow-banking-trust-funds-and-wmps-staff-consultant-report

中华人民共和国（中国）的影子银行可看作是银行主导型金融业的一

个变种，而且正在向更加市场化的中介转型。但是，影子银行的强劲

增长引起了人们对杠杆、期限错配、贷款标准、信贷质量以及银行因

表外业务所致的风险敞口的忧虑。

对中国的影子银行进行定量分析是一项复杂的工作，因为对于

其定义、所包括的业务缺少共识，数据难以获得而且质量无法保证。

本研究重点关注影子银行在数量上占主导地位且最令人担忧的两大子

类：信托基金及银行理财产品；根据业内估计，2013年末，其资产总

额从2010年的8,480亿美元（合5.6万亿元人民币）上升至3.36万亿美

元（合20.4万亿元人民币），相当于GDP的35.8%。

其增长的主要推动力为，在中国受监管的利率环境下，投资者寻

求更高回报，而自2007年以后，监管机构准许银行销售理财产品为信

托计划提供资金。从那以后，各类监管举措有效地限制了银行－信托

之间的合作。因此，2013年底，只有23.2%的银行理财产品投资于信

托，而21.7%的信托资产的资金由理财产品提供。但是，银行还将自

有资金投资于信托，这就是为什么约有一半的信托资产的资金仍由或

通过银行提供。

政府逐步采取以下一系列增量监管措施保护银行系统不受与理财

产品及信托基金有关的风险影响，并将其置于更加可持续的发展路径

之上。

（i）通过净资本监管降低了杠杆，提高了风险资本缓冲，并要

求银行提供资本作为信托投资的准备，将多数表外理财产

品并入银行的资产负债表以计算基于风险的资本要求，利

用信托公司的资产对剩余理财产品提供保障，并且对未足

额计提准备的信托公司实施分红政策限制。

（ii）通过限制非标准化债务工具的金额加强流动性，这些工具

包括由信托计划或理财产品提供资金的信托贷款。

（iii）通过要求银行为每个理财产品建立单独的账户并提供由每

个理财产品账户出资的资产透明度证明文件来提高透明

度，并禁止银行理财产品及信托计划将资金池用于对非标

准化债务工具的投资。

据预计，政府将继续加强监管，以进一步提高透明度，降低风险。与

此同时，政府还将加速金融部门自由化，包括利率自由化以及资产证


33

券化，以减少投资于理财产品及信托基金的监管套利动机。政府还将

保证，经济增长不会过快减速，以在某种程度上限制对存在风险敞口

的借款人及其贷款人的压力，这种压力可通过救助及违约逐个进行管

理，而且允许采取部分救助或违约措施以提高投资者的风险意识。

扶贫项目中减排活动的识别与评估

http://www.adb.org/projects/documents/identification-and-review-ghg-emission-reduction-activities-poverty-alleviation-projects-tacr

本报告对推进环境友好扶贫工作提出如下建议：

通过加强对减排活动认识和产业扶贫，实现产业转型。为实现环境友

好扶贫，建议根据本报告所提出的具有减排效益的减排技术清单，开

展宣讲活动，以提高对减排活动的认识，从而推进落实《中国农村扶

贫开发纲要（2011—2020 年）》。

推进扶贫项目中实施生态补偿机制。扶贫项目应包含适应当地情

况的生态补偿机制，并且可证明政府在监管生态补偿机制中的作用。

必须逐步提高补偿，建立长期政策与金融支持机制，并规范生态补偿

的监管条件。这有助于14个国家级贫困地区改善民生，提高生活水平

并建立良好的生态体系。加强培训，提高绿色低碳意识和项目开发能力。必须为农业、林

业等部门人员量身定制减排、碳封存及碳交易的培训课程。这些课程

应作为定期扶贫工作会议、实地考察及其他培训的一部分。课程内容

应涵盖涉及减排及加强碳封存的项目的新技术、标准以及要求。

将减排指标纳入扶贫项目监测考核体系。在评价减排及加强碳封

存的过程中，所用的监测和评估指标体系、相关评估方法论及应用，

必须纳入扶贫活动之中。在扶贫活动中开发碳交易试点活动。研究小

组建议，在扶贫活动中启动碳交易试点及示范，探索温室气体市场交

易机制。这要求开发一种管理管理减排及加强碳封存项目的方法，组

建跨学科技术团队并选择一个或两个项目来对活动进行试点。处理好适应与减缓的关系，加强适应技术的开发和推广。减缓

与适应气候变化是应对气候变化策略的两个方面，具有同等重要性。

对于发展中国家来说，应对变化，适应先行。采取适应行动中，重点

应该在农业和自然生态系统的适应活动上。开展农业适应气候变化行

动，对扶贫项目尤为重要。农业适应气候变化的行动主要包括，加强

生态农业基础设施建设，提高农业防灾减灾能力、调整农业结构和种

植制度、选育高效抗逆品种，大力研发推广旱作与节水灌溉技术等。


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低碳校园建设行动框架与实践

http://www.adb.org/projects/documents/action-framework-and-activities-low-carbon-campus-creation-tacr

