ajmechet eje 5 70

Ponencia preparada para el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político

Título: Partidos provinciales y federalismo: el rol de Jos senadores neuquinos entre

1983 y 1985. 1

Fernando Danza (UdeSa) [email protected] Area Historia y Política

Introducción

En este trabajo abordaremos las prácticas políticas de los representantes neuquinos en

el Senado de la Nación entre 1983 y 1985. Sostendremos que, en esos años, el senador Elías

Sapag logró mayor trascendencia que el gobernador neuquino en las negociaciones con el

gobierno nacional, lo que finalmente tendría impacto en la contienda al interior del partido, el

Movimiento Popular Neuquino, y la política provinciaF. Para lograr nuestro objetivo

trabajaremos con el diario de sesiones del Senado de la Nación como fuente. De allí tomamos

una serie de episodios que contribuirán a ilustrar la idea expuesta sobre el rol del senador E.

Sapag. Los episodios a los que haremos referencia son el tratamiento de la ley de reforma del

código de justicia militar (23049/84 ), el proyecto de ley que proponía la reorganización sindical

("Ley Mucci") y la ley de energía eléctrica (23164/84 ).

El núcleo del presente texto se encuentra en el apartado referido al tratamiento de la

ley de reorganización sindical. El desarrollo de dicho apartado entra en discusión con un

conjunto de hipótesis que tienen origen en la literatura sobre federalismo en ciencia política.

sobre la cual volveremos luego. Por ese motivo, a lo largo del trabajo, remitimos de modo

constante a cuestiones aritméticas de la representación democrática y formulamos preguntas

alrededor de conceptos como la sub-representación y la sobre-representación. Sin embargo, a

1 El presente trabajo representa uno de los capítulos de la investigación titulada "Partidos provinciales y federalismo electoral: el Movimiento Popular Neuquino y el rol de sus representantes en el Senado Nacional" la cual se desarrolla en el marco de la maestría en Investigación histórica de la Universidad de San Andrés. 2 Cada vez que nos referimos a las negociaciones, puntualmente, la referencia es hacia el intercambio que existe entre representantes provinciales y autoridades nacionales. En ese intercambio están en juego votos en las cámaras a cambio de recursos fiscales.

l

www.apuntesallprint.com.ar c o n s t i t u c i o n@a p u n t e s a l l p r i n t . c o m . a r

AJMECHET - Hist del Pensam. Pol. Argentino EJE 5 Página 1 de 70

Hugo

Texto escrito a máquina

Catedra: AJMECHET APUNTE EJE 5 Materia: HISTORIA DEL PENSAMIENTO POLÍTICO ARGENTINO

Hugo

Texto escrito a máquina

diferencia de buena parte de los estudios sobre federalismo, no vamos a plantear

conclusiones prescriptivas sobre un 1deal de representación y organización del federalismo

argentino, ya que comprendemos la representación como una creación, esto es, que debe ser

asumido su carácter ficcional (Rosanvallon ; 1999 , Margan ; 2006). En línea con estos dos

autores citados, nuestra fuente - las intervenciones parlamentarias durante el tratamiento ya

mencionado- otorga diversos indicios e ideas para pensar alrededor de qué es la sociedad,

qué es la democracia y la representación en la década de 1980. Aunque interesante. esto

tendrá que formar parte de otro trabajo. Aquí, nuestro objetivo es puntual es seguir la

trayectoria que fue delineando el senador neuquino E. Sapag en el Congreso entre 1983 y

1985. Como se dijo, esto nos permitirá arribar a algunas conclusiones sobre las formas de

relación entre Presidente, gobernadores y senadores, lo cual nos acerca a la discusión con el

enfoque politológico y a preguntarnos si la distribución de la representación en el Congreso

tiene algún tipo de influencia en las prácticas políticas de los 3 actores mencionados. La

literatura sobre federalismo en ciencia política aporta considerables puntos de partida pero

muestra su límite frente a ciertas preguntas que pertenecen a nuestra investigación, Allí, como

veremos, un enfoque más cercano a la historia política resultará más adecuado para pensar el

funcionamiento del federalismo en el período abordado .

. Este trabajo presenta cruces con 2 conjuntos de bibliografía. En primer lugar, los

trabajos relativos a la discusión sobre federalismo en ciencia política que ya fueron

mencionados y sobre los que volveremos luego. En segundo lugar, se relaciona con la

producción en el campo de la historia política que toma como objeto de estudio al MPN y la

provincia de Neuquén. Estos trabajos se establecieron como un bloque que contribuyó a crear

una serie de consensos historiográficos en torno al objeto de estudio (Favaro e luorno ;

1999a, 1999b, 2007, Favaro; 2004, Favaro y Arias; 1999). En síntesis, de estos trabajos se

desprende que, en la década de 1980, el MPN logró definir el perfil económico de la provincia

como ligado a la producción de hidrocarburos (petróleo, gas, energía eléctrica). Esto tuvo

como consecuencia, continúa al argumento, una fórmula de gobierno que involucraba

disponibilidad de recursos - originados por las regalías de la producción de hidrocarburos y el

régimen de coparticipación -, lo cual se tradujo en un perfil intervencionista del Estado, en la

promoción de políticas de bienestar y en la construcción de una red familiar que contribuyó al

2



armado de una red clientelar aún mayor. Se describe, a la familia ampliada, como compuesta

por libaneses y sirios relacionados al comercio y que, poco a poco, fueron logrando una mayor

imbricación entre el partido y el estado provincial. Para estos investigadores, los elementos

mencionados fueron conjugados con una expresión identitaria provincial, impulsada por los

líderes del partido y del gobierno neuquino desde la década del 60", vinculada a la idea de

neuquinidad y federalismo, expresada acabadamente por el gobernador Felipe Sapag.

Por otro lado, luorno y Favaro plantearon que las negociaciones por la definición de la

coparticipación federal y las regalías por hidrocarburos resultan de gran importancia para la

provincia (Favaro e luorno; 1999a). Sin embargo, las consideraciones se detienen allí y el

aspecto mencionado no ha sido explorado aún. En Neuquén, mientras aumentaba la

exportación energética durante la década del 80', descendía el porcentaje de ingresos por

coparticipación federal. A partir de 1983, se comenzaron a plantear pedidos y surgieron

conflictos entre las provincias y las empresas nacionales y productoras, en torno al porcentaJe

de regalías por producción de hidroelectricidad. Fue así que se sancionó una nueva

legislación que elevaba las regalías del 5% al 12% (ley 23164/84 ), favoreciendo a las

provincias productoras, entre ellas, Neuquén3 • Elías Sapag tuvo un rol protagónico en la

sanción de aquella ley y en la negociación de los porcentajes frente al gobierno nacionaL La

capacidad para ingresar en el primer plano de estas negociaciones fue causa de una serie de

instancias previas en las que el senador tomó diferentes posiciones en el Congreso que

tuvieron como consecuencia incrementar la importancia de su rol en dicha institución. Elías

Sapag buscaba constituirse como árbitro de lo que sucedía en el Congreso mediante el

intento de torcer el resultado de la votación de leyes hacia uno de los dos bloques más

grandes del Senado, el de la UCR o el del PJ, esta idea constituye la hipótesis central del

presente texto4 •

' El artículo 43 de la ley 15336/60 establecía un pago a las provincias productoras de recursos hidroeléctricos. Cada provincia recibía el 5% de la venta en bloque de energía tras la aplicación de una tarifa impuesta por el Estado NacionaL • A partir de 1983 la composición del Senado tuvo como consecuencia una paridad mediante la cual ninguno de los dos bloques más numerosos lograban, por si solos, la mayoría necesaria para aprobar leyes. Los senadores eran 46: 20 por el PJ, 1 por el Partido Conservador Popular de Catamarca que votaba con el bloque del PJ, 1 senador por el MID de Formosa, cercano al PJ pero con votaciones no siempre favorables a este. 18 senadores del bloque UCR y 6 senadores de las denominadas "bancadas provinciales": 2 por el bloquismo de San Juan, 1 por el Partido Liberal de Corrientes, otro por el Partido Demócrata de Corrientes y los dos senadores neuquino pertenecientes al MPN. Durante la década del 80 , en la

.3



Aquella habilidad para erigirse como actor de veto frente a las iniciativas del gobierno

nacional fue lo que, de algún modo, le permitió comenzar a ser tenido en cuenta en las

negociaciones dentro del plano nacional, desplazando al gobernador provincial. Dentro del

Senado, Elías Sapag era poseedor de un temperamento conciliador, no confrontativo: su

accionar respecto al gobierno central no se caracterizaba por su beligerancia discursiva, por el

contrario, se definía por un profundo conocimiento sobre cómo sacar provecho de las reglas

de juego institucionales y por una apertura constante a la negociación. Es por ello que

encontramos al senador neuquino, una y otra vez, en un intento por posicionarse como actor

de veto frente al Poder Ejecutivo5 • Esto sucedió, por ejemplo, durante el tratamiento de la Ley

de Reforma del Código de Justicia Militar, en febrero de 1984 y al momento de tratarse el

proyecto de ley de reordenamiento sindical en la cámara alta durante marzo de 1984.

También encontramos interés en el análisis del tratamiento de la ley 23172 (sobre el tratado

de Paz y amistad con Chile tras la consulta por el canal de Beagle) durante marzo de 1985 y

de la ley 23521 (de obediencia debida) en junio de 1987. Las cuatro instancias antes

mencionadas son las que justifican el recorte temporal elegido para el marco general de la

investigación, la cual comienza con la apertura de sesiones en el congreso a fines del año

1983, atraviesa el tratamiento de las cinco leyes mencionadas entre 1984 y 1987 y finaliza en

1991, año en que se concreta la ruptura al interior del elenco de líderes del MPN y Elías

Sapag logra imponer a su pre-candidato a gobernador en la interna partidaria provincial.

Lo que nos distancia del conjunto de trabajos citados es que no forma parte de

nuestros objetivos hacer una historia de Neuquén, ni pensar a la provincia desde su

excepcionalidad. Tomamos Neuquén como un caso que nos permite pensar cuestiones más

abarcativas como el cruce entre gobernadores, representantes en el Congreso y Presidente,

así como el impacto que estos cruces pueden producir tanto en la política nacional como en la

de una provincia. Esto no es otra cosa que estudiar el federalismo argentino, lo cual nos

disputa por la definición de las votaciones en el Senado, fue determinante el lugar que ocuparon estos últimos 6 representantes. 5 Actores de veto son aquellos que tienen la capacidad de posicionarse como árbitros de las iniciativas gubernamentales, conservando el

poder de frenar dichas iniciativas. Véase Tsebelis, George: "La toma de decisiones en los sistemas políticos: Actores de veto en el presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo y multipartidismo" en Saiegh, sebastian y Tomassi, Mariano (comps.), La nueva

economía política: Racionalidad e instituciones, Buenos Aires, Eudeba, 1998.

4



conduce, de forma necesaria, al segundo conjunto de investigaciones, aquel que refiere a los

estudios sobre federalismo en el campo de la Ciencia política. La importancia de dicha

literatura, para nuestra investigación, reside en que se ocupa de estudiar diversos arreglos o

formas institucionales que producen algún nivel de influencia sobre las estrategias, las

prácticas y los modos de proceder de los senadores en la cámara.

Un aspecto a tener en cuenta está relacionado al hecho de que, la gran mayoría de los

trabajos sobre federalismo, no han intentado un enfoque desde la perspectiva de los actores

individuales, ni tampoco toman a una provincia determinada como universo de investigación.

En cambio, estas sí son características de nuestra propuesta. Por otro lado, en general, los

trabajos vinculados al estudio del federalismo en la segunda mitad del siglo XX se encuentran

avocados a la producción de teorías con algún tipo de alcance general, con capacidad de

predicción y, en algunos casos, preocupaciones prescriptivas. Nuestra propuesta de

investigación carece de estos objetivos y en dicho punto reside la dificultad de establecer

relaciones o delimitar cuáles son los elementos de la literatura sobre federalismo con

capacidad de aportar algo a nuestro trabajo. Por tanto, el esfuerzo será el de conciliar dos

enfoques y delimitar la posibilidad de trabajo conjunto o las probables aportaciones de uno

sobre otro.

Para comenzar, será necesario distinguir entre una organización federal vinculada a

cuestiones electorales y de representación (federalismo electoral) y una organización del

federalismo orientada a la recaudación impositiva y al reparto de los recursos tributarios entre

el gobierno nacional y las provincias (federalismo fiscal), distinción sobre la que volveremos

luego. Las federaciones pueden ser entendidas como conjuntos de reglas que sirven para

tomar decisiones. Son sistemas de gobierno en los que se destaca un nivel central -gobierno

nacional- y, por lo menos, un nivel adicional de gobierno - gobiernos provinciales en el caso

argentino-. Según Leiras, cuando la dimensión territorial -es decir, los gobiernos provinciales

y sus representantes en las cámaras- cumplen con un papel protagónico en la formación de

mayorías legislativas y de coaliciones políticas a nivel nacional, entonces, podemos hablar de

una federación políticamente descentralizada (Leiras ; 2013, 215). Otra dimensión de la

descentralización está relacionada a un número alto de funciones de gobierno reservadas a

5



los gobiernos provinciales. En el mismo trabajo, Leiras confirma el carácter federal y

descentralizado de la Argentina y sostiene que este se deriva de causas históricas y

constitucionales. Entre ellas, contamos el carácter bicameral y simétrico del Congreso de la

Nación y la división de las funciones de gobierno, organizada por niveles y prevista en la

Constitución6• Sin embargo, son otras las causas que destaca el autor y que aqui nos

interesan. En primer lugar, la importancia de las provincias como elemento constitutivo de

nuestro sistema de gobierno. Aquí se le otorga relevancia a factores históricos vinculados a la

organización federal y políticamente descentralizada de la Argentina, la cual tiene origen en la

configuración provincial posterior a los conflictos entre las élites políticas durante el siglo XIX

y en los procesos de provincialización de los territorios nacionales de mediados del siglo XX,

fenómeno que reconfiguró la arquitectura geográfica de las coaliciones de gobierno. En

segundo lugar, el carácter federal y descentralizado de la Argentina, en términos políticos, se

deriva de otro elemento que otorga gran relevancia a las provincias: el modo en que fueron

trazados los distritos electorales. En la Argentina, los gobernadores y todos los legisladores

(tanto nacionales como provinciales) se eligen en distritos cuya escala coincide con la

extensión territorial de cada provincia. El hecho de que los diputados y los senadores sean

elegidos en cada provincia promueve una distribución de los intereses y las demandas

políticas en términos provinciales. Esto, según Leiras, influye en los incentivos electorales y

partidarios de los diputados y senadores, así como en el rol que juegan en las cámaras y en

las demandas que plantean. Por obvia consecuencia, este elemento incide en la formación de

mayorías en las cámaras. Para la literatura sobre federalismo, gran parte de las decisiones

políticas más importantes es tomada por una coalición estructurada en torno a actores

provinciales. La fortaleza de las provincias, como pudimos observar, está arraigada política,

legal e históricamente. Es este elemento el que nos permitiría entender las conformaciones

de coaliciones electorales, legislativas y de gobierno en la Argentina reunidas en torno a

unidades territoriales de escala provincial. En síntesis, la división del territorio en distritos

electorales provinciales y el modo en que se organiza la representación en el congreso

-federalismo electoral- aumenta la probabilidad de que los intereses y las demandas políticas

' La simetría reside en que ambas cámaras del congreso poseen capacidades prácticamente idénticas en cuanto a sus funciones y atribuciones.

6



se articulen en términos provinciales e influyan así en la construcción de mayorías legislativas

en el ámbito nacional.

La importancia del modo en que está organizado el federalismo electoral estarfa

relacionada a que uno de los efectos que produce este arreglo institucional es el de sobre

representar a unas provincias y sub-representar a otras. Para estos trabajos, eso significa

que el Congreso argentino asigna más valor a los votos de los ciudadanos emitidos en las

provincias sobre-representadas que a los de las sub-representadas (Reynoso; 1999, 2012)1.

Alrededor de esa idea, buena parte de la literatura sobre federalismo en ciencia política

elaboró una serie de consensos vinculados a un conjunto de hipótesis. Siguiendo esa línea,

Neuquén se encontraría dentro del grupo de las provincias sobre-representadas. En el caso

del Senado, la distancia entre provincias sobre-representadas y sub-representadas se

acentúa debido a que allí todas las provincias tienen igual cantidad de senadoresc En

términos generales, los diputados y senadores votan en bloque siguiendo su filiación

partidaria. En tal sentido, la división entre provincias grandes y pequeñas perdería su valor,

ya que en las votaciones parlamentarias se enfrentan partidos y no provincias. Sin embargo,

una separación tendría relevancia, al momento de observar cómo es que se conforman las

mayorías legislativas, cuál es el rol de las provincias sobre-representadas en esta

conformación y cuáles son los actores con los que el ejecutivo nacional encuentra más

beneficioso negociar (Gibson y Calvo; 2001 ). Buena parte de la literatura sobre federalismo

considera a los efectos de sobre-representación como uno de los resguardos que poseen las

provincias a la hora de influir en las decisiones a nivel nacional. Ante cada iniciativa legislativa

del ejecutivo nacional, los representantes de las provincias sobre-representadas serían las

piezas de mayor importancia a la hora de negociar los votos. ¿Por qué? Porque resultaría

menos costoso conseguir el voto de dos senadores, por ejemplo, de Tierra del Fuego que de

Buenos Aires (Gibson y Calvo; 2001 )8 • Cuando los trabajos sobre federalismo electoral se

7 En el Senado, el principio formal de organización de la Cámara alta promueve una representación equivalente de cada provincia. En este sentido, sería falaz observar un efecto de sobre-representación de las provincias menos pobladas en el Senado, ya que el principio organizador de dicha cámara no responde a la cantidad de población de cada provincia, por el contrario, promueve la representación de cada distrito por iguaL Sin embargo, apartando el principio formal que delimita aquello que representa el Senado, nos proponemos registrar los efectos que produce dicha forma de organizar la Cámara alta. Y aquí, reflexionando sobre la práctica política y el funcionamiento concreto de las instituciones, efectivamente consideramos adecuado hablar de sobre y sub-representación.

7



encuentran ante la dificultad de responder cómo y quién negocia los votos en las cámaras,

existe un consenso generalizado: son los gobernadores. Existe un acuerdo sobre la influencia

política de los gobernadores. Estos serían los que, por ejemplo, definen la composición de las

listas de candidatos para cargos nacionales y provinciales. Es este uno de los motivos

identificado en diversos trabajos como la fuente del poder que los gobernadores poseen

sobre los representantes provinciales en el congreso. No obstante, es allí donde nuestro

trabajo expresa un alejamiento de las afirmaciones tomadas de los trabajos citados:

consideramos que el rol de los senadores puede adquirir dimensiones de gran trascendencia.

Como será corroborado, por lo menos en el caso de los senadores neuquinos durante la

década de 1980, se observa un nivel de autonomía que no se ajusta a las conclusiones

elaboradas por la mencionada literatura sobre federalismo. 9

Como ya mencionamos, las investigaciones citadas sobre federalismo sostienen que

los senadores y diputados de las provincias sobre-representadas serían las piezas de mayor

importancia a la hora de negociar los votos. Esto se explica del siguiente modo: el reparto de

los recursos fiscales del ejecutivo nacional hacia las provincias debe realizarse de un modo

eficiente, ya que la disponibilidad financiera es limitada. El peso de los recursos transferidos

es mayor en las provincias de menor población 10 • Dado que las provincias de menor población

cuentan con un número idéntico de votos en el Senado que las provincias más pobladas,

resultaría más eficiente concentrar las transferencias en las provincias menos pobladas o

sobre-representadas (Gibson y calvo; 2001 ). Es por ello que, por lo menos desde 1983 en

adelante, el ejecutivo nacional ha concentrado sus recursos en las provincias de menor

población, sin importar el nivel de riqueza o pobreza de la provincia en cuestión. Como

consecuencia de esto, los representantes de las provincias pequeñas suelen integrar las

mayorías legislativas y las transferencias se dirigen con mayor magnitud relativa hacia estas

(Leiras; 2013). Aquí reside la importancia de las provincias sobre-representadas en el

• El costo se mide en términos de transferencias directas del ejecutivo a las provincias, obra pública, porcentajes de coparticipación y regalías.{ detallar) 'Resulta imposible medir o cuantificar la influencia de los senadores y los gobernadores para establecer comparaciones Sin embargo, creemos que si un senador define las candidaturas provinciales, impone gobernadores, vota en la cámara con independencia de criterio o logra posicionarse como el embajador provincial frente al gobierno nacional, lo que tenemos es una serie de argumentos con la fuerza necesaria para fundamentar su gravitación por sobre la de un gobernador 10 Esto significa que una transferencia de igual monto tiene un peso o un impacto mayor en una provincia de menor población que en una de mayor población.

8



Congreso, importancia que se acentúa en el senado. Sin embargo, consideramos que el

planteo de la sobre y sub-representación no alcanza para explicar el funcionamiento concreto

del federalismo y ese cruce entre Presidente, gobernadores y representantes en las cámaras,

es simplemente el punto de partida, funciona para presentar un escenario y un conjunto de

indicios. El esquema presentado tiene sentido pero consideramos que los escenarios políticos

y los actores no se despliegan de modo tan racionalmente ordenado hacia dicho esquema.

Entre 1983 y 1989 hay representantes de provincias pequeñas, como Neuquén, que tienen

relevancia en la Cámara de Senadores, en principio, por la configuración del federalismo

electoral argentino y por la hipótesis central que plantea Leiras: las provincias necesitan del

Estado Nacional para financiarse, a cambio prestan sus votos en las cámaras, el federalismo

argentino no es otra cosa que eso (Leiras ; 2013).

En segundo lugar, la relevancia de los senadores neuquinos en el período no estaría

ya vinculada solo a la condición de pertenecer a una provincia sobre-representada. Por el

contarlo, dicha relevancia estaría relacionada a una situación histórica particular que es

necesario tener en cuenta cada vez que se estudia el Congreso, esto es, la composición de

las Cámaras. En el Senado, entre 1983 y 1987, nos encontramos con un empate virtual entre

los dos bloques más numerosos (PJ y UCR), los cuales votaban siguiendo una disciplina

partidaria estricta. El escenario, así presentado, llevó al oficialismo, que contaba con solo 18

de 46 senadores, a buscar apoyos en aquellos senadores que no respondían a los partidos

nacionales, es decir, los representantes de bancadas provinciales, los cuales sumaban 6,

como ya veremos en detalle cuando analicemos en profundidad la composición del Senado.

Hasta aquí, tenemos factores de carácter estructural o institucional que configuran el

escenario en que se desenvolvió la actividad de los senadores.

En último lugar, la contribución de nuestro trabajo refiere a ese nivel de análisis donde.

dentro del escenario planteado, es necesario seguir trayectorias individuales o grupales,

analizar roles, acciones, vínculos y negociaciones. En nuestro caso, esto se refiere a seguir

las intervenciones del bloque neuquino en el Senado, principalmente de E. Sapag. Si bien el

escenario descripto influyó a favor del lugar que intentó ocupar dicho senador en la Cámara.

fue este actor el que logró dar mayor relevancia a sus votos en la cámara y no otro. Esto

9



significa que, además de azar, existió una cuota de habilidad política por parte de dicho

senador para darle determinadas características a su rol en el recinto. Este nivel de análisis

nos resulta de suma importancia, ya que sin el no podríamos abordar, con la profundidad

esperada, el funcionamiento del Senado y los cruces con el Presidente y los gobernadores ..

Siguiendo con la discusión, la literatura sobre federalismo fiscal coincide también, en

líneas generales, en otro punto: la autonomía política de las provincias, que se acentúa en los

distritos sobre-representadas, no encuentra su correlato en el aspecto financiero, donde la

dependencia de las provincias frente al gobierno federal suele ser una regla y no una

excepción. Esto significa solo una cosa: el gasto público de los gobiernos provinciales es

mucho más grande que los recursos materiales con los que cuenta y que sus atribuciones

para recaudar impuestos. Aquí, la literatura establece un indicio correcto sobre la

dependencia y la disponibilidad presupuestaria del gobierno neuquino. Particularmente, en

nuestro período de estudio, el dilema presupuestario y las negociaciones con el gobierno

nacional no se dan en relación a los porcentajes de coparticipación, ni por transferencias

directas del PEN a la provincia o por el traslado de fondos para la concreción de obras

públicas. Las contiendas políticas entre el ejecutivo nacional y el gobierno neuquino entre

1983 y 1989 se observan, principalmente, a la hora de definir los porcentajes de regalías por

producción hidroeléctrica y de hidrocarburos, así como la magnitud y reparto del Fondo

Nacional de Energía Electrica. Según Le iras, desde 1983 en adelante, los recursos provistos

por el gobierno nacional a las provincias representan más de la mitad del presupuesto de

estas. Sin embargo, la transferencia de estos recursos ya está pautada previamente por

diferentes tipos de régimen (Leiras; 2013, 238). En referencia a esto, sostenemos que la

atención debe estar puesta en el tratamiento de las leyes que definen los regímenes de

reparto, ya que es allí donde se producen las negociaciones más importantes entre nación y

provincias. Es por tal motivo que proponemos el análisis del tratamiento y negociación de la

ley 23164/84, la cual estableció modificaciones en el reparto de las regalías hidroeléctricas

entre el gobierno nacional y las provincias, así como de un conjunto de iniciativas del bloque

neuquino vinculadas al reparto de regalías por producción de hidrocarburos y al

establecimiento de un polo de producción petroquímica. Sin embargo, antes de llegar al

tratamiento de las leyes vinculadas al reparto fiscal, comenzamos por definir el rol de E.

10



Sapag en el Senado mediante el análisis del lugar que ocupó durante el tratamiento de dos

proyectos de ley: la reforma del Código de Justicia Militar y el proyecto de reorganización

gremial.

Tratamiento de la ley de reforma del código de justicia militar, Ley 23049/84

R. Alfonsín asumió el mando de la presidencia el 1 O de diciembre de 1983. En el

Congreso, la Cámara de Diputados quedó conformada con mayoría radical (UCR 50,8% 1 PJ

43,7%) y la Cámara de Senadores resultó más favorable al PJ (45,7% - 21 senadores) que a

la UCR (39, 1% - 18 senadores). Durante el período que va de 1983 a 1989, el 89% de los

dictámenes de comisión fueron acordados entre los dos bloques más numerosos, lo cual nos

lleva a una conclusión ya elaborada por otro trabajo: la estrategia entre ambos bloques fue de

cooperación (Mustapic y Goretti ; 1992). Al profundizar el estudio de dicha hipótesis, se

observa que ese alto porcentaje de acuerdos se refería a temas de poca trascendencia y

visibilidad pública. En cambio, aquellos temas vinculados a reformas más profundas ni

siquiera pasaron por el Congreso o quedaron trabados aiiL Para el oficialismo, cada vez que

no se lograron dictámenes únicos en las comisiones, la opción fue la de recurrir al apoyo de

las "bancadas provinciales" en el Senado. Allí, el PJ contaba con 21 senadores a los cuales se

sumaba, por lo general, el voto del representante formoseño del MID" Entre los 22 votos del

bloque justicialista y los 18 del radicalismo, encontramos 6 bancadas que respondían a

partidos provinciales. Si bien no conformaron un bloque, se hicieron referencias al "bloque

provincial" debido a que han llevado adelante diferentes iniciativas para acercar posiciones de

los dos bloques más numerosos. A pesar de estos intentos conjuntos de mediación, han

votado con independencia unos de otros. Este grupo estaba compuesto por a) el bloque

correntino, conformado por G. Feris del Partido Autonomista y R. Leconte del Partido Liberal,

b) el bloque sanjuanino, compuesto por F. Gil y C. Gómez Centurión del Partido Bloquista y e)

el bloque neuquino, compuesto por E. Sapag y J. Solana del MPN. Esta investigación se

encarga de analizar el rol ocupado por estos senadores, poniendo especial énfasis los

senadores neuquinos.

El primero de los tratamientos que consideramos relevan.te estudiar es el relativo a la

Ley 23049/84, esto es, la propuesta de reforma del Código de Justicia Militar durante febrero

11



de 1984. Vale aclarar que el estudio no estará abocado a los detalles del proyecto, por el

contrario, se trata de un breve repaso por la composición del Senado y los primeros

acercamientos entre la UCR y las "bancadas provinciales".

