城镇化工作会议精神与产镇融合

主讲人：曹志兴

走中国特色城镇化道路的战

略决策

走中国特色城镇化道路的战

略决策

十六大十六大

具体部署积极稳妥推进

城镇化

具体部署积极稳妥推进

城镇化

十七届

五中全会十七届

五中全会

城镇化是全面建设小康社会的载体

之一

城镇化是全面建设小康社会的载体

之一

十八大十八大

有序推进农业转移人口市民化，走集约、智能、绿色、低碳的新型城

镇化道路

有序推进农业转移人口市民化，走集约、智能、绿色、低碳的新型城

镇化道路

2012 年中央经济

工作会议

2013 年中央

城镇化工作会议

六大主题 , 其中推进农业转移人口市民化、解决好人的问

题十关键

六大主题 , 其中推进农业转移人口市民化、解决好人的问

题十关键

一、我国城镇化历程与存在的问题二、中央城镇化工作会议精神三、产镇（城）融合

一、我国城镇化发展历程与存在的问题

（一）城镇化的概念 “城镇化”、“城市化”、“都市化”，来源于同一个英文词

汇“ Urbanization”。世界上“ Urbanization”一词最早出现在 1867 年西班牙巴塞罗那城市规划师、建筑师兼工程师勒德丰索·塞尔达 (Ildefon so Cerda 1816- 1876)所著的《城市化的理论问题》一书中。

这三者在内涵上并无本质的区别。用哪个词反映的只是国家

和不同专家学者在历史发展的某一阶段在城镇发展战略上侧重点和着眼点的不同而已

人口学家认为，城镇化是指人口向城市集中的过程，表现为居住在城市地区的人口比重上升的现象。他们认为，城镇化主要是观察和研究因农村人口迁移所带来的城市人口数量的增加，农村人口数量的减少，城市人口分布及其变动对经济、社会发展的影响及其后果，即农村人口涌入和转变为城市人口的现象、过程和结果。

社会学家则认为，城镇化是人类文化教育、价值观念、生活方式、宗教信仰等城市性生活方式的发展和扩散过程。它不仅意味着人们的生活方式不断被吸引到城市中、纳入城市中，而且意味着变农村意识、行动方式和生活方式向城市意识、行动方式和生活方式发展转变的全过程。

经济学家认为，城镇化一方面是人类生产活动向第二、第三产业转换以及各种非农产业经济要素向城市聚集、流动，农村自然经济向城市社会化大生产转化的过程，另一方面它也是城市经济集聚——溢出效应发挥辐射带动作用，促进农村农业经济发展和效益提高的过程。强调，城镇化是因社会生产力变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程。

地理学家认为，城镇化是人口、产业等由农村地域向城市地域转化和集中的过程，强调城乡经济和人文关系的变化。认为，城镇化至少应该包括四个方面的内容：（ 1 ）原有城市、街道、地区的再组织、再开发；（ 2 ）城市地域的扩大；（ 3 ）城市关系的形成与变化；（ 4 ）大城市地域的形成

概括性的定义：城镇化，又称城市化，是指由于社会生产力发展和社会分工所引起的乡村城镇化的过程，即人口、生产方式等社会经济关系和城市性生活方式、思维方式、价值观念在城市——乡村间集聚和扩散的过程。

城镇化的逻辑起点是人口、土地和资金的流动，这三大要素的“流动能力”在某种程度上决定了城镇化的空间地理分布。

城镇化的核心内容是要素流动带来的生产结构、就业结构、消费模式以及居住方式的四个转变，这种转变发生的地方形成或扩大城镇、城市。

一：框架

城市的形成（扩张）

生产结构的转变

就业结构的转变

消费模式的转变

规模经济、专业化、交通运输、市场贸易

人口、土地、资金的流动

居住方式的转变

（二）我国城镇化历程

1840 年之前 : 城市化的史前阶段——古代城市的发展

l840-1949年 : —— 城市化的起步阶段 近代城市的发展

1949-1977年 : ——城市化的初步阶段 计划经济体制下城市的曲折发展

1978-: 城市化的加速阶段——改革开放后城市的迅速发展

4

1

2

3

1. 建国前城镇化发展概况

1

2

3

1843 年我国城镇人口 2070 万 , 城镇化率约为 5. 1% ( 不包括边远地区 ) 。1843 年我国城镇人口 2070 万 , 城镇化率约为 5. 1% ( 不包括边远地区 ) 。