本论文建议，国家发展改革委员会（NDRC）将校园低碳建设纳入低

碳城市、低碳省的规划当中，投入力量进行引导和激励，将低碳指标

列入对高校业绩的考核指标当中。具体可以通过：（1）把“十三五”

规划的低碳发展指标引入高校的绩效考核中；（2）核查高校碳减排

量，并经第三方核查认证；（3）将高校纳入国内的碳交易体系中；

（4）建立挂钩国家低碳日的表彰奖励机制。

教育部和地方教育主管部门指导和激励各高校创建和维护低碳校

园的建议包括：（1）将高校校园节能减碳指标纳入高校领导业绩考核

之中，督促高校领导重视低碳校园建设；（2）借鉴来自英国高等教育

碳管理计划和其他国际国内的实践经验，设立绿色校园建设基金，或

者节能补贴资金，提供基础建设平台资金；（3）引入合同能源管理的

公司运营模式，推动低碳校园建设工作的顺利运行。

碳校园特别基金可与以下挂钩（i）利用项目所开发的指标的低碳

高等院校碳数据监测与报告系统；（ii）主管部门组织专家对报告质量

进行评估，将评估结果向社会公布，接受社会的监督；以及（iii）开设

低碳课程，传授低碳理念，激励学生学习低碳知识的兴趣。支撑以上

建议的具体行动是：

• 校园碳排放数据。统一校园的碳排放数据的内容和格式，

并逐步推广电子系统和数据自动采集系统。数据必须是开

放透明的，并能及时报告显示碳排放量和能源消耗量。

• 年度碳审计报告。包括被审计的设备（系统）的特点和运

行状况，采用的低碳措施、实现的减排量与减排成本，下

一年度的碳减排计划与预算。

• ISO14000。鼓励有条件的高等院校，寻求环境管理体系认

证。

推进中国电子信息行业的企业社会责任建设

http://www.adb.org/projects/documents/promoting-csr-prc-electronics-and-information-industry-tacr

本论文提出以下推进中华人民共和国（中国）电子信息行业社会责任

建设的政策建议：

建立工业和信息化部内推进企业社会责任协调机制。电子信息行业企

业社会责任的推进需要企业按照《中国电子信息行业社会责任指南

（2012）》和依照亚行技术援助制备的《中国电子信息行业社会责任


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评价指标体系》之要求履行社会责任。建立工业和信息化部电子信息

业企业社会责任协调机制，共同推动中国电子信息行业的企业社会责

任工作。

出台电子信息行业的企业履行社会责任激励政策。建议工业和信

息化部出台推进企业社会责任的激励措施：如将企业社会责任重要指

标纳入年度电子百强的评价体系，在电子信息产业发展基金项目的申

请过程中增加对企业社会责任的考核。

支持行业协会在电子信息企业开展企业社会责任培训和试点。电

子信息行业产业协会可提供企业社会责任培训，指导企业建立企业社

会责任管理体系，引导企业进行社会责任信息披露。本报告建议，工

业和信息化部进一步加强对行业协会推进企业社会责任工作的支持和

指导。例如，行业协会及其他相关机构可以开展以下工作：第一、组

织企业集中开展社会责任意识提升和基础知识培训；第二、指导感兴

趣的企业，特别是中小企业，建立社会责任管理体系，并开展《中国

电子信息行业社会责任评价指标体系》的试点工作。第三、鼓励和指

导企业编写企业社会责任报告，披露其环境和社会绩效；第四、收集

和编写社会责任成功案例并在行业企业中推广。第五，行业协会可以

与工业和信息化部部属高校的MBA、EMBA、MPA教育开展合作，共

同推动企业社会责任案例和课程教育成为管理教育培训的一个有机组

成部分。以上工作要求行业协会的工作人员首先要提升自己的企业社

会责任相关知识和技术能力，以指导企业。建议考虑使用第三方咨询

机构或专家对企业进行技术指导。

鼓励电子信息企业发布企业社会责任报告，加强环境和社会信息

披露。为了加强信息公开和公众监督，建议工业和信息化部鼓励业内

企业发布企业社会责任报告，加强环境和社会信息披露。责任报告，

加强环境和社会信息披露。在中国电子工业标准化技术协会的技术指

导下，由企业形成企业社会责任报告。建议工业和信息化部重视发挥

非政府组织的桥梁纽带作用，积极邀请各类社会组织参与：社会责任

意识提升、教育和信息公开工作；电子信息行业社会责任交流、能力

建设和第三方监督。.

