a hivatali korrupció visszaszorítása

A hivatali korrupció visszaszorításadr. Sántha György

osztályvezető, PhD hallgató ÁSZ, Elvi-fejlesztési Osztály

XVIII. Országos Jegyző – Közigazgatási KonferenciaKeszthely 2010. szeptember 10.

I. A korrupció fogalmáról (1) Egyértelműen nem definiálható, bonyolult, összetett

társadalmi jelenség. Határai kultúráról-kultúrára, korszakról-korszakra változnak, a fogalom is folyamatosan módosul.

Normatív (kriminális) korrupció fogalom: hivatali visszaélés (225.§), vesztegetés (250.§) és a befolyással üzérkedés (256.§) törvényi tényállásai (Btk. XV. Fejezet, IV, VII-VIII. cím).

Szociológiai értelemben: egyfajta „közrossz”, jogon túli jelentésének síkjai: nepotizmus, érdekkijárás, szürkegazdaság, paraszolvencia, rossz privatizációs gyakorlatok, a kapcsolati tőke.

Közgazdaságtani megközelítésben: a korrupciós piacon a kereslet és kínálat találkozása, versenytorzító „szükséglet kielégítés”.

I. A korrupció fogalmáról (2) „A korrupció a közérdekre káros hatással bíró és a pártatlan

döntéshozatal befolyásolásának olyan szélsőséges esete, mely aláássa a polgárok demokráciába vetett bizalmát, gyengíti a jogállamiságot, akadályozza és gátolja a gazdasági, társadalmi fejlődést, a stabilitást és a fenntartható fejlődést.”

ET Miniszteri Bizottságának 1997/24. sz. határozata: „a korrupció elleni küzdelem 20 irányelve”

„A korrupció privát előnyszerzés céljából tanúsított, előzetesen definiált jogi vagy etikai szabályokba ütköző olyan magatartás, melynek során személy vagy személyek: a rájuk ruházott közhatalommal élnek vissza, avagy a közintézmények működésével kapcsolatos

rendellenességeket okoznak, vagy közpénzek felhasználásával kapcsolatosan tanúsítanak

olyan magatartást, hogy ezáltal társadalmilag és/vagy jogilag tiltott kedvezmények

keletkeznek.”Antikorrupciós Koordinációs Testület – Korrupció Elleni Stratégia, 2008

I. A korrupció fogalmáról (3)

K

K

K

KK

K

KK

K

K

K K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

Magyar társadalom

K

K

K

K

K

K K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

K

„K” =lehetséges korrupciós helyzetek

Elméleti modell: lehetséges korrupciós helyzetek az egyes társadalmi alrendszerek találkozásánál

Gazdaság

Politikum

Közszféra

Más szféra

K

K

K

I. A korrupció fogalmáról (4)Hivatali korrupció

Tünetek (ld.: MKI 2007-es HÖNK korrupciós tanulmány):

A magyar köztisztviselő kb. havonta találkozik a korrupcióval (u.a.: nincs jkv.),

Formái: ajándékok, „barter” (orvos, autó, egyetem), „egymás javára ügyintézés”;

Okok:

A társadalmi szereplők felkészületlensége (tájékozottsági, értékrendbeli problémák),

A folyamatok átláthatatlansága (bürokrácia, felelősök tisztázatlansága), A közszférában foglalkoztatottak kellő anyagi megbecsültségének

hiánya, A szabályozó rendszerek tökéletlensége (pl. túlzott diszkrecionális

jogkörök), Nem jól működő ellenőrzési rendszerek, A korrupció kifizetődő volta (a lebukás alacsony esélye);

I. A korrupció fogalmáról (5)

Politikai korrupció

Tünetek és okok egyszerre:

A pártok finanszírozása ( működés), Politikai kampányok finanszírozása (programok), A képviselők díjazásának egyes visszáságai, Képviselői mentelmi jogokkal való visszaélés, Lobbizás nem megengedett formái;

I. A korrupció fogalmáról (6)Gazdasági korrupció

Ernst & Young 2006. évi kutatás: Magyarországon a vállalatok 20%-a rendelkezet korrupcióellenes

belső szabályozással (szemben a nyugat-európai 70%-kal).

