analiza sistemica a unei institutii publice de la nivel central
DESCRIPTION
stiinte administrativeTRANSCRIPT
ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE
MASTER PUTEREA EXECUTIVĂ ŞI ADMINISTRAŢIE PUBLICĂMASTER PUTEREA EXECUTIVĂ ŞI ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
ANALIZA SISTEMELOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
ANALIZA SISTEMICĂ A AGENŢIEI NAŢIONALE
PENTRU OCUPAREA FORŢEI DE MUNCĂ
Introducere
0
În elaborarea prezentei lucrări am considerat că orice proces sau fenomen poate fi privit ca
un sistem, că orice activitate în concepţie modernă se comportă ca aparţinând unei tipopogii
sistemice, teoria contemporană a sistemelor confirmând vechea axiomă că unităţile întregului nu se
rezumă la cele ale părţilor sale, ci la unitatea lor organică. Sistemul a fost apreciat de Aristotel ca
fiind mai mult decât suma părţilor (compartimentelor); el reprezintă un ansamblu unitar de elemente
aflate într-o permanentă legătură, urmărind înfăptuirea unui scop.
În 2000 de ani conceptul de sistem a evoluat; la începutul secolului XX-lea, între 1928-1950
biologul german Ludwig von Bertalanffy a pus bazele teoriei generale a sistemelor. Acesta a
formulat o primă variantă a teoriei ce studiază sistemele deschise care schimbă fără discontinuitate
materie şi energie cu mediul exterior. În anii 1950-1970, alţi cercetători s-au preocupat de punerea
la punct a aparatului logic - conceptual şi matematic al teoriei generale a sistemelor.
Intenţia teoriei generale a sistemelor este a dezvălui proprietăţi, principii şi legi care sunt
caracteristice sistemelor în general, independent de varietatea lor sau de natura elementelor lor
componente. Principala consecinţă a teoriei o constituie introducerea unei noi viziuni ştiinţifice -
denumită sistemică - datorită virtuţiilor metodologice ale triadei conceptuale "sistem - structură -
funcţie", în cercetarea totalităţilor (ansamblurilor organizate).
Din perspectiva teoriei generale a sistemelor, sistemelor sociale sunt privite ca entităţi
dinamice, în interacţiune, în continuă transformare şi în permanent legătură cu mediul înconjurător
de la care se influenţează şi pe care îl modifică, la rândul lor nemijlocit1.
În reprezentarea realităţii, conceptul de sistem scoate în evidenţă, cu precădere, interacţiunea,
corelarea, relaţiile dintre elementele întregului, altfel spus, organizarea lui, iar într-un anume sens,
noţiunea de sistem este opusă haosului. Ştiinţa conducerii priveşte întreaga natură ca o ierarhizare
de sisteme care se includ şi se depăşesc, care semnifică totodată acţiunile ce concură în acest scop.
Dar crearea unui sistem nu înseamnă şi înlăturarea totală şi definitivă a dezordinii în sectorul
respectiv al mediului ci numai reducerea ei într-o măsură mai mică sau mai mare.2
Societatea este o realitate care constituie un palier distinct al lumii materiale. Ca obiect al
existenţei societatea a fost adesea concepută ca un sistem. Un model sistemic al societăţii este
posibil deoarece poate explica o serie de aspecte importante privind funcţionarea acesteia, se poate
vorbi de un sistem social, se pune totuşi întrebarea daca societatea se reduce numai la sistemul
social. Confuzia care se face între societate şi sistemul social are la origine conceperea sistemului ca
1preluare din Ani Matei , Analiza sistemelor administraţiei publice, Editura Economică, Bucureşti, 2003 S. Guţu, Sisteme informatice în administraţie, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, 1984, 2 Mihai Drăgănescu, Relaţia dialectică dintre puterea politică şi sistemul economic, Editura politică,
1
noţiunea cea mai cuprinzătoare cu putinţă. Noţiunea de sistem se referă la o realitate complexă ,
care poate fi formalizată, iar sub forma cea mai deplină, modelată şi tratată matematic.3
În lucrarea lui Ioan Alexandru conceptul de sistemul social este definit din două perspective,
prima perspectivă este cea a analizei procesului prin care sistemul este studiat ca asamblu de
subsisteme stârns legate intre ele 4, iar cea de-a doua perspectivă este a analizei rezultatului final
prin care sistemul este tratat ca asamblu,poate fi imposibil a stabili modul în care sunt unite pentru
a forma sistemul total.5
Un sistem poate fi considerat un ansamblu de interacţiuni privilegiate între ele, actori sau grupuri
de actori şi produsele lor: efecte, acţiuni, procese6.
