akadÉmiai szabadsÁg – jogÁllamisÁg - hvgorac.hu · az igazi, nem holmi hamis bölcseletre...

1KÖZJOGI SZEMLE |2017 / 2

FÓKUSZ – EGYETEMI AUTONÓMIA

CHRONOWSKI NÓRA(főszerkesztő)

EGYETEMI AUTONÓMIA – AKADÉMIAI SZABADSÁG – JOGÁLLAMISÁG

Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudo-mányi Karán 2017. április 10-én hétfőn 10.00 órától a VI. előadóban rendhagyó összehasonlító jogtörténeti órát tartottak: a kar nyolc oktatója beszélt a hallgatóságnak az akadémiai szabadságról, mert felelősséget éreztek azért, hogy objektív, tudományos elemzésekkel segítse-nek egyrészt eligazodni az aktuális politikai döntések hatásaiban, másrészt megmutatni a politikai döntésho-zó mozgásterének határait. A rendhagyó tanóra apropó-ja a kormány által 2017. március 28-án benyújtott, kivé-teles eljárásban tárgyalt T/14686. számú törvényjavas-lat a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. módo-sításáról, amelyet a parlament 2017. április 4-én elfoga-dott, a köztársasági elnök 2017. április 10-én aláírt, és 2017. évi XXV. törvényként jelent meg a Magyar Közlöny-ben. Az országgyűlési képviselők egynegyede 2017. áp-rilis 21-én az Alkotmánybíróságnál indítványozta a tör-vény utólagos normakontrollját.1 2017. április 26-án az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított Magyarország ellen, mivel a módosítás korlátozhatja a szolgáltatásnyújtás szabadságát.2

A szabályozás – amely a külföldi felsőoktatási intéz-mények magyarországi működését feltételekhez köti és korlátozza – elsősorban a nemzetközileg elismert budapesti Közép-európai Egyetem / Central European University (KEE/CEU) számára hátrányos. A hatályos nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 8. § (3) bekezdése szerint a törvény 1. melléklete tar-talmazza azokat a felsőoktatási intézményeket, ame-lyek állami elismeréssel rendelkeznek. Az utaló sza-bályban hivatkozott melléklet 30. pontja szerint a bu-dapesti Közép-európai Egyetem a nem állami egyete-

mek közé tartozó, magyar állam által elismert egye-tem. Ezt eredetileg a Közép-európai Egyetem állami elismeréséről szóló 2004. évi LXI. törvény állapította meg.3 A KEE/CEU ugyan nem tisztán külföldi (vagy Magyarországon működő kizárólag külföldi), hanem külföldi és magyar felsőoktatási intézmény – amely ki-zárólag magyarországi képzési hellyel rendelkezik, és kettős jogalanyiságánál fogva részben, bizonyos kép-zések esetében kizárólag külföldön elismert diplomát, oklevelet ad ki4 –, a módosítás által támasztott feltéte-lek és határidők mégis ellehetetlenítenék változatlan magyarországi működését.

A kormányzati lépésre a javaslat benyújtásától kezd-ve tiltakozásokkal, állásfoglalásokkal és tüntetésekkel reagáltak a polgárok, valamint a hazai és a nemzetközi akadémiai szféra képviselői, közösségei. Az ELTE okta-tóinak előadás-sorozata ebbe a szolidaritási hullámba illeszkedett. Lapunk megkeresésére az előadók meg-tisztelő módon vállalták, hogy előadásaik írott változa-tát rövid határidővel rendelkezésünkre bocsátják.

A Közjogi Szemle szerkesztősége e felajánlást követő-en szélesebb körben is megnyitotta a diskurzust, annak érdekében, hogy az európai alkotmányosság három ér-téke: a jogállamiság, az egyetemi autonómia és a tudo-mány szabadsága közötti összefüggéseknek minél több árnyalatát mutassuk meg. A tudományos eszmecsere közzététele egyrészt az alkotmányos gyakorlat számá-ra tanulságokkal szolgálhat, másrészt a jövő kutatóge-nerációi számára dokumentálni kívánja, miként éltek a jogtudomány eszközével és módszerével közösségük autonómiájának védelmében a jogtudomány mai képvi-selői.

Jegyzetek

1 Ügyszám: II/01036/2017, http://public.mkab.h u / d e v / d o n t e s e k . n s f / 0 / A F 2 7 B -40BA3B0B821C1258109003F9B19?OpenDo-cument (2017. 05. 10.)

2 http://europa.eu/rapid/press-release_MEX-17-1116_en.htm (2017. 04. 28.)

3 Az említett törvény preambuluma szerint „a Ma-gyar Köztársaság miniszterelnöke, valamint New York állam kormányzója által 2004. április

hó 5. napján kiadott közös nyilatkozatban foglalt célok megvalósítása érdekében, a New York ál-lamban (Amerikai Egyesült Államok) elismert Közép-európai Egyetem (Central European Uni-versity) magyar, nem állami egyetemként törté-nő elismerése érdekében, a hazai felsőoktatás nemzetközi jellegének erősítése, a külföldi ta-pasztalatok meghonosítása, valamint az idegen

nyelven megszerezhető felsőfokú szaktudás bővítésének céljából”.

4 A CEU/KEE jogi státusáról, jogszerű magyaror-szági működéséről bővebben lásd az egyetem magyar Országgyűléshez benyújtott memoran-dumát:

https://www.ceu.edu/sites/default/files/atta-c h m e nt /ar t ic l e /179 2 0/c e u m e m o par l ia -ment02042017final.pdf (2017. 04. 05.)

KJSZ_2017_2.indd 1 2017.06.12. 15:52:02

| KÖZJOGI SZEMLE2 2017 / 2


FÖLDI ANDRÁStanszékvezető egyetemi tanár (ELTE ÁJK)

NÉHÁNY AKTUÁLIS ADALÉK AZ EGYETEMI AUTONÓMIA TÖRTÉNETÉHEZ

Horatius fogalmazta meg klasszikus formában azt a maximát, amely szerint vannak bizonyos határok, ame-lyeket sohasem szabad túllépni:

„Est modus in rebus, sunt certi denique fines, / quos ultra citraque nequit consistere rectum.”1

A jogász számára is igen gyakran merül fel az a nehéz kérdés, hogy meddig szabad elmenni, hogy egy-egy konkrét esetben, pl. egy fizikailag megtámadott sze-mély aktuális jogos védelmi helyzetében, vagy éppen a jogalkotót megillető játéktér körében pontosan hol hú-zódik meg a jogszerűség és a jogellenesség közötti ha-tárvonal. Az elmúlt napok közéleti-közjogi eseményei ráirányították a figyelmet arra a kérdésre, hogy a jogal-kotó meddig mehet el az egyetemi autonómia korláto-zásában. Ennek kapcsán az egyetemi autonómia törté-netéből szeretnék néhány, arbitrárius alapon kiraga-dott momentumot felvillantani. Mielőtt azonban a tárgyra térnék, fontosnak tartom, hogy néhány pre-misszát előrebocsássak.

Számomra mindig is nagyon zavaró volt, és mostan-ság különösen fájdalmas, hogy mennyire alacsony mér-tékű, sőt olykor teljesen hiányzik a hazai politikusok je-lentős részéből az egyetemek, és általában a tudomá-nyos kutatás iránti tisztelet. A régi időkben, amikor a tudósok kizárólag papok voltak, a tudomány iránti megkülönböztetett tisztelet automatikusan adott volt: a tudományt már művelőinek személye miatt is szent ügynek tekintették. Némi túlzással élve a bajok akkor kezdődtek, amikor a tudomány művelésével már nem-csak papok, hanem világi személyek is, mégpedig egyre nagyobb számban elkezdtek foglalkozni. Azóta nem mindenki számára nyilvánvaló, hogy a tudomány egy szent ügy.

Ezzel a sajátságos deficittel függ össze pl. az a tény, hogy bár az ókori Rómában már a Kr. e. III. században világi jogtudósok vették át a papok (a pontifexek) sze-repét a jogtudomány művelése terén, mégis mintegy 500 évvel később Ulpianus, az egyik legnagyobb római jogtudós még mindig fontosnak érezte, hogy a jogtu-dósokat a papokhoz hasonlítsa. Ahogy a Digesta ele -jén álló, gyakran idézett Ulpianus-töredékben olvas-hatjuk:2

„Akár papoknak is méltán nevezhet bennünket bárki, hiszen az igazságot szolgáljuk, a jó és a méltányos isme-retét tanítjuk,3 elválasztván a méltányost a méltányta-lantól, megkülönböztetvén a megengedettet a tiltottól, és a helyesre nemcsak a büntetéstől való félelemmel, hanem különböző előnyökkel is buzdítani törekszünk.

Az igazi, nem holmi hamis bölcseletre törekszünk, ha nem tévedek.”4

Iustinianus császár 533. december 16-án kihirdetett Omnem kezdetű constitutiója nem hasonlítja ugyan a jogtudósokat a papokhoz, de nagy tisztelettel beszél az antecessorokról és a professorokról, vagyis a jogtaná-rokról. Ehhez képest a középkorban a tudósok iránti tisztelet megcsappant. A középkori ember a király mel-lett alapvetően a papokra (oratores) és a fegyverforgató nemesekre (bellatores) tudott felnézni. Persze a tudó-sok akkoriban úgyszólván mind papok voltak, és így papi minőségükben nekik is jutott a tiszteletből.5

A tudomány művelői, kiváltképpen az egyetemi taná-rok a nekik „saját jogon” járó tiszteletet a felvilágosodás nyomán, alapvetően a XIX. században tudták kivívni. A tudományos kutatás, és az annak fő színhelyeként szol-gáló egyetemek tekintélyének kialakulásában fontos szerepet játszott Wilhelm von Humboldt, aki a mai napig tartó érvénnyel kidolgozta a modern egyetem, vagyis a tudományegyetem, a kutatóegyetem koncepcióját.

Ezzel kapcsolatban fontos megjegyezni, hogy az egyetem, az universitas középkori eredetű fogalom. Az ókorban egyetemek nem léteztek. Léteztek ugyan az ókorban is magasabb ismereteket oktató iskolák, de azok sokáig nem intézményesültek, inkább csak egy-egy neves tudós körül csoportosuló tanítványi kört je-lentettek, mint a klasszikus görög filozófusok, vagy ké-sőbb a klasszikus római jogtudósok iskolái.6 Amikor az intézményesülés a késő császárkorban előtérbe került, azzal párhuzamosan a tudományos színvonal hanyatlá-sa volt megfigyelhető.7 Az ókori iskoláknak hivatalos nevük sem volt, bár pl. az academia és a schola szavak már léteztek.

Az universitas fogalma bizonyos értelemben mégis ókori eredetű, konkrétan a római jogban gyökerezik. Az universitas szó az ókori római jog forrásaiban egyéb jelentései mellett kiváltképpen egyesületet jelentett, amelynek voltak tagjai, amelynek volt a tagok vagyoná-tól elkülönült vagyona, és amely egy meghatározott cél érdekében működött. Amikor a középkorban létrejöt-tek az egyetemek (elsőként a bolognai egyetem, a ha-gyomány szerint 1088-ban), akkor irányadó ókori min-ta hiányában még nem volt egyértelmű, hogy azokat hogyan kell nevezni. Bolognában az egyetemet fenntar-tó diákegyesületeket nevezték – az előbb említett ró-mai jogi terminológiát követve – universitasnak, míg a XII. században létrejött párizsi egyetem esetében az in-tézményt fenntartó tanáregyesület volt az universitas.8

KJSZ_2017_2.indd 2 2017.06.12. 15:52:03



Később, de szintén még a középkorban alakult ki az universitas magistrorum et scholarium fogalma, amely a tanárok és a diákok egyetemét, alkotó közösségét jelen-tette. Ez a jelentés az universitas szó jelentéstörténeté-nek tehát már a harmadik lépcsőfoka, amely ma is to-vább él, pl. a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (Nftv.) preambulumának „az egyetemi polgárrá váló fiatal nemzedékek”-re való utalásában.9

A vázolt fejlődési stádiumokat követően alakult ki és terjedt el az universitas litterarum vagy universitas scientiarum, a tudományegyetem fogalma, amely olyan in-tézményt jelöl, ahol az összes tudományt vagy leg-alábbis számos különböző tudományszakot művel-nek.10 E harmadik jelentésnek felel meg az újgörög nyelvben az egyetemet jelölő panepisztemio szó is, és talán említhető ebben a körben az olasz università degli studi fogalma is.

Az egyetemi autonómia fogalmának másik kompo-nense, az autonómia szó az ókori görög nyelvben ponto-san ebben a formában már létezett, és már akkor ön-kormányzatot, önigazgatást jelentett. Az egyetemi au-tonómia fogalma az ókorban természetesen még nem volt ismeretes. Ennek oka nemcsak abban keresendő, hogy az egyetem fogalma sem alakult még ki, hanem abban is, hogy az ókori (magán)iskolák természetes, ősi állapota eleve a szabadság volt. És bár idővel bizonyos állami felügyelet, ellenőrzés hellyel-közzel megjelent,11 az iskolák ősi szabadsága általában véve megmaradt.

Az egyetemi autonómia antik gyökereit keresve fontos rámutatni arra, hogy a szabadság, a libertas az ókori ró-maiak szemében a legfontosabb értéket jelentette. A ró-mai jogtudósok többször is rámutattak arra, hogy a sza-badságnál értékesebb dolog nem létezik.12 A szabadság és a tudományos kutatás fogalomtörténeti összekapcso-lódásának szép példája az artes liberales, amely az ókori Rómában már a kései köztársaság korában ismert volt. Az artes liberales azok a tudományok és művészetek, amelyek a leginkább méltóak a szabad emberhez, a sza-bad római polgár számára pedig azok megismerése kife-jezetten szükséges. Cicero az artes liberales körébe so-rolta pl. a filozófiát, a grammatikát, a zenét, a matemati-kát, a szépirodalmat, a történelmet és a retorikát.13 A császárkorban a legrangosabb ars liberalisnak a jogtudo-mány számított. Az artes liberales klasszikus római fo-galmából született meg a Kr. u. V. század elején a septem artes liberales fogalma, amely oly fontos szerepet játszott a középkor művelődéstörténetében.14

Iustinianus alacsony színvonaluk miatt bezáratta a jogtudományt oktató magániskolákat (és egyébként a pogány kultúrának hódoló athéni akadémiát is), és he-lyettük állami jogi iskolákat alapított, ahol az ő tör-vénykönyveit kellett szó szerint oktatni, olyannyira, hogy azokhoz még kommentárt sem volt szabad írni. Megjegyzendő, hogy Iustinianus törvénykönyvei rend-kívül magas színvonalúak, és ezt a tényt szem előtt kell tartanunk akkor, ha e problematikus intézkedésein joggal megütközünk.15

A középkorban az egyetemek az autonómia szem-pontjából vegyes képet mutattak. A korporációs eszme

talaján a középkori egyetemek többnyire a céhekhez hasonló autonóm entitásként jelentkeztek.16 A bolognai egyetem városi iskolaként jött létre, autonómiáját I. Barbarossa Frigyes császár Habita kezdetű constitu-tiója (1155 vagy 1158) kifejezetten megerősítette.17 Ha-sonló autonómiával bírtak általában az északolasz egyetemek.18 Ezzel szemben a nápolyi egyetemet mint állami egyetemet 1224-ben megalapító II. Hohenstauf Frigyes császár fő célja állami hivatalnokok kiképzése volt, ezért a nápolyi egyetem a szigorú állami ellenőr-zés alatt álló egyetemek modelljeként szolgált.19 A kép-hez hozzátartozik III. Honorius pápa 1219-ben kibocsá-tott Super specula kezdetű bullája is, amellyel betiltotta a római jog oktatását a párizsi egyetemen.20

Az abszolutizmus korában, a XVI–XVIII. században az egyetemek Európa-szerte szigorú állami ellenőrzés alá kerültek, nem utolsósorban abból a célból, hogy állami hivatalnokokat képezzenek.21 Ez a tendencia megmu-tatkozott a nagyszombati egyetem történetében is, amely jezsuita egyetemként alakult meg 1635-ben, és amelyet Mária Terézia előbb állami felügyelet alá helye-zett, majd államosított (habár ebben értelemszerűen szerepe volt a jezsuita rend XIV. Kelemen pápa általi fel-oszlatásának is 1773-ban).22

A tanszabadság eszméje a felvilágosodás és a libera-lizmus gyermekeként a XIX. században aratott diadalt, és hozta magával az egyetemek autonómiáját. Mint fu-tólag már utaltam rá, Wilhelm von Humboldt dolgozta ki az egyetem ma is irányadó fogalmát, amely szerint az egyetem mint a tanszabadság alapján működő, széles-körű autonómiával bíró intézmény legfőbb hivatása nem az, hogy az állam számára képezzen hivatalnoko-kat, hanem az, hogy a tudományokat a legmagasabb színvonalon művelve önálló, kritikai gondolkodásra ké-pes értelmiségieket képezzen. Ez azért lehetséges, mert az egyetemi tanár nem tankönyveket tanít be, ha-nem maga is kutató, aki bevezeti a hallgatókat a tudo-mányos kutatómunkába.23 Humboldt egyetemkoncep-ciója a XIX. század folyamán hazánkban is befogadást nyert, és azt többek között Eötvös Loránd fejtette ki maradandó érvénnyel a XIX. század végén.24

Paradox módon a liberalizmustól meglehetősen távol álló porosz király magáévá tette Humboldt felfogását (igen bonyolult időkben, történetesen a napóleoni há-borúk korában), és a berlini egyetem a humboldti kon-cepció jegyében alakult meg 1810-ben olyan kiváló professzorokkal, mint Fichte, Niebuhr és Savigny. Nem kevésbé paradox, hogy hazánkban éppen a – történet-írásunkban gyakran túl sötét színekkel ábrázolt – neo-abszolutizmus idején nyert elismerést a humboldti kon-cepció jegyében a tanszabadság, Leo Thun Hohenstein gróf működésének köszönhetően.25

Az egyetemi autonómia és az állami ellenőrzés viszo-nya tehát hosszabb történelmi retrospektívában nagy különbségeket mutat. Időben és térben egyaránt megfi-gyelhető az olykor nagy amplitúdójú hullámzás. E ta-pasztalat akár aggasztó is lehet, ugyanakkor a jövőre nézve reményt is ad, és eszünkbe juttathatja Vergilius híres sorát: „Durate et vosmet rebus servate secundis.”26

KJSZ_2017_2.indd 3 2017.06.12. 15:52:03



Jegyzetek

1 Horváth István Károly fordításában: „Van mérté-ke a dolgoknak, s a határok is állnak, melyeken innen s túl helyesen cselekedni sosem bírsz”. Horatius: Sermones 1, 1, 106. sk.

2 „Cuius [scil. iuris] merito quis nos sacerdotes ap-pellet: iustitiam namque colimus et boni et aequi notitiam profitemur, aequum ab iniquo separan-tes, licitum ab illicito discernentes, bonos non so-lum metu poenarum, verum etiam praemiorum quoque exhortatione efficere cupientes, veram nisi fallor philosophiam, non simulatam affectan-tes.” Ulp. 1. inst. D. 1, 1, 1, 1. A szöveget – apró pontosításokkal – Zlinszky János fordításában idézem, l. Diósdi György (szerk.): A római jog vilá-ga. Gondolat Kiadó, Budapest 1973. 25. o.

3 Az Ulpianus által itt használt profiteor igéből származik a professor szó is, amely előfordul pl. Iustinianus császár Omnem kezdetű constituti-ójában, amely a jogász tantervet rögzítette emelkedett, mondhatni szépirodalmi színvona-lat megütő stílusban.

4 Annak a gondolatnak, hogy a jogtudomány az igazi filozófia, előzményét képezi Cicero azon — enyhén szólva is túlzó — megállapítása (De ora-tore, 1, 44, 195), miszerint a XII táblás törvény-nek egyetlen táblácskája is többet ér, mint az egész görög filozófia.

5 Érdemes felfigyelni arra a regressziós jelenség-re, hogy a klasszikus ókorhoz képest minden té-ren nagy visszaesést mutató „sötét középkor-ban” hosszú időre visszatért ama, az archaikus kultúrákat jellemző sajátosság, hogy a tudomá-nyok művelésével kizárólag a papok foglalkoz-tak. Ami a középkori embernek a lovagok iránti tiszteletét illeti, ennek tartósságára jellemző az a tény, hogy amikor a világi jogászok a XVI. szá-zadban már magasabb társadalmi megbecsü-lést igényeltek, akkor milites legumként igyekez-tek feltüntetni magukat, l. Peter Stein: A római jog Európa történetében. Osiris, Budapest 2005. 122. o. A katonai erényeknek a szellemi munká-val szemben is megnyilvánuló kiemelkedő tisz-telete természetesen antik gyökerekkel is ren-

delkezik, és még az amúgy sok tekintetben a de-kadencia jeleit mutató késő császárkorban is determinálta pl. a peculium quasi castrense fo-galmát, vö. Földi András – Hamza Gábor: A ró-mai jog története és institúciói. 21. átdolg. és bőv. kiadás. OFI, Budapest 2016. 245. o.

6 Vö. Emaneuele Stolfi: Die Juristenausbildung in der römischen Republik und im Prinzipat, In: Christian Baldus – Thomas Finkenauer – Tho-mas Rüfner (Hrsg.): Juristenausbildung in Euro-pa zwischen Tradition und Reform. Mohr Siebeck, Tübingen 2008. 9. skk. o.

7 Vö. Detlef Liebs: Juristenausbildung in der Spät-antike. In: Baldus–Finkenauer–Rüfner: i. m. 31. skk. o.

8 Vö. Hans Wieling: Rechtsunterricht im Mittelal-ter. In: Baldus–Finkenauer–Rüfner: i. m. 47. skk. o.

9 Még inkább utalt az oktatók és a hallgatók együttműködésére az 1985. évi I. tv. 95. § és az 1993. évi LXXX. tv. 7. § (5) bek.

10 Vö. Nftv. 9. § (3) bek.11 Magától Cicerótól (De oratore, 3, 93. skk.) tud-

juk, hogy censorként bezáratta a Rómában mű-ködő latin szónoki iskolát.

12 „Libertas inaestimabilis res est” (Paul. 2 ed. D. 50, 16, 106); „Libertas omnibus rebus favorabili-or est” (Gai. 5 ed. prov. D. 50, 17, 122). A szabad-ság kiemelkedő értékként való megbecsülése nemcsak a rabszolgaság meglétével függött össze, hanem a rómaiakat jellemző liberaliz-mussal is.

13 L. összefoglalóan Visky Károly: Geistige Arbeit und die „artes liberales“ in den Quellen des rö-mischen Rechts. Akadémiai Kiadó, Budapest 1977. 10. sk. o.

14 Mikonya György: Az európai egyetemek történe-te. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2014. 109. o.

15 Vö. Liebs: uo.16 A középkori korporációs eszméhez l. összefog-

lalóan Kisteleki Károly in: Földi András (szerk.): Összehasonlító jogtörténet, 3. jav. kiadás. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2016. 85. skk. o.

17 Stein: i. m. 74. o.18 Hamza Gábor: Az egyetemi autonómia reform-

jának kérdéséhez. Magyar Tudomány 2014. 2. sz. 130. skk. o. Az autonómiából következően az egyetemek polgáraik fölött általában büntető joghatósággal is rendelkeztek, ennek jele volt pl. a carcer.

19 Hamza: uo. Mindazonáltal a nápolyi egyetemen kizárólag római jogot és kánonjogot oktattak, olyannyira, hogy még az egyetemet megalapító II. Frigyes rendeletei sem képezték oktatás tár-gyát, l. Stein: i. m. 88. o.

20 Stein: i. m. 75. o.21 Mikonya: i. m. 387. o.22 Kosáry Domokos: Művelődés a XVIII. századi

Magyarországon. 3. kiadás. Akadémiai Kiadó, Budapest 1996. 499. skk. o.

23 Sashegyi Oszkár in: Szögi László (szerk.): Az Eötvös Loránd Tudományegyetem története 1635–2003. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2002. 170. o.

24 Eötvös Loránd: Az egyetem feladatáról. Magve-tő Kiadó, Budapest 1985. A Rákosirendszer ok-tatáspolitikusai az egyetem fő feladatát a kom-munista értelmiség kiképzésében látták, és an-nak érdekében, hogy a tudományos kutatás az ifjúság ideológiai nevelését minél kevésbé ve-szélyeztesse, annak súlypontját igyekeztek az MTA akkoriban kiépített kutatóintézeteire áthe-lyezni, l. Borsodi Csaba in: Szögi: i. m. 329. o.

25 Ahogy Szögi/Sashegyi: i. m. 171. o. szemléltető-en írja: „Bármennyire ellentmondásosnak látszik is, a katolikus konzervatív nagybirtokos Thun a protestáns Exnernek a humboldti modell alap-ján 1848ban készített tervezetét elfogadta és – nem törődve a protestáns szelleműnek ítélt ter-vezettel szemben osztrák részről tanúsított el-lenállással – Ferenc Józseffel is elfogadtatta.” Thun már a pesti tudományegyetem számára 1850. október 8-án kiadott szabályzatban ér-vényt szerzett a tanszabadságnak, l. Szögi/Sas-hegyi: i. m. 189. o.

