英國陸上風力發電設置之爭議與民眾參與之法

制化

高銘志

國立清華大學科技法律研究所副教授

台灣環境法學會秘書長、台灣能源法學會理事、台

灣能源暨氣候法學會理事

2016/11/21 公民行動與法律

1

其他聆聽報告同學之角色

■政府常用的決策機制：專家諮詢委員會

– 很多律師也常參與

– 一種（專家）民眾參與溝通之模式（但：民眾常一直玩手機）

2

我在協助台灣苑裡風車案之角色

■邀請丹麥專家，釐清「距離」之性質

■參與溝通協調會

■現場考察（英華威安排）

3

原本之報告設計

■ 英國陸上風力發電設置之爭議與民眾參與之法制化

■ （1）確認公共政策問題(choose a problem)

■ （2）進行研究 (conduct research)

■ （3）確認解決方案（identify solutions）

4

要點： 一、為什麼我們需要陸上風力發電？ 二、陸上風電發展在能源政策當中所扮演之角色？ 三、陸上風電之正面與負面影響為何？ 四、本案之主要爭議點（法律與非法律）為何？

要點： 一、本案爭議之來龍去脈為何？有幾個主要發展歷程？ 二、本案之擔憂，主要有哪些面向？與法規之關連性為何？ 三、本案之公民參與管道為何？是否不足，否則為何釀起民眾進一步的公民行動？ 四、本案之參與，除了公民參與外，還有哪些利害關係人的參與機制？

要點： 一、如何定義「解決」本案？ 二、有哪些解決本案的選項？ 三、解決本案的策略為何？

原本之精心設計

■ （4）提出行動方案（present an action plan）。

■ （5）案例研究與法律

5

要點： 一、公民有哪些行動方案的模式？ 二、成效為何？ 三、您們對整體行動方案，與效果之觀點為何？

要點： 一、本案涉及與風力發電相關法律為何？ 二、本案涉及之「程序面」法律主要為何？ 三、這些程序面法制之「操作實務」為何？英國如何完善民眾之溝通？ 四、看到英國的此一程序面安排，有無台灣可供借鏡之處？

現有報告之架構鬆散

■ 陸上風力發電概況

■ 英國Muir

■ 苑裡

■ 公眾參與

– 概述

– 國際公約EIA與參與

– 開發行為民眾參與模式之問題與建議

6

本報告之「形式面」問題

人員：為何是這樣子的章節分工？碩士生之領頭角色？

錯字

簡報沒有頁碼

沒有引註或資料來源（特別是碩一的部分很嚴重）

「沒有合作與對話」的分工

7

實質

內容太多不相干的部分

迴避念英文！（法律碩一的二位！）

8

幾個失衡

政府

業者 民眾

9

正面與負面影響分析

■ 可以改為：

– 環保、低碳角度

– 能源穩定供應角度

– 國家綠能產業發展角度（？）

10

法規是這個？

11

公民參與，只有這兩種？

■走上街頭

■網路示威

12

欠缺雙面平衡聲音

法律人在這種事件可以發揮，法律與非法律爭點整理之角色

13

呈現方式，令人眼花繚亂的一堆魚骨時間表！「喵！」

14

錯字

■ 支？隻？

15

噪音議題的解決方案，你們同意嗎？

陸上風力比工廠更嚴格？！

低碳電力，比 一般高污染工廠，更嚴格？ 法益失衡？

16

這種多種利害關係人議題呈現方式，很兩光！

17

最終解決方案，有回應自救會疑慮？

只拆一支？ VS 全拆？

噪音管制加嚴 VS 低頻噪音？

安全距離呢？ VS

電磁波呢？

風水呢？

18

本案出現的問題 很主觀 且背於事實

19

不知道為何架構上要有這一章？

20

這一個標題下，若答案是：Aarhus ，答案會是50分?