重庆城乡统筹的基本医疗保险一体化管理的政策研究——探索

与创新

http://www.adb.org/projects/documents/chongqing-urban-rural-health-care-insurance-integration-exploration-innovation-tacr

重庆医疗保险领域存在的问题，在中华人民共和国（中国）其他地区

普遍存在，某种意义上，可以说是全国情况的缩影。因此，对重庆医

疗保险问题的研究，对全国其他地区而言，具有普遍的启示与示范意

义。在制定并完善医疗保险改革方案的过程中，政府应采用一体化的

协同体系，提供资金，并考察可供选择的管理与信息方案。政府应重


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视制度与操作资源，并建立一体化的信息系统以实现协调一致的管

理。缺少这种整合，医疗保险体系的管理将无法实现现代化，城乡医

疗体系的质量及覆盖面不会得到改善。

这些技术援助政策建议已由重庆市政府在编写《重庆市政府工作

报告（2014年）》以及相关《社会保障改革计划（2014年）》时采

纳。该《技术援助政策纲要》已通过财政部递交中央政府，希冀对中

国正在进行的全国性改革做出贡献。

财政事务：中华人民共和国地方政府财政

http://www.adb.org/zh/publications/money-matters-local-government-finance-peoples-republic-china

借助近期亚洲开发银行（亚行）技术援助以及工作，本出版物就如何

在中华人民共和国（中国）实行公共财产改革提供了看法与建议。概

述了所能采取的完善中国预算编制、税务以及财政分权制度的实际行

动。特别关注了地方政府债务管理，这是中国所面临的最紧迫财政议

题。此外，本文还介绍了公私合作的潜在贡献。

2013年11月召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会

议，强调了公共财政改革的重要性。这些决定中包含了下一阶段的公

共财政改革计划。决定指出了长期存在的公共财政政策与现代制度不

相适应，并提出对预算与税收制度以及政府间财政关系进行改革。改

革实施开始阶段，便调整了《预算法》，允许地方政府举债，强化政

府预算约束，提高预算制度的透明度，并批准了地方政府的‘自发自

还债券’举措。

过去三十多年间，中国公共财政体系取得了实质性发展。1994年，

中国进行了重大财税改革，扭转了税收日趋减少的势头，为政府间财政

关系调整提供了支持，并提高了重点领域内的政府支出。最近采取的举

措则包括公司与个人所得税调整，以及重大增值税（VAT）改革。

1994年的税收改革规范了税收制度并取消了原来主要依赖中央地

方政府协商的模式，将税种划分为中央税、中央地方共享税以及地方

税。中央地方共享税收，包括增值税、公司与个人所得税，按照一定

比例在地方政府层面进行再分配。市级及其他各级地方政府限于控制

征税基础较小的小税种。改革的净效应应是将提供税收的权力从地方

政府转移至中央政府。总税收的约一半划归地方政府所有。

然而，地方政府负责提供大部分公共服务，这些支出占到了财政

支出的85%。尽管中央政府向地方政府进行了大规模转移支付，但是

地方政府仍旧面临着极大的资金困难。各省以及各省内部各地的人均

财政支出出现了实质性差异，导致公众在获取基本公共服务方面存在

着差距。


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1994年的财税改革扭转了中国糟糕的财政状况。新阶段的改革则