Categoria de sistem şi concepţia sistemică sunt legate nemijlocit de categoria de structură,
deoarece orice sistem are elemente structurate într-un anumit mod, iar structura joacă un rol
principal în determinarea sistemului. Sistemul şi structura se presupun reciproc.
Abordarea sistemică a cadrului organizaţional este general aplicabilă, impune o perspectivă
holistă, impune atenţie faţă de complexitatea organizaţiei, trasează legături între cauzele şi efectele
ineficienţei, permite o predicţie a evoluţiei viitoare şi nu în ultimul rând permite aplicarea la diferite
nivele analitice.
Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administraţiei publice se desfăşoară prin
intermediul unei multitudini de forme instituţionale ce constituie un angrenaj instituţional, ale cărui
principii de organizare variază în funcţie de problemele puse, de presiunile exterioare şi de
preocupările proprii, dar care presupune şi integrarea sa în mediul social, politic şi economic
existent cu multiple diferenţieri în spaţiu şi timp. Sistemul administrativ este un subsistem al
mediului social, aflat în interacţiune permanentă şi reciprocă cu celelalte componente ale acestuia
(sistem politic, sistem bio-social, sistem economic, sistem ecologic, sistem cultural). În acelaşi timp,
sistemul administrativ este un sistem integrator şi complex ; el poate fi definit ca un ansamblu
coerent de structuri, instituţii şi reglementări interdependente prin care se înfăptuieşte activitatea de
administraţie publică, ca proces real.
Cunoaşterea şi aprofundarea relaţiilor structurale interne ale administratile publice- instituţiile
administrative, autorităţile administrative, colectivităţilor local, regulile juridice sau nejuridice,
mijloacele materiale şi umane ale adminitraţiei publice- nu se pot realiza în bune condiţii dacă nu
stabilim mai întai care sunt relaţiile, pe de o parte între administraţia publica centrală sau locală
3 Ioan Alexandru, Administraţie publică, teorii, realităţi şi perspective, Editura Luminalex, ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Bucureşti 2006, pag4 Ioan Alexandru, Administraţie publică, teorii, realităţi şi perspective, Editura Luminalex, ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Bucureşti 2006, pag 445 idem6 Ani Matei , Analiza sistemelor administraţiei publice, Editura Economică, Bucureşti, 2003, pag 13
2
ca subsisteme ale sistemului social global şi celelalte elemente ce formează subsisteme disticte şi
care, împreună, compun mediul sau cadrul social înconjurator al administratiei publice.7
1. Scurtă introducere a instituţiei
Piaţa muncii a suferit schimbări puternice în ultimul deceniu. Modificarile apărute au creat
nevoia unei noi instituţii. Una modernă, flexibilă cu capacitatea de a răspunde acestor provocari.
Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă (ANOFM) a fost înfiinţată începând cu data de
01.01.1999 ca instituţie publică de interes naţional, este organizată si funcţionează potrivit
prevederilor Legii nr. 202/2006 privind organizarea si funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru
Ocuparea Forţei de Muncă.
Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă reprezintă din punct de vedere sistemic,
un susbsistem al sistemului Administraţiei centrale (care la rândul lui reprezintă un subsistem al
Administraţiei publice statale), este organul central al serviciului public de specialitate deconcentrat
sub autoritatea Ministerului Muncii, Familiei Egalităţii de Şanse cu statut de persoană juridică,
privind ocuparea forţei de munca şi protecţia socială a persoanelor aflate în căutarea unui loc de
muncă să promoveze politicile, strategiile şi programele de stat în domeniul dezvoltării pieţei forţei
de muncă, protecţiei sociale a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă, prevenirii
şomajului şi combaterii efectelor lui sociale. 8
Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Munca (ANOFM), împreună cu cele 42 de agenţii
judetene şi peste 180 de agenţii locale, răspunde acestor provocari. Serviciile sale se adresează
şomerilor şi agenţilor economici. Principalul său obiectiv este creşterea gradului de ocupare a fortei
de munca şi implicit scăderea ratei şomajul.
Misiunea
Acţioneaza pentru prevenirea somajului şi combaterea efectelor sociale nefavorabile ale
acestuia;
Asigură aplicarea măsurilor prevăzute de lege pentru creşterea şanselor de ocupare a per-
soanelor în căutarea unui loc de muncă;
Realizează măsurile privind stimularea angajatorilor pentru încadrarea în muncă a somerilor;
7 Ioan Alexandru,Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti 20088 http://www.anofm.ro
3
Orientează persoanele în căutarea unui loc de munca şi mediază între acestea şi angajatorii din
ţară.
Obiective
Instituţionalizarea dialogului social în domeniul ocupării forţei de muncă,
Realizarea politicilor, strategiilor, planurilor şi programelor privind ocuparea forţei de muncă şi
formarea profesională a şomerilor,
Aplicarea strategiilor în domeniul ocuparii si formarii profesionale;
Aplicarea măsurilor de protecţie socială a persoanelor neîncadrate în muncă.
Atribuţii
Pentru realizarea obiectivelor sale, Agentia Nationala pentru Ocuparea Fortei de Munca
are urmatoarele atributii principale:
organizează, prestează şi finantează, în condiţiile legii, servicii de formare profesională pentru
persoanele neîncadrate în muncă;
orientează persoanele neîncadrate în munca şi mediază între acestea şi angajatorii din ţară, în
vederea realizării echilibrului dintre cerere şi oferta pe piaţa internă a forţei de munca;
face propuneri privind elaborarea proiectului de buget al asigurărilor pentru somaj;
administrează bugetul asigurarilor pentru somaj şi prezintă Ministerului Muncii, Familiei şi
Egalităţii de Şanse rapoarte trimestriale şi anuale privind execuţia bugetară;
propune Ministerului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse proiecte de acte normative în
domeniul ocuparii şi formarii profesionale şi al protecţiei sociale a persoanelor neîncadrate în
munca;
organizează serviciile de stabilire, plată şi evidenşa a ajutoarelor, alocaţiilor şi indemnizaţiilor
finanţate din bugetul asigurarilor pentru somaj;
implementează programe finanţate din Fondul Social European;
elaborează, în baza indicatorilor sociali de performanta stabiliţi de Ministerul Muncii, Familiei
şi Egalităţii de Şanse ,programe anuale de activitate pe care le supune spre aprobare Ministerul
Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse
2. Relaţiile instituţiei cu ale elemente
4
Analiza sistemică, aşa cum o practica Easton, distinge mediul sistemelor în două părţi: în
interiorul şi exteriorul societăţii: mediul intra-social care cuprinde sistemele- economic,cultural,
social etc., apartinând aceleiaşi societăţi ca şi în sistemul politic şi extra-societal, cuprinzând toate
sistemele situate în exteriorul societăţii luate în considerare.9
Structura desemnează modul de organizare a interacţiunilor, principalele relaţii dintre
elementele unui sistem, care determină funcţionalitatea acestuia. Structura pune în evidenţă
termenii constitutivi ai sistemului, pe baza cărora se delimitează de celelalte sisteme. În acest sens,
structura reprezintă atât o modalitate de organizare a sistemului, cât şi conţinutul său relativ stabil
şi invariabil, care determină întregul sau comportament în raport cu mediul înconjurător. Structura
este proprie tuturor sistemelor materiale şi ideale, de la cele mai simple până la cele mai
complexe.10
Comportarea sistemului poate fi definită ca fiind toate acţiunile pe care le întreprinde sistemul.
