พ.ค. - ม.ย. ๖๐ 177

หนาตางโลก: The Knowledge Windows

จลนต

นายปณธศร ปทมวฒนนตกรชำ นาญการ สำ นกกฎหมาย

วฒสภา (House of Senate)ของสาธารณรฐฟลปปนส

ความน�า

หากจะกลาวถงการเมองการปกครองของสาธารณรฐฟลปปนส หรอประเทศฟลปปนสแลวนนมววฒนาการทางรฐธรรมนญภายใต การปกครองในระบอบประชาธปไตยมาอยางตอเนองนบเปนเวลา กวา ๑๐๐ ป กลาวคอ นบตงแตมองคกรฝายนตบญญตเปนครงแรก เมอป ค.ศ. ๑๙๐๗ ภายใตการปกครองในฐานะรฐอาณานคม ของสหรฐอเมรกา และปจจบนประเทศฟลปปนสไดประกาศใช รฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฟลปปนส ค.ศ. ๑๙๘๗ (The Constitution of the Republic of the Philippines 1987) ซงไดก�าหนดรปแบบ การปกครอง รปของรฐ องคกรและอ�านาจขององคกรผใชอ�านาจอธปไตย ตลอดจนก�าหนดความสมพนธระหวางองคกรผใชอ�านาจอธปไตยตาง ๆ ทงน โดยไดก�าหนดใหประเทศฟลปปนสมการปกครองระบอบประชาธปไตยใน “ระบบประธานาธบด” (Presidential system) และมองคกรฝายนตบญญต เรยกวา “สภาคองเกรส” ในรปแบบสองสภา (Bicameral)๑ โดยไดวางหลกการพนฐาน ทางรฐธรรมนญวาดวยการแบงแยกองคกรผใชอ�านาจ (Separation

หนาตางโลก: The Knowledge Windows

๑Jurgen Ruland, Michael H. Nelson, Patrick Ziegenhain and Clemens Jurgenmeyer, The Legislature of Thailand, the Philippines and Indonesia: Toward Greater Inclusivness? in Michael H. Nelson ed., Thai Politics: global and local perspectives KPI yearbook No. 2 (2002/03), (Bangkok: King Prajadhipok’s Institute, ๒๐๐๔), p. 32, 38.

ตอนท ๑

177-181-MAC6.indd 177 8/19/17 10:36 AM

พ.ค. - ม.ย. ๖๐178

วฒสภา (House of Senate) ของสาธารณรฐฟลปปนส

จลนต

of Powers) เชนเดยวกนกบสหรฐอเมรกา๒ อยางไรกตาม ในเวลาตอมาไดมกระแสขอเรยกรองใหประเทศฟลปปนสใช “ระบบรฐสภา” (Parliamentary system) เพอทจะอดชองวางหรอขอจ�ากดของระบบประธานาธบดเชนกน๓ ทงน มขอพจารณาวา อ�านาจของวฒสภากบสภาผแทนราษฎร ของประเทศฟลปปนสคอนขางไมแตกตางกนมากนก๔

ความเปนมาของระบบการเมองการปกครองและรฐธรรมนญ

ความเปนมาของระบบการเมองการปกครองและรฐธรรมนญของประเทศฟลปปนสในปจจบน สวนหนงมผลมาจากพนฐานทางประวตศาสตร นบตงแตประเทศสเปนไดเขามาในประเทศพรอมกบการแผอทธพลของลทธลาอาณานคม (Colonialism) และตอมาประเทศสหรฐอเมรกาไดเขามาแผอทธพล อยางสงในขณะทครอบครองฟลปปนสตอจากสเปน จนถงชวงสงครามโลกครงท ๒ (World War II) และในยคสงครามเยน (Cold War)๕ ในดานการเมองการปกครอง สหรฐอเมรกาไดเปลยนแปลง และวางรากฐานโครงสรางทางการเมองของฟลปปนสแทบทงหมด อาท ระบบการปกครองแบบระบบประธานาธบด (Presidential System) ยดหลกการตรวจสอบและคานอ�านาจ (Check and Balance) ระหวางฝายนตบญญต บรหาร และตลาการ นอกจากนน สหรฐอเมรกายงเปนผรวม รางรฐธรรมนญฉบบปจจบนดวย ภายหลงจากประกาศใชรฐธรรมนญในป ค.ศ. ๑๙๓๕ การปกครอง ของฟลปปนสกลายเปนแบบคอมมอนเวลธ (The Common Wealth of The Philippines) โดยม สหรฐอเมรกาเปนทปรกษา และไดมการเลอกตงประธานาธบดขน โดย มานเอล แอล เกซอน (Manuel L. Quezon) ไดรบเลอกตงเปนประธานาธบด หลงจากสงครามโลกครงท ๒ ฟลปปนสไดรบเอกราช อยางสมบรณในวนท ๔ กรกฎาคม ๑๙๔๖๖ ซงการเมองในชวงเวลาดงกลาวมลกษณะเปนพรรคการเมอง ระบบ ๒ พรรคใหญ คอ พรรคชาตนยม (Nacionalista Party) และพรรคเสรนยม (Liberal Party) สวนในระดบทองถน สหรฐอเมรกามสวนส�าคญในการสงเสรมการพฒนาประชาธปไตย (Democratization) โดยเฉพาะการสงเสรมการกระจายอ�านาจและการปกครองทองถนซงมสวนส�าคญตอการสรางจตส�านกประชาธปไตยใหเกดแกประชาชนในประเทศ๗