需要应对地方政府面临的资金调整。为履行其融资义务，地方政府采

用了一系列工具。因此，其债务快速累积。2006年，地方政府直接债

务约占国内生产总值的16.5%，但是截至2013年年中，直接债务已占

GDP的18.6%。此外，2013年年中，地方政府的担保与或有债务额占

到GDP的12%。如今，不断扩大的资金缺口成为了一个重大问题。

所提议的改革将代表所有地方政府在收入与支出方面的重大转

变。因此建议采取渐进式的系列方案。短期措施可以针对快速见效的

领域，或者为完成更大规模、更复杂的长期行动奠定基础。

实施这些措施的基础是认识到解决地方政府债务问题需要获得

大范围的响应。如果此种响应仅限于监督与规范新债发行所付出的努

力，则改革将无法触及根本原因。广泛响应需要提供债务管理水平、

调整收入制度，并变革各级政府间的收入分配制度。

地方政府债务上升引发担忧，进而触发改革，在这样的情况下，

因为担心地方政府债务规模而希望地方政府接受更多的财政责任，这

看似不合常理。但是中国的地方政府本就缺少其他国家地方政府通常

所拥有的融资工具与收入自主权，这也是导致债务问题存在的根本原

因之一。此外，地方政府缺少硬预算约束，总是寄希望于中央政府最

终能够承担地方政府的财政责任。

需要取消中央政府提供的缓冲措施，从而使地方政府为自身行为

负担责任，向使用现代融资工具过渡。实施这些改革措施的同时，必

须对地方政府实施严格的制衡制度，避免对灵活性的滥用。

相对于其他一些机构，一些地方政府更适合向现代化的财政制度

过渡，认识到这一点非常重要。此类准备充分的机构能够通过更好、

更灵活的制度为其活动进行融资，比如扩大地方政府债券试点范围。

需要加强对财力较弱地方政府的财政控制，也有可能需要对其进行财

政调整。与此同时，为了提供服务，财力较弱的省份很可能需要额外

的融资支持。

如同在许多其他政策领域一样，中国的公共财政改革实践也是

始于推行试点项目。推进开发地方政府债券市场以及房产税与增值税

改革试点项目。要提高支出权力与支出责任的匹配度就需要改革财政

分权制度，这一方面的推进工作相对滞后。可能有必要更多地关注财

政分权的改进，防止其成为限制性因素，阻碍为改进服务提供而在债

务、预算与收入管理方面所进行的改革。


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改善中国交通换乘枢纽：实现更完善的多式联运轨道枢纽

http://www.adb.org/zh/publications/improving-interchanges-prc

立体交通枢纽是通向不同城市的门户，对于发展可持续的高效公共交

通体系而言至关重要。本出版物介绍了通过提高旅客行程质量改善立

体交通枢纽的理念。它借鉴了国际最佳实践，并解释了不同交通工具

之间换乘的便捷与速度与便利设施及用户设施相结合，如何让行程更

快乐。本出版物中提出的经验教训及创新可用来设计中华人民共和国

（中国）下一代的立体交通枢纽。

精心设计的立体交通枢纽可成为人们喜欢并期待在其中游玩的场

所。这包括功能与操作问题以及经验因素，如行程的质量与舒适度。

实现优质效果意味着创造一个标志性项目，甚至让交通枢纽凭借

自身优势成为一个目的地。财务可行性是一个重要因素——在设计中

必须协调质量与费用之间的关系。因此，立体交通枢纽的规划与设计

至关重要，并且涉及多方当事人和机构，包括中央与地方政府、出资

机构、车站规划师、建筑师以及工程师。

本论文讨论了高效立体交通枢纽设计的关键标准。这些标准涵盖

了战略规划、枢纽组织以及运行效率和用户体验问题。

交通研究所探索协作式智能交通系统帮助加强中国的道路安全

交通研究所与亚洲开发银行合作，为中华人民共和国（中国）拟定政

策框架，利用车辆互联技术开发并实施协作式智能交通系统。在交通研究所的主导及亚行的初期支持下，有可能在开发可持续

的商业模式，在以下选定领域提供协作式智能交通系统服务：

（i）可进行卡车跟踪的成熟市场，该市场可进一步开发；

（ii）浮动车数据（有时称为探测车数据）收集；动态路线引导

以及危险警报，以上服务可变为自负盈亏。可鼓励道路经

营者更充分利用浮动车数据，加强并实施动态交通管理。

（iii）车辆事故紧急自动呼救（在欧洲又称“紧急呼叫”）预期

可在试点的基础上改善汽车及重型卡车的安全。

国际文献综述表明，就协作式智能交通系统以及智能交通系统的其他

组成部分的准备与部署而言，多个国家与地区正在快速推进。它还显

示，当前没有单一的部署模式可供中国借鉴国际上不同的策略，实际

上中国可以贡献此类策略。

其他国家的经验表明，协作式智能交通系统除了能改善安全外，

还可带来其他效益。减少事故也可以缓解交通延误，而后者可以通过

减少行程时间并提高行程时间的可靠性，产生经济效益以及环境效

益，因为拥堵的缓解可降低油耗、排放及噪音。


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安徽省农村环境保护与管理研究

http://www.adb.org/projects/documents/research-environmental-protection-and-management-rural-areas-anhui-tacr

本研究报告对于安徽省政府制定“十二五”期间的全省农村发展战略

并向中华人民共和国（中国）的其他省份展示自己的经验具有重要意

义。作为位于承接中国从沿海到中部地区的产业转移、宣传来自西部

地区的先进技术及最佳经验的过渡地带省份，安徽是中国“十二五”

