主讲教师：王玉涛 讲师Email: yutaowang@sdu.edu.cn

Tel: 88363573 山东大学生命科学学院 生态学与生物多样性研究所

第十七讲

生物多样性保护的法律与政策

主要内容：

第一节 生物多样性概述

第二节 生物多样性保护公约

第三节 我国生物多样性保护法律政策

第四节 我国生态补偿法制化

第一节 生物多样性概述第一节 生物多样性概述

生物多样性概述 生物多样性：指存在于生物体间的差异性，这些生物体可源自陆地、海洋、其他水生生态系统和由其构成的生态综合体等所有来源。

种类：种内多样性（遗传多样性，基因多样性）种间多样性（物种多样性）生态系统多样性

物质基础：千差万别的 DNA序列、基因、染色体和基因组

生物多样性的重要意义 生物多样性是生物界繁衍的基础，也是其物种进化的动力。

生物多样性是人类文明的基石。

以生物多样性为基础的生态系统为人类提供大量的产品和服务。

生物多样性在快速减少！ 最为明显的表现：生物多样性最为富集的热带雨林、其他森林、珊瑚海和湿地正在急剧恶化。

自 1850 年至今，人类活动已使 75种鸟类和哺乳动物灭绝，并使 80种鱼、 190 种两栖动物或爬行动物、 297 种哺乳动物和 359 种鸟类濒临灭绝。

约十分之一（大约 25000 种）被子植物处于濒危状态。

现在物种灭绝的速率是自然速率的 50-100 倍并且还有可能大幅度增长。

欧洲野马

直接降低生物生产力，降低生态系统生产的产品和提供的服务。

影响生态系统的稳定并可能引发链条反应，降低生物圈对抗各种自然或人为灾难的能力，也因而可能影响人类文明的稳定和可持续发展。

国际生物多样性日： 5月 22 日

生物多样性减少的原因 对植物资源等的过度使用或破坏直接摧毁生物多样性存在的环境，造成生物多样性减少（生态环境的片段化或岛屿化）。

对动物资源的过度狩猎直接导致动物数目减少甚至灭绝。

外来物种入侵。

以上三种因素导致的次生灭绝效应。

（灾祸四重奏）

第二节 生物多样性保护公约第二节 生物多样性保护公约

生物多样性保护策略 制止破坏森林、草原、湿地、湖泊、海洋和珊瑚礁等富含生物多样性的生态系统；

禁止捕杀野生动物，尤其是濒危的野生动物； 减少二氧化碳、二氧化硫和一氧化氮等工业废气排放，降低温室效应，减少酸雨形成；

减少甚至杜绝使用氟里昂等化合物，防止臭氧层继续变薄；

在重视现代农业生产模式的同时，积极倡导和鼓励传统农业和生态农业，尽可能保护生物多样性；

重视和防范转基因的生物安全问题； 倡导节约型经济、环保型经济和可持续发展模式，防止对资源的过度消耗。

涉及生物多样性保护的公约 《生物多样性公约》

《国际湿地公约》

《濒危野生动植物种国际贸易公约》

《保护野生动物迁徙物种公约》

《世界遗产公约》

国际湿地公约 《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》

又称《拉姆萨湿地公约》或《拉姆萨公约》 1971 年 2月 2日伊朗签署， 1975 年 12月 21日生效，截止 2006年 8月 25日，共有 152个缔约国。

列入国际重要湿地名录的数目为 1611块，共占地约 1.452亿公顷

我国与 1992 年 1月 3日加入该公约，同年 7月 31日该公约对我国生效。

湿地：天然的或人工的、长久的或暂时的沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，有静止或流动的淡水、半咸水或咸水水体，也包括在低潮时水深不超过6 米的水域（ Art.1.1）

强调调节水分循环和维持湿地特有的动植物品种特别是水禽栖息地的基本生态功能。

缔约国对其湿地拥有专属主权权利，且不因被列入名录受妨碍（ Art.2.3 ）

濒危野生动植物种国际贸易公约 1973 年 3月 3日，美国首都华盛顿签署， 1975 年 7月 1日生效，截止 2006年 8月 29 日，共有 169个成员国。