..................................................................................................................................................

..................................................................................................................................................

๒Yongnian Zheng, Liang Fook Lye, and Wilhelm Hofmeister, eds., Parliaments in Asia: Institution Building and Political Development, Politics in Asia Series (London: Routledge, Taylor & Francis Group, 2014), p. 129.

๓Jurgen Ruland, Michael H. Nelson, Patrick Ziegenhain and Clemens Jurgenmeyer, p. 33. ๔Ibid., p. 42. ๕เขยน นรนดรนต ภคพงศ พหลโยธน และวชรา ธตนนทน, การศกษาเปรยบเทยบรฐสภา ของประเทศในภมภาคเอเชย :

กรณศกษาสาธารณรฐฟลปปนส, (กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา, ๒๕๔๙), หนา ๕. ๖Frank Senauth, The Making of the Philippines, (Indiana: AuthorHouse, 2012), p. 23. และ Brian Duignan,

ed., The Legislative Branch of the Federal Government: Purpose, Process, and People, U.s. Government: the Separation of Powers, (New York, NY: Britannica Educational Pub, 2010), p. 308.

๗เขยน นรนดรนต ภคพงศ พหลโยธน และวชรา ธตนนทน, หนา ๗.

177-181-MAC6.indd 178 8/19/17 10:36 AM

พ.ค. - ม.ย. ๖๐ 179

หนาตางโลก: The Knowledge Windows

จลนต

ในประวตศาสตรการเมองการปกครองของฟลปปนสนนไดเคยมองคกรทท�าหนาทในลกษณะเดยวกบวฒสภาทเรยกกนในขณะนนวา “คณะกรรมาธการแหงฟลปปนส (Philippine Commission)” เปนครงแรกในป ค.ศ. ๑๙๐๗ ประกอบดวย สมาชกวฒสภาทเปนชาวฟลปปนสเพยง ๓ คน และเปน ชาวอเมรกน ๕ คน โดยทงหมดไดรบการแตงตงโดยประธานาธบดสหรฐอเมรกาและผานการเหนชอบรบรองจากวฒสภาสหรฐฯ ตอมาในป ค.ศ. ๑๙๑๓ สดสวนของคณะกรรมาธการแหงฟลปปนสไดมการเปลยนแปลง โดยประกอบดวยคนฟลปปนส ๕ คน และคนอเมรกน ๔ คน๘ ตอมา ในป ค.ศ. ๑๙๑๖ วฒสภาฟลปปนสกไดมการเปลยนแปลงอกครงหนง โดยผลของ “The Philippine Autonomy Act” เปนผลใหเกดระบบสองสภา (bicameralism) เกดขน โดยก�าหนดใหวฒสภาประกอบดวย สมาชกวฒสภา มาจากพลเมองฟลปปนสทงหมดจ�านวน ๒๔ คน นบแตนนจนถงปจจบนเปนเวลาเกอบหนงศตวรรษ จ�านวนสมาชกวฒสภาของฟลปปนสกยงคงเปนจ�านวนเทาเดม๙

ประเทศฟลปปนสมกรณศกษาทนาสนใจในหลาย ๆ ประเดน นอกเหนอจากการมกฎหมาย รฐธรรมนญบญญตการเปนประเทศในระบอบสาธารณรฐประเทศแรกในเอเชยเมอป ค.ศ. ๑๘๙๙ ภายหลงจากประกาศความเปนเอกราชจากสเปนแลว ฟลปปนสยงเป นประเทศในเอเชย เพยงประเทศเดยวทเคยมการเปลยนแปลงจากระบบสภาคเปนสภาเดยวและมการยกเลกวฒสภา ถง ๒ ครง โดยครงแรกเกดขนภายหลงจากทรฐธรรมนญป ค.ศ. ๑๙๓๕ ได ยกเลกวฒสภา และใหคงเหลอเพยงเฉพาะสภาผแทนราษฎร ตอมาไดมการแกไขรฐธรรมนญในป ค.ศ. ๑๙๔๑ อนมผลใหประเทศฟลปปนสมวฒสภาเปนสภาทสองอกครงหนง ตอมารฐธรรมนญฉบบป ค.ศ. ๑๙๗๘ ไดบญญตใหกลบไปใชรปแบบสภาเดยว คอสภาผแทนราษฎรอกครงหนง ท�าใหประเทศฟลปปนส วางเวนจากการมวฒสภาไปจนกระทงมรฐธรรมนญฉบบใหมในป ค.ศ. ๑๙๘๗๑๐ ทไดก�าหนดให ประเทศฟลปปนสกลบมามระบบสองสภาโดยมวฒสภาเปนสภาทสองมาจนถงปจจบน