Pricewaterhouse Coopers „Globális Gazdasági Bűnözés” felmérés (2007, 2009): 2007-ben a hazai vállalatok közel kétharmada (62%-a) vált súlyos

gazdasági bűncselekmény áldozatává.

A leggyakoribb visszaélésfajták: a lopás és hűtlen kezelés (a vállalatok 48%-ánál), a szellemi tulajdonnal kapcsolatos bűncselekmények (26%), illetve a korrupció és megvesztegetés (17%).

USA, Watergate-ügy: törvény a külföldön történő korrupciós gyakorlatról (1977, Foreign Corrupt Practices Act); büntetendővé nyilvánította az üzleti tranzakciók sikere érdekében a külföldi állam gazdasági ügyekben döntéshozatalra illetékes köztisztviselőjének a megvesztegetését.

A Transparency International (TI) megalapítása 1993-ban. A korrupció nemzetközi kereskedelemben játszott szerepének

visszaszorítása: OAS, 1996, ill. OECD 1997-es korrupció elleni egyezménye, ld.: 2000. évi XXXVII. tv.

Az EU-tagállamok tisztviselőit érintő korrupció elleni küzdelemről szóló egyezmény 1997-ben, ld.: 2005. évi CXV. tv.

Európa Tanács korrupcióról szóló Polgári Jogi és Büntetőjogi Egyezményei 1999-ben, ld.: 2002. évi XLIX. tv. és 2004. évi L. tv.

Az ENSZ Korrupció Elleni Egyezménye 2003-ban, Meridában, ld. 2005. évi CXXXIV. tv., illetve Nemzetközi Korrupcióellenes Akadémia 2010-ben (IACA).

II. A korrupció elleni küzdelem gyökerei (1)

III. A magyarországi korrupcióról (1)A korrupciós szint megítéléséhez több módszer alkalmazható:

A hatóságok tudomására jutott korrupciós ügyek vizsgálata (igazságügyi statisztika): ERÜBS: az elmúlt tíz év átlagában a Btk.-ban szankcionált

korrupciós bűncselekmények évenkénti száma kb. 700; valamivel több, mint az évenként regisztrált összes bűncselekmény egy ezreléke.

A válaszadásra kijelöltek véleményének megkérdezése (percepciók mérése): Transparency International, Freedom House, Gallup Intézet, stb.;

A válaszadásra kijelöltek esetleges konkrét ügyekre vonatkozó beszámolóinak vizsgálata mélyinterjúk során (tapasztalatok mérése);

Sajtóelemzések, korrupciós szakirodalom feldolgozása (pl. „K” Monitor).

III. A magyarországi korrupcióról (2)

2007-ben Magyarország 5,3 pontos érték: 180 ország között a 39. hely. A keleti blokkból csak Észtország és Szlovénia előzött meg. Jelentősen elmarad a nyugat-európai országok átlagától (7-9 pont), amely jelzi, hogy a korrupció továbbra is komoly, kezelendő probléma Magyarországon.

2009-ben 5,1 pont: 180 ország között a 46. hely. A versengő kelet-európai országok jelentős javulást mutattak (pl. Lengyelország, Csehország, Szlovákia és Horvátország).

Transparency International: 1995. óta korrupciós percepciós index (CPI). Az elmúlt tíz évben 4,9 és 5,5 határ-értékek közötti pontszámok arra utaltak, hogy Magyarország korrupciós megítélése jelentősen nem változott.

III. A magyarországi korrupcióról (3)A korrupció érzékelése, mérési módszerek és problémák: A mérést végzőknek egzakt korrupció-fogalommal kellene

dolgozniuk (eltérő fogalomhasználat). Rejtett társadalmi jelenség, az érintettek érdekei azt kívánják,

hogy a korrupciós ügyletek titokban maradjanak (erős látencia).

