การปฏิรูปกฎหมาย : law...

การปฏรปกฎหมาย : LAW REFORM

โดย นางสาวอวการตน นยมไทยนตกร สำนกกฎหมาย

๑. บทนำ โดยทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ มาตรา ๘๑ (๓) บญญตใหรฐจดให มกฎหมายจดตงองคกรเพอการปฏรปกฎหมายทดำเนนการเปนอสระ เพอปรบปรงและพฒนากฎหมาย ของประเทศ รวมทงการปรบปรงกฎหมายใหเปนไปตามรฐธรรมนญโดยตองรบฟงความคดเหน ของผทไดรบผลกระทบจากกฎหมายนนประกอบดวย และบทเฉพาะกาลมาตรา ๓๐๘ บญญตให คณะรฐมนตรทบรหารราชการแผนดนอยในวนประกาศใชรฐธรรมนญน แตงตงคณะกรรมการ ปฏรปกฎหมายทมการดำเนนการทเปนอสระภายในเกาสบวนนบแตวนประกาศใชรฐธรรมนญน โดยใหคณะกรรมการดงกลาวมหนาทศกษาและเสนอแนะการจดทำกฎหมายทจำเปนตองตราขน เพออนวตการตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญและใหคณะกรรมการดงกลาวจดทำกฎหมายเพอจดตง องคกรเพอการปฏรปกฎหมาย ตามมาตรา ๘๑ (๓) ใหแลวเสรจภายในหนงปนบแตวนประกาศใช รฐธรรมนญน โดยในกฎหมายดงกลาวอยางนอยตองมบทบญญตกำหนดใหมหนาทสนบสนน การดำเนนการรางกฎหมายของประชาชนผมสทธเลอกตงดวย ตอมาคณะรฐมนตรชดทมนายสมคร สนทรเวช เปนนายกรฐมนตรไดมนโยบายในการพฒนา กฎหมายใหทนตอความเปลยนแปลงและความจำเปนของสงคม และจดใหมองคกรเพอการปฏรป กฎหมายตามบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยเพอปรบปรงและพฒนากฎหมายของประเทศ นอกจากนตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท ๑๐ พ.ศ. ๒๕๕๐ – ๒๕๕๔

รางพระราชบญญตองคกรเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. ....

๑๑๕

รางพระราชบญญตองคกร เพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. ....

๑๑๖

ยงไดกลาวถงการปฏรปกฎหมายในหลาย ๆ สวน เชน ปฏรปกฎหมาย กฎ ระเบยบ และขนตอน กระบวนการเกยวกบการพฒนาเศรษฐกจและสงคม โดยการเปดโอกาสใหภาคและกลมตาง ๆ เขามา มสวนรวมโดยการตรวจสอบกฎหมายทมลกษณะสรางความไมสมดลในการจดสรรผลประโยชน เศรษฐกจและสงคมเพอสรางความสมดลในการจดสรรผลประโยชนและการพฒนา แตโดยเหตทองคกรเพอการปฏรปกฎหมายดงกลาวนนเปนเรองใหมของประเทศไทย ดงนน เพอใหการเปนไปตามบทบญญตรฐธรรมนญ นโยบายของคณะรฐมนตร แผนพฒนาเศรษฐกจและ สงคมแหงชาต และสอดคลองกบแนวความคดของการปกครองในระบอบประชาธปไตยแบบมสวนรวม ของประชาชน (Participatory Democracy) จงมความจำเปนตองตรา รางพระราชบญญต องคกรเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. .... ขน โดยมเจตนารมณเพอกำหนดใหมองคกร เพอการปฏรปกฎหมายทดำเนนการเปนอสระ ทำหนาทสำรวจ ศกษา และวเคราะหทางวชาการตาง ๆ เพอวางเปาหมาย นโยบาย และจดทำแผนโครงการ และมาตรการตาง ๆ ในการปฏรปกฎหมายอยาง เปนระบบ เสนอความเหนตอคณะรฐมนตรเกยวกบแผนการบรหารราชการแผนดนเพอประกอบ การพจารณา เสนอแนะตอคณะรฐมนตรเกยวกบแผนการใหมกฎหมายหรอแกไขเพมเตมกฎหมาย โดยพจารณาภาพรวมของกฎหมายหรอกลมกฎหมายท เกยวของ และเสนอความเหนและ ขอส ง เกตตอคณะร ฐมนตร เก ยวกบร า งกฎหมายท เ สนอโดยสมาชกสภาผ แทนราษฎร ศาล องคกรอสระตามรฐธรรมนญ หรอประชาชนผมสทธเลอกตง เพอพฒนาระบบยตธรรมของประเทศ แลวรายงานผลการปฏบตงานประจำปตอคณะรฐมนตรและรฐสภา๑