26 Vergilius: Aeneis, 1, 207.

KIRÁLY MIKLÓStanszékvezető egyetemi tanár (ELTE ÁJK)

EGYETEMEK ÉS EGYETEMI AUTONÓMIA EURÓPÁBAN

Az oktatás, a felsőoktatás elválaszthatatlanul kapcso-lódik a kultúrához, a kultúra és a tudás továbbadásá-hoz.1 Az egyetemekre pedig joggal utalhatunk úgy, mint Európa kulturális egységének pilléreire, mert az universitas nemcsak a középkori kereszténység fontos tá-masza, hanem egyben a kontinens spirituális közössé-gének, integrációjának kifejezője is volt, hiszen főbb vo-

nalakban az egész földrészen azonos tananyag szerint folyt az oktatás. A hét szabad művészet stúdiumai épp-úgy például szolgálhatnak erre, mint a korabeli jogi képzésben is fellelhető közös elemek, különös tekintet-tel a római jog és kánonjog oktatására.2 De ezt a közös európai kulturális örökséget testesítik meg az egyete-mi könyvtárak nagyszerű gyűjteményei Salamancától

KJSZ_2017_2.indd 4 2017.06.12. 15:52:03



Krakkóig és Budapestig éppúgy, mint az egyetemek ha-gyományos autonómiája vagy az egyetemi szokások év-százados szimbólumrendszere.

Az Egyetem – igazi európai jelenség és eredmény. Itt, és nem más földrészeken született és szökkent szárba. Egyik legfontosabb jellemzője pedig éppen az autonó-mia, a függetlenség, a szabadság, a nemzetközi nyitott-ság. Mert ez biztosítja, hogy az alkotó emberek tudomá-nya „szabadon tenyésszen”.3 Ez garantálja a tudás át-adását és újrateremtését nemzedékről nemzedékre, és hogy az oktatás kétkedő, elemző, vitatkozó lehessen.

Az egyetemi autonómia századok alatt, drámai fordu-latokban sem szűkölködő küzdelmek során alakult ki, mert a függetlenséget meg kellett védelmezni a kirá-lyokkal, a helyi egyházi hatalmasságokkal és a váro-sokkal szemben is.4 Ami az egyetemek mai helyzetét il-leti, státusuk természetesen nem válaszható el az álla-mi oktatási, felsőoktatási politikától. Az állam költség-vetési támogatást nyújt, professzorokat nevez ki, épü-leteket biztosít, képzési követelményeket fogalmaz meg és szabályoz. Ráadásul a hatalom néha ma sem szereti az egyetemet, az éles nyelvű oktatókat és a nyugtalan hallgatókat. De a jó kormányzás, a jó politika azt is tudja, hogy az autonóm egyetemek nélkülözhetet-lenek, mert egyszerűen nincs tudományos fejlődés nél-külük, ami pedig létfontosságú a modern társadalmak számára. Ebben európai konszenzus van, ahogy a kö-vetkezők is bizonyítják.

A Magna Charta Universitatum 1988-ban látott napvi-lágot, Bolognában – az első egyetem megalapításának 900. évfordulóján írták alá, 388 rektor – köztük az ELTE rektora is –, Európa minden szegletéből és más földrészekről. Az ünnepélyes dokumentum sok évszá-zados hagyományokra hivatkozva rögzítette az ezred-vég egyetemének küldetését, működésének alapelveit, és feladatai teljesítésének eszközeit. Az intézményi au-tonómiát, a sokféleséget legfőbb elvként fogalmazta meg, amelyet az oktatás és kutatás egysége, az akadé-miai szabadság kívánalma követ: „A földrajzi helyzet-ből és a történelmi hagyományokból fakadóan különbözőképpen megszervezett társadalmakon belül az egyetem autonóm intézmény, amely a tudományos kutatásban és az oktatásban hozza létre, értékeli és adja át a kultúra értékeit. Hogy kielégíthesse a kor szükségleteit, kutatási és oktatási tevékenységének minden politikai, gazdasági és ideológiai hatalommal szemben függetlennek kell lennie.”5

Természetesen más európai dokumentumokban, sőt EU jogforrásokban is megjelenik az akadémiai szabad-ság. Az Európai Unió Alapjogi Kartájának 13. cikke ren-delkezik a művészi és tudományos szabadságról. Ennek értelmében „[a] művészeteknek és kutatásoknak mindenféle megszorítástól menteseknek kell lenniük. Tiszteletben kell tartani a tudomány szabadságát.”6 A rendel-kezés nyilvánvalóan a gondolat és véleménynyilvánítás szabadságával visel közeli rokonságot, tulajdonképpen annak kibontása egyetemi szinten. Az autonómia mind-ennek az előfeltétele. Az Alapjogi Karta az Európai Unió intézményeire, valamint a tagállamokra kötelező, amennyiben azok uniós jogot alkalmaznak. Ugyanak-kor tagadhatatlan, hogy kötelező alkalmazási körén kí-

vül is képvisel egy értékrendet, amelyet az EU tagálla-mai osztanak.

Az egyetemi szabadságnak, autonómiának természe-tesen számos eleme van, éppen ezért számos ponton sé-rülhet. Az Európai Egyetemi Szövetség (European University Association, EUA) megkülönbözteti az akadémi-ai, szervezeti, pénzügyi és személyzeti autonómiát.7 Az akadémiai autonómiához tartozik például az oktatási programok meghatározásának szabadsága, a kutatások szabadsága, és az is, hogy milyen mértékben hozható önálló döntés a felvehető hallgatókról és a felvételi kö-vetelményekről. Természetesen mindegyik elem fontos, mivel közvetve hatnak egymásra, és együttesen hatá-rozzák meg az egyetemi autonómia szintjét. Részlete-sen Nagy Marianna kollégám tanulmánya bontja ki az autonómia elemeit.8 Az EUA rangsorolja is az országokat abból a szempontból, hogy milyen mértékben biztosí-tott az egyetemi autonómia. Ennek alapján Magyaror-szág a következő helyezéseket érte el: akadé miai: 16., szervezeti: 23., pénzügyi: 28., személyzeti: 22. Ezzel szemben például az egykori Szovjetunió kényszerű tag-ja, Észtország egészen más mutatókkal büszkélkedhet az értékelt szempontokat illetően: akadémiai: 1., szer-vezeti: 5., pénzügyi: 4., személyzeti: 1.9 Nyilvánvaló, hogy nem lehet minden ország minden mutató tekinte-tében dobogós helyezett, de a két adatsor mégis minősé-gi különbséget mutat Észtország javára.

Egyébként hasonló, de még részletesebben kidolgo-zott tényezőkkel mérte az OECD is az egyetemek auto-nómiáját. Az elemzés itt egyebek mellett kiterjedt arra, hogy az egyetemek tulajdonában vannak-e az épületek és felszerelések, vehetnek-e fel kölcsönt, mennyire sza-badon alakítják költségvetésüket az általuk elérni kí-vánt célok érdekében. A 2003-ban publikált vizsgálat szerint jellemzően az európai, illetve európai hagyomá-nyokra épülő egyetemek rendelkeztek ezeken a terüle-teken teljes vagy részleges döntési szabadsággal, míg a japán, dél-koreai vagy török intézmények csak jóval szűkebb keretek között mozoghattak.10

Érdemes tágabb összefüggésrendszerben is vizsgálni az Európai Unió hatását az egyetemi világra, amely ösz-szetettebb annál, mint ahogy első pillanatra látszik. Közhely, hogy az oktatás elsősorban nemzeti hatáskör, ahol az Uniónak csak kisegítő szerepe lehet. S valóban, ha az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz) 6. cikkére pillantunk, az oktatást is itt talál-juk, számos más olyan területtel egyetemben, ahol az Unió csak a tagállamok intézkedéseit támogató, össze-hangoló vagy kiegészítő intézkedések végrehajtására rendelkezik hatáskörrel. Hasonlóképpen, ha az EUMSz „Oktatás, szakképzés, ifjúság, sport” címét, különösen a 165. cikket nézzük, az európai integrációnak csak szerény hatáskörei vannak ezen a területen: az Unió a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével és szükség esetén tevékenységük támogatásával és kiegé-szítésével hozzájárul a minőségi oktatás fejlesztéséhez, ugyanakkor teljes mértékben tiszteletben tartja a tag-államoknak az oktatás tartalmára és szervezeti felépí-tésére vonatkozó hatáskörét, valamint kulturális és nyelvi sokszínűségüket. Az Európai Unió fellépésének célja egyebek között:

KJSZ_2017_2.indd 5 2017.06.12. 15:52:03



– az európai dimenzió fejlesztése az oktatásban, kü-lönösen a tagállamok nyelveinek oktatása és terjeszté-se útján;

– a diákok és a tanárok mobilitásának ösztönzése, többek között az oklevelek és résztanulmányok tanul-mányi célú elismerésének ösztönzésével;

– az oktatási intézmények közötti együttműködés előmozdítása;

– a tagállamok oktatási rendszereit egyaránt érintő kérdésekre vonatkozó információ- és tapasztalatcsere fejlesztése.

A jogalkotók pedig, rendes jogalkotási eljárás kereté-ben ösztönző intézkedéseket, ajánlásokat fogadhatnak el, kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen összehan-golását.

Mégis a fentieknél jóval markánsabb, határozottabb az Európai Unió felsőoktatásra, egyetemekre gyakorolt hatása. Mindez számos tényezőre vezethető vissza. Ide-sorolandók (i) az Európai Unió támogatásai és prog-ramjai, (ii) a jól érzékelhető interferencia, egymást erő-sítő hatás az Európa Tanács és az Európai Unió oktatás-ra vonatkozó célkitűzései között, (iii) a diplomák köl-csönös elismerésére irányadó uniós jogi szabályozás, illetve (iv) az Európai Bíróság joggyakorlata az európai belső piac, az alapvető gazdasági szabadságok védel-mében, az úgynevezett „Grundfreiheitenkontrolle”, mi-ként azt a német nyelvű jogirodalom nevezi. A tagálla-mi jogalkotó tehát ezen a területen sem teljesen függet-len, az EUMSz nem oktatásra vonatkozó, más rendelke-

zéseire is figyelemmel kell lenni. Erre számos példát lehet hozni az Európai Bíróság döntései közül, de egyet különösen érdemes itt említeni.

Még 2003-ban, egy olasz kötődésű esetben, a Valentina Neri és a European School of Economics ügyben11 az Euró-pai Bíróság leszögezte, hogy az a közigazgatási gyakor-lat, amely szerint nem ismerhető el Olaszországban egy másik tagállam egyeteme által adott diploma, ha a diplo-mához szükséges kurzusokat nem külföldön, hanem Olaszországban végezte el az illető, ellentétes a Római Szerződésnek a letelepedés szabadságáról szóló rendel-kezéseivel. Tehát, egy tipikusan egyetemi, felsőoktatási kérdést kifejezetten egy gazdasági szabadság oldaláról közelített meg és értékelt az eljáró fórum.12

Az Európai Bíróság döntéseinek nyilvánvaló követ-kezménye az egyetemek, egyetemi képzések és egyete-mi hallgatók szabad mozgása az Unión belül, az egyete-mek közötti verseny növekedése, továbbá a spontán kö-zeledés, harmonizáció. Ezzel párhuzamosan megkez-dődött olyan európai szintű szervezetek felállítása, mint az Európai Egyetemi Szövetség,13 illetve a legtöbb szakmai testület, kamara európai szinten is megszer-vezte magát.14

Összegzésként megállapítható, hogy az egyetemek autonómiájára értékként tekintenek Európában. To-vábbá azt is hangsúlyozni kell, hogy bár az oktatás álta-lában véve tagállami hatáskör maradt az Európai Unió-ban, mégis, az egyetemekkel kapcsolatos kormányzati intézkedések az uniós jog egész hálóján belül értelme-zendők, és erre figyelemmel mérlegelendőek.

Jegyzetek

1 Érdemes idézni az Európa Tanács Lisszaboni Egyezményének bevezető sorait felsőoktatás és kultúra kapcsolatáról: „Conscious of the fact that the right to education is a human right, and that higher education, which is instrumental in the pursuit and advancement of knowledge, constitutes and exceptionally rich cultural and scientific asset for both individuals and society.” Convention on the Recognition of Qualifications concerning Higher Education in the European Region. Lisbon, 11. IV. 1997. ETS no. 165. http://conventions.coe.int2006.05.25 (2017. 04. 07.).

2 Miként Szuromi Szabolcs fogalmaz: „A XIII. szá-zadra letisztázódott a különböző tudományágak érv és eszközrendszere, amely lehetővé tette Európa egységes skolasztikus kulturális alapjának tartós megteremtését.” L. Szuromi Szabolcs: A középkori egyetemek létrejöttének és az egyetemi oktatás megszületésének sajá-tosságai. Jogtörténeti Szemle 2005. különszám 3–7. o.

3 „Szabadon tenyészik” – ez a Pápai Református Kollégium régi jelmondata, egy eperfát ábrázoló címerpajzson.

4 Huszár Tibor: Fejezetek az értelmiség történeté-ből. Gondolat, Budapest 1977. 295–298. o.

5 „The university is an autonomous institution at the heart of societies differently organised be-cause of geography and historical heritage; it produces, examines, appraises and hands down culture by research and teaching. To meet the needs of the world around it, its research and teaching must be morally and intellectually

independent of all political authority and econo-mic power”

6 Article 16 „Freedom of the arts and sciences The arts and scientific research shall be free of constraint. Academic freedom shall be respec-ted.”

7 http://www.university-autonomy.eu (2017. 04. 07.).

8 Nagy Marianna: Egyetemi autonómia közigaz-gatási jogi nézőpontból – avagy a kristálytükör meghasadt? Közjogi Szemle 2017. 2. sz.

9 http://www.university-autonomy.eu (2017. 04. 07.)

10 Changing Patterns of Governance in Higher Education. Table 3.1. Extent of autonomy experi-enced by universities. https://www.oecd.org/education/skills-beyond-school/35747684.pdf (2017. 05. 07.).

11 C-153/02. sz. ügy, ECR (2003) I-13555. o.12 Az ítélet értelmezéséhez, s jelentőségének fel-

méréséhez a tényállás tömör áttekintése is cél-szerű lehet. Egy olasz állampolgárt felvettek az angol Nottingham Trent Egyetemre. Azonban a European School of Economics nevű felsőokta-tási intézmény – a Nottinghami Egyetem meg-bízásából – Olaszországban is szervezett kur-zusokat. Ezek egyikére jelentkezett költségtaka-rékossági okokból az illető, azonban az olasz hatóságok tájékoztatták, hogy nem fogják dip-lomáját elismerni, lévén, hogy Olaszországban elvégzett kurzusok alapján kíván külföldi diplo-mát szerezni. Ezek után megpróbálta peres úton visszaszerezni a már befizetett tandíjat, a

vita eldöntése azonban egy európai jogi előkér-dés eldöntését is igényelte, hogy mennyiben volt összhangban az Unió jogával az olasz köz-igazgatási gyakorlat. Így született meg az Euró-pai Bíróság ítélete, amely jelentős mértékben megnyitotta az utat az egyetemek szabad moz-gásához az Unión belül, erősen korlátozva a mi-nőségbiztosításra történő hivatkozást vagy az egyetemek kulturális szerepének figyelem bevételét. Itt tulajdonképpen egy sajátos hatá-ron átlépő, a külföldi irodalomban „transznacio-nálisnak” nevezett képzési forma terjedésének vagyunk tanúi, amikor is a hallgatók más állam-ban élnek, mint a képzést, illetve diplomát adó egyetem. E képzés számos formát ölthet, a fiókegyetemek létesítésétől a távoktatásig. A transznacionális forma térnyerését jelzi, hogy Görögországban a felsőoktatási kurzusok 74% át más államok felsőoktatási intézményei ajánl-ják, döntő részben angol egyetemek. Ehhez nyil-ván hozzájárult, hogy a jelentkezőknek csak 15%a juthatott be a görög egyetemekre. E szűk keresztmetszeten segített az európai belső pi-ac, a határon átlépő oktatási szolgáltatásokkal. (L. J. Lonbay: Reflections on Education and Cul-ture on EC Law. In: R. Craufurd Smith: Culture and European Union Law. Oxford University Press, Oxford 2004. 243–273. o., különösen 258–259. o.)

13 European University Association (EUA). 14 Például a jogászok esetében: Council of Bars

and Law Societies of the European Union (CCBE), illetve European Bars Federation (FBE).

KJSZ_2017_2.indd 6 2017.06.12. 15:52:03



FLECK ZOLTÁNtanszékvezető egyetemi tanár (ELTE ÁJK)

DEMOKRÁCIÁRA NEVELÉS, JOGÁSZKÉPZÉS, PROFESSZIONÁLIS FELELŐSSÉG

A joguralom stabilitása nagyrészt a jogász foglalkozá-sok morális állapotán múlik. Ahogy a demokrácia in-tézményeinek létrehozatalában és működtetésében döntő szerepet játszott a jogászi szaktudás, a diktatú-rák is felhasználják az ügyvéd, bíró, jogtudós kvalitása-it. A jogállam és demokrácia leépítése azonban amorá-lis technika, más készségeket igényel. Ezért a jogállami elkötelezettség mindig együtt jár a professzionális kép-zés tudatos, nem értéksemleges fejlesztésével.

Hozzászoktunk ahhoz a képzethez, hogy az igazság vak, úgy gondolunk erre a csonkításra, mint a pártat-lanság biztosítására. Michael Stolleis arra hívja fel a fi-gyelmet, hogy Justitia csak a 17. század derekán vesz-tette el szeme világát, a klasszikus antikvitástól hosszú ideig az igazság szemei elől semmi nem maradt rejtve: a jó, a szép és az igaz triumvirátusa így volt őrizhető.1 A jog ma inkább csak beszélő szubjektum, parancsoló, ki-nyilatkoztató, a szuverén szája. Szimbólumaink nem ártatlanok, ez is pontosan fejezi ki a jó és igaz, illetve a jog és igazság szétválását. Sőt a modernitás körülmé-nyei között a látás képessége a gonosz szemeként van körülöttünk, mint a hatalmi kontroll vizslató tekintete. A jog a hatalom szolgájaként látó, igazságként vak.

A diktatúrák tapasztalataiból okulva arra képezzük a jövő jogászait, hogy érzékeljék az igazságtalanságot, érezzék az embertelenné váló hatalom súlyát, lássák a demokrácia alapértékeit romboló sunyi szándékokat. A hatalom gonoszságával szemben kinyílt szemű igaz-ságnak van esélye. Ahogy a jogosultságok, az igazság is folyamatos küzdelem eredménye. A jogászság felelős-sége, hogy újraélessze az igazság esztétikáját, segítse újra összhangra a jót, az igazat és a szépet.

Nem csak az újraformálódó keleti despotizmus gya-korol nyomást a jogászi foglalkozások szakmai és mo-rális tartására. A nyugati típusú modern jog általános válságjelenségei: a követhetetlen állami centralizáció, a jogállami intézmények populista deformációi, az au-tonómiák silányodása és a jog értékvilágának elhomá-lyosulása tudatos kezeléseket, innovációt, szemlélet-váltást igényelne. A jog általános válságjelenségei rég-óta ismertek, kezelésüket azonban akadályozza a mo-dern demokrácia szintén súlyos intézményi válsága. E két „rehabilitációs” program egymásra tekintettel tör-ténhet, és egyaránt igénylik a jogászi szakmai közre-működést. Harold Berman klasszikus munkájában a modern jog még megmaradó szerkezeti elemekben lát-ja a megoldás lehetőségét.2 A jog még őrzi viszonylagos autonómiáját a politikától, vallástól és egyéb nagy rendszerektől, az állam semlegessége, a szekularizáció, a jogi rendszer relatív zártsága akadályozza a végletes

primitivizálódást és a tisztán eszköz jellegű felhaszná-lást. Feltételezve a jog működtetésének jogállami minő-ségét és a politikai rendszer demokratikus jellegének maradékait. A jog alkotása és alkalmazása – számos el-bizonytalanító jelenség ellenére – még a professziona-listák kezében van, az ezek körüli viták, bármennyire is a nyers politikai vagy gazdasági érdekek állnak a hát-térben, szakmai kérdésekké transzformálhatóak. Mindezekből az következik, hogy különös felelősség hárul a jogász szakmákra, amihez többnyire rendelke-zésre áll a jogászképzés autonómiája, az oktatás sza-badsága. Azok a kísérletek, amelyek ezt az eszközt igyekeznek gyengíteni, nemcsak alkotmányos értékek-kel helyezkednek szembe, hanem a jog szakmai alapjait számolják fel. Végül bízhatunk abban, hogy a modern jog működését, a jogászok tevékenységét határozott el-vek vezérlik: a humanizmus, szabadságjogok, emberi jogok, tolerancia: a nagy liberális forradalmak intézmé-nyesedett eredményei. Az ezeket felszámolni akaró ot-romba hatalom a modernitással fordul szembe.

A modern nyugati jogi hagyomány megmaradó szer-kezeti elemei: a jog autonómiája, professzionalitása, a jogászképzés autonómiája és a szabadságközpontú alapértékei kiindulópontként szolgálhatnak egy egyre nyilvánvalóbb kihíváshoz, a demokrácia intézményi, politikai, kulturális megújításához.

A képviseleti intézményeket övező bizalmatlanság, a közintézményektől és a politikától való elfordulás, a hatalom működésének ellenőrizhetetlensége, a popu-lizmus akadálytalan terjedése az általunk ismert de-mokráciamodell válságára utalnak. Történelmi tapasz-talatok szerint a jogász foglalkozások lényeges szere-pet játszanak a demokratikus fordulatokban, az abszo-lutizmusok kikezdésében, a jogállam stabilizálásában. A demokrácia válsága megnöveli e foglalkozás morális felelősségét. Némi történelmi ismeret birtokában azt is könnyű felismerni, hogy a jogalkotás és a bírói hatalom gyengeségének periódusaiban a jogtudomány megha-tározó szerepet játszhat a jog lényegi elemeinek defi-niálásában.3 A jogi mezőn belüli küzdelmek tétje, hogy mely jogászi foglalkozásnak van érdemi beleszólása, döntő szava néhány jellegadó kérdésben: a hatalom korlátainak, a felelősség terjedelmének, az értelmezés határainak megszabásában. Amikor a bírói hatalom ér-telmezési tartományát és autonómiáját a jogalkotó a szervezet centralizációjának segítségével vagy konkrét értelmezési normák útján szűkíti, akkor a jog szerkeze-ti módosítását végzi. Ugyanez történik az alkotmánybí-ráskodás szervezeti, személyzeti, hatásköri gyengíté-sekor. A jogalkotó azonban éppen a demokrácia súlyos-

KJSZ_2017_2.indd 7 2017.06.12. 15:52:03



bodó válságjelenségei és a túlszabályozási igények mi-att rászorul a jogalkalmazó jogászok és a jogtudomány, valamint ez utóbbival összekapcsolódó jogászképzés mérséklő, szakmai kontrollokat működtető kiegyenlítő szerepére. Ahogy a nemzetállam kialakításának idején a kontinentális Európa számos területén erős jogalkotó és egységes nemzeti jogszolgáltatás hiányában a jogász professzor és a jogtudomány töltötte be a jog egysége-sítésének feladatát, ma a veszélyeztetett demokrácia és könnyen leépülő jogállam idején a professzionális érté-kek megőrzésének feladata hárulna a jogtudományra és képzésre.

Két súlyos ellentmondás teszi ezt kétségessé. Egy-részt hogyan várhatnánk el a romló minőségű, jogálla-mon kívüli, roncsolt demokrácia körülményei között az olyan jogászok képzését, akik képesek éppen saját munkaeszközük és körülményeik megváltoztatására. A jogászok oktatása és a jogtudomány általában oszto-zik a jogrendszer egyéb elemeinek sorsában. Milyen mintát is mutathatna az oktatás? Honnan venné morá-lis tartását? Másrészt a minőségi jogászképzéshez a tu-domány, oktatás és kultúra nagyfokú szabadságára van szükség: többek között a kulturális és civil intéz-mények, sajtó autonómiájára. A szellem (könyvtár, színház, újság, kutatóhelyek stb.) szabadsága és ki-egyensúlyozott finanszírozása nélkül aligha lehet mi-nőségi szakembereket képezni.

Semmi szakmai sovinizmus nincs abban, ha a jogál-lam és demokrácia, a köz ügyeinek intézése, a közérdek képviselete, a hatalom ellenőrzése ügyeiben a jogász foglalkozások szerepét hangsúlyozzuk. Mert a prog-resszív, demokratikus, alkotmányos értékeknek elkö-telezett jogász nem az egyetlen lehetőség. Aktív intéz-ményépítőként, a bírói függetlenség védelmezőjeként, vagy ha kell harcosaként, a civil társadalom segítője-ként, a liberális (vagyis az egyéni szabadságokra épülő) politika képviselőjeként fellépő jogász mellett mindig megjelenik a szörnyeteg is. A szakmai szabályokat a po-litikai parancs szolgai végrehajtására cserélő vagy pro-fesszionális tudását embertelen, zsarnoki céloknak át-engedő jogász. Ahogy Gustav Klimt 1903-ra, eredetileg a bécsi egyetem számára elkészült Jurisprudenz című freskója érzékletesen kifejezi: a jog a kiszámítható biz-tonság és a szenvedést okozó káosz kettősségében van jelen.4 Minden ilyen esetben morális választásról is szó van. Modern viszonyok között a jog a politikai hatalom formálásának központi terepe, ezért a jogász stratégiai szereplő. Szerepeit azonban ezzel a morális teherrel kell végeznie, értékek között választ.