La ley 23049/84 fue sancionada el 9 de febrero de 1984. Lo que se intentaba con esta

ley era poder gobernar y establecer algún punto de control jurídico sobre las fuerzas armadas

mediante la intervención en el Código de Justicia Militar. Entre otros elementos, la ley

habilitaba a interponer un recurso legal ante la Cámara Federal de Apelaciones frente a

decisiones tomadas por los tribunales militares. Esta ley, a la vez, comenzaba a poner en

discusión un tema que retomaremos luego, esto es, la obediencia debida o el problema que

producía alegar responsabilidades por las decisiones tomadas durante el PRN. Por pedido del

ejecutivo se trató dicho proyecto de ley en el Congreso. Luego de ser aprobada en Diputados,

la ley pasó al Senado. Allí, el radicalismo tendría inconvenientes dado que no contaba con la

mayoría absoluta requerida para aprobar proyectos. Por eso contaba con iniciar el debate en

la cámara de diputados, lograr la media sanción del proyecto y, apostando a la presión que la

inserción del tema en el debate público podía generar, llevar el proyecto al Senado. Una vez

en allí, el proyecto se elevó a 5 comisiones que arrojaron como resultado 2 dictámenes. La

fracción justicialista de la comisión de asuntos constitucionales, defensa nacional, asuntos

administrativos y municipales, interior y justicia y legislación general aconsejó la sanción del

despacho elaborado por la 1 ra minoría. El bloque UCR, 1 de los senadores por Corrientes y

los 2 representantes por el MPN, con sus miembros correspondientes a cada una de las

comisiones, decidieron aprobar en general e introducir modificaciones en particular al proyecto

que ya estaba aprobado en Diputados.

El senador por Catamarca, V. Saadi, fue el miembro informante del 1 er dictamen. Se

expresó en contra del dictamen aprobado por la cámara de diputados debido a que, según la

bancada justicialista, establecía que determinadas apelaciones no podrían realizarse si el

señor presidente o el ministro de defensa no las autorizaban previamente. Luego de presentar

el disenso frente a diversas cuestiones y tecnicismos del proyecto, Saadi se detuvo sobre una

cuestión: la obediencia debida, calificada por Saadi como "la amnistía encubierta del 98 por

ciento de los delincuentes que sembraron sangre y entristecieron a todo el pueblo argentino"

12



(V. Saadi, OSeS, 31/01/1984 y 01/02/1984, 319). El PJ rechazaba el juzgamiento de los

militares en una comisión de delitos comunes por un tribunal administrativo formado por

pares, para el PJ, debían ser juzgados por la justicia ordinaria. Según el principio de

obediencia debida, los militares subordinados actuaron siguiendo órdenes de servicio durante

1976 y 1983, con lo cual, no podían ser juzgados por la justicia ordinaria, si no por el fuero

militar. El problema con esto, para los justicialistas, era que los superiores negaban haber

impartido tales órdenes, con lo que se carcomía el fundamento que justificaría la instancia

militar para los subordinados (V. Saadi, oses, 31/01/1984 y 01/02/1984, 321).

Luego vino la exposición y fundamentación del dictamen número 2 por parte de la UCR a

cargo del Senador por La Pampa, A. Berhongaray. De la extensa presentación, que nos

permite retratar la dinámica que se comenzaba a gestar en Senado:

" ... nosotros agregamos como norma interpretativa, a sugerencia del bloque del Movimiento Popular Neuquino, algo que también fue dicho por el miembro informante de la mayoría en la Cámara de Diputados. Es decir, aquellos que cumplieron órdenes no podrán escudarse en la obediencia debida sí tales órdenes implicaban la comisión de delitos aberrantes, atroces, execrables o de lesa humanidad." (A. Berhongaray, DSCS, 31/01/1984 y 01/02/1984, 331)

Esta fue la primera gran contienda parlamentaria desde la llegada del radicalísmo al

poder. Nos resulta importante, no por la ley en sí, sino porque nos permite conocer los

primeros acercamientos y conversaciones entre el bloque de la UeR y las "bancadas

provinciales". Este acercamiento va a marcar la dinámica de funcionamiento del Senado

durante todo el período. La cita da cuenta de la existencia de conversaciones previas al

tratado del tema en el recinto, es decir, en las comisiones y en los despachos, entre el bloque

de la UCR y el bloque neuquino, lo cual no siempre será así, debido a la poca presencia en

comisiones de los senadores neuquinos. Sin embargo, a pesar de no poder posicionarse

como mediador entre el PJ y la UCR en cada comisión, el senador E. Sapag buscará modos

alternativos de ubicarse entre ambos bloques e influir en los dictámenes, como lo podremos

corroborar en el siguiente apartado. E. Sapag fue el siguiente en la lista de oradores, de su

breve intervención solo vamos a destacar lo dicho sobre que, para acompañar el proyecto de

la ueR, el MPN pidió modificaciones a cambio y estas fueron tenidas en cuenta (E. Sapag,

13



DSCS, 31/01/1984 y 01/02/1984, 338). Un análisis más detallado de las intervenciones del

senador lo tendremos, también, a partir del siguiente apartado.

Con el apoyo de los senadores neuquinos, los 2 por Corrientes y los 2 por San Juan, la

iniciativa de la UCR sumaba 24 votos contra los 21 del PJ. A esto debemos sumar la

abstención del Senador formoseño Manuel Vidal, representante del Movimiento de integración

y Desarrollo, cuyo bloque estaba conformado solo por él mismo. El resultado de la votación

fue ajustado y pudimos observar que el radicalismo tuvo que negociar modificaciones en la ley

para contar con los votos de los representantes no alineados, un primer acercamiento entre el

radicalismo y las bancadas provinciales. Es aquí que se comienza a construir la relevancia de

estos representantes y su capacidad como actores de veto: sin el acuerdo con los

representantes provinciales no alineados a partidos nacionales, el radicalismo no tenía forma

de conseguir el pasaje de sus proyectos por el Senado. Como veremos, algunos

representantes han tenido en cuenta este escenario y, sobre ello, han otorgado mayor

protagonismo a su rol en el Senado. Esto se podrá observar con claridad durante el

tratamiento del proyecto de ley que proponía la reorganización de los gremios. Este fue el

segundo gran tema que el PEN decidió llevar al Congreso y será objeto de nuestro próximo

apartado.

Tratamiento del proyecto de Ley de Asociaciones Profesionales de Trabajadores

El debate final sobre el proyecto de ley que proponía la reorganización sindical tuvo

lugar en el Senado entre el 14 y el 15 de marzo de 1984. La asistencia al debate fue perfecta,

los 46 senadores se hicieron presentes. El proyecto, enviado por el Ejecutivo, habia

comenzado su trámite parlamentario el 16 de diciembre de 1983. Se intentaba promover el

reordenamiento sindical mediante la puesta en práctica de un sistema electoral que serviría

para elegir a las autoridades de las asociaciones gremiales. Además, habilitaba una instancia

judicial para la fiscalización de elecciones de delegados gremiales y comisiones internas,

intentando evitar tutorías por parte del Estado (se quitaban las facultades de intervención al

Ministerio de trabajo y seguridad social), los partidos políticos y los empleadoreS 11 . El

14



radicalismo fundamentó el proyecto levantando el argumento de que en lo político, la

República se había democratizado; en lo sindical, no (L. Brasesco, DSCS, 14 y 15/03/1984,

876). Las elecciones nacionales, provinciales y municipales habían otorgado un nuevo

impulso y renovación a la representación política. La política Argentina, se sostenía en el

texto, había logrado una nueva legitimidad a través de la elección de auténticos

representantes de la voluntad popular. Esto no había ocurrido en los sindicatos, algunos

permanecían intervenidos, otros seguían gobernados por comisiones transitorias nombradas

por el gobierno de tacto, otros bajo la dirección de trabajadores con prórrogas en sus

mandatos otorgados por el mismo gobierno y, por último, otros que no habían sido

normalizados mediante elecciones "verdaderamente democráticas". Para el radicalismo, la

herramienta gremial que podría modificar ese escenario era la reorganización y

democratización de los gremios por medio de la ley de Asociaciones Profesionales de

Trabajadores (Ley Mucci).

Una lectura adicional de la cuestión nos lleva a sostener que la iniciativa no fue otra

cosa que un intento, por parte del radicalismo, de moderar la capacidad de presión política por

parte del sindicalismo y, a la vez, comenzar a separar aquella identificación inquebrantable

con el peronismo. Para ello, los mecanismos que se intentarían poner en práctica serían los

siguientes. En primer lugar, se propuso la convocatoria a elecciones de delegados y

comisiones internas en cada ámbito laboral sindicalizado. Una vez efectuadas las elecciones,

se convocaría a una nueva votación para la designación de los cuerpos orgánicos de las

asociaciones gremiales de trabajadores. Estos organismos directivos estarían compuestos,

como mínimo, por 9 representantes. El sistema electoral designaba 2/3 para la mayoría, con

lo cual se obtenía el cargo ejecutivo dentro de la asociación. El tercio restante quedaría para

la minoría, lo cual era entendido por los radicales como un resguardo para el control

democrático contrario al apego por la lista única propio de las organizaciones gremiales. Por

otro lado, en su artículo 41, el proyecto de ley eximia del requisito de antigüedad a todos

aquellos que quisieran candidatearse como delegados. A la vez, se promovía el voto secreto,

directo y obligatorio, con lo cual se esperaba desarmar las máquinas electorales al interior de

11 Todo el análisis posterior del proyecto de ley surge de esta fuente: Proyecto de ley del Poder Ejecutivo de reordenamiento sindical y régimen electoral para las asociaciones gremiales de trabajadores (25-PL-83.). Trámite

parlamentario número 8, 27/12/1983, p.121. 15



los gremios, así como las votaciones grupales y el control de las elecciones por parte del

empleador o de los partidos políticos. Por otro lado, se exigía un porcentaje no menor del 50%

para validar la elección en cada establecimiento laboral, promoviendo altos niveles de

participación bajo la esperanza de que una mayor cantidad de votos pudieran otorgar el

impulso a un desalojo de la ortodoxia sindical de los cargos ejecutivos. Todo esto surgía de un

diagnóstico elaborado desde los círculos cercanos al ejecutivo nacional, vinculado a la idea de

que una buena parte del electorado radical se encontraba dentro de un sector de jóvenes

trabajadores que, hasta el momento, no había votado o solo había votado una vez en 1973. El

diagnóstico concluía con la idea de que esta masa de jóvenes no solo estaba cansada de las

experiencias no democráticas, sino también del peronismo. En tal sentido, se quitaba el

requisito de antigüedad para ser candidato a delegado por un establecimiento y se

autorizaban excepciones a las candidaturas de ciudadanos menores de edad de hasta 18

años. Se buscaba incentivar el voto joven y aumentar los niveles de participación, así como

promover el voto individual y secreto para evitar la votación en grupo, además de mediar la

elección por el poder judicial otorgándole el poder de fiscalizar los comicios. Estos fueron los

mecanismos legales de los que intentó hacer uso el radicalismo para desarticular a la

ortodoxia sindical.

El proyecto fue tratado en Diputados durante febrero de 1984, allí el radicalismo tenía la

mayoría. La sesión fue tumultuosa, fuera del Congreso unas 10000 personas convocadas por

la CGT se manifestaban en contra del proyecto y, principalmente, del ministro de Trabajo,

Antonio Mucci. Dentro del recinto, las galerías estaban colmadas y las interrupciones a los

oradores fueron constantes. Incluso, Herminio Iglesias logró forzar la seguridad interna del

congreso e ingresar amparado por unas 50 personas y dejando ver una pistola bajo su

chaqueta. Frente a este incidente, el presidente de la cámara ordenó el desalojo del público,

dejando como saldo a·lgunos heridos12. El proyecto fue sometido a votación y aprobado

durante la madrugada del sábado 11 de febrero para luego girarlo al Senado. Allí, el

radicalismo en minoría debería aceptar modificaciones en el texto y buscar el apoyo de los

12 Clarín, 12/02/1984, Daniel Prieto "El congreso Argentino aprobó ayer la ley sindical en tumultuosa sesión"

16



bloques pertenecientes a partidos provinciales. Días antes del tratamiento en el Senado se

había llegado a una coincidencia entre los dos bloques más numerosos, solo presentaban

diferencias en relación a los artículos 8, 9 y 1 O del proyecto. Una semana antes de tratar el

proyecto en la cámara alta (7 /03/1984) se produjo la ruptura de las negociaciones entre el

bloque de la UCR y el PJ debido a un desacuerdo sobre la modificación de los artículos

mencionados. La única alternativa para la UCR era el apoyo de los 6 senadores de partidos

provinciales. Fue en ese momento que los representantes de partidos provinciales decidieron

intervenir para acercar posiciones. Solicitaron al presidente del Senado la convocatoria a una

reunión en su despacho junto con los integrantes de la Comisión de Trabajo y Previsión Social

y los presidentes de todos los bloques. Allí, las "bancadas provinciales" exigieron un

entendimiento por parte de la UCR y el PJ y la elaboración de un dictamen que incorporase

todas las posiciones coincidentes. El plan sería el de trabajar sobre ese material para elaborar

alternativas y llegar a un despacho unánime. El martes 13 de marzo, el grupo de 6 senadores

de las "bancadas provinciales" hicieron llegar un texto que sintetizaba ambas posiciones. El

PJ rechazó la propuesta y, el mismo día de la sesión, la UCR aceptó la ponencia y la

incorporó al despacho por la minoría, dando su apoyo a la modificación de los artículos 8, 9 y

10 del proyecto (DSCS, 14 y 15/03/1984, 948). Con los 18 senadores de la UCR y los 6

representantes de partidos provinciales se lograría votar de modo afirmativo el dictamen de la

minoría pero, como veremos, la cuestión no estaba cerrada.

Al comenzar la sesión, L. Brasesco, senador radical, se encargó de dejar en claro que el

dictamen en minoría de la UCR propondría modificaciones teniendo en cuenta las sugerencias

de los senadores de los partidos provinciales, negociaciones de las que E. Sapag formó parte:

"he solicitado la palabra simplemente para dejar constancia de que durante el tratamiento del dictamen en minoría la bancada de la Unión Cívica Radical propondrá modificaciones en los artículos 8°, go y 10°, teniendo en cuenta las sugerencias que hicieron llegar a nuestro bloque los senadores de los partidos provinciales." (L. Brasesco, DSCS, 14 y 15/03/1984, 869)

Luego de la intervención de O. Britos, senador juticialista, se hace explícito en el recinto

el rechazo al proyecto por parte del bloque PJ (DSCS, 14 y 15/03/1984, 869). L. Brasesco, el

informante por la minoría deja en claro que el objetivo de la UCR es la representación gremial

17



de las minorías frente al modelo de la lista única (OSCS, 14 y 15/03/1984, 877), la propuesta

de voto obligatorio, imposibilidad de re-re-elección y prohibición de la política partidista al

interior de los gremios (OSCS, 14 y 15/03/1984, 878). L. Brasesco también expresó con

claridad la existencia de un acuerdo con las "bancadas provinciales":

"entre todos sus afanes por buscar un despacho único y llegar a una resultante, como muy bien lo dijo el señor senador Britos, la Unión Cívica Radical recibió de manos del señor senador Leconte (senador del PL correntino), en el día de ayer, una propuesta de modificación de los artículos 8°, go y 10° del despacho que avala la sanción de la Cámara de diputados. Nuestro bloque la estudió profundamente y la aceptó." (L. Brasesco, DSCS, 14 y

15/03/1984, 900) 13

Cada despacho había sido informado y el acuerdo entre la UCR y los senadores

provinciales había sido enunciado. En principio, teníamos 21 votos del bloque justicialista

contra 18 del bloque UCR. A este último se sumaron 2 votos de senadores del denominado

"bloque provincial". G. Feris (Partido Autonomista) y R. Leconte (Partido Liberal), ambos

senadores por Corrientes (OSCS, 14 y 15/03/1984, 942). Luego, debemos tener en cuenta el

rol del senador Vidal, formoseño e integrante del MIO. Si bien sus votos han acompañado al

peronismo y terminará por conformar un frente electoral con este, en ocasiones acompañó

proyectos del radicalismo. En esta oportunidad, votará en contra del proyecto, con lo cual nos

quedan 22 rechazos (21 del pj + 1 MIO) contra 20 a favor de la iniciativa (18 de la UCR + 2

senadores por Corrientes). También votaran por el dictamen favorable a la UCR los dos

representantes por la provincia de San Juan.

Lo que siguió fue la intervención del senador E. Sapag. El bloque neuquino había

formado parte de la solicitud para que la UCR acepte modificaciones en el proyecto, estaba

todo acordado para votar a favor del proyecto y lograr su aprobación. Sin embargo, desde el

inicio de la intervención del senador Sapag, nos encontramos con algo que sale del esquema

previsto y le quita la acostumbraba previsibilidad al recinto. La disciplina a la hora de votar por

parte de los dos grandes bloques encierra un conjunto de negociaciones que ocurren fuera del

plenario, esto es, en las reuniones de comisión, las reuniones de bloque y las reuniones de

13 Si bien la votación no fue nominal, siguiendo las intervenciones de cada parlamentario se puede conocer el voto de cada uno. Si existieron modificaciones en el voto de alguno de ellos, esto también se puede conocer a partir de las intervenciones en el recinto.

18



autoridades de bloque en los despachos. Estos ámbitos funcionan como el lugar más

adecuado para cerrar acuerdos políticos y regular la votación de leyes. Como expresa Calvo,

las expresiones públicas sobre acuerdos en la votación de leyes son resultado de una extensa

red de vínculos que se dan en el ámbito privado (Calvo ; 2013, 129). Aquellos temas que son

resistidos por el adversario en el parlamento, suelen quedar fuera del plenario. Estas prácticas

parlamentarias otorgan cierta previsibilidad de lo que ocurre en el Congreso. En el tratamiento

de la Ley Mucci, no fueron posibles los acuerdos con el PJ, por lo tanto, se buscó

previsibilidad en el resultado de la votación mediante acuerdos con las "bancadas

provinciales". Sin embargo, en dicha contienda, E. Sapag rompió con las prácticas

parlamentarias conocidas y decidió usar el recinto y las reuniones entre autoridades de bloque

debido a la poca presencia de su bloque en las comisiones permanentes, o sea, buscaba

romper esa previsibilidad para dar mayor preponderancia a sus votos y para lograr mayor

nivel de influencia en las negociaciones previas al recinto.

El Senador comenzó su intervención con el temperamento moderado y consensual que

lo caracterizaba, marcando su preferencia por la democracia, el pluralismo y la necesidad de

ceder frente a un escenario de posiciones fuertemente contrapuestas. El personaje que el

senador buscaba construir en el recinto poseía un temperamento democrático y consensual,

convencido de su apego a valores pluralistas y federales, esto último en línea con la identidad

del partido provincial:

"Señor presidente: no convalidaremos con nuestro apoyo, porque sí, todas las iniciativas que el gobierno encare . .... Tal actitud importaría claudicar en el ejercicio del inalienable derecho a discrepar de los individuos y partidos políticos independientes. . o. no hemos resignado nuestras opiniones ni nuestra independencia. Nadie puede ver en ello una posición incoherente u oportunista." (E. Sapag, OSeS, 14 y 15/03/1984, 908)

Desde el inicio de su exposición expresa la voluntad de la dirigencia sindical de encarar

la normalización de los sindicatos pero que, aun así, dicha actitud, no ha sido valorada lo

suficiente debido a "las mutuas desconfianzas y recelos que todavía nos separan" producto de

"las innumerables incomprensiones que desde hace más de medio siglo nos carcomen" (E.

Sapag, oses, 14 y 15/03/1984, 905). E. Sapag daba cuenta de la existencia de un espacio

abierto entre los dos grandes partidos populares, lo cual parece algo evidente. Este espacio

19



se reproduce en el Senado, el rol de Sapag estará vinculado al uso práctico de dicho espacio

en el recinto 14 :

" ... ya que a pesar de las numerosas coincidencias alcanzadas, y luego de un prolongado esfuerzo, no hay resultados suficientes para lograr superar las discrepancias instrumentales que aún separan a las bancadas mayoritarias, que han obligado a una activa participación de las minorías para procurar resolverlas ... " (E. Sapag, OSeS, 14 y 15/03/1984, 906)

Tras dejar en claro el conocimiento de su lugar en el recinto, comenzó a tomar posición

hacia uno de ambos bloques. A diferencia de lo que había sucedido durante la votación por

las modificaciones al Código de Justicia Militar, en este caso se acoplaría al voto del

justicialismo y, por carácter transitivo, a la dirigencia sindical, rechazando el proyecto (E.

Sapag, oses, 14 y 15/03/1984, 906). En esta oportunidad, expresó que su voto se sometería al

mandato partidario "Nos encontramos así frente a un proyecto que, -a juicio del Movimiento

Popular Neuquino- es inconveniente en su implementación y equivocado en su concepción"

(E. Sapag, oses, 14 y 15/03/1984, 907). E. Sapag votó de acuerdo a su compañero de bloque,

el senador J. Solana y se mostró respetuoso del mandato partidario. Esto no siempre sería

así. Como podremos observar, incluso en esta oportunidad y luego de haber recibido la

directiva partidaria de votar en contra del proyecto, el senador siguió adelante con las

negociaciones por la aprobación del proyecto.

El resultado de la votación no estaba claro hasta el momento, por ello, lo que siguió fue

sorpresivo para los que se encontraban en el recinto: el senador E. Sapag declaró conocer el

resultado final de la misma (E. Sapag, oses, 14 y 15/03/1984, 906). Con un temperamento poco

eufórico, expresó que la intención era la acercar criterios y llegar a la votación afirmativa del

proyecto. El senador entendía que el voto de los dos representantes neuquinos podría torcer

la votación en favor de la UCR, incluso así lo había acordado, pero finalmente se decidió por

rechazar el dictamen en minoría. El Senador conocía el lugar que ocupaba en el recinto y ese

era el mensaje que intentaba comunicar a la UCR y al PJ. Su intención fue la de comenzar a

poner en evidencia el lugar que ocupaba en el recinto y generar la necesidad, en los dos

bloques más numerosos y en el Presidente, de negociar los votos directamente con él, ya no

14 Si bien no queremos abusar del uso de citas probatorias, nos resulta útil tomar algunas para expresar con mayor claridad

el argumento que intentamos elaborar y el carácter de la intervención y el rol de E. Sapag en el recinto.

20



con el gobernador, ni con las "bancadas provinciales" como un bloque unificado. En ese

sentido es que se puede observar cómo, en varias oportunidades, dirige sus expresiones

directamente al presidente de la Nación y no al del Senado. La estructura argumentativa se

repite una y otra vez: primero, menciona la importancia de los bloques provinciales en el

Senado y luego se dirige o cita a R. Alfonsín (E. Sapag, DSCS, 14 y 15/03/1984, 906). El objetivo

de dicha estructura fue la de comenzar a captar la atención del Presidente, poner en evidencia

su influencia y recursos a la hora de trabar o destrabar proyectos en la Cámara y dejar en

claro que, los votos del senador, no se negocian con el gobernador provinciaL Si la UCR o el

PJ requerían los votos de los senadores neuquinos, estos debían ser negociados con E.

Sapag y no con su hermano, el gobernador F. Sapag.

E. Sapag, que entendía el lugar de preponderancia que los representantes de partidos

provinciales podían tener en un Senado compuesto del modo que ya describimos, fue uno de

los que impulsó la solicitada de los partidos provinciales presentada por el senador R.

Leconte. Sin embargo, como veremos, la estrategia de E Sapag iría un paso más lejos, o sea,

no se limitaría a la consolidación de un bloque de partidos provinciales que negociaran en

conjunto frente a los dos grandes partidos, tal como se configuraba el escenario luego de

tratar las modificaciones al Código de Justicia Militar. Por el contaría, la estrategia de E.

Sapag fue la de trascender incluso a ese grupo de representantes que el mismo había tenido

la iniciativa de conformar. En esta línea, recordó al oficialismo aquel apoyo del bloque

neuquino en la modificación del Código de justicia militar poco tiempo atrás (E. Sapag, oses,

14 y 15/03/1984, 908). Con esto intentaba poner en evidencia que el voto de los senadores

neuquinos se encontraba abierto, que no respondía a los deseos de partidos nacionales y que

podía ser modificado, según el interés del senador, incluso dentro del recinto, lugar al que los

representantes llegaban con una posición definida de forma previa.

Consideramos que la intención de quitar previsibilidad a lo que sucedía en el recinto se

vincula a que los bloques pequeños (1 o 2 senadores) no forman parte de todas las

comisiones, con lo cual, solo les queda el recinto y las reuniones convocadas en los

despachos como ámbitos de negociación parlamentaria. La certidumbre que aporta la

negociación de leyes en comisiones para llegar al recinto con un resultado definido (Calvo :

21



2013) se quebraba en aquel escenario debido al lugar de mediación que ocuparon los

senadores de partidos provinciales. Estos senadores, principalmente los neuquinos,

intentaban llevar el intercambio de votos y el acuerdo sobre dictámenes hacia otros ámbitos

como los despachos, los pasillos del congreso, el mismo recinto. Entendían que, sí la ueR y

el PJ lograban acordar dictámenes dentro de las comisiones, la trascendencia de los

pequeños partidos sería inexistente. Durante estos años no existió acuerdo entre los dos

partidos más populares de la Argentina si tenemos en cuenta las reformas más importantes

que el radicalismo pretendía llevar al recinto, en base a explorar ese desacuerdo se fue

construyendo el rol del senador E. Sapag.

Al continuar con su exposición, el senador declaró que fue uno de los integrantes de los

bloques provinciales, "que no formamos parte de dicha comisión" -la que trabajó sobre el

proyecto-, aquellos que han elaborado una propuesta para llegar a un acuerdo entre el PJ y la

UeR (E. Sapag, OSeS, 14 y 15/03/1984, 908). Así explica por qué, finalmente, dec1díó no

acompañar el acuerdo al que habían llegado los bloques provinciales con la UeR:

"La extemporánea y tardía aceptación por parte de la bancada radical de una de las tantas hipótesis de trabajo propuestas para avenirla con la bancada justicialista es inoportuna y especulativa ... frente a la necesidad de tener que optar entre ambos despachos, y luego de haber agotado todas las posibilidades conciliadores, el bloque de senadores nacionales del MPN, que acepta la necesidad de normalizar la conducción de los sindicatos, considera que dicha normalización no puede asentarse sobre la base de la desconfianza hacia sus actuales cuadros dirigentes." (E. Sapag, DSCS, 14 y 15/03/1984, 908)

El senador E. Sapag argumentó su decisión en función de varias ideas. Una de ellas

relacionada a expresiones de lealtad hacia la tradicional clase dirigente del sindicalismo y una

reivindicación de su rol durante los años 70s, así como destacó la predisposición de este

conjunto de dirigentes de reformar las estructuras sindicales. En segundo lugar, apoyó su

decisión en una declaración de la legislatura neuquina (con mayoría del MPN) que llegó a Bs.

As. el 8 de marzo. En dicha declaración se rechazaba el proyecto en revisión y se exhortaba

al Ejecutivo Nacional a rectificar su política de intervención en los gremios (declaración 130 de

la HLPN, OSeS, 14 y 15/03/1984, 968). La declaración llegó en el mismo momento en que E.

Sapag estaba trabajando para acercar posiciones entre los dos bloques mayoritarios. Luego

de llegada la declaración, el senador siguió trabajando en función de la aprobación del

22



proyecto. Sin embargo, en el recinto se muestra respetuoso del mandato de la legislatura

provincial y levantando la disciplina partidaria como valor (E. Sapag, DSCS, 14 y 15/03/1984,

909). La declaración de la legislatura provincial puede ser entendida como un recurso del

gobernador neuquino para influir sobre el voto de los senadores. En aquel momento, el

gobernador Felipe Sapag tenía peso sobre las decisiones de la legislatura provincial. Dicha

institución era la encargada de votar cuáles serían los representantes provinciales en el

Senado de la Nación. Por ello, para los senadores neuquinos resultaba de gran importancia

conservar una conducta partidaria disciplinada respecto a la mayoría legislativa de la

provincia. A medida que los criterios del senador E. Sapag y su hermano, el gobernador F.

Sapag, con respecto a la votación de leyes en el Congreso, adquirían mayor distancia, la

necesidad de controlar la legislatura sería aún mayor para ambos. Fue así que comenzó una

disputa al interior del partido provincial, en donde ambos líderes partidarios disputaran las

candidaturas a la gobernación y la lista de legisladores. Esta disputa tendría su fin con la

interna partidaria de 1991, la cual vamos a estudiar en un capítulo posterior.