Raporturile administrative externe se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi
administraţi, persoane fizice şi persoane juridice, precum şi între autorităţile administraţiei publice
şi alte autorităţi publice. Aceste raporturi se bazează pe competenţa materială şi teritorială a
autorităţilor administraţiei publice şi au în vedere realizarea misiunii acestora. Raporturile externe
ale administraţiei se împart în: raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor publice şi
raporturi de colaborare.
Raporturile de subordonare sunt raporturile tipice care se formează între administraţie şi
administraţi. Ele sunt caracterizate prin manifestări unilaterale de voinţă ale administraţiei, chiar
dacă intervin uneori la cererea celor administraţi. În cazul nostru relaţia de subordonare se
realizează prin care faptul că cetăţenii sunt subordonaţi, întru-cât depind de rezolvarea
cerinţelor de către ANOFM.
Raporturile de utilizare a serviciilor publice sunt frecvente în activitatea administraţiei. Serviciul
public reprezintă o activitate cu caracter organizat şi continuu, desfăşurată în vederea satisfacerii
unui interes general al unei colectivităţi naţionale sau locale, supusă regimului juridic
administrativ. În cazul de faţă activitatea ANOFM poate fi considerată un serviciu public, întru-
cât utilizează toate mijloacele pentru a asigura o rată a şomajului cât mai mică prin crearea
dialogului-medierea între angajatori şi posibili angajaţi, prin furnizarea servicii de informare,
consiliere şi formare profesională.
9 Ioan Alexandru,Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti 2008
10Constantin Ilaş, Teoria sistemelor cu reglare automată, editura Matrixrom, Bucureşti 2006, p. 14
5
Raporturile de colaborare dintre autorităţile administraţiei publice şi cei administraţi reprezintă
categoria de relaţii pentru care legea nu prevede o poziţie supraordonată în favoarea acestor
autorităţi. Relaţia de subordonare a ANOFM faţă de cetăţeni, prin punerea la dispoziţie a
tuturor mijloacelor în vederea satisfacerii interesului general;
Există deasemea relaţii de parteneriat de colaborare a ANOFM cu cu instituţii precum :
Autorităţile administraţiei publice
o Ministerul Economiei şi Comerţului o
o Ministerul Educaţiei şi Tineretului o
o Institutul Naţional de Statistică
o Agenţia Naţională pentru Egalitatea de Şanse
o
o Casa Naţională de Asigurări Sociale şi de Sănătate o
o Inspecţia Muncii o
Parteneri sociali
ONG-ri
Agenţii private de ocupare a forţei de muncă
Organisme internaţionale
Relaţiile bilaterale cu ministerele şi instituţiile cu responsabilităţi în domeniul muncii şi
politicii sociale din alte state:
Albania Bulgaria Republica Moldova
Azerbaidjan Cehia Slovenia
Bavaria Egipt Turcia
Belgia Olanda Portugalia
3. Relaţiile din interiorul instituţiei
6
Raporturile administrative interne vizează relaţiile din cadrul autorităţilor administraţiei
publice şi relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice. După natura lor, aceste raporturi pot fi:
de subordonare, de control, de colaborare şi de asistenţă.