A hivatások morális tartását a szakmai kvalitás, ér-ték elkötelezettség adja, amelyet a képzés során lehet alakítani. Ez a folyamat szabadságigényes, a kritikai szuverenitást kell segíteni a szolgai alárendelődés min-

tái helyett, empátiát és képzelőerőt kell alakítani az emberek eltárgyiasításának rutinja helyett, a civil ku-rázsit és felelősségvállalást a hatalom vak kiszolgálása helyett, szolidaritást elitizmus és intolerancia helyett.

Minden kedvezőtlen körülmény ellenére ehhez egyelő-re megvan a lehetőségünk, hatályos jogszabály fogal-mazza meg, hogy milyen tudásokkal, képességekkel, at-titűdökkel, milyen autonómia- és felelősségelemekkel kell rendelkeznie annak, aki jogász végzettséget kíván szerezni. Pontosabban: milyen képzési és kimeneti köve-telményekhez kell hozzásegítenünk a jövő jogászait.

Mivel tapasztalatom szerint a felsőoktatásban dolgo-zók és tanulók kisebb része ismeri a tevékenységük tartalmát alapvetően meghatározó normákat, nem fe-lesleges a 18/2016. (VIII. 5.) EMMI rendeletnek a jogász osztatlan mesterképzés szak számára előírt kompeten-ciát idézni. E követelményeket olvasva lehet olyan érzé-sünk, hogy rajtunk is múlik, ha a magyar jogrendszer mostani működése alig felel meg ezeknek.

„A jogász történeti összefüggéseiben is ismeri az ember, az emberi méltóság, emberi jogok, demokrácia és a hatalom korlátozásának elméleti, gyakorlati jelentőségét valamint intézményeit. […] Felismeri az etikai dilemmákat és az új morális kihívásokat. […] Képes értékelő viszony kialakítására a jogra és államra vonatkozó nézetekkel, elméletekkel kapcsolatban és képes ezek jogi és társadalmi relevanciájának felismerésére. […] Képes a társadalmi problémák megértésére, új jelenségek feldolgozására, kritikus gondolkodásra. […] Képes jogi, társadalmi kérdésekben saját vélemény kifejtésére, mások véleményének elfogadására, képes az érvek logikus, világos kifejtésére, közvetítésére, a meggyőzési eszközök használatára. […] Képes a szakmai munka, döntések társadalmi és etikai következményeinek megértésére. […] Tiszteli Magyarország alkotmányos rendjét, a humanizmus, emberi jogok, demokrácia, jogállam értékeit. Kritikusan viszonyul azokhoz a jelenségekhez, amelyek nem egyeztethetők össze a jogállami és demokratikus értékekkel. Elutasítja a humánus eljárásokat, az emberi méltóságot, a demokratikus és jogállami értékeket, az emberi jogokat kétségbe vonó jelenségeket és keresi a megoldásokat és eszközöket ezek kezeléséhez. Nyíltan vállalja és képviseli a jogászi szakmához kötődő jogállami és demokratikus értékeket és a közjó szolgálatát. […] Elkötelezett az egyenlő bánásmód elve és gyakorlata mellett. […] Szakmai és közügyekben kezdeményező szerepet vállal, hajlandó azokért személyes felelősségvállalásra és döntés hozatalra.”

Ezeket a kimeneti feltételeket csak erős egyetemi au-tonómia és határozott intézményi elköteleződés mel-lett lehet teljesíteni. Még akkor is, ha ezekért nap mint nap küzdeni kell – ha az állam éppen despotikus, akkor nagyobb kockázatokkal.

Jegyzetek

1 Michael Stolleis: The Eye of the Law. Two essays on Legal History. Routledge, Oxford/New York 2008.

2 Harold J. Berman: Law and Revolution. The For-mation of the Western Legal Tradition. Harvard

University Press, Cambridge/Massachusetts 1985.

3 Raul C. van Caenegem: Judges, Legislators, and Professors. Cambridge University Press, Camb-ridge 1987.

4 http://www.klimt.com/en/gallery/early-works/klimt-jurisprudenz-1903.ihtml (2017. 05. 10.)

KJSZ_2017_2.indd 8 2017.06.12. 15:52:03



ARATÓ KRISZTINAhabilitált egyetemi docens (ELTE ÁJK)

A CEU-DISKURZUS POLITIKATUDOMÁNYI ELEMZÉSE1

Elemzésem bevezetőjeként, mintegy iránytűként Max Weber, „A tudomány, mint hivatás” című művéből idé-zek egy részletet:

„Azt mondják, és alá is írom, hogy a politika nem való az egyetemi előadóterembe. Nem való oda a hallgatók részéről. […] Mindenesetre a politika a tanár részéről sem való ide. Különösen és leginkább akkor nem, ha tu-dományosan foglalkozik a politikával. Mert a gyakorla-ti-politikai állásfoglalás, valamint a politikai képződ-mények és pártviszonyok tudományos elemzése két különböző dolog. Ha valaki egy népgyűlésen a demok-ráciáról beszél, akkor nem rejtheti véka alá személyes véleményét, akkor épp az a dolga és kutya kötelessége, hogy világosan felismerhető módon állást foglaljon. Ilyenkor a szavak nem a tudományos elemzéshez szol-gálnak eszközül, hanem a többiek állásfoglalását meg-célzó politikai toborzáshoz. Nem valamiféle ekevasak a szemlélődő gondolkodás talajának fellazítására, hanem pallosok az ellenfél ellen: harci eszközök. Csakhogy egy előadáson vagy az egyetemi előadóteremben botrány volna így használni a szavakat. Itt az ember, ha például demokráciáról beszél, megvizsgálja annak különböző formáit, elemzi működésüket, megállapítja, milyen konkrét következményekkel jár az életviszonyokra nézve az egyik vagy a másik forma, azután szembeállít-ja velük a politikai rend más, nem demokratikus formá-it, és megpróbál lehetőséget teremteni a hallgató szá-mára, hogy az megtalálja azt a pontot, amelyből kiin-dulva ő a saját eszményei alapján állást foglalhat.”2

Ezt az iránytűt alkalmazva szeretnék egy rövid elem-zést adni arról a helyzetről, amely Magyarországon a felsőoktatási törvény módosításával, illetve annak a Közép-európai Egyetemmel kapcsolatos következmé-nyei vonatkozásában alakult ki az elmúlt hetekben.

Ehhez a politikatudomány egyik elméleti-politikai is-koláját és egyik kulcsfogalmát hívom segítségül: a dis-kurzuselemzés módszerét és a politológiai háromszög fogalmát.

A politikatudomány különféle megközelítései, iskolái másként értelmezik a politika megismerhetőségét. A behaviorizmus például a politika és a kormányzás fo-lyamatainak elemzésére, szereplőinek viselkedésére koncentrál, a racionális választás elmélete a kollektív cselekvés mozgatórugóit helyezi vizsgálódásainak kö-zéppontjába, az institucionalizmus pedig a politikai rendszer szabályait, normáit és értékeit tárja fel.3

Az általam választott megközelítés az interpretív isko-lához tartozik. Ez a megközelítés abból indul ki, hogy az emberi (politikai) cselekvés hiteken és preferenciákon alapul. Ezeket a hiteket és preferenciákat nem feltétlenül lehet megismerni az adott szereplőt jellemző objektív té-nyek alapján (jövedelmi viszonyok, iskolázottság, intéz-

ményi pozíció, nemzeti hovatartozás stb.). Hogyan szer-zünk hát ismereteket arra vonatkozóan, hogy egy adott szereplő így vagy úgy gondolkodik? Az interpretív iskola azt állítja, hogy ez a gondolkodásmód, amely (persze nem egyedüli tényezőként) befolyásolja a politikai cse-lekvést, rekonstruálható az adott szereplő által elmon-dottakból; a narratívából, a diskurzusból, a beszédből. A szavak tehát, amelyeket mondunk, kifejezik gondolko-dásmódunkat, melyek irányítják cselekvéseinket, a poli-tikai cselekvést is. Words matter.

A politológiai háromszög fogalma a politika fogalmá-nak három, eltérő aspektusát jeleníti meg. A magyar nyelv ugyan, mint tudjuk, rendkívül sokszínű és képes olyan árnyalatok megkülönbözetésére is, amelyre más nyelvek nem képesek (love: szeretet és szerelem), a po-litika fogalmának árnyalatai kapcsán azonban az angol nyelv beszédesebb. A háromszög egyik csúcsán a politi-kai közösség egészét (annak összetartó erejét és identi-tását) valamint intézményes világát jelentő (a polity) áll. A háromszög másik csúcsa a policy, azaz szakpoliti-ka vagy közpolitika, amely az egyes ágazatokban (ag-rárpolitika, szociálpolitika, iparpolitika, költségvetési politika, oktatáspolitika stb.) zajló, speciális politikai cselekvést jelenti. A harmadik csúcson a politics áll, a politika legismertebb, konfliktusos világa, ahol eltérő eszmék, preferenciák, érvek és érdekek jelennek meg és feszülnek egymásnak.

Nézzük hát az adott helyzetünk diskurzusának elem-zését. Az elemzés során két aspektusra térek ki: a sze-replőkre és a mondanivalóra. A szereplők viszonylag jól azonosíthatók: egyik oldalon a magyar kormány áll, amelynek hivatalban lévő tisztségviselői, miniszterel-nöke, minisztere, államtitkára és más politikusai vesz-nek részt, valamint a hazai felsőoktatás csekély számú szereplője. A másik oldalon diffúz csoportokat talá-lunk: egyetemek oktatóinak, hallgatóinak csoportjait, sőt maguknak az intézményeknek a vezető testületeit, a hazai tudomány intézményeit, a Magyar Tudományos Akadémiát és kutatóintézeteit, azok munkatársainak csoportjait, tudományos közösségek, egyesületek veze-tőit és tagjait, valamint nemzetközi tudományos szer-vezeteket, egyetemeket.

Mit mondanak ezek a szereplők? A kormányzati nar-ratíva policy szintű érvkészletet használ; a felsőoktatá-si törvény módosításáról, szabályozási igényről, a fel-sőoktatási versenyfeltételek megfelelő biztosításáról beszél. A másik oldal, amely a diskurzus mellett a poli-tikai tiltakozás eszközrendszerét (felvonulás, gyüleke-zés, egyéb demonstrációk) alkalmazza, a politics világá-ban érvel: narratívájukban túllépnek a policy érvelé-sen. Ebben a diskurzusban a felsőoktatási törvény kap-csán a jogállamiság és az alkotmányosság elveinek

KJSZ_2017_2.indd 9 2017.06.12. 15:52:04



megsértése, a tanszabadság, a tudományos kutatás szabadságának sérülése, valamint a demokrácia tor-zult működése kap főszerepet. Ebben a narratívában fellelhetők nagy horderejű, már a politikai közösséget és annak identitását is érintő, akár civilizációsnak is te-kinthető kérdések is; hová tartozik és hová tart Ma-gyarország? Mit jelent ma Magyarországon az európai-ság? Kelet vagy nyugat?

Mint látható, a diskurzus szereplői eltérő dimenzió-ban beszélnek és gondolkodnak. Az egyik a konfliktus szűkítő (policy) keretét rajzolja fel megszólalásaiban,

a másik kitágítja, politics, sőt polity szintűvé emeli a kérdést.

Eddig tartott a tudományos elemzés, ezután követ-kezhetne a Max Weber által megfogalmazott „gyakorla-ti-politikai állásfoglalás” – ezt azonban, saját értékei alapján, mindenkinek magának kell megtennie. A tudo-mány legfeljebb abban segíthet, hogy hozzájárul az el-döntendő kérdések tisztázásához és a válaszlehetősé-gek felméréséhez. Ha a rendelkezésre álló rövid időben ehhez sikerült kiindulópontokat szolgáltatni, akkor a politikatudomány teljesítette kötelességét.

Jegyzetek

1 A szöveg véglegesítésében nyújtott segítségé-ért köszönettel tartozom Mándi Tibornak.

2 Max Weber: A tudomány és a politika mint hiva-tás. Kossuth Kiadó, Budapest 2004. 35–37. o.

3 L. részletesen David Marsh – Gerry Stoker (eds.): Theory and methods in political science. 3rd edition. Palgrave, 2010.

HACK PÉTERtanszékvezető egyetemi docens (ELTE ÁJK)

A JOGÁLLAMISÁG MÉRCÉJE

Magyarország Alaptörvénye B) cikkének (1) bekezdése kimondja: „Magyarország független, demokratikus jogállam.” Tanulmányomban e rendelkezés harmadik ele-mével, a jogállamiság kritériumával foglalkozom. A fel-sőoktatási törvény módosítását abból a szempontból vizsgálom, hogy a törvénymódosítást elfogadó politi-kai pártok a saját maguk által az Alaptörvényben felál-lított mércének megfelelnek-e.

A politikában gyakran lehetünk annak tanúi, hogy egy kormányon olyan értékrend képviseletét kérik szá-mon, amelyet nem tekint magáénak. A magyar kor-mányfő néhány éve Tusványoson tartott beszédében határozottan elutasította, hogy a liberális értékeket kérjék rajta számon.1 A jogállamiság azonban olyan kö-vetelmény, amelyet a jelenlegi kormányzó pártok is ma-gukénak vallanak.

A kérdés az, hogy a jogállamiság keretei között a min-denkori kormány mit tehet meg a vele szembenálló, vagy éppen vele ellenséges értékrendet képviselő in-tézményekkel szemben. Más szavakkal bármilyen esz-köz igénybevétele megengedett-e, vagy a jogállamiság határt szab a mindenkori hatalom számára. Kérdés az is, hogy ha a hatalom kilép a jogállamiság keretei közül,

és így nyer meg egy ideológiai vitát, akkor ezzel összes-ségében nem veszít-e többet.

Az én nemzedékem számára ez azért is égető kérdés, mert a jelenleg jogot tanuló egyetemi hallgatók döntő többségével szemben személyes tapasztalatunk van ar-ról, hogy milyen a „nem jogállam”. Amikor az 1970-es évek végén, a ’80-as évek elején az ELTE ÁJK hallgatója-ként jogot kezdtem tanulni, Magyarország nem volt jog-állam, a „jog uralma” ismeretlen fogalom volt.

Ebben az időben a jogi karokon tanított tárgyak jelen-tős része ideológiai tárgy volt, sok órában tanították a dialektikus és történelmi materializmust, a tudományos szocializmust, a munkásmozgalom történetét, de a poli-tikai gazdaságtan is sokkal inkább ideológiai tárgy volt semmint közgazdaságtan. Az első évfolyam második fél-évében örömmel vettük, hogy megjelent egy olyan nem jogtörténeti tárgy, amelynek a nevében szerepelt a „jog” szó, ez a „Magyar államjog” volt. Hamar kiderült, hogy ez a tárgy is ideológiai tárgy. Az 1972-ben módosított Al-kotmány szövege nem tartalmazott normatív tartalmú rendelkezéseket, ehelyett ideologikus deklarációkból állt. A Magyar Népköztársaság Alkotmánya 2. § (1) be-kezdése kimondta, hogy „[a] Magyar Népköztársaság a

KJSZ_2017_2.indd 10 2017.06.12. 15:52:04



munkások és dolgozó parasztok állama”. Jelentsen ez bármit is. Ugyanígy értelmezhetetlen a 2. § (2) bekezdé-se, amely azt deklarálta, hogy „[a] Magyar Népköztársa-ságban minden hatalom a dolgozó népé. A város és falu dolgozói választott és a népnek felelős küldöttek útján gyakorolják hatalmukat”.2

Az ideologikus deklarációk közül témánk szempont-jából különösen érdekes az 53. §, amely a tanszabadság, a tudomány szabadsága és a művészeti szabadság he-lyett a következőket rögzítette: „A Magyar Népköztár-saság hathatósan támogatja a dolgozó nép ügyét szolgáló tudományos munkát, valamint a nép életét, harcait, a valóságot ábrázoló, a nép győzelmét hirdető művészetet s minden rendelkezésére álló eszközzel elősegíti a néphez hű értelmiség kifejlődését.”

Ha mégis lett volna a Népköztársaság Alkotmányá-ban normatív tartalmúnak nevezhető rendelkezés, an-nak kikényszerítésére semmilyen jogi eszköz nem állt rendelkezésre.

A rendszerváltás folyamatában megszületett 1989. október 23-án kihirdetett köztársasági Alkotmány for-radalmi változása többek között abban volt, hogy az Al-kotmány 2. § (1) bekezdését a következőképpen módo-sította: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, amelyben a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékei egyaránt érvényesülnek.” 3 Ezt a még nyilvánvalóan a korábbi rendszer képviselőinek tett gesztust tartalmazó szöveget a Nemzeti hitvallás szerint „hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje kezdetének” tekintett 1990-ben megválasztott Ország- gyűlés a következő – 1990. június 25-én kihirdetett – szöveggel váltotta fel: „(1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” 4 Mint tudjuk, a 2011. áp-rilis 25-én kihirdetett Alaptörvény szó szerint ugyan-ezt a megfogalmazást veszi át, ahhoz semmilyen szűkí-tő vagy magyarázó értelmezést nem fűz. Ebből az kö-vetkezik, hogy a jogállamiság tekintetében az Alaptör-vénnyel létrehozott alkotmányos rend nem tér el az el-fogadását megelőző huszonegy esztendőben kialakult és megszilárdult rendtől.

Sem az Alkotmány, sem az Alaptörvény nem definiálja a jogállam fogalmát, és nem határozza meg e fogalom tartalmi elemeit, ugyanakkor mind a jogirodalom, mind az Alkotmánybíróság gyakorlata világos és számonkér-hető tartalommal ruházta fel a jogállam fogalmát.

Szilágyi Péter Jogi alaptan tankönyvében a jogállam napjainkban általánosan elfogadott elveit, követelmé-nyeit 13 pontban foglalja össze:

1. a törvények uralma, alkotmányossága és elsőbbsége;2. az alapvető emberi jogok elismerése és garantálása;3. a hatalmi ágak megosztásának elve;4. a közigazgatás törvényhez kötöttsége, a törvényi

fönntartás és fölhatalmazáshoz kötöttség elve;5. a törvényhozás és a közigazgatás döntéseinek bírói

fölülvizsgálhatósága (alkotmány- és közigazgatási bí-ráskodás);

6. a bírói függetlenség elve;7. a jogbiztonság elve, az állami cselekvés kiszámítha-

tósága;8. a bírák törvényhez kötöttsége;

9. az ügyészi tevékenység legalitásának elve;10. a törvényes bíróhoz, a jogi meghallgatáshoz és

ügyvédi védelemhez való jog;11. a jogorvoslati jogosultság elve;12. visszaható hatály tilalma, nullum crimen, nulla po

ena sine lege elve (csak az bűncselekmény, amit a tör-vény annak nyilvánít és csak a törvényben meghatáro-zott büntetés szabható ki);

13. a jogkorlátozások indokoltságának és arányossá-gának elve.”5

A felsőoktatási törvény vitatott módosítása kapcsán a felsorolt követelmények közül leginkább a (7.) jogbiz-tonság elve, az állami cselekvés kiszámíthatósága; a (12.) visszaható hatály tilalma, valamint a (13.) jogkor-látozások indokoltságának és arányosságának elve vet-hető fel a legélesebben.

Ahogyan arra a Bibó István Szakkollégium közössége, a felsőoktatási törvény módosítása kapcsán közzétett nyilatkozatában helyesen rámutat: „Az Alkotmánybíró-ság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában leszögezte: »[a] jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiz-tonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességé-vé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes rész-területei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértel-műek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előre-láthatóak legyenek a norma címzettjei számára.« Nor-mákat az általános életviszonyok szabályozására kell al-kotni, a jogszabályoknak nem lehet sem célja, sem pedig közvetlen hatása, hogy egy konkrét személyt, vagy a jog-alanyok önkényesen kiválasztott szűk csoportját elő-nyösen, vagy hátrányosan megkülönböztessék.” 6

A visszaható hatály tilalmát veti fel az a körülmény, hogy egy több mint két évtizede törvényesen működő intézmény működésének alapfeltételeit utólag úgy vál-toztatja meg egyoldalúan a jogalkotó, hogy az intéz-mény működtetője az új feltételek ismeretében esetleg el sem kezdte volna a tevékenységét. A jogállamiság azt feltételezi, hogy a jóhiszemű jogalany számolhat az ál-lam jóhiszemű hatalomgyakorlásával, azzal, hogy a működés feltételeit a működés kezdetén teljesítő szer-vezet utólag nem kerül olyan helyzetbe, amely alapjai-ban változtatja meg a működésének kereteit.

Természetesen a jogállamban is lehetősége van az ál-lamnak arra, hogy jogkorlátozó döntéseket hozzon, e jogkorlátozásoknál azonban az indokoltság (szüksé-gesség) és arányosság követelményét kell vizsgálni; a konkrét esetben sem az előterjesztő képviselői, sem más nem indokolta meg jogi érvekkel a változtatás szükségességét.

A vitatott törvénymódosítást elfogadó parlamenti többség a jogállamiság saját maga által is elfogadható-nak tartott elveinek sérelmén túl a jogalkotás ugyan-csak saját maga által megfogalmazott követelményeit is látványosan semmibe vette; a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény például kötelezővé teszi az előter-jesztő számára az előzetes hatásvizsgálat elkészítését:

17. § (1) A jogszabály előkészítője – a jogszabály felté-telezett hatásaihoz igazodó részletességű – előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás vár-ható következményeit. […]

KJSZ_2017_2.indd 11 2017.06.12. 15:52:04



(2) A hatásvizsgálat során vizsgálni kella) a tervezett jogszabály valamennyi jelentősnek ítélt

hatását, […]b) a jogszabály megalkotásának szükségességét, a

jogalkotás elmaradásának várható következmé-nyeit ...”

E követelmények közül semmi sem teljesült a konkrét esetben.

A jogállamiság fent említett követelményeinek fontos eleme „a törvényhozás és a közigazgatás döntéseinek bírói fölülvizsgálhatósága (alkotmány- és közigazgatá-si bíráskodás)”. Az elfogadott törvény képviselői indít-vány következtében az Alkotmánybírósághoz fog ke-rülni. Az 1989-es alkotmánymódosítás egyik legna-gyobb vívmánya az Alkotmánybíróság felállítása volt.

Az új Alkotmány nemcsak az alaptörvény normatív tar-talmát teremtette meg, hanem lehetővé tette az alkot-mányos rendelkezések kikényszeríthetőségét is. Jelen sorok írásakor még nem ismert az Alkotmánybíróság döntése. A Democracy Reporting International, berlini székhelyű, független, nonprofit szervezet vizsgálatai7 óvatos optimizmusra adnak okot. Felmérésük szerint 2013 áprilisa előtt, amikor az Alkotmánybíróság tagjai között még többségben voltak a konszenzussal megvá-lasztott bírák, a „politikailag szenzitív ügyekben” a tes-tület az esetek 80%-ában a kormány számára kedve-zőtlen döntést hozott, 2013 áprilisa után ez az arány 30%-ra csökkent. Jelenleg tehát még van 30% esély arra, hogy még lehessen arról beszélni, hogy Magyaror-szág jogállam.

Jegyzetek

1 http://valasz.hu/itthon/orban-viktor-tusvanyo-si-beszede-102474 (2017. 05. 10.)

2 A Magyar Népköztársaság Alkotmánya.3 1989. évi XXXI. törvény az Alkotmány módosítá-

sáról.4 1990. évi XL. törvény a Magyar Köztársaság Al-

kotmányának módosításáról.

5 Szilágyi Péter: Jogi alaptan. 9. A jogállam. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2014. http://www.tan-k o n y v t a r . h u / h u / t a r t a l o m / t a m o p 4 2 5 / 2011_0001_527_jogi_alaptan/ch04s09.html (2017. 05. 10.)

6 https://oktatas.atlatszo.hu/2017/04/05/a-bi-bo-szakkollegium-kozossege-az-alaptorveny-

re-hivatkozva-keri-adert-hogy-ne-irja-ala-a-lex-ceu-t/ (2017. 05. 10.)

7 http://democracy-reporting.org/?dri_publica-tions=5-facts-on-the-state-of-hungarys-de-mocracy 3. o. (2017. 05. 10.)

SOMODY BERNADETTEadjunktus (ELTE ÁJK)

AZ ALKOTMÁNYOS MÉRCE

Hozzászólásomban a magyar alkotmányjog nézőpont-jából három szempontot ajánlok az autonómiát, ezen belül is az egyetemi autonómiát érintő közhatalmi dön-tések alkotmányosságának megítéléshez.