21

內容似乎抄太多，沒有咀嚼思考

22

■ 民眾參與之可能模式：

■ 法定VS 非法定

– 公開說明會

– 媒體投書？

– 公聽會

– 聽證會（？）

– 街頭抗爭（因為進不去會場）

– 篩選會議之參與 （做為專家身份）

不懂為何要「形式」歸類為Arnstein的類型…….

23

具體執行方案，問題重重！

■ 其實很多都是目前實務上已經做了

■ 沒做的，就是未必要。如範疇界定會議？為何需要採取聽證程序？台灣獨步全球？

24

25

非法律人非常難以理解之「正當法律程序」之概念？

Due process

26

三天十場食安公聽會！！超有效率？

27

原則公告兩個月，但不適用電業法

28

能源國家型計畫之架構

29

兩岸環保合作協議之民眾溝通議題

30

台灣近來發展再生能源發電

民眾抗爭爭議頻傳

31

台灣獨有？

32

但何以能各國風電屢創新高？

33

民眾溝通與公眾諮詢，滿足法定程序要求，非常重要

■標準化溝通程序，而不讓廠商進行永無止盡的溝通！

34

一波兩折，到夭折之蘇格蘭布朗風機案

35

爭議

原本：二零一二年六月 五十七MW，共計十九架風機

風機減少為十二架，總裝置容量也降低到三十六MW

36

如何解讀？失敗？勝利？

二階段引進公眾參與

（一）環評過程之公眾諮詢

（二）計畫許可之公眾諮詢

37

建立專門網頁

38

（一）環評過程之公眾諮詢

範疇界定scoping

各種可能之環境影響因子之初步分析結果，也向民眾進行公開展示

網路公開 相關公開資訊

非技術性摘要報告（Non

Technical

Summary）

39

重要

重要

重要

公開哪些資訊？

計畫基礎資訊

Proposal of Application Notice Proposal of Application Notice – November 2013 (764 kB)

Maps Proposal of Application Notice Site Boundary Map –

November 2013 (917 kB)

海報 Public Exhibition (March 2014)

Public Exhibition Poster – 2014

40

公開哪些資訊？

布告欄 Public Exhibition Boards (March 2014) IntroducingTheProposal 1 TheEIAprocess 2 PreApplicationConsultation 3 LandscapeAndVisual 4 AccessTransportation 5 Ornithology 6 Hydrology 7 Socioeconomics 8 Aviation 9 Noise 10 WhatHappensNext 11 ApproachToCommunityBenefit 12 PhotomontageElgin 13 PhotomontageSpeysideWay 14 PhotomontageA941Rothes 15

41

重要!分開，而非一整份！

計畫許可之公眾諮詢☆ ☆ ☆ ☆ ☆

42

重點：製作PAC諮詢報告之要求

■ 二００九年八月三日開始，風力發電開發計畫介於20 MW及50 MW間者

■ 在地方計畫法規Town and Country Planning (Hierarchy of Developments) (Scotland) Regulations, 2009.中，被認為是重大開發計畫。開發商在申請計畫許可前，必須提交一PAC諮詢報告（This Pre-Application

Consultation Report），

– Town and Country Planning (Hierarchy of Developments) (Scotland) Regulations, 2009;

– Scottish Planning Policy (Scottish Government, 2010a and its subsequent replacement 2014);

– Planning Advice Note 03/2010: Community Engagement (Scottish Government, 2010b);

– Web-based Renewables Advice from the Scottish Government (Scottish Government, 2013a);

– Circular 04/2009: Development Management Procedures (Scottish Government, 2009a), and its subsequent

replacement Circular 3/2013: Development Management Procedures (Scottish Government, 2013b);

– The National Standards for Community Engagement (Scottish Government, 2005);

– GP Wind Good Practice Guide and Toolkit (GP Wind, 2013)

– Circular 3/2013

– Planning Advice Note 03/2010

■ Proposal of Application Notice and Pre-Application Consultation Guidance Note (Moray Council, 2009) and A

Pre-Application Guide for Major Developments (Moray Council, 2009)).

