傻傻分不清楚的北宜新鐵、北宜直鐵及其必要性

台灣蠻野心足生態協會　謝孟羽律師

柯市長一語驚動天下人 2014年 12月 7日，時為準台北市長的柯文哲（現已為台北市長）與宜蘭縣長林聰賢會面後表示： 應再重新考慮北宜直鐵的可行性，在不影響環保的前提下，應採取最短路徑。

要求認為行經翡翠水庫路線會影響環保的人，要提供數據攻防。

如果會影響環保，那就不應開發。

綱要臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估北宜直鐵 vs.北宜新鐵從比例原則來看北宜新鐵必要性

臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估

資料來源：臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估說明書

資料來源：臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估說明書

資料來源：臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估說明書

資料來源：臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估說明書

環評委員決議內容摘要 95年 12月 28日環署綜字第 0950104186號函

政府對於東部地區產業發展與交通運輸政策，應以保護環境與生態為優先考量。

應重視東部民眾交通改善需求，但方案二 E 負面環境影響最顯著，應審慎考量。方案二 B與方案二 D 在自然生態系統、自然資源利用及環敬涵容能力等，亦有顯著負面影響。

應持續調查分析北宜高速公路通車後對地方社會、經濟與環境造成之衝擊。

東部地區有廣大原住民族，未來選定各種交通建設方案，應審慎考量對原住民族文化、生活、就業等相關衝擊。

決策過程應確實做到資訊公開、充分之公眾參與及決策透明。

宜、花、東人口數逐年下降民國 宜蘭縣 花蓮縣 台東縣 合計

94 461,586 347,298 238,943 1,047,827

95 460,426 345,303 235,957 1,041,686

96 460,398 343,302 233,660 1,037,360

97 460,902 341,433 231,849 1,034,184

98 461,625 340,964 232,497 1,035,086

99 460,486 338,805 230,673 1,029,964

100 459,061 336,838 228,290 1,024,189

101 458,595 335,190 226,252 1,020,037

102 458,456 333,897 224,821 1,017,174

103 458,777 333,392 224,470 1,016,639

資料來源：中華民國統計資訊網製表人：謝孟羽律師

情境預測與發展方案不一致 現況採取方案二Ｄ：方案二 A（方案一+蘇花公路改善）＋北宜鐵路改善

東部地區社經發展現況的人口很明顯的是逐年下降，並於民國 103 年跌至 1,016,639 人，低於情境一的 1,027,000 人，更別說是情境三的 1,471,000人。

103 年全臺灣人口增加率為 2.57 ％，但宜蘭縣為0.70％（去年為 -0.30％）；花蓮縣為 -1.51％，臺東縣為 -1.56％。

既然如此，依評估書內容應選擇「方案一」充分發揮公共運輸與管理手段，並非「方案二 D 」。

政策環評有用嗎？ 環評時間：

蘇花高個案環評： 88年 10月 蘇花改個案環評： 99年 10月 北宜直鐵個案環評： 94年 4月 臺北與東部地區間運輸系統發展政策環評： 95年 10月 個案環評早於政策環評！

政策環評審查建議效力？ 作為行政院政策核定的參考，但非唯一依據 不具任何否決效力

10年過去，在情境改變的情況下，是否應重做政策環評？

北宜直鐵 vs.北宜新鐵

北宜直鐵 北宜新鐵開發計畫 東部鐵路快捷化北宜直線鐵路

（含礁溪車站東移段）南港至頭城段

台鐵南港至花蓮提速改善計畫（北宜新鐵路線）

工程範圍 從台北南港站到宜蘭頭城站，全長約 36公里

從台北南港站行經宜蘭大溪站至頭城站，全長 53公里

隧道工程 2座長隧道，約 34.1公里 2座長隧道，約 35.8公里

環境敏感區 行經自來水水質水量保護區（新店溪青潭、基隆河、雙溪）、雙溪貢寮飲用水水質水量保護區、新北市汐止區白雲里康誥坑崩塌地特定水土保持區、地質構造不穩定區（台北斷層、五分山斷層、牡丹坑斷層、屈尺斷層、金瓜寮斷層、三叉坑斷層、枋腳斷層、石槽斷層、外澳斷層等 9 處斷層）、翡翠水庫集水區…　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