E. Sapag buscó situarse entre los dos dictámenes, formar parte de las negociaciones

fuera del recinto y llevar la definición allí. Para ello, podía cambiar su decisión de un momento

a otro, dejando el final abierto de una votación parlamentaria. Durante su exposición, intentó

hacer notar que aquello no era cierto y que la aceptación de la propuesta realizada por las

"bancadas provinciales" había sido extemporánea y tardía por parte del radicalismo, el

senador radical E. Otero expresó lo contrario, con la intención de poner en evidencia la actitud

del representante neuquino:

"Ha dicho que la aceptación de su propuesta por la bancada radical ha sido extemporánea, tardía y oportunista, lo que tornó imposible seguir adelante las negociaciones. No fue así, si no que nuestra aceptación se produjo inmediatamente después de presentada la propuesta. En todo caso, puede decirse que la presentación fue extemporánea y tardía, pero no nuestra aceptación." (E. Otero, DSCS, 14 y 15/03/1984, 909)

La posición del PJ en el debate se negaba a la participación del ministerio de trabajo en

la organización del proceso de elección de dirigentes gremiales, sostuvieron una fuerte

oposición a lo que llamaron el "intervencionismo estatal" durante todo el debate. Para el

bloque UCR, la vida sindical no podía seguir subordinada a un partido político, la

23



representación debía ser más plural y contemplar minorías (F. Celli, DSCS, 14 y 15/03/1984,

924). Para ello, como lo explicó el senador De la Rua, el poder ejecutivo envió este proyecto

de normalización de los sindicatos y luego aceptó modificar el rol del ministerio de Trabajo en

la elección de delegados normalizadores. Para evitar sospechas, ese rol pasaría a ser

ocupado por el poder judicial:

"Esta idea la recogimos del señor senador Sapag, quien la propuso como fórmula de garantía y fue aceptada por nosotros. La hemos aceptado, señor presidente, aunque después nos encontramos con el anuncio de su voto contrario, como si esta ley quisiera avasallar al movimiento sindical argentino cuando es lo opuesto." (F. De la Rua, oses, 14 y 15/03/1984, 935)

E. Sapag buscó el acercamiento de ambos dictámenes -el de la UCR y el PJ- no solo

para llegar a un acuerdo, si no para estar ser protagonista del escenario de decisiones

políticas. E. Sapag fue el mediador junto con el senador correntino R. Leconte, aunque ambos

con diferentes objetivos. Ya había antecedentes de este accionar por parte de Sapag en el

Senado y, también, al intentar ocupar el rol de mediador entre Lanusse y Perón a principios de

la década de 1970, el senador entendía el valor político que ese lugar le confería a su figura.

La cita anterior nos permite observar que el senador neuquino tenía acuerdos con la UCR y

luego votó en contra, esto forma parte de las prácticas con las cuáles logró otorgar mayor

trascendencia a sus votos en el Senado durante la década del 80. El senador De la Rua,

aquel que va a seguir de cerca y poner en evidencia la estrategia de Sapag, continuó

exponiendo, con sorpresa, sobre lo que estaba sucediendo en el recinto:

" .. .lo que no resulta comprensible son las expresiones que califican al proyecto de ley como inicuo y que vulnera todas las disposiciones del mundo en esta materia, o que viola también una supuesta autonomía sindical. Esto no lo entiendo, porque estuvimos trabajando los senadores de todos los sectores - justicialistas, de los movimientos provinciales y radicalesbuscando una síntesis. Teniendo en cuenta lo expresado precedentemente, o engañábamos a la opinión pública o nos engañábamos nosotros mismos." (F. De la Rua, oses, 14 y 15/03/1984, 939)

Hacia el final del debate, el senador Gomez Centurion, Bloquista de San Juan, reconocía

a su bloque como parte de las "bancadas provinciales" que habían mediado de modo

voluntario y se expresó a favor de la propuesta de la UCR (C. Gómez Centuríon, DSCS, 14 y

15/03/1984, 941 ). Aun así, la suerte del proyecto ya estaba definida, la composición del voto

24



fue la siguiente: 24 rechazos (20 PJ + 1 MIO Formosa + 1 CP Catamarca + 2 MPN) contra 22

a favor (18ucr + 2 por corrientes+ 2 Bloquismo San Juan). Aunque ya se conocía el resultado,

antes de avanzar hacia la votación, el senador De la Rua solicitó una última intervención:

"También quiero decir algo acerca de los señores senadores de Movimiento popular Neuquino y, en especial, del señor senador Sapag, y agradecerles a ellos y a los integrantes de los bloques provinciales el esfuerzo que hicieron en procura de una fórmula común que, al final, no se logró." (F. De la Rua, DSCS, 14 y 15/03/1984, 953)

De la Rua, conociendo el resultado, decidió moderar los comentarios que había realizado

sobre los senadores neuquinos. Fue el senador por la Capital el que primero logró

comprender el rol que buscaba ocupar E. Sapag y entendió que, dada la composición del

Senado, no era una buena decisión política cerrar posiciones frente a los senadores

neuquinos. Los votos neuquinos tendrían importancia en el Senado en los próximos años. E

Sapag había logrado su objetivo, captar la atención del oficialismo. De la Rua, quizá el político

Radical con mayor habilidad e inteligencia para leer el escenario y los roles en el Senado, fue

el que puso atención en ello y, probablemente sin intención, colaboró en el objetivo de E,

Sapag de posicionarse como el embajador provincial frente al Ejecutivo Nacional en lugar de

su hermano, el gobernador neuquino.

Hasta aquí, hemos estudiado el perfil que E. Sapag construyó en el Senado frente a

iniciativas ajenas. Esto, como ya dijimos, otorgará mayor relevancia a los votos del bloque

neuquino. Lo que nos falta es describir y analizar los incentivos del senador, este será el

objetivo del siguiente apartado. Allí vamos a plantear un punto de partida para el análisis de

aquellas iniciativas que el bloque neuquino llevó al Congreso, teniendo en cuenta aquellas en

las que recibió el apoyo de otros bloques y en las que no, lo cual nos permitirá evaluar el éxito

de la estrategia parlamentaria en el plano de la política nacional.

El bloque neuquino y la disputa por más recursos

Los aportes no reintegrables, los subsidios, la obra pública, las transferencias

discrecionales, el porcentaje de coparticipación y las regalías por hidrocarburos son algunos

de los ítems mediante los cuales el Estado Nacional transfiere recursos a los estados

25



provinciales. Las negociaciones por la definición del reg1men de coparticipación y de

porcentajes de regalías por producción de hidrocarburos han sido siempre fundamentales

para Neuquén. La importancia de esto para nuestro trabajo reside en que, durante los

períodos constitucionales transcurridos entre 1963 y 1991, fueron ¡ustamente los

representantes neuquinos, diputados y, particularmente, senadores los que mostraron mterés

y tuvieron influencia sobre dicha cuestión.

En Neuquén, mientras aumentaba la exportación energética durante la década del 80c,

descendía el porcentaje de ingresos por coparticipación federal. Al comenzar la construcción

de las represas hidroeléctricas en la provincia durante la década del 60', se sancionó una

legislación que otorgaba al estado nacional la jurisdicción sobre el aprovechamiento de

energía eléctrica para el sistema interconectado. Esta legislación fijaba un 5% -sobre la venta

de energía- como pago a las provincias en concepto de compensación por el uso de los

recursos (ley 15336/60). A partir de 1983, se comenzaron a plantear pedidos y surgieron

conflictos, entre las provincias y las empresas nacionales y productoras, en torno al porcentaje

de regalías por producción de hidroelectricidad. Fue así que se sancionó una nueva

legislación que elevaba las regalías del 5% al 12% (ley 23164/84), favoreciendo a las

provincias productoras, entre ellas, Neuquén. Elías Sapag tuvo un rol protagónico en la

sanción de aquella ley y en la negociación de los porcentajes frente al gobierno nacionaL La

estrategia de alianzas políticas en el congreso y las negociaciones directas con el PEN, que

los representantes neuquinos enuncian a la sociedad con tono beligerante como una lucha

por el federalismo, no son otra cosa que el núcleo de las relaciones entre estado provincial y

estado nacional, cuestión sobre la que hemos trabajado en el primer capítulo y sobre la que

volveremos luego.

La ley 23164/84 pasa desapercibida si tenemos en cuenta las grandes cuestiones que

se discutieron en el Congreso durante la década del 80', es una ley de poca trascendencia

para la dirigencia política y los medios de comunicación. Sin embargo, es una ley clave para

nuestra investigación, para pensar nuestro objeto. Es aquí donde se puede comenzar a

observar que los senadores neuquinos tienen un lugar que les permite generar un margen de

decisión. Como ya mencionamos, los bloques pequeños, como el del MPN, no tienen

26



demasiado peso en las comisiones. Los acuerdos para llegar a un dictamen de comisión

unificado se dan entre los bloques más numerosos, en este caso, el de la UCR y el PJ. La

particularidad del congreso en la década del 80 fue la de realzar la importancia de los bloques

más pequeños ligados a partidos provinciales debido a la negativa del PJ a votar iniciativas

legislativas importantes para el alfonsinismo. En este sentido, teniendo en cuenta la poca

relevancia del bloque MPN en las comisiones, ya observamos como Elías Sapag hizo uso del

recinto para destrabar el "empate" entre UCR y PJ en las contiendas parlamentarias ya

analizadas, ubicando sus votos en el centro de la escena. Para el 2do semestre de 1984, los

representantes del bloque neuquino lograron que sus iniciativas empezaran a ser tenidas en

cuenta y fue así que obtuvieron apoyo en las cámaras para ingresar 2 proyectos de gran

importancia para el presupuesto provincial. Por un lado, lograrían la votación afirmativa en el

Senado de la modificación del artículo 31 de la ley 15336, con la cual se incrementaba el

porcentaje destinado al Fondo Nacional de la Energía eléctrica (de destinar un 20% al Fondo

Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior se pasaría a un 50%} De allí fue a la Cámara de

Diputados, donde nunca fue tratado (exp S 581/84). Era un proyecto que. en términos

presupuestarios, favorecía a las provincias productoras y desfavorecía al gobierno nacionaL El

PJ estaba dispuesto a acompañar en bloque los proyectos de este tipo, no así la UCR Al

momento de fundamentar la necesidad de dicha modificación, los senadores neuquínos

hicieron referencia a la reunión de Gobernadores patagónicos con el Ministro del Interior,

sucedida en Santa Cruz, durante febrero de 1984, así como a lo acordado en la 11 Reunión de

Gobernadores del Litoral y en la 11 Reunión de Gobernadores el Sur Argentino, ambas entre

marzo y abril de 1984. La mención de estas reuniones tenía la intención de dejar en claro que

no se trataba de iniciativas de los senadores neuquinos exclusivamente, si no que existió el

impulso desde varias gobernaciones provinciales, principalmente patagónicas, y

conversaciones con el gabinete nacional. Sin embargo, a pesar de los acuerdos, los apoyos y

las conversaciones, la propuesta no fue siquiera tratada en diputados ya que el radicalismo se

encargaría de vetarla si llegaba al recinto.

Aquella iniciativa no resultaba tan determinante para los senadores neuquinos como sí

lo era el segundo proyecto elaborado por el bloque. Nos referimos al proyecto de modificación

de regalías por producción de energía hidroeléctrica. La propuesta modificaba el artículo 43

27



de la ley 15336/60, mediante la cual las regalías por producción de energía eléctrica pasarían

del 5% al 12% sobre el total de energía extraída y comercializada desde las fuentes. La

elección de establecer una alícuota del 12% había sido pensada en consonancia con una

propuesta del secretario de Energía, Conrado StoranL Los senadores E. Sapag y J. Solana

tomaron dicho texto para elaborar el proyecto y llevarlo al Congreso.

El 30 de septiembre de 1984 se consideró el dictamen en el Senado. Aquel había sido

previamente acordado en la comisión de energía, una de las pocas integrada por un

representante neuquino, y de economías regionales. Al momento de argumentar la iniciativa,

se volvieron a mencionar las reuniones de gobernadores y se habló de un "anhelo federal de

larga data" (J. Solana y E. Sapag, DSCS, 08/08/1984, 1156), argumento que resultaba

recurrente por parte de los representantes neuquinos. La modificación se aprobó con

unanimidad, primero en el Senado y luego en Diputados, y más tarde promulgada por el

Ejecutivo.

Ya en 1985, y de nuevo por iniciativa de los Senadores neuquinos, se puso en

discusión y se aprobó un proyecto de ley que impulsó el pago de regalías a las provincias por

el gas extraído y no efectivamente aprovechado (expediente S 624/85, HCDN). El PJ

acompañó esta iniciativa, así como lo hizo con cada iniciativa que significara un mayor gasto

público para el gobierno nacionaL Aunque eran varias las provincias interesadas en el reparto

de regalías por producción de hidrocarburos, Neuquén era la más afectada en su presupuesto

por·estas cuestiones. Por eso, no es llamativo que hayan sido los representantes neuquinos

los que una y otra vez se encontraran al frente de estas iniciativas. Esta fue ingresada al

Senado luego de la discusión sobre el Tratado de Paz y amistad con Chile por el canal de

Beagle, contienda parlamentaria que resultó muy compleja y que será objeto de nuestro

próximo trabajo. E Sapag terminó por oficiar, nuevamente, como actor de veto frente al

oficialismo, trabando el proyecto en el recinto. Sin embargo, esta vez, a diferencia de lo

sucedido durante la votación por el proyecto de ley de reorganización gremial, E Sapag

también se alejó del mandato partidario y de su compañero de bloque. Esto resultó un punto

relevante en la ruptura de E Sapag con el sector partidario liderado por su hermano, el

gobernador F. Sapag. Desde el conflicto por el Beagle en adelante y del rol parlamentario que

28



buscaba ocupar E. Sapag, el bloque UCR ya no acompañaría con facilidad las iniciativas del

bloque neuquino, los intervenciones recurrentes del senador J. Solana y los pedidos del

gobernador provincial. Las iniciativas llevadas al recinto por el senador neuquino J. Solana

expresan de forma clara los intereses provinciales, ya que una y otra vez se referían a la

producción de hidrocarburos en la provincia y al reparto de los recursos fiscales: los proyectos

de comunicación sobre reintegros a las provincias productoras de hidrocarburos (exp. S

530/85, HCDN) y la solicitud para tratar el régimen de coparticipación durante 1985 (exp. S

652/85, HCDN), los proyectos de ley para la modificación del código de minería (exp. S

623/85, HCDN) y de coparticipación federal de impuestos (exp. S 625/85, HCDN), también

durante 1985. La intervención parlamentaria de J. Solana declarando de interés la instalación

de un polo petroquímico en la provincia (J. Solana, DSCS, 1986, 5128) así como su

reiteración en 1988 (exp. 137/88, HCDN), la solicitud de informes sobre la construcción del

gasoducto de Loma de la Lata (exp. S 61/86, HCDN), sobre trámites para la radicación de

industrias en la región patagónica (exp. S 51/87, HCDN) y sobre la factibilidad de exportar un

caudal mayor de gas (exp. S 69/87, HCDN). También podemos mencionar los proyectos de

ley sobre el traslado de la administración central de Gas del Estado a la provincia (exp.

140/88), el proyecto de resolución por la liquidación y el pago de la regalía establecida por ley

23164 (ex p. S 198/88) y la declaración por el régimen de reembolso de exportaciones

industriales patagónicas (S 474/88). Cada una de estas acciones parlamentarias será tenida

en cuenta al avanzar con la investigación. Sin embargo, no podíamos dejar de mencionarlas

para dejar en claro cuál era el interés provincial en el plano nacionaL Luego del conflicto por el

Beagle, la UCR haría caso omiso a muchos de ellas, las dejaría caducar en Diputados o

nunca las reglamentaría ni pondría en marcha desde el Ejecutivo. El comportamiento de la

UCR pudo estar motivado por las acciones de E. Sapag en el recinto, sin embargo, las

consecuencias pesaban sobre el gobernador que debía lidiar con un escenario de creciente

conflicto político y social en la provincia.

Conclusión

A lo largo del trabajo hemos seguido la trayectoria del senador E. Sapag y la

construcción de un rol de relevancia en el Senado. Nos encontramos con acciones que

ubicaron al senador entre ambos bloques, comenzando por el apoyo al radicalismo en caso

29



de la modificación del Código de Justicia Militar y luego al PJ en ocasión del proyecto de

reorganización sindical. Hasta aquí, los votos del senador fueron disciplinados respecto al

mandato del MPN, pero eso también cambiará. Estos movimientos y cambios de posiciones le

dieron trascendencia al lugar que ocupaba E. Sapag en el plano de las decisiones de la

política nacional y provincial, al mismo tiempo que se fue ganaba la desconfianza del

gobernador neuquino y de la UCR. Consideramos que este primer acercamiento nos ha

permitido pensar los cruces al interior de la Cámara alta y presenta un buen punto de partida

para avanzar, con mayor profundidad, hacia el estudio de los vínculos con el PEN y el

gobernador provincial. También pudimos comenzar a corroborar la siguiente hipótesis: el

arreglo institucional federal y la composición de las cámaras definen un escenario pero, para

comprender el funcionamiento del Congreso, es necesario seguir trayectorias y abordar el

estudio de una serie de redes y relaciones interpersonales entre los actores.

Por otro lado, lo desarrollado nos permite perfilar algunas ideas sobre la influencia que

los senadores pueden tener en la política de sus provincias. En nuestro caso, vamos a

observar el proceso de construcción de una estructura partidaria interna, por parte de E.

Sapag, que logró imponer un candidato a gobernador en la provincia. Esta investigación

continúa con el estudio del tratamiento que se le dio en el Congreso a la ley 23172, sobre el

tratado de Paz y Amistad con Chile por el canal de Beagle, sigue con el análisis de las

elecciones provinciales de 1985, primera derrota electoral del MPN, y con exploración del

quiebre de las relaciones entre E. Sapag y el gobernador. Finaliza con el seguimiento del rol

jugado por el senador en el tratamiento de la ley de obediencia debida durante 1987, las leyes

e iniciativas vinculadas a la producción de hidrocarburos y el reparto de regalías, el

surgimiento de una nueva línea partidaria y la competición interna durante 1990.

Fuentes

Diario de sesiones de la cámara de diputados

Archivo de expediente del Honorable Congreso de la Nación

Diario Clarín 30



Síntesis de una labor parlamentaria de Jorge Solana

Boletín oficial de la República Argentina

Referencias bibliográficas

- Calvo, Ernesto: "Representación política, política pública y estabilidad institucional en

el Congreso Argentino" en C. Acuña, Siglo XXI, Buenos Aires, 2013.

- Castillo, Hector: Neuquén, Crónica de una época y la creación del MPN. Neuquén, Edición del autor, 2005. - De Riz, Liliana: Radicales y peronistas: el Congreso Nacional entre 1983 y 1989. CEAL, 1994. - Favaro, Orietta (ed.): Neuquén: La construcción de un orden estatal, Cehepyc, 1999. - Favaro, Orietta y Arias Bucciarelli, Mario: "Una experiencia populista provincial, Neuquén 1960-1990". Publicado en la revistaNueva Sociedad, Caracas, nro. 172, 2001. - Favaro, Orietta y Arias Buccierelli, Mario: "El sistema político neuquino. Vocación hegemónica y política faccional en el partido gobernante", en Favaro, O. (edit.) Neuquén la construcción de un orden estatal, Neuquén, UnComa, 1999. - Favaro, Orietta e luorno, Graciela: "Neuquinos y rionegrinos ¿cautivos o cautivados por los sistemas políticos locales?", en Periferias, Revista de Ciencias Sociales, Buenos Aires, nro. 15, 2007. - Favaro, Orietta e luorno, Graciela: "Los contradictores en la política neuquina. El clivaje 1973", Publicado en el Anuario IEHS, Facultad de Ciencias Humanas, UNCentro-Tandil, 1999a, 14. http://alturl.com/vnzvp - Favaro, Orietta e luorno, Graciela: "Entre territorio y provincia. Libaneses y sirios, comercio y política en Neuquén", en Favaro, O. (edit) Neuquén. La construcción de un orden estatal, Neuquén, UnComa, 1999b. - Favaro, 0: "Sociedad y política. La interpelación y representación política de los ciudadanos neuquinos. Neuquén, Argentina, 1958-1983", en Prehistoria; Rosario, 8, 2004. - Gadano, Julián: El regionalismo como proyecto político local, como una consecuencia de la incorporación tardía al sistema político: El caso del Movimiento Popular Neuquino. Ponencia preparada para el X congreso de Ciencia Política de la SAAP, Córdoba, 27 al 30 de julio de 2011. - Gibson, Edward y Calvo, Ernesto: "Federalismo y sobrerrepresentación: la dimensión territorial de la reforma económica en la Argentina", en Calvo, Ernesto y Abal Medina, J.M., EUDEBA, Buenos Aires, 2001. - Leiras, Marcelo: "Las contradicciones aparentes del federalismo argentino y sus consecuencias políticas y sociales", en C. Acuña, Siglo XXI, Buenos Aires, 2013.

31



- Madaschi, Carlos: Legislatura provincial Neuquina. Una mirada interior. Neuquén, Ed. De la Legislatura Provincial Neuquina, 1997. - Molinelli, Guillermo, et al.: Congreso, Presidencia y Justicia en Argentina. Ed. Temas, Buenos Aires, 1999. -Margan, Edmund: La invención del pueblo, Siglo XXI, Bs.As., 2006. - Mustapic, A y Goretti, M.: Gobierno y oposición en el congreso: la práctica de la cohabitación durante la presidencia de Alfonsín (1983 - 1989). Buenos Aires, Desarrollo Económico, vol.32, nro.126, 1992. - Palermo, Vicente: Neuquén: La creación de una sociedad, Buenos Aires, CEAL, 1988 .. - Reynoso, Diego: "La desigualdad del voto en Argentina", Perfiles latinoamericanos 15, diciembre, 1999. - Reynoso, Diego: "Las consecuencias políticas de la sobre-representación distrital", Política y gobierno, 11 semestre, 2002. http://bit.ly/ccs5XO - Reynoso, Diego: "Sistemas electorales y composiciones partidarias bicamerales en Latinoamerica", RIEL, Be lo Horizonte, nro.1, 201 O. - Reynoso, Diego: "El reparto de la representación. Antecedentes y distorsiones de la asignación de diputados a las provincias", Revista Postdata, Bs. As., año 17, nro.1, Abril, 2012. - Pierre Rosanvallon: La consagración del ciudadano. Historia del sufragio universal, México, Instituto Mora, 1999. - Sapag, Luis Felipe: El Neuquén que viene, Buenos Aires, Ed. Galerna, 1990.

32



208 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES?

Por lo demás, analiza la interrelación_ entre instituciones y a~tores desde una perspectiva histótico-estructural, por lo que, más allá de novedades como la reforma en ciernes, constituye una valiosa herramienta para comprender el funcionamiento histórico y presente del Poder Judicial, así como para analizar sus dinámicas futuras.

~- ... , ;:

5. Las contradicciones aparentes del federalismo argen,tino y sus consecuencias políticas y sociales

jVfarcew Leiras* **

INTRODUCCIÓN

En este capítulo expongo una interpretación sobre el funcionamiento del federalismo argentino desde 1983, que se organiza alrededor de dos afirmaciones centrales: a) la Argentina es una federación política y administrativamente descentralizada con alta concentración geogTáfica de sus recursos productivos y amplias desigualdades mterprovincíales; y b) los gobiernos provinciales argentinos son, en general, débiles y dependientes desde el punto de vista financiero, pero fuenes y autónomos desde el punto de vista político.

De acuerdo con alg·unas de las evaluaciones habituales, los poswlados

de cada una de estas afirmaciones son conu·adictorios Por ~jemplo, la concentración de personas y riqueza en la ciudad y la provinCia de Buenos

Aires suele presental'se como prueba del carácter meramente formal del federalismo argentino. Las impugnaciones de la concentración sociodemográfica suelen ir acompailadas de críticas a la subordinación financiera de los gobiernos provinciales. Esa subordinación, se sostiene, compromete la autonomía política de los gobiernos provmciales que consagra la Constitución y confirma el carácter nominal del federalismo argentino.

Me propongo demostrar que estas supuestas contradicciones son sólo aparentes. Ello requiere verificar, empíricamente primero. que el federalismo argentino es descentralizado y que los gobiernos provmciales son políticamente autónomos y, en segundo lugar, que la descemralización coexiste con la concentración y que la_A_l}~omí:o~_E(J!ítica prov!ncíal coexiste con la suborc!inaciq_nJi!1_~D-clera. Estas combinacwnes son facti-

>r- Agradezco los con1enta.rios de Paula /\!Oll.SD, Ca dos I-I. /\.cuilll l.~uGlS Conz;J

lez.. Ct:rTnán Ludob, DélJorc1. Lopreitc: v Lui~ SchnuncrmJ .-<:x Lntvcrstriad de San Andrés, Conlcet



bles y no le quitan nada al carácter federal del sistema político argentino:

no hacen que sea menos federal ni falsamente federal; al contrario, son resultados esperables del funcionamiento de estas instituciones federales en este contexto socioeconómico y con esta trayectoria histórica.

Aunque no son contradictorias, la coexistencia de la concentración de

recursos con la descet-:t_n:~li!:ª_si9.n de poder tiene consecueñci~;-p~líticas p-orq~-afecta los incentivos y el compo-rtamiento ele los gobiernos nacio

nales y los provinciales en la decisión y la implementación de las políticas públicas. Como se expone más adelante, los problemas de coordinación y cooperación a los que da lugar conlribuyen a explicar la volatilidad ca

racterística de las políticas llevadas adelante en la escala nacional desde l 983, de acuerdo con la siguiente dinámica general: las políticas públicas en la escala nacional se apoyan en coaliciones interprovinciales que los

presidentes construyen transfiriendo a los líderes provinciales recursos financieros a cambio de respaldo electoral y legislativo. Esta lógica de construcción de coaliciones es a la vez una consecuencia y un factor de refuerzo tanto del carácter descentralizado del federalismo arg-entino como de la desigualdad interprovincial.

El propósito fundamental de este capítulo es conceptual. La línea de interpretación propuesta se inspira en observaciones teóricas desarrolladas en la llamada "segunda generación" (Weingast, 2006) de los estudios de

economía política dedicados al federalismo, así como en argumentos y evidencia empírica presentados en la extensa literatura contemporánea

sobre distintos aspectos del federalismo argentino. .,,. Lo que resta de la expostción se organiza del siguiente,}nodo. La se

gunda sección hace explícítas las concepciones del federalismo como forma política y de su variante argentina que inspiran la interpretación propuesta" L< tercera describe los fundamentos históricos e institucionales de la centralidad de las provincias en la organización del federalismo argentmo. La enarta sección expone las fuentes legales y organizacionales de la autonomía política de los gobiernos provinciales y analiza

su mfluencia sobt·e el sistema de partidos. La quinta sección describe la evolución de la diso·ibución de recursos fiscales emre distintos niveles de

gobierno y entre las provnKias" La sexta analiza la lógíca de la formación de las coaliciones que respaldan las polítJCas públicas en la escala nacional La séptima "~ección destaca las conclus10nes de los análisis anteriores v ~,_lbraya la.-, resmcCJoncs que ios proyeclüs de reforma del federalismo

;ugcntmo deÍJcn tomar en cucnw

"

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGENTINO ... 21 J

EL FEDERALISMO COMO FORMA POLÍTICA Y SU VARIANTE ARGENTINA

El federalismo es una forma política híbrida y complE:ja. Para entender

en qué consiste su hibridez es iítil ubicarlo en un continuo de siste~as

d~~c;liióJLO_gleJ1_a_ciosde <l~t.t(:I_"Q9 <;QD-Ja.infltiencia que en cada ~mo de ellos ejercen losinteresesagrupa_dos en secciones del territorio. La hibrid;:i~~esulta de la combinación de critei~ios per;;onales y territoriales en la

organización de las instituciones de representación política. El extremo unitario de este continuo sería una asamblea de legisla-

dores elegidos en un solo distrito de escala nacional y que deciden por mayoría simple; por ejemplo, el Parlamento de Israel. En este caso, la localización territorial de los intereses es cornpletamen te irrelcvan te para la formación de coaliciones legislativas. A medida que se introducen

diyisiones distritales p¡¡ra J¡¡._dec.ción <:_le representantes; Ta importancia cl_~J¡:¡Jo.::alización territorial cielos intereses crece", en particular cuando

l?~!~:r:~t~~--~!_e~u:¡_ral~s coinciden C911 umdades territoriales que tienen¿,__.P alguna ¡·esponsabiliclad aclministrativa y, m;is aún, cuando se adopta regl~StÜ~Ú?J~Í~ ~;i-Ú_íicada. Este crecimiento alcanza un máximo cuando ·-como en las alianzas confederales antiguas, en los Estados Unidos bajo los artículos de la Confederación o, para algunos pmpósitos y en algunos períodos, en la Unión Europea-las decisiones requieren la unanimidad

de Jos representantes de gobiernos autónomos. Típicamente, en las federaciones los representantes se eligen en distritos, algunos de los cuales corresponden a gobiernos con autonomía para ejercer varías funciones,

la asignación de representantes de cada territodo es independiente de

la cantidad ele ciudadanos que residen en ellos y algunas decisiones requieren la fonnaCIÓn de mayorías calificadas. Por este motivo, se ubícan lejos del extremo unitario; pero, puesto que auwnz,1.n a un gobierno central que puede imponer decisiones sobre las unidades componentes, tampoco pueden identificarse con la completa antonomía característica

de las confederaciones. Aquí reside la hibridez ele la organización de la representación en las federaciones: las decisiones políticas no reflejan so

lamente la suma de las volumaclcs mdrvirluales ni una combinación de los

mterescs pn"dmnínantcs en cada sección del territorio, ~in o ambas cosas Las formas federales de gobierno surgen de la reunión de umdacles te-¡

rrítonales previamente soberanas o bien de la cesión de autonomía a los) gobiernos regionales componentes de un régtmen terntoríal previamente J

unitario. En ambos casos el rep<trto de atribuciones y recursos representa un equilibrio mest.ablc que" en general, refleja el poder re!a1ivo de cada umdad componente v cada mvel de goh1erno en el momento conslitu-




yente, pero es vulnerable a los cambios_ que puedan producirse en .esa relación de poder. En las federaciones, la violadón de la autonomía de los gobiernos territoriales y la secesión son riesgos, aunque lejanos, siempre presentes. Por ese motivo ofrecen a los gobiernos territmiales garantías de protección de su autonomía, la más importante de las cuales es la participación en la formación de mai:~(Íªs legislati~s en la escala nacional.