43

重要

重要

主要內容

一百三十四頁的篇幅

紀錄從二零一三年八月至二零一四年九月之約一年間，與當地民眾與相關利害關係者溝通之狀況

主要溝通之對象，分別包括：

• 地方政府（Moray Council）

• 眾多之居民社區組織（community councils）：Elgin Community Council, Heldon

Community Council, Inchberry and District Community Association, Innes Community

Council, Lennox Community Council, Lossiemouth Community Council and The Rothes

Counci等。

• 在地居民：居住在兩公里範圍內之居民，（約四十九戶）從溝通之初，二零一三年九月，便收到書面通知，並邀請其對該規劃案表示意見；而從二零一四年二月開始之一系列展示，也將海報寄送，邀請到位於五公里內之居民（約一千一百零六戶）可以表示相關意見。

44

重點：製作公眾諮詢報告之要求

公開展示說明會

•諮詢之方式，主要在二零一四年三月開始，五天，在不同之地點，舉

辦公開展示說明會。五場次會議，共有一百三十三位民眾參加。計畫團隊也在現場回答民眾之問題。而有七十一位民眾，完成書面的回覆意見。意見相當多元，可以從根本不支持風力發電，地方的土地已經相當有限，到認為風力發電可以提供地方廣大商機等觀點均有。主要的環境擔憂，則聚焦在是否對於當地地形景觀地貌有所影響。一樣地，觀點相當兩極化：有認為對地方地貌有重大衝擊；但也有認為地點很好，並不會造成侵入性的視覺效果。

45

項目一、本PAC符合PAC法規要求之說明

■ 1. 形式：本PAC文件與法規PAC要求之相容說明

46

PAC 之 要 求

（PAC Requirement） 所 採 取 之 行 動

（Actions Taken）

提交給社區理事會及計畫主管機關的申請通知（PAN）

Proposal of application

notice (PAN) submitted to

the community council

and planning authority

正式的PAN在2013年11月時，被繳交至Moray議會以及下述的一些組織：

Elgin社區理事會

Heldon社區理事會

Inchberry及區域社區聯盟

Innes社區理事會

Rothes社區理事會

在議會以及Elgin社區理事會在2013年12月所提供的初步回覆後，PAN

緊接著也會分別提供給Lossiemouth及Lennox 的社區理事會

和社區理事會的諮詢會

Consultation with

community councils

在2013年8月展開與五個社區組織的聯絡，指示其vento ludens有意在Brown Muir的位址遞出申請。與新增的兩個社區理事會的最初接觸在2013年12月展開。

DCL參加會議以及試圖與社區組織取得共識（自2013年8月時起）

舉辦公開活動，並至少在活動舉辦日之七天前進行宣傳

Hold a public event and

advertise at least 7 days

in advance

2014年3月舉辦了一場公開的展覽，用以向社區居民指示發展的狀況並取得回饋。展覽為期五天，舉辦在Fogwatt、Inchberry、Lhanbryde、New Elgin、以及Rothes社區都可以到達的地方。