我国于 1981 年 1月 8日加入该公约， 1981 年4月 8日在我国生效。

宗旨：通过贸易控制来保护濒危野生动植物品种，确保他们的可持续利用不会因贸易而受影响。

保护原则：在公约附录中列出需要保护的濒危野生动植物品种，规定应对它们采取保护措施。

3个附录：I，所有受到或可能受到贸易影响而又灭绝危险的物种II，所有目前虽未濒临灭绝但如果不严格管理其贸易和防止不利于其生存的利用就可能变成有灭绝危险的物种，以及为有效控制其贸易而须加以管理的其他物种III，任何一个成员国在其辖区内为防止或限制开发利用而需要其他成员国在贸易控制中予以合作的所有物种

保护野生动物迁徙物种公约 1979 年 6月 23日在德国波恩通过，又称《波恩公约》， 98成员国。

目标：通过成员国共同合作，为处境最危险的陆地、海洋和天空野生动物迁徙物种及其栖息地提供全面保护

原则：成员国有必要采取行动，防止迁徙物种濒临灭绝的危险，并特别要求成员国应促进、合作和支持与迁徙物种相关的研究，应努力为公约附录 I 列出的濒危迁徙物种提供及时保护，努力为附录 II列出的迁徙物种的保护和管理缔结协议（ Art.II）

世界遗产公约 《保护世界文化和自然遗产公约》 1972 年 11 月 23 日在法国巴黎通过， 1975 年12 月 17 日生效，截止 2006年 4月 28日，共182个缔约国。

我国于 1985 年 12 月 12 日加入， 1986年 3月12 日对我国生效。

目标：通过缔约国间的紧密合作，确定和保护对于全人类有杰出价值的世界文化遗产和自然遗产。

生物多样性公约的目标和原则 1992 年通过， 1993 年 6 月 29 日生效， 截至 2

006 年 8 月 30 日已有 188 个缔约国。

目标：保护生物多样性、对生物多样性组成部分的可持续利用、对利用基因资源所获利益的公平分享（ Art.1 ）。

基本原则：各国有权利按照自己的环境政策开发利用自己的资源，也有责任保证在其管辖或控制内的活动不损及其他国家或地区的环境（ Art.3 ）。

一般措施 缔约国应为保育和可持续利用生物多样性

而制定国家战略、计划或方案，或者修订原有战略、计划或方案，他们应包含本公约中规定的相关措施。

缔约国应尽可能把生物多样性保育和可持续利用纳入部门或跨部门的计划、方案或政策中。

保育 就地保育：对生态系统和自然生境的保育，也包括对一个物种有生命力的种群在其自然环境中的维持和恢复。

移地保育：将生物多样性的组成部分转移到自然生境之外进行保育。

就地保育措施 通过保护区系统实现生物多样性保育（生态保护区、国家公园等）

对于生态系统和自然生境的保护，并尽量恢复和重建已退化的生态系统

对生物资源的保护

针对被修饰的活生物体的措施（生物安全问题）

针对外来物种的措施

处理好当今生物多样性的使用和保育及可持续利用之间的关系（相辅相成）

保护与生物多样性保育和持续使用相关的传统知识

控制和管理可能对生物多样性造成不利影响的过程和活动

提供财务支持

移地保育 优选在基因资源的原产地采取措施移地保育生物多样性的组成部分，也有选在原产果建立和维持相关设施来移地保育生物多样性和进行相关的生物学研究。

采取措施恢复和复兴受胁物种，并在何时条件下将其重新引入自然生境

不为实现移地保育而可能威胁就地保育

财政支持

支持措施 研究和培训 教育公众，提高认识 应对不利影响（预防、处置和善后） 技术的获取和转移 信息交流和科技合作 生物技术的应用 财政来源和财政机制 科学、技艺和技术咨询附属机构 国家报告制度

其他公约 《联合国气候变化框架公约》

《防治荒漠化公约》

《保护臭氧层维也纳公约》

……

应对气候变化的相关国际公约 碳排放是导致温室效应与全球气候变化的重要因素 IPCC在 1990年发布了第一份评估报告，指出全球变暖已是明确无疑的事实，温度上升应以 2℃为限――否则将对地球生态系统造成不可逆转的破坏。

1990年，第二次世界气候大会提出建立一个气候变化框架条约，并确定了“气候变化是人类共同关注的问题，不同发展水平国家‘共同但有区别的责任’，可持续发展和预防原则等。”