1. Az alkotmányosság lényege, hogy a közhatalom döntései, legyenek azok akár egyediek, akár normatí-vak, hozzámérhetők az alkotmányhoz; ha pedig meg-sértik az alkotmányos előírásokat, akkor a bíróságok, illetve az alkotmánybíróság ki fogja kényszeríteni a megfelelést az alkotmánynak. Alkotmányos jogállam-ban tehát az alkotmány a közhatalmi döntések helyes-ségének mércéje, egyúttal annak az intézményrend-szernek a fenntartója, amely jogi úton érvényt szerez ennek a mércének.

Az alkotmányos mércéhez hozzá lehet és hozzá is kell mérni minden, az autonómiákat érintő közhatalmi dön-tést – formai és tartalmi szempontból egyaránt. Ehhez

azonban mindenekelőtt azonosítani kell magát a mér-cét, annak releváns követelményrendszerét. A mérce szerepét az alkotmányjog és az alkotmányjogász szá-mára elsősorban maga a magyar jogrendszer alaptör-vényének szövege, és persze annak alkotmánybírósági értelmezése tölti be. Ugyanakkor az alkotmányjogi gondolkodásnak az alaptörvényi szöveghez és annak gyakorlatához is mindig kritikusan kell állnia: azzal a kétkedéssel, amit a tudomány megkövetel a művelőitől, az alkotmányjog-tudománnyal foglalkozóknak mindig a mérce helyességét is vizsgálniuk kell.

A szövegnek és az alkotmánybírósági értelmezésnek is összhangban kell állnia az alkotmányosság alapköve-telményeivel, amelyek napjainkban közösek, általáno-san elfogadottak legalábbis az európai alkotmányos ál-lamokban, és amelyeket sok esetben megerősítenek nemzetközi dokumentumok is.1 A nemzeti alkotmá-

KJSZ_2017_2.indd 12 2017.06.12. 15:52:04



nyossági mérce meg kell hogy üsse az európai alkotmá-nyos-alapjogi minimumsztenderdet. Ebből következik, hogy ezzel a követelményrendszerrel összhangban kell értelmeznünk a magyar Alaptörvény szövegét is; végső soron pedig akár azzal is szembe kell néznünk, hogy ha valamely alaptörvényi előírásnak nem adható olyan ér-telem, amely ezt az összhangot biztosítaná, akkor meg kell tudnunk állapítani, hogy az adott alaptörvényi sza-bály helytelen.2

2. Az alkotmányossági mércének minden esetben két oldala, eljárási és tartalmi összetevői vannak. Az eljá-rási követelmények értelmében – amelyről részleteseb-ben másik előadás szól – valamennyi törvénynek nyil-vános és érdemi vita után kell megszületnie. Ez a parla-menti és azon kívüli társadalmi vita adja meg a keretét annak, hogy mindenkinek tényleges lehetősége legyen a tájékozódásra, a véleményalkotásra, és véleményének kifejtésére oly módon, hogy azzal befolyásolhassa a születő döntés tartalmát.

Az alkotmányos mérce tartalmi oldala szerint vala-mennyi, autonómiába való állami beavatkozás – legyen az egyetemi vagy egyházi autonómia, a civil szervező-dések vagy emberek személyes autonómiája – alkotmá-nyos igazolásra szorul. Ennek hiányában az állami be-avatkozás az autonómia sérelmére vezet. A személyes autonómiát érintő közhatalmi aktusok mércéje jól is-mert: a beavatkozás alkotmányosan legitim célt kell szolgáljon, az autonómia korlátozására pedig kizárólag e céllal arányosan kerülhet sor.3

Az egyetemi autonómia terén az Alkotmánybíróság gyakorlata4 segít az alkotmányos mérce sajátos tartal-mának feltárásához. Az állami beavatkozás határát a tudományos, oktatási és kutatási szabadság jelöli ki; a független és önkormányzati jogokkal rendelkező fel-sőoktatási intézmények ezeknek az alkotmányos jo-goknak az alapvető biztosítékai, gyakorlásuk intézmé-nyi letéteményesei. Ennek megfelelően hozzátehetjük, hogy az egyetemkénti elismerés semleges és indokolt feltételekhez köthető, de bizonyosan nem lehet kor-mányzati politikai diszkréció tárgya.5 Az alkotmánybí-rósági értelmezés szerint továbbá az egyetemi autonó-mia nem csupán a szűk értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki, hanem a tudomány autonómiájának biztosítása érdekében az

intézmény szervezetalakítási, működési és gazdálko-dási függetlenségére is.

3. Az egyetemi autonómia mögött húzódó tudomá-nyos, tanítási és tanulási szabadság az Alkotmánybíró-ság gyakorlata szerint is kiemelt jelentőségű alkotmá-nyos alapjogok, mivel a véleményszabadság anyajogá-ból eredeztetett kommunikációs alapjogok körébe tar-toznak. A kommunikációs jogcsalád kiemelt alkotmá-nyos védelmét e jogok demokratikus funkciója igazol-ja.6 A polgárok kommunikációs alapjogaik gyakorlása révén vehetnek részt aktív és tudatos módon a demok-ratikus közéletben: ennek alapján tájékozódunk, alko-tunk és nyilvánítunk véleményt a közügyekről szóló nyilvános és érdemi vitákban.

Ha az egyetemek, amint állítjuk, a tudományos és tanszabadság intézményi letéteményesei, akkor ebből következik, hogy az egyetemek mint intézmények ma-guk is részei a demokratikus közéletnek. Nem csak au-tonóm intézményi keretet adnak a tudományos és tanszabadság gyakorlásának, hanem a demokratikus társadalom alapintézményeinek tekintendők. Más in-tézményi szereplők (civil szerveződések, pártok, ér-dekképviseletek, sajtószervek stb.) mellett, sajátos funkcióval járulnak hozzá a közügyek demokratikus vitájához. Az autonóm egyetemek torzításmentes tük-röt tarthatnak a hatalomnak, az állami-kormányzati cselekvésnek, hiszen éppen autonómiájuknál fogva ké-pesek arra, hogy ugyanazokról a társadalmi kérdések-ről, amelyek a kormányzásnak is tárgyai, független elemzést, értékelést és bírálatot fogalmazzanak meg. Az egyetemi autonómiát e szerepére is figyelemmel kell kiemelt alkotmányos védelemben részesíteni. Ha ugyanis az állam az egyetemek autonóm működését korlátozza, nem pusztán a tudományos közösség bel-ügyeibe avatkozik be – az egyetemi autonómia korláto-zása a demokratikus közélet korlátozása. Korlátozás-nak pedig nem csak a tudományos szólás direkt korlá-tozása, az intézmény működésének akadályozása vagy az önkormányzati joggyakorlás feltételekhez kötése te-kintendő. Az egyetemek autonóm működését, végső so-ron a tudomány szabadságát érinti az is, ha a tudomány képviselői, oktatók és hallgatók fenyegetve érzik magu-kat az őket közvetlenül még nem érintő intézkedések dermesztő hatása7 alatt.

Jegyzetek

1 Az alkotmányszöveg tartalmával szemben tá-masztott követelmények és az alkotmánymódo-sító hatalom korlátainak kérdése 2010 óta a ma-gyar alkotmányjogi vizsgálódások fókuszába került. A 98 százalékos különadó ügye, és azzal összefüggésben is az Alkotmánybíróság nor-makontroll-hatáskörének alkotmányi korlátozá-sa nyomán aktuális gyakorlati kérdéssé is vált, hogy vajon milyen mércéje lehet magának az al-kotmányszövegnek. Az erről folyó tudományos diskurzus egyik első, átfogó igényű tanulmá-nyát, amely az európai alkotmányosság érvé-nyesülésének igénye mellett foglalt állást l. Chronowski Nóra – Drinóczi Tímea – Zeller Ju-dit: Túl az alkotmányon… Közjogi Szemle 2010. 4. sz. 1–12. o.

2 Ez természetesen akkor is így van, ha a hatályos Alaptörvény értelmében ennek nem lehet ér-

vényt szerezni, mivel az alaptörvény-módosítás tartalmi szempontú felülvizsgálatát nem teszi lehetővé.

3 Ezt a mércét alapozza meg az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése is.

4 L. különösen 41/2005. (X. 27.), 39/2006. (IX. 27.), 62/2009. (VI. 16.) AB határozatok. L. még az alapvető jogok biztosának közelmúltban szü-letett jelentését a konzisztóriumokkal kapcso-latban (AJB 2251/2016.), amely a korábbi Alkot-mányon alapuló értelmezés fenntarthatóságára is reflektál.

5 A nyilvánvaló különbségek figyelembevétele mellett is párhuzamot vonhatunk az egyházak mint autonómiák elismerésével, amelynek ese-tében elfogadott, hogy az egyházi státusz meg-adása függővé tehető törvényi feltételek teljesí-tésétől, működésük pedig állami elismeréshez

köthető. A feltételek azonban nem lehetnek ön-kényesek, az államnak továbbá a semlegesség és a pártatlanság tiszteletben tartásával kell el-járnia a státusz megadása során. Az egyházi státusz megadásában érvényesülő politikai diszkréciót korábban az Alkotmánybíróság is kritizálta, l. 6/2013. (III. 1.) AB határozat.

6 A kommunikációs jogok, köztük a tudományos és tanszabadság kiemelt védelmét és demok-ratikus igazolását az Alkotmánybíróság már a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában rögzítette.

7 A dermesztő vagy visszatartó hatás (chilling effect) jogkorlátozó jellegét az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata mellett a magyar Alkotmánybíróság is elismeri. L. pl. a 13/2014. (IV. 18.) AB határozat érvét az ön-cenzúra veszélyéhez vezető visszatartó ha-tásról.

KJSZ_2017_2.indd 13 2017.06.12. 15:52:04



LÉVAY MIKLÓStanszékvezető egyetemi tanár (ELTE ÁJK)

A JOGÁLLAMI JOGALKOTÁS MINT AZ EGYETEMI AUTONÓMIA FELTÉTELE

1. Felix Frankfurter, aki 1939–1962 között volt az Ame-rikai Egyesült Államok Legfelső Bíróságának tagja, a testület egy 1943. évi döntésében az eljárási garanciák kapcsán a következőképpen fogalmazott: „A szabadság története nagymértékben az eljárási biztosítékok be-tartásának a története.”1

A következőkben a frankfurteri megállapítás nyo-mán az egyetemi autonómiára vetítve azzal foglalko-zom, hogyan kapcsolódik össze demokrácia, jogállami-ság, szabadság és eljárási legitimáció, tehát az alkotmá-nyos követelményeknek megfelelő jogalkotás.

2. Magyarországon a jogalkotásról szóló átfogó jogszabály a 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.).2

2.1. A Jat. szabályozási koncepciója és tartalma jelen-tős mértékben igazodik a korábbi jogalkotási törvényt (1987. évi XI. tv.) megsemmisítő 12/2009. (XII. 17.) AB határozatban foglaltakhoz, így különösen a következő elvi tételhez: „A jogalkotás fogalmán legáltalánosab-ban a jogszabályok létrejöttéhez vezető jogilag szabá-lyozott eljárást, még tágabban a teljes társadalmi-poli-tikai folyamatot kell érteni, így a »jogalkotási eljárás« és a »jogalkotás rendje« terminusok jelentése azonos. Az Alkotmány [a 2012. január 1. előtti Alkotmányról van szó – Lévay M.] említett »jogalkotás rendje« mint törvényhozási tárgykör eszerint maga a jogalkotási el-járás, illetve a jogszabályok közzététele (mint a jogal-kotási eljárás része), de nem a jogforrások meghatáro-zása.”3 Ennek megfelelően a Jat. indokolása többek kö-zött a következőkre mutat rá: „A törvény elsősorban a jogszabály – mint jogforrás – tartalmi követelményeire koncentrál, és szűkebben tárgyalja a jogszabályok elő-készítésének eljárási jellegű vonatkozásait. […] A tör-vény a jogszabályok előkészítésének érdemi szabályai körében a jogszabályok hatásvizsgálatára helyezi a hangsúlyt. […] A XXI. századi követelményeknek meg-felelően előtérbe kell helyezni a minél megalapozot-tabb jogszabály előkészítés érdekében a várható követ-kezmények előzetes vizsgálatát. A törvény meghatá-rozza, hogy milyen alapvető szempontokat kell ennek során figyelembe venni (pl. társadalmi, gazdasági, költ-ségvetési hatások, környezet következményei, stb.). […] Ugyanakkor a törvény nem szabályozza érdemben a jogszabályok előkészítése körében a civil szféra és az érdek képviseletek bevonásának rendjét, csak utal arra, hogy e tárgykört külön törvény, a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló tör-vény rendezi.”4

2.2. A Jat. 2011. január 1-jén hatályba lépett szövege az Alaptörvény nyomán változott. A változás nem jelen-

ti a Jat. tartalmi módosulását. Érdemes azonban idézni a jogszabály Alaptörvényhez igazodó preambulumá-nak egy részét: „Az Országgyűlés az Alaptörvény T) cikkében foglaltak végrehajtására, a jogállamiság kö-vetelményeinek a jogalkotás során történő magas szin-tű érvényesítése érdekében, a jogalkotó által kitűzött szabályozási célokat hatékonyan szolgáló, megalapo-zott jogszabályok kidolgozásának elősegítésére […] a következő törvényt alkotja: […].”5

2.3. A cikk témájára tekintettel indokolt a Jat. néhány rendelkezését külön megemlíteni. Ezek a következők:

– A törvény hatálya a jogszabályokra, valamint a köz-jogi szervezetszabályozó eszközökre terjed ki (1. §).

– A II. fejezet tartalmazza a jogalkotás alapvető köve-telményeit, így például a hátrányos tartalmú visz-szaható hatályú jogalkotás tilalmát, az elegendő felkészülési idő követelményét, az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek, továb-bá a jogalkotás szakmai követelményeinek való megfelelést (2. §).

– A hatályos jogszabályi rendelkezést a jogalkotói ha-táskörrel rendelkező szerv jogszabály megalkotá-sával módosíthatja 8. § (1).

– A IV. fejezetben szerepelnek a jogszabályok előkészí-tésére vonatkozó előírások. Ezek közül kiemelésre különösen érdemesek az előzetes hatásvizsgálat ren-delkezései. Így például a 17. § (2) bekezdés b) pontja kimondja, hogy a hatásvizsgálat során vizsgálni kell a „jogszabály megalkotásának szükségességét, a jog-alkotás elmaradásának várható következményeit”. A 18. § (1) bekezdése pedig előírja a jogszabály előké-szítője számára az indokolási kötelezettséget. Az in-dokolás, amelyet a jogszabály tervezetéhez kell csa-tolni, „bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági, szakmai okokat és célokat, amelyek a javasolt szabá-lyozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi szabályozás várható hatásait”. Az előkészítés kereté-ben szól a Jat. 19. §-a a jogszabálytervezetek vélemé-nyezéséről. Ennek egyik változata, ha adott törvény kifejezetten jogot biztosít egy intézmény számára a véleményezésre. A másik pedig a jogszabályok társa-dalmi előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvényben meghatározottak szerinti véleményezés. Mindkét esetben a jogszabály előkészítőjének feladata a véleményezésről való gon-doskodás.

Nézzük ezek után, hogy mennyiben felel meg a Jat.-ban rögzített követelményeknek a T/14686. számú tör-

KJSZ_2017_2.indd 14 2017.06.12. 15:52:04



vényjavaslat, illetve az időközben elfogadott 2017. évi XXV. törvény a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. módosításáról.

Mielőtt ennek vizsgálatára rátérnék, indokolt tisztáz-ni, hogy a Jat. követelményei vonatkoznak-e a módosító törvényre, azaz önálló jogszabálynak tekinthető-e ebből a szempontból a 2017. évi XXV. törvény.6 Álláspontom szerint igen. A törvénymódosító törvény ugyanis nem egyszerűen pontosít, kiegészít, hanem a külföldi egyete-mek magyarországi működésére vonatkozóan új szabá-lyokat állapít meg (lásd különösen a 2017. évi XXV. tv. 2. §-át). A 33/2008. (III. 20.) AB határozat pedig kimond-ta, hogy a „jogalkotási eljárásnak, valamint az annak so-rán születő jogszabályoknak és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek minden körülmények között és minden tekintetben meg kell felelniük a megalkotásukra vonat-kozó garanciális szabályoknak. Nem kivétel ez alól a szi-gorú elvárás alól a jogszabályoknak (és az állami irányí-tás egyéb jogi eszközeinek) a módosítása sem.”7

3. A 2017. évi XXV. törvény megalkotásának első lépéseként 2017. április 3án dr. Semjén Zsolt miniszterel-nök-helyettes a Kormány nevében indítványozta a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló T/14686. számú törvényjavaslat kivételes eljárásban történő tárgyalását. Kezdemé-nyezte továbbá az Országgyűlés 2017. április 3–4–5-i és április 10-i ülése napirendi pontjának módosítását, annak érdekében, hogy – amint az a 2017. április 3-i iro-mányban szerepel – a „törvényjavaslat április 4-én elfo-gadásra kerüljön.”8 Az indítvány szerint a „napirendi javaslat módosítását a törvényjavaslat mielőbbi elfoga-dásához fűződő kormányzati érdek indokolja”.9

A törvényjavaslat sorsa az indítványnak megfelelően alakult. 2017. április 4-én az Országgyűlés 123 igen szavazattal 38 nem szavazat ellenében elfogadta a tör-vényjavaslatot.10

4. A törvényjavaslat megszületése és az annak alap-ján megalkotott törvény, ily módon a módosított nem-zeti felsőoktatási törvény (a továbbiakban: Nftv.) a Jat. előzőekben ismertetett több alapvető követelményének nem felel meg. Nem teljesültek az alábbi követelmények:

– Az új feltételek teljesítésére vonatkozóan az Nftv. 115. § (7) bekezdésében szereplő határidők irreáli-san rövidek, azaz nem felelnek meg a Jat. 2. § (3) be-kezdése szerinti elegendő felkészülési idő követel-ményének.11

– Nincs nyoma annak, hogy a jogszabályok előkészí-tése során elvégzendő hatásvizsgálat (Jat. 17. §) megtörtént volna. Erre tekintettel kellő alappal fel-tételezhető, hogy elmaradt a szabályozás várható következményeinek felmérése, a tervezett módosí-tó törvény társadalmi, gazdasági, adminisztratív terheket befolyásoló hatásának vizsgálata.

– Az előkészítés során nem valószínű, hogy a törvény-javaslat előterjesztője vizsgálta volna a jogszabály megalkotásának szükségességét. Ha ezt megteszi, akkor nyilván észleli, hogy az Oktatási Hivatal 2016-ban jelentést készített a külföldi felsőoktatási intézmények működéséről. A jelentés intézmények-re lebontva tartalmazza a szabálytalanságokat, megoldandó problémákat. Azt is lehet tudni, hogy

elkezdődtek a hiánypótlások.12 Az állam számára rendelkezésre álló törvényességi felügyeleti, ható-sági eszközök (lásd Nagy Marianna cikkét erről) elegendőek a problémák megoldására, azaz a tör-vényalkotás mint végső eszköz szükségtelen volt.

– Nem beszélhetünk a Jat. 18. § (1) bekezdésében megfogalmazott, a jogszabály előkészítőjét terhelő indokolási kötelezettség érdemi, tartalmas teljesí-téséről. A törvényjavaslathoz csatolt indokolás ugyan Magyarország kiemelt kultúrpolitikai célja között említi az Európai Unión kívüli ún. harmadik országokkal folytatott oktatási együttműködést, maga a szabályozás viszont szigorítja az együttmű-ködés feltételeit. Ráadásul felsőoktatási tárgyú törvénytervezetben – még akkor is, ha az külföldi felsőoktatási intézmények magyarországi műkö-dési feltételeire vonatkozik – szokatlan célként megjelölni: „… a nemzetközi kapcsolatok működte-tésével járó hallgatói, oktatói mozgás, beutazás so-rán az időszerű nemzetbiztonsági szempontok ér-vényesülését”.13

– Nyilvánvalóan elmaradt a törvénytervezet vélemé-nyezése. Kétségtelen, hogy a Jat. 19. § (1) bekezdése alapján ez nem volt kötelezettsége a jogszabály elő-készítőjének, hiszen az Nftv.-ben szereplő egyetlen szervezetnek sincs joga a feladatkörére vagy jogál-lására vonatkozó jogszabályok tervezeteinek véle-ményezésére. Ugyanakkor a Jat. 19. § (2) bekezdése alapján lehetőség lett volna ún. társadalmi egyezte-tésre. Utóbbit szabályozza a jogszabályok előkészí-tésében való részvételről szóló 2010. évi CXXXI. tör-vény. A törvény preambulumában a következőkép-pen fogalmaz a jogszabály megalkotásának céljá-ról: „Annak előmozdítása érdekében, hogy a jó kor-mányzás keretében a társadalom legszélesebb ré-tegei kapcsolódhassanak be a jogszabályok előké-szítésébe, elősegítve ezzel a közjó érdekében a jogi szabályozás sokoldalú megalapozását, ezzel pedig a jogszabályok minőségének és végrehajthatóságá-nak feltételeit, a jogalkotásról szóló törvénnyel ösz-szhangban az Országgyűlés a következő törvényt alkotja.” A korábbi gyakorlatnak, azaz, ahogy Kene-sei István írja, az „oktatásügyet érintő összes tör-vényjavaslatot ún. társadalmi egyeztetésben kö-rözték az intézmények vezetői között”14, alapja az előbb említett törvény. Ez a gyakorlat most meg-szakadt. Hogy miért, nem tudni. A törvényjavaslat tárgya nem tartozik abba a körbe, amelynek jogsza-bálytervezeteit nem kell a 2010. évi CXXXI. törvény 5. § (3) bekezdése szerint társadalmi egyeztetésre bocsátani (pl. ebbe a körbe tartoznak az állami tá-mogatásokról szól jogszabály tervezetek). Az (5) bekezdés szerint pedig nem kell „társadalmi egyez-tetésre bocsátani a jogszabály tervezetét, ha annak sürgős elfogadásához kiemelkedő közérdek fűző-dik”. Hogy erről lenne szó, az nem derül ki a tör-vényjavaslat indokolásából. Mint ahogy az sem de-rül ki az indokolásból, hogy azért maradt volna el az egyeztetés, mert az említett törvény 5. § (4) be-kezdése szerint nem bocsátható „társadalmi egyez-tetésre a tervezet, koncepció, ha az egyeztetés Ma-

KJSZ_2017_2.indd 15 2017.06.12. 15:52:04



gyarország különösen fontos honvédelmi, nemzet-biztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi, környezetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekei-nek védelmét veszélyeztetné”. Így viszont csak a tényt rögzíthetjük, egyetértve Bozóki Andrással, a „törvény előkészítése titokban, az érintettek teljes kizárásával történt”.15 Az egyeztetés azonban, elsősorban az érintett egyetemek képviselőivel és a Magyar Rektori Kon-ferenciával, jogilag minimum illett volna, figyelem-mel az előzőekben említett két törvényre, az Alap-törvény demokratikus jogállam klauzulájára, a 28 egyetemre, közöttük is különösen a Central Europe-an University jelentőségére, színvonalára, valamint a magyar felsőoktatási és tudományos életbe való beágyazottságára.Amennyiben az előző követelmények érvényesül-tek volna a törvényjavaslat előkészítése során, biz-tos, hogy más tartalmú törvényjavaslat születik vagy meg sem születik a tárgykörben jogszabály-tervezet. Kérdés, hogy alkotmányossági szempontból miként értékelhető a módosítás, amely mögött egy olyan módosító törvény van, amely több tekin-tetben sem felel meg a jogalkotással kapcsolatos törvényi követelményeknek.

5. „A felsőoktatási autonómia hordozója, alanya a fel-sőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók közössége” – állapította meg az Alkotmánybíróság a 41/2005. (X. 27.) AB határozat-ban.16 Ennek az autonómiának a biztosítéka, az Alaptör-vény X. cikk (1) és (3) bekezdésében foglaltak tisztelet-ben tartása mellett a felsőoktatási intézményekre vo-natkozó jogszabályoknak a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvényben foglalt követelmények maradéktalan betartása melletti megalkotása és a jogszabályok előké-szítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. CXXXI. törvény alapján a felsőoktatási intézmények, il-letve érdekképviseleti szervük bevonása az egyetemek-re vonatkozó törvénytervezetek előkészítésébe. Az Nftv.-t módosító 2017. évi XXV. törvény esetében tehát – megalkotásának részletezett hiányosságai miatt – fel-merül a demokratikus jogállamiság17 követelményeinek, ebből fakadóan az Alaptörvénynek a sérelme.

6. Felix Frankfurter egy 1947-es legfelső bírósági dön-téshez csatolt párhuzamos indokolásában írta a követ-kezőket: „Ha egy embernek megengedhető, hogy meg-határozza maga számára, hogy mi a jog, akkor minden embernek megengedhető. Ez először káoszt jelent, az-tán zsarnokságot. A jogi eljárás lényeges része a de-mokratikus eljárásnak.”18

Jegyzetek

1 „The history of liberty has largely been the histo-ry of the observance of procedural safeguards.” McNabb v. United States, 318 U.S. 332 (1943).