Raporturile de subordonare sunt expresia tipică a relaţiilor ierarhice specifice administraţiei
publice, în temeiul cărora organele ierarhic inferioare se află în subordinea organelor ierarhic
superioare. Relaţiile de subordonare funcţionează şi în cadrul ANOFM, între funcţionarii de
conducere şi cei de execuţie. În ceea ce priveşte relaţia de subordonare, remarcăm în primul
rând relaţia de subordonare, o relaţie ierarhică dintre ANOFM şi Ministerului Muncii,
Familiei Egalităţii de Şanse.
În conformitate cu Legea privind organizarea şi funcţionarea Agentiei Nationale pentru
Ocuparea Fortei de Munca11 suntem surprindem încă o relaţie de subordonare de data aceasta
între agenţiile pentru ocuparea forţei de munca judeţene şi a municipiului Bucureşti, serviciile
publice deconcentrate, centrele regionale de formare profesională a adultilor şi Centrul National
de Formare Profesională a Personalului Propriu.
Raporturile de control au ca obiect verificarea unor activităţi sub aspectul legalităţii şi/sau
oportunităţii.
Există relaţia multiplă de conducere, control şi coordonare pe care ANOFM o exercită asupra
agenţiilor judeţene de muncă şi a centrelor proprii şi cele private de calificare, formare şi
perfecţionare profesională a adulţilor.
Raporturile de colaborare sunt raporturile dintre autorităţi ale administraţiei publice sau dintre
funcţionari din cadrul aceleiaşi autorităţi publice, între care nu există legături ierarhice. În cadrul
acestor raporturi părţile au poziţii egale şi acţionează împreună pentru realizarea unui obiectiv
comun. Colaborarea se concretizează în acorduri, acte juridice emise în comun şi activităţi
comune.
ANOFM , în colaborare cu celelalte instituţii competente, promovează măsuri de asigurare şi
protejare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor români care lucreaza în străinatate; un exemplu în
acest sens este Protocolul de colaborare între ANOFM cu Agenţia Naţională pentru Egalitatea de
Şanse.
Raporturile de asistenţă au ca obiect acordarea unui sprijin de natură intelectuală, materială sau
de personal. Acestea pot fi facultative sau obligatorii, după cum legea le lasă la latitudinea celor
interesaţi sau le impune. Asistenţa materială constă în punerea la dispoziţie a unor bunuri sau
valori, asistenţa de personal se concretizează prin acordarea unui sprijin în resurse umane, iar 11 LEGEA nr. 202 din 22 mai 2006 (*actualizată*)privind organizarea şi funcţionarea Agentiei Nationale pentru Ocuparea Fortei de Munca
7
asistenţa de natură intelectuală presupune acordarea unor avize de specialitate sau asistenţă
tehnică de specialitate.
Agenţia Naţionala asigură coordonarea, îndrumarea şi controlul activităţii unităţilor din
subordine, în scopul aplicării unitare a legislaţiei în domeniul specific de activitate şi al realizării
atribuţiilor ce le revin acestora, potrivit legii.12
Conform organigramei13, Agenţia Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă este compusă la
nivel central din Consiliul de administraţie, Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei
de Muncă, care are în subordine un Cabinet şi Secretarul general care este ajutat de un Secretariat
General.
Direcţiile Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă sunt:
Direcţia Analiza Pieţei Muncii şi Programe de Ocupare
Direcţia Economică
Direcţia Juridică şi Metodologie
Direcţia Resurse Umane şi Salarizare
Direcţia Managementul Bazelor de Date
Direcţia Audit Intern şi Control
Direcţia Relaţii Internaţionale
Direcţia Formare Profesională
Directia Comunicare şi Secretariatul Consiliului de Administratie
Organismul Intermediar pt. Programul Operaţional Sectorial pt. Dezvoltarea Resurselor Umane
Informare, Consiliere, Mediere privind încadrarea în Munca in Strainatate
Direcţia Protecţia Drepturilor Cetaţenilor Români care Lucrează în Strainătate
Direcţia Aplicare Instrumente Juridice Bilaterale.