展覽有在當地的文宣中進行宣傳，包含2014/2/28及2014/3/7在「the

Northern Scot」上、以及2014/3/3及2014/3/10在「the Press and

Journal」上。

海報有被張貼在周圍的一些社會福利團體、並作為傳單寄送至5公里內的所有已知的住戶。在展期時，展場外有設置看板。

信件以及傳單有被寄送至2公里以內的所有住戶，並邀請他們如果對於計畫有什麼想要表達或影響的話，可以安排個別的會面。

項目二、溝通之時間記錄流水帳

■ 與地方政府

47

與Moray議會的諮詢活動

諮 詢 活動

（ Cons

ultation

Activity ）

Moray議會的回饋

（Moray Council

Feedback）

Vento luden的回覆

（ Vento luden’s

Response）

介 紹 諮詢 活 動的進展

要求個別會談須在公開展覽之外，額外提供給五個社區組織

獨立的會談將提供給那些社區組織

要求Speyside社區理事會須在申請書被遞出前被諮詢

確認Speyside社區理事會將會在計畫繳交前被諮詢。同時 ， 也 確 認Inchberry

Inchberry

及區域社區聯盟及Rothes社區理事會，在Speyside社區理事會缺席的時候，也有被視為地方活躍的社區組織而被諮詢。

Moray議會的諮詢

諮 詢 活 動

（ Consultation

Activity）

日期（Date） 形式（Format）

介紹諮詢活動的進展 2013年10月 非正式接觸 – 透過電子郵件或電話

繳交PAN 2013年11月 PAN文件的繳交 對於PAN的回饋的回覆以及更新諮詢活動進展

2013年12月 信件

■與居民團體

48

諮 詢 活 動

（Consultation Activity） 日期（Date） 形式（Format）

告知即將繳交新的提案以及即將製作PAC

2013年8月 介紹性質的信件

PAN的正式繳交 2013年11月 提交給五個社區組織，尋求關於諮詢意見的回饋、並提供會面的機會。在2013年12月時送達至Lossiemouth

社區理事會。 展覽確認信 2014年2月 建議社區組織的信件的最後期限、

venus、宣傳、以及邀請社區組織預先參觀展覽

當地娛樂團體的諮詢 2014年2月 信件提供給最初的清單上的娛樂組織來做諮詢，徵詢其意見或其他回饋

和社區理事會進行會談 2014/3/11- Elgin 2014/3/12- Innes的成員

會談並介紹給社區的聯繫團隊，並向其諮詢關於計畫書的意見，尋求回饋

持續的聯繫 持續進行中 持續和社區團體購過電話、電子郵件及信件進行聯繫

更新進度的信件 2014年6月 以信件告知社區組織關於申請步驟的下一步

繳件通知 2014年9月 更新關於計畫繳交的資訊，並提供會面，回答任何被提出的問題

主題（Topic） 數量（Number）

計劃書 5

公眾及利害關係人諮詢 10

地貌景觀及視覺上的影響 2

噪音 1

其他 – 計畫內容 2

其他 – 社區利益 2

總計 26

討論之議題（意見回應）之摘要統計表

■公開展示說明會

49

•時間與地點

日期（Date） 地點（Venue） 時間（Time）

2014年3月12日星期三 Lhanbryde社區中心 14:00-19:00

2014年3月13日星期四 New Elgin & Ashgrove公共禮堂 12:00-17:30

2014年3月14日星期五 Fogwatt禮堂 14:00-19:00

2014年3月21日星期五 Rothes大禮堂 14:00-19:00

2014年3月22日星期六 Inchberry禮堂 10:00-14:00

2014年3月的「Brown Muit展覽」的日期、地點及時間

50

•意見之簡單彙整

主題（Topic） 評論/擔憂

（Comments/Concerns） 合 併 後 的 評 論

（Consolidated Comments） 發展計畫 17 15 交通 3 3 航空產業 1 1 環境及自然保護 2 2 水文、水文地質學、地理學 3 2 地貌景觀及視覺上的影響 24 15 噪音 1 1 鳥類生態 2 2 公眾及利害關係人諮詢 3 3 社會經濟學（含觀光及娛樂產業） 12 11 其他 / 不具體的情形 23 20 總計 91 75

51

回應涉及之環境議題與觀點分析：

Pre-Application Consultation Report Brown Muir Wind Farm October 2014, 18-19.