2 A törvény kritikai értékelésére l. pl. Pap Gábor: Az új jogalkotási törvényről. Sectio Juridica et Politica Miskolc Tomus XXIX 2011. 1. sz. 259–272. o.

3 121/2009. (XII. 17.) AB határozat (előadó bíró: Bragyova András) IV. pontbeli indokolási szöveg.

4 Törvények indokolása – 2010. évi CXXX. tör-vény indokolása – a jogalkotásról. Jogtár. (2017. 05. 09.)

5 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról. Jogtár. (2017. 05. 09.)

6 Az alkotmányjogi problémáról l. a 4/2006. (II. 15.) AB határozatnál Bragyova András párhuza-mos indokolásának II. 2. pontját („További korlá-tok”).

7 33/2008. (III. 20.) AB határozat (előadó bíró: Tró-csányi László) III. 3.1. pontbeli indokolási szöveg.

8 T/14686/2es irományszám. www.parlament.hu/irom (2017. 04. 04.)

9 Idézett iromány.10 2017. április 10-én Áder János köztársasági el-

nök aláírta a törvényt, amelyet aznap kihirdettek mint 2017. évi XXV. törvény a nemzeti felsőokta-tásról szóló törvény módosításáról.

11 A feltételeket – föderatív állam esetében annak központi kormányzatával létrejött előzetes megállapodás kivételével – a 2017. szeptember 1jén magyarországi működési engedéllyel ren-delkező külföldi felsőoktatási intézménynek 2018. január 1-jéig kell teljesíteni. Föderatív ál-lam esetén az ennek alapjául szolgáló előzetes megállapodást a módosító törvény hatálybalé-pését (főszabályként a kihirdetést követő na-pon, azaz 2017. április 11ét) követő hat hóna-pon belül kell megkötni. A feltételeket nem telje-sítő külföldi felsőoktatási intézmény működési engedélyét az oktatási hivatal visszavonja és 2018. január 1jét követően a külföldi felsőokta-tási intézmény magyarországi képzésének első évfolyamára hallgató nem vehető fel azzal, hogy a 2018. január 1-jén már megkezdett magyaror-

szági képzések változatlan feltételek mellett ki-futó rendszerben – de legfeljebb a 2020/2021es tanévben – fejezhetők be.

12 Kenesei István: A CEU a világ bús tengerén. Élet és Irodalom 2017. április 7. 4. o.

13 Az elfogadott törvény indokolásának szövege megegyezik a törvényjavaslat indokolásával. Ál-talános indokolása a 2017. évi XXV. törvénynek. Jogtár. (2017. 05. 07.)

14 Kenesei: i. m. 4. o.15 Bozóki András: A CEU betiltása. Élet és Irodalom

2017. április 7. 3. o.16 41/2005. (X. 27.) AB határozat (előadó bíró: Bi-

hari Mihály), III.1.4. pontbeli indokolási szöveg.17 Magyarország Alaptörvénye B) cikk (1) bekez-

dés: Magyarország független, demokratikus jogállam.

18 „If one man can be allowed to determine for him-self what is law, every man can. That means first chaos, then tyranny. Legal process is an essential part of the democratic process.” United States v. United Mine Workers, 330 U.S. 258 (1947).

KJSZ_2017_2.indd 16 2017.06.12. 15:52:04



NAGY MARIANNAtanszékvezető egyetemi tanár (ELTE ÁJK)

EGYETEMI AUTONÓMIA KÖZIGAZGATÁSI JOGI NÉZŐPONTBÓL – AVAGY A KRISTÁLYTÜKÖR MEGHASADT?

Az egyetemi autonómiát – mint az autonómiákat általá-ban – elsősorban alkotmányjogi szemüvegen keresztül vizsgáljuk. Az autonómia fogalma mindig magában hordozza a kormányhoz vagy az állam egyéb szereplői-hez való relatív önállóságot, de hajlamosak vagyunk megfeledkezni róla, hogy az egyetemi autonómia mag-vát jelentő kutatás és az oktatás szabadsága kezdetben az egyháztól való függetlenség garanciája volt. Hiszen ha a kutatási és a tanszabadságra gondolunk, sokaknak először Galileo Galilei és a Giordano Bruno jut eszébe. Sokat alakult, változott az egyetemi autonómia azóta a világban, de hazánkban is. Elsősorban azért, mert már nem az egyházhoz, hanem az államhoz képest értel-mezzük az autonómiát, hiszen az állam főként mint in-tézményfenntartó jelent meg a felsőoktatásban. Így az autonómia nem egyszerűen a tudomány szabadságát jelenti, hanem főszabály szerint intézményi autonómiát is. Másodsorban azért, mert a modern felsőoktatási jogban egyre részletezőbb szabályozás vonatkozik az egyetemekre és főiskolákra, s a részletek hibás szabá-lyozása a legjobb szándékot is tönkreteheti. Harmad-sorban azért, mert a szabályozásban egyszerre vannak jelen a szektorsemleges és az állami intézményekre vo-natkozóan a fenntartói szabályozás elemei. Mindezeket összevetve felértékelődik a felsőoktatási intézmények-re vonatkozó közigazgatási jogi szabályozás minősége, hiszen az alkotmányos alapok tényleges tartalmát a közigazgatási jogi szabályok töltik ki, és ekképpen nem mindegy, hogy mondhatjuk-e egyáltalán, hogy „E pur si muove!”, s az sem, hogy mikor és hogyan mondhatjuk ki. A közigazgatási jog az alkotmányjog szolgálóleánya, kiteljesítheti és be is szűkítheti az alkotmányos önálló-ságot, ha egyáltalán van ilyen a felsőoktatási jogban.

Az egyetemi autonómia másik fontos jelenkori jel-lemzője, hogy a nemzeti szabályozást át- meg átszövi a nemzetközi szabályok, elvárások, protokollok tömege,1 amelyeket sem formális okokból nem lehet megkerülni, sem pedig tartalmi okokból nem hagyhatók figyelmen kívül. Számos olyan nemzetközi dokumentum létezik, amelynek közvetlen hatása van a nemzeti szabályozás-ra, de ezek közül kiemelkedik két olyan dokumentum, amely minden nemzeti jogalkotó számára zsinórmér-ték. Ilyen az 1966-ban elfogadott ENSZ Gazdasági, Szo-ciális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmá-nya (továbbiakban: GSZKE), amelyet hazánk az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel ratifikált. A GSZKE 4. cikke szerint a felsőoktatással összefüggő jogok csak törvénnyel korlátozhatók. A GSZKE érvényesülését Mo-nitoring Bizottság ellenőrzi, és az általa kibocsátott 1999-es ajánlás 40. cikke szerint „az akadémiai szabad-

ság élvezete feltételezi a felsőoktatási intézmények au-tonómiáját”. Az egyetemi autonómiát az európai egye-temek rektorai által elfogadott Magna Charta Universi-tatum is alapelvként rögzíti. Bár a Charta nem jogsza-bály, még csak nem is az államok által elfogadott nem-zetközi jogi egyezmény, hanem a részes egyetemek ál-tal zsinórmértéknek tekintett dokumentum, az európai államok kormányai több, általuk is elfogadott egyez-ményben, politikai dokumentumban hivatkoztak rá, ezért tekinthetjük a kormányok által is elismertnek. Ezek a nemzetközi egyezmények, dokumentumok nem sui generis teremtették meg az egyetemi autonómia nemzetközi jogi kereteit, hanem inkább fordított hatás-ról beszélhetünk: a létező autonómiák nemzetközi szintű elismeréséről van szó, illetve visszahatásként megkövetelik a hatályukat elismerő nemzeti jogalkotó-tól azok garanciarendszerének megteremtését. Egyide-jűleg normatív környezetet teremtettek ahhoz a ma már senki által nem vitatott és nem is vitatható tény-hez, hogy a színvonalas tudományos kutatás és egyetemi oktatás par excellence nemzetközi: nemzetközi kollabo-rációkban születnek az igazán jelentős eredmények, nemzetközi mércével mérik magukat az egyetemek, a hallgatók és az oktatók nemzetközi mobilitásának ha-tásait nem lehet eléggé meg- és felbecsülni. A nemzet-közi környezet tehát adottság, amelyet minden szabá-lyozásnak tiszteletben kell, és célszerű is tiszteletben tartania. Az Európai Felsőoktatási Térség országai szá-mos egyéb, közvetlen hatályú normának is alávetettek. Ilyen például az Európai Felsőoktatási Térség közös fej-lesztésének alapvető dokumentuma, Európa oktatási minisztereinek közös nyilatkozata, az ún. Bolognai Nyilatkozat. A Bolognai Nyilatkozat 16. pontja szintén érinti a felsőoktatási autonómiát, mivel úgy szabályoz, hogy „[az] egyetemek függetlensége és autonómiája biztosítja, hogy a felsőoktatási és a tudományos kutatá-si rendszerek folyamatosan kövessék a velük szemben támasztott változó elvárásokat, a társadalmi igényeket és a tudományos ismeretek fejlődését”. A felsőoktatás- politika alakítása az Európai Unión belül a nemzeti szu-verenitás körébe tartozik, de mivel a szakképzettségek elismerése és hasznosíthatósága szorosan összefügg a munkaerőpiaci mobilitással, ezért az uniós tagállamok egyik elsődleges célja, hogy olyan felsőoktatási rend-szert alakítsanak ki, amely minél jobban lehetővé teszi a munkaerő szabad áramlását, és csökkenti a képzett-ségek, végzettségek elismerésének adminisztratív kö-vetelményeit. A XX. század utolsó évtizedében előtérbe kerültek azok a szabályozási célok, amelyek a hallgatók és kisebb mértékben az oktatók nemzetközi mobilitá-

KJSZ_2017_2.indd 17 2017.06.12. 15:52:05



sának erősítését szolgálták. A nemzetközi mobilitás tá-mogatásának célja részben a munkaerő Európai Unión belüli szabad áramlásának az elősegítése, részben az uniós felsőoktatási rendszerek harmonizálásának meggyorsítása.

Az egyetemi autonómia tartalmát legteljesebben a 41/2005. (X. 27.) AB határozat fejtette ki, bár ez az 1993. évi. LXXX. törvény (I. Ftv.) által meghatározott szabályozási konstrukcióra vonatkozott. Azóta sok vál-tozás történt a szabályozási környezetben, az alkot-mánybírósági határozat megállapításai továbbra is el-méleti alapul szolgálnak. Az Alkotmánybíróság elvi él-lel fejtette ki a határozatban, hogy a felsőoktatási intéz-ményeket tudományos, szervezeti, működési és gazdasági autonómia illeti meg. Az autonómia biztosítéka, hogy azt csak törvényben, és csak olyan mértékben lehet korlátozni, amely nem üresíti ki az önkormányzat tartalmát.

A felsőoktatási autonómia magva a tanszabadság, és a tudományos élet szabadsága. „[A] tudományos élet sza-badságának tiszteletben tartása és támogatása kimon-dásával, és annak deklarálásával, hogy tudományos igazságok kérdésében állást foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív jogként fogalmazza meg a tudományos alkotás szabad-ságát, továbbá a tudományos ismeretek megszerzésé-nek – magának a kutatásnak – és tanításának szabad-ságát, mint az ún. kommunikációs alapjogok egyik aspektusát. A tudományos élet szabadsága tehát magá-ban foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadság-jogot, amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az ál-lamnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlan-ságát. A tudományos élet szabadságához fűződő jog el-vileg ugyan mindenkit megillet, a szabadságjog tényle-ges jogosultjai azonban csak a tudomány művelői. Eb-ben a kérdésben viszont, ti. a tudományos minőség meghatározásában – a tudomány autonómiája foly-tán – ugyancsak egyedül a tudomány művelői jogosul-tak dönteni.”2

A tudományos élet szabadságához fűződő jogok tehát kifejezetten a felsőoktatási autonómiát megtestesítő személyi körre terjednek ki.

A szervezeti és működési autonómia alapja, hogy a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az államigazga-tástól önálló és független. Az intézményi autonómia alapján garantált a felsőoktatási intézmény szervezeti önállósága és önigazgatáshoz való joga. Az önálló, vagy-is autonóm működés úgy biztosítható, ha törvény rög-zíti a felsőoktatási intézményekre vonatkozó alapvető szabályokat, s az Országgyűlés határozza meg a fel-sőoktatási intézmények létét és működését érintő alap-vető döntéseket (létrehozás, megszüntetés, felsőokta-tási intézetek központi költségvetési támogatása stb.). Az országgyűlési döntés keretében pedig a felsőoktatási intézmény belső életét, szervezetét és működését a saját maga által elfogadott intézményi szabályzat állapítja meg. Ezekről a kérdésekről tehát az Országgyűlésen és

a felsőoktatási intézményeken kívül más szervek és szervezetek nem dönthetnek. A felsőoktatási intéz-mény, mint minden autonómiával, vagyis önkormány-zatisággal rendelkező intézmény, választott képvisele-ti szervvel, önkormányzattal rendelkezik. Az érintet-tek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása, s ezek a szervek gyakorolhatják a felsőoktatási intéz-ményt megillető önkormányzati jogköröket. A felsőok-tatási autonómia hordozója, alanya a felsőoktatási in-tézmény, vagyis az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az oktatók, tudományos ku-tatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő ön-kormányzati jogosultságok gyakorlásában. A felsőok-tatási intézmény önkormányzatát fel kell hatalmazni a saját működésére vonatkozó norma és szabályalkotáshoz való, valamint egyedi döntéshozatali joggal. Az intéz-mény szervei által hozott, jogokat és kötelezettségeket érintő egyedi döntések esetén azonban az érintettek jogorvoslathoz való jogát, beleértve a független bíró-sághoz fordulás jogát is, garantálni kell.

Az intézményi autonómiához hozzátartozik a gazdálkodási autonómia is. Ennek megfelelően a felsőoktatási intézmény – a törvény keretei között – megállapíthatja a saját költségvetését, illetve a pénzeszközeivel önálló-an gazdálkodhat. A szabad tudományos, oktatási és ku-tatási tevékenység folytatásának biztosítéka a felsőok-tatási intézmény állami támogatása. A felsőoktatási in-tézmény autonóm működését nem veszélyeztetve a jogalkotó jogosult az állami támogatást úgy meghatá-rozni, hogy a felsőoktatási eszközök elosztásánál a tu-domány szempontjainak megfelelő teljesítménykritéri-umok érvényesüljenek. Az értékelési kritériumok meg-határozásánál semmiképpen sem szabad pusztán piaci hasznossági és politikai célszerűségi szempontokat fi-gyelembe venni.

Ezt a hárompólusú autonómiafelfogást kiegészítette egy negyedik elem, amely az egyetemi autonómia ga-ranciáját jelentő bírói jogvédelmet biztosította. A tanszabadság – az intézményi, működési autonómia, a gazdasági autonómia, a bírói jogvédelem négyesét az akkori Alkotmány 70/G. §-a garantálta.

Az Alaptörvény elfogadásával megváltoztak az egye-temi autonómia alkotmányos keretei. A szabályozás alapját az Alaptörvény X. és XI. cikke jelenti, amely rész-ben a művelődéshez való alapjog realizálásaként, rész-ben pedig a felsőoktatási autonómia fogalmának a ga-ranciájaként szabályozza a felsőoktatásban részt vevők jogait és kötelezettségeit. Az Alaptörvény a felsőokta-tási autonómiát a művelődéshez és a tudományos kuta-tás szabadságához való jog eszközeként határozza meg, az autonómia célja, hogy ezek az alapvető jogosultsá-gok kiteljesedjenek.

Az Alaptörvény X. cikk (1) bekezdése alapján „Ma-gyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá – a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében – a tanulás, vala-mint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát. (2) Tudományos igazság kérdésében az állam nem jogosult dönteni, tudományos kutatások érté-kelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak. (3)

KJSZ_2017_2.indd 18 2017.06.12. 15:52:05



Magyarország védi a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Művészeti Akadémia tudományos és művé-szeti szabadságát. A felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. Az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli.”

Az 1993-tól folyamatosan bővülő tudományos, szer-vezeti, működési és gazdasági autonómia tartalma részben megváltozott, részben beszűkült. Az egyik leg-szembetűnőbb változás, hogy a 2011. évi CCIV. tv. a nemzeti felsőoktatásról (továbbiakban: Nftv.) sem a preambulumában, sem a szövegében nem deklarálja a felsőoktatási önállóságot, nem tekinti önálló értéknek a felsőoktatási autonómiát. Az autonómia klasszikus ele-meiből kizárólag csak a tudományos autonómiát neve-síti, abban a kontextusban, hogy az a fenntartói irányí-tás korlátját jelenti. Az Nftv. 75. § (1) bekezdése szerint ugyanis „[a] fenntartói irányítás nem sértheti a felsőoktatási intézmény – a képzés és kutatás tudományos tárgyával és tartalmával kapcsolatos kérdések tekintetében biztosított – önállóságát. A felsőoktatási intézmény szenátusának döntése alapján a rektor a fenntartói in-tézkedéssel szemben a közléstől számított harminc na-pon belül bírósági eljárást kezdeményezhet, kérve annak megállapítását, hogy a fenntartó döntése sérti a fel-sőoktatási intézmény e törvényben biztosított önálló-ságát.”

A szervezeti, működési önállóságot is szűkíti, mivel a szabályozás logikája a fenntartói irányítást helyezi kö-zéppontba. Az Alaptörvény ugyanakkor érinti a szerve-zeti önállóságot, amikor kimondja, hogy a felsőoktatási intézmények szervezeti rendjét törvény szabályozza. Az Nftv. a működési alapelvek között mondja ki, hogy a felsőoktatási intézmény meghatározza a működésére és szervezetére vonatkozó azon rendelkezéseket, ame-lyeket jogszabály nem zár ki vagy amelyről jogszabály felhatalmazása alapján más szabályzatban nem kell rendelkezni. A fenntartói irányítás hatáskörei ugyan-akkor bővültek, s egyszersmind szigorodtak is. Míg ko-rábban például a rektor gyakorolta a munkáltatói jogo-kat az intézmény valamennyi vezetője felett, az Nftv. a fenntartó hatáskörébe emelte a gazdasági vezető kine-vezését, és felette a munkáltatói jogkör gyakorlását. Megjelent a konzisztórium, amely szintén a rektor a ha-táskörét korlátozza.

Az autonómia gazdasági elemét maga az Alaptörvény lényegében megszüntette, amikor úgy rendelkezett, hogy „[a]z állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli”. Ennek a felhatal-mazásnak a következménye, hogy az Nftv. alapján a fel-sőoktatási intézmények működéséhez biztosított álla-mi támogatások rendszerét a Kormány határozza meg, és az Nftv. igen részletesen szabályozza az intézmények vagyongazdálkodásának szabályait és elveit. Az intéz-mények gazdasági vezetését a kancellár irányítja, jelen-tősen korlátozva ezzel nemcsak a gazdasági, hanem az intézményi autonómiát is. A gazdasági autonómia szű-kítése azért is érinti érzékenyen az intézményeket, mert

jelentősen szűkültek a felsőoktatás állami forrásai, és mind a felsőoktatási politika, mind pedig az intézményi túlélési stratégiák arra ösztönzik az intézményeket, hogy a felsőoktatási quasi piacon megszerzett bevéte-lekből pótolják a kieső állami támogatásokat.

A felsőoktatási tevékenységre vonatkozóan a köz-igazgatási jogi beavatkozás lehetősége széles.3 Az ál-lam elsősorban jogalkotással, törvényességi felügyeleti eszközökkel és a hatósági jogalkalmazás eszközeivel él-het. Ezek jórészt szektorsemlegesek, nemcsak az állami felsőoktatási intézményekre, hanem a felsőoktatási pi-acon jelen lévő magán-, alapítványi, egyházi és külföldi szolgáltatókra is egyaránt vonatkoznak. Ezekkel az eszközökkel elsősorban a felsőoktatási szolgáltatást igénybe vevők érdekeit védi a közigazgatás, egyfajta „fogyasztóvédelmi funkciót” is ellát. A közigazgatási jogi eszközök alkalmazásánál tehát többes célt kell szem előtt tartani: biztosítani, hogy minden felhasználó az állam által garantált szintű oktatásban részesüljön, bárki is a szolgáltatást nyújtó, másrészt megteremtse a felsőoktatási quasi piac tisztességes versenyfeltételeit, de mindezt úgy tegye, hogy ne üresítse ki az egyetemi autonómia alkotmányos kereteit. Az állam a jogalkotással el-sősorban a személyzetre, az oktatási intézmények technikai, tárgyi stb. felszereltségére vonatkozó köve-telményeket állapítja meg, a szolgáltatók piacra lépésé-nek feltételeit határozza meg (például előzetes állami engedélyek, bejelentéshez kötés, nyilvántartásba vétel stb.). Ugyancsak közigazgatási jogi szabályok határoz-zák meg az igénybevétel feltételeit, az intézmény és a hallgató jogviszonyát. Nagy a jogalkotó felelőssége ezekben a kérdésekben. Mert ha olyan anyagi és/vagy eljárásjogi feltételeket szab, amelyek szükségtelenek vagy aránytalanul nehezen teljesíthetők, a felsőoktatá-si autonómia sérül, végső soron a szolgáltatást igénybe vevő hallgatók látják kárát a rossz döntésnek. Az Nftv. 2017. évi XXV. törvénnyel történő módosítása a külföldi felsőoktatási intézményekre vonatkozóan két olyan többletkövetelményt vezetett be, amelyeknek nemcsak a teljesíthetősége, hanem az indokoltsága is erősen megkérdőjelezhető. Az Nftv. módosított 76. § (1) bekez-dése4 szerint „Magyarország területén külföldi felsőok-tatási intézmény akkor folytathat oklevelet adó képzési tevékenységet, ha

a) magyarországi működésének elvi támogatásáról szóló, Magyarország Kormánya és a külföldi felsőoktatási intézmény székhelye szerinti állam Kormánya által kötött – föderatív állam esetében, amennyiben a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére nem a központi kormányzat jogosult, annak központi kormányzatával létrejött előzetes megállapodáson alapuló – nemzetközi szerződés kötelező hatályát a szerződő felek elismerték,

b) a székhelye szerinti országban működő, és ott ténylegesen felsőoktatási képzést folytató államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül,

c) az általa Magyarország területén folytatni kívánt képzés és az arra tekintettel kiállított oklevél államilag elismert felsőoktatási fokozatot adó képzésnek mi-nősül és

d) működését az oktatási hivatal engedélyezte.”

KJSZ_2017_2.indd 19 2017.06.12. 15:52:05



Annak figyelembevételével, hogy a felsőoktatási szféra nemzetközi beágyazottsága egyre erősebb, és az intéz-ményfenntartásra az államnak általában nincs monopó-liuma – legfeljebb olyan nemzetbiztonságilag érzékeny területeken, mint a rendészeti vagy katonai képzés –, és az Európai Felsőoktatási Térségben is jelentős súlyt kép-viselnek a magánegyetemek, az angolszász-amerikai fel-sőoktatási rendszer pedig elsősorban ezekre épül, a tu-dásexportot elismerő államközi egyezmény megkövete-lésének nincs értelme. Még ha létezne is ilyen egyez-mény, akkor sem garantálna semmit, amit más közigaz-gatási eszközökkel ne lehetne gyorsabban, olcsóbban és hatékonyabban biztosítani. Lényegében ugyanis ez a fel-tétel azt írja elő, hogy egy külföldi szolgáltató, jelen eset-ben egy egyetem csak akkor léphet be a hazai piacra, ha arról előzetesen a két állam megállapodott. Ez a kívána-lom nem jellemző a többi szolgáltatásra vonatkozó sza-bályozásban. Ha az volt a cél, hogy kiszűrje a szolgálta-tásra alkalmatlanokat, akkor ez a korlát teljesen alkal-matlan. Ha pedig az, hogy megnehezítse a piacra lépést vagy a piacon maradást, akkor alkalmas. De miért lenne ez a jogalkotó célja? A versenykorlátozáson kívül nem nagyon találhatunk kézenfekvő magyarázatot. Azt azon-ban már a versenyhelyzet kialakulásakor megtanultuk, hogy protekcionista eszközökkel nem lehet versenyt nyerni. Vagy lehet ugyan, de senki nem fogja elismerni az eredményt, még akkor sem, ha tisztes versenyben nem nyertünk volna, de a helytállásunkat bizonyíthattuk vol-na. A mai felsőoktatási rendszerben a nemzetközi háló garantálja, hogy kölcsönösen hatnak egymásra az intéz-mények, s ez mindegyik javát szolgálja.

A második korlát, amely a székhelyállamban is tényle-ges működést ír elő, kifejezetten az amerikai egyeteme-ket veszi célba, ahol egyfajta kulturális misszió, hogy olyan konstrukciójú felsőoktatási intézményeket is mű-ködtetnek külföldön, amelyek az amerikai kultúrát, szellemet közvetítik más országokban. A konstrukció nagyon hasonlít arra a megoldásra, mint amelyet ha-zánk is alkalmaz a külföldi magyar intézetek működte-tésével, csak az Amerikai Egyesült Államok egyetemi formában szervezi meg, illetve támogatja a magánegye-temek ilyen tartalmú működését. Vajon hogyan értékel-nénk, ha valaki azt a feltételt írná elő a New York-i Ma-gyar Kulturális Központ vagy a Párizsi Magyar Intézet működtetésének feltételéül, hogy Budapesten is kell egy ilyennek, ugyanilyen funkcióval működnie?