1843—1949 年，增加到 5765 万，由 5. 1% 增加到 10. 6% ，而此时世界城镇化率为 28% 。1843—1949 年，增加到 5765 万，由 5. 1% 增加到 10. 6% ，而此时世界城镇化率为 28% 。

1900 年世界人口城市化率 13. 6% , 比我国 1949 年城镇化水平还高出 3 个百分点。1900 年世界人口城市化率 13. 6% , 比我国 1949 年城镇化水平还高出 3 个百分点。

年份 1949 1952 1955 1958 1961 1967 1970 1976 1979 1982

城镇化率(%)

10.64

12.46

13.48

16.25

19.29

17.74

17.38

17.44

18.96

21.13

年份 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2011

城镇化率(%)

23.71

25.81

26.37

28.62

29.92

36.22

50.57

2. 建国后城镇化发展历程

A 、 以农村改革为动力时期。 A 、 以农村改革为动力时期。

B 、以城市改革为动力时期。 B 、以城市改革为动力时期。

1978—1984 年 , 城镇化率由 17. 9% 上升至 23.0% , 1983 年曾达到 23. 5% , 年均增长 1 个百分点。

城镇化的恢复发展阶段 (1979—1992)

1984—1992 年 , 城市数目由 300 个增至 517个 , 建制镇由 6211 个猛增到 1. 2 万个 , 城镇化率由 1984 年的 23. 0% 上升到 1992年 27. 6% 。年均提高 0. 74 个百分点。

1993—2009年 , 城镇人口由 33173 万增加到62186万 , 年均增长 4. 3% , 城镇化率由 28. 0% 提高到 2010 年的 47. 5% , 年均增长 3. 5% , 年均提高 1. 08 个百分点。经过统计调整后， 2012 年为52.57%， 2013 年为 53.73% 。

城镇化的快速发展阶段 (1993—)

（三）中国城市化的特点

1.城镇化历程具有明显的阶段性和滞后性

以 1978 年改革开放为分界线，中国的城镇化历程明显地分为前后两个不同的历史阶段： 1978 年以前城镇化的停滞和低速增长阶段和 1978 年以后城镇化的迅速推进阶段。 1978 年以前中国城镇化水平低波动大，进程缓慢。 1978年以后，增长迅速，尤其是 1998年后年均超过1%。

与工业化进程相比，中国城镇化水平低，且严重滞后。这种滞后对经济社会发展产生一系列负面效应，将会限制中国的工业化和现代化进程。

2.发展环境为计划经济体制下形成的独特的城乡二元结构

城乡封闭的二元经济结构与二元社会结构并存的一系列制度安排，如所有制、户籍、就业、分配、社会保障等全面的二元化。

一方面，农民被约束在农村和土地上，长时期保持稳定不变的固化状态。另一方面，城市发展除了国家在以工业化目标为前提条件下的有限投入外，既缺乏本身大规模自我投入、自我发展的条件，又缺乏来自城市外部民间要素的流入与集聚，因而城市发展动力源泉势单力薄，城市化进程步履维艰。

城市化过程就是二元结构一元化的过程。

3.发展动力是政治与经济因素相伴

普遍来看，各国的工业化是城市化的动力。但在我国城镇化进程中政治因素与经济因素始终相伴。政府行为对城市化的影响十分明显。

改革开放前，城市化过程与计划经济体制和政治上的波动紧密联系。“一五”时期开始的工业化 , 是当时我国城市化的内在动力。但又始终与政治运动和政治意向相伴，与经济发展过程缺乏紧密联系。这期间间歇性的出现的规模人口从城市向农村的逆向流动，其基本原因既有政治的也有经济的因素。

大跃进后调整时期，为了缓解城镇就业压力和商品粮供应压力，遣返城镇职工和农村非农业人口共计 4000 万人，约占当时城镇人口的 1/3，提高设镇标准减少城镇人口近 3 ％；出于备战备荒考虑的三线建设，将大量资金设备和职工“靠山分散进洞”，大量城镇职工被迫分散于中西部农村；文革中，为适应“反修”“防修”的需要，大批知青下乡接受贫下中农“再教育”，而另一方面却又从农村招收劳动力进城。这一系列反城市化的思潮和做法与人口城市化的大趋势背道而驰，弱化了工业化带来的城市化。