规划实施的主要支柱，并且在促进中国中部地区的经济崛起方面起到

了不可或缺的作用。

本研究报告由一份主报告及11份子报告组成。它介绍了对全国各

地农村面临的环境问题的分析。

报告所涉的研究开展了实地调查（例如调查了24个村镇，500多户农村家庭，并发放了900份调查问卷）；并且分析了不同行业、地区

及县对农村环境问题的实践。它向政府介绍了先进技术及国际上的最

佳实践，并推荐了关于创新以及政策改革的技术方案以及政策建议，

以保护安徽农村的环境。

对于安徽省农村环境保护与治理，报告提出了一系列长期、系统

化的可行技术方案以及政策建议。报告还考虑了农村生态环境的实际

状况以及影响农村生态环境的主要因素，这些因素涉及宏观愿景与微

观方案，从法律到政策，从制度到管理，从城市到农村，从工业到农

业，以及从民间团体到科技。

安徽省在草拟及制定全省政策及政府文件时，已采纳了部分重要

政策建议，包括新型城镇化建设规划，经修订的改善乡村建设规划以

及关于试点一体化农村和推广农村建设试点项目示范的相关文件及政

策决定。

技术援助政策建议向安徽省政府提供了关于以下方面的参考：评

价当前形势、发展趋势以及不利于农村环境保护的危险因素；完善与

农村环境保护有关的法律、法规及政策；选择技术方案并制定政策以

解决农村环境问题；以及促进对农村环境保护的投资。报告可供地方

政府及中央政府机构参考，以促进中国农村的环境保护。它还可以为

许多机构所用，包括从事相关研究的科研机构。


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借鉴大湄公河次区域成功经验加强区域实体济合作和一化研究

http://www.adb.org/projects/documents/fprcb3-enhancing-real-sector-cooperation-and-integration-good-practices-gms-tacr

本报告系统评估了GMS互联互通实体经济合作所取得的进展与成功经

验。报告提出了深入推进亚太实体经济合作的战略选择和政策建议：促进亚太地区不同机制下互联互通合作框架的融合和对接。亚太地区

的多个区域、次区域合作组织均已经或正在着手制定以基础设施建设

为重点的互联互通合作框架。这些合作框架在目标、机制、重点领域

和参与成员方面有不同程度的相似或相同之处，从而为跨区域的网络

化基础设施建设奠定了基础。在这方面，亚洲开发银行（亚行）可以

发挥积极的协调作用。例如，亚行可以通过国际互联网筹建一个“亚

太互联互通合作信息平台”。

筹建“亚太互联通建设基金”。多年以来，世界银行、亚行等金

融机构在促进亚太地区的基础设施建设方面发挥了积极的作用。但该

领域的资金缺口仍十分巨大，且面临以下挑战：充分调动社会资源，

筹集资金，以及建立系统化、合理高效的投融资机制。互联互通发展

基金的建立可提供更多资金支持以促进亚太地区的互联互通合作。

通过推广发行能源债券的方式促进亚太地区的能源合作。从亚行

近年来的实践来看，通过发行能源债券筹集资金并直接为能源项目提

供支持是一种行之有效的方式。相对于能源企业发行的债券，由国际

或地区金融机构发行的能源债券具有融资额高、发行渠道广、市场风

险低等优势,可以在亚太地区进行积极推广。

加强亚太地供应链和物流网络建设。高效便捷的区域物流体系对

亚太实体经济合作的深度发展具有极其重要的意义。因此，为了给亚

太实体经济合作创造更加良好的基础和外部环境，必须采取有效措施

减少阻碍物流发展的各种壁垒。除了努力全面改善与物流有关的基础

设施之外，应该尽快着手建立一个综合性的亚太物流信息交流平台。

该平台将在各经济体设立支点，及时汇总和发布与物流公司、进出口

报关公司，以及专业服务公司相关的信息，为参与物流的企业提供全

面的信息服务和指导。


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融资渠道：中国小额信贷创新

http://www.adb.org/publications/access-finance-microfinance-innovations-peoples-republic-china