A felsőoktatási jogban rendkívül erős a hatósági és minőségbiztosítási (akkreditációs) eszközrendszer. Ez részletező szabályozás esetén indokolt, hiszen a nor-matív eszközök érvényesülését garantálják. Ez is szek

torsemleges eszköz, bármely szolgáltatóra, így a külföl-di szolgáltatóra is igaz. Ha tehát a közigazgatásnak az volt a célja, hogy a felsőoktatási minőséget garantálja, akkor erre leginkább a hatósági eszközök alkalmasak, amelyek eddig is rendelkezésre álltak. Az akkreditá-ciós vizsgálatok és az azok nyomán kiadott hatósági en-gedélyek, illetve nyilvántartásba vételi kötelezettség a felsőoktatási szolgáltatás nyújtásának előfeltételei. Az ezekben foglalt feltételek folyamatos ellenőrzése az Ok-tatási Hivatal hatásköre, amelyhez az eljárásjogi eszkö-zöket számára a hatósági eljárásról szóló jogszabályok, az anyagi jogi következményeket pedig a felsőoktatási jogszabályok biztosítják. Az akkreditációs szempont-rendszer szintén nemzetközi, még akkor is, ha árnyala-tokban van is eltérés az amerikai és az európai rend-szer között, mindkettő azért alakult ki, hogy a felsőok-tatási minőséget garantálja. Éppen ezért a külföldi egyetemek működésénél sokkal jobban lehetne a másik állam akkreditációs (vagy ahogyan sok helyütt neve-zik: regisztrációs) követelményeire támaszkodni, s ez-által az eljárásokat lerövidíteni. Vannak persze különb-ségek az akkreditációt végző szervezetek eljárásaiban, és közigazgatási szervezetrendszerben elfoglalt he-lyükben, de a cél mindegyik esetben ugyanaz: csak olyan felsőoktatási intézmény működjön, amely eleget tesz a közigazgatás által előírt minimum standardok-nak. Az akkreditáló szervek eljárása ugyanis országon-ként eltérő arányokban, de kettős célt szolgál. Részben a minőségbiztosítást (sőt a követelményrendszer meg-határozásával sok helyütt ennél is tovább mennek: mi-nőségirányítást végeznek), másrészt azok a szervek, amelyek nem tartoznak szorosan az engedélyező ál-lamigazgatási hierarchiába, az egyetemi autonómia vé-delméhez is hozzájárulnak.

A közigazgatási jogi eszközök helyes megválasztása tehát nem egyszerűen takarékossági és célszerűségi döntés, hanem ezeken keresztül lehet tartalommal megtölteni vagy éppen kiüresíteni azokat az alkotmá-nyos kereteket, amelyek a felsőoktatási intézmények egyre relatívabb autonómiáját garantálják. A minden-kori jogalkotótól függ, hogyan s hol húzza meg az egye-temi autonómia kereteit, de az annak magvát képező tanszabadságot nem korlátozhatja. A tanszabadság tü-kör a jogalkotónak, tükör a felsőoktatásnak, és végső soron a társadalomnak is tükröt tart. A tükör a valósá-got adja vissza. Ha nem tetszik a kép, amit a tükörben látunk, az nem a tükör hibája. Ne a tükröt hibáztassuk, és főként ne a tükröt törjük össze: mi próbáljunk meg egyre jobbak, szebbek lenni, hogy jó érzés legyen ebbe a tükörbe nézni.

Jegyzetek

1 L. erről bővebben Király Miklós professzor úr írá-sát: Egyetemek és egyetemi autonómia Európá-ban. Közjogi Szemle 2017/2. 4–6. o.

2 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.

3 L. erről Asbóth Márton: A humán-közszolgálta-tás. In: Közigazgatási jog Általános rész II. (szerk. Fazekas Marianna). ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2017. 115–159. o.

4 Megállapította: 2017. évi XXV. törvény 2. § (1). Hatályos: 2017. IV. 11től.

KJSZ_2017_2.indd 20 2017.06.12. 15:52:05



TÓTH JUDIT egyetemi docens (SZTE ÁJK)

NEMZETKÖZI MÉRCÉK AZ EGYETEMI AUTONÓMIÁBAN

A tudomány egyetemes, nem ismer határokat, ám az oktatási intézmények zöme még ma is nemzeti, hiszen a társadalmi, gazdasági és kulturális kontextus kötöttsé-geitől csak a természet, a matematika és az orvoslás kérdésében tud bizonyos mértékben eltekinteni, a szel-lemtudományokban azonban korlátozottan.

Az egyetemek világméretű, érték- és érdekvédő háló-zata csak pár évtizede jött létre. 1988. szeptember 18-án írta alá 388 rektor a Magna Charta Universitatum című dokumentumot a Bolognai Egyetem 900 éves év-fordulóján. Mára 805 univerzitás vezetője, 85 országot képviselve áll ki az igazi egyetemért, amely a kultúra, a tudás és a kutatás központja. Magyarországról össze-sen 12 intézmény (BCE, ELTE, KRE, SOTE, BME, SZIE, DE, ME, PTE, SZTE, Pannónia Egyetem és a CEU) vállal-ta fel, hogy igazi egyetemként védelmezi a közös alapel-vet. Vagyis az autonómiát, amely nem jelent keveseb-bet, mint hogy a tudomány és az oktatás morálisan és szellemileg legyen független a politikai autoritástól, to-vábbá legyen szellemileg az intézmény független a poli-tikai és a gazdasági hatalomtól. Az egyetemi élet sza-badságát, a tudományt és a képzést illetően tisztelet-ben kell tartania a kormányzatnak is. Az oktatás és a tudomány elválaszthatatlan, ha a képzés nem marad le a társadalmi igényektől és a tudományos fejlődéstől. A tudomány és a tanítás szabadságának minimális bizto-sítéka, hogy az ehhez szükséges eszközökhöz minden egyetemi közösség tagja egyaránt hozzáférjen, hogy az oktatókat maga toborozza, és státuszukat maga szabá-lyozza a tudomány és az oktatás egysége érdekében, hallgatóinak szabadságát pedig a képzéshez hozzáfé-résben, az ismeretek elsajátításában garantálja. Továb-bá elősegítik a valódi egyetemek a tanárok és hallgatók mobilitását, a végzettségek, címek és vizsgák egyenér-tékűségének, valamint az ösztöndíjak adományozásá-nak általános politikáját.

Az európai oktatási miniszterek közös nyilatkozatát megelőzte az 1998. május 25-én kelt Sorbonne Nyilat-kozat arról, hogy jöjjön létre egy európai felsőoktatási térség, amely a hallgatói mobilitás és a munkaerőigé-nyek érdekében az egész kontinens fejlődését előmoz-díthatja. Erre építve, a 31 európai miniszter által jegy-zett Bolognai Nyilatkozat 1999. június 19-én már egye-nesen a tudás alapú Európát célozva hirdette meg a kormányok felsőoktatási reformot támogató politiká-ját. A versenyképesség és a más földrészekről minél több diákot vonzó felsőoktatási térség – a fokozatok, diplomák összehasonlíthatósága, a kétciklusú képzés (alapképzés legalább három évig és az arra épülő mes-ter és/vagy doktori képzés), a kreditek egységes rend-szere, az élethosszig tartó tanulás, a hallgatók más or-szágokban való tanulásának, az oktatók mobilitásának

javítása, valamint a minőségbiztosításban is érvénye-sülő európai együttműködés révén valósulhat meg. A felsőoktatási és kutatási helyettes államtitkár szignója is ott áll a nyilatkozaton, azaz Magyarország vállalta, hogy ennek érdekében formálja a hazai szabályozást és a költségvetést.

Az Európai Egyetemek Szövetsége (EUA) mára 47 or-szág felsőoktatási intézményeit tömöríti, és feladatá-nak tekinti, hogy a Magna Charta Universitatum érté-keit és normáit, vagyis az egyetemi szabadságot érvé-nyesítse. Ezért egy elemző, kutató, adatgyűjtő, érdek-képviseleti központot (Observatory) alapított Bologná-ban (MCO). Az MCO megvizsgál minden egyetemi auto-nómiát sértő esetet, és tanácsaival törekszik a konflik-tus megoldására. Másrészt, 2007 óta az EUA rendszere-zett adatgyűjtést végez az egyetemek függetlenségére vonatkozóan, és négy dimenzióban, több mint 30 indi-kátor segítségével összehasonlítható adatokat tett köz-zé az országok teljesítményéről (EUA Autonomy Score-card). A három alkalommal (2008, 2010, 2016) elvég-zett elemzés eredményei jól bizonyítják, hogy minél na-gyobb az egyetemi autonómia, annál inkább felelősek az egyetemi vezetők és jogalkotók. Vagyis a kevés vagy minimális egyetemi függetlenség egyértelműen felelőt-lenséghez, az elszámoltathatóság hiányához vezet, bár-milyen államigazgatási ellenőrzést, központosítást is vezetnek be. Az EUA elnöke a legutóbbi, 2017 áprilisá-ban publikált indexben vagy ragsorban, 29 ország jogi rendszerét vizsgálva jutott arra, hogy nincs egységes európai trend az egyetemi autonómia terén, és fennma-radt a sokféleség. Ami a magyarországi teljesítménye-ket illeti, a 2010-es szinthez képest a négy dimenzióból háromban romlás következett be, egy dimenzióban pe-dig szerény javulás.

(a) A szervezeti autonómia mértéke 2008ban 59% volt, 2016ban pedig 56%. Például azért, mert az állami egyetemek rektorainak pályázatát a mi-nisztérium írja ki, a kinevezés és az elmozdítás megerősítése az államfőhöz tartozik, jelentősen szigorodott a kinevezés (pályázat) feltétele, idő-tartama. Csökkent az autonómia a kancellár és a kettős egyetemi vezetői (szenátus, konzisztóri-um) rendszer döntési jogköre, tagjainak kineve-zése miatt.

(b) A pénzügyi autonómia 2008ban még 71%os volt, 2016ban csak 39%os. Például azért, mert az egyetemek költségvetési támogatása meghatáro-zott nagy blokkjai közt nem lehet átcsoportosíta-ni, mert a kancellárnak minden pénzügyi kérdés-ben vétójoga van, az egyetem nem dönthet a bel-ső források felhasználásáról. Tilos a kölcsönfel-vétel, a megtakarítások feletti döntéshez is a kan-

KJSZ_2017_2.indd 21 2017.06.12. 15:52:05



cellári megerősítés kell. Az egyetemeknek nincs saját tulajdonában az épület, az eladásról is a mi-nisztérium dönt, ahogyan az önköltséges diákok tandíjának meghatározási módjáról, mini-mum-maximum mértékéről. A kancellár és a kon-zisztórium minden pénzügyi hatású kérdésben lényegében vétózhat.

(c) A személyzeti autonómia a 2008as 66%ról 2016ra 50%ra csökkent. Egyebek mellett azért, mert a kancellárt a kormányfő nevezi ki, aki mára min-den személyi kérdésben kontrollt gyakorol. Az egyetemi tanári felterjesztést a minisztérium ér-tékeli, és a köztársasági elnök erősíti meg. Az egyetemi dolgozók közalkalmazottak, a felvétel és elmozdítás jogilag szigorúan rögzített, bérsáv-okkal, amelyek határait kívülről (jogszabályban) határozzák meg, az egyes emelésekhez, ösztön-zőkhöz kancellári döntés kell.

(d) Az akadémiai autonómia a 2008as 47%ról 2016ra 58%ra emelkedett, mert a MAB mellett már más (nemzetközi, külföldi) akkreditációs testüle-tet is választhat az eljáráshoz az egyetem. Ám a közepesen alacsony autonómiakörben marad-tunk, mert a minisztérium dönt az államilag fi-nanszírozott hallgatók maximális számáról, és csak a kapacitáson belüli többi helyre lehet tandí-jat fizető hallgatót felvenni, a kancellár a kétféle hallgatói létszámról szóló döntésbe beleszólhat. Az alapszintű képzésben a hallgatói felvételi rendszert teljesen a minisztérium kontrollálja, és az egyetem csak a mesterképzési felvételi több-letkövetelményeket szabhatja meg. Bármely kép-zési program bevezetése előtt kötelező az akkre-ditáció, és csak 2015 szeptembere óta lehet a MAB-on kívül más (külföldi) szervezetet erre ki-választani, a kurzusok akkreditációját pedig az ENQA bármely tagjától lehet kérni. A doktori programok akkreditációjánál csak a MAB illeté-kes. A képzés tartalmát és nyelvét egyébként ma-guk alakíthatják az egyetemek.

Összességében a közepesen alacsony sávban vergődik az egyetemi autonómia hazánkban, miközben Lettor-szághoz és Litvániához hasonlóan, jelentősen csökkent a hallgatói létszám, bár ennél is nagyobb mértékben az egyetemi költségvetési támogatás. Mindezt az EUA a felsőoktatási „zsugorodó rendszer, növekvő nyomás alatt” címkével illette.

Az igazi egyetem feltételezi az oktatás minőségének mérését, valamint tanúsítását. Az Európai Felsőoktatási Minőségbiztosítási Társaság (ENQA) dolgozta ki és mű-ködteti ennek rendszerét az egész európai felsőoktatá-si térségben (EHEA). Tagjai – 47 felsőoktatási akkredi-tációt ellátó testület – és saját szakemberei, adatbázisa révén minősíti rendszeresen a nemzeti akkreditációs szervezeteket, ugyanakkor maga is alapítója az Európai Minőségbiztosítási Nyilvántartásnak (EQAR). Ez a szel-lemi potenciál és szervezeti függetlenség alapozta meg, hogy egyrészt létrejöhetett a minősítési követelmény-rendszer és annak ellenőrzési módja (ESG, amely az ENQA alapszabályának részévé vált 2004-től) a teljes

felsőoktatási térségben, másfelől így lesz esély arra, hogy az európai felsőoktatási térségben kiadott diplo-mákat a nemzetközi munka piacán világszerte elismer-jék. Jerevánban 2015 májusában tartották azt az euró-pai miniszteri konferenciát, ahol bemutatták – a há-romévi munkával, az üzleti és az oktatási szféra képvi-selőivel együttműködve korszerűsített – akkreditációs követelményeket. Az értekezlet a felsőoktatásért fele-lős minisztereknek azt javasolta, hogy haladéktalanul iktassák ki azokat a jogszabályokat, amelyek a nemzeti akkreditációs testület(ek) vagy felsőoktatási intézmé-nyek számára lehetetlenné teszi a minőségbiztosítási követelmények alkalmazását. A nemzetközivé válás-nak (pl. egy külföldi vagy nemzetközi akkreditációs szervezettől is kérhet az egyetem akkreditációt, a nem-zeti testületek szakértőket, adatokat cserélnek, együtt-működnek) a kedvező hatásait kell államilag támogat-ni, és a határokon átnyúló minőségbiztosítási szolgál-tatás kockázatait minimalizálni kell. Az átláthatóság érdekében az ENQA nemzeti akkreditációs testületeire vonatkozó jelentését közzé kell tenni, eljuttatni az ösz-szes érdekelthez. A kormányok ugyanis kötelesek min-den jogi, igazgatási feltételt megteremteni ahhoz, hogy a nemzeti akkreditációs szervezet megfelelő független-séggel, autonóm módon működhessen. Ez a független-ség bizonyos mértékig hiányzott a Magyar Akkreditációs Bizottságnál (MAB), így az ENQAban a (teljes jogú) tagságát felfüggesztették 2013-ban, csak 2015 májusá-ban döntöttek a teljes jogú tagság ötéves megadásáról. Ekkor nyomatékosan kérték, hogy a MAB és a minisz-ter, valamint az Oktatási Hivatal tisztázza saját feladat- és hatáskörét, azokat egyértelműen válassza szét, to-vábbá növeljék a MAB stabilitását és fenntarthatóságát (anyagi és személyi értelemben is), ugyanis a követke-ző felülvizsgálatban ezeket alaposan ellenőrizni fogja az ENQA.

Ez a felfüggesztett tagság súlyos figyelmeztetés volt, hogy komolyan kellene venni a nemzeti akkreditációs testület függetlenségére vonatkozó követelményeket, mi-vel az adott országban kiadott diplomák, tudományos fokozatok (jogi és foglalkoztatási) érvénytelenségét je-lenti, ha senki sem bízhat az akkreditációs testület dön-téseiben. A bizalom előfeltétele, hogy az összes felsőok-tatási intézményre vonatkozó MAB-döntés a szaksze-rűségen, a pártatlanságon, harmadik személy befolyá-sának hiányán és a felelősségen alapul. A MAB is köte-les eleget tenni a felülvizsgált minősítési szabványok-nak, tehát a szervezeti, a működési és a döntési függet-lenségnek. Azaz: (a) valamennyi iratából kitűnjön, hogy szervezetileg független (pl. szerződéseit saját nevében készíti), nem tartozik egyetlen felsőoktatási intéz-ményhez, minisztériumhoz vagy más érdekelt szerve-zethez; (b) a testület működési rendjét és annak a mi-nőségtanúsítási meghatározását, annak módszereit, az ehhez alkalmazott külső szakértőket maga biztosítja, harmadik féltől függetlenül; (c) a bevont szakértőknek lehet egyetemi háttere, de az eljárási szabályainak megfelelően meghozott döntéseiért (pl. egy intéz-ményt, szakot akkreditál, mert a képzés, a működés mi-nősége megfelelő) önmaga felelős. Ezt az integritást

KJSZ_2017_2.indd 22 2017.06.12. 15:52:05



külső szereplőként az ENQA vizsgálja, ahogyan azt is, hogy az ESG megtartásával működik-e a nemzeti akk-reditációs szervezet. 2008-ban vizsgálta ezt a MAB-nál az ENQA, és 2012-re megállapította, hogy a függetlenségi kritériumok érvényesülése csökkent, ideértve a saját anyagi forrásait is (saját költségvetés, igazgatási stábja és szakértők, tagok finanszírozása eljárási díjbevételei-ből). A szervezet 2015. évi tevékenységéről szóló köz-hasznúsági beszámolója szerint (ez a legfrissebb) a központi költségvetési támogatás (155 millió Ft, azo-nos az előző évivel) a kiadások 67%-át tette ki, a saját bevétel pedig a 33%-ot. Nincs tehát infláció a kormány szerint, és a beszámoló megjegyzi, hogy a 2012-es mélypont (61,9 millió Ft) éppen az ENQA-tagság felfüg-gesztése miatt növekedett meg 2014-től. Másrészt, „a vonatkozó miniszteri rendeletben megemelt MAB véle-ményezési díjak nyomán a MAB – a korábbi évek jelen-tős veszteségei után – 2013-ban és 2014-ben is nyere-ségesen tudott működni, s így ismét némi tartalékot tu-dott képezni. [Tegyük mindjárt hozzá, hogy e tartalék-ra a mindenkori következő pénzügyi év első felében nagy szükség van, mert az évi támogatás első részlete rendszerint csak kora nyáron érkezik a MAB számlájá-ra.] A 2015-ös évet kismértékű veszteséggel zártuk.” Önkritikusan azt is jelzik, hogy a „korábbi évek beszá-molóiban említett egyensúlyhiány a feladatok és felté-telek között tehát továbbra is fennáll, az ebből eredő, a MAB munkájának minőségére, működőképességére vonatkozó veszélyekkel együtt.” Mindez nem azt jelzi, hogy megkezdődött volna a függetlenség és a stabilitás korszaka.

A hazai akkreditációs szerv státusát a 2011. évi CCIV. törvény (70–71/B. §-ban) szakértőként határozza meg, így rá a Ket. 58–59. §-ban írtakat kell alkalmazni, azaz az Nftv. írja elő igénybevételét, így az Oktatási Hi-vatal csak ezt a szakértői testületet rendelheti ki szak-vélemény készítésére. A Ket. értelmében a szakértőnek (testületként vagy egyénként) eleve függetlennek kell lennie, valamint alkalmazni kell összes eljáró tagjára az összeférhetetlenségi és eljárási szabályokat. Igaz, az Nftv. egyáltalán nem utal erre, és nem csak az eljárási határidőnél ad a Ket. igazságügyi szakértőkre és a szakhatóságra vonatkozó rendelkezésitől eltérő szabá-lyokat. Talán a testületi tagok – köztük nem találni jog-ban jártasakat – nem is igazán vannak ennek tudatá-ban: számukra sem okoz gondot, hogy az igazságügyi szakértői jogállás helyett ez a szakértői testület ex lege jogi és közhasznú jogállású személy, amely (OH) ható-sági nyilvántartásba vételével jön létre, alapító okira-tát a miniszter adja ki, működési szabályzatát is a mi-niszter hagyja jóvá, ha az nem sért semmilyen jogsza-bályt. A tevékenységének lényegét adó bírálati szem-pontokat közérdekből nyilvános adatnak minősítette az Nftv., nem pedig közérdekű adatnak, holott valójá-ban jogi kötőerővel rendelkező magatartási szabályt alkot a testület, amely az összes felsőoktatási intéz-ményre és oktatóra kiterjed. Az összeférhetetlenséget a tagokra vonatkoztatja, nem az adott eljárásban való részvételre a Nftv., elnökét és kilenc tagját a kormány delegálja, nevezi ki, de még a más szervezetek által de-

legált tagokat is a miniszter előterjesztésére a kor-mányfő bízza meg. Belső felépítésében sincs semmiféle önállósága, mert az Nftv. értelmében elnökét kinevezik, felülvizsgálati bizottságot kell létrehozniuk a miniszter által delegált tagokból, törvényességi ellenőrzését is a miniszter látja el. A közhasznú jogállás sem az autonó-mia kiteljesítésére való, a közönség ebből a kötelező be-számolást érzékeli, de így a civil törvény előírása alap-ján soha nem lehet saját működésével kapcsolatos gaz-dálkodási éves bevétele az összes bevétel 59,9%-nál magasabb (2011. évi CLXXV. törvény 2. § 7. pont). A quasi közigazgatási szerv jelleget megerősíti, hogy a felsőoktatási minőségértékelésre nem elég az ESG szabvány és a Ket., valamint az Nftv. szabályhalmaza, ezt még egy kormányrendelet is bővíti [19/2012. (II. 22.) Korm. rendelet]. Ebben rögzítik a testületi műkö-dési szabályokat, a tevékenységre vonatkozó általános eljárási rendet is, amelyet még tovább részleteznek a miniszter által jóváhagyott SZMSZ-ben. Szellemi auto-nómiája maradványai felett keseregve a MAB 2015. évi beszámolójában említi, hogy „a MAB az utóbbi időben nem kapta meg észrevételezésre néhány fontos jogsza-bály tervezetét”. Ugyanakkor fegyelmezetten tudomá-sul vette, hogy a miniszter jóváhagyta a MAB módosí-tott SZMSZ-ét, így annak 66/A. §-a szerint „az egyetemi tanári pályázatot a MAB magyar, valamint annak a vo-natkozó útmutatóban meghatározott egyes elemeit an-gol nyelven kéri véleményezésre benyújtani.”

Mindezek alapján igazán nagyvonalú az ENQA, ami-kor csak csökkenő függetlenségről és némi instabilitás-ról beszél a MAB működését, jogállását illetően. A MAB Nemzetközi Tanácsadó Testülete 2016. október 28-i ajánlásában azért ilyen mondatok is akadnak: „A MAB függetlenségének erősítése érdekében a tanácsadó tes-tület azt javasolja, hogy a MAB továbbra is gyakoroljon nyomást a jogi szabályozókra, hogy meghatározzák azokat az ok(ok)at, ami(k)et megjelölve visszahívható a testület tagja.” Vagy „a MAB a szemléletváltozással egy időben csökkentse a szakértői bázisát; kevesebb, de kvalifikáltabb szakértőt válasszon, akiknek nem csak tudományos, hanem felsőoktatási vezetői/irányítási végzettségük/tapasztalatuk is van, pl. oktató felvétele, hallgatói szolgáltatások terén. Emellett a tanácsadó tes-tület javasolja, hogy a szakértők kellően felkészültek le-gyenek a tágabb értékelési szempontok alkalmazására.”

Az Nftv. 76–77. §-a alapján, külföldi felsőoktatási intézmény hazai akkreditációs kérelménél két dolgot vizsgált eddig a MAB: (a) a külföldi felsőoktatási intézmény ál-tal folytatandó magyarországi képzés személyi és tár-gyi feltételei, a képzés minősége megfelel-e a MAB szakindítási követelményeinek, magyar felsőoktatási intézmények képzéseivel szemben támasztott szemé-lyi, tárgyi feltételeknek. Azaz a képzés tartalma megfe-lel a magyar felsőoktatási intézmények által folytatott azonos, illetve hasonló képzés tartalmának; a külföldi felsőoktatási intézmény Magyarországon rendelkezik a képzés ellátásához szükséges kutatói, oktatói karral; a külföldi felsőoktatási intézmény Magyarországon rendelkezik a képzéshez és a tudományos kutatáshoz szükséges tárgyi feltételekkel (megfelelő épülettel,

KJSZ_2017_2.indd 23 2017.06.12. 15:52:05



könyvtárral, informatikai háttérrel, laboratóriummal, kísérleti és gyakorlóhelyekkel, műszerekkel és más eszközökkel, valamint kollégiumi férőhelyekkel, sport- és kulturális létesítményekkel, ill. azok használati lehe-tőségével, diákétkezési lehetőségekkel). (b) A magyar-országi működési és képzési feltételek megfelelnek-e a külföldi intézmény székhelye szerinti országban ki-adott működési engedélynek? Tehát a külföldi felsőok-tatási intézmény itteni működési és képzési feltételei megfelelnek az intézmény székhelye szerinti országban kiadott működési engedélynek.