改革开放以后，随着计划经济体制向市场经济体制转轨受政府与市场双重推动我国城镇化进程明显加快。乡镇企业在由沿海到内地的广大地区陆续广泛兴起，并由此拉开了中国农村工业化和农村城镇化的序幕。乡镇企业的蓬勃发展带动了农村城镇乃至城市的发展和繁荣，从而成为推动中国城市化的另一支力量。在乡镇企业发展的基础上，相继出现了“温州模式”“苏南模式”“珠海模式”等不同的城镇化发展模式，带动了区域经济的发展。

同时，政府也把城镇化作为经济发展的战略纳入了国家现代化进程，加强了城市发展的宏观调控。与改革前相比，在市场推动型城镇化进程中，政府只是起到了“顺水推舟”的作用。

（四）我国城镇化存在的问题

胡焕庸线

1.城市发展的空间分布极不均衡

全国外来人口区域分布图

2.土地利用粗放现象普遍。我国城市内闲置土地 3-5%，40%低效利用。城市的总体功能很差，出现不少鬼城，形成了房地产的泡沫。

3.城市建设贪大求快求新求洋。不注重夯实城镇产业基础、人为地大搞“造城运动”，以及开发区设置过多过滥等问题，导致建设粗放、浪费资源、破坏环境等问题。

4.城市间的结构趋同问题日趋严重。横向联系薄弱，职能分工不明确。中小城市普遍存在城市人口和经济集聚程度不高、经济基础薄弱、产业结构不合理、基础设施和社会服务设施建设滞后、城市功能不健全、城市管理薄弱、环境差等问题，对农村转移人口吸纳能力不足，难以发挥各级区域中心的作用。小城镇普遍存在规模偏小、布局分散的问题。

5.城乡空间布局关系紊乱。不同规模、类型的城市和城镇地域空间形式（城镇密集地区、都市区、大城市、中小城市、小城镇等）尚未形成协调互动关系。由于行政壁垒的分割和短期利益驱动，许多城市各行其是，盲目发展，基础设施重复建设。城市密集区内许多城市布局散乱，用地和空间无节制地扩展；城乡布局和建设相互干扰，交叉污染。不少城镇超越资源环境容量，盲目进行开发建设，导致对资源的浪费和对环境的严重破坏。

6.城镇化动力和调控机制尚未理顺。 “政府缺位”与“市场缺位”并存，对城镇化的宏观引导和

调控不到位；许多体制、政策障碍制约着城镇化的进程，市场对城镇化的基础性调节作用未能充分发挥。

市民化程度不高，存在 2.36亿农民工，没有真正的市民资格，扣除这部分流动人口，真实的城市化率不够 35%。

工作和居住在城市中的农业户籍者大多处于“半城市化”状态，难以像本地的非农户口居民那样分享到城市化带来的城镇居民的社会待遇，他们面临着劳动保障和社会保障覆盖不足等困境。

这部分人口处于不稳定状态，经济危机下可能返回农村， 08年达到 2000万。另外由于收入与福利的不公平，他们无法形成城市有效的消费群体。导致中国的城市化缺乏以内需为主的持续推动力。

7.一些城市已经出现交通拥堵、空气污染等严重的大城市病 , 城市基础设施功能薄弱。能源消耗偏高，环境污染严重总体恶化的趋势尚未得到根本遏制。

自改革开放以来，我国政府先后提出了“控制大

城市，多搞小城镇”；“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”；“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”等城镇发展方针。

这些以规模控制为核心的城镇发展方针对市场经济条件下城镇发展的不适应性日益突出，不同地区城镇化和城镇发展缺乏有针对性的政策引导。

（五）我国城镇化战略演变历程

● 1984年 中央第一次提出发展小城镇● 1998年 中央提出发展小城镇是带动农村经济和社会发展的

大战略● 2000年 中央提出加快我国城镇化进程，实现城镇化和工业

化协调发展，小城镇占有重要地位● 2001年 十五计划纲要 实施城镇化战略，实施城乡共同进步，把城镇化提高到了我国经济社会发展的战略高度

● 2002年 十六大报告中央提出必须加快城镇化进程，繁荣农村经济

● 2005年 政治局集体学习中胡锦涛讲话第一次提出中国特色城市化道路

● 2006年 十一五计划纲要 促进城镇化健康发展● 2007年 十七大报告 全面阐述有中国特色城市化道路

2004 年：社会主义新农村坚持大中小城市与小城镇协调发展按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展