中华人民共和国（中国）采用了一种更加市场化的策略，促进农村小

额信贷并致力于实现自下而上的创新，如团体贷款、各种形式的担

保、基于订单及保险单的新金融产品，以及鼓励金融机构向农业提供

资金的更好的激励措施。本研究的开展是为了响应中国的要求，利用

自上而下、自下而上两种方法对农村金融的政策选择进行了考察。本

研究介绍了应从中国部分省份开展的若干小额信贷试点项目中汲取的

经验教训。接下来，它分析了中国农村与小额信贷市场中需要加大力

量解决的突出问题，这些问题无论是对中国，还是对亚洲及世界欠发

达国家的农村金融进一步改革都具有重大意义。这些经验教训包括：

农村金融的创新要求取消利率上限。中国于1996年启动了利率自由

化，但是直到21世纪初才取消贷款利率上限。当前，中国仍然对贷款

实施了事实上的、相当于基准利率的四倍贷款利率上限。鉴于小额信

贷的较高风险及高交易成本，逐步取消贷款利率上限有助于城市及农

村商业银行渗入城乡中小企业贷款市场。

市场竞争是推动正规金融机构向小微企业提供金融服务的重要动

力。商业银行只有在面临不断加剧的市场竞争压力的情况下，才会进

入小微企业金融市场。在中国，随着来自大银行的竞争的加剧，相对

较小的城市及农村商业银行已开始提供小微企业金融服务。小银行的

高资金成本也是阻碍其向小微企业贷款的不利因素。

面向贫民的小额信贷非政府组织需要扩张以及持续的扶持。最近

二十年，扶贫小额信贷非政府组织在中国经历了兴衰起伏。在小额信

贷非政府组织部门不断衰落的情况下，中国扶贫基金会小额信贷项目

表明，其双层的治理结构、不断扩张的经营规模以及来自捐赠人、国

家政府及金融机构的持续资金支持，是扶贫小额信贷非政府组织可持

续发展的重要因素。县级小规模小额信贷非政府组织无法独立生存。

有助于在中国推行小额信贷的格莱珉模式的非政府组织小额信贷

机构，应该得到更多扶持。应向表现良好的非政府组织小额信贷机构

提供来自银行及专门基金的批发资金，因为这些机构为贫困农村带来

了竞争。中国的贫困及低收入农民可受益于这些机构的服务。

外部强加的社区发展基金，苦于精英控制，基本上不可行。中国

的村级发展互助基金在来自捐赠人及国家政府的资金的扶持下，快速

扩张。但是，许多外部强加的社区发展基金苦于村庄中的精英控制，

导致收取的利率较低，运行成本较高而针对性不强。这些社区发展基

金在3-5年的项目期结束后，很难继续存活。源自农民在农业生产和营

销中的合作的内生社区基金，应该得到推广，政府应该以注册费用及

税收减免的方式予以扶持。


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融资渠道：开发蒙古的小额保险市场

http://www.adb.org/publications/access-finance-developing-microinsurance-market-mongolia

1990年以来，蒙古经历了从社会主义经济到市场经济、具有挑战性的

过渡。其商业保险市场仍然处于萌芽阶段，2013年的承保保费总额仅

相当于国内生产总值的0.54%。本研究旨在支持蒙古的小额保险的发

展。它概括了蒙古保险市场的整体发展，特别是小额保险细分市场的

发展，并发现了保险监管框架差距，为了让小额保险惠及更多家庭，

应该消除以上差距。

其中许多建议着重于扩大可选的监管方案，以鼓励创新而且具有

成本效益的营销机制。这是一个关键的优先发展领域，因为它将立即

带来保险及小额保险市场的开放。具体而言，允许当前受监管的所有

金融机构如银行、小额信贷机构以及非银行金融机构同时充当保险代

理人与经纪人，将会产生直接影响。

考虑到延伸至农村人口的挑战，将小额保险的初期工作重点放在

城市人口上是合理的。现有社区组织，如合作社、协会、教师或借款

人似乎是最容易争取的市场。由于保险公司及金融监督委员会仍然在

学习现有小额保险项目的经验，在人口较为密集的地区开展的试点项

目以及更发达的营销渠道将加快学习速度。然后，可将这些经验教训

予以推广，以将项目扩大至更具挑战性的细分市场。

金融监督委员会在扩大小额保险市场时可考虑的一个潜在方向

为，对小额保险进行简单界定，以允许其可同时归入现行“普通”

及“长期”保险分类。这可以让寿险公司及非寿险公司提供同时满足

保险利益定义及保险限额的复合小额保险产品。由于蒙古目前仅有一

家寿险公司，蒙古将以谨慎的态度扩大小额保险市场，同时允许处于

初生期的寿险行业的发展。在全世界的小额保险界，蒙古的举措也将

是富于创新的，并且将为其他国家树立榜样。

总之，需要在整个保险市场及监管环境发展的背景下，考虑蒙古

小额保险的发展。在没有富有生命力的寿险细分市场或强大的非寿险

零售保险的情况下，很难发展小额保险市场。尽管监管方面已经取得

了部分进展，蒙古仍然迫切需要加强保险业的全面监管及技术能力，

小额保险细分市场才会实现可持续发展。

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成功实践系列

为中国环境宜居城市制定指标与监测体系

http://www.adb.org/publications/developing-indicators-and-monitoring-systems-environmentally-livable-cities-people-s