Az Nftv. legújabb módosítása (2017. évi XXV. törvény) értelmében, a külföldi egyetem idegen nyelvű elneve-zésének tartalmilag egyeznie kell a magyar nyelvű el-nevezéssel, továbbá nem lehet összetéveszthető ma-gyarországi intézmény nevével, két vagy több azonos nevű felsőoktatási intézmény esetén a nyilvántartásba vételi kérelem elsőbbsége lesz a döntő. Oklevelet adó képzést pedig akkor folytathat, ha (a) magyarországi működésének elvi támogatásáról szóló, Magyarország Kormánya és a külföldi, felsőoktatási intézmény szék-helye szerinti nem EGT-állam Kormánya által kötött – föderatív állam esetében, amennyiben a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére nem a központi kormányzat jogosult, annak központi kor-mányzatával létrejött előzetes megállapodáson alapu-ló – nemzetközi szerződés kötelező hatályát a szerző-dő felek elismerték; (b) a székhelye szerinti országban működő, és ott ténylegesen felsőoktatási képzést foly-tató államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül, (c) a képzés és az arra tekintettel kiállított oklevél államilag elismert felsőoktatási fokozatot adó képzésnek minősül és (d) működését az oktatási hiva-tal engedélyezte, ha nincs hazai vagy külföldi akkredi-tációs szervezettől kedvezőtlen vélemény a képzés személyi, tárgyi és minőségi feltételeiről, és nincs ki-záró ok a végzettségi szint hazai elismerésére, illetve egyenértékűségről van szó a képzésben az EGT orszá-gok között. Amennyiben ezeket megfelelően dokumen-tálta, engedélyt kap, és az OH nyilvántartásba veszi, mindaddig, ameddig minden feltétel folyamatosan tel-jesül. Ráadásul, a miniszter a külföldi intézmények fe-lett is ágazati irányítási feladatokat lát el, kihirdetett nemzetközi szerződés hiányában pedig a törvényessé-gi ellenőrzést is el kell látnia. Mint kiderül, a nemzet-közi közjogi szerződés megléte – kihirdetve vagy elő-zetes megállapodásként – nemcsak a már engedéllyel rendelkezőknek okozhat hátrányt (visszaható hatályú szabályozás, szerzett jogok védelmének mellőzése), de azoknak a külföldi intézményeknek is, ahol a közjogi szerződésre, megállapodásra nincs a származási or-szágban alkotmányos hatáskör. Ezen nem segít, hogy hány hónap múlva lép életbe a szabályozás az alkotmá-nyos aggodalmak ellenére.

Feltehetőleg ezen újabb egyetemi autonómiacsökkentés miatt fordult levélben a Magna Charta Universi-tatum érvényesítését követő Observatory (MCO) főtit-kára az illetékes miniszterhez, de egyidejűleg a kor-mányfőhöz és az Európai Bizottsághoz 2017. április 3-án, a nem-EGT országokban működő egyetemeket

nyilvánvalóan hátrányosan érintő szabályozási javas-lat visszavonását kérve, az akadémiai szabadságot, egyetemi autonómia értékeit védelmezve. A miniszter helyett a főosztályvezető válaszolt, 2017. április 10-én, kiemelve, hogy a kormányzat nemcsak az egyetemi au-tonómiát, de a nemzetközi és az uniós jogot, valamint a tisztességesség elvét is mindig tiszteletben tartja. (Saj-nos az alkotmányosságról a levélben nincs szó.) Ennek szellemében az új szabályozás indokoltsága a követke-ző: (a) az országban működő 28 külföldi felsőoktatási intézményt megvizsgálva sok visszásságot találtak, az Nftv. 76. §-ában foglaltakhoz képest. Ezért új szabályt kell alkotni, szigorúbbat, igényelve a transzparenciát és a jogszerűséget. (b) A nemzetközi szerződés a kép-zés és az igazgatási együttműködés eszköze lesz a származási ország és a magyar kormány között. (c) 2005-ben politikai döntés alapján ismerte el Magyar-ország a Közép-európai Egyetemet, de attól teljesen különböző entitás a CEU, amely 2004 áprilisában nyert New York államban bejegyzést, majd került bele a ha-zai egyetemi listára nem-állami egyetemként a fel-sőoktatási törvény mellékletét kiegészítve. A KEE-t akkreditálta a MAB (mester és a doktori képzéseket), de nemzetközi szerződés kell a képzési és igazgatási együttműködés követésére, amely „természetesen nem korlátozza a tudomány szabadságát vagy az intéz-ményi autonómiát”, sőt „nem veszélyezteti az oktatás szabadságát”. A Human Rigths Watch főtitkára, közö-sen öt másik nemzetközi jogvédő szervezet vezetőjé-vel, 2017. április 25-én kérte levélben az Európai Parla-mentet, hogy határozatban foglalkozzon a magyaror-szági helyzettel, ideértve az akadémiai szabadságot ért friss törvényi korlátozást, mert az „durván sérti a jogállamiságot és az emberi jogok európai és nemzet-közi szabályait”. Érvelésüket az EUSZ 2. cikkére, a 7 cikk (1) bekezdése szerinti megelőző mechanizmus-ra és a 258. cikkére építették.

A rövid áttekintésből kiolvasható, hogy a hazai egyetemek mozgástere mára fokozatosan szűkült, mégsem ragadtak tollat a nemzetközi jogvédő szervezetek, csak a szakmai szervezetek fejezték ki rangsorokban, pontszámokban, tagsági felfüggesztésben rosszallá-sukat, sürgetve az egyetemi szabadság növelését. Ez a kedvezőtlen trend csak akkor váltott ki hangos nem-zetközi tiltakozást, amikor a jogcsonkítás elérte a nemzetközi egyetemi szereplőket, mert ők nincsenek ehhez hozzászokva. Szegény alapítók és fenntartók nem tudták, hogy egy erodált jogállamban és munka- – nem tudás – alapú társadalomban végre érvényesí-tik az egyenlő bánásmódot, azaz a belföldiekkel azonosan autonómiahiányos rendszert alkalmaznak a külföl-di felsőoktatási intézményekre is, a civil szervezetek-re, multikra és másokra. Mivel az Alkotmánybíróság elé került a 2017. évi XXV. törvény felülvizsgálata, ál-lást kell majd foglalni, hogy ez a szabályozás megfe-lel-e a kommunikációs jogok alkotmányos korlátozha-tósági tesztjének és a diszkrimináció tilalmának, ha szigorúbbak a külföldiekkel kapcsolatos szabályok, vagy sem. A 41/2005. (X. 27.) AB határozattal szólva: „Mindannyiszor, amikor a történelem során az állam a

KJSZ_2017_2.indd 24 2017.06.12. 15:52:06



tudomány szabadságát politikai, ideológiai, vallási vagy egyéb korlátozásnak vetette alá, az az egész tár-sadalom fejlődésének béklyójává vált. Történelmi ta-pasztalaton nyugvó igazság, hogy a tudomány szabad-sága a haladás alapvető biztosítéka, és az az egyéni au-tonómiával is szorosan összefügg. A tudományos téte-lek, megállapítások és igazságok szabad keresése, to-vábbá a tudományos eszmék és nézetek szabad áram-lása, így az egész társadalom, az emberiség fejlődésé-

nek alapfeltétele és az individuum szabad kibontako-zásának is egyik biztosítéka. Mivel a tudományos élet szabadsága a szabad véleménynyilvánításhoz való al-kotmányos alapjog egyik megnyilvánulása, az Alkot-mánybíróságnak a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában tett, a szabad kommunikáció kitüntetett szerepére vo-natkozó megállapításai az Alkotmány 70/G. §-ában biztosított szabadságjoggal kapcsolatban is irányadók (ABH 1992, 178.).”

RÓNAY ZOLTÁNjogász (ELTE)

SZKÜLLA ÉS KHARÜBDISZ KÖZÖTT, AVAGY KIS MAGYAR (FELSŐOKTATÁSI) JOGALKOTÁSI DRÁMA

„Rajta, nagy istennő, áruld el igaz szavaiddal:hogy tudnék menekülni a szörnyü Kharübdisz elől is,s győzni a Szkülla fölött, ha reátör az embereimre.”1

Hogy a felsőoktatás világában mi testesíti meg Szkül-lát, és mi Kharübdiszt, függ a helytől és az időtől is, az akadályok közötti állandó lavírozás szükségessége pedig nem magyar, és még csak nem is posztszocialis-ta sajátosság.2 A mai Magyarországon egy felsőokta-tási intézmény csak zátonyokkal teli útvonalon halad-hat, az pedig, hogy mely tényezők jelentik a legna-gyobb veszélyt, értékválasztás kérdése, amely termé-szeténél fogva szubjektív. Magam úgy vélem, hogy je-lenleg két körülmény tekinthető a már említett mito-lógiai alakokhoz hasonlatosnak: a teljesen kiszámít-hatatlan – akár napokon belül száznyolcvan fokos for-dulatot venni képes – (felsőoktatás-)politika, valamint a teljesen zavaros, önmagának, egymásnak, más jog-szabályoknak ellentmondó, hézagos, nem ritkán a ma-gyar nyelv követelményeit sem teljesítő, a kodifikáció jogdogmatikai szempontjait alapvetően negligáló jog-alkotás.

1. A FELSŐOKTATÁSI KODIFIKÁCIÓ ÁLLAPOTÁRÓL

A felsőoktatás-politika kiszámíthatatlansága és a szín-vonaltalan jogszabályok nem csak az ágazat területén figyelhetők meg, azok általánosan, a mindennapokban érzékelhetők, és még az sem feltétlenül igaz, hogy a ha-tásukat, következményeiket tekintve ezen a területen okozzák a legsúlyosabb károkat (elég akár a közneve-lésre vagy az egészségügyre gondolni, de a felsorolás

elég hosszan folytatható). A felsőoktatásban dolgozó-ként azonban lehetőség nyílik a folyamatok egyidejű tudományos szemlélésére is. A felsőoktatás képlékeny jogszabályi környezete nem újdonság, a közbeszédben „Lex CEU” néven elhíresült törvénymódosítás3 csak a típusjegyek szembetűnősége, de semmiképpen sem azok újszerűsége miatt váltott ki jelentős vitát. A hatá-lyos jogszabály, a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) megalkotásá-nak, és a 2012. szeptemberi hatálybalépést már meg-előző, és az azt követő négy és fél évben rendszeres – a szabályozás érdemét érintő, jogintézményeket létreho-zó és megszüntető, átalakító – módosítások folyamata hasonlóan zajlott: ha volt is ún. társadalmi egyeztetés,4 az többnyire formálisnak volt tekinthető,5 a szakmai érvek általában nem találtak fogadókészségre, a módo-sításokat valódi hatásvizsgálat nem előzte meg, azok gyakran kodifikációs szempontból is átgondolatlanul, sem a módosított törvénybe, sem a kapcsolódó egyéb jogszabályok alkotta normatív környezetbe nem illesz-kedve kerültek implikálásra.6 További problémát jelent, hogy a felsőoktatás-politika és az annak megvalósítá-sát célzó jogalkotás kiszámíthatatlan változása mellett azzal is számolni kell, hogy a kettő gyakran nincs is egymással összhangban. Ez annak fényében különösen érdekes, hogy elméletileg egyazon személy, az oktatá-sért felelős miniszter az, aki felel a Kormány oktatáspo-litikájának kialakításáért és a felsőoktatásra vonatko-zó jogszabályok előkészítéséért.7 A felsőoktatás-politi-ka értékelése túlmutat a jelen – elsősorban jogtudomá-nyi elemző – munka keretein, ezért azok önálló vizsgá-latára nem kerül sor.

KJSZ_2017_2.indd 25 2017.06.12. 15:52:06



2. A FELSŐOKTATÁSI KODIFIKÁCIÓ A JOGÁLLAMISÁG, JOGBIZTONSÁG TÜKRÉBEN: A FELKÉSZÜLÉSI IDŐRŐL ÉS A NORMAVILÁGOSSÁGRÓL

A jogalkotással szembeni legszigorúbb elvárások a nemzetközi gyakorlatban8 és a hazai alkotmányos, alaptörvényi alapokon nyugvó törvényi követelmé-nyekben megjelenő, az Alkotmánybíróság által is ki-munkált, a jogállamiság9 alapvető elemeit jelentő jog-biztonsági követelményekben öltenek testet.10 A jogbiz-tonság nem csupán jogállami érték, és nemcsak a de-mokratikus állam feltétele, hanem általában a haté-kony működésé is.11 Ezek közül kiemelt figyelmet érde-mel a felsőoktatási kodifikáció vonatkozásában is az elegendő felkészülési idő és a normavilágosság követel-ménye.12 Az Alkotmánybíróság gyakorlata és a jogiro-dalom egyaránt jogbiztonságot sértőnek tekinti többek között, ha a jogszabályok túl gyakran módosulnak, ha a hatálybalépésükre nincs biztosítva felkészülési idő, vagy általánosságban a jogalkotó nem tartotta be a jog-alkotásra vonatkozó szabályokat.13 A tömeges, átte-kinthetetlen jogalkotás következtében sérülő jogbiz-tonság a jogállamiság alacsony szintjét mutatja.14

2.1. MIT TART ELEGENDŐ FELKÉSZÜLÉSI IDŐNEK A FELSŐOKTATÁSI JOGALKOTÓ?

Nem vitásan az elegendő felkészülési idő normatívan nem meghatározható és nem is meghatározott, és an-nak tartalmára sem az Alkotmánybíróság, sem a jog-irodalom nem tudott egzakt definíciót kínálni. Összes-ségében megállapítható, hogy az elvárás mindig az adott jogszabály jellegéhez igazodik. Minden esetben az vizsgálandó tehát, hogy mennyiben tölti be célját, azaz akár a jogalkalmazó hatóságok, akár a norma cím-zettjei mennyi idő alatt tudják a jogszabályt megismer-ni, végrehajtására, az önkéntes jogkövetésre felkészül-ni.15 Ha akár a változás mértéke, komplexitása, akár a hosszabb ideje fennálló szabályozás változik meg radi-kálisan, kellő felkészülési idő hiányában az Alaptör-vény jogállami klauzulája sérül.16 Mindebből követke-zően nyilvánvalóan esetenként kell vizsgálni, hogy a jogalkotó által biztosított felkészülési idő elegendő-e, de az bizton állítható, hogy a kihirdetést követő naptól hatályba lépő jogszabály esetén e követelmény nem ér-vényesül.17 Ezt az amúgy is aggályos helyzetet súlyosít-ja, hogy a kihirdető Magyar Közlöny szám is csak a megjelenést követő naptól hozzáférhető, tehát nemrit-kán azzal szembesülhetünk, hogy a megjelent jogsza-bály már hatályos.

Az alábbiakban látható, hogy az Nftv. módosításai so-rán számos alkalommal sérül a felkészülési idő biztosí-tásának elve18 a fenti technika révén (2012 óta öt ilyen alkalom volt19). A kihirdetés napját egy (egyetlen eset-ben kettő20) nappal követő hatálybalépés mellett gya-kori (öt alkalom) a nyolc napos hatálybalépés,21 emel-lett pedig a 14–42 nap között szóródik az időszakok tartama,22 amely ezen felül négy esetben éri el, illetve haladja meg a 6 hónapot.23 Épp az Nftv. elfogadásával összefüggésben tapasztalhattuk azonban, hogy a hosz-szú, több hónapos felkészülési idő sem feltétlenül jelent

teljes jogbiztonságot. Amikor a 2011. december 30-án kihirdetett Nftv. alapvetően 2012. szeptember 1. nap-ján lépett hatályba – minthogy maga a törvény radiká-lis átalakítást nem jelentett – a 8 hónapos felkészülési idő elegendőnek tűnt. Azonban a hatálybalépés előtt el-fogadott és 2012. július 9. napján kihirdetett átfogó mó-dosítás24 azt eredményezte, hogy a fél éve megismert törvényszöveg helyett másfél hónap alatt – ráadásul a felsőoktatásban közismerten holt időnek számító nyári időszakban – kellett a részben új tartalmú törvény ha-tálybalépésére felkészülni.25 Miközben a vacatio legis elvének követése épp azt jelenti, hogy a lényeges jog-szabályi változások nem mehetnek végbe hirtelen.26

Amint az a lábjegyzetekben látható, számos törvény több helyen is szerepel, ennek magyarázata, hogy egy-azon jogszabály gyakran három-négy vagy akár még több időpontban lépteti hatályba a különböző módosító rendelkezéseket. Ez a módosításokat gyakran oly mér-tékben áttekinthetetlenné teszi, hogy az újfent a jogbiz-tonság érvényesülését kérdőjelezi meg.

2.2. BESZÉLHETÜNK-E EGYÁLTALÁN NORMAVILÁGOSSÁGRÓL A FELSŐOKTATÁSI JOGSZABÁLYOKBAN?

Amint arról már szó volt, az Nftv. a normavilágosság szempontjából sem állja ki a próbát. Az e fogalommal leírt követelmény ugyanis azt jelenti, amit maguk a vo-natkozó jogszabályok27 is megfogalmaznak: a címzet-tek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalom28 és a magyar nyelv szabályainak megfelelő, világos, közérthető és ellentmondásmentes megszöve-gezés29 követelményét. Ez lényegében az alkotmánybí-rósági gyakorlatban30 és a jogtudományban részlete-sen kifejtett jogbiztonsági követelmény normatív rög-zítése.31 Ugyanakkor túlmutat a pusztán szemantikai pontosságon, magában foglalja a jog egészének, egyes részterületeinek és a jogintézmények működésének ki-számíthatóságát, előreláthatóságát is.32 Ebbe beleér-tendő az is, hogy a jogszabályok gyakori módosítása ke-rülendő, az átgondolt jogalkotás hiánya pedig rögtön tetten érhető, ha egy jogszabály akár évente, vagy éven-te többször is módosul. Az Nftv. e problematika iskola-példája: a 2017. április 21. napján a Nemzeti Jogszabály-tárban elérhető hatályos törvényszöveg lábjegyzetei-nek száma 681, ebből módosításra mintegy 650–660 lábjegyzet utal. Az alig négy és fél éve hatályba lépte-tett törvény tehát ennyiszer, illetve ennyi helyen módo-sult 2011. decemberi elfogadása óta. Ez a nagyszámú módosítás ráadásul nem egy-két alkalommal követke-zett be, 2012-től kezdve összesen húsz törvényt foga-dott el az Országgyűlés, amely kisebb-nagyobb válto-zásokat eredményezett az Nftv.-ben. Beszédes az is, hogy 2012 és 2016 között, tehát öt év alatt egyetlen év volt, amikor csupán két alkalommal módosult a tör-vény. Már a hatálybalépés évében, 2012-ben, a hatály-balépést megelőző átfogó módosítás mellett is (azt kö-vetően) három törvény módosította az Nftv.-t. Ezek kö-zül kettő 2013. január 1. napján, egy pedig 2012. de-cember 15. napján lépett hatályba, azaz a hosszasabban előkészített ágazati törvény még négy hónapig sem ma-

KJSZ_2017_2.indd 26 2017.06.12. 15:52:06



radt a hatálybalépésekor megismert szövegezésével azonos tartalommal hatályban. 2013-ban hat, 2015-ben három, 2016-ban öt módosításra került sor. Ugyan-csak az átgondolt jogalkotást cáfolja, hogy volt számos eset, amikor az egyik évben elfogadott módosítást a kö-vetkező évben vagy két, illetve három éven belül módo-sítottak, esetleg hatályon kívül helyezték. Azaz ugyan-az a rendelkezés öt éven belül a harmadik eltérő tarta-lommal van hatályban.33 E nagyszámú módosítás ma-gyarázataként pedig csak részben helytálló, hogy egy másik ágazattal összefüggő változás miatt szükséges igazítást végez el a jogalkotó. A 2015. évi mindhárom törvénymódosítás kifejezetten a felsőoktatás szabályo-zására irányult. Ilyen törvénymódosításra pedig akkor is sor került, amikor egyébként általában az oktatási terület újraszabályozását végezte el a jogalkotó,34 de olyan is előfordult, amikor ezen általános kodifikációra került sor egyazon évben kétszer.35 Ezekben az esetek-ben legalább a közlönyolvasó számolhat azzal, hogy az Nftv. módosítását találja benne, sőt a kicsit rutinosabb jogalkalmazó a költségvetéssel összefüggő törvénye-ket is átfutja, annak ellenőrzése érdekében, hogy akad-e azokban felsőoktatást érintő törvénymódosítás (rejtélyes okból szinte minden évben sikerrel járva). Azonban néhány esetben a címből egyáltalán nem kö-vetkezik, hogy a jogszabály Nftv.-módosítást rejt, sőt az egyes törvényeknek a gyermekek védelme érdekében történő módosításáról szóló 2013. évi CCXLV. törvény címéből fel sem merülhet, hogy a kizárólag nem gyer-mekekre hatályos törvény módosítására bukkanunk. A módosításnak ebből adódóan nem sok köze van a gyer-mekek védelméhez, de legalább azzal egy füst alatt az adott évben a sorban ötödik Nftv.-korrekcióra is sor ke-rülhetett.

Részben a fentiekben vázolt folytonos és gyakran egymásba érő, több jogszabály által azonos időpontban hatályba léptetett módosításokkal terhelt törvény egy-re zavarosabbá válik, ami a jogértelmezést akadályoz-za. Noha az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a „jelentéktelen és csak a törvény hatálybalépése után, az alkalmazás menetében felismert szövegbeli követ-kezetlenségek a jogalkalmazás során szükséges értel-mezéssel esetleg kiküszöbölhetők”,36 de nem érhetik el a koherenciazavar azon szintjét, hogy lényegében a norma eltérő vagy többlettartalommal kerüljön alkal-mazásra; az ilyen helyzet csak jogszabálymódosítással kezelhető.37 Ez viszont oda is vezethet – és az Nftv. ese-tében oda is vezet –, hogy az átgondolatlan jogalkotás – nem csupán (jog)politikai okból, de a pontatlan fogal-mazás korrekcióját is célozva – gyakori jogszabályvál-tozást eredményez, egy újabb jogbiztonságot gyengítő helyzetet teremtve.