2008 年：中央一号文件城乡一体化体制机制农村基本经营制度改革：县乡财政改革、集体林权制度改革、征地制度试点改革

十六大：全面繁荣农村经济，走中国特色城镇化道路小城镇建设与乡镇企业、农村服务结合

十七大：形成城乡经济社会发展一体化新格局积极稳妥推进城镇化，建设城市群，培育新的经济增长极

2006 年：和谐社会积极稳妥推进城镇化改善教育、卫生、文化等配置城乡统一人才与劳动力市场

2010 年：中央一号文件社会主义新农村和城镇化是保持经济平稳较快发展的持久动力放宽中小城市、小城镇落户政策；鼓励部分城市农民工纳入城镇住房保障体系

2006 年：中央一号文件健全财政支农资金稳定增长机制

2007 年：中央一号文件加大乡村基础设施建设促使基础设施和公共服务向农村延伸

2008 年：农村改革2020 年建立城乡经济社会一体化体制机制多种方式流转土地经营承包权

2009 年：中央一号文件省直管县（市）财政体制改革稳步推进扩权强县改革试点

2008 年：中央一号文件城乡一体化体制机制农村基本经营制度改革：县乡财政改革、集体林权制度改革、征地制度试点改革

十七大：形成城乡经济社会发展一体化新格局积极稳妥推进城镇化，建设城市群，培育新的经济增长极

2008 年：农村改革2020 年建立城乡经济社会一体化体制机制多种方式流转土地经营承包权

2008 年：中央一号文件城乡一体化体制机制农村基本经营制度改革：县乡财政改革、集体林权制度改革、征地制度试点改革

十七大：形成城乡经济社会发展一体化新格局积极稳妥推进城镇化，建设城市群，培育新的经济增长极

2009 年：中央一号文件省直管县（市）财政体制改革稳步推进扩权强县改革试点

2008 年：农村改革2020 年建立城乡经济社会一体化体制机制多种方式流转土地经营承包权

2008 年：中央一号文件城乡一体化体制机制农村基本经营制度改革：县乡财政改革、集体林权制度改革、征地制度试点改革

十七大：形成城乡经济社会发展一体化新格局积极稳妥推进城镇化，建设城市群，培育新的经济增长极

十八大： 坚持走中国特色新型工业化、信息

化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

中央城镇化工作会议于 2013年 12月12日至 13日在北京举行。会议提出了推进城镇化的主要任务。其中，推进农业转移人口市民化、解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。

二、中央城镇化工作精神

城镇化会议主要内容（一）

加强对城镇化的管理

提高城镇建设水平

优化城镇化布局和形态

建立多元可持续的资金保障机制

提高城镇建设用地利用效率

推进农业转移人口市民化

六大任务

第一，推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。

要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。

第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。

耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

第四，优化城镇化布局和形态。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

第五，提高城镇建设水平。城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

第六，加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届，规划就换届。

新型城镇化走向何方（二）

与过往政策最大不同，本次会议提出了城镇化是长期的历史进程，推进城镇化必须遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。这进一步确认了政府不是城镇化中的主角，市场在城镇化资源配置中起决定性作用。

着力点一：发展城市群

在“两横三纵”上构建若干城市群的基础上，本次会议提出在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。

　 在 2010 年底中央向各省印发的《全国主体功能区规划》中，决策层就释放出推进新型城镇化建设的信号，其中最为明确的是提出了要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的“两横三纵”为主体的城市化战略格局，要在推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区优化开发的同时，形成三个特大城市群，在哈长、江淮、中原、长江中游等地区形成若干新的大城市群和区域性的城市群。

着力点二：改变城乡二元体制

城乡二元体制的存在严重阻碍了城镇化的健康发展，本次会议提出推进农业转移人口市民化。努力提高农民工融入城镇的素质和能力。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