În ceea ce priveşte relaţiile între direcţiile Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă
putem spune că există relaţii de colaborare şi de asistenţă, având în vedere că sunt situate pe acelaşi
palier ierarhic.
O altă relaţie pe care oexpune este aceea de subordonarea a tuturor direcţiilor faţă de forul superior,
Consiliul de administraţie, faţă de Preşedintele ANOFM ( care este numit de către Guvern).
12 LEGEA nr. 202 din 22 mai 2006 (*actualizată*)privind organizarea şi funcţionarea Agentiei Nationale pentru Ocuparea Fortei de Munca13 H.G. nr. 1610 din 8 noiembrie 2006 privind aprobarea Statutului Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de
Muncă
8
4. Analiza din punct de vedere sistemic
O instituţie este eficienta când este capabilă să-şi restructureze orientările si să-şi
redefinească sarcinile în faţa unui mediu în schimbare.14
O intervenţie organizaţională, definită ca asistenţa procesului de adaptare la schimbare, are ca
obiect schimbarea structurii, sau restructurarea, ca raspuns la modificările mediului relevant. Din
punct de vedere al interdicţiei, adaptarea organizitională se referă la modalităţile în care membrii
instituţiei sunt capabili să opteze pentru structuri care răspund mai eficient la condiţii schimbate
ale mediului sau să creeze un mediu mai prielnic15
Cu ajutorul analizei sistemice e posibil ca efectele unor schimbări să fie modelate şi anticipate, dat
fiind că această metodă implică efectuarea unei analize foarte amănunţite a
elementelor/componentelor sistemului.
Un alt aport al analizei sistemice la studiul imaginii administraţiei, teoria persistenţei sistemelor.
Un sistem este supus unor perturbari care pot provoca tensiuni -stresul- în sistem. Asemenea
legături apar când variabilele esenţiale ale unui sistem sunt împinse dincolo de zona lor critică. Dar
de aceea, mult timp când sistemul în functiune işi păstreaza variabilele sale esenţiale în interiorul
zonei lor critice, se poate spune ca un sistem persistă intr-un fel sau altul.16
Legăturile care acţionează în interiorul sistemului asupra intrărilor şi ieşirilor variază în
timp, deci îşi schimbă mărimile.
Starea sistemului rezultă din constanţa legăturilor într-un anumit interval de timp. Deci se
poate vorbi de starea intrării, starea interioară a sistemului şi starea ieşirii. Starea interioară a
sistemului sunt de fapt mărimile care caracterizează comportarea sa. În timp, se schimbă şi, o dată
cu ele, se modifică starea sistemului. Trecerea de la o stare la alta se numeşte transformare. Cum
un sistem poate trece printr-o multitudine de stări se poate vorbi de "cicluri de viaţă" ale
sistemului.17
Cadru teoretic general pentru aplicarea în diagnoza organizaţională a teoriei sistemelor
deschise poate fi privit ca un sistem având în centru procesele organizaţiei, locul unde sunt
procesate intrările, input-urile, pentru scopul final, output-urile, totul influenţat de mediul intern sau
structura, mediul extern şi cultura organizaţională.14 Ioan Alexandru, Administraţie publică, teorii, realităţi şi perspective, Editura Luminalex, ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Bucureşti 2006, pag. 4615 Ioan Alexandru, Administraţie publică, teorii, realităţi şi perspective, Editura Luminalex, ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Bucureşti 2006, pag. 4716 Ioan Alexandru, Administraţie publică, teorii, realităţi şi perspective, Editura Luminalex, ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Bucureşti 2006, 17 C. Ilas, op cit, p56-60
9
Sistemele deschise sunt, ca rezultat al intrărilor şi ieşirilor, al influenţelor "dinspre" şi "către"
mediul exterior şi al proceselor interne, sisteme dinamice.
Funcţionarea sistemului, procesele acestuia rezultă din preluarea intrărilor, prelucrarea internă a
acestora, conform scopurilor sistemului şi pregătirea ieşirilor, a influenţelor către exteriorul
sistemului, totul realizându-se prin permanenta "comparare" a ieşirilor cu intrările, prin feed-beeck.