Mennél kiterjedtebb kutatások folynak, annál több ügy kerül felszínre, mely által az ország megítélése akár jelentősen is romolhat. Ez elbizonytalaníthatja a döntéshozókat (a korrupció elleni küzdelem paradoxonja).

Esetenként jelentős lehet a válaszadók torzítása is: a megkérdezettek saját környezetükben alacsony korrupciós fertőzöttségről számolnak be. A médiák olyan ügyeket is korrupcióként állít be, amelyek eredetileg nem tartoznak ebbe a fogalmi körbe (a korrupció „démonizálása”).

III. A magyarországi korrupcióról (5)Ön szerint ma Magyarországon a gazdasági

vállalkozások működését mennyire akadályozzák a következő tényezők? II.

55

56

57

60

63

64

65

71

73

0 100

a kenőpénz kérése/elfogadása

a munkaügyi szabályzások

a vesztegetés különböző formái

a politikai instabilitás

általában a korrupció

a törvények értelmezésének sokfélesége

az adótörvények

a törvények, szabályozások állandóváltozása

a bürokrácia

(átlagpontok egy 0-100 fokú skálán*)

*Minél magasabb az átlagpont, annál inkább nehezítik az állítások a cégek működését

III. A magyarországi korrupcióról (6)Ön szerint milyen mértékű a következő

területeken a korrupció? II.

39

41

46

48

50

53

53

70

73

80

0 100

áruk vámolása

munkabiztonsági szabályzások teljesítése

bíróságok, peres ügyek

egészségügyi szabályzások teljesítése

környezetvédelmi szabályzásokteljesítése

üzleti engedélyek beszerzése

önkormányzati engedélyek megszerzése

termékek és szolgáltatások megszerzése akormánytól

közbeszerzések

állami beruházások

(átlagpontok egy 0-100 fokú skálán*)

*Minél magasabb az átlagpont, annál inkább nagyobb mértékű az adott területen a korrupció

IV. Antikorrupciós kihívások

Külső nyomás Transparency Working Group – TWG, EU (ld. Románia és Bulgária esete), OECD ajánlások, az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjának

(GRECO) ajánlásai, Fokozódó ENSZ együttműködés, Egyéb nemzetközi szervezetek (TI, Gallup, stb.), Fokozódó verseny (SK, CZ, HR, PL, RO, BG, stb.);

Belső nyomás Politikai pártok, médiák (ld.: oknyomozó újságírás), Civil szervezetek, egyéb társadalmi szereplők;

V. A korrupcióval szembeni fellépésről (1)

EU országjelentései (1999 - 2003): rendre kitért a tagjelölt államok korrupciós jellemzőire.

A 10-ek között hazánkat a középmezőnybe sorolták, ahol a korrupció „folyamatos probléma és aggasztó jelenség,” ellentétben azokkal az országokkal, amelyekben a korrupció „komoly aggodalomra okot adó” jelenség.

A korrupcióellenes kormányzati elképzelések programszerűen az EU integrációs folyamattal egyidejűleg jelentek meg – első alkalommal a korrupcióval szembeni kormányzati stratégiáról szóló 1023/2001. (III. 14.) Korm. határozatban.


A 2002-es országgyűlési választásokat követően a Miniszterelnöki Hivatalon belül – politikai államtitkár irányítása alatt – önálló szervezeti keretek között jelentek meg a korrupcióellenes feladatok.

1011/2004. (II. 26.) Korm. határozat a Tanácsadó Testület a Korrupciómentes Közéletért (TTKK) felállításáról.

1037/2007. (VI. 18.) Korm. határozat a korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos feladatokról – az Antikorrupciós Koordinációs Testület felállítása (AKT).