En casi todas las federaciones la diVi:slói1--de funciones entre niveles de gobierno se establece y se protege legalmente. No obstante, esta división rara vez es t<Yante y completa. Es infrecuente que los recursos y la autmiclad para la provisión de bienes y servicios públicos se asignen por completo a un solo nivel de gobierno. En líneas más generales, a cada nivel se le asigna distintas tareas asociadas, y en muchos casos los gobiernos de distinto nivel comparten responsabilidades en el desempeiio de la misma función. Aun cuando pudiera producirse una división ~ante entre niveles para el desempeño de algunas funciones, las decisiones de gobierno inciden sobre las condiciones en que se toman e implementan otras decisiones de gobierno y los protagonistas de esas decisiones no actúan individualmente y aislados

sino en grupos y de modo esu-atég-ico. En las (e_cicE'l.C:LQ!l.eS, lOUli~ks de gobierno ):01J.1P<l.\1<';_!]. respon~<~:])i!idades y atribucio,n.~~~s políticas tiCIWJ1 ext~_r¡?,_a,lis!~des y los E?Iíticos fonnan partidos. Por eso, desde el punto de vista descriptivo, no es ·coi-ivenieri.te.pensar las fedemciones como sistemas de división tajante de funciones entre niveles de gobierno y, desde una pers-

fpectiva nonnativa, no es razonable aspirar a federac{qnes donde no exista ' ipfluencia recíproca enu·e el gobierno cenn-al y los gobiernos provinciales.

Habiendo expuesto las características centrales de la concepción de

las federaciones que inspira este capítulo, expongo tres argumentos que contradicen algunas evaluaciones habituales del federalismo argentino.

Primero, las federaciones son sistemas de gobierno, conjun~o.~_<kreglas para tomar decisiones, no resultadoS.Ií~-;;r~-este pu;wdc vista, no es "perti--;:;~-;t~ -~~aY;;;:;_;· el carácter federal de un país citando alguna distribución geográfica de la población, de los recursos económicos o de cualquier otro atributo. Puede considerarse contradictorio que en Ltna federación Jos recursos estén geográficamente concentrados o las desigualdades mterprovínciales sean pronunciadas,' pero parajustificar

l En rígm, la concenLracíón dernognHica y econón1ica es un resllltado esperable tanto en las federaciones corno ba¡o cualqlltcr otro régimen terntonal de gobierno. Y la coextstencia de desigualdades mte!-provu>Ciales y t·egfmenes federales es muy frecuente. llO tanto porque el federalismo produzca o acentúe la des1gualdad, sino porque es más probable que los

··r . i ... ~-·-''-~·-·

.... .,

LAS CONTR;'.DICC!ONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGENTINO ... 213

esa afirmación hay que exponer la teoría según la cual se espera que J

esta forma de gobien10 produzca cierto resultado. Que el resultado no) se verifique debería ser una invitación a revisar la teoría antes que una 1 razón para negar que el sistema que se está observando sea una federa-; ción. En otm sentido, puede afirmarse que la igualación interprovincial es una obligación legaF Pero decir que un resultado inconsistente con esta obligación comporta una violación del carácter federal de la Constitución, como en el caso anterior, requiere demostrar por qué el respeto deJ¡·esto de las obligaciones y prohibiciones constitucionales debería llevar a una distribuci6n interprovincial distinta de la que se observa. En otras palabras, que la población y las capacidades productivas se concentren en la ciudad de Buenos Aires y la Pampa Húmeda, o que la desigualdad interprovincial de los ingresos y las condiciones de vida sea muy pronunciada puede implicar que la Argentina es un país mal mtegrado o socialmente injusto, pero no que no sea federaL Asociar un l sistema de toma de decisiones con alguno de los resultados que, por

algún motivo, se espera_92,1~.-~-~- sistema proc{u:z:ca no avudaf:'pensar ni a resolver las desig~~aldades interpm-;;;¡na;·i~s y los problcma~·~e integración que efectivamen Le padece la Argentina.

Seg-undo, como propuso Grodzins (1960), las federaciones no separecen a wnas divididas en capas (layered cahes), sino a tortas marmoladas (rnarble cakes). Las decisiones de los distintos niveles de gobierno en las federaciones, corno los ingredientes en las tortas marmoladas, se mezclan y se superponen. La representaci6n de los intereses territoriales en las decisiones nacionales, el reparto de tareas para el desempe!'io de funciones, las externalidades de las políticas y los vínculos partidarios entre los funcionarios son los canales a través de los cuales se produce la mezcla. Desde este punto de vista, la influencia de los actores provmciales sobre las decisiones nacionales y las restricciones, o aun la presión que las autoridades centrales pueden ejercer sobre los gobiernos de las provincias, no deben ser p1·escnradas, tal como ocunc frecuentemente, como defonnacwnes del federalismo argentino, silw como característi-

paísc.') con des1gu<:1irbtrles regwna{es ampl1as adopten fo,-m(l.'í Ieder:;¡Jr:.:. dL gob1erno.

2 Por ~jemplo, d IIH:< 2n del are 75 de b ConstHUClÓn nacíonaf (lprobacla en I 99·1 c,<tablece que la chSirillucíón d~ •·ccursos entre los lll\·clc.1 de gob1emo v la.<> provinctrts .. c~erá cquitau\·c·t, soiidana y d<:trá pnondad at !o~~ro ele un graclo Cf}lllvalcnte de desarrollo. calidad de VJtb t' 1.gu.1ldad de oponunicbdc~ Cll

[Ocio el terntorio nanonal''



214 ¿CUÁNTO IMPORTAN L\S INSTITUCIONES?

cas constitutivas de la organización federal y resultados altamente probables en toda federación.

Finalmente, el funcionamiento del federalismo argentino es criticable desde diversos puntos de vista (este capítulo expone algunas de esas críticas). Es probable que varios de los resultados políticos y sociales atribuibles a la organización federal sean productos no deseados de la interacción estratégica entre Jos actores que lo conforman o de la supervivencia de estructuras heredadas que no satisfacen a nadie pero que no se puede refonnar. No obstante, en general es poco productivo

.;y en varios casos particulares falso concebü- a la organización federal ,argentina como una anomalía, un accidente o una violación de una

};Promesa constitucional de cumplimiento imposible. La dinámica polí)tica del federalismo argentino tiene más que ver con las disposiciones

'\legales que se cumplen que con las que se violan. 3 Las instituciones lpolíticas y fiscales del fedualismo argentino fueron negociadas, redacitadas y aprobadas, consciente e intencionalmente, por representantes \de intereses territoriales, partidarios y sociales. Es más productivo analizar el federalismo argentino en su positividad, como el resultado de

',propósitos deliberados y objetivos alcanzados por actores estratégicos 'con intereses diversos antes que como el fracaso inevitable de un dise;ño institucional contradictorio. Como sostienen algunas teorías, la di:visión de funciones entre los niveles de gobierno y la descentralización ide la autoridad política y los recursos fiscales pue,.4en, bajo ciertas conÍdiciones, promover una asignación eficiente de recursos y estimular el

fdesarrollo económico. Las federaciones pueden, en ocasiones, facilitar

\\ el flt~o de recursos desde las regiones más prósperas hacia las menos [\9-esarrolladas de un país. Pero el propósito fundamental de la adopción (de reglas federales de gobierno no es el desarrollo económico ni la

1 igualdad. Las federaciones se forman para integrar territorialmente (o 'para mantener integradas) naciones~económica y socialmente hetero-géneas cuyas elites locales tíenen intereses parcialmente compatibles pero también contradictorios. Muchas veces, la integridad te1-ritorial sólo puede obtenerse a expensas de la eficiencia, la igualdad y la rendición de cuentas democrática. La comprobación de que un país sea,

3 Y la v;olación de algunas de ellas {por ejemplo. del compromíso de san cLonar un nuevo n.":gnnen de copartiupación federal asunlido en la Constitucíón de !991) obedece al cumpltmíento de omts (por ejemplo, el reqmsíto de que ese nuevo régnnen sea aprobado por la 1nayoría absoluta de mnbas. cán1aras del Congreso y por cctda una de las pmvmcías).

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGENTINO... 215

como la Argentina, ineficiente en sus procesos de decisión e inequítativo en sus resultados sociales, lejos de compromete¡- la validez de sus credenciales federales, las confirma.' La prueba del fracaso de una federación no es la complejidad política, el desarrollo errático m la desigualdad, sino la secesión.

. ____./

FUNDAMENTOS HISTÓRICOS E INSTITUCIONALES

DEL FEDERALISMO ARGENTINO

El propósito general de esta sección es demostrar que la Argentina es una federación políticamente descentraliz.ada." .Algunas de las observa-

~-----------· ciones aquí presentadas anticipan elementos de la autonomía política de los gobiernos provinciales, tema guc se desarrollará de modo más completo en la secciún siguiente.

Entiendo por "federación" un sistema de gobierno como el descripto

en la sección a~o es, uno en el que la autoridad'\'~tá dividida entre un nivel central y por lo menos otro nivel de gobie~os territoríales autónomos (ambos democráticamente electos en COimcios independient;;-;)y_e,n el que los rep¡-esentan~es ele los gobiernos territoriales panicipan en la toma de decisiones de escala r:t;_.¡t:;i()n~l. Una federación está "políticamente descentralizada" cuandÓ: :a)ila dimensión territonal es especialmente relevante pa1·a la formación de mayorías legrslat!vas y coaliciones políticas en la escala nacional, yb) los gobiernos territoriales están autorizados para ejercer completamc11te o compartir con el nivel central funciones de gobierno numerosas y polítícameme salientes.

1. Es mtcresante adverttr que el ¡,-,,baJO de R1v<1rola ( 1908), que habJtualmeme se cita como denuncia del c:trác[er ficticio del Iederalisn1o argentino, expone} en realidad, una propuesta de rcfonTltl bas;.1da en un diagnósllco sin1ilar

-~ :ti que se expone en es le párrafo. ;- :/Esta calificación coincide con lo que Stcpan ( 1999, 2004bJ llama federalis-\.J n\OS ''hmitadorcs del dern~!.~" ( rlnno.~·-amstauuing_jf:daulisnz). Gibson y Falle ti

(2001), ei1 cambio, r:<m1ctenzan a la organización fcder;!l v;gcntc desde 1880 corno una federac1ón "ceniralizad~\Y plhral", e8to es, una en la que el gobierno cenLral es aLnónomo de toéli pto\'Ínna o grupu de provtnria<~ y en la que nmguna provincia predon1111d. .soln-e la,':¡ otras. Cuuto se vc1·á en esta secclÓll, 1ns <lctores polítlcos prO\'JnCJ;lles ejercen sJgnifi.cltiv,LtnflucilCJa en las ncs de escala ndCl(H1<:tl. Esa Influencia no estr't clistnbuícla homog~rH'~<mu·nte entre lds provinCias. Por esto:-; motivos. no p.:rrece ;vlecuado caiifiGtJ ;¡ _f:1

Jede ración argetJLma conJu ccntrahtada m cumo plut aL




El carácter federal y descentralizado d<; la Argentina deriva ele caracte

rísticas históricas y constitucionales, entre las que se destacan cuatro: la \centralidad de las provincias como forma elemental de organización po

lftica; la estru~H"a. ~ distritos del régimen electoral nacional; el carácter jBÍCa~~r_al y-&~métri_cg del Congreso de la Nación; y la división entre nive¡Ics de las funb511~/de gobierno prevista en la Constitución y reforzada

jpor las políticas de descentralización de servicios adoptadas desde fines

~de la década de 1970. "-

LA CENTRALIDAD POLÍTICA DE LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL

Esta sección describe el origen de la división en provincias como modo de organización territorial del poder Rolítico. El propósito de esta des

cripción es demostrar que, dcn~el~rtorio r:le formas institucionales disponibles para los fundadores de las instituciones políticas argentinas y dentro de las varias escalas a las que pueden constituirse las

organizaciones políticas y acumularse poder político, la forma provincial y la esc..ªl;Lpwvinci;;tl son centrales. Naturalmente, han existido y existen

instituciones de gobierno y organizaciones políticas de escala m~nif.~P.3,}· Más recientemente, una serie de tratados suscriptos entre 1988 y 1999

dieron lugar a la confonnacíón de regiones como unidades sup-;apro~in~ /Íales de coqr_di:n.ación sociQe~Q_J:lÓin_ica.'; El ejercicio de funciones de gojtierno podría, ent_-o-iices, localizarse en otros niveles.__J' el poder político )podría acumularse en espacios-de otra escala. Sin emba1·go, los responi.sables de las decisiones políticas más relevantes y los protagonistas de las

!coaliciones políticas vertebrales son actores provinciales. Una cxplícación exhaustiva de la centralidad de las provincias como

·forma de organización requiere combinar argumentos sociales, econó

mic_?~· ins~tY:cionales y doctrinarios. No puedo ofrecerla-aqí.ií. Co~o prefacio a las interpretaciones que ensayaré más adelante, esta sección ilustra con algunas referencias históricas los antecedentes de la organi

~ación provincial y su persistencia en distintas etapas de la organización

politica nacionaL La divrsión provmcíal del Lenitorio arg·entino deriva de dos fuentes:

los conflictos desatados dentro de las elites políticas a principios del

(¡ E.sta.s son la n-~g-,ón del None G1ande (cn .. 'Ctda en 19~19), la del Nuevo Cuyo [1988), ía PatagóniGl ( 1 99G) y la del Centro (1998).

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGENTINO ... 217

siglo XIX y la arquitectura geográfica de las coaliciones de gobierno de mediados del siglo XX.

Como es sabido, los territorios que en 1853 constituyeron la República

Argentina formaron parte del Virreinato del Río de la Plata7 La organización provincial deriva del sistema de administración colonial en His

panoamérica, que combinó instituciones de distinta jerarquía conjurisdicciones territoriales en algunos casos superpuestas. Una jerarquía de

delegados ele la corona con jurisdicción territorial ele alcance decreciente ejercía las principales funciones ejecutivas y militares. Los virreyes ocupaban la posición superior en esa jerarquía. Las provincias constituían la primera capa de divisiones administrativas y estaban bajo el control de los gobernadores. TcnienLes gobernadores, capitanes de guerra y corregidores ejercían funciones ejecutivas en Jos territorios menos poblados y los pueblos pequeños, que usualmente formaban parte de las provincias pero a veces estaban organizados como Lerritorios separados. La administración municipal de las ciudades, parcialmq1Le independiente de las

autoridades ejecutivas, estaba a cargo de los cabildos, cuerpos colectivos constituidos por representantes de los vecinos propietarios ele viviendas y algunos funcionarios reales. Las provincias coloniales representaron, entonces, el primer orden en la organización territorial del gobierno

colonial. Su relevancia en el orden posterior resulló de los eventos que se desarrollaron luego de la crisis de la independencia_

Las luchas por la reconstitución del orden político en el~o ele la Plata tras la captura de Fernando VII en Bayona se organizarory a rededor de múltiples líneas de conflicto_ Una de ellas, territorial, cnfli!ntó a las elites

metropolitanas que trataron de sostener en el tiempo el ascendiente de las capitales vii-reinales con las elites de las capitales de pmvincia y las ele / otros pueblos pequeños. El fedei·alismo norleamericano ofreció a las eli-

tes provinciales nn ~jcmplo inspirador y una eloctrína política para emu-

7 Cnatura de la~ inco1npleta~ RefOrmas Borbón1e<1~ de Hn del siglo XVll1 1 ia nneva un1dad ~HJ.mmistratíYa prncnr<1ba lntcgr~\r la. periferia de la v~1 declinante econ01ni;1 mmtTa ck Polosí coL las cíudades fundadas a lo largo de ta crecicntemente próspC'ra línea COITH::H:ia] de Lt c.nenca cid Plaw. Los virreyes gobernaron entonces sobre dos rct,'lonc.'i muy diiCn::uteso Una, que pronto habría de confonn"-r elllam~1d.o ··rnu~nor", tnuy dependiente del comer-r:10 de rnulas \' textdt~s cun lo.o.;; ccnu os nllnel o.:; ;:uH_!IJH)S v su_; e u a prurones

IJ-adicionalcs de <:unnndad ."!ocia: y dotnÍildcHJn políttca; la otra, d ··Lttoral' apoy<:l.da en el cle'l;_trrollo de víncnlos conttTtiale.s legales e llega! es con e! exterior y mjs abtert(\ ;;1 b Jnl1ucnci(: rlc pa'rnnf~S rnorlcn1os de rei~CJ()ll socJ<L

po!íuca. ;\un que mnigados p01 l::J>: lr;1nsfonn:--tníl1!f'S potíl!GlS y "onalc,..:, subslguJelHCs, alguno~ ck cslr-'s contra:<; tes ~ub.'i!Slt:il.




lar! o. Esta influencia alcanzó a toda Hispanoamérica y se -reflejó en la sanción de varias constituciones, muchas de ellas de muy corta duración. En los países más pequeños y homogéneos, la afirmación de las autono

_mías provinciales sucumbió, más temprano o más tarde de acuerdo con la duración de las guerras civiles, a los impulsos centralizadores exitosos. En las regiones que luego formarían parte de países territorialmente extensos y socialmente heterogéneos como México o la Argentina, la autonomía provincial (muchas veces construida sabl-e el liderazgo personal de caudillos) sobrevivió a la disolución de las instituciones coloniales y frustró repetidos intentos de r~cyntralización del poder. .r

En la Argentina, las unidades--políticas pwvinciales y sus límites territoriales se fmjaron al calor de las guerras civiles que tuvieron lugar entre las décadas de 1820 y 1850. La conformación de estos territorios no reflejó la concentración territorial de grupos étnicos o sociales ni tampoco reprod~~jo exactamente las subdivisiones administrativas coloniales. Las provincias se formaron alrededor de ciudades cuya escala y cuyas capacidades políticas y financieras les permitieron, primero, contribuir a las guerras de independencia y, luego, defender su autonomía por medios militares, polÍlicos y diplomáticos frente a otras provincias y a los gobiernos centrales provisionales.

En 1852, la derrota del ejército de Juan Manuel de Rosas en Caseros demostró que el poder económico y militar.de la provincia de Buenos Aires resultaba insuficiente para somete!- al resto de las provincias de modo permanente sin comprometerse con ningún proyecto'' de organización nacional definitiva .. El período de la Confederación sin Buenos Aires demostró que el gobierno del resto de las provincias no podría sobrevivir sin los ingresos aduaneros del puerto. Como otras constituciones americanas, la Constitución argentina de 1860-1862 representó, entonces, una solución de compmmiso entre elites en conflicto. Como todas las constituciones federales, apuntó a proteger a las elites provinciales de las amenazas potenciales de cualquier otro actor, tanto nacional como provinciaL

De este modo, la orgamzación política de la Argentina resultó de un pacto constitucional entre catorce entidades provinciales autónomas.8

Disposicíones cruciales del texto suscripto en 1853 msntucionalizaron la

8 C:atarnarcl, Córdoba, Corn~ntes, Entre Ríos,JI!juy, t~ Rn:~_¡a, I'v1endoza 1 Salta, Sanjuan, San Ltus, Santa Fe. Santiago del E1tero y TucumiÍn aprobaron la ConstJtunón de L8'\3 Luego de la bata!!;, de Pavón, la legísi<Hura de llucnm A• res aprobo en 1862 un texto constJmcional refom1ado en !860

LAS CONTR.'\DICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGEi-IT!NO ... 219

autonomía provincial y abrieron el espacio para la influencia de los intc~ reses definidos territorialmente en la toma de las decisiones de escala nacionaL Ellas sobrevivieron tanto a la reforma de 1862 y las subsiguientes como a la provincialización de los territorios nacionales de mediados del siglo XX. La más importante de estas disposiciones reconoce a las provincias como unidades políticas soberanas con derecho a establecer sus propias constituciones y a elegir sus autoddades, y establece que todos los poderes no delegados explícitamente en el gobierno federal recaen

en las provincias. La centralidad de la pt-ovincia como modo de organización telTitoria(

del poder político se acentuó a mediados del siglo XX, cuando un conjunto de territorios que representan casi la mitad de la extensión geográfica nacional y que eran hasta entonces dependientes del gobierno central, se provincíalizaron. Hasta la década ele 1880 largas porciones del noreste argentino y de la Patagonia se¡,'l1ían estando controladas por los líderes de las poblaciones aborígenes. Tomó varios años de conflictos yiolentos someter a estas poblaciones -y a las tierras que ocupaban- a la autoridad del F.stado argentino. A diferencia de lo que ocunió, por ejemplo, con la expansión hacia el norte y hacia el oeste en los Estados Unidos, las tierras anexadas por el gobierno argentino no adquirieron inmediatamente el

estatus de provincias y todas las atribuciones constitucionales asociadas a él. En cambio, una ley aprobada en 188L1las declaró "territonos nacionales". Ejercían el gobierno sobre estos territorios gobernadores designados por los presidentes de la Nación y confirmados por¡\ Senado por períodos de tres años, Los habitantes de los Lerritonos s)ilci podían elegir a los

integrantes de Jos const;jos munic1pales y recién J.A 1951 comenzaron a participar de las elecciones ele autoridades nacionales. Entre 1951 y 1955 y, de acuerdo con la histG-riogrª[ta del_pcríodo,-"como pane del esfuerzo que Juan Perón reali~Ó~~il-Ías po;~1i~~~=í~s de su segunda presidencia para reconstruir su'cÓali~J:!f:_apQyo,'.ocho de los nueve territorios na· cionales fueron ~~~:'2Yln!Ja.IizadosY Monvaciones políticas análogas se atribuyen a la provincíalización de Tierra del Fuego en 1990.

De acuerdo con la exposíción antenor, las provinCJas constJ tu yen la / unidad elemental ele organización territorial del poder públíco en la Ar- r gentina, Cuando [as instituclOnes políticas nacionales tarnbalcan o caen,

lJ Estos son; Chaco v La Pamptl \)JronncJailz<t(l0s ·-..:u U-J!Jl), l\·!isu)llt"" ( 19:13) FormostL Neuquen, Río NegTo, Chubnt ·v Sa;tt.a C1 n:.t ttocio~ pl-OVJ!lcJ;tJizCldo\

en 1955).



220 ¿cuANTO IMPORTAN LAS rNSTITUCIONES?

como ocurrió durante la crisis que diq origen a la República y volvería

a ocurrir varias veces a lo largo de su historia, los poderes locales, casi

siempre de escala provincial, permanecen en pie. Esta robustez tiene raíces histólicas y políticas profundas y contribuye ¡¡ entender por qué

la formación de coaliciones electorales, legislativas y de gobierno en la

Argentina requiere reunir actores que se constituyen territorialmente y

en la escala provinciaL

ASPECTOS TERRJTORfALES DEL RÉGIMEN ELECTORAL

Desde 199,11as autoridades nacionales argentinas se eligen en distritos

ele dos tipos: los presidentes en un distrito único de escala nacional, y

los diputados y senadores en 24 distritos provinciales. 10 Hasta 1994 hubo

un solo criterio, puesto que las provincias servían también como dísuito

para la elección de los miembros de los colegios electorales que a su vez elegían a los p1·esi<lenlcs.

Que todos los legisladores se elijan en distritos de una misma escala y que esa escala coincida con la de las unidades políticas provinciales es

inusual, aun en el contexto de las federaciones. La Argentina es la única

federación americana donde ocurre esto. Los Estados Unidos, México

y Brasil también tienen senados que representan los intereses estadua

les y cuyos miembros son electos en distritos de escala estadual, pero

sus diputados representan a secciones del territoriq..que en ningún caso

coinciden con los límites geográficos de los estados. 11 ,;

¡- El criterio de división distrital es políticamente relevante porque esta

. blece los límites del electorado a cuyos intereses, necesidades y deman

das se espera que los legisladores presten atención. Que tanto los dipu-~~ tados como los sen<J.dmcs argentinos se elijan en provincias quíe1-e decir

que el modo en que los intereses se distribuyan en el territorio y se agru

pen o dividan en cada provincia necesariamenLe incidirá en los incenti

vos electorales y partidarios de los legisladores y, por consiguiente, en la

_¡!ormación de las mayorías con las que se aprueban las leyes. En síntesis,

lO EH es re capitulo constderare a i;.t CJ11dad AHtónon1a de Buenos Aires de tnodo an;_tlogn ;1 nna provincia,

ll Los dipuradm bt:1s!leúos tambtén se elígen en distritos de escala estadual, pero. dafl~ts las reg!:1s electorales, el régtnH~n ~erntona.i y la organización de los parllclos políttcos vtgentcs en c.,e país, en la elccctón de los dtputados lo.s nnerese~) fc:nóuH~nos de csc,lla rnuniet?al ttencn m~s influenCia que los rlc

escala estaduaL /.3'"'.--

¡

J' -.i

:\

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGENTINO._. 2 2 .t

desde el punto de vista de su composición, derivada de la división del

territorio en distritos, toda mayoría legislaliva nacional es una mayoría de mayorías provinciales.

La decisión de una mayoría del conjunto de la nación puede ser idéntica, cercana o distante respecto de la decisión de una mayoría de mayo

rías provinciales, dependiendo de la relación entre las bancas legislalivas

asignadas a cada provincia y la población de cada una de ellas. Si la distTibución de la representación legislativa fuera estrictamente proporcional

a la distlibución ínterprovincial de la población, no habría diferencia entre la decisiÓJl de una mayoría "nacional" y la de una mayoría de mayo

rías provinciales. Si la distribución de bancas no guarda proporción con

la de la población, la distancia enu·e ambos tipos de mayoría aumenta_

Esto es lo que es probable que ocurra, darla la conformación del Congreso nacional argentino.

La distribución inrerprovíncial ele la población es mucho m<ís hete

rogénea que la de la representaCión en la Cámara de Diputados" Por ejemplo, el tamaño de la población de la pmvincia más poblada, Buenos

Aires, es 123 veces más grande que el ele la menos poblada, Tierra del Fuego. Sin embargo, la delegación bonaerense en la Cámara ele Dipu

tados es solamente 14 veces más grande que la füeguina. La diferencia

entre la distribución de la población y la ele las bancas, sumada al hecho

de que cada provincia recibe un mínimo de. 5 diputados independien

temente del tamai'ío de su población, hace que las provincias más gran

des estén subrepresentadas y las más pequeñas sobr~-eprescntaclas. El

índice ele sobrerreprcsentacíón propuesto por Samue~y Snydcr (200 l)

adquiere un valor ele 14% para la C<ímara de Diputados argentina, lo

cual equivale a decir que esa proporción de bancas se disu-ibnye entre las provincías independientemente de la distribucíón ele la población.