行經各自來水水質水量保護區總長約 28 公里（其中雙溪約 17公里），但未行經新店溪青潭，雙溪貢寮飲用水水質水量保護區約 2公里。行經台北斷層、五分山斷層、牡丹坑斷層、澳底斷層、屈尺斷層、枋腳斷層等 6處斷層避開翡翠水庫集水區

資料來源：東部鐵路快捷化北宜直線鐵路（含礁溪車站東移段）南港至頭城段環境影響說明書、 2014年 9月 29

日台鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計－環保團體溝通會議資料製表者：謝孟羽律師

北宜直鐵路線圖資料來源：臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估說明書

北宜直鐵時間節省

資料來源：東部鐵路快捷化北宜直線鐵路（含礁溪車站東移段）南港至頭城段環境影響說明書

否決北宜直鐵 95年 2月 10日環署綜字第 0950011803號公告北宜直鐵路審查結論

一、本案規劃內容認定不應開發，其理由如下： 本開發案興建路線山岳隧道 34.1 公里，經過新店溪青潭、基隆河及雙溪等自來水水質水量保護區、雙溪、貢寮飲用水水源水質保護區，以及汐止市白雲里康誥坑崩塌地特定水土保持區等環境敏感區位，對環境具有重大不利影響。

本案鐵路行經台北斷層等九處斷層，對工程安全及環境影響具有不確定性，其對環境影響範圍、程度及其因應措施未能確實評估說明。

本案雖自民國 87年起進行三年之工程調查及技術可行性評估，提出本規劃路線，惟以沿線之地質構造、地下含水層之分佈、含水層面及其水量雖有初步說明，惟未予以深入評估，因此對環境影響亦未能掌握及因應。

本案宜蘭端考古遺址有頭城、頂埔、福成橋、福德坑橋、下埔、二城、大竹圍、奇立丹、份尾等，稍遠的有砂港橋、淇武蘭、瑪璘、武暖……等，如此多之考古遺址均未予以深入評估，因此對環境影響亦未能掌握及因應。

二、開發單位依「環境影響評估法」第 14條第 2項規定，得另提替代方案重新送審北宜新線的提出

環評流程圖

資料來源：環保署網站

環境敏感區 主管機關 法條

自來水水質水量保護區

經濟部水利署 自來水法第 11條：自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為（第 1項）：1、濫伐林木或濫墾土地。2、變更河道足以影響水之自淨能力。3、土石採取或探礦、採礦致污染水源。6、設置垃圾掩埋場或焚化爐、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質物品。11、其他足以貽害水質、水量，經中央主管機關會商目的事業主管機關公告之行為。前項各款之行為，為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准者，不在此限（第 2項）。

飲用水水質水量保護區

環保署 飲用水管理條例第 5條：在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為（第 1項）。前項污染水源水質之行為係指（第 2項）︰9、規模及範圍達應實施環境影響評估之鐵路開發。前項第 1款至第 9 款及第 12款之行為，為居民生活所必要，且經主管機關核准者，不在此限（第 3項）。

製表者：謝孟羽律師

環境敏感區 主管機關 法條

特定水土保持區

行政院農委會水土保持局

水土保持法第 19條：經劃定為特定水土保持區之各類地區，區內禁止任何開發行為，但攸關水資源之重大建設、不涉及一定規模以上之地貌改變及經環境影響評估審查通過之自然遊憩區，經中央主管機關核定者，不在此限（第 2項）。水土保持法第 16條第 1項第 1款：水庫集水區應劃定為特定水土保持區。實際上翡翠水庫集水區並未劃設為特定水土保持區