Ennek gyakorlati jelentősége a felsőoktatási intézmé-nyek vezetőinek hatáskörére vonatkozó szabályozás példáján látványosan szemléltethető. Azt a törvény 2014. július 24-ig a korábban hatályos törvénnyel csak-nem azonosan, és viszonylag egyértelműen szabályoz-ta: a felsőoktatási intézmény egyszemélyi felelős veze-tője és képviselője a rektor volt, akinek hatásköre töb-bé-kevésbé kiolvasható volt az Nftv.-ből.38 2014-ben azonban a jogalkotó az állami felsőoktatási intézmé-

nyeknél bevezette a kancellár jogintézményét, egyúttal hatáskörébe telepítve a működtetést, a rektornál csu-pán az alaptevékenységnek megfelelő működésért való felelősséget hagyva.39 Az, hogy ez utóbbi pontosan mit jelentett, nehéz volt megállapítani, a rektori hatáskört lényegében a kancellári hatáskörből a contrario lehe-tett levezetni. Csak 2015. szeptember 1. napjával került be a törvénybe a rektor valamiféle katalógusszerű ha-tásköri listája.40 Az sem volt világos, hogy a kancellár működtetési hatásköréhez képest miként viszonyul az a szabály, miszerint az intézmény képviselője továbbra is a rektor. Ennek feloldására került a szövegbe 2015. január 1. napjával, hogy törvényi feladatai tekintetében a kancellár a felsőoktatási intézmény vezetőjeként jár el.41 Ebből viszont egy újabb elvi kérdés következik: a költségvetési intézményként működő állami felsőokta-tási intézmények esetében az államháztartási tör-vény42 rendelkezései szerinti vezető a rektor vagy a kancellár? Az Áht. a költségvetési szerv vezetőjének hatáskörébe a közfeladatok ellátásáért és a jogszabály-ban előírt kötelezettségek teljesítéséért való felelőssé-get telepíti.43 Minthogy a felsőoktatási intézmény fel-adata az oktatás, a tudományos kutatás, a művészeti alkotótevékenység mint alaptevékenység folytatása, amelynek megfelelő működéséért a rektor a felelős, a költségvetési szerv vezetőjének is a rektort kellene te-kinteni. Úgy, hogy a működtetés, azaz az alaptevékeny-ség ellátásának biztosítása egyidejűleg annak a kancel-lárnak a felelőssége, akinek működésére a rektornak semmilyen befolyása és eszköze nincs. Emellett az a fel-tételezhető jogalkotói szándék, miszerint a költségve-tési szervi vezető a kancellár, csupán abból a rendelke-zésből vezethető le, amely szerint a belső kontrollrend-szerrel és ellenőrzéssel kapcsolatos kötelezettségek-kel44 az Áht. szintén a költségvetési szerv vezetőjét ter-heli, miközben a belső ellenőrzés tekintetében az Nftv. kifejezetten a kancellár hatáskörét rögzíti.45 Az, hogy az intézmény két első számú vezetőjének hatásköre évek óta tisztázatalan,46 egyértelműen jogalkotási hiba, egyúttal a normavilágosság követelményének olyan súlyú megsértése, amely következtében a jogok, kötele-zettségek és a felelősség alapja sem állapítható meg. Ez nem csupán működési zavarokat eredményezhet, de az adott vezető számára is súlyos bizonytalanságot jelent, sőt ha a jogszabály érintettje nem ismeri fel, mit várnak el tőle, a jog bizonyossága is csökken.47 Márpedig az Al-kotmánybíróság általános érvénnyel rámutatott arra, hogy az értelmezhetetlen norma a jogállamiságba üt-közik, valamint, hogy ha valamely norma értelmezhe-tetlensége vezet jogbizonytalansághoz, minthogy hatá-sa nem kiszámítható és címzettjei számára nem előre látható, éppúgy a jogbiztonság sérelmét jelenti, mint az érhető, de végrehajthatatlan rendelkezés.48

A felsőoktatási jogszabályi környezet további jelleg-zetessége a nagyszámú végrehajtási rendelet, amely az Nftv. – az indokolás által egyébként pozitívumként értékelt49 – kerettörvényi jellegéből fakad, több mint negyven rendelkezéssel felhatalmazva a Kormányt ennél jóval szélesebb tárgykör szabályozására.50 A szakirodalom szerint önmagában aggályos a rendeleti jogalkotás ilyen aránya és ennyire széles köre,51 emel-

KJSZ_2017_2.indd 27 2017.06.12. 15:52:06



lett az Alkotmánybíróság is kifejtette, hogy igen kö-rültekintően kell ilyen esetekben eljárni, mert könnyű a jogszabályi hierarchia szintjei közötti határt átlép-ni.52 Mindezt még tovább súlyosbítja a törvényi kere-tek már említett alacsony színvonala, és állandó válto-zása is.53 Ezenfelül a törvény hatálybalépése után több esetben sem került sor a végrehajtási jogszabály meg-alkotására, az általános végrehajtási rendeletre is csaknem négy évet kellett várni,54 a finanszírozás egészen a mai napig a 2008-as, az Nftv.-hez nem igazí-tott jogszabály alapján történik.55 Figyelemre méltó az is, hogy a jogalkotó több szabályozási tárgykörben is beismerte, hogy nem képes a végrehajtáshoz szüksé-ges kormányrendelet megalkotására, mert újabb és újabb módosításokkal intézményi hatáskörbe utalta a végrehajtás kérdéseit.56

3. A JOGALKOTÁSSAL ÖSSZEFÜGGŐ TÖRVÉNYI KÖVETELMÉNYEK NEGLIGÁLÁSÁRÓL – EGY AKTUÁLIS PÉLDÁN KERESZTÜL

Azok az elvárások, amelyeket a felsőoktatást érintő törvényekkel szemben megfogalmazhatunk, nem csu-pán a jogtudomány és a jogelvek szintjén jelennek meg, maga az Országgyűlés is rögzítette azokat a jogalko-tással szembeni követelmények között.57 Eltekintve at-tól a körülménytől, hogy mind a Jat., mind a Jetr. ren-delkezéseitől való eltérést megteremtő normaszöveg megfogalmazása kellően rugalmas ahhoz, hogy adott esetben akár a fenti követelmények valamelyikének, akár a társadalmi egyeztetést előíró szabályoknak a sérelme vitatható legyen, az Nftv. kodifikációtörténete során még így is találunk számos példát arra, hogy a jogalkotó az egyébként saját maga megteremtette fel-tételeknek sem felelt meg. A két hivatkozott törvény irányadó rendelkezéseiben olyan előírásokkal találko-zunk, mint pl. „[a] jogszabály hatálybalépésének idő-pontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felké-szülésre.” Annak megállapítása viszont már a jogalko-tó feladata, hogy mit tekint „elegendő”-nek, és, amint ezt az alábbi példákon keresztül látni fogjuk, úgy tű-nik, hogy nemritkán napokat vagy perceket. A Jetr. lát-szólag kógens, általános társadalmi egyeztetést előíró klauzulája58 azonnal viszonylagossá válik, amint a jog-alkotó mérlegelheti, hogy az egyeztetés nem veszé-lyezteti-e Magyarország különösen fontos, pl. nemzet-biztonsági érdekeinek védelmét, vagy annak sürgős el-fogadásához kiemelkedő közérdek fűződik-e.59 A „Lex CEU” kapcsán például feltehetően ezekre az indokokra alapozva maradt el a társadalmi egyeztetés. Ugyan sem a törvényjavaslatból,60 sem annak a kivételes eljá-rásban történő tárgyalására vonatkozó indítványból61 a Jetr. követelmények alóli mentesülés feltételei nem állapíthatóak meg, de mind a törvényjavaslat indokolá-sa, mind a kivételes eljárás kezdeményezése tartalmaz

erre vonatkozó homályos utalásokat. Előbbiben ugyan-is az szerepel, a törvényjavaslatra az „elmúlt idők ta-pasztalatai alapján” van szükség, méghozzá azért, mert ugyan „Magyarország kiemelt kultúrpolitikai cél-ja az Európai Unión kívüli ún. harmadik országokkal folytatott oktatási együttműködés”, ennek során is ér-vényesülnie kell „a hallgatói, oktatói mozgás, beutazás során az időszerű nemzetbiztonsági szempontok”-nak. A törvényjavaslat szövege azonban egyrészt az indoko-lásnak is ellentmond, hiszen az intézmények oktatási tevékenysége folytatásának, illetve az ehhez szüksé-ges működési engedély kiadásának feltételeit szabá-lyozza újra, miközben az oktatói, hallgatói mobilitás el-lenőrzöttebb mivoltát nem teremti meg, hiszen a be-utazás kockázata nem a célintézmény jellegétől, ha-nem a beutazó személyétől függ, másrészt az sem derül ki egyértelműen, hogy mi az a valós kockázat, ami a társadalmi egyeztetés mellőzését indokolja. A kivéte-les eljárás kezdeményezéséből is csak a kormányzati érdek állapítható meg, ami fogalmilag sem azonos a ki-emelkedő közérdekkel. Ezek után adódik a kérdés: mi értelme van (kógens) kötelezettséget az állam (kor-mányzat) számára megállapítani az attól való tetszőle-ges eltérés egyidejű biztosításával.

4. SZOMORÚ KÖVETKEZTETÉSEK

Ha beleolvasunk a felsőoktatási kodifikációval foglal-kozó, a rendszerváltás tájékán született jogirodalom-ba, a felsőoktatásban a politika túlsúlyával, a hosszú távú stratégiai szemlélet rovására a napi szintű érde-kek megjelenítésével, az átgondolatlan, egymásnak gyakran ellentmondó, parciális szempontokat előtérbe helyező, a komplex megközelítést mellőző jogalkotás-sal szembeni kifogásokkal találkozhatunk,62 és olyan érzésünk támadhat, mintha az idő megállt volna. A mai jogalkotás mögött nincs stratégia, a kiemelt jelentő-ségű átalakítások már az elfogadásuk pillanatában sem működőképesek, a számtalan módosítás, valójában tol-dozgatás, egy zavaros, áttekinthetetlen és súlyos jogbi-zonytalanságot eredményező helyzetet teremt. Ezt to-vább bonyolítja a rendeleti jogalkotás, amelynek szín-vonala (már ha egyáltalán megvalósul) hasonló, az an-nak elmulasztása esetén előálló szabályozatlansággal pedig az állam mint ágazatirányító és mint fenntartó is közvetlenül, nem jogszabályi eszközökkel beavatkozá-si lehetőséget teremt önmaga számára. A jelen tanul-mány apropója kétségtelenül a „Lex CEU” és a nyomá-ban kialakult helyzet, az azonban talán csak a címzett és az az azzal összefüggő alkotmányossági aggályok63 súlya miatt tűnik kirívónak. Az utóbbi időszak felsőok-tatási kodifikációján végigtekintve láthatóvá vált, hogy hasonló példákat nagy számban találhatunk. A CEU az-zal találkozott most, amiben az állami felsőoktatási in-tézmények lényegében hosszú évek óta működni pró-bálnak.

KJSZ_2017_2.indd 28 2017.06.12. 15:52:06



Jegyzetek

1 Homérosz: Odüsszeia. In: Homérosz: Iliász Odüsszeia Szemelvények (ford. Devecseri Gá-bor). Európa Könyvkiadó, Budapest 1984. 134. o.

2 Peter Hanau: Fröhliche Rechtswissenschaft. Universitäts- und Stadtbibliothek, Köln 2009. 175–176. o.

3 A nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (a továbbiakban: „Lex CEU”).

4 L. a jogszabályok előkészítésében való társa-dalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. tör-vényt (a továbbiakban: Jetr.)

5 Az Nftv.t megelőző koncepció kapcsán ugyan volt valamiféle előzetes konzultáció, de annak érdemi hatásai már nem voltak eredményesnek tekinthetők. Ugyancsak kivételt képez az idő-szakban A felsőoktatás átalakításának stratégiai irányai és soron következő lépései c. mun-kaanyag, készítette: A Felsőoktatásért Felelős Államtitkár és Kabinetje, Emberi Erőforrások Mi-nisztériuma, Budapest 2013. szeptember 12. https://goo.gl/Bx4Ys2 (2017.04.22.). Ennek vég-legesítését a Felsőoktatási Kerekasztal többfor-dulós tárgyalása előzte meg, s lezárultakor csaknem egyhangú támogatást kapott. Az ab-ban megfogalmazott kodifikációs elképzelések-ből – eredeti formájukban – azonban nem lett semmi, közel egy év múlva a törvénymódosítás attól jelentősen eltérve csak a már új előterjesz-tő számára „kedves” elemeket megtartva és ér-demben átalakítva valósult meg, ezúttal egyez-tetés nélkül.

6 L. pl. A minőségi képzés erősítésében teljes az egyetértés (sz.n.). Semmelweis Egyetem 2010. 11. sz. 10. o. Holott az érintettek bevonása a döntéshozatalba a minőségi jogalkotás és kor-mányzás követelménye. Nem pusztán üres kí-vánság, a tényleges egyeztetés hozzájárul a szabályozás megalapozottságához, mert segíti a jogalkotó számára az információszerzést. (Drinóczi Tímea – Kocsis Miklós: A jogalkotási eljárás materiális feltételeiről. Új Magyar Köz-igazgatás 2011. 8. sz. 17. o.) Ugyanakkor a tár-sadalmi elfogadottság, és ezáltal az önkéntes jogkövetés is erőteljesebb lehet.

7 A Kormány tagjainak feladat és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 59. § (1) bek., (2) bek. a) pont.

8 Az Európa Tanács Velencei Bizottsága jelentése [2011. március 24. CDL(2010)141rev2 Draft Re-port on the Rule of Law, §§ 40–63.] a jogállam, azaz a rule of law tartalmi elemeinek meghatá-rozása során a jogállam fogalmi követelményei közé sorolta a jogbiztonság követelményét is. Hivatkozza Trócsányi László – Schanda Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2014. 72. o. L. még Bihari Mihály: A jogállam az Alaptörvény és az Alkotmánybíróság határozatai alapján. In: Rend-szerváltás, demokrácia és államreform az el-múlt 25 évben. Ünnepi kötet Verebélyi Imre 70. születésnapja tiszteletére (szerk. Patyi András – Lapsánszky András). Wolters Kluwer, Budapest 2014. 53. o.

9 Trócsányi–Schanda: i. m. 73. o., Vincze Attila: Jogállamiság Magyarországon − különös tekin-tettel a jogbiztonságra. In: Jogi Tanulmányok (szerk. Harmathy Attila). ELTE Állam és Jogtu-dományi Kar, Budapest 2001. 273. o., 14/1993. (III. 9.) AB határozat.

10 Az Alaptörvény jogállami klauzulája önálló nor-ma, önálló hivatkozási alap, abból a korábbi ér-telmezéssel továbbra is levezethető a jogbizton-ság követelménye. (Árva Zsuzsanna: Kommen-tár Magyarország Alaptörvényéhez. Wolters Kluwer, Budapest 2013. 19−26. o.) Ebből adódó-an az alkotmánybírósági gyakorlat változatlanul irányadó.

11 Petrétei József: A jogbiztonságról. In: Ünnepi kö-tet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születés-napja tiszteletére (szerk. Fürész Klára – Kukorel-li István). Rejtjel Kiadó, Budapest 2006. 189. o.

12 Papp Imre − Sári János: A jogforrások. In: Alkot-mánytan I. (szerk. Kukorelli István). Osiris Kiadó, Budapest 2007. 98−100. o.

13 29/1997. (IV. 29.) AB határozat.14 Szigeti Péter: Az Alaptörvény karaktere államel-

méleti és alkotmányjogi aspektusból. In: Tanul-mányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére (szerk. SzoboszlaiKiss Katalin − Deli Gergely). UniversitasGyőr, Győr 2013. 533−534. o., Bihari: i. m. 56−60. o.

15 Az elegendő felkészülési idő átfogó elemzésé-hez l. Papp Imre: A jogbiztonság formai eleme: a kellő felkészülési idő követelménye. Kodifikáció 2013. 1. sz. 5–60. o. https://goo.gl/vOQAHD (2017.04.21.), Tilk Péter – Kovács Ildikó: Gondo-latok a kellő felkészülési idő számításának kez-dőpontjáról. Jogtudományi Közlöny 2015. 11. sz. 551. o.

16 Bihari: i. m. 56−60. o.17 A jogirodalom szerint is a kirívóan rövid idő súlyo-

san alkotmánysértő. Kocsis Miklós: Jogállam és jogbiztonság. In: Jogállam és jogbiztonság (szerk. Weller Mónika). Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, Budapest 2005. 64. o.

18 G. Karácsony Gergely: Jogalkotás a felsőokta-tás területén. Követelmények és tanulságok. Magyar Jog 2014. 9. sz. 498–499. o

19 2012. évi CXCVI., 2013. évi LXX., CXXIX., 2016. évi CXIII. törvények és a „Lex CEU”.

20 2014. évi XCIX. törvény.21 2013. évi CCXLV., 2014. évi XXXVI., 2015. évi

CXXXI., 2016. évi LXVII., LXXX. törvények.22 2012. évi CCV., CCVIII., CXCVI., 2013. évi CXXXIII.,

CCIII., 2015. évi CXXXI., CLXXXVI., CCVI., 2016. évi LXXX., CXXI., CXXVI. törvények.

23 2015. évi CXXXI., CCVI., 2016. évi CXXVI., LXVII., 2017. évi XXV. törvények.

24 A nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXXIII. törvény.

25 Az Alkotmánybíróság a hatálybalépést megelő-ző módosítások aggályos mivoltát a később a 2.2. pont alatt tárgyalandó normavilágosság kö-vetelményébe is ütközőnek tartotta [8/2003. (III. 14.) AB határozat]. L. ehhez Tilk–Kovács: i. m. 553. o. A felsőoktatásban különösen nagy prob-léma, hogy a gyakori változások nem veszik fi-gyelembe a felsőoktatásba belépő leendő hall-gatók felkészülési idejét. Erről bővebben l. G. Ka-rácsony: i. m. 496–497. o.

26 Herbert Küpper: A jogállam követelményei az Európai Unióban és Magyarország Alaptörvé-nye. JURA 2011. 2. sz. 102. o.

27 A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) és a jogszabályszerkesztés-ről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a to-vábbiakban: Jszr.)

28 Jat. 2. § (1) bek.29 Jszr. 2. §30 11/1992. (III. 5.) AB határozat, 1/1992. (III. 5.) AB

határozat.31 Papp–Sári: i. m. 98. o.32 Vincze: i. m. 274. o.33 Így például miután az Nftv. 110. § (1) bekezdés

23. pontját az Alkotmánybíróság 32/2012. (VII. 4.) AB határozatával megsemmisítette, majd a 2012. évi CXXIII. törvény beiktatta és a 2013. évi LXX. törvény módosította. Az Nftv. 75. § (2) be-kezdés a) pontját egymás után két évben is mó-dosították, először a 2014. évi XXXVI. törvény, majd a 2015. évi CXXXI. törvény. Szintén rövid ideig volt hatályban az Nftv. 115. § (14)–(16) be-kezdése, amelyeket a 2015. évi CCVI. törvény ik-tatott be, de a 2016. évi LXXX. törvény máris ha-tályon kívül helyezett. Az Nftv. 46. § (2a) bekez-

dését a 2013. évi LXX. törvény iktatta be, de két éven belül máris hatályon kívül helyezte a 2015. évi CXXXI. törvény.

34 Pl. a 2013. évi LXX. és 2013. évi CXXIX. törvény.35 Pl. a 2016. évi LXXX. és CXXVI. törvények.36 1/1999. (II. 24.) AB határozat.37 Papp – Sári: i. m. 99. o.38 Nftv. 13. § (1)–(2) bek. Hatályos: 2014. július 24.

napjáig.39 Nftv. 13. § (2) bek, hatályos 2014. július 24. nap-

jától, valamint 13/A. § (1)–(2) bek. Hatályos 2014. július 24. napjától 2014. december 31. napjáig.

40 A rektori-kancellári hatáskör problematikájához l. Rónay Zoltán: Vezetői felelősség alakulása a felsőoktatási autonómia és a munkajogi szabá-lyok változása tükrében. JURA 2016. 1. sz. 307–308. o., valamint átfogóan Rónay Zoltán: Egyéni és testületi felelősség a felsőoktatási intézmé-nyek vezetésében. Doktori értekezés, Szegedi Tudományegyetem Állam és Jogtudományi Kar Doktori Iskola, Szeged 2017. 118–148. o. (http://doktori.bibl.u-szeged.hu/3932/1/Ro-nay_Zoltan_ertekezes_nyilvanos_vita.pdf)

41 Nftv. 13. § (2) bek. Hatályos: 2015. január 1. nap-jától.

42 Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. tör-vény (a továbbiakban: Áht.).

43 Áht. 10. § (1) bek.44 Áht. 69. § (2) bek., 70. § (1) bek.45 Nftv. 13/A. § (2) bek. a) pont, 75. § (4) bek. b)

pont.46 Itt utalok arra, hogy a 2014. szeptember 1. nap-

jával bevezetett kancellári jogintézményhez kapcsolódó hatáskör egy éven belül kétszer mó-dosult – a fentiekben ismertetetteken túl még a konzisztórium 2015. szeptember 1-jei bevezeté-sével összefüggésben is.

47 Petrétei: i. m. 193. o.48 42/1997. AB határozat ABH 1998 299, 10/2001.

(II. 12.) AB határozat. A nem érthető, zavaros, bi-zonytalan jogszabály ráadásul a jogalkotói aka-rat érvényesülését sem teszi lehetővé. (Petrétei: i. m. 193. o.)

49 http://www.parlament.hu/irom39/04999/ 04999.pdf (2017. 04. 21.)

50 Nftv. 110. § (1)–(3) bek.51 Szabó Imre: A társadalomirányítás jogi eszkö-

zei, lehetőségei a felsőoktatásban. In: Intézmé-nyi menedzsment a felsőoktatásban 2. (szerk. Hrubos Ildikó – Török Imre). Felsőoktatási Gaz-dasági Szakemberek Egyesülete, Budapest 2012. 423. o A felsőoktatási jogalkotás átfogó kritikai elemzésére l. G. Karácsony: i. m. 490–499. o., Kiss László: A jogi szabályozásról – dió-héjban. Okok és következmények. In: Jogi be-szélgetések. 2013–2015. (szerk. Kéki Zoltán – Nadrai Norbert). Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzata, Kaposvár 2016. 183. o.

52 32/2012. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2012, 85–86. o.

53 Szövényi Zsolt: Kormányzati ciklusok és fel-sőoktatáspolitikai változások. MTA Law Wor-king Papers 2015. 1. sz. 9. o. http://jog.tk.mta.hu/uploads/files/mtalwp/2015_01_Szovenyi.pdf (2017. 04. 22.).

54 L. a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény egyes rendelkezéseinek végrehaj-tásáról szóló 87/2015. (IV. 9.) Korm. rendeletet.

55 A felsőoktatási intézmények alaptevékenységé-nek finanszírozásáról szóló 389/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet ugyan a kihirdetése napján, 2016. december 2-án 20 órakor hatályba lépett, de annak alapján első alkalommal a 2017/2018. tanévre vonatkozóan kell a költségvetési támo-gatást megállapítani [10. § (1) bek., 11. §]. Ez azt is jelenti, hogy 2016/17-es tanévben még alkal-mazandó az általa 2017. augusztus 31. napjával hatályon kívül helyezett, a felsőoktatási intéz-

KJSZ_2017_2.indd 29 2017.06.12. 15:52:06



mények képzési, tudományos célú és fenntartói normatíva alapján történő finanszírozásáról szóló 50/2008. (III. 14.) Korm. rendelet.

56 Az Nftv. 58. § (4) bekezdése eredetileg kormányrendeletre bízta volna a jogorvoslati eljá-rás rendjének meghatározását, de 2015. szep-tember 1. napjától hatályon kívül került a felha-talmazó szövegrészt. Az 55. § (5) bekezdés pedig egészen 2016. június 30. napjáig tartalmazta, hogy a fegyelmi eljárás rendjét a kormány szabályozza, ez a szabályozási jogkör a hatá-

lyos törvényben a felsőoktatási intézményekhez került (vissza).

57 Jat. 2. § (1) és (3) bek.58 Jetr. 8. § (1) bek.59 Jetr. 5. § (4)–(5) bek.60 http://www.parlament.hu/irom40/14686/

14686.pdf61 http://www.parlament.hu/irom40/14686/

14686-0002.pdf62 Ficzere Lajos: A tudományos kutatás, felsőok

tatás, és műszaki fejlesztés jogi szabályozá

sáról. Magyar Közigazgatás 1990. 9 sz. 796–798. o.

63 Jelen tanulmány nem tárgyalja a konkrét tör-vénymódosítás alkotmányossági aggályait, azokat az elfogadását és kihirdetését követő napokban többen is megtették, ezek közül kieme-lendő az ELTE Bibó István Szakkollégiumának az államfőhöz intézett nyílt levelében foglalt magas színvonalú okfejtés (http://arsboni.hu/nyilt-levelben-fordul-ceu-ugyeben-ader-janos-hoz-bibo-istvan-szakkollegium/ 2017. 04. 20.)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 1037 Budapest, Montevideo utca 14. FAx: (36-1) 349-7600 TeLeFOn: (36-1) 340-2304 • [email protected] www.hvgorac.hu

WEB

ES VÁSÁRLÁS–5%

Az áltAlános közigAzgAtási rendtArtás mAgyArázAtAA közigazgatási eljárás szabályai i.

SzerkeSztő: Petrik Ferenc

Lektor: orbán szabolcs

Szerzők: Hajas Barnabás, Huszárné oláh Éva, kalas tibor, kárpáti magdolna, kurucz krisztina, lapsánszky András, mudráné láng erzsébet, Petrik Ferenc, rothermel erika, sugár tamás

2018. január 1-jén hatályba lép az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény, rövidítve az „Ákr.”. Az új kódex feladata, hogy a megszámlálhatatlan módosításon átesett és emiatt koherenciáját vesztett ket. helyébe lépve – a minden hatósági eljárásban közös szabályok minél egyszerűbb, közérthetőbb és tömörebb lefektetésével – segítse mind az ügyintézők munkáját, mind az ügyfelek joghoz jutását.

Mindazonáltal az új eljárási kódex alkalmazására való átállás nem könnyű feladat sem a közszolgálat szakemberei, sem az ügyfelek és képviselőik számára. A felkészülést, illetve magát a későbbi hatósági ügyintézést kívánja elő-segíteni a kiadó az új kódex kommentárjával. A szerzői csapat gerincét a hagyományokhoz hűen most is a kúria jelentős ítélkezési tapasztalattal és elméleti szakértelemmel egyaránt rendelkező közigazgatási bírái alkotják (köz-tük a kúria közigazgatási-Munkaügyi kollégiumának vezetője), kiegészülve az új szabályozás előkészítésében fontos szerepet betöltő igazságügyi minisztériumi főosztályvezetővel és a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság jogi igazgatójával. A kommentár szerkesztője Petrik Ferenc jogtudós, nyugalmazott kúriai kollégiumvezető. A kötet lektora az IM közigazgatási eljárásjogi kodifikációs osztályának vezetője.

ára: 9000 Ft

megjelenés: 2017. július

KJSZ_2017_2.indd 30 2017.06.12. 15:52:07

akadÉmiai szabadsÁg – jogÁllamisÁg - hvgorac.hu · az igazi, nem holmi hamis bölcseletre...

Documents