人口城镇化不彻底 近 3 亿农民工和城镇间流动人口无法享受同等的公共服务

李铁认为，中国实行城乡二元户籍管理已经 50 多年了，由于上世纪 80 年代未能同步推进户籍制度改革，现在积累的矛盾和问题已经十分严重，当务之急是把攻坚的改革和阻力较小的改革能够分头推进，比如，目前举家迁徙到城镇的外来农村人口就有 4000 万人，如果能够先让这批人真正市民化，这样，既可以减少城市户改压力，也会彻底解决长期积累的矛盾。

着力点三：增强城镇综合承载能力

中央城镇化工作会议重点提及了城镇化过程中要保护生态环境。“生态”一词也是新闻稿中出现频率最高的一词。

中国按亿美元产值的标准煤（万吨）与发达国家的比较

资源环境约束日趋加剧水资源短缺现象突出

大气污染严重

后备耕地分布主要集中在自然条件较为恶劣的西部地区

资源约束日趋加剧 环境状况总体恶化

着力点四： 土地流转试点

新型城镇化将启幕农村新一轮改革，土地流转乃大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，为实现统筹城乡发展探索出一条新路。

十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。

人口增长和耕地减少态势并存

（亿亩）

（亿人）

城乡用地集约程度不高 （年）

人地关系紧张

城乡用地集约程度不高

近3.86

万平方公里开发区荒芜闲

置

城乡粗放用地情况普遍

三、产镇（城）融合 更多谈的是产城融合。 “产城融合”是指产业与城市融

合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。

唐山 昆明呈贡

大同

“产”是指产业集聚区空间 ,“ 城”是指城市其他功能区空间。

产城融合广义来讲包括 :社会的融合、经济的融合、文化的融合、产业的融合、空间的融合等等。

通常重点研究空间层面的融合 , 就是城区空间与产业集聚区空间的融合发展。

产城融合概念（一）

产业，作为城市发展的支柱和动力源泉；城市，则作为产业发展的载体和依托——将产业功能、城市功能、生态功能融为一体——构筑城市宜居宜业的发展格局。工业化和城镇化互动发展是现代化的内在规律和客观要求。系统谋划和推进新型工业化、新型城镇化，决不能把二者割裂开来，必须把新型工业化、新型城镇化作为一个有机整体，推动产城一体、产城融合，促使产业发展和城镇建设相互配合、协调同步、整体推进

产城融合相关理论基础

产业集聚理论 : 韦伯在工业区位论中提出 , 产业集聚产生的原因可归纳为以下几个方面 : 交通的便利、丰富的资源、配套设施的共享、企业之间的协作等几个方面。

增长极理论 : 增长极理论始于 50 年代 , 由法国经济学家佩鲁提出。他认为将一组不断夸大的产业嵌入某地区后 , 会形成增长中心 , 促使经济集聚 ,从而带动整个区域经济的发展。

产业区理论 : 马歇尔认为外部规模经济是促使企业在产业区内集聚的根本原因。

上面所述理论理论基础可以给我们一些启示 :产业集聚空间与区域空间发展关系密切 ;生活服务性设施对产业集聚区的健康发展有着重要的作用 :资源同享、设施配套是相关理论中的一个重要内容。

产业集聚区的发展不单单是产业的集聚 , 集聚区内的市场、相关产业、市政等设施配套是集聚区协同发展的重要因素。同时作为城市重要的经济、空间增长点 , 对整个区域的经济发展及空间拓展有着巨大的影响。

产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，城市和产业共生共利。具体意义体现在：

1. 有利于实现城市土地集约化，扩大产业空间加速产业 聚集；

2. 有利于增加就业人口，规避盲目城市化带来的空城现 象；

3. 有利于构建城市产业生态体系，增强产业自我更新能力；

4. 有利于城镇化有序推进，促进城市一体化建设。

产城融合意义（二）

以人为本，全面发展 一个城市最基本的要素之一就是产业，没有产业就没有就业；另一

个基本要素是人口，有人才能把产业支撑起来。换句话说，产业是城市发展基础，城市是产业载体，两者不可分割、互相影响。

“产城融合”首先是要把产业和人口合理地融合在一起，让城市里不仅有生产，还有生活。

“融合”是把产业和城市看作一个良性互动的有机整体，简单来讲，可以把一个组团式区域看作一个复合型社区，除了产业功能外，再加入相关的城市服务功能，使其基础配套设施齐全，有文化设施、娱乐设施、生活设施等。融合后，人们的各种需求可以就近解决。城市效率提高了，生活品质也能大大提升。