文化資產遺跡

文化部各直轄市縣市政府文化局

文化資產法遺址：指蘊藏過去人類生活所遺留具歷史文化意義之遺物、遺跡及其所定著之空間（第 3條第 2款）。營建工程或其他開發行為進行中，發見疑似遺址時，應即（第 50條第 2項）。不遵守可罰 10萬停止工程或開發行為之進行，並報所在地直轄市、縣 ( 市 ) 主管機關處理到 50萬罰鍰，得按次處罰，並可勒令停工（第97條）。政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙遺址之保存及維護，並應先調查工程地區有無遺址或疑似遺址；如有發見，應即報主管機關依第四十條審查程序辦理（第 51條第 2項）。有下列行為之一者，處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰金： 3 、毀損遺址之全部、一部或其遺物、遺跡（第 94條第 1項第 3款）。有前條第一項各款行為者，其損害部分應回復原狀；不能回復原狀或回復顯有重大困難者，應賠償其損害。前項負有回復原狀之義務而不為者，得由主管機關代履行，並向義務人徵收費用（第 95條）。發現第 50條之疑似遺址未通報主管機關處理，處 3萬到 15萬罰鍰。

製表者：謝孟羽律師

回應柯市長說法 95環評審查結論性質為「行政處分」，具有以下效力： 具備「形式存續力」（人民）與「實質存續力」（交通部鐵改局）。

具備「要件事實效力」： 行政處分在法律上所直接形成的法律效果，應為所有人

民，以及其他對該行政處分無撤銷權之國家機關（行政機關或法院）承認與尊重，並以之作為其本身行為及決定的基礎。

就此以觀，台北市或宜蘭市政府並無權撤銷環保署的環評審查結論，自應承認與尊重該行政處分。

專業環評委員已表示，北宜直鐵路線確實對環境有重大不利影響！

回應柯市長說法 堅守管轄法定主義與管轄恆定主義

憲法第 107條第 5款與鐵路法第 4條：交通部為鐵路的主管機關，與台北市政府或宜蘭市政府無涉。

行政程序法第 11條第 1項：行政機關之管轄權，依其組織法規或其他法規定之（管轄法定主義）。

行政程序法第 11條第 5項：管轄權非依法規不得設定或變更（管轄恆定主義）。

目的與意義： 明確權責劃分，確保行政統一，避免各機關行政作業重複、矛盾與推諉卸責。

人民可依據管轄權規定，辨識主管機關。 依據管轄配置專業人員與設備，確保行政效能。

回應柯市長說法 不是人民要提供數據，是行政機關要依職權善盡調查證據義務，並應對人民有利或不利事項一律注意 行政程序法第 9條：對當事人有利、不利一律注意原則。

行政程序法第 36條：職權調查證據。 民間與政府人力、財力、物力的不對等

北宜新鐵可能路線圖資料來源： 2013年 12月 27日臺鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計公眾溝通會議簡報

北宜新鐵可能路線圖資料來源： 2013年 12月 27日臺鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計公眾溝通會議簡報

北宜新鐵可能路線篩選表資料來源： 2013年 12月 27日臺鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計公眾溝通會議簡報

北宜新鐵可能路線篩選表資料來源： 2013年 12月 27日臺鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計公眾溝通會議簡報

102年 11月 6日臺北翡翠水庫管理局、經濟部水利署臺北水源特定區管理局訪談溝通意見 水質

從翡翠水庫歷年淤積量及卡爾森指數，國 5施工期間對水質造成影響，經查報施工水污染案件 20餘件。

淤積 開山挖路為水庫泥沙淤積主因，並為不可逆之影響。

水量 國 5隧道貫通後長期出水量約 0.6CMS，相當於

18 多萬人飲用水，影響民生用水。

資料來源： 2013年 12月 24日臺鐵南港至花蓮提速改善計畫環保團體溝通請益會議簡報

北宜新鐵路線圖資料來源： 2014年 9月 29日臺鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計環保團體溝通會議