本研究探讨了中国城市中心环境宜居的概念。本研究创建的环境宜居

指标是一种可展示宜居城市当前、过去及未来特征的实用工具；此

外，本研究还开发了衡量该指标的实用机制，该机制已成功通过了测

试。本研究所用的检验软件技术实现了多维度的城市特定评价，允许

在政策制定者、城市管理者之间宣传城市宜居议程，并根据按排定了

优先次序的环境投资及其评估对城市进行评比。本研究开展的检验还

证明了其潜力：让公众了解政府举措、在各个方面取得的进展；并可

以争取公众对城市宜居议程的支持。本研究是为环境方面可持续的经

济发展制定方法论及监测体系的重要步骤。

本研究的开发是为了响应中国政府在以下方面不断加深的认识，

即快速城镇化正在带来大量环境、管理以及宜居问题，这些问题如果

不予以监测，将变得无法控制，而且将逐渐恶化。这些问题包括：自

然资源锐减，环境污染，城市基础设施落后，城市生态足迹不断增

加，城市环境治理不善，以及不同地区之间的不平等日益恶化。本书提出的环境宜居指数是衡量城市环境可持续发展的综合指

数，如果与相关监测软件一起使用，可供决策者制定促进环境可持续

发展政策时参考。它是一种开创性的实用工具，可用来展示宜居城市

当前、过去及未来的特征，并使得决策者、城市管理者及公众之间宣

传环境议程变为可能；加强对现状、未来和差距的理解；创造可排定

环境投资优先次序并评估长期环境投资影响的科学方法。总的来说，

本研究所提出的环境宜居指数方法可用于城市比较或排名，激励地方

政府改善其环境绩效，促进政策制定者评估政策影响奠定基础的趋势

分析，加强问题识别并鼓励开展支撑未来政策制定所需的分析，使得

衡量政府改善环境宜居的工作成为可能，同时也指明了自然条件对环

境宜居的影响。

本研究所提出的环境宜居指数，包括监测软件在一个由中国若干

中等城市及大城市组成的样本中接受了检验。检验结果表明，它在方

法论上是可靠的，而且是监测环境宜居、改善城市环境宜居的投资策

略优先级排序的合适体系。如果需要广泛采用环境宜居指数，则应满足以下条件：对城市环

境规划局及其协助机构进行培训；改进中国的监测体系；改进中小城


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市的数据收集体系及所使用的数据质量；将气候变化指标纳入环境宜

居指数体系之中；以及使得该体系成为各级政府的一项正式制度。

兰州快速公交系统有效缓解繁忙的城市交通（知识展示）

http://www.adb.org/zh/publications/lanzhous-bus-rapid-transit-system-brings-quick-relief-busy-city

作为中华人民共和国（中国）甘肃省的省会和省内最大城市，兰州的城

市化程度较高，是连接中国东西部地区的交通枢纽。在黄河南岸，兰州

有三个独特的发展区域——西固区、七里河区和城关区，而在黄河北岸

则有安宁区。四个城区的经济活动和人口高度集中，尽管面积仅占全市

土地面积的8.5%，但人口却占全市总人口的63%，约为360万人。

在繁忙的城市中心地区，交通拥堵和污染严重。因此，2009年，

兰州市政府制定了一项城市总体规划，以缓解中心城区的拥堵。该项

规划包括在安宁区开发一个次城市中心。

兰州的拓展计划源自将城市路网拓展为可持续的城市交通项目，

其核心是快速公交（BRT）系统，同时也支持清洁发展机制、非机动

交通、树木保护以及交通和停车管理等。

兰州BRT很快便证明了自身价值。该系统于2012年12月28日正式

开通运营，是亚洲运量最大的三大BRT系统之一，也是世界上首个采

用分离式站台的BRT系统，同一方向运行的公交车能够在站台两侧停

车，缓解交通拥堵。2013年1月，兰州BRT的日载客量达到11万。到

2013年9月，这一数字已上升至29万。

这一可持续交通系统帮助城市实现减排。在开通9个月后，BRT减少的二氧化碳排放量据估计达到了11,804吨。BRT还带动了地方发

展，沿线正在修建新的综合性建筑且通勤者人数上升。

将水安全计划纳入亚行水务部门项目的主流：经验与挑战

http://www.adb.org/publications/mainstreaming-water-safety-plans-adb-water-sector-projects-lessons-and-challenges