ทมาและองคประกอบ

รฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฟลปปนส ค.ศ. ๑๙๘๗ ก�าหนดใหสภาคองเกรสเปนองคกร ทมอ�านาจทางนตบญญต ประกอบดวย วฒสภา และสภาผแทนราษฎร๑๑ โดยก�าหนดใหวฒสภาประกอบดวยสมาชกจ�านวนเพยง ๒๔ คน เทานน และก�าหนดใหมวาระการด�ารงต�าแหนง ๖ ป๑๒

..................................................................................................................................................

..................................................................................................................................................

๘Yongnian Zheng, Liang Fook Lye, and Wilhelm Hofmeister, pp. 123-124.. ๙Yves Boquet, The Philippine Archipelago, (Cham, Switzerland: Springer, 2017), p. 97.๑๐มาณวกา อนทรทต และปรชาญาณ วงศอรณ, การศกษากระบวนการสรรหาสมาชกวฒสภาตามบทบญญตทก�าหนด

ในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐, (กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา, ๒๕๕๘), หนา ๗๘-๗๙.๑๑The Constitution of the Republic of the Philippines 1987, ARTICLE VI

SECTION 1. “The legislative power shall be vested in the Congress of the Philippines which shall consist of a Senate

and a House of Representatives, except to the extent reserved to the people by the provision on initiative and referendum.”.

๑๒The Constitution of the Republic of the Philippines 1987, ARTICLE VI ,SECTION 4.;

“The term of office of the Senators shall be six years and shall commence, unless otherwise provided by law, at noon on the thirtieth day of June next following their election.”.

177-181-MAC6.indd 179 8/19/17 10:36 AM

พ.ค. - ม.ย. ๖๐180

วฒสภา (House of Senate) ของสาธารณรฐฟลปปนส

จลนต

มทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนทงหมด๑๓ โดยก�าหนดคณสมบตใหมสญชาตฟลปปนส โดยการเกด มอายไมต�ากวา ๓๕ ปบรบรณ อานออกเขยนได เปนผมสทธเลอกตง และมภมล�าเนา อยในประเทศไมนอยกวา ๒ ป๑๔