๒. สาระสำคญของรางพระราชบญญตองคกรเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. ....๒ ๑) คณะกรรมการปฏรปกฎหมาย กำหนดใหมองคกรเพอการปฏรปกฎหมายทดำเนนการเปนอสระโดยมคณะกรรมการ ปฏรปกฎหมาย จำนวน ๑๑ คน ประกอบดวย ประธาน ๑ คน รองประธาน ๑ คน และกรรมการอน อก ๙ คน ซงเปนผมความรและมประสบการณเปนทประจกษในดานนตศาสตร รฐศาสตร

๑อครพงษ เวชยานนท, บนทกวเคราะหสรปรางพระราชบญญตองคกรเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. ... . เสนอคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย ลงวนท ๑๕ สงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๑. ๒ส ำน ก ง านก จ ก า รย ต ธ ร รม ก ระทรว งย ต ธ ร รม . ข อ ม ล ร า งพระ ร าชบญญ ต อ งค ก ร เพ อ ก า รปฏ ร ป กฎหมาย พ.ศ. .... . อาคารรวมหนวยงานราชการ ศนยราชการเฉลมพระเกยรต ๘๐ พรรษา ๕ ธนวาคม ๒๕๕๐ ชน ๙ ถนนแจงวฒนะ แขวงทงสองหอง เขตหลกส กรงเทพมหานคร http://www.oja.go.th

การปฏรปกฎหมาย : LAW REFORM

๑๑๗

เศรษฐศาสตร สงคมศาสตร และวทยาศาสตร หรอดานอนอนเปนประโยชนตอการปฏรป กฎหมาย และไดรบพระกรณาโปรดเกลาฯ แตงตงจากพระมหากษตรย ๒) คณะกรรมการสรรหากรรมการปฏรปกฎหมาย กำหนดใหมคณะกรรมการสรรหากรรมการปฏรปกฎหมาย จำนวน ๑๒ คน ประกอบดวยปลดกระทรวงยตธรรม เลขาธการคณะรฐมนตร เลขาธการสภาผแทนราษฎร เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา และผแทนคณาจารยประจำทสอนในสาขาวชานตศาสตร ทงจากสถาบนอดมศกษาของรฐและของเอกชนและผแทนองคกรเอกชนทดำเนนการโดยมใชเปนการ หาผลกำไรหรอรายไดมาแบงปนกน ซงมวตถประสงคหลกดานแรงงาน ดานสทธมนษยชน ดานการคมครองผบรโภค และดานสงแวดลอมสขภาพ ทำหนาทคดเลอกบคคลทสมควรไดรบการเสนอชอ เปนกรรมการปฏรปกฎหมาย โดยกรรมการสรรหากรรมการปฏรปกฎหมายจะไมมสทธไดรบ การเสนอชอเปนกรรมการปฏรปกฎหมาย ๓) วาระการดำรงตำแหนง กำหนดใหกรรมการปฏรปกฎหมาย จำนวน ๓ คน ปฏบตหนาทเตมเวลา และมวาระ การดำรงตำแหนง ๓ ป นบแตวนทไดรบแตงตง สำหรบกรรมการปฏรปกฎหมายอนใหมวาระการ ดำรงตำแหนง ๖ ป นบแตวนทไดรบแตงตงและใหดำรงตำแหนงไดเพยงวาระเดยว ๔) อำนาจหนาทหลกของคณะกรรมการ (๑) สำรวจ ศกษา และวเคราะหทางวชาการตาง ๆ เพอวางเปาหมายนโยบายและ จดทำแผนโครงการ และมาตรการตาง ๆ ในการปฏรปกฎหมาย เพอพฒนาระบบยตธรรมของประเทศ (๒) เสนอความเหนตอคณะรฐมนตรเกยวกบแผนการตรากฎหมายทจำเปนตอการ ดำเนนการตามนโยบายและแผนการบรหารราชการแผนดนเพอประกอบการพจารณา (๓) เสนอแนะตอคณะรฐมนตรเกยวกบแผนการใหมกฎหมาย หรอการแกไขเพมเตม กฎหมายโดยพจารณาภาพรวมของกฎหมายในเรองนนหรอกลมกฎหมายทเกยวของทมความสมพนธกน ในเรองนน (๔) เสนอความเหนและขอสงเกตตอคณะรฐมนตรเกยวกบรางกฎหมายทเสนอโดยสมาชกสภาผแทนราษฎร ศาล องคกรอสระตามรฐธรรมนญ หรอประชาชนผมสทธเลอกตง ทงน อาจจดใหมการรบฟงความคดเหนของหนวยงานและประชาชนทเกยวของเพอประกอบการพจารณาดวย (๕) ใหคำปรกษาและสนบสนนการดำเนนการรางกฎหมายของประชาชนผมสทธเลอกตง ทงระดบชาตและระดบทองถน เพอเสนอตอรฐสภาหรอสภาทองถน โดยคำนงถงการมสวนรวมของ ประชาชนเปนสำคญ (๖) สนบสนนการวจยเพอพฒนาระบบกฎหมาย การบงคบใชกฎหมาย และกระบวน การยตธรรมทงระบบ ตลอดจนการดำเนนการวจยดานระบบยตธรรมทมความสำคญตาม นโยบายรฐบาล (๗) จดทำรายงานผลการปฏบตงานประจำปเสนอตอคณะรฐมนตร รฐสภาและสาธารณชน