北宜新鐵路線圖資料來源： 2014年 9月 9日臺鐵南港至花蓮提速改善計畫（北宜新線鐵路）環境影響評估第一次公開說明

會

北宜新鐵審查進度 已於 103 年 9 月在雙溪（ 10 日）、南港（ 11日）、頭城（ 12日）召開環評公開說明會

預計 104年 2月提出環境影響評估說明書。

從比例原則來看北宜新鐵必要性

北宜新（直）鐵必要性才是真議題

先有蓋鐵路的必要，才有路線之爭。 一邊環評，一邊談論必要性？

環評不管必要性，只談對環境影響程度。 各專業法規必要性審查？

僅處理該專法的特殊考量，未有整體考量。 政治凌駕法律，各專法主管機關淪為橡皮圖章。

北宜新（直）鐵必要性才是真議題

應重新檢視北宜新（直）鐵開發計畫的必要性 充分公開政府資訊 依行政程序法第 54條及第 164條召開行政聽證

性質為行政計畫。可廣納意見充分討論，以收集中事權定紛止爭效果鐵改局：法務部未訂定行政聽證程序之行政命令，無法可循只有要不要，沒有辦不到！

行政院內政部辦理都市更新聽證程序作業要點 公民投票審議委員會聽證作業要點 商標爭議案件聽證作業要點  放射性物料設施興建申請聽證程序要點  國家通訊傳播委員會召開聽證會作業要點  公平交易委員會舉行聽證應行注意事項  臺北市政府及所屬各機關舉行聽證應行注意事項

資料來源： 2014年 9月 29日台鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計－環保團體溝通會議資料

比例原則 憲法第 23條與行政程序法第 7條

適當性原則（合目的性原則）採取之方法應有助於目的之達成。

必要性原則（侵害最小原則）有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

狹義比例原則（衡量性原則）採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。

審查標準決定操作比例原則的強度

資料來源： 2014年 9月 29日台鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計－環保團體溝通會議資料

資料來源： 2014年 9月 29日台鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計－環保團體溝通會議資料

適當性原則 仍舊一票難求，依然回不了家

縱使運量倍增，但未管控觀光人數與團體票優先購票制度，當地民眾仍舊買不到票。

移轉觀光人潮還是返鄉人潮？ 真能紓解國道 5號人潮車流？

民國 120年的時候，最多移轉3,064（ 5232-2168）人次，也就最多 2％的國 5 人潮（假日單日人次是159,200），有用嗎？

開車從149分鐘變125分鐘，只少24 分鐘，有差嗎？ 民眾觀光旅遊習慣未改變。 東部景點距離較遠，當地大眾接駁運輸工具未建立。

促進東部區域觀光產業？ 繁榮誰的經濟？ 幸福鐵道任我行，低碳一日生活圈

留不住人就留不住錢， ex貓纜。 東部地區慢活、樂活的旅遊定位。

將觀光旅遊客引導至平日，才能真正提高產值

資料來源：2014年9月29日台鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計－環保團體溝通會議資料

必要性原則 先評估並落實零方案

應在不建北宜新鐵的前提下，將所有改善方式落實如零方案已足改善現行問題，則不須興建北宜新鐵。如零方案確實不足以改善，則興建北宜新鐵才可能是最小侵害手段。

政策評估結果，預估民國 120年應當也是屬於情境一，實無須興建北宜新鐵。

資料來源：2014年9月29日台鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計－環保團體溝通會議資料

資料來源：2014年9月29日台鐵南港至花蓮提速改善計畫綜合規劃暨基本設計－環保團體溝通會議資料

狹義比例原則 追求的利益

充足座位、觀光經濟產值、東部地區觀光產業發產、增加貨運服務。 造成的損害

環境不可回復性 自來水、飲用水水質水量保護區；文資法的遺跡；森林法的自然保護區與保安林；原住民保留地；特定水土保持區；水源流失…

北宜新鐵的安全性 行經斷層與廢礦坑 臺灣屬於地震島 長隧道發生意外時如何處理

宜花東當地生活衝擊 宜蘭人只剩5/7的生活，未來提高運量只會讓交通與生活水準更惡化。 當地空污、水污、土污、垃圾清運問題如何解決？ 地價、物價上漲 原住民族權益保障

土地徵收與迫遷

再想一想 環境容受力、環境涵容量觀念建立 觀光旅遊政策的重新檢討

無止境的觀光客，無底線的交通需求 品質或數量 國人旅遊習慣的改變

東部地區的城市定位 誰的一日生活圈？ 交通便捷帶來的淺度快速消費 不要為了開發而開發

僅有假日尖峰才產生一票難求現象，有必要為了假日就犧牲這麼多？ 臺鐵局已虧損超過 1,100億元，每年也虧損近百億，還要投入這麼多資源？

應先改善現況，並以運能為優先考量 重視臺灣人民返鄉權利 召開行政聽證，重啟政策環評