En el caso del Senado, la discrepancia se acentúa puesto que allí la distribución interprovincíal de las bancas es pet-fectamcme homogénea: todas

]<J.s provincias tienen tres senadores. Previsiblemente, la sobrerrepresen

tación de las menos pobladas y la subrepresemación de las más pobladas

alcal!La c149%. Según datos ele Samuels y Snyder (2001)_ este mvel dé'

sobrcnepresentación convierte el Senado argentino en la cimara mas dc;,

Vlada de la distribución ínterprovincíal de población en el mundo

El con traste entre la clisrnbuci6n m LC!pnlvtnCial ele 1<, , ept cscrJL;¡

oon en ambas cámaras del Congreso y la de la poblacíon sug1cre que

la c!JstanCJa cntnc una mayoría de mayot-ía> p1ovmcwlcs y un;, mavoría

"nac10nal'' debcrí:J SCJ. :tprcrí~hlP Por mpuesw, mn,>tnna m<JvD!-Í<l exís

LC' mfkpendícntemenre de ias lllSIJ iUC!Ol!cs o la ,1cción colccl!v<J. que le



\ (_

\ '\-:


permiten constituirse y decidir. No _obstante, la idea abst:acta de una mayoría "nacional" es útil para subrayar la influencia de los intereses agregados en la escala provincial en la conformación de las mayorías legislativas concretas.

Las evaluaciones más frecuentes en la literatura de ciencia política ob-' jetan las legislaturas organizadas como el Congreso argentino porque

asignan más valor a los votos emitidos en las provincias sobrerrepresentadas que a los de las subrepresentadas, violando así la igualdad procedimental entre los ciudadanos. Citando argumentos comunes en la discusión políiica··1ocaí,"puecle replicarse que la sobrerrepresentación compensa la desventaja socioeconómica de los ciudadanos de las pró~ vincias más pobres, todas ellas sobrerrepresentadas. 12 Del mismo modo, como se expond1~á más adelante;, la so~~E!:_~presentacióg suele ser un obstáculo par~ la teCii~tri~~!&@J1. fni:erpá>~ínál.l' pÍ·ogí'esiv~;-·-Jo cual refor- i

zaría el argum~;;l.o.dc-.~;:~:hlcos, 'pero llO es un o~s-tac.~iT~';insalvable. Enl sullla, las consecuenCias de la sobrcrrcpresentacwn desde el punto de vista normativo y en relación con la igualdad no son claras ni inexorables.\

Postergand~ por un momento la valoración, el punto que qui-;:o-subra- ~ yar aquí es que tanto la división del territorio en disnitos electoxales provinciales como la organización de la representación en el Congreso haéen más

pt-obable que la agntpadón de los intereses en las provincias influya. sobre la confonnación de las maymias políticas que respaldan las decisiones en la escala nacionaL Este es uno de los motivos pQ!~,!os cuales corresponde calificar a la Argentina como una federación políticametJ.le descentralizada.

BICAMERALISMO SIMÉTRICO

En sentido estricto, la sobrerrcpresentación es una condición necesaria pero no suficiente para que la decisión legislativa se desvíe de la mayoría "nacional" . Este desvío se produce cuando la cámara "territoríal" 1 ~ tiene la capacidad de iniciar legislación o enmendar la leg:tslación aprobada por la otra cámara, Esto es lo que ocurre en el Senado argentino, que

--~~ .. ·-~-·,._~--,.-~

12 Tochu las pro,·incJas pobres estan sobrerreplcsemacla' pero no todas las sohrerrepre~entadas son pob1·cs. Las provtncü-~.s patagónie<ls tienen más representanLes que los que redbírían sí la distribución ele bancas fuera

... ---.p,roporcion;Ji, pero ueltcn niveles altos de Ingreso per cáplli1, (u Dada la m-g¡mizacJón del Congreso argellllno, podría dcctrse que ambas \~__.--{:unaras ')011, en nna 1nr:dida "lprenable, terrnorialcs:. No obstante, en aras de

la brevedad- :;;igo la convenCIÓn de denon11nar "cáinar<:tlernton:.:li" al Senado.

,LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGENTINO ... 223 :~.- ... /J..:;. .. ~·: .. .-~ ... /' __ .:.._;_ .·t

puedeJ!lic_i<try U)Odif¡car cua~q~-~: __ ~P.?_9~_!~~1ac_i~n except.?J~sitivi.14 La Cámara de Diputádos tiene las mismas auibuciü'ñe's, de allí la -= simetría de esta estructura bicameraL

----r:a-~mbinacíón de la sobrerrepresentación con la distribución simétrica de atribuciones es una contribución fundamental al carácter des· centralizado de1 federalismo argentino. Para ilustrar esta idea, en el gráfico 5.1 se compara la distribución de la población con las dist1ibuciones de bancas en cada una de las cámaras del Congreso utilizando porcentajes acumulados. Como se observa, si se reunieran todos los representantes de las provincias más grandes hasta cubrir la mitad de la población, sólo se alcanzaría a reunir el 40% de los diputados y el13% de los senadores. Esto quiere decir que la estntctura del Congreso argentino hace matemáticamente posible que los representantes de hasta un 60% del electorado puedan pei-der una votación.

Gráfico 5.1. Distribución de la representación y de la población en el Congreso argentino

.••o ----- •• o ' t ----- ----- ~~··~*-7

~ • • o ! 'g 0.6 - - - - - -- -- - - - - - ; - .- -·- ~ - -- -- - - () ~ ~ - - -

~ ~~ ! o ~ 0,4~--------•----L ~ g ~ ' : --------0-º----!-------•

u

"' " S B !: e o.

o

• o • o

0,2-j- ------ ;__-----¿--o -· ,_- -- ----:----o

o o

o L~---.;_:.__.....,..._;_ ______ ..,--_ __,_ _____ _, 0,4 Ma}'O!'Ia rle población 0,6 0,8

Porcf'nt;~c <Jtumnlad(J de pobiac!ón

O Scn3dou:.. • D1puwdos.

Fuente: r~laboraucin prop1a a parur de elatos del lnsntuto Nauonal ck: Est<l· d ístícas y Censos,

14 De acuerdo con los .tns. 5", 52, 75, 77 y] ~1 de la Consutw:1ón naoonaL



224 (CU<Í.NTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES?

, En general, los legisladores votan -de acuerdo con su pertenencia parti-

·,>' 1 daria: rara vez todos los representantes de una provincia perte~ ~o partido y el tamaño de la población no dice mucho respecto de los

\ intereses políticos que pueden p·evalecer. Por todos estos motivos, una __ -i- -- ) votación que enfrente a provincias grandes contra provincias chicas, como

( la propuesta hipotéticamente en el pánafo anterior, es altamente improl bable. De todos modos, el cálculo hipotético es útil pa1·a ilustrar la idea

central: cualquie1· mayoría legislativa que se forme en el Congreso argentino nec~~~<:_l~s>J'O de r~_py_('!_~entantes de l9s_gistritos meno.s.pQQ\ªdos.

La s¡;brerrepresenraciÓn y la ~Únetría en 1-~ división de facultades legis

'lativas entre las cámaras es la garantía ele incidencia en el nivel nacional que el diseño del federalismo argentino ofrece a los electorados y las eli~es provincj_al~s. La división del territorio en distritos electorales de es:cala provincial acentúa la influencia de los incentivos y los intereses defi_nidos <1 esa escala sobre el comportamiento de Jos legisladores. El hecho /de r¡ue los distritos electorales correspondan a unidades admirlistrativas \que ejercen funciones de gobierno numerosas y relevantes enlaza a la !decisión sobre las políticas públicas nacionales con las preocupaciones jy los intereses de los gobiernos provinciales y otorga a estos últimos un

/recurso clave para las negociaciones con el gobierno central. Las instituciones de representación política ofrecen amplio espacio

para la manifestación y la Íl}flJ:l.~-!~-~~a de los <_~~_!pres y los imereses provinciales s~ deciswnes ele escala -;~~io¡¡¡.•l. Este-es'l.1no-de-Tos dos

mo:~iyq~ por 1-;; que cabe afirm~:·q{ic Argenti-na est~na:féi:Té;:á~ió~ políti

camente descentralizada. El otro se expone en la próxima seccíón. ,-----··-~·--·- "'." --------·-···· .. -. -···--·----··----

DESCENTRALIZACIÓN ADJ\-HNISTRA'fiVA

¡Los gobiernos provinciales argentinos tienen un papel crucial en la im\plementación de políticas y en la provisión de bienes y servicios públicos, 1Jn modo de esnmar su relevancia administrativa es analizar su partici

panón en el gasto requerido para el desempeño de distintas funciones del Estado La tabla 5.1 presenta una desagregación detallada de la parucípación proporcional de cada niVel ele gobierno en el gasto público

consolidado concspondien Le al aii.o 2007 Como puede obserYat se, los gobiernos prü\~nciales e¡ecntan el 40% del

gasto totaL El conJunto ele los gobiernos subnacionales tiene a cargo el48% de l<L~ <-:'rogaciones públícas. Estos m veles son semejantes a los r¡ue se registran en los P'HSf~s más deseen u·al!z~¡dos de América Latina, como Brasil ( 4 7%) y

Colornbla ( 44%j, y supcno1· al de ferleraciones como l\1r~x¡co (32%).


1

1

Tabla 5.1. Gasto público consolidado por finalidad y función. Participación de cada nivel de gobierno, año 2007

Finalidad/función Nacional P1·ovincial

Gasto total 52,2% 39,8%

l. Funcionamiento del Estado 36,8% 48,0%

1.1_ Adnnnistración general 30,2% 40,•1%

1.2, .Justicia 80,7% G9,3%

1.3. Defensa y seguridad 48,9% 51, lo/c.•

ll. Gasto público social 49,9% 42,6%

11. l. EducaciÓn, cultura y ciencia)' tcc111ca 21,3% 76,1%

1!.2. Salud <19.79f¡ 1 43,9%

II.3. Agua potable y alcantarillado :10.1% 69,9%

11.4. Vivienda y urbanismo 1,3% 9S,7%

fl.S. Promoción y asistencia social 28,9% 41,4%

II.5.L Promoción y asistenCia soctal pública 17,5% 47,7%

IL5.2. Obras sociales- Presraciones sociales 91,1% r- 8,()%

11.5.3. INS~yP- Prestaciones sociales 100,0',';:, ~~

JLG, Prevrsión .mera! 80,1% 19,0%

!1.7. Trabajo 90,9% 9,1%

JLS. Otr-os servicios urbanos 0,0% 19,4 9()

III. Gasto público en serv. econ. 65,7% 29,5% 1

111.1. Producción primaria 56,2% 43,8%

~~:~-Energía y combustible J 8•1,'1% 15,5<.-J(, 1

1 lJLo Industna

1

GS.-1.% 28,9(;;,

' 1 i () 1' 1 o/6 SS0,59c~

1

Municipal

8,0%

15,2%

¡ 29,5%

1

7,5%

~.6%

1 6.4%

29,7%

:1~1.7%

O,l%

'2.H?¿

1 ~ 5~{, ~lll.4. Sen•tc.íos

! Ili . .S Otros g-<LS(OS en sctYifiOS ( ------~-- +----~-~ ------~

86,9% ! 1215~0 L ~:?_?·~----J ¡ IV, Servicios de la deuda pública

Fuente: A.'locan()n Argenrtn;¡ rle Pn~_..,upuc:.;ro' /\dm;n¡c;rr;.teJOn

FJnatlCiera Ptíhlic1



!'\Y

;..,_;~

226 ¿cuANTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES?

Un análisis de la participación de los gobiernos provinc:iales en distintas

funciones revela que su influencia en la provisión de bienes de alta visi

bilidad pública es aún mayor que la que sugieren las cifras globales. Los

gobiernos provinciales ejecutan tres cuartas partes del gasto educativo,

casi todo el gasto en vivienda, el 70% del gasto en agua y saneamiento y

en justicia, la mitad del gasto en seguridad y defensa (proporción que se

elevaría si se excluye de este rubro al gasto en defensa) y, en conjunto

con los gobiernos locales, la mitad del gasto en salud 15 y el 70% del gasto

en pmmoción y asistencia social. 7 La releyancia administt-ativa de los gobiernos provinciales deriva de

1 dos fuentes: la división de funciones entre los niveles de gobierno pre-1 vista en la Constitución nacional y las políticas de descentralización ini

\ ciadas a fines de la década de 1970 y completadas en el primer lustro de

Uos aúos noventa.

(

? De acuerdo con la Constitución nacional, los gobiernos provinciales

tienen atribuciones, en. general companida.s con el g9_l?.Lc;xno_.ccJltpl, para decidir e implementar políticas en temas de impuestos, educación,

migraciones y promoción del desarrollo económico (arts. 5°, 52, 55 y \ 77). Según el texto del art. 121, ellos conservan todos los poderes no ex

'\presamente delegados en el gobierno federal, Jo que, en conjunto con la

!potestad para darse sus propias instituciones locales que reconoce el art. !122, les ofrece amplio espacio para determina¡- el alcance y la natm-aleza

~e su intervención adminisn-ativa. --~ .. -Jt,

Los límites previstos en estas prescripciones C0!1SLÍtucionales han sido compatibles con distintos esquemas de repano de tareas entre los nive

les de gobierno. El annado de estos esquemas depende de las relativas

capacidades financieras y políticas de cada nivel y las particularidades de

cada provincia En la etapa mmedíatamente posterior a la organización nacional, el

grueso de los ingresos fiscales, de1ivados de los unpuestos al comercio ex

terÍOl, se concentraba en el nivel federal de gobierno, que desempeñó el

papel más dinámico en la provisión de bienes públicos, particularmente en la asistencia o d reemplazo de las intervenciones de las CJdminístracíones

provinCiales más débiles desde el punto de vista financiero" Las primeras

U'eS décadas del siglo XX comcidicron con una paulatina expansión del -;ccror públrco en la cconmnía, qllc fue acompar1ada por un crecimiento

lfj FsLe n-~o!Ho _,r;,. dc-varia al 80~Í{¡ .<>t se exclltyera de este cómputo a las obra" '\OCl:Jle" y <1J PAiv1I, que r ept cscntCl.H el grueso del gasto naclonal en esta árC(1.

LAS CONTRt\DICCIONES APARENTES DEL FEDERAL!SilfO ARGENTINO ... 227

en la relevancia de los gobiernos provinciales en la implel!lentacíón de po

lítica. A partir de 1935, la delegación de las facultades recaudatOiias sobre

los impuestos internos en el gobierno central y la institución del régimen

ele coparticipación dieron lugar a un proceso de recentralización del gasto

y las potestades administrativas, proceso que coincidió con una fuerte expansión de la intervención estatal, como indica el gráfico 5.2.

Gráfico 5.2. Descentralización del gasto público y tamaño del sector público

% 199) ~ouo 1 1 1 1 ; l' ·1!

HO -4- - - i-- - - i -- - ~ l'l±H¡i~ - :- -- _:'Sf l~\~ l}g¡) -- ~ -- - :::0 0-- . 1 e <r 1 1 i 1 ; ~' .!::.' _!"') ~ -- - - ~ - • - ~ - - : 1 r T : - ¡- -· -- ,

1 1 1 1 1 ! ~ 20 r ·~ _ ¡ __ ~ _ 0

-· ~ __ ·-- _ :-

,'¡;

V 1.'>

"" --- r~~- --- T -- -- 1 ~- -~--- -- 1 - - --¡ -- ··- -· j··-

1100-l93íJ ,g i i 1 ' ~ ' ' 1 ' ~ lO -• - - +- ~ - -~" -- .. _j. " o-~- ! ~ 1 ,~-----·t----- -t

; . l'IS9 .

- --- T ~ -o~_·¡¡, '"l~- ~,-- T';._~~ ' "'l!,

() 10 1!1 20 2:) ~o % ·lO

De~centrall:t.aciún del gasto públicu

Fuente: Porto ( 2004: 102)"

r-

-- r·

4:) ~ ) (]

A partir de la segunda mitad de la ckcada de 1950 se mícíó un proce

so de paulatina descentralización del gasto que, hasta 1965, acompa!'ió

una disminución parcial en la incidencia económ1ca del secror público.

Desde entonces, la incidencia del Estado volvió a crecer y, con ella. la

panícipación de los gobiernos provmcialcs en la ejecuciÓn ele políucas Esra partJc1pación aumentó levemente' hasta ünes de la ¡)écada ele 1970,

momento en que se aceleró la transferencia ele serviCios pubhcos nacionales a las provmc¡aso Las "scuelas pnmanas nauonales se transbncron

en 1978 y las secundanas, donde la participauón del gob1cnw nacwnal

era <~mpliamente mayontana, en l~l9l La descenLralízación educativa fue parte de un procese más amplío de dcsccntEilización de servinos



<:

(¡

J.;.::.:}-"··· ¡ \

. ~- ~..r· .... ,.:;:. ~ . ·. ~-~ .• :--· ...... _ .) ... ;_, _:¡.~_,( • • ~ - ::. ' ...


que derivó en la estructura d.:: panicipación de cada nivel descripta en

la tabla 5.1. Como se indicó, !a división de atribuciones y capacidades entre los niveles

cÍe gobierno no es categórica ni L.~ ante en ninguna federación. Para entender

~~ esque~ de decisión vigente en la Argentina, no es suficiente detenninar 4ué propot~n del gasto ejecuta cada nivel de gobierno: hace falta identificar 1;~'0-qu€-~~~áb~nes tit~-y~g;;:-¡;¡;~vísión-co~Jil_l?-_raae s2rvicT;s.-Tal<:omQ-sugiúc la difcr~-hte particip~ciÓ~ d~-~~~f.l:--niveÍde gobi~~o·p1~e~entada en la

tabla 5.1, estas condiciones varían entre los sectores de políticas. Sin embargo, existen medidas que penníten sintetizar· la tendencia general del esquema de

reparto de tareas vigente; por ejemplo, los índices que calcularon Daughters y Ha1per (2007). El primero es un índice([e __ (lesQ!!ltralización de. actividajlP.s. u; El

segundo es un índice de autonomía administmliva de los gobiernos .rubnaciona!es.17

Ambos oscilan entre O y L De acuerdo con los autores, el índice de descentra

lización administrativa de la Argentina en el aiio 2004 fue 0,81 y el de autonomía de los gobiernos províncíales, 0,78. Como indica el gráfico 5.3, estos valores son aún más altos que los que se registran en otros países latinoamericanos con alto grado de descentralización.

De acuerdo con el argumento y la evidencia presentados en esta sec-

' ción, los gobiernos provinciales son estructuras políticas con profundas

raíces históricas y constitnyen las columnas de la arquilecn~~:~"_Eolíº-g y COl?Sti~ucionaL Participan intensamente y con amplios rnirgenes de autonomía legal en la deCJsión y la nnplemeQ.t.."lción de políticas públicas en

<sus territorios. Dada la organización territorial''del régimen electoral y la f distribución de facultades entre las cámaras del Congreso, la agregación 1 \de intet·eses en la escala provincial es decisiva en la conformación de

\mayorías para respaldar las decisiones de escala nacional. El conjunto \de estos atributos justifica calificar a la Argentina como una federación ~escentralizacla desde el punto ele vista político y administrativo.

lb CaliJica a los ¡x\JSes de acuerdo con d mvel de gobJCIHo que: a) decide el montoa inverttr en cada actlndad, b) dcCJde el dcsttnn rlf' esas inYerstoues públiGt>, e) es responsable m mediato de 18 Cjt>cución de las polític;ts pública~. d) e.s responsable de la evaluación del alcance de las met<l.'i de las políticas públicas. Vzdnres n1á'5 ce: c.mo.'l <l._ 1 indican que los nivele.~ subnaCionales de gobierno uenen iJJás pre~enCia en !a J.dtHlll!strttción de Ias política" púbhc.:b

17 A..grupa trt~s indie:ldon~s: uno qt.e reprcc;¡cnm el grado de c\escentralizaCión de las rcspons<Ibi!Id::1cks de g~~to púhlic:o sobre dis(ÍIH:ts políttcls públicas, ouu que constdera Ia proporoón c!el g"<l'5to público total qne e:-,tá a cargo de los gobierno~ sut.~nauonale~ y un terceto que tegístra (~l grado dt~-dt,-;creuonalidad de las Lransferencias lindnoc:ras desde el gobierno nacionaL

·o ·e ~

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDFRALTSi\fO A!IGENT!NO ..

Gráfico 5.3. Descentralización y amonomía administrativa ele los gobiernos subnacionalcs

~.

1.0,-------------------~

0,8-J- -- "' .. ·---- -- -·-- .. e

-~ 0,6-·--

o

• i.'

~ ., .¿;; 0,4 -~-- -

.g ~

;_)

(),2 __,_ - -- - - - - -

O.OJ 1' .. 1 -b l . - -lh:~cctltra tl:tc.IOn <e ann·Jf ·¡e e!-, Alltont.lllll<t ddmJmstlall\'a

• ,\r.~cntin,; 0Bra.~i! + Co!on1hhi

Fuente: Daughters y Ihuper (2007).

r ~

LA AUTONOMÍA POLÍTICA DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES

2~H

La sección anterior- describe la organizauón vertical del poder del Esta

do en la Argentina de acuerdo con sus fundamentos históricos y constitucionales y los resultados de tendencias más reuentes en la distribución ele tareas entre los niveles de gohierno. Esta >eccíón analí?.a cómo se or-

),,' : ganízan los actores políticos a partir de esta estn.1ctura básica.

En relación con este tema, la introducción de este capítulo afirma que los gobiernos provmcialcs son econórmcamente dependientes y débiles

1pero políticamente autónomos y fuertes. Del componente cconóm1co de iesta afinnación se ocupa la próxima sección. Me concentro ahora en su

\componente políttco. Este propone dos nociones vagas, "au~_t1~llía'· )' ¡ "fortale!:a", que requieren una aclaración. En el contexlO ele esLa exposíl ctrn1: ~~Los lenmnos se enuendcn como sinómmos y rf'lieren a la ~apaet\ dad de los g-obiernos provit1_c:jales p3ra or·ienr;¡r en su favor los n:su Ira el m

, ele las negoctaoones con el gnbjemo central. RecunJf'nCÍo al leng·uay· ele las teorías racrona!istas de la negociauón, decu que los gobicr11o;, provw

' e Jales son fu enes vzs-rt-ril\ co11 Pl gob1erno nauonal e e¡ m vale a aiirn1ar que



7'J

~\····


el valor de sus opciones de salida,.o "exteriores", es alto; esto es que si una ------ ---~---- ·------------ '" ----· --------< -----·

negociación fracasa, no quedan en unaposición vulne1·ableni se compro-mete su sup.e1viven.da. La-utilidad que las partes de una negociación pueden obte¿er, aun cuando no alcancen un acuerdo con la otra pane, es una medida de su autosuficiencia. Por eso, parece aceptable asociar la noción de "opción exte1ior" con las ideas de fortaleza y autonomía. 18

El valor de la opción exterior para los gobiernos provinciales es alto porque pueden sobrevivir política y electoralmente sin los recursos de las autoridades nacionales de gobierno o partidarias.

Esta auwnomía deriva ele varias fuentes. La primera esJa centralidad

'W:' de la ;:~~~~-~.P.l~?_y!ncial e~~~~~~~.:'~-e::_~r;:.sl9rales. Las provi~~¡;~--~~-;:;- cii~t{·i-tos para elegir diputa<;los y ser1agores pero también para elegir gQQ~Xna

: dm::es_y, en varias de ellas, aun lcgisladqr_es provinciales. De este modo, _ es muy probable que los volantes observen resultados y presten atención · prindpalmente a fenómenos del ámbito provincial en el momento de decidir sus votos.

{" Otras reglas del sistema polítíco argentino refuerzan esta relevancia. f Las autoridades provinciales pueden de{: id ir la fecha de las elecciones \para cargos de ese mvel, 19 lo que les permite separar las elecciones pro¡,'-vincialcs de las nacionales cuando quieren aislarse de tendencias nacio-

nales que consideran adversas o juntarlas cuando quieren aprovechar la ¡ popularidad circunstancial de los candidatos presidenciales o los gobier-: nos nacionales, ~o .. ,..,

--( Adicionalmente, las organizaciones ten-itoriales que movilizan votantes, L tanto en los comicios partidarios internos como en las elecciones gene-

IR Dos aclarauo11tY:! adtuouJ.Je~o Primero, subrayo, DlC fefiero al aspecto político - de la autonomía de los goh1ernos provmCiales. Naturalmente, en cada nego·

cÜ:teiÓn concreta los aspectos políticos de las relacloncs intergubernmnentalcs se mezclan con los económicos y los financieros. Pero, para entender córno Hltcractüan, e~ convcn1erne con1cnzar analizando el efecto potencial de cada uno por separado. Segundo, la fortaleza efectiva que cada gobierno provinoal puc:de cjcrcet depende del contexto provincial y puede vanar a lo largo del trempo y de ac'ucrdo con d asunto que se esté negociando. Pero hay parátnetros cointules a rorL-ls ia.'i provincbs y C]Ue establecen eln1arco gener-al dentro del cual ptleden n1anifesrarse las variacione.11 particulares.

19 Excepto en prov1nu:J."' con1o el Ch3co., dondC' la Constitucrón pt~ovindat obliga a rcaJ¡zar 1<-~s elc-:cclonc.'l locales en fecha _o;;eparada de los cOnliCIOS. partl

ra.rg-os nacionales. 20 1-Lt.,ta 2001. Jos goiJCI 1 :acores prov1nl ¡aJes podLtn dcodir- incluso las fechas

rlc la.;; ele-cnonFs p~1ra dtpnt.ido..:. y se!l~-ldores nac10nales representantes de su dt<.:tn to A p<trtn rle ~tHL'i \ortos lo.'\ 1Cgtsladores n(tClonales se eligen el mr.snto

día

(, J ji'

(_.(,/;.!/\ ~

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGENTINO 231

raJes, se articulan a escala ele las provincias. Esto no quie1·e decir que losl líderes provinciales tengan completo control sobre estas organizaciones.; En general, el control es más descentralizado y se concentra en la escala' municipal. Pero los líderes provinciales proveen los recursos financiero~ que sostienen a estas organizaciones, los bienes selectivos que ellas distribuyen entre sus votantes y además les prestan su reconocimiento públicq a los candidatos a cargos provinciales y locales, un recurso electoral t<m:, .., ,, potente como el dinero, el empleo público o los subsidios. De este mod~: " los líderes provinciales cumplen un rol articulador central en la actividad: proselitista y pueden ofrecer este capital político para las elecciones de car~ gos nacionales, capital que cobra especial relevancia en las presidenciales.:

Ocupando el centro de la arena política I~S~· los jefes político~pro~ /!y, vin~¡;;_iªlgs determinan la composición de la.S.!istas dcj:andidatos, tante;\C 1:>

para Jos cargos de esa jurisdicción como para los ~~aci;nales, y ejerceit ui;_c,:~<;Sl.~.U:!~ arr31stre sobre el resto de las candidaturas que, de acuerde), con un ~...illllerior, es incln~o más poteme que e] de los candidatos\ presidcncial~s. Esta influencia sobre las carreras políticas es fuente del!\

_..,.... 1 ascendiente que los gobernadores ejercen sobre los diputaclos·y senado~ ~·~-- " " . /,f)f(.? - /.',

res nacwnalcs elegidos en la provmoa. ->!'/'' '/ -- ,_,_;,-;,,.,._, '··- /Í-•''

Por supuesto, las figuras políticas panid_<~:!:L':l.s de relevanciá' naciona( pueden ofrecer a los lfd~res _P<!J:iidarjos provinciales -recl.!~:s;;s poi!j:'i_<::_os valio~Qs, ta~to materíªI~:;s co;~o simbólicos. Pero~est().S ·¡-e-cm:;os rara vez

son in¡¿\i_~pGn;~bJ.es para qu~ "G;· ~rganizaciones proviT1éia1es-robri~;¡v;;l electoraln~_en te, de modó tálque resl.ilta 1-;;:t~y difícil someter a sus líd~l~~§j1 pólYti~~~~d~ªÚªn:?~_s o eslí:a:t~gÚJÚle~'t'Z;ralG& deteí'rriE~adas en tl'esc;¡a nacional.21 En r!g,Q~·, en la escala nacional los partidos at:g~cnlino~ fCtncipn~m

e;;;;;:.;· co~Eederaciones de·.·¿;; .. én ... ~z¡¡cíonQs p;:~~:ii}c .. J .. ~~.-~ ~ 1 m1).},t.t}• dé.bilm. en. te conect~d.as, que acceden a coo_gljnar una acción e~ con otras _or-

gar;¡~;~X~~<;s_prgyi_nci51es.~o-l;~!Ien te_ en }~¿_m:.c!l_cl~ ·~p_qtH:'_t;_lÍo .~~~~ cprJsls-tente_con)a.,s,e_s!:f<ltegias que ell<~sdetenninan autónomamente y con los objetivos de supet-vivencia org-anizacio~al den.tro d,ewjuúsc;!j_<;;(J9n

La .. aí.itos.üficien~ia de las orgamzaciones pro~inciales de los partidos suele atribuirse a la ínfluencía ele factores insrüucionales como 1ª-.le.y .. dc partíclo~"p~líticos, de acuerdo con la cual basta que un panioo esté ¡·eco-

21 Por cwmplo. la coaíícion Ciltre la UCR y el FREPASO e u 1 '!97 col!lpruo con l~¡ misn1<:1 composJci0n en poca.s pro\·mc¡a.;; y au!l et¡ 1999, con el poclc1nso

1ncenh,·o ele un.::t caudldatur;t presidentild que .<.;e !lll)'OJ~clría con t'i ·-PY·7o de los \'Otos, fue muy difkJ! conscgun que la-; orgalllzaooncs provlllCJa!es de ¡~¡ UCR lOrnpartíeran cargos en Ias listas con sus nuevos sociO!\

,-_.__..