รางพระราชบญญตองคกร เพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. ....

๑๑๘

๕) กองทนเพอการปฏรปกฎหมาย กำหนดใหมกองทนเพอการปฏรปกฎหมาย โดยมวตถประสงคเพอเปนทนหมนเวยนและ ใชจายสำหรบการวจย พฒนา และดำเนนงานของคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย และสนบสนน การดำเนนการรางกฎหมายของประชาชนผมสทธเลอกตง ๖) สำนกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย กำหนดใหมสำนกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมายเปนหนวยงานของรฐมอำนาจหนาท รบผดชอบเกยวกบกจการทวไปของคณะกรรมการ และมอำนาจหนาทรบผดชอบงานธรการของ คณะกรรมการ ศกษา รวบรวม และวเคราะหขอมลเกยวกบระบบกฎหมายไทย กฎหมายตางประเทศ และระหวางประเทศ และงานวจยกฎหมายหรอศาสตรอนทเกยวกบกฎหมายทงของไทยและ ตางประเทศ รวมทงขอมลอนเพอประโยชนแกการปฏบตงานของคณะกรรมการ รวมทงปฏบตการอน ตามทคณะกรรมการมอบหมาย โดยมสถานะเปนนตบคคล อยภายใตการกำกบดแลของ ประธานกรรมการ ๗) เลขาธการคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย กำหนดใหมเลขาธการคณะกรรมการปฏรปกฎหมายคนหนงโดยประธานกรรมการ

โดยความเหนชอบของคณะกรรมการเ ปนผ แ ต ง ตง แ ล ะ มวาระการดำรงตำแห นง ค ร า วละ ๔ ป นบแต วนท ได รบแต งต ง โดยเลขาธการมหน าท รบผดชอบการปฏบต งานของ สำนกงาน ขนตรงตอประธานกรรมการ และเปนผบงคบบญชาพนกงานและลกจางของสำนกงาน ๘) ความสมพนธกบรฐบาลและรฐสภา กำหนดใหคณะกรรมการปฏรปกฎหมายจดทำรายงานผลการปฏบตงานประจำป เสนอตอคณะรฐมนตรและรฐสภาภายใน ๓ เดอน นบแตวนสนปปฏทน และในกรณทมการเสนอ รางกฎหมายโดยคณะรฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร ศาลหรอองคกรอสระตามรฐธรรมนญ หรอ ประชาชนผมสทธเลอกตงกด ใหสภาผแทนราษฎรหรอคณะรฐมนตร แลวแตกรณ อาจสงรางกฎหมายดงกลาวใหคณะกรรมการใหความเหนประกอบดวยกได