产城融合内涵（三）

1 人本导向 产城融合的本质是从功能主义导向向人本主

义导向的一种回归。从开发区发展历程的梳理及每个时期的发展重点来看 , 产城融合发展是社会经济发展到一定阶段 , 反映到空间上的一种表征 , 是资本积累到一定阶段寻求新的空间生产的必然产物 , 也是资本进入第三重循环提升创新能力、提高人的素质的必然要求。

成型期 成长期 成熟期

注重产业引导 关注产业发展 坚持产城融合

从开发区的发展历程看 , 大致可以总结为三个发展阶段。

第一阶段 : 成型期。这个阶段是开发区开始设立的时期 , 秉承“三为主”的发展宗旨 , 即资金以外资为主、产业以新技术为主、市场以出口为主 , 形成我国发展新经济的基地和载体 , 也是资本积累的主要平台。产业以工业为主导 , 产值年均增长几乎都在50 % 以上。从空间上看 , 面积大约几千平方公里时 , 主要是在城市外围地区 , 与周边城市的关系较为松散。从就业人群看 , 主要以工人为主 , 其生活主要依靠工厂宿舍来解决。此时城市规划中大多将开发区作为城市边缘地区或郊区的飞地 , 功能单一。

第二阶段 : 成长期。这个阶段是开发区从单纯的工业区向综合功能区转变的发展阶段。开发区完成初期的资本积累过程 , 逐渐投人到更大面积的基础设施建设和土地开发。以高新技术为主导的产业结构 , 开始带动周边产业的发展与产业结构升级 ; 开发区产业规模扩张和结构完善过程中产生对生产性服务业及消费性服务业的内在需求 , 也促进了自身产业升级和配套服务产业的发展。从空间上看 , 这个时期开发区规模扩展到十几个平方公里 , 与周边城市的联系日益密切 , 并且产生辐射扩散效应。从就业人群上来看 , 高技术产业人群比例增加 , 就业人群构成逐渐丰富 ,收人层次逐渐拉开。

第三阶段 : 成熟期。这个阶段开发区已经由一个产业功能主导区逐渐转变为产城融合发展的新城区。开发区的发展由最初依赖政策优势转向依靠自身的体制优势和创新优势。这个时期资本也由追求规模逐渐转变为追求效率 , 由工业主导转变为发展现代服务业和房地产业。从空间上看 , 这个时期规模扩展到几十平方公里甚至上百平方公里 , 形成带动区域发展的新城区。从就业人群上来看 , 结构复杂化 , 出现各个层次不同功能的需求 , 城市服务设施逐渐完善 , 配套能级不断增加。

2 功能融合 随着我国劳动力成本和土地成本的上升 , 以及环境

资源问题的出现 , 我国传统制造业面临转型升级的压力 , 在一定程度上已经形成对我国产业结构转型升级的一种倒逼机制。 同时 , 全球工业发展历程表明 , 在工业化发展初期阶段 , 制造业是产业主体 ; 在工业发展达到规模效应之后 , 制造业服务化将成为推动产业持续增长的重要驱动力 , 也构成工业化与城市化融合互动的发展必然随着发展阶段的推进 , 开发区也将由建设之初制造业为主逐渐转向制造业和服务业并行发展。

从产业发展与空间的关系来看 , 不同产业类型对空间的需求不同。装备制造业等资金密集型产业的用地空间需求较大 , 而且要求用地较为完整 ; 电子信息产业等劳动力密集型产业就业人群以普通技工为主 , 收人较低 ; 创新研发类技术密集型产业用地空间较为灵活 , 就业人群以高素质人群为主 , 收人较高。

随着产业结构的升级发展 , 生产空间与生活空间的联系愈加紧密。现代服务业的发展更需要紧密结合生活空间。产业与城市功能的融合有助于产业升级 , 有助于催生创新型产业的发展。因此 , 产城融合的发展是产业转型升级发展的需求 , 需要功能融合、空间融合的统筹发展。