Új Rend Program (1074/2007. (X. 1.) Korm. határozat)

Közérdekvédelmi Hivatal felállításának kezdeményezése (2009. tavasz, ősz, tél…)

Dr. Sólyom László köztársasági elnök: „Szárny és teher” (2010)


1. szakasz: A korrupciós problémák figyelmen kívül hagyása / tagadása

2. szakasz: Tudatosulás / „figyelemfelhívás”: - külső tényezők folytán- belső események hatására

3. szakasz: Keményvonalas megközelítés:- (büntető) törvényalkotás, jogalkotás- elfojtás: kivizsgálás / büntetés

4. szakasz: A kizárólagosan alkalmazott elfojtás korlátainak felismerése

5. szakasz: Megelőzés, integritás-központú megközelítésben: - „kemény” ellenőrző intézkedések (belső ellenőrzések,

biztonsági intézkedések, stb.) - „puha” ellenőrző intézkedések (kultúra, vezetők hozzáállása)

6. szakasz: Kiegyensúlyozott megközelítés: - a megelőzés / elfojtás kiegyensúlyozott aránya

A korrupció elleni küzdelem fejlődéstana/„életciklusa”:


Integritás-központú

megközelítés

Jogszabály-központú megközelítés

JogállamiságTúlzott eredmény-központúság

ÉrtékválasztásÉrtéksemlegesség

Nemzeti stratégiaKormányzati stratégia

Koncentrált stratégia

Totális stratégia

Átfogó terápiaTüneti kezelés

Folyamatos korrupció elleni

küzdelem

Kampányszerű korrupció elleni

fellépés

A korrupcióval szembeszállni

A korrupcióba belenyugodni

A fejlesztési támogatások tiszta és átlátható felhasználása

A korrupciós okok fokozatos felszámolása

Korrupciós helyzetek megelőzése

A korrupciós jelenségek kezeléseKövetkezetes jogalkalmazás

Szabályozás-beli problémák

kezelése

Gondolkodás-beli problémák

kezelése

Ellenőrzésbeli problémák kezelése

Átláthatósági problémák kezelése

Jelzőrendszer fejlesztése

Megindított eljárások

feltételeinek megteremtése

Szankció-rendszer

tökéletesítése S9

Prioritások

A párt- és kampányfinanszírozás átláthatóbbá tétele

A közbeszerzési folyamatok átláthatóbbá tétele

A korrupció visszaszorítása a hatósági engedélyezési eljárás során

Átfogó célok

Programok

Specifikus célok

S4P1. Jogalkotás nyilvánosságaS4P2. Közvagyont érintő döntések nyilvánosságaS4P3. Támogatások nyilvánosságaS4P4 Pártfinanszírozás nyilvánossága

S3P1. Ellenőrzési rendszerek antikorrupciós szempontú felméréseS3P2. Ellenőrzések ütemezésének (ellenőrzési tervek) összehangolása

S5P1. FelvilágosításS5P2. KépzésekS5P3. Példamutatás, integritás követelményeinek érvényesítése

S1P1. Szabályozás hiányából adódó problémák kezeléseS1P2. Túlszabályozással összefüggő korrupciót kiváltó tényezők kezeléseS1P3. Hibás szabályozással összefüggő korrupciós tényezők kezelése

Anyagi kiszol-gáltatottság csökkentése

S6P1. A bérek értékkövetésének bevezetése a közszférábanS6P2. Felelősség és kockázatok arányában differenciált bérezés

S8P1. Nyomozó szervek megerősítéseS8P2. Kiemelt korrupciós nyomozó szerv lehetőségének megvizsgálásaS8P3. Eljáró szervek együttműködésének fejlesztéseS8P4. Etikai normasértések eljárási következményeinek meghatározása

S1 S3 S4 S5

S1

S2

S3

S4

S5

Á1 Á2

S6 S7 S8

Pr1

Pr2

Pr3

S6

S7

S8

Pr4

Kockázat-elemezés

S2

S9


S9P1. Komplex szankciórendszer alkalmazásaS9P2. Etikai normasértések szankcióbeli következményeinek meghatározásaS9P2. Komplex szankció-alkalmazók kapacitásainak megerősítése