การปฏรปกฎหมาย : LAW REFORM

๑๑๙

๓. บทวเคราะห แตเดมนนกระบวนการจดทำรางกฎหมายจะกระจดกระจายอยในความรบผดชอบของ หนวยงานตาง ๆ ตามภารกจทแตกตางกนไปของแตละองคกร โดยไมมหนวยงานกลางรบผดชอบ ในการกำหนดทศทางและวางแผนพฒนากฎหมายและแกไขเพมเตมกฎหมายในภาพรวม ไมมการสำรวจ ศกษา วจย เพอใหการพฒนากฎหมาย การบงคบใชกฎหมาย และกระบวนการยตธรรม เปนไปอยางมประสทธภาพและคำนงถงสทธและเสรภาพของประชาชนผถกบงคบใชกฎหมาย และ ถงแมจะมสำนกงานคณะกรรมการกฤษฎกาซงเปนหนวยงานทางกฎหมายของฝายบรหารกกระทำ ไดเพยงสวนหนงเทานน ตลอดจนไมมหนวยงานกลางทำหนาทใหคำปรกษาหรอชวยเหลอประชาชน ในการเขาชอเสนอกฎหมายแตอยางใด จนกระทงมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ และไดมการยกรางพระราชบญญตองคกรเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. .... เพอจดตงองคกรเพอการปฏรปกฎหมายขนมาเพอประโยชนในการพฒนากฎหมาย การบงคบใช กฎหมาย และกระบวนการยตธรรมของประเทศไทย และเพอใหสอดคลองกบเจตนารมณของ รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ ทตองการใหประชาชนเขามามสวนรวม ในกระบวนการตดสนใจ การกำหนดนโยบาย และกระบวนการนตบญญตของรฐ องคกรเพอการปฏรปกฎหมายทจดต งขนนมหนาทสำคญในการดำเนนนโยบาย ในเชงสำรวจศกษาและวเคราะหทางวชาการเพอวางเปาหมาย นโยบาย และจดทำแผนการ และมาตรการตาง ๆ ในการปฏรปกฎหมายอยางเปนระบบ ซงไมเปนการตดอำนาจหนาท ของหนวยงานอนทมหนาทในการจดทำกฎหมาย แตมลกษณะ เปนการสงเสรม ถวงดล และตรวจสอบ การดำเนนงานซงกนและกน ดงจะเหนไดจากการกำหนดใหคณะกรรมการปฏรปกฎหมายมหนาท เสนอความเหนเพอประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตรเกยวกบแผนการตรากฎหมายทจำเปนตอ การดำเนนการตามนโยบายและแผนการบรหารราชการแผนดน หรอใหคำปรกษาและสนบสนน การดำเนนการรางกฎหมายของประชาชนผมสทธ เลอกตงทงระดบชาตและระดบทองถน เพอเสนอตอรฐสภาหรอสภาทองถน หรอใหความเหนประกอบการพจารณาของสภาผแทนราษฎรหรอคณะรฐมนตรเกยวกบกฎหมายทเสนอโดยคณะรฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร ศาล องคกรอสระตามรฐธรรมนญ หรอประชาชนผมสทธเลอกตง สำหรบผลกระทบของรางพระราชบญญตองคกรเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. .... ตอประชาชนนน รางพระราชบญญตฉบบนถกตราขนมาเพอรองรบสทธของประชาชนโดยเฉพาะอยางยง ในเรองการมสวนรวมในการสะทอนความคดเหนของประชาชนและเปนการรบรองสทธของประชาชน ในการมสวนรวมในการดำเนนการรางกฎหมาย การปรบปรงและการพฒนากฎหมาย ซงองคกร ปฏรปกฎหมายจะเปนองคกรทมความสมพนธกบภาคประชาชน ทงนไมมสภาพบงคบทางกฎหมาย ในดานการมมาตรการบงคบใหตองปฏบตรวมทงการมโทษทางอาญา หรอมาตรการบงคบ ทางปกครอง และไมเปนการเพมภาระหรอจำกดสทธเสรภาพของประชาชนแตประการใด

รางพระราชบญญตองคกร เพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. ....