1992 年 6 月在巴西里约热内卢参加联合国环境与发展大会上的 150多个国家签署了《联合国气候变化框架公约》，该公约由序言及 26条正文组成，是一个有法律约束力的公约，旨在控制大气中二氧化碳、甲烷和其他造成“温室效应”的气体的排放，将温室气体的浓度稳定在使气候系统免遭破坏的水平上。

1997年 12月在日本京都通过了对《联合国气候变化框架公约》的实质性扩充。此次会议制订的《京都议定书》从法律上为工业化国家设定了减少排放量的目标，即“在2008年至 2012年间，全球主要工业国家的工业二氧化碳排放量比 1990年的排放量平均要低 5.2%”，并且明确发达国家履行温室气体减排义务时可以采取排放贸易 ( ET) 、联合履约 ( JI) 和清洁发展机制 ( CDM) 等三种交易机制。

该议定书设置的清洁发展机制有效促进了签约国实现减排的目标，为全球碳交易奠定了基础。清洁发展机制的设置推动了全球碳排放权交易机制的建立与发展，可以有效实现地区间碳平衡。

第三节 我国生物多样性保护法第三节 我国生物多样性保护法律政策律政策

我国的生物多样性 12个具有“巨大生物多样性” 的国家之一

共有脊椎动物 6266种，占世界总数的 10%。

共有高等植物约 3万种，仅次于马来西亚和巴西，居世界第三。

属于我国特有的属和种较多，陆栖脊椎动物占 19%（约 476种），高等植物占 50-60%

培育物种和野生亲缘物种方面是世界 8个作物起源中心之一。家养动物、经济树种、药用植物、牧草、观赏花卉、水稻和大豆地方品种

世界最丰富的栽培和野生果树种类。原产我国的果树种类有苹果、梨、李、柿、猕猴桃、甜橙、荔枝、龙眼、枇杷、杨梅等

我国也有种类繁多的陆地 森林、竹林、草甸、沼泽、草原、荒漠、高山冻原、垫状和流石滩植被等

我国生物多样性减少的原因 人类的过度开发活动造成对森林、草原、湿地和沿海等生态环境的直接破坏如：我国最大的三片针叶林区即大兴安岭、长白山区和西南横断山区， 70%的天然林已被采伐

大兴安岭 长白山谷底林海 西南横断山区西南横断山区

对珍稀或具有经济价值的动植物品种的过度狩猎、捕捞或掠夺式开发直接导致物种灭绝或濒临灭绝。

例如：动物方面：由于过度捕杀，新疆虎和蒙古野马已经灭绝，华南虎处于濒危状态。植物方面：肉苁蓉、锁阳和紫杉等名贵药材或具有药用价值的植物都曾被过度采摘或采伐。过度捕捞产卵亲鱼或幼鱼已造成我国海洋渔业资源锐减。

环境污染造成生态环境恶化，导致生物多样性降低

现代农业的普及造成作物多样性减少 外来物种入侵

水葫芦 微甘菊 福寿螺

我国生物多样性保护立法 《宪法》

《刑法》

环境保护法体系

生物资源保护法体系

宪法 森林、山岭、草原和滩涂等自然资源属国家所有，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动植物，禁止任何人用任何手段侵占或破坏自然资源（第九条）；

国家保护和改善生态环境，防治污染和其他公害，组织和鼓励植树造林，保护林木（第二十六条）。

刑法 对于非法捕猎、杀害国家重点保护的珍贵或濒危野生动物的，或非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵或濒危野生动物及其制品的，处 5年以下有期徒刑或居于并处罚金，情节严重的处 5年以上 10年以下有期徒刑并处罚金，情节特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处罚金或没收财产。

违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或使用禁用工具或方法狩猎，破坏野生动物资源，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或罚金

（第三百四十一条）

对于违反《森林法》有关规定，非法采伐或毁坏珍贵树木的，或者滥伐森林或其他林木数量较大的，处 3年以下有期徒刑、拘役或管制，并处罚金；

情节严重或数量巨大的，处 3年以上 7年以下有期徒刑，并处罚金；

对于盗伐或滥伐国家级自然保护区内的森林或其他林木的，从重处罚。

（第三百四十四、三百四十五条）

环境保护法体系 《环境保护法》 《海洋环境保护法》 《自然保护区条例》 《环境影响评价法》 《水土保护法》 《大气污染防治法》 《水污染防治法》 《噪声污染防治法》 《防沙治沙法》