~·

,.-:




nacido en un distrito para que presente candidaturas para cargos legislati

vos nacionales, y c¡uc antmiza a las organizaciones distritales a determinar sus propios estatutos. Creo que es más apropiado interpretar estas reglas como una consecuen¡;:_ia antes que como una causa de la autonomía de

las organizaciones provinciales de los partidos.~2 Las.r~gla~~Il~pr:ocll]f_en sino que r.~nej~n y refu~_r-~~I_l_)::_~~t()!')~ri_~í;). de l~~()tga.l1i~a~~<?nes_pr.<?Y!rtciales c:!,~j<)~.Pa_rtid,os. La organi~ación confed~t:<l] de los partidos no es yna novedad del período posterior.~ 1983: Es seme;}~'nté al fÚncionami<cnto

1del PANd11rante las piimeras presid~ncias y anif<)ga a las dinámicas d;la ¡ucR y elperonisn;w pariicGirio d~u-ante ~~~·~-;_--p~ fonnativas. Estil!lQ,.~n [síntesi;,g:_¡_e._I<_t_~_e_~~~~ali_?ad política de los~sp_aci()s pr();:ril?-<:~a.les es un rasgo

\'const~~!:_Itiyo el el sistemi pol.Jtico argentino; rasgo que la Constitución, las

leyes y sus reformas han reflejado y sostenido en el tiempo. La descentralización administrativa descripta en la sección anterior

f plantea algunos desafíos que comprometen las aulO~~-mfas e~~vir:cia¡ _ _1:::;;, como expond1·é en un momento, pero su efecto neto contribuye a

i reforzarlas. Los gobiernos provinciales deciden independientemente o ' colaboran con el gobierno nacional en la implementación de políticas

asociadas con el desempeüo de funciones estatales vitales como el resguardo de la seguridad pública, la administración de los sistemas educa

tivos, la provisión de servicios de salud y el desarrollo de sistemas de proLección social. Esta colaboración es indispensable para alcanzar objetivos nacionales en cualquiera de estas áreas, lo q~!~ la transforma en otro ·de los recursos que los actores provinciales pueden h¡¡cer valer en las mesas

de negociación con el gobierno federaL

LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMI:~NTALES Y LA

DEPENDENCIA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES

'El propósH() de esta sección es demostrar que, a P.t'!sar de su relevancia y autonomía política. desde elyumo de v1sta financiero los gobiernos provm~iá·I¿s son, en gener;Cd'él;ilc~-y depe;dientes def gQbieJ·~oJedcral. El argmne~to ce~trai(j;-;cj~;~tiricacsta afirmación es simple: el gasto público está deseen tralizado pero los íngrcsm tributados están concen-

CSlLi aq;utncnt.c:. r¡ue pre.senle en un estudiO pre~:"1o (Leír~·Lr.:

1L.

LAS CONTRADICCIONF.S APARENTES DF.I. FEDERALISMO ARGENTINO ... 233

tr~ª~S.-~~_::_1 ni~~Ued<::.al. La dependencia de los gobiernos provinciales respecto de las transferencias del gobierno nacional es, para la mayoría de las provincias, mu~i"t~ y tiende a cl:ecei·. Estas afirmaciones generales requieren algunas aclaraciones y advertencias.

La estructura fiscal federal argentina es compkja y volátil .. Las estruc~ turas productivas, la riqueza, la incidencia de la pobreza, las capacidades'

administrativas estatales y las capacidades contributivas asociadas cm~ todos estos factores varían ampliamente entre las provincias. Por todod

1 estos motivos, cualquier afirmación general sobre la relación entre e~ [';. conjunto de las provincias y el gobierno federal debe ser formulada e'

interpretada con cuidado. En la literatura sobre el tema predominan dos evaluaciones generale;,

de las relaciones fiscales inter~bernamentales, No son necesariamente\ incompatibles, pero apuntan en direcciones distintas. La primera subra-! ya la vulnerabilidad fiscal de los gobiernos provinciales y la asocia con! el estrés fiscal resultante de las n·ansfcrencias de servicios públicos sin ..;

recmsos para financiarlos ocunidas :1 princjr.i2_S,_~r:._!;;_¡_s. décadas de1980 y 1990, con la volatilidad del régimen y con la ausencia délnec.áJ1ismos ele

supervisión y arbitr~je. La segunda interpretación destaca la a.u~cia de

correspondencia fiscal e interpreta el hecho de que los gobierQgJ __ p_rqvin-__ ... -.,.........~- _,...-~--...______,- -------~·-·-·-----

cialcSfii'ledan disfrutar las ventajas políticas de la ejecución del_,!S~~o sin inter~s costo~-q{¡e !.JEPl~~-a cot;-;:;r impuesiüs.co¡;;·~·u-~~-§i_tgªd~n favorable a ~ste ñ:~d~-gobiemo, que compi:;;·~~t~ ta~to el equilibrio fiscai" global d~l-s.ectoi:·¡:;;;¡;íT~o como la consistencia de las políticas m a-_

croeconómicas y la eficiencia en la asignación de recursos. Estas dos tesis destacan las consecuencias ele mediano plazo de la es

trucmra fiscal federal. El argumento de esta sección se concentra, en l cambio, en la incidencia de esta estructu¡·a sobr~tercambios polítícos de corto plazo entre el gobierno fede_r~l y los gobicJ·nos_l)rovinci_ales. Recurriendo nuevamente a la-·añafogía con la -ié-oaa de la negociación:'

propongo que, en el caso de las negociaciones fiscales, para la mayoría \ ele los gobiernos provmciales el valor ele la opción exterior es baJO. Todos '

los gobiernos pwvinCJalcs son, como llemos visto, polítle<t y electoralmeme auto_s::_l{jqentes, lo que implica que pueden sobrevivn a la rupLUra

de una negociación elect()ral. En.~lp_l~r:.o _fiscal no ocurre lo !l.~I~!!lQ- A contmuaCJÓn expongo t'VIdenCJa que JUStifÍ(;-~~stas c\~alua(·'ío;;es

Complementando la ínfonnaCJón presentada en la tercera secoón, el

gráfiCo ~~4 presenta daLO:i sobre la_esLructura vnucal del gasto públic~o



234 (CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES?

~

~

M

~ w ~

~ ~m~ V ~ ~ m ~

l 15

lO

5

o

Gráfico 5.4. Estructura vertical del gasto público,

años seleccionados

IYHIJ I\IH5 1990 2005

Gasto público por nivel de gobierno

• l\1unicipal D Pro\·índal 1111 Nacional

2008

1 ::ti-i=-=Ltl I=J l=j tj u

= " "'

!980 1985 1990 199.;; 20()0 2005 2008

Gasto público por n1vcl de gobierno

• Mun¡c1pai ~J Provincial M Naóonal

-~-~~~;~;·:.A:sonaoón Argcnnna de Prempuesto v Adminis(ración Financiera Público

ti :;¡ :~


Tal corno se indicó previamente, la incidencia de los gobiemos provinciales en la ~jccución del g-asto público ha crecido, impulsada tanto pm; las políticas de descentralización como por una expansión general del\ sector público. El gasto que ejecutan los gobiernos provinciales ¡-epre-'[

sentó en 2Q0_8 ~I,!_?1ts!~!f.'l}I. De acuerdo con datos de la OCDE, ese nivel es cercano a los registrados en el mismo año en países de alta descentralización como Canadá (1§J'q_), Alemani~ (169[,, sumando el gasto de los Lander y el de los ínÍ.t~i'~ipios), AÚs-D·i; (15%) y Suiza (18%).

En contraste, durante el mismo perí(;d() ia' i~~ddericia cic l~s ingresos recaudados por los gobiernos prqyirr.t::..@Les sobre el total de la recaudación tributaria se mantüvo~~ niveles cercanos al 15%, tal como se observa en el gráfico 5.5.

';;¡

§ -¡:;

" li ;¡;

·o ·e o

8 "-<

Gráfico 5.5. Ingresos tributarios por nivel de gobierno

1985 HH:l5 ~()()~ 20U9

11 Nacionai. ~~ L_j Pmnnr.ial

Fuente: AsociaCJOn Argentina (le Presupuesto y Administración Financa.:ra Pública.

La diferenc1a entre lo que los gobif>rnos provtnCJ::jlcs rewud.an y ln quegasl<fi!

se fímncia; en general; con ¡.ciríSfcrencfils.(fé] gobíemo cen!ral, que están su-- . ···- \ ~· .

jetas a mm;e~osos_regímenes~ Gadaum) ele loscuales uúliza chsnntos critenos



;•

236 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES? ¡:

>•V 1· ..

\

de disuibución intcrprovincial y prevé distinto gradq de d~:~::=~~?.r:;~i_:l~d tanto en la asignación de los fondos en el centro como en sú utilización en

las provincias. El régimen de coparticipación federal es sólo un componente de un esquema de reparto complicado, rígido en sus reglas e inestable en sus

resultados. Otro modo de financiamiento de los desequilibrios fiscales pro-vinciales es la emisión de deuda, lo que, dados los mecanismos de respaldo y recstrucuu·ación vigentes, también coloca a los gobiernos provinciales en situación de dependencia respecto del gobierno nacional.

Si bien ningún g·obierno provincial se financia con los ingresos que

recauda de modo independiente y, aunque la incidencia de las trans

ferencias nacionales sobre los presupuestos locales varía, en promedio representa casi el 80% de los ingresos públicos, como indica el

gráfico 5.6.

Gráfico 5.6. Recursos rribuL"lt·ios provinciales como proporción del total de recursos u-ibutatios provinciales (2008)

13ucnosAírcs ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~¡;iii~~~~~~~~~~~~~~~~~~¡llllíllí·--;r------;--~

~ 1 1 1

Chubut 1 1 1

Ciudad ¿e ~'-A<. . 1 1

Cornentes 1 1

_ Córdo_ba t Entre R1os 1 'i;'-~-

Formosa ¡u¡" u y

La r~n~p~ ~F•=•=••••~ La Ri<!ja

Mendoza Misiones.

Ncuquén R!o Negro

Salta SanJuan San Luis

Santa Cruz

Stgo. dd Estero

fierra del Fnego ~::::::~ Tununoin ~

0,2 o.~ 0,6 O,R

Recursos tributarios provinciaJes

Fuente: A"O{'Íación Argentina de Prcsnpnesro y i\dn1lnistración FinanCiera

P.íbliC<"I

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO AllGENT!NO ... 237

Existe evidencía de que el gasto público de los gobiernos provinciales

tiende a crecer a una tasa más alta que el del producto y que la elastici-,.

dad de estasel:()gaciones al precio d~Jo~ bienes y servicios que -adq~tiere el sect?r §úblico e-~-~rl_l~I!QT q~te <l. Las dificultad~_s __ .!:~~Q)_@__ntes para conten~-;C! ~W en P~Ef?dos de crecimi~nto y contraerlo en_ período~ rccegygs,junto C()n_~lcontrol incoiñpfcto que los goblci:nos ~::?.~i_rl0~Ies ejercen_sobr~.2_~~-E.!1:ill1ZiJ-s y el premio electoral queP}irece~~t~rª~R,~iado, a la expansión del gasto, explicañ'-que lo.sr~s~ltadoHri_caf:¿¿~~Js.Q"iu_~l:_!ft~ del sécr?r.póbÜ¿o provin~i~l-~I~Y.<t!Úi4'"op¿-¿¡tivo~ s~lo excep_c}o_n<llJ?~r: t~ y cor:_ ~~Iativa independ_~ncia dt:.J:J. evq1trc:ión del ciE1()_ t:conÓmico -g~l ncral, como revela el gráfico 5. 7, aunque tienden a equilibrarse en el pe~f;do más reciente.

Gráfico 5.7. Ingresos y gastos del sector público provincial

l5r-----------------------------------------------------~

!3--t---- ----- ------- ¡-t·- ¡. lO

~·

ll-t- --r:J

::·•

I~ - f~~- -fi 03

"-

" 'C 9~7 ~ ~ ~--._-_.· ~ M -~ 7 ~

~ ~ u1 o "' ~

& ~

19~)J

~

f: ii:f !~)

i J m !,"

ef

-!! J

f;'1

~--~ r ~J'

): ¡~¡.·

~r

" ¡e

-j' J

F f~

-:~r b r:•

(; ~::

tr ~;

H ¡: ¡í_::

¡ f:.

}¡:~-~

~~ r-; ~::

~-~· ~l

,_ :~;._-

-tr•-fi?•----r'• ¡:

· fr8-¡;

f ''1 'L -:: t:· ~: k r.

1992 ~~93 1994 ¡~gs 19%1997 1998 ·1999 ·2ooo(f<íii!'..-'1i)QMOül):iOo}'2óo;í'2íía9 2oo1 ~oos '--~ ·---- ( _____ .J· .• ____ .·' ,_ ___ _....-¡'- .. /

~1 Vll. Ingresos lota les • VIIL C;1.stos totales

Fuente: Asociación Argentina de Presupuesto y Achninístración FinanCiera Púhlica_

¿En. qué consiste la depcndenoa financícra de los gobict"nos provincia-{ r:~ les y cómo puede influir en las negociaciones con el gobterno central? ' En la prov1 ncia prorm:dio, las transfcn~ncia:-. na_s:_io¡_~alcs 1 cpresen tan

eL8Q_% de los mgreso~p_f:~lí<:_os, pero lo que se pone en juégo eÍ;·las negociaCÍonés cf{t¡:~-!os niveles de gobierno representa una potClÓll

margínal de ese monw. va que b mayor p;nté' de estas Lransfcren<;i;ts

est~ Stl)t_:L<~ a algún upo de réguúen. Pero son vanos los monvos por



r..:...':l--~~ -!:'::

:._:,_.,. .. ,_._

0.,-·¡

;¡

238 ¿cUÁNTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES?

los que esa porción marginal puede s~.r_-_y.ital, tanto 4~~-ci~oeLpunta...d.e :J vista estrictar~~('!Dtefi~~~c:i~[o c:;-~-;.~té.rminDs políticos. El primero

D · es la frecUeñte necesidad de financiamiento de los desequilibrios fisca

les. En segundo lugar, las provincias c::jecutan cerca del 70% del gasto en perso~~l el_~! sector públi~o, Tc;-¿~·~_i_~plic:_<! q;;;--;-i.-;s-g:o¡:;¡;;:~=n:iS".son vulner"if~~.1!l...ac_tivlS1ñü-éfe los ~i_n_g!c~tos de ei"!!fll~~SJt¡;í!))i~9~s, c~tya

, movilizá:ción puede ser socialmente disruptiva y políticamente costo-¡ sa, sobre todo cuando la densidad sindical es alta y la representación

está dividida en varios sindicatos. T~~· las transferencias nacionamarginales pueden hacer una diferencia positiva y políticamente

rentable respaldando la inversión provincial en infraes~~-l!_ct~l!·a. Finalmente, luego de Llc-iTsfs-de2ooi, la asi~tenaa-Cielg'abierno central

: ha sido vítal para refinanciar las deudas provinciales, lo cual ha constituido al Estado nacional en el principal acreedor de las provincias

(Lo~.f/ • En síntesis, si una negociación fiscal con el gobierno nacional f¡·acasa,

los gobiernos provinciales quedan expuestos a desequilibrios financieros, son vulnerables a conflictoslaborales en el sector públi~o y q_uGdtm

libradosa sij_~::f~ªpacidades d(Ijc~~:.~;¡-~).ón, en gcñé'l:~(}}ll1iqg;¡s, p;lra realizai~-lÜYersiopes electora)}~ente rentables. En e~to consiste su vul

' nerabílidad financiera, y estos son los motivos que pueden llevarlos a _J inte~:--~-;-~'t;¡;r 5;-;:~--;;pacidades de movilización electoral y su influencia

··· sobre los legisladores nacionales elegidos._c.n la provincia a cambio de la asistencia financiera del gobierno centraL .-" · {,

LOS EFECTOS POLÍTICOS Y DISTRIBUTIVOS

DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

Hasta el momento, se han expuesto razones para caracterizar a la Argen

tina como una federación descentralizada con gobiemos provinciales polítJCamente autónomos y t]scalmente dependientes. Esta sección describe

la dináJ_,l)IC<l..dOJlliniJJ1lC en laJQ.rrrwc;;.iQI) de acuerdos políticos entre las

autoridades de cada nivs!_?~3obie,1:~o E1 anáfisfs de estos intercambios ¡usr.ifica 'l:il1a-ínrerpret:toón de on·a rle las caractcrísttGlS de la Argentina

como nación federal anunnadas al comwnzo: las amplías y persistentes ties.igualc:i<tdes.Jntcrprovmnales. -----~·-·--

l1aso m1 'ntet·pretanón dt> los intercambios políticos mtergubcrnamcntales en las concluswnes de una abundante bibliografía sobre el

~ __ __......,, --"••••~•- •-•·--• •··-·o•o•-o.,,, ~

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGENTINO .. , 239

t~, que puede::-~=~-~~ti~.arse en los siguientes ténni::._os. Los gobernadores tienen control sobre los ·recursos políticos ele sus provincias (la actividad de las máquinas electorales y el voto ele los diputados y senadores) y necesitan dinero. Los presiden tes tienen dinero y, a veces,

el apoyo de un sector de la opinión pública, pero necesitan el apoyo de los legisladores en el Congreso y la colabo¡·ación de las organizaciones territoriales para reproducir ese apoyo en las elecciones de medio tér

mino o renovar sus mandatos en caso de que aspiren a la reelección. La afini<!,;],s_l_~!~glógica, la lealtad personai o, si el nivel de popularidad del gobi-erno es alto, la vent~j;·¿~ asociarse a un presidente con buena

imagen permiten reunir votos en el Congreso y motrvar la colaboración de algunas organizaciones territoriales. Típicamente, este respaldo no basta y es necesano utilizar recursos financieros para motivar alguno adicionaL Esos recursos son limitados, lo que demanda que se

los use de un modo eficiente. El rendimi<:~~l9 marginal ... dcJos .YPJQSen el Congreso es función del nivel de sobí·e o subrepresentación de cada dele_g-;~¡:Ó-;; provínci~-~-y .. d~ E~ características sociQ:e~.Ol!Qlpi~~~·d~ las

~"-·~---~~------··---- ~ .. ~ . ..-----·--- -. ·-------. ,-:· _' ···-_.-.-------· provincias. El peso margig~, de Tt'añ'sfci'cTiCia nacional hace más difc-1 rene¡;:-;;; una provi;;~¡~ de poca población que en una más poblada Y/ tiene un impacto más fuerte cuanto mayor es la incidencia dd empleo yt la inversión pública en la provincia. Puesto que las provincias pequei'ías¡ tienen la misma cantidad de votos que las grandes en el Senado y pesan\ más qne su volumen demográfico en la Cámara ele Diputados, invenir[ en ellas es especialmente eficiente. Por esta razón, sus representanteyt

suelen integrar las mayorías legislativas ganadoras y. como sugiere 11 evidencia que presento a continuación, los recursos financieros nacio-\ nales se dirigen a ellas con más frecuencia y en mayo¡· magnitud que\ al resto.

El gráfico 5.8 presenta la relación entre la magnitud promedio ele las

transferencias nacionales per cápita (1993-2009) y el producto bruto, geográfico per cápna de cada provincia. La posición de los círculos identifica la situación de cada provincia en esta rclac1Ón y d tunaúo ele lo~

círculos representa el de la poblacJÓn provinciaL Si las transferencras tuvieran como propósito reclistribwr los recursos

a favor de las provinClas con menor niv<"l dF ingreso. ddx·rí~mos ob

servar una relación neg·auva entJ-c estas variables (a más alto PEG pe1 cápita, menor nivel de transferencias nacionales) En cambw, el gráftco

muesrra que no hay nmguna relaCión. Pero muestra algo más: casi todos los círculos más pcqueii.os están sobre la linea de tendencra aun cuando, en varios casos, su producto per cápita anual supera cómodamente el




promedio nacional. El Estado nacwnal argcntmo concentra recursos en

las provincias de menor tamaiio poblacional. Como no hay correlación entre la riqueza y el tamaiio de las provincias, el efecto redistributivo de las transferencias es neutroo

Gráfico 5.8. Transferencias nacionales (promedio

1993-2009), producto bruto geográfico (2006) y población

3000~------------------------------------------------------~

o

2ooo+----- -- - - -- - 0- - 0- -- -· -- -- -- - --- -.-- ---

o

()

5000

o o o

!O 000

o

!5 000

PBG pe r cápita

-. ... _ _._ e ~0000 25 00(}

Fuentes: Transferencias: A~oci;;,cióu ArgcntmC\ de Presupuesto y AdmtnJstración Financiera Pública, Población: Jndec, Censo Nacional de Población y Vivienda, 2010. PBG: Consejo Federal de Inversiones.

Los datos del gráfico 5.9 complementan y, en parte, confirman la observación antenor. El gráfico analíza el desuno geográfico del gasto nacional per cápíLa promedio para el período 1991-2009 en ¡·elación con el mvel ele riqueza de cada provincia, medido nuevamente de acuerdo con el l'l3G pcr cápita. Tambien en este caso el tamarJ.o de los círculos 1 epresen ta el de la población


Gráfico 5.9. Orientación geográfica del gasto nacional

(1999-2009), PRG (2006) y población

~() ooor------------------------------

15 000

10000

sooo

o

o

f .. BG per c{LpÍf<t

Nota: El dato de gasLO nacional corresponde solan1ente a los gastos con destino geográfico identificado, que no son equivalentes al total de los gastos. Fuentes: Gasto nacimYal: Asociación Argentina de Pre.mpuesw y Administración FinanCiera Pública. PBG: Consejo Federal de Inversiones.

El gasto nacional es el que realiza el propio gobierno central a través de· sus organismos y prog,·amas. Las conclusiones del gráüco deben to-; marse con cuidado po1·que en la Jüente consultada el destino de algunas·

inversiones del gobierno nacional no está bien clasificado y porque la inversión nacional es sólo una parte del total de recursos públicos que se

ejecutan en cada proVIncia. Aun con estas pn~vcnciones, sorprende encono-arque el gasto nacional per cápita es más alto en las provincias más ricas (lF: 0,29, p < 0,005). Al igual que en el gráfico amenor, cncomramo1s

que las provmcías que se ubican por encima de la línea de tendencia tiq:nen poblaoón pcqueíla y, en algunos casos. ingTesos anuales muy altos'

Observando esta cvtdenoa y tomando en cuenta los daws de la hist.d

ría y la geograffa socioeconónHcl argeminas, no sorprende encontra1Í que las notorias diferencias en las condiciones de vida v las capacidadci aclministratívas estatales vtgentes eu cada provmoa hayan vanado tarj

poco a lo largo del tiempo. Las diCerencías soooeconómicas íntcrprovínl



242 ¿CUANTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES?

ciales eran ya muy notorias en el momento de la organización política

del país. El afán de reducir las asimet:1ils en la cantidad y la calidad de los seniÍCÍos públicos disponibles en E;~la una de ellas fue la principal motivación detrás de la institución del primer régimen de copanicipación en

1935. Pero, contra lo que se cree habitualmente, los niterios de reparto

red\s_II~~lJ-~l_tb:?s progresivos fueron siempre menos influyentes que los de efecto neutro o los devolutivos, tanto en la versión original del régimen como cñ-todas l~;- ref~rm~-posteriores, exceptuando la de 1973 (Porto,

' ' ___.,. 200~. !\'.). (""A... .. / ¿k/1 : ' :

. El federalismo fiscal argentino no redistribuye a favor de las provincias

c));;.,.}o 1 más pobres, entre otras cosas, p01~g_t~~-~~1~ 1:~-g~;:ts_no j.Q...bJ3.1UTq.ucci.cio. i Ahora, estas reglas se asientan sobre una estructura social y político-insti',¡ tncional. De acuerdo con un estudio reciente que compa1-a las relaciones

. ,,¡ fiscales intergubernamentales en nueve federaciones, Rodden (2010a) __ j,;1·J::\-I propone que la redist1ibución interprovincial progresiva requiere que I(_))L •. ,-, \ 1

.· .. ,: ... ¡una coalición emre los rep1·esentanres de las provincias más pobres y las J de medianos ingresos se imponga sobre quienes representan a las más

[ricas. De acuerdo con la interpretación de Rodden, en 1a Argentina la ·"··· · · " ! sobrerrepresentación de los distritos más pec¡ueiíos y la dificultad para

11 estructurar may.orías parlamentarias que representen los intereses de los

grupos sociales más allá de su localización geográfica conspiran contra ese resultado. En cambio,

--·~~

1 un grupo de p~c;n1ei'ias provincias -que cub1ce todo el espectro de {),ingresos.:_ aparen Lcln-ériie l1asíéio extremadamente atrac_0::o como

h "-!-';,, ,,/i·/ socio de una coalición. Con esta versión extrema de representa-. r -cJY ·e, i :_ción basada en las provincias[ ... ] uno puede imaginarse fácilmen-

_: ..

)o"

,: .L~.r ._):~<

1}-~<p'':c

/:-

/:~'> h te una coa.Ec:l.§.E ganadora que esté compuesta por provincias con

1/ ingresos sup~-_ig!~.§. aCp!·_?.l_l~edio y unas pocas provincias pobres y

'¡ pcqucúas (Rod'!t:~-~!OTOa: 205; la traducción me pertenece). . ~ •' .

Además de reproducir la desigualdad interprovincíal. la dinám1ca de los · intcrcam bias políticos entre los niveles de gobierno permite emender

por qué una federación con tantos punro,s institt~ci9n~l~s de _:v~t() genera, contra ciertas expectativas teÓ~i~as. política~~-púhlicas TI'~cionales que oscilan de nn exrrcrno a orro del espectro íd~_o!0gico. La orientación general de las políticas varía df' acncrclo ron las preferencias presiden

ciales porque los representanres de las provinci3s ceden su capacidad de milun :,obre ella;, " cambio el<" lo,; recursos qnt> puede transferirles el gobwmo nanonal. El ca1·ácte! descentralizado de la federación difi-

,.-/

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERAUSMO ARGENTINO ... 243

culta que las instituciones de representación procesen eficazmente las diferencias e intemaliccn el costo de las decisiones, distribuyéndolo de un modo equitativo. La Argentina siempre ha sido un país federal y, en

ocasiones, ha producido políticas públicas exitosas y generado episodios

de redistribución progresiva (aunque no siempre sustentables). El federalismo es compatible con el gobierno eficiente y con la equidad, pero plantea desafíos exigentes para alcanzarlos. Durante el período abierto

en 1983, las capacidades de los actores políticos han sido insuficientes para enfrentados con éxito.

CONCLUSIONES

Para evaluar cualquier proyecto de reforma de las mstíruciones que regulan las relaciones entre los niveles de gobierno, es indispensable partir

de un diagnóstico adecuado. El primer paso de ese diagnóstic9.SQ11Siste

en reconocer que la Argentina es una federación ~1, no l(l~<?É.!iiJ}l)Esta1 federación es marcadamente clesceno·aliz.'1da, tanto desde ··c:r¡5iíi1to ele\ vista político como en términos fiscales. \

Los gobiernos provincial~~ so¡~--financieramente dependientes pero

políticamente autónomos. Esta afirmación puede• parecer contradictolia pero no Jo es. El dinero no es el único medio de intercambio que circula en las mesas de ncg·ociación entre los líderes nacionales y los líderes provinciales en la Argentina. Es condición nccesana pero no suficiente para acumular poder político y, por lo demás, no todo el dinero se con

centra en las arcas del gobierno nacional m puede manejarse a voluntad de quien ocupa la pr<"sidencía. Por estos motivos, la relación entre íos presidentes y los gobernadores es siempre una relación de negonación y nunca de completa subordinación.