อยางไรกด จากการพจารณารางพระราชบญญตองคกรเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. .... ฉบบนพบวามประเดนทนาสนใจ ดงน ๑. ประเดนตามความเหนของสำนกงานคณะกรรมการกฤษฎกา๓ เก ยวกบอำนาจหนาท ของคณะกรรมการปฏรปกฎหมายตามท กำหนดไว ใน รางพระราชบญญตทมงเนนเปนผกำหนดนโยบายการปฏรปกฎหมายและการสนบสนนการวจย เพอพฒนากฎหมายเปนหลก ซงไมสอดคลองกบเจตนารมณในการจดตงคณะกรรมการปฏรป กฎหมาย ตามมาตรา ๘๑ (๓) ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ทตองการใหคณะกรรมการปฏรป กฎหมายดำเนนการปฏรปกฎหมายดวยตวเอง ดงจะเหนไดจากการบญญตหลกประกนความเปน อสระในการดำเนนงานของคณะกรรมการปฏรปกฎหมายไวในมาตรา ๘๑ (๓) และเกยวกบอำนาจหนาทของคณะกรรมการปฏรปกฎหมายในการพจารณาแผนการ ตรากฎหมายและเสนอความเหนตอคณะรฐมนตรทอาจไมสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญ แหงราชอาณาจกรไทย มาตรา ๘๑ (๓) ซงตองการใหคณะกรรมการปฏรปกฎหมายดำเนนการปฏรป กฎหมายของประเทศในภาพรวม มใชดแลกฎหมายทรฐบาลบรรจไวในแผนการตรากฎหมายเพอ ประโยชนในการผลกดนนโยบายของรฐบาลและแผนการบรหารราชการแผนดน เพราะการกำหนด ภารกจของคณะกรรมการปฏรปกฎหมายเชนนอาจทำใหสถานภาพของคณะกรรมการปฏรป กฎหมายกลายสภาพเปนทปรกษาทางนโยบายดานกฎหมายของรฐบาลโดยปรยาย ไมสอดคลองกบ เจตนารมณของการกอตงทตองการใหคณะกรรมการปฏรปกฎหมายมความเปนกลางและมความเปนอสระในการดำเนนงาน ๒. ประเดนเกยวกบอำนาจหนาทของคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย ตามทกำหนดไวในรางพระราชบญญตทมงเนนงานในเชงนโยบาย สนบสนน และเสนอ ความเหนตอหนวยงานทเกยวของเพอประกอบการพจารณาโดยไมมสภาพบงคบทางกฎหมาย และหนวยงานนน ๆ จะนำความเหนหรอขอเสอแนะของคณะกรรมการปฏรปกฎหมายไปใชหรอไม กได ซงหากหนวยงานทเกยวของไมตอบสนองหรอไมเหนชอบดวยกบความเหนหรอคำแนะนำแลว อาจสงผลใหงานขององคกรเพอการปฏรปกฎหมายไมบรรลวตถประสงคได ภายหนาอาจม ความจำเปนตองเชอมโยงกบภาคประชาชนเพอใหเกดแรงผลกดน ใหภาคประชาชนเปนกลไกกำกบ การทำงานของหนวยงานอน ๆ ในการปฏบตตามคำแนะนำของคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย

๔. สรป รางพระราชบญญตองคกรเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. .... เกดขนตามเจตนารมณของ รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยทตองการใหประชาชนมสวนรวมในกระบวนการตดสนใจ การกำหนดนโยบาย และกระบวนการนตบญญตของรฐ มกำหนดเวลาในการจดทำใหแลวเสรจ ภายใน ๑ ป นบแตวนประกาศใชรฐธรรมนญ ภายในวน ท ๒๓ สงหาคม ๒๕๕๑

๓หนงสอสำนกงานคณะกรรมการกฤษฏกา ท นร ๐๙๑๐/๘๙๗ ลงวนท ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๕๑ เสนอความเหน เกยวกบรางพระราชบญญตคณะกรรมการเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. .... ตอประธานคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย.

๑๒๐

การปฏรปกฎหมาย : LAW REFORM

ซ งสำนกงานกจการยตธรรม กระทรวงยตธรรม ได เสนอรางพระราชบญญตด งกลาว ไปย ง สำนกเลขาธการคณะรฐมนตร เพ อ เสนอคณะรฐมนตรพจารณา เม อวนท ๑๕ ส ง ห า ค ม พ . ศ . ๒ ๕ ๕ ๑ ป จ จ บ น อ ย ร ะ ห ว า ง ข น ต อ น ก า ร เ ต ร ย ม ก า ร เ ส น อ ร า ง พระราชบญญตตอสภาผแทนราษฎรตามรฐธรรมนญ หวงเปนอยางยงวารางพระราชบญญต องคกรเพอการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. .... จะผานกระบวนการตราพระราชบญญตและไดรบ การประกาศใชบงคบเปนกฎหมายในเรววนน ทงนเพอใหกฎหมาย การบงคบใชกฎหมาย และ กระบวนการยตธรรมของประเทศไทยมความเจรญกาวหนา มหลกกฎหมายทยดหลกนตธรรม การใหความยตธรรมมความเสมอภาค มประสทธภาพ โดยคำนงถงสทธและเสรภาพของประชาชนเปน เปาหมายสงสด

๑๒๑