环境：影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。

生物资源保护法体系 《森林法》 《草原法》 《渔业法》 《野生动物保护法》 《畜牧法》 《野生植物保护条例》 《濒危野生动物植物进出口管理条例》

第四节 我国生态补偿法制化

生物多样性保护现实中的矛盾

拥有丰富生物多样性资源的地区往往经济欠发达、贫困问题普遍存在，落后的经济与良好的生态形成鲜明的对照

发展与保护之间的矛盾和经济利益冲突是生态环境问题长期得不到解决的根本原因之一

例如：重要生态功能区（保护区）的保护与当地经济的发展之间的矛盾

现有政策不完善：尽管我国已经建立起针对生物多样性保护的法律体系，但是目前尚不完善，更缺少解决保护与发展矛盾的调控手段

建立生态补偿机制：调整环境与经济利益关系，激励生物多样性保护的重要政策机制

建立生态补偿的重要意义 建立生态补偿机制是维护社会公平，构建和谐社会的重要措施

建立生态补偿机制是调整生态环境保护领域生产关系促进生产力发展的具体途径

建立生态补偿是健全生态保护经济激励机制和融资机制的有效手段

完善我国生态补偿机制的法律保障体系完善我国生态补偿机制的法律保障体系

生态补偿机制能否成功实施，必然要依靠建立完善的法律体系予以保障，生态补偿由于本身的特点，包括补偿主客体、补偿范围、补偿标准与方式、程序等都需要法律予以明确，因此建立体系完善、内容具体的生态补偿法律保障体系成为当前尤为重要的问题，对关系到我国能否实现可持续发展具有重要意义。

我国生态补偿机制的相关法律与政策我国生态补偿机制的相关法律与政策 《中华人民共和国宪法》第 9 条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保

护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。

1998 年修正的《森林法》首次以法律条文的形式明确建立生态补偿制度。 2002 年修订《草原法》、 2008年修订通过的《水污染防治法》、 2002年修订的《农业法》、 2004年修改颁布的《野生动物保护法》都涉及到了生态补偿的内容；

我国还颁布的与生态补偿相关的行政法规有《退耕还林条例》、《自然保护区条例》、《森林法实施条例》等。

除上述法律法规之外，国家还先后出台了众多与生态补偿相关的政策文件，主要包括：

例如： 1992年《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》、 1993年《关于进一步加强造林绿化工作的通知》、 1993年《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》、 1994年《中国 21世纪议程—中国 21世纪人口、环境与发展白皮书》、 2000年《全国生态环境保护纲要》、 2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》

由上可以看出，我国尚没有直接关于生态补偿制度的专门法，目前生态补偿的相关法律比较分散，统一性不足，导致在实践过程中针对不同层面不同类型的生态补偿时，各单行法容易产生冲突，缺乏对生态补偿主体、客体、程序、标准、方式等具体规定，因而在政策制定和执行过程中造成难以执行，阻碍了生态补偿的深入开展。

生态补偿机制的法律保障体系的构建

生态补偿的法律体系中不仅可以涉及宪法、刑法、行政法等公法，也可以涉及到民法、商法等司法，不仅涉及到国内法，还涉及到国际法，此外还要包含国家制定相应的生态补偿环境政策。生态补偿是对破坏环境或者保护环境的行为主体给予一定的抑制或激励，然而涉及环境保护的人类活动是多样而复杂的，因此生态补偿法律体系调整的内容具有广泛性的特征。

目前我国的生态补偿法律体系尚不完善，主要表现在：一、《环境保护法》没有规定对保护生态环境的行为进行激励或补偿，因此存在结构性缺陷；二、没有指定专门的生态补偿法，更没有制定支撑生态补偿实施的下位法与地方性法规，缺少实施的制度与细则，导致生态补偿多是短期行为或停滞不前。

制定专门的生态补偿法

尽管生态补偿已经在理论中与实践中开展了大量实践，许多实践中的做法与模式急需法律体系予以保障支持，目前国家层面尚没有出台专门的生态补偿法律。

要尽快建立国家层面上具有一般指导意义的《生态补偿条例》，在此基础上，通过进一步发展完善，出台《生态补偿法》，同时对相关法律、法规就关于生态补偿的部分进行修订和完善。

思考：谁应该是生物多样性保护的主体？

谢谢！