Hay dos errores importantes en las evaluaciones más Jí-ecuen tes de esta

relación: pensar que la negociación entre la nación y las provincias es bilateral y creer que cuando prevalece el gobierno nacional ganan las prm~ncias

más pobladas o las más licas. Los_¡uegos políticos y fiscales argentinos tie11en veinticinco actores: veinticuatro gobiernos provinciales y uno nacwnal. Por ~ttpuesto, en las mesas ele neg-ocianr>n el gobJerno nacronal se sienta ele

un lado y las provJIICJas clé'I otro. iJwra bwn, el gobierno nanonal puede "compartir" sn "parte" con algunos de los gobiernos pmvíncialcs ele muchos modos (por ejemplo. kiCJéndoles Ilegar fundo., ck r!istnbucrón discrcnonaí . u destmándoles lllversión pC1b!Jca naCional) Puesto que el gob1crno nacw./



244 ¿cu..\NTO IMI'ORTAJS: LAS INSTITUCIONES?

nal ejerce su autoridad sobre el mismo tenitorio y el mismo conjunto de

personas sobre los que gobiernan las aut01idacles prov{nciales, determinar si en la adopción o en la refonna de un régimen fiscal la proporción de fondos sobre la que decide el gobierno nacional es mayor o menor que la

que corresponde a las provincias no responde a la pregunta "¿qt~nó?". Cuando prevalece la Nación, prevalecen los sectores a los que el gobierno nacional represema o aquellos con los que se alía. Cuando prevalecen las

provincias, no prevalecen todas ellas, sino aquellas cuya fuerza reunida ha sido suficiente para imponerse sobre las autoridades nacionales de turno. Más importante que determinar quién gana es entender los procesos mediante los cuales se forman alianzas y se toman decisiones.

No sorprende entonces que las instituciones del federalismo fiscal argentino no distribuyan recursos en favor ele las provincias más pobres.

No lo hacen porque los criterios redistribulivos (que llevarían a despla

zar recursos desde las provmcias más ricas hacia las más pobres) tienen muy poco peso en bs fónnulas de distribución que p1·oponen los diversos regímenes vigentes. Pero esto no ocurre porque el gobierno nacional

les qune recursos a las provincias para invertirlos en la CiNdad de Buenos Aires o en la Pampa Húmeda. Ocurre porque las reglas del federalismo

fiscal cnstalizan acuerdos circunstanciales entre los gobiernos nacionales

. y coaliciones de representantes de provincias, que no siempre incluyen :a los m1smos socios, pero siempre contienen los votos eficientes de las provincias pequeñas, varias de las cuales, aunque tienen el mismo tamaño que los distritos más pobres del país, p~~-cibsn ingresos largamente

·superiores al promedio nacional. Y ocurre pmque el capital político in

dispensable para sostener cualquier decisión del gobierno nacional se g·enera, se controla y se distribuye en las provincias y de acuerdo con los intereses de los actores que en ellas predominan.

El segundo paso del diagnóstico, igualmente import.a.nte, consiste en reconocer que estas características institucionales no son el resultado de una anomalía argenLma, sino rasgos fi·ecuenres en muchas federaciones y derivados de características constitutivas del federalismo como forma de gobierno.

. Frente a esto alguien podría tentarse con la liusión de volver a 1820, \imagmando que la arquitectura territorial del poder en la Argentina toda[vía es un resultado abierto o sujeto a "reingeniería institucíonal". No: IQs elFrncntos del federalismo argentino aJTaigan en instituciones del orden so;_:¡_~ y polftico colonial. Las tendencí:1s polítir.as centrífugas son mune

msas, pcrs!:Úc;lles y fJOtentes Tampocu es facttble 111 deseable conservar . nominalmente el kdcralismo constituclünaí mí("rlll<ts se ensaya una re

centrahzación tiscal y administrativa. Cualquier reorganización de las atri·

LAS CONTRADICCIONES APARENTES DEL FEDERALISMO ARGENTINO ... ~45

bucioncs, las responsabilidades y la diso·ibución de recursos entre los ni

veles de gobierno debe renunciar a redefinir los parámetros generales del problema. L• cancha está marcada: no sirve ni hace falta volver a trazarla.

Pensando en refonnas deseables y factibles, y dada la dificultad de re-~

formar el régimen de cop~rticipa~ión, puede aspirarse a que los regímenes fiscales coiñj)T~nerí'i.arTo;q~{~ seguramente se seguirán sancionando¡ incluy;n· criterios ·d~· ;¡¡~t;·ibución interprovincial con claros objetivos\

progresivos y controles sobre la asignación geogTáfica de la inversión del \ gobierno nacional consistentes con esos objetivos.

Cualquier reforma ele esta naturaleza necesita organizaciones políti-¡' .,

cas capaces ele impulsarlas y sostenerlas. Dada la confonnación actua~ \) r ele los partidos políticos argentinos, la generación de esa capacidad d ·

1 improbable. Para que la federación arg·entina funcione ele modo má~

equitativo y eficiellle, es necesario federalizar a las confederaciones c!J¡ organizaciones partidarias que compiten y gob1eman en la Argentina.\ Esto supone fortalecer los partidos políticos corno m-ganiwciones nacio-,

nales, de modo tal que para los líderes ele las org·anizaciones provinciales/ ,

t ~'" sea preferible someterse de vez en cuando a estrategias nacionales que " ·

no los satisfagan plenamente antes que definir siempre sus estrategias d!ftk''', · modo nnilateral. ;_{'"t<"' .,._,,,, .

Fortalecer los partidos políticos como organizaciones nacionales, tan, LO como corregir los sesgos de las instituciones del federalismo fiscal; .,, implica remar contra la cotTiente e ir en contra de tendencias muy arrai; gaclas. Es posible, pero requiere un esfilerzo de voluntad. Para ser eficaz, este esfuerzo debe estar inspirado por un cliagnósuco adecuado del Cun-,

cionamienlo de nuestro sistema político. Creo que un diagnóstico fértíi de nuestro federalismo debe dt:jar de concebirlo como una farsa o una aberración Es un Sistema de decisión complt:jo, sí, a veces ineficiente

y muchas veces con resultados socialmente injustos. Pero estos son los precios que pagan todas las federaciones por reunirse bajo una autoridad común. A cambio obtienen mayor extensión Lenitorial y peso demográfico, con rodas las ventajas políticas y económicas asociadas a la gran escab. i\hn<'pr hetemgencidacl para __ ganar Lamaúo: esta es b opción

federal. No es la única posible, ni es óptima, pero es una opción, no un

accidente. La Argentina se imaginó, se annó y existe como federación; Asuuur los dcsaCios que esta opción illlpllca es ampltamcnte preferible

ames que ímagmar que llegamos aquí desafiando a la lógica o por algún mfonumo



Mensaje del Gobernador Felipe Sapag a la Honorable Legislatura

11 de diciembre de 1983

Señores Legisladores: he prestado juramento ante Vuestra Honorabilidad para asumir el cargo de Gobernador de la provincia del Neuquén.

Asumo plenamente esta responsabilidad, que la voluntad del pueblo consagró, con todos los derechos y obligaciones que la Constitución y las leyes me asignan y que me permiten, en coincidencia con la restauración democrática y republicana, el gran honor de dejar iniciado el cuarto período del gobierno constitucional de la provincia del Neuquén.

Desde que se estableció la autonomía provincial, en el año 1958, ningún gobierno elegido por el pueblo logró finalizar el período legal de cuatro años. Tan tremendo testimonio de inestabilidad nos obliga a todos, más allá de las identificaciones políticas, a trabajar incansablemente y luchar con denuedo, para que nunca más se interrumpa el mandato de un gobierno constitucional.

Este, que ahora empieza, libremente elegido, no es un mandato más. Significa la reimplantación de las formas civilizadas de convivencia, luego del período más dramático de la historia nacional. Nosotros venimos acá a construir, a intentar brindar a los neuquinos y argentinos la dignidad de seres humanos. Pero al poner toda nuestra capacidad y voluntad en esta sencilla y a la vez tremenda tarea, debemos todos tener presente lo vivido, bajo éste y otros régimenes anticonstitucionales y dictatoriales, no buscando la estéril revancha, porque la democracia prevé los mecanismos adecuados para lograr justicia, sino tratando de encontrar las actitudes, para que jamás los príncipes del terror, los poderosos defacto, los violadores de los derechos humanos, los corruptos de la riqueza malganada, los entregadores a intereses foráneos, los enamorados de la guerra, puedan volver a imponer sus procederes. Ellos casi nos llevan a la disgregación nacional.

Este es el fm más importante del gobierno democrático: asegurar su natural continuidad y renovación. Los que comprenden esto, la mayoría absoluta de nuestros compatriotas, estamos dispuestos a no ver tal vez satisfechas, con la rapidez deseable, nuestras penurias materiales. El desastre económico y social es de tal envergadura, que en el país no se podrá reconstnúr el salario, ofrendar la plena ocupación, reivindicar la salud, la educación, la cultura, lograr el techo para todos, en un día, un mes o un año. Quizás, ni siquiera en este período constitucional. Pero en la convicción de que sólo la democracia y la libertad dan las condiciones para conseguir esos objetivos elementales es que debemos condicionar nuestro proceder al sostenimiento del estado de derecho.

No se trata de imponer nuestras ideologías, de cercenar nuestra acción, de no practicar el apasionante juego de la política, de no señalar los errores. Se trata sólo de comprender cuáles son los límites del gobierno democrático y cuáles son los límites del

269



.--1'

\)J'

disenso constructivo.

La Argentina -está empobrecida, pero ha recuperado su dignidad. Los argentinos, por un tiempo, deberemos aceptar la pobreza con la dignidad de los hombres libres. A poco de andar, con sobriedad y austeridad, recuperaremos el esplendor perdido, superando la precariedad de medios materiales y las enormes dificultades que generan.

El pasado 30 de octubre, han puesto sus esperanzas en nuestro gobierno los humildes, los hombres y mujeres que sufren y esperan trabajo. Representamos a quienes, apoyando nuestro programa popular, los mueve un profundo cariño lugareño y, desbordando los estrechos limites partidarios, buscan un gobierno que posibilite una etapa de progreso y de honestidad en el manejo de la administración pública.

No obstante las dificultades prácticas antes mencionadas, hay algunas acciones que abordaremos con energía, a fm de agotarlas. Aspiramos a dejar este gobierno que hoy iniciamos, dando vivienda a los que hoy no la tienen; trabajo a los que no lo encuentran y salud a los que la requieran, además de paz y libertad para todos.

~

Buscaremos los recursos para ello, en la valorización y recuperación de los que se apropia la nación. Contamos también con un recurso decisivo que es la participación del pueblo en esta gesta. Si el gobierno, además de su capacidad de acción y planificación, . encuentra el apoyo de los neuquinos movilizados, en paz pero con decisión, entonces los ' logros estarán garantizados: conservaremos la democracia y conseguiremos la felicidad del¡ pueblo. -

:t l. No es lo mismo reclamar ante los poderes nacionales por el federalismo mediante¡

. la sola gestión administrativa, que hacerlo con una provincia movilizada. No es lo mismo¡ .. · .. encarar un programa de erradicación de villas miserias, o la construcción de una red de¡ agua para un barrio, mediante los métodos usuales, que mediante el esfuerzo solidario de~ todos. -

~ La población del Neuquén está suficientemente concientizada para participar\

directamente en la solución de sus problemas y, en su representación, hemos tomado el¡.·. compromiso de rescatar a Neuquén para que deje de ser un juguete de la burocracia central, ~ de los monopolios y de la "patria fmanciera". ~

Por ello, realizamos nuestra encendida prédica por la vigencia del federalismo, al 1 que consideramos la única respuesta política válida a ese complejo mecanismo de : desigualdades económicas, jurídicas, sociales y culturales, que es el centralismo, originado en un siglo de dominación, de expoliación y saqueo de nuestros recursos. Con la excusa

·de la instalación de grandes obras de infraestructura se acrecentó la injusticia y se aumentó i el drenaje de riquezas a través de gasoductos, electroductos y oleoductos, que ayudan a ¡aumentar la acumulación en la Pampa Húmeda, a costa del subdesarrollo del Neuquén y J 1 de la Patagonia.

r No queremos seguir siendo ciudadanos de "segunda" o "tercera". No queremos1 seguir con el espectáculo de la permanente negación de nuestros derechos regionales. No~

270 r / ··' ~-.·~, j

•"'.

4 www.apuntesallprint.com.ar c o n s t i t u c i o n@a p u n t e s a l l p r i n t . c o m . a r


''1

' '

queremos ver cómo el enorme potencial de la zona no se valora porque integramos el

~istema de la dependencia interna y externa, como simples proveedores de materia prima . barata. En un federalismo bien entendido, con generosidad para la nación pero con conciencia de nuestras atribuciones, está nuestro futuro. En la Argentina no puede haber 'hijos y enterrados".

Afianzaremos el fortalecimiento del Poder Judicial, como meta esencial del hombre frente al estado de derecho, garantizando su independencia de los otros Poderes del Estado provincial, dentro del marco constitucional. Esta será una de las premisas fundamentales de nuestro gobierno.

La educación tendrá un ror protagómco, ejecutor y transformador de la sociedad. Ello se logrará transmitiendo con valores éticos la problemática neuquina y la dignidad y tradición de ser argentino, regionalizando sus planes y adecuándolos a características propias, con igualdad de oportunidades para todos.

Se jerarquizará la función policial. Su acción será de respeto a los inalienables derechos de la ciudadanía, en la observancia de las leyes y la Constitución. Colaborará con la justicia en defensa de la población, en su seguridad personal y en la de sus bienes.

En materia de bienestar social, promoveremos la racional y eficiente utilización de los recursos para proteger a los ancianos, a la minoridad desvalida y pobladores carenciados o incapacitados, entregando a todos aquellos que lo necesiten, el apoyo y la mano tendida para brindarles una verdadera justicia social.

Continuaremos intensificando el plan de salud que habíamos implementado en nuestro anterior gobierno, para dar atención médica, con criterio integral, eficiente e igualitario, ampliando los alcances de atención primaria y del programa materno-infantil, acciones que, en su momento, nos colocaron a la vanguardia del país en matena sanitaria y sirvieron de ejemplo, incluso en otras naciones del mundo.

En vivienda y desarrollo urbano, debemos ejecutar planes de emergencia que atiendan las necesidades urgentes de la población urbana y rural más necesitada, utilizando recursos provinciales y contemplando la posibilidad de esfuerzos inter-municipales.

Incrementaremos la realización de viviendas a través de los recursos que se! obtengan del Fondo Nacional de la Vivienda, propiciando líneas de crédito destinadas a' la construcción, mejoramiento y ampliación de viviendas particulares.

Promoveremos el desarrollo de la población indígena, fortaleciendo la cultura mapuche, estimulando su integración al contexto socio-cultural de la provincia y posibilitando un adecuado nivel participativo en el mismo, que destaque sus cualidades y valimientos.

La mujer y la juventud serán dos de los pnnc1pales segmentos sociales que

271



merecerán una acción primordial, fortaleciendo el rol femenino y promoviendo una participación activa de la mujer en los sectores económicos, político, cultural y sociaL Fortaleceremos la participación de los jóvenes en las instituciones intermedias, asegurando su formación socio-política, en el marco de los valores de la democracia, el pluralismo y el bien común, como medio idóneo para su promoción en el propio escenario lugareño, Ellos, las mujeres y los jóvenes, son los protagonistas del destino de grandeza que sin duda tendrá Neuquén, y para ellos va mi reconocimiento y cordial saludo.

Pido a Dios que nos ilumine a todos, a ustedes y a nosotros, para poder, con humildad, hacer realidad los anhelos y aspiraciones de una comunidad joven y pujante, que se siente orgullosa de habitar suelo neuquino.

272



···,\

Mensaje del Gobernador a la Honorable Legislatura 1 o de mayo de 1985

Señores legisladores

Cumpliendo el mandato constitucional, vengo ante esta Honorable Legislatura a dar cuenta del accionar del Poder Ejecutivo en los últimos doce meses y dejar iniciado el décimo cuarto período ordinario de sesiones.

La situación nacional ha impedido realizar una acción gubernamental como la que teníamos planificada. El accionar del Poder Ejecutivo, caracterizado por una vigilante y estricta austeridad, se ha visto obligado a apoyar esencialmente a las necesidades básicas de la comunidad: educación, salud pública, acción social, vivienda y seguridad.

[¡ Se ha señalado bien que nuestra Constitución provincial establece que las regalíasj

\ por extracción de hidrocarburos deben ser destinadas a reponer en superficie inversiones que dejen fuentes de producción permanentes. Lamentablemente, hoy no podemos hacerlo, porque los escasos ingresos disponibles nos obligan a destinar las regalías a atender sueldos y gastos de funcionamiento.

Se han intensificado los planes FONA VI de vivienda, así como los de frontera, de servicios, e indígenas, y se encaró, con fondos provinciales, la reparación y construcción de unidades económicas de villas de emergencia. Estimamos entregar durante el resto del año unas 2.300 viviendas, de las 3.700 que están en construcción.

En infraestructuras, solamente se pudo encarar la refacción, ampliación y construcción de escuelas y hospitales, y se continúa sí con la tesonera labor de la Dirección Provincial de Vialidad en el mantenimiento de rutas y caminos. Incluso esta dirección ha debido colaborar con Vialidad nacional en proyectos, estudios y hasta en la ejecución de obras esenciales, como la ruta 40 o la ruta hasta Villa la Angostura. Se está finalizando el aeropuerto de Las Ovejas y se han construído más de 20 puentes en distintos lugares, a la vez que se mantiene un ritmo de ejecución de 200 kms. de caminos de distinto tipo, por año calendario. Entre las obras importantes, está pronta a comenzar la nueva ruta pavimentada que unirá Chos Malal con Andacollo, con fmanciación del banco mundial, en su quinto tramo crediticio.

La salud, como siempre, tiene prioridad fundamental. Se hacen los mayores esfuerzos para satisfacer las necesidades de una demanda que aumenta por la explosión demográfica y por la grave situación socio-económica y los requerimientos de atención a pobladores de provincias vecinas. Baste para ello mencionar lo que ocurre en el Hospital de Neuquén donde el porcentaje de atencióQa pobladores de Río Negro supera el 25%.

La atención de programas educativos significa el-)4,6% del total de las rentas ~enerales de la provincia, inigualada en todo el país. Y ello sin tener en cuenta lo que

306

w www.apuntesallprint.com.ar c o n s t i t u c i o n@a p u n t e s a l l p r i n t . c o m . a r


. a<kmás se invierte en equipamiento educativo a través de los planes FONA VI. El esfuerzo 1 que realizamos en educación es también prioritario y lo destaca la circunstancia de que casi

\ el 50% del personal de la administración pública pertenece a educación y sus sueldos insumen más del40% del total. Esa es la respuesta que requiere una matricula que, en un solo año, se ha incrementado en casi un 10% y que supera ya los 100.000 alumnos. Obsérvese que la dinámica de nuestra joven sociedad hace que uno de cada tres neuquinos esté dentro del sistema educativo. En los escasos 17 meses se han creado 97 nuevas divisiones de enseñanza primaria y 45 de media, y se han habilitado 84 aulas nuevas en todo el territorio. Se han refaccionado, con carácter de emergencia, 130 establecimientos, a la vez que se satisfacen 82.000 raciones diarias de comedor y refrigerio, con lo que se atiende al 80% de la población escolar. Además, 50.000 niños y jóvenes participan mensualmente en las acciones educativas y recreativas de los centros de educación fisica y complementación.

A través de la Administración Provincial del Agua, se han construído 50 kms. de nuevos canales de riego y readecuado, ampliado y desembancado los sistemas de riego de toda la provincia, en una extensión de más de 250 kilómetros de canales. Estamos prontos a iniciar la obra que se fmancia con el Banco Interamericano de Desarrollo, para abastecimiento de agua potable a Plottier, obra valuada en novecientos millones de pesos Se cumple normalmente con los servicios de abastecimiento de agua a las distintas poblaciones. Y se han realizado gestiones para obtener recursos a fm de ampliar la provisión de agua, ante la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, ante el Servicio Nacional de j Agua Potable y ante la Secretaria de Recursos Hídricos.

En Copahue-Caviahue, nuestro principal centro termal, hemos continuado '-.:- . realizando las inversiones necesarias, en un marco de,austeridad y de restricciones, para'f completar su infraestructura básica. Está .. ~I!.PJ~UJLej~c:ución el pavimento de laruta 231, finang~~~ _p()I. ~1 f on.do de. R~s_arr_gllo J&egional. Han--.. funcionado norma1iiü~nte los servicú:>s médicos y de balneoterapia y también la hostería de nuestra obra sociaL El esfuerzo realizado ha permitido prolongar los servicios de la temporada de invierno en Caviahue.

En la tarea de promoción, hemos transformado la acción del Banco de la Provincia del Neuquén, estableciendo líneas crediticias de fomento, tal cual lo establece su carta orgánica. Algunos de esos créditos de fomento son con tasas y plazos especiales para las actividades productivas, fundamentalmente del interior provincial.

En la promoción de nuestro interior, las obras energéticas ocupan un lugar destacado. La habilitación en este mes de la línea Alicurá-San Martín de los Andes permitirá a nuestro sur el acceso a electricidad barata y segura. Por otra parte, ya está en construcción la línea desde Chos Malal hasta Andacollo, que afronta el desafio de atravesar,junto con la nueva ruta, la Cordillera del Viento.

Un programa audaz, que sale de lo tradicional, prevé la electrificación del agro, el lanzamiento del programa de microcentrales hidroeléctricas, el desarrollo del plan geotérmico y la utilización de energía solar y eólica, todo ello siempre con la mira hacia

307



nuestro interior más postergado.

La continuación del plan de telecomunicaciones, que está llegando con el teléfono y la televisión hasta los más alejados lugares de la frontera de la provincia, muestra nuestra vocación integradora.

Se dictó la ley 1595, que otorgó importantes beneficios a los productores frutícolas, cuyas deudas se mantenían actualizadas con la evolución del dólar. Para las explotaciones de menor tamaño, la reducción de la deuda alcanzó al 70%, y por ello se incorporaron a este régimen casi la totalidad de los productores provinciales. Para colaborar en la superación de las serias dificultades que sufren los productores frutícolas, se implantó el plan de distribución de 700 toneladas de fertilizantes a cooperativas de Centenario, Plottier y El Chañar. Se ha establecido la obligatoriedad del registro de los contratos de compra-venta de frutas y se obtuvo un local en el Mercado Central de Buenos Aires, puesto a disposición de las cooperativas de productores.

Se han producido casi tres millones de ejemplares de pinos en el vivero de Junín de los Andes de CORFONE. Se ha construído un nuevo vivero en Las Ovejas y se mantienen 3.000 hectáreas de plantaciones de coníferas en toda la provincia, a las que se agregaron 600 hectáreas nuevas. Una acción equivalente está desarrollando en ese sector la Dirección General de Bosques, con un total de 2.41 O hectáreas y su permanente apoyo a la exitosa experiencia neuquina de los bosques comunales, a través del IFONA, con casi 1200 hectáreas más. También se ha logrado incorporar a este programa de forestación a las agrupaciones indígenas con 150 hectáreas de plantaciones. En ese sentido, se ha dado nuevo y eficaz impulso a las asociaciones de fomento rural mediante entrega de elementos mecánicos, herramientas agrícolas, semillas y asesoramiento técnico, labor complementada con la mencionada limpieza de canales que ha producido en la zona norte una verdadera revolución verde.

Como en temporadas anteriores, el programa de esquila y comercialización de lanas fue un éxito al reunir 170.000 kilos de productos, para los que se consiguieron precios supe?ores a los del resto del país. Se ha puesto en marcha un plan similar para el pelo capnno.

Se ha inaugurado y está funcionando el matadero y frigorífico de Chos Malal, apto para el tráfico federal de carnes, que podrá ser aprovechado por los productores del noroeste provincial. Se está gestionando en entes crediticios internacionales la fmanciación de cuarenta proyectos para pequeñas y medianas actividades económicas en los contrafuertes andinos, tales como las piscifactorías, hierbas aromáticas, animales pilíferos, utilización de piedra toba, etc ..

La ejecución de la planta de agua pesada en Arroyito está detenida y posterga, a la vez, nuestro importante desarrollo nuclear y la fuente de trabajo de miles de obreros de la construcción, que han pasado a engrosar las filas de los desocupados.

[Hidronor S.A. continúa dándole las espaldas a la región. Fuertemente fmanciada po1.

308

-www.apuntesallprint.com.ar c o n s t i t u c i o n@a p u n t e s a l l p r i n t . c o m . a r


.1 ·') .. , ./ . \.)

organismos internacionales de crédito y por el Tesoro de la nación, se desenvuelve cual avanzada colonial en un país conquistado, ocupando progresivamente nuestros ríos Limay

1 y Neuquén, sin intentar siquiera colaborar con el desarrollo agropecuario e industrial en los aledaños. El impacto económico y social sobre Piedra del Aguila no es atendido y las . tierras fértiles de las costas se deterioran progresivamente, sin existir aún estudios para detener el fenómeno de salinización. Además de no pagar los impuestos locales, se ha

·· llegado al colmo de desoir una ley nacional que establece un nuevo régimen de las regalías 1 ¡que le corresponden a la provincia. Le hemos iniciado juicio ante la Corte Suprema de¡ :Justicia. ·

Son infructuosas hasta el momento las gestiones para que la Superintendencia Nacional de Seguros autorice el funcionamiento de la Empresa Provincial de Seguros, creada por Vuestra Honorabilidad, pues la negativa es cerrada y arbitraria.

J ·' '·· Y no es meramente por un reclamo de fondo que insistimos con el federalis~o: Hoy

Neuquén ve con claridad a lo que puede llegar ese manejo arbitrario discrecional de la cosa pública en el caso de FERTINEU y el futuro petroquímico provincial. La decisión del· Presidente de la república, expresada ante el pueblo de la provincia, está siendo distorsionada sistemáticamente por esos niveles intermedios gerenciales, que minimizan la proyección de FERTINEU o directamente pretenden anular el proyecto, y favorecer su implementación en la Pampa Húmeda. _.

Dijimos al asumir el gobierno el 11 de diciembre de 1983 que "no es lo mismo · reclamar ante los poderes nacionales por el federalismo, mediante la sola gestión administrativa, que hacerlo con la provincia movilizada". Esta confluencia del pueblo y gobierno logró, primero, el "ahora, FERTINEU" el 12 de septiembre del año pasado en el aniversario de la ciudad capital y luego la firma del decreto de promoción, un día antes del grito del 19 de abril último.

Aunque parezcamos reiterativos, no me cansaré de bregar por un federalism integrador. Poderosos intereses se oponen a la práctica integral del federalismo acentuando la estructura de un país excesivamente centralizado, subdesarrollado, dependiente y vulnerable. Toda vía no se entiende que, cuando la Patagonia tenga por lo menos cinco millones de habitantes y una economía poderosa, las Islas Malvinas volverán a nuestra soberanía sin necesidad de esfuerzos bélicos ni diplomáticos.

Con la participación de los trabajadores, que hoy rememoran su día, a los que brindo mi saludo y admiración por el temple que saben conservar en estos momentos tan difíciles para ellos, pueblo y gobierno del Neuquén ratifican su compromiso de seguir bregando por su causa.

Con la participación de la mujer, que ha dejado definitivamente de ser espectadora de los hechos sociales, para convertirse en promotora de los cambios. Desde la decisión de esas Madres de Plaza de Mayo que quebraron la tenebrosa solidez de la dictadura, hasta el estoicismo de las amas de casa que soportan la crisis económica, pasando por las militantes de las organizaciones populares, a las que dan contenido y calidez con sus actitudes de valor, todas mueven mi reconocimiento y respeto.

309



Mensaje 'del Gobernador a la Honorable Legislatura 1° de mayo de 1986

Señores legisladores: )

En cmnplimiento con lo establecido en la Constitución de la provincia, vengo a dar cuenta a todo el pueblo del Neuquén, ante sus representantes reunidos en esta Honorable Legislatura, sobre la acción llevada a cabo por este Poder Ejecutivo durante los últimos doce meses de gestión y dejar iniciado el décimo quinto periodo ordinario de sesiones de este cuerpo legislativo.

¡)

Debo señalar que la provincia, durante 1985, ha experimentado una sensible~-·

~·sminución en la percepción de los recursos afectados, especialm.en.t.·e ... los provenientes de ·.· Fonavi, con una recaudación cercana al 50%. Se smna a ello la anulación de los aportes del tesoro nacional y la limitación de la coparticipación federal de impuestos que han \ · debilitado fuertemente nuestras posibilidades fmancieras. ..,hv, ""''" J

No hemos podido satisfacer los requerimientos de la administración pública, nil· '

~ncarar todos los proyectos que hubiésemos querido realizar. En mi mensaje anterior, \ xpresé que só_lo las. regalías por hidrocarburos nos permiten afrontar los gastos del j ersonal y func10nanuento. ·

Ratifico los objetivos y lineamientos de nuestra concepción del desarrollo del N euquén: consolidar y amnentar la infraestructura básica para la producción de bienes, conjugando el potencial hmnano y de recursos naturales en un marco de justicia social.