亚太地区的水资源与供水管理正在将其重点从通过扩大供水服

务覆盖面保障人人都可以享用水资源，转向保障人人都享用安全的饮

用水。这更加要求制定强有力的政策框架，财政及人力资源的合理分

配，以及明确规定国家、省及城市的所有利益相关方的角色与责任的

制度性安排。

成功实践系列

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在万州开展的水安全计划试点示范行动，使得亚洲开发银行（亚

行）展示了在将国际上流行的良好实践用于供水规划中与公共卫生有

关的部分时，开展经过改进的技术尽职调查的重要性。尽管其经济效

益无法定量评估，但制定水安全计划的额外成本仍然较小。实施水安

全计划的预期效益包括：生产时间改善；医疗费用降低；商业及个人

用水者的信誉提高。并由重庆市政府及万州区政府两级政府实现实现

该等效益。

试点示范活动还明确了部分教训，以及更重要的是，问题和挑

战。部分问题是亚行项目所特有的，而其他挑战则与水安全计划本身

有关。若干非政府组织及世界卫生组织开设了各种水安全计划能力建

设课程，证明水安全计划的特有挑战具有极具价值的洞察力。但是，

还应积累更多经验以解决有关亚行援助中所出现的挑战的问题。万州的案例证明，水安全计划将成为亚行按照《水行动计划

（2011—2020）》加强其在本区域供水项目中的作用的一个有用工

具。亚行所资助的水务部门项目数量不断增加，且应与水安全计划的

制定与实施的对等机构合作，发挥强大的支持作用。

在公路建设背景下实施艾滋病预防：中华人民共和国广西壮族

自治区案例研究

http://www.adb.org/zh/publications/implementing-hiv-prevention-road-construction-guangxi-zhuang-autonomous-region-prc-zh

本案例研究报告基于亚行技术援助项目“云南和广西交通运输行业艾

滋病预防”之下所进行的工作。报告旨在帮助公路建设公司其下属工

人们应对工人所面临的严重HIV/艾滋病风险。

2008年8月所进行的初步研究与发现进一步凸显了对公路施工相

关的HIV的预防活动的需要；在该研究中，百色市的部分性工作者在

HIV检测中显示阳性。。所有这些女人的客人里面都有施工经理和工

人。他们正在建设一条连接百色和隆林的新的高速公路。隆林坐落在

广西壮族自治区（广西）的山区里，与中华人民共和国（中国）云南

省接壤。

经过两年的时间，该项目开发并完善了一个应用于公路建设背景

下的艾滋病预防框架。该框架包含15项措施，其中4项为准备措施，11项为实施措施。这些措施建立在公认为的良好做法的基础之上。这些良

好做法已在国内外得到成功检验，包括之前由亚行资助的“保龙健康

与安全行动项目（2005—2008）”。这些做法反映了加强重视个体的

重要性，具体措施可以是创造一个支持和鼓励安全性行为的环境，并

减少HIV携带者可能遭受的污名和歧视。

这些实践所用的策略为认识培养与教育活动，并辅之以服务提

供，包括包括提供安全套和方便大家利用自愿咨询和测试等其他服


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务。该方法的其他特点包括争取得到关键决策者的支持；采用各种各

样的方式开展艾滋病教育，包括从广泛的增强认识活动到同伴之间的

人际交流；定期加强关键信息沟通；推动对卫生服务的利用。建筑公

司对本项目非常感兴趣并积极参与，而且还开展了不属于其合同责任

范围的工作。本案例研究报告是作为一个很有前景的方法呈现给大家的，这种

方法建立在国际成功实践的基础上，并以具有可持续性的方式融入到

交通运输业的背景中。未来的项目可能会发现这些实践在实施过程中

存在的不足。本案例研究所概述框架的一大优势是，它既为各公司依据各自的

背景和情况予以调整提供了余地，又保留了有效应对艾滋病的核心元

素。我们同样鼓励读者根据自己的背景和经验来考虑采用本方法。



本年度出版物展示了亚洲开发银行东亚局2014年的知识管理新方案，收录了2014年战略知识产品和服务的摘要，并提供获取完整报告的网络链接。

关于亚洲开发银行

亚行的远景目标是实现没有贫困的亚洲和太平洋地区。亚行的工作旨在帮助其发展中成员体彻底减少贫困，改善亚太地区人民的福祉。尽管亚太地区发展迅速，但全世界大多数贫困人口仍然集中在亚太地区。亚行致力于通过包容性经济增长、环境可持续性发展和区域一体化减少亚太地区的贫困。

亚行是一家多边开发金融机构，总部设在菲律宾首都马尼拉，现有67个成员体，其中亚太地区成员48个。主要通过政策对话、贷款、股本投资、担保、赠款以及技术援助等工具向发展中成员体提供帮助。

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