3 结构匹配 “产城融合”，就其实质而言，首先应是居住和

就业的融合，产业区和城镇区融合的核心问题是研究产业结构是否符合城市发展的定位。产业劳动分工是就业者年龄、受教育程度、职业类别分异的基础，是城市社会空间结构的基础。产业结构决定城市就业结构，就业结构和人口构成决定城市功能与空间结构、城市规模、居住模式、生活配套设施的供给等诸多关键问题。不同门类产业吸纳劳动力的总量和结构均有很大差异，相应的城市服务配套功能也有所不同。

产业结构与就业结构的关系 以上海市为例。上海不同层次的人力资本在三次

产业的分配具有明显的差异，第三产业就业人口素质相对较高：高层次的人力资本（具有大专及以上文化层次的劳动力）约有 79.8% 集中于第三产业，第二产业仅集中了约 17.1% 的高层次人力资本，主要为研发人员及高层管理人员。中等层次的人力资本（具有中学文化程度的劳动力）在一、二、三次产业间的配置比例大体为 7 ： 51： 42 ，而具有小学及以下文化程度的人力资本在三次产业间的配比关系大致相当，为 32： 30：38 。在第三产业中，从就业绝对值来看，教育、文化艺术及广播电影电视业集中了绝大多数高层次的人力资本，其次是批发零售业、国家机关及社会团体。从高层次人力资本占该行业就业人口的比例来看，金融业、教育文化及广播电视业、科学研究和综合技术服务分别占有 50%以上份额，是学历层次最高的行业。

上海按三次产业划分就业人口受教育程度 （单位：万人）

然而上海郊区新城提供的就业岗位大多是能级较低的第二产业，吸引的就业人口大多为受教育程度不高的外来务工人员。以青浦工业区为例，就业人员中 54% 为初中及以下学历，大专以上学历的高层次人力资本只占就业总人口的 15.9% ，具有专业技术职称的人只占 13.8% 。这也是郊区新城产业对中心城人口吸引不足的原因之一。

就业结构与社会服务需求的关系

城市发展不仅与人口总量相关，质的不同将直接影响到城市配套服务设施的供给。人口的职业构成决定居民工资收入水平，收入水平的差异又使消费结构呈现明显的层次性。

1 认清地区发展阶段，把握产业趋势，制定符合城市实际的产业引进和升级战略，引领产业变革。

产城融合在于突破早期城镇化的弊端。而城市更新的土地资源、空间资源用于发展新兴产业（或未来前沿产业）具有非常重要的城市发展意义，如此落实产城融合，城市才具有发展的可持续性。

因此，需要做到产城规划先行，实现产城互动。核心在于产业、城市做好前瞻性的规划和定位，避免盲目地城市化导致城市空心化，真正落实产业定位，实现城市与产业发展之间的相互促进作用。

产城融合实现途径（四）

以上海安亭国际汽车城为例。安亭国际汽车城是上海重要的汽车生产基地 ,以汽车整车和零部件制造业为主 , 已经进入发展期的发展阶段。但是在实际发展中却存在只有汽车没有城的问题。通过调研问卷的统计可以看出 ,安亭就业人群居住安亭与其他地区的比例约为 l : 1 , 其中大多数企业员工依靠通勤巴士或自驾车往返于市区。不居住安亭的主要原因是配套条件差占 39 % ,无需求占 2 7 % ,无合适住宅供给占 1 7 % 。可以看出 , 城市发展滞后导致大多就业人群的流失因此 , 针对安亭的发展情况 , 迫切需要完善城市功能 ,以产城融合发展 ,留住就业人群 , 提升地区发展活力。

2 着力提高新城建设的软环境和硬环境，形成人口与产业的良性循环 , 强化新城有机成长

一方面，很多新城现有劳动力文化素质较低，与产业结构升级对劳动力素质要求存在矛盾；另一方面中心城高素质人口向新城迁居意愿不强，难以形成高科技产业所需的劳动力市场。因此，新城应着力提高新城建设的软环境和硬环境，形成人口与产业的良性循环。

以上海市青浦新区为例，园区吸引就业以外来务工人员为主，外来常住人口中约有 30%居住在企业宿舍内， 60%居住在农民住宅，其余10%居住在社区中，产业区就业人口无法支撑青浦新城的发展。因此，产业和人口的恶性循环成为青浦新城发展的“瓶颈”问题。青浦新城如果仅仅停留在附加值低、耗能高、污染严重的加工制造这一低端环节参与长三角各城市的竞争，不能掌握以品牌为标志的研发和营销等高端环节，仅靠原材料投入和产品组装占有产业利润的很小一部分，不利于新城的长远发展。