Puedo afmnar que las realizaciones en materia vial, en aeropuertos, en electrificación (anillo norte y anillo sur), microcentrales de energía geotérmica, solar, y eólica, en construcción de viviendas, de obras de gas, agua potable, riego y colonización, en telecomunicaciones, en arquitectura en general -edificios escolares y sanitarios, gimnasios deportivos- complementadas por las acciones y programas de fomento rural, de acción crediticia y de promoción cmnplida por el Banco de la Provincia, y la culminación de seis proyectos industriales que representan en cuanto a monto, comparativamente, la mayor inversión, son datos elocuentes que demuestran que el Neuquén continúa, a pesar de todo, en la senda del progreso.

Gracias a Dios y a la fuerza del pueblo, vigente la democracia, no hay más miedo en esta Argentina y en este Neuquén. Y ello es posible porque nadie detenta todo el poder. El juez o el legislador no dependen del ejecutivo ni del poder económico ni de las fuerzas armadas. La policía tiene su ley orgánica. La oposición no tiene compromisos con el oficialismo. Los partidos políticos no están en la clandestinidad y actúan con todas sus fuerzas. Alentamos a que el pueblo se exprese, porque éste es el momento de crear y avanzar. El derecho de crítica, como es notorio, se ejerce sin ninguna limitación. Es libre



el uso de los distintos canales de comunicación.

En lo que respecta al poder judicial de la provincia, es de señalar su modernización y eficiente tarea, lo que se ha evidenciado en la actualización de juicios y procesos que se encontraban extraordinariamente demorados al hacerme cargo del gobierno. La creación y puesta en funcionamiento de las nuevas circunscripciones judiciales, con sede en Junín de los Andes y Chos Malal, así como la habilitación del Juzgado de Menores y el cuarto Juzgado Penal en esta capital, ayudarán a acercar más la justicia a quienes la demandan. Hemos firmado con el doctor Ricardo Levene un convenio para actualizar el Código de Procedimientos Penal y Correccional el que, una vez recepcionado, será enviado a esta Honorable Legislatura para su aprobación y para lograr establecer en lo penal el juicio oral y público.

Seguimos sin una ley de coparticipación de impuestos federales. Esto ha dejado~las provincias inermes ante las decisiones del poder central, que determina cupos, recorte :

. o aumentos para cada jurisdicción. El desgaste de viajes, audiencias e innumerable · tratativas para lograr algo en un "reparto" arbitrario, restando tiempo y capacidad d iniciativa ante la incertidumbre de aportes que no responden a la automaticidad qud

reglamenta la ~ey, fue .. otra de las constantes que tuvimos que enfrentar en 1985, junto ~ ¡inadecuados '\les~~ios" que tomaron aún más crítica la situación fmanciera provincial.¡ Lamentablemente, en el presente año, se repite la situación, pues un reciente convenio~ fmanciero transitorio deja nuevamente al Neuquénjunto a Chubut y Santa Cruz, por su1 condición de productores de hidrocarburos, en una posición altamente desventajosa en la1

coparticipación federal y amplía la brecha existente con las provincias más pobladas y de mayor grado de desarrollo. ...-

¡. A similar situación de desgaste, así como a intensas y continúas gestiones a nive~~-· "J P?lítico, nos vimos_sometidos, en defensa del p~o-yecto Fertine~, la planta de fertilizan_ -~es

~ mtrogenados a ubicar en el area de Plaza Humcul-Cutral Co, a pesar del compronuso presidencial de "ahora Fertineu". . · ----·· ,- -·--> ~~- •• ----------~---- ··-~

Fertineu, una de las más caras y viejas aspiraciones del pueblo neuqumo, concrec1ó~ ;, \ que hace directamente al futuro de la provincia, una de las industrias de base para nuestro

desarrollo petroquímico, ha debido soportar un agotador y errático manejo de organismos del Estado nacional y, últimamente, por parte del Coprofer, ampliamente conocido por su¡' posición dilatoria y negativa al privilegiar la instalación de la planta de fertilizantes e~ Bahía Blanca. Finalmente, hace muy pocos días, sin intervención alguna de la provincia,¡ se seleccionó una firma para la instalación de Fertineu que, está en convocatoria de¡ acreedores. Lamentablemente, ha trascendido que subsisten graves dificultades respecto! de este proyecto. De cualquier manera, no cejaremos en la lucha para lograr la concreción! ~de esa planta de fertilizantes. ~

¡ · Las dificultades y vicisitudes no se agotaron con Fertineu. Continuaron en proyectos"'( centralista~ como el gasoducto Neuquén-Bahía Blanca-B~enos Aires, al que el ~obiemo ___ · del Neuquen se opone por dos razones fundamentales. La pnmera y que hace precisamente !1

. "

332

¡1

1 •i

a n Si

S B

[(

Y• p. hi S(

A re nc de V tn C<

ac D1 10 M

de bo se de acr de pn

prc lo l Ullé

ha~ sól1 agt sot



-al futuro del Neuquén para el cual estamos trabajando, es la intención oficialmente·1• manifestada de transportar el gas natural entero fuera de la provincia, sin la previa separación en origen y transformación de los componentes ricos al pie de los yacimientos. ' · i!

, Se anulan así las posibilidades de desarrollo petroquímico de la provincia en beneficio de · Balúa Blanca.

En julio de 1985, esta Honorable Legislatura sancionó con profundo sentido., federalista la ley 1611, reivindicatoria de la propiedad neuquina de su subsuelo y sus

acimientos de hidrocarburos y, en octubre del mismo año, la ley 1626 de defensa del . patrimonio hidroenergético provincial, que legisla para el futuro, colocando hitos · históricos en la proyección de un Neuquén que avanza con paso firme hacia el porvenir y sentando la legislación básica para la defensa de sus recursos energéticos.

El15 de diciembre de 1985, fue firmado en Neuquén el tratado de la creación de la Autoridad Interjurisdiccional de las cuencas de los ríos Limay, Neuquén y Negro, que reafirma la propiedad inalienable e imprescriptible de las provincias sobre los ríos que nacen y mueren dentro de sus límites. Fue suscripto por el señor Ministro del Interior doctor Antonio Tróccoli y Gobernadores, doctor Alvarez Guerrero, Felipe Sapag y la Vicegobernadora de la provincia de Buenos Aires, doña Elvira Barreiro de Roulet. El tratado debe ser ratificado por las respectivas legislaturas provinciales y luego por el Congreso de la nación.

El ingente esfuerzo encarado en el plan de forestación, en el que concluyen las acciones de Corfone en Los Llanos, Las Ovejas, Lote 39, Abra Ancha y Añelo, y de la Dirección General de Bosques y Parques provinciales, totalizó hasta 1985 un conjunto 10.000 Has. forestadas, abarcando áreas específicas de los departamentos Lácar, Aluminé, Minas y Añelo.

Forestar representa dar trabajo a numerosas familias de nuestro interior en los meses de invierno, ya sea en los viveros con 1 O millones de plantilles o en la implementación de bosques comunitarios, tanto municipales como de agrupaciones indígenas. A esa acción se suma el capital forestal que se agiganta en el tiempo y cuyo rédito recién se verá dentro de 15 o 20 años. Sin duda, ese potencial forestal que estamos creando, manteniendo y acrecentando con la forestación, será para el Neuquén de principios del próximo siglo una de l~s ~ás importantes fuentes de trabajo permanente y de evolución económica de la provmcia.

Un pueblo sano es un pueblo con proyección al porvenir, es un pueblo que puede progresar, defender su libertad y su familia. Trabajar en ese sentido, haciendo caer -como lo hemos logrado vertiginosamente- la tasa de mortalidad infantil al 26 por mil es encarar una acción de largo aliento, que rebasa naturalmente el tiempo material de una gestión y hasta de toda una generación, pues supone este indicador, que antes era de 125/000, no sólo la acción de prevenir y curar, sino la acción social complementaria en la solución del agua potable, de la vivienda digna, de la educación, recreación, trabajo, deportes y, por sobre todo, la erradicación del niño desnutrido, a través del programa materno-infantil,

333



'· \\

Planta de fertilizantes en Plaza Huincul Reunión de gabinete de ~llero .. deJ.987

Informe del Gobernador:

r · La hist~ri~d;la ¡¡;diJStríiilización del gas para instalar en Plaza Huincul una plantál ; de fertiliz~tes comenzó en el año 196_6 ~uando, p~r gestión de.l ~ector ~e YPF doctor 0~~~-~~~f.!.~.l.h.!~PJ?ep.tan!e ~~r Neuquen, se fJ?Ilo un conv:eruo con ~l.doctor ~~~unde. j

Suar~!~~~.~~~íe,. e, ~ector10~~~F-p~a realizar un estu~o de ~acttblltOaa ~ce.rca-de~""' aprovecharrnento del gas venteaao, enongen. De ese estudiO -realizado por tecrucos de¡ YPF y del COP ADE- se estableció que, dado que en distintos pozos del yacimiento Plazaj Huincul quemaban o venteaban tres millones de metros cúbicos de gas por día, el proyecto/ no sólo era factible, sino urgentemente necesario para aprovechar esa riqueza que se estaba! perdiendo. Emanaba, además, del informe, la conveniencia de construir una sociedad entre! YPF y la provincia, para industrializar ese inmenso volumen de materia prima.., aprovechable en la industria petroquímica.

El golpe de estado que derrocó al Presidente Illia frustró el proyecto de una fábrica de fertilizantes nitrogenados en Plaza Huincul.

En'el año 1974, por iniciativa del senador nacional, doctor Jorge Posse, se interesÓ·~ a la empresa Bridas-Cactus, la cual propuso una inversión totalmente privada, con un, excelente proyecto para producir 100.000 toneladas de urea. Este ofrecimiento no fue/ aceptado, porque el gobierno nacional exigió que los aprovechamientos petroquírnicos

·fueran operados por sociedades con participación mayoritaria de YPF. No hacían nii . dejaban hacer y, mientras tanto, el gas continuaba venteándose. ~

,r·· En 1977, durante el gobierno defacto, N-Reen Internacional presentó una propuestái · que no se pudo concretar por el excesivo precio que YPF le fijaba por el gas. Y el gas sej

seguía venteando.

sociedad entre YPF y la provincia, para establecer una fábrica de fertilizantes nitrogenados que se denominó FERTINEU (fertilizantes Neuquén) y fue designado presidente de la, [

. En el año 1983 -gobierno del general Trimarco-, se constituyó nuevamente unal

.. empresa el licenciado Alberto Fernández. En 1984, el gobierno constitucional design<?_j presidente de FER TINEU al doctor Rodolfo Quesada.

El gobierno nacional, que inicialmente auspició la iniciativa, constituyó una comisión (COPROFER) para evaluar ofertas y llamar a una compulsa pública de la futura planta de fertilizantes. Estaba integrada por los subsecretarios de Agricultura, Lucio Reca; de Industria -Lacerca primero, luego R,_q_berto Lavagna-; de Energía, Jorge Lapeña; de Minería, Luis García; y representantes de Comercio Exterior y de Defensa. No hubo en esa comisión representantes de Fertineu ni de YPF Esto recuerda un dicho de Perón: Cuando se quiere hacer fracasar un proyecto, se forma una comisión numerosa para que lo estudie.

364



En medio de reuniones, estudios, más estudios y nuevas y tediosas gestiones: ocurrió un hecho trascendente que creó nuevas y esperanzadas expectativas. Fue la visita del Presidente de la nación, doctor Raúl Alfonsin, a Neuquén capital para celebrar el 80° ·., aniversario de la ciudad. En el acto central, bajo la lluvia, se reunieron más de 5.000 personas. Y frente al presidente, un nutrido contingente de Plaza Huincul y Cutral-Có portaba un inmenso cartel que decía "Ahora, FERTINEU". Luego de una serie de discursos celebratorios, habló el doctor Alfonsín quien, fmalmente, rubricó sus palabras diciéndole al gentío tan sólo: "Ahora, FERTINEU". La multitud estalló en un grito de alegría y lo vivó durante más de un minuto. Ese era el signo de la decisión del Poder Ejecutivo nacional de dar luz verde a la realización de la planta de fertilizantes para el aprovechamiento del gas venteado, que aseguraba el futuro de una población petrolera de 50.000 habitantes.

Pero esas palabras del Presidente no aceitaron, en cambio, la concreción de la fábrica de fertilizantes. Hubo nuevas demoras y atrasos hasta que, en mayo de 1985, la "activa y pujante" comisión COPROFER -integrada por altos funcionarios del gobierno nacional- realizó una compulsa de empresas inversoras interesadas en el proyecto de la planta. De las propuestas presentadas, seleccionaron a tres empresas: Taiwan Fertilizer Co., N-Reen Internacional y Ferniba. La primera ofrecía la instalación de una planta de 300.000 toneladas de las cuales, 200.000 toneladas se exportarían y las 100.000 restantes serian para el consumo interno. Las otras dos empresas ofrecieron plantas de l 00.000 toneladas. El cálculo del precio en dólares de la tonelada puesta en fábrica consignaba los siguientes valores: Taiwan Fertilizer Co., 104 dólares; N-Reen Internacional, 150 dólares

] Ferniba, 175 dólares. .)

En 1986, el COPROFER anunció el retiro de la oferta de Taiwan Fertilizer Co .. Se desalentó a la empresa ganadora no sólo con la demora de un año para tomar una decisión, sino también con la negativa de audiencias o de llamados telefónicos a los representantes de la empresa por parte de los integrantes del COPROFER. Hubo, además, amenazas de confiscación de las inversiones por no tener Argentina relaciones diplomáticas con Taiwan Fueron los representantes taiwaneses quienes informaron al gobierno de la provincia acerca del maltrato del que habían sido objeto y del desaliento que los había invadido ante \ la humillante discriminación que sufrieron durante varios meses. Fue muy penoso 1 reconocer que, mientras en Neuquén se ventean y se queman por mes 90.000.000 m3 de! gas, esclarecidos burócratas en sus confortables escritorios pontifican y deciden el 1

équiem de todo un pueblo asentado en el desierto. Fue un día triste para Neuquén y,¡ specialmente, para los sufridos trabajadores de Plaza Huincul y Cutral Có que desde hacej

años vienen sintiendo el temor de una muerte lenta.

COPROFER, luego de este desatino, adjudicó la compulsa a N-Reen internaciOnal, con sede en Ohio (Estados Unidos), a sabiendas de que esta empresa estaba inhibida por haberse presentado a concurso de acreedores y que no podría cumplir con su oferta .. Finalmente, en 1986 quedó clara la evidencia de que no existía voluntad para instalar una' planta de fertilizantes en Plaza Huincul cuando, como un golpe mortal para las aspiraciones de FERTINEU, llegó el anuncio de un llamado a concurso internacional, para la instalación de una nueva planta de fertilizantes de 500.000 toneladas, a localizarse en cualquier lugar del país, según la elección de los oferentes. Esta decisión invalidó .

365



FERTINEU y contradijo el compromiso y la palabra empeñada por el Presidente la nación.

COPROFER intentó atenuar el impacto armnciando que FERTINEU continuaba en carrera junto con FERTINOA en Salta con 100.000 toneladas cada una. Pero decidió además, la localización de la planta grande en Babia Blanca, donde no existen yacimientos de gas, pero tiene el privilegio de pertenecer a la Pampa Húmeda. Conmocionada, la provincia del Neuquén, se opuso a estas decisiones. Hubo infinidad de protestas y de reclamos al Presidente de la nación y un paro total de actividades. En Cutral Có, en una gran asamblea con 2.000 asistentes, se analizó la situación con los representantes del gobierno nacional: el doctor Rodolfo Quesada y el contador Carlos Vidal -candidato a gobernador y presidente de FERTINEU, el primero; y diputado nacional, el segundo-. Surgió después, como solución y a través de Quesada y Vidal, la promesa de un aporte de la nación de 35.000,000 de australes, como redescuento del Banco Central extendido al

, Banco de laProvlñCia.delNeuquén. Esto fue rápidamente desmentido por las autoridades ·del Banco Central.

Y aún faltaba lo peor. Fue en el año 1986, cuando el gobierno nacional pub licitó el plan energético nacional para el período l. 986/2.000 en el cual, entre otras realizaciones, se estableció la construcción de un nuevo gasoducto desde Neuquén a Buenos Aires con capacidad para conducir 16.500 millones de metros cúbicos de gas por día. Este gasoducto, además, debe pasar por Bahía Blanca, donde se prevé la separación del gas, de sus componentes etano, butano y propano, básicos de la industria petroquímica. Si se concreta este plan, Neuquén pierde definitivamente la aspiración de separar en origen el gas rico para industrializarlo en Plaza Huincul.

Fin del informe.

366



Reconocimiento al CFI

Neuquén, 16 de octubre de 1987. Nota N° 1444

Al señor Secretario General del Consejo Federal de Inversiones,ingeniero Juan José Ciacera

~ Tengo el agrado de dirigirme a usted, para hacer llegar a su conocimiento el acuerdo 1'

suscripto el ~<_le~ octubre de 1987 entre el gobierno de la provincia del Neuquén y la , Secretaría de Eilergiúfe hi nación, ·y el correspondiente decreto aprobatorio, por el cual .: sereservan para su industrialización en origen, los hidrocarburos disponibles en su mayor ,!

parte: Ello. como consecu~ncia de la instalación de la planta de separación y i!

1 fracciOnamiento de gases licuables en Loma la Lata, en la cabecera del Gasoducto 11

1..Neuquén-Bahía Blanca-Buenos Aires. ~·1

Este compromiso, formalmente asumido por el superior gobierno de la nacióñ::) constituye la base para la radicación del Polo Petroquímico del Neuquén, por cuyo des-\

.. arrollo existe un evidente interés empresario que se ha plasmado a través de recientes 1

. presentaciones por parte de empresas de prestigio nacional e internacional como la !,

·Compañía Perez Companc SACIF y Dow Química S.A., a través de las cuales se ha, solicitado a la Secretaría de Energía de la N ación el suministro de materia prima y un ' precio adecuado para el desarrollo de proyectos petroquímicos de real envergadura e interés para el país. -

, Quiero expresarle muy especialmente mi profundo agradecimiento dado que, para

~ograr este trascendental paso hacia nuestra gran aspiración de desarrollar la industria petroquímica en Neuquén, ha sido fundamental el aporte realizado por vuestros organismos en la elaboración de los estudios y proyectos correspondientes, cuya seriedad y solidez técnica se ha visto reflejada en los resultados obtenidos de las negociaciones con 1

1 el gobierno nacional y en el interés demostrado por reconocidas empresas en el desarrollo ¡_de los proyectos. -

Sin otro particular, hago propicia la oportunidad para saludarlo con atenta consideración.

Felipe Sapag, Gobernador de la provincia del Neuquén

372



1 /¡"lr../o"t c . ...) A

y presión de los partidos políticos y organizaciones intermedias, la libertad de prensa e información, el derecho de .revocatoria, el juicio político, el derecho de huelga y la movilización son algunos de esos mecanismos. Y tiene siempre disponible el arma más poderosa que ha generado la opinión pública libre y soberana: el voto.

Aquí en Neuquén el pueblo de pie, vigoroso, en democracia activa, lleno de fuerza, se movilizó y dio los pasos para la concreción de una nueva forma de convivencia política, donde los distintos sectores políticos, gremiales y sociales supimos dejar de lado nuestras banderas, para elevar sólo la celeste y blanca, pues comprendimos que estaba en peligro precisamente, el marco institucional que nos permite existir en libertad. Luego de lo~ hechos de abril se avisoró una competencia política positiva y creadora, dentro de un clima cívico, donde todos están dispuestos a colaborar en la tarea del engrandecimiento y reconstrucción de la nación. Y a van quedando pocos que todavía sueñan con un pasado que no volverá. Ha llegado la hora de la definitiva inserción de las instituciones armadas en el concierto republicano, tal como lo prescribe nuestra Constitución Nacional.

Sentimos hondamente haber contribuido a afirmar y madurar la doctrina y la acción del federalismo. Partiendo desde nuestra prédica hemos llegado a la generalización de esta bandera~ qué'hoy es levantada por todos los partidos de raigambre popular.

Sentimos también como nuestra, la gesta del traslado de la Capital Federal a la norpatagonia, la que apoyamos con fervor y aspiramos a ver pronto concretada. Nos consideramos protagonistas de la cruzada que toda la nación se apresta a realizar hacia el sur, hacia el frío, hacia el mar.

El enfoque federalista

~· Por otra parte, al bregar por nuestras reivindicaciones regionales, tales como tal defensa de los recursos naturales, hemos encontrado que difícilmente ellas puedan ser ; satisfechas en el marco de una economía dependiente de los grupos tecnológicos, 1

:financieros e importadores internacionales, que dominan la escena argentina, mal que nos ·pese. Un caso concreto es FERTINEU. Porque a pesar de la unanimidad de ideas y la palabra incumplida de "ahora Fertineu" del señor Presidente Alfonsín, nos ha sido imposible

. concretar la pieza inicial del futuro polo petroquímico de Plaza Huincul y Cutral Có. Aquí ; chocamos con los intereses de los carteles energéticos mundiales, que han trazado otro

camino para nuestras reservas de hidrocarburos. Al parecer, sus planes son más poderosos que la voluntad del Presidente expresada públicamente al pueblo neuquino, único dueño egítimo de esas riquezas. 1( -: .· , ; . ~

Convoco a toda la ciudadanía del Neuquén y la Patagonia a utilizar todos lo~ medios! . legales, para modificar el plan energético nacionaL Independiente del gasoducto que: necesariamente hay que construir hacia la Pampa Húmeda, sugerimos que su traza no. llegue a Bahía Blanca, sino que aliente las enormes zonas de la provincia de Buenos Aires

1 que aún no tienen gas. Por supuesto previa separación en origen, al pie de los yacimientos, ' de sus componentes ricos, parte de los cuales deben industrializarse en el polo 1 petroquímico de Plaza Huincul y Cutral Có. Y, por último, los productos exportables ldeberán ser transportados mediante un poliducto al puerto de San Antonio Este ubicado

398

dentr

tema: realid y 162 con l nació sober

COn S<

feden

mis rr

de la J

labor

acom¡ COnJUI

saluda vocac1



Ldentro de la Patagonia y al sur de la futura capital de la república1

Convocamos a los neuquinos para que, en estos dos trascendentales e importantes temas, los hidrocarburos y la hidroenergía, nos unamos en la lucha para que se haga realidad lo que esta Honorable Legislatura ha sancionado por unanimidad como leyes 1611 y 1626, que declaran la propiedad provincial de tales recursos. Son normas que colisionan con la ley federal de energía, que otorga la propiedad y el usufructo de esos bienes a la nación. El poder del c~o es tan grande, que se da el lujo de ignorar la voluntad soberana de nuestro-pueblo, expresada en esas dos leyes.

Asimismo, solicitamos el concurso de todos los que toman prevenciones para consolidar a nuestro Instituto Provincial Autárquico de Seguro, verdadera avanzada federali~t~, con el fm de que ingentes recursos queden en nuestra provincia.

Hoy, 1 o de Mayo, los obreros y trabajadores celebran su día. A todos les hago llegar

1,. '1

1.1

.i(¡

mis más sinceras felicitaciones y mi palabra de aliento y esperanza. ~ ·

Va también mi especial saludo y reconocimiento a la mujer, vínculo fundamental de la familia . .

Lo mismo a la juventud, absoluta mayoría del pueblo neuquino.

Al periodísmo, tanto escrito como oral y televisivo, nuestro agradecimiento por la labor informativa y cultural que desarrollan.

Mi profundo reconocimiento a los empleados y funcionarios públicos que me han acompañado con dedicación, eficacia y entusiasmo en la acción del gobierno que conjuntamente debimos afrontar. Para todos, mi afectuoso saludo.

Por fin, en este, mí último mensaje ante Vuestra Honorabilidad, deseo felicitar y saludar afectuosamente a cada uno de los legisladores por la patriótica tarea realizada, con vocación de servicio y en defensa de los intereses permanentes del pueblo de Neuquén.

399



Ulti~a reunión de gabinete 8 de diciembre de 1987

Al finalizar el mandato del gobierno 1983/1987, el señor Gobernador y sus ministros, luego de haber analizado los detalles para el traspaso del poder a las nuevas autoridades elegidas por el pueblo, destacaron el logro democrático alcanzado por primera vez: un gobierno constitucional termina su mandato de cuatro años, luego de 29 años de gobierno desalojados por golpes de estado militar. A partir del año 1958, desde cuando N euquén dejó de ser territorio nacional para convertirse en provincia, ningún gobierno había logrado concluir el periodo constitucional de cuatro años.

Luego, el señor gobernador expresó su reconocimiento a los vicegobernadores que lo acompañaron en las fórmulas gubernativas: don Pedro Mendaña, doctor Alberto Del Vas y Horacio Forni, y a todos los señores legisladores nacionales y provinciales ministros, subsecretarios y directores del Poder Ejecutivo y organismos descentralizados: por el trabajo y colaboración prestado a la provincia. Extendió el agradecimiento a todos los intendentes, concejales y a cada uno de los funcionarios, empleados y obreros de la administración pública. Destacó la excelente relación con los poderes judicial, legislativo municipal y la encomiable labor desarrollada en sus respectivas áreas.

r. También dejó constancia el gobernador de la profunda frustración de terminar s~~. período de gobierno sin haber logrado la instalación de una planta de fertilizantes en Plaza Huincul, a pesar de tener un inversor privado con excelente antecedentes técnicos y fmancieros proveniente de T aiwan, ganador del concurso nacional e internacional. Se

, opusieron tenazmente ministros y técnicos del gobierno nacional, agrupados en una . comisión COPROFER formada para evaluar el proyecto. Cuando ya no tenían más

•• ,. 1 argumentos para frustrar esta inversión, prácticamente expulsaron del país a los representantes de la empresa Taiwan Fertilizer Co., aduciendo que la Argentina no tenía

'relaciones diplomáticas con Taiwan. Todo para favorecer intereses espúreos. Ganaron así ilos importadores de fertilizantes y los representantes del"establishment" y perdió el país,, ! perdió Neuquén y perdió el señor Presidente de la nación, doctor Alfonsín que, frente al1 pueblo de Neuquén, prometió "Ahora FERTINEU" y no lo pudo cumplir. ·

Lamentó el señor gobernador el incumplimiento del gobierno nacional del' compromiso documentado, por el cual el gas natural, transportado por el Neuba 2, sería separado en origen en Loma de la Lata, para que con el etano, propano y butano se desarrollara el polo petroquímico en Plaza Huincul y Cutral Có. Desecharon a inversores. internacionales de primera línea. Y el gas rico del Neuba se separa en Bahía Blanca en parte y el resto se quema. Perdió Neuquén y ganó como siempre, la provincia de Buenos· Aires.

[ Además de recortar arbitrariamente los índices de coparticipación federal, se man

liquidan deliberadamente las regalías petroleras y gasíferas, desconociendo la ley vigent:J y amparándose en una simple resolución de la Subsecretaría de Energía.

429



'

·· · Hidronor SA, con la soberbia de siempre, desconoce la ley que establece el 12% por . 'J ~egalias hidroeléctricas. Sólo-paga el 5%. En ambos casos, la provincia ha iniciado ante lJa Corte Suprema de la nación, juicio reinvidicatorio de sus derechos. __.-·

Afirmó el señor Gobernador que el intenso trabajo, realizado mancomunadamente entre el gobierno provincial con los municipios y comisiones de fomento, ha plasmado un cambio espectacular, transformando un interior deprimido y carente de infraestructura, en comunidades progresistas, crecientes en población y servicios y con plena ocupación y trabajo para sus pobladores.

Dio lectura a un listado de nuevas poblaciones creadas y paraJes antiguos urbanizados, cuyo detalle queda anexo a esta acta.

Por último señaló que, sin desmerecer la acción y trabajo de todos los intendentes y concejos municipales, quería destacar especialmente la acción práctica, ejecutiva y eficiente de algunos de ellos, que lo acompañaron en sus primeras gestiones y, para dejar documentado su reconocimiento, dio lectura a una semblanza de los intendentes Teorinda "Tina" Barrera, Rogelio Figueroa, Antonio "Tuco" Creide, César Reguero, Rodolfo "Fito" Acuña, Vicente Cónsoli, Amado Sapag, Roque Ibáñez y Gerardo Diby, familia Urrutia, Mario Acuña y Orlando Garabelo, cuyo detalles quedan anexados a la presente acta. Se da por fmalizada la reunión.

430

COIDlSH

interio1

antiguc urbana comun.

miles l

poblad poblaci urbano



ajmechet eje 5 70

Education