ส�าหรบระบบการเลอกตงวฒสภานน ใชเขตประเทศเปนเขตเลอกตงเดยว (at-large) ผชนะ การเลอกตง คอ ผทไดคะแนนรวมสงสดทงประเทศ (Plurality-at-large voting) ตามล�าดบ ๒๔ คน โดยก�าหนดใหมการเลอกตงสมาชกวฒสภาจ�านวนกงหนงในทก ๆ ๓ ป ซงหมายความวา ประเทศฟลปปนส จะมการเลอกตงสมาชกวฒสภาจ�านวน ๑๒ คน ในทก ๆ ๓ ป และในการเลอกตงสมาชกวฒสภาแตละครง ประชาชนผมสทธออกเสยงจะสามารถเลอกผสมครไดสงสด จ�านวน ๑๒ คน จงมขอพจารณาวา ระบบการเลอกตงและเงอนไขการเลอกตงสมาชกวฒสภาของฟลปปนสนนสงเสรมใหสมาชกวฒสภาผกพนหรอเกยวเนองกบพรรคการเมองอยางมาก กลาวคอ การทคณะกรรมการการเลอกตงก�าหนดใชชอพรรคการเมองในบตรลงคะแนนเสยง โดยแตละพรรคการเมองตองสงชอใหครบ ๑๒ รายชอ ในกรณพรรคการเมองหนง ๆ ไมสามารถหาผสมครไดครบ ๑๒ คน กสามารถเชญผสมครทสงกดพรรคการเมองอน ๆ มารวมดวยได หรออาจเชญผสมครคนอน ๆ ทไมไดสงกดพรรคการเมองใด ๆ มารวมไดเชนกน หลงจากนนประชาชนจะออกเสยงลงคะแนนเลอกสมาชกวฒสภาตามรายชอทแตละพรรคการเมอง น�าเสนอ โดยทประชาชนแตละคนสามารถลงคะแนนเสยงเลอกผสมครทสงกดพรรคการเมองใดกได ไมจ�าเปนตองลงคะแนนเสยงแกผสมครทง ๑๒ คนทสงกดพรรคเดยวกน๑๕ ประเทศฟลปปนสไดจดใหมการเลอกตงสมาชกวฒสภาขนเปนครงแรกในเดอนพฤษภาคม ค.ศ. ๑๙๘๗ สมาชกวฒสภาจ�านวน ๒๔ คน ทไดรบเลอกตงในครงนนด�ารงต�าแหนงจนครบวาระ ในเดอนมถนายน ค.ศ. ๑๙๙๒ ในการเลอกตงสมยตอมามลกษณะพเศษทตองปฏบตตามกฎหมาย ซงถอเปนจดเรมตนของการบงคบใชตามกฎหมาย ไดแกการท สมาชกวฒสภาจ�านวนกงหนง หรอ ๑๒ คน ทไดคะแนนจากการเลอกตงสงสด ๑๒ อนดบแรก จะอยในต�าแหนงจนครบวาระ ๖ ป และในป ค.ศ. ๑๙๙๘ สมาชกวฒสภาอก ๑๒ คน ทไดคะแนนในล�าดบท ๑๓ จนถง ๒๔ จะอยในวาระเพยง ๓ ป จนถงป ค.ศ. ๑๙๙๕ จากนน สมาชกวฒสภาในสมยตอมาจะอยในวาระ ๖ ป โดยสมาชกวฒสภาจ�านวนกงหนงจะตองพนจากต�าแหนงและมการเลอกตงใหมในทก ๓ ป การทกฎหมายก�าหนดการเลอกตง ในลกษณะดงกลาวกเนองจากเจตนารมณของรฐธรรมนญทตองการใหวฒสภามความตอเนอง ในลกษณะ เดยวกนกบวฒสภาของสหรฐอเมรกา ท�าใหมสมาชกวฒสภาจ�านวนครงหนงในวฒสภาสามารถท�าหนาทเปน “พเลยง” สมาชกวฒสภาทเพงด�ารงต�าแหนงตอไป๑๖

(โปรดตดตามตอฉบบหนา)๑๓The Constitution of the Republic of the Philippines 1987, ARTICLE VI

SECTION 2. ; “The Senate shall be composed of twenty-four Senators who shall be elected at large by the qualified

voters of the Philippines, as may be provided by law.”.๑๔The Constitution of the Republic of the Philippines 1987, ARTICLE VI ,

SECTION 1.;“No person shall be a Senator unless he is a natural-born citizen of the Philippines, and, on the day of

the election, is at least thirty-five years of age, able to read and write, a registered voter, and a resident of the Philippines for not less than two years immediately preceding the day of the election.”.

๑๕มาณวกา อนทรทต และปรชาญาณ วงศอรณ, หนา ๘๑-๘๒.๑๖เพงอาง, หนา ๘๒-๘๓.

177-181-MAC6.indd 180 8/19/17 10:36 AM

พ.ค. - ม.ย. ๖๐ 181

หนาตางโลก: The Knowledge Windows

จลนต

บรรณานกรม

ภาษาองกฤษ

Boquet, Yves. The Philippine Archipelago. Springer Geography. Cham, Switzerland: Springer, 2017.

Duignan, Brian, ed. The Legislative Branch of the Federal Government: Purpose,

Process, and People. U.s. Government: the Separation of Powers. New York: Britannica Educational Pub, 2010.

Ruland, Jurgen., Nelson, Michael H., Ziegenhain Patrick, and Jurgenmeyer, Clemen. The Legislature of Thailand, the Philippines and Indonesia: Toward Greater

Inclusivness? in Michael H. Nelson ed., Thai Politics: global and local

perspectives KPI yearbook No. 2 (2002/03). Bangkok: King Prajadhipok’s Institute, ๒๐๐๔.

Senauth, Frank. The Making of the Philippines. Indiana: AuthorHouse, 2012.

Zheng, Yongnian, Liang Fook Lye, and Wilhelm Hofmeister, eds. Parliaments in Asia:

Institution Building and Political Development. Politics in Asia Series. London: Routledge, 2014.

ภาษาไทย

เขยน นรนดรนต ภคพงศ พหลโยธน และวชรา ธตนนทน. การศกษาเปรยบเทยบรฐสภา

ของประเทศในภมภาคเอเชย : กรณศกษาสาธารณรฐฟลปปนส. กรงเทพฯ : สถาบน พระปกเกลา, ๒๕๔๙.

มาณวกา อนทรทต และปรชาญาณ วงศอรณ. การศกษากระบวนการสรรหาสมาชกวฒสภา

ตามบทบญญตทก�าหนดในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐. กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา, ๒๕๕๘.

177-181-MAC6.indd 181 8/19/17 10:36 AM