3 探索工业用地腾笼换鸟的途径，为产业跨越式发展创造更多空间

产城融合不仅存在产业能级提升的问题，还面临着产业空间更新调整的问题。还以青浦新区为例。青浦工业区占地 52.6 平方公里，目前已开发建设的土地占到工业区总面积的60%以上，单位土地工业产值为 30.5亿元 /平方公里，远低于国家级开发区、市级开发区的平均水平，只相当于市级开发区平均水平的60% ，全市平均水平的 50% 。

因此应对对区内工业企业加以区别对待，保留与搬迁相结合，符合产业发展方向、具有良好发展前景的企业，实施就地升级改造；

对工业园区企业进行合理集中布局，提高存量工业用地的土地使用效率；

集中统筹公共基础设施和生活设施，达到节约用地和投资目的。

对于一些技术进步缓慢、产品经济价值低、产品开发能力弱、经济增长主要依赖大量资金投入及大量消耗原材料和能源的企业，尤其自身存在经营困难的企业和生命周期较短的企业应实施关闭停产，为新城创造空间。

企业更新改造应根据本地区的经济发展状况，制定一些特殊的优惠政策，激励工业用地开发企业的参与，权衡搬迁企业的利益，置换存量工业用地改造所需的土地，并且适当弥补企业搬迁过程中的损失及关闭部分企业的补偿。

4 推进新城与工业园区空间整合 新城与工业园区的空间整合，就其内容来讲，包括以下几个方面：

一是功能整合，首先要明确工业区和新城的关系，即工业区是单一的产业功能区，还是具有其他多样化的城市功能区。工业园区应由单一的工业区转变成为城市综合功能区，成为新城有机组成部分，共同形成综合的城市空间系统。产业空间的更新标准也不同于以往的工业区，在新一轮由产业推动的城市化过程中，按照现代化城市的建设要求，更新产业空间。

二是空间开发整合，包括空间开发方向和强度、空间区位与结构等，与新城的功能布局统一考虑。

三是设施整合，包括基础设施和社会基础设施的开发与利用。工业园区占地面积较大，与新城之间的交通设施整合成为空间整合的关键问题。

四是环境整合，包括对共同生存的生态环境系统的开发、保护和利用，还包括区域可持续发展能力的保护等。

昆山模式 主要特点：外向经济 + 创新驱动 + 全面小康主要特点：外向经济 + 创新驱动 + 全面小康

昆山是全国十八个改革开放典型城市之一，集聚了全球 60余个国家和地区的 6000多家外资企业， 2012年实现进出口总额 865.68亿美元。

昆山是全国十八个改革开放典型城市之一，集聚了全球 60余个国家和地区的 6000多家外资企业， 2012年实现进出口总额 865.68亿美元。

成功案例

昆山先进制造业和现代服务业发达， 2012 年第二产业增加值 1631.25 亿元，第三产业增加值1069.61 亿元，实现高新技术产业产值 3370.40亿元，占规模以上工业产值的比重为 43.7% 。

昆山先进制造业和现代服务业发达， 2012 年第二产业增加值 1631.25 亿元，第三产业增加值1069.61 亿元，实现高新技术产业产值 3370.40亿元，占规模以上工业产值的比重为 43.7% 。

昆山是“中国全面小康十大示范县（市）”之一，实现台湾电电公会“大陆综合实力极力推荐城市”四连冠，连续四年在福布斯中国大陆最佳县级城市排名中位列第一，连续八年获得中国中小城市综合实力百强县市第一。

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（五）建议

1.以政府为主导，定位好符合区域持续发展的产业、城市规划及城市功能配套，鼓励发展新兴产业。

2. 积极引入优质的开发工业园（产业园）区企业，借助社会进行招商引资。一方面，降低了政府打造开发区（工业园）的经济压力；另一方面，通过市场化提升产业竞争力。

3. 整备产能落后的工业园区，由政府和相关的企业机构进行统一管理，加大产业结构转型力度。

4. 加强城市功能规划（住宅、商业、道路、市政等城市规划）与产业发展定位的“规划与定位同步原则”，以落实产城融合推进城市化建设。

结 束

谢 谢