關於計畫提案的評論或擔憂

項目三、核心：完整之QA對照表☆☆☆☆

■ proposal列為最重點之溝通項目。如，另外可以發現，在環境議題上，最關切之主題，為對於地貌景觀之影響。

■ 計劃書（The Proposal）

■ 地貌及視覺景觀影響評估（Landscape and Visual Impact Assessment）

■ 陸地生態（Terrestrial Ecology）

■ 鳥類生態（Ornithology）

■ 噪音及水文、水文地質學、地理上的影響（Noise and Vibration Hydrology, Hydrogeology and Geology）

■ 交通（Transportation and Access）

■ 經濟、觀光及娛樂產業（Economy, Tourism and Recreation）

■ 航空與電信產業（Aviation and Telecommunications）

■ 其他考量（Other Considerations）

■ 公眾及利害關係人的諮詢（Public and Stakeholder Consultation）

■ 其他 / 不具體之情形（Other / non-specific）

52

重要：你可以針對整體；也可以針對個別

有問有答部分

合 併 後 的 議 題

（ Consolidated

Issues）

諮詢意見的來源

（Consultatio

n Source）

回覆（Responses）

Vento Ludens是否會支付退役基金的金額？

展覽

如果計畫受到同意，一個復原聯合部門就會和地方的主管機關作為計畫的條件被成立。這些錢將會在一個可被運用的狀態下，由土地擁有者或是計畫主管機關來使用，用以涵蓋完整的風場或土地退役基金，將土地還原。

是否會使用Enercon

的風機？ 居民聯繫會議

候選風機的細節屆時將會提供給當地居民。對於候選風機的介紹可以在「第四章：環境陳述的計畫介紹」中找到。

53

而具體相關問題之回應，可以舉例如下：

Pre-Application Consultation Report Brown Muir Wind Farm October 2014, p.25.

計畫書

合 併 後 的 議 題

（ Consolidated

Issues）

諮詢意見的來源

（Consultatio

n Source）

回覆（Responses）

擔心風場在區域的延伸以及感覺我們的鄉村將會被風機所淹沒（四處充滿風機）

展覽 連同計畫申請書所提交的對環境的陳述有將風場設置的「累加影響」列入考量。VL將會據此期待Moray的議會的計劃管理部門在評估環境影響以及Brown Muir風場提案計畫的價值時，將累加影響納入考量。最終將會由主關機關透過諮詢其他相關機構（如：蘇格蘭自然棲地）去評估所有其所收到的計畫申請，並斟酌內容或是其他現存或已提出的發展計畫來做決定。地貌和視覺景觀的評估在環境陳述（ES）的第七章可以被找到，而累加影響則是在該章節的第7.8節中有被討論到。

不要再在面向Moray

海灣的高處建立風場了！這對天際線造成了很大的影響，而那未被破壞的景觀才是我們吸引觀光客的原因。我們的風機已經夠多了。

展覽

Moray已經有太多（遠遠超出所需數量）的風機了。整個英國都是。

展覽

地貌及視覺景觀影響評估

問而不答

■ 如：「這個計畫對環境的設施或在我們的社區理事會的活動並無有害影響。因此我們的理事會對這個計畫並無異議。」（The Proposal had no adverse

effects on the amenity or activities in the area of our Council. Therefore the

Council resolved to have no objections to your proposal.）

■ 「是為了減少數量很好的嘗試，做得很棒。謝謝。」（A good attempt at

reducing the number - well done. Thank you.）

■ 「這個計畫還像樣些，比之前的那個架構好多了。」（This is a more sensitive

plan, better than the previous scheme.）

54

肯定本計畫之例子如：

55

堅決反對：

對地貌表示意見，但似乎不知所云，以致於無法回應之例子

Pre-Application Consultation Report Brown Muir Wind Farm October 2014, 41.

「不會支持這份提案」（Would not support this proposal.）

56

大量超出本次諮詢範圍之問題

重要：沒有忽略，仍納入報告中，只是無法回答。凸顯民眾問非所問？

政府不是都已經做了，為何還要製造這樣的文件？

57

建議未來之發展方向

■ 很多元素台灣目前溝通模式已經有，只是如何文件化呈現

■ 相關資訊之非技術化很重要

– 不只給民眾看

– 也給法院看？！！！＠＠

■ 建立專門網頁？

■ 制訂 再生能源發電設備民眾參與溝通辦法？標準化溝通流程？

– 多大的計畫需要製作PAC文件？

– 多大範圍內之居民必須溝通？

– 溝通之標準SOP？

58

Thanks for your attention

■ 面對動不動不起訴、或無罪，不合理向民眾抗爭傾斜之司法，如何突破？

59