S7P1. Önkéntes bejelentés feltételeinek megteremtése, a bejelentők védelmeS7P2. Feladataikat jogszabály alapján végző szervek megerősítéseS7P3. Mérési módszerek fejlesztéseS7P4. Statisztikai, illetve egyéb nyilvántartó rendszerek fejlesztéseS7P5. Tematikus kutatások

S2P1. Kockázatelemzési módszerek kidolgozása, e metódusok gyakorlati bevezetése és terjesztéseS2P2. Korrupciós szempontból kritikus pontok azonosítása (kockázati térképek), rendszeres kockázatelemzés

S4P5. Hatósági engedélyezési eljárások nyilvános.S4P6. Közfeladatot ellátók elszámoltathatóságaS4P7. Közpénzügyi ellenőrzések nyilvánosságaS4P8 Bírósági határozatok nyilvánossága

VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (1)Kockázatos

tevékenységterületekIntézményi

kockázatterületekSzemélyeket érintő

kockázatok

Pénzbeszedés Tökéletlen könyvelési, belső kontroll rendszerek

Tevékenység-összeütközések, összeférhetetlenség

Szerződéskötés Új szervezet Szervezeten belüli kulcspozíció

Kifizetés Független szervezetek Alacsony jövedelem

Juttatás, engedélyezés Bürokrácia Alacsony képzettségi, szakmai kompetenciák

Vizsgálat, intézkedés foganatosítása Kiszolgáltatottság Rossz karrier kilátások

Állami információk Az üzleti és a közszféra határán történő működés

Alacsony státusz, megbecsültség hiánya

Állami pénz Tökéletlen szabályozás Alacsony etikai színvonal

Állami javak Tisztázatlan, irreális célok, teljesítmény-indikátorok

Személyes takargatni valók (titkok)

Pazarló életstílus, adósságok, függőség

Személyes (családi) biztonságot érő fenyegetések

Cím: „Korrupciós kockázatok feltérképezése – integritás alapú közigazgatási kultúra terjesztése”

Projektfelelős: ÁSZ módszertani főtitkárhelyettes Futamidő: 2009. 12.01.-2011.10.31. (23 hónap) Költségvetés: 286,54 millió Ft (100% vissza n. t.) Célcsoport:

Közvetlen: 13.500 költségvetési szervebből 4.200 releváns mérési szempontból

Közvetett: igazgatási szervek állománya, intézmény-vezetők, ellenőrzési szakemberek, szakmai és laikus közvélemény

VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (2)

VI. A korrupciós kockázatok felméréséről (3)

Projektütem Mérföldkő A mérföldkő tartalma

1. ütem Előkészítés

Holland szakértőktől megismert kockázatelemzési módszerek „konfigurálása”, adatlapok, elektronikus űrlapok és munkafelületek elkészítése, adatgyűjtésben közreműködők felkészítése;

2. ütem Adatfelvétel Alapvetően önértékelés formájában, jelszavasan védett webes felületen kitöltött űrlapok rendszerbe töltése, helyszíni interjúk.

3. ütem AdatfeldolgozásAdatok összegzése, tisztítása, tudományos igényű kutató-elemző munka, publikálható/nyilvánosságra hozható formák kidolgozása („korrupciós kockázati térkép”);

4. ütem PublikációSajtótájékoztatók, fórumok és konferenciák szervezése, az elkészült „korrupciós kockázati térkép” hozzáférésének biztosítása

5. ütem Módszertan-készítés

A felmérés tapasztalatainak módszertani leképezése, magyar viszonyokra specializált módszertani/képzési anyag elkészítése;

6. ütem Képzés Az elkészült módszertan felhasználásával specializált tananyag előállítása, trénerképzés, képzési programok megszervezése;

7. ütem Változtatási javaslat

A projekt során szerzett tapasztalatok összegzése, kodifikált formában is megfogalmazott javaslattétel (szabályozás).

Tervezett ÁSZ-projekt: „Korrupciós kockázatok feltérképezése”

Köszönjük a figyelmet!

[email protected]

a hivatali korrupció visszaszorítása

Documents