În acest mod sistemele se autoreglează şi, de la caz la caz, devin capabile de autoorganizare şi
autoinstruire.
Sistemul administrativ este influenţat de factori interni şi factori externi; fiecare dintre aceştia se
divide în factori de permanenţă şi factori de evoluţie. Factorii de permanenţă cultivă rezistenţa la
schimbare a sistemului administrativ şi întreţin caracterul său conservator. Factorii de evoluţie
determină adoptarea sistemului administrativ cerinţelor mediului social aflat într-o continuă
schimbare.
Totodată, sistemul administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referinţă care
oscilează între omogenitate şi eterogenitate, ierarhie şi participare, unitate şi pluralism. Aceşti poli
se constituie, totodată, în principii de organizare şi funcţionare a sistemelor administrative
A. Intrări
Intrările sistemului reprezintă o consecinţă a conexiunilor acestuia cu mediul său. Acestea au ca
obiect transferul din mediul înconjurător sau din alte subsisteme de:
1. Resurse materiale:
o bunuri imobile şi mobile;
Conform art.10, Patrimoniul Agenţiei Naţionale este constituit din bunuri mobile şi imobile aflate
în proprietate publică sau deţinute în proprietatea privată a acesteia., iar bunurile mobile şi
imobile deţinute în proprietatea privată a Agenţiei Nationale se constituie din surse proprii, donaţii
sau din alte surse.18
2. Resurse financiare:
o venituri proprii;
o subvenţii acordate de la bugetul asigurărilor pentru somaj
o chirii, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, prestări de alte servicii.
o subvenţii de la bugetul de stat
o subvenţii de la bugetul asigurărilor sociale de stat
18 LEGEA nr. 202 din 22 mai 2006 (*actualizată*)privind organizarea şi funcţionarea Agentiei Nationale pentru Ocuparea Fortei de Munca
10
o subvenţii de la bugetele fondurilor speciale
o subvenţii de la bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat
o subvenţii de la bugetele fondurilor externe nerambursabile
3. Resurse umane
În prezent este unanim recunoscut faptul că valoarea unei administraţii constă, nu atât în
mijloacele materiale sau financiare de care dispune, cât mai ales, în potenţialul său uman.
Consecinţele intrărilor pot fi evidenţiate prin reducerea entropiei sistemului, dar şi prin perturbaţii în
sistem care pot determina disfuncţii şi chiar dezorganizarea. Măsurile interne luate pentru protecţia
sistemului de astfel de posibile perturbaţii conduc la un proces de filtrare a intrărilor şi ca urmare
sistemele cibernetico –administrative pot fi considerate sisteme semideschise. Resursele umane
sunt:
o funcţionari publici
o personal cu contract individual de muncă.
o demnitari numiţi ( Preşedintele ANOFM, Secretarul general)
Conform art. 8 Agenţia Naţională funcţionează cu un număr maxim de 3.517 de posturi,
finanţate din bugetul asigurărilor pentru somaj, din care pentru aparatul central 260 de
posturi, 3.127 de posturi pentru agenţiile teritoriale, 115 posturi pentru centrele regionale si
15 posturi pentru Centrul Naţional de Formare Profesională a Personalului Propriu.19
4. Resurse informaţionale:
o informaţii şi tehnologii de informaţii;
o decizii;
o ordine
o legi şi alte acte normative.
Pentru a avea o vedere de ansamblu a tuturor intrărilor de resurse putem da ca şi exemplu bugetul
ANOFM pe anul 2009:20
19 H.G. nr. 1610 din 8 noiembrie 2006 privind aprobarea Statutului Agenţiei Naţionale Pentru Ocuparea Forţei De
Muncă20 www.anofm.ro
11
Denumire indicator BUGET 2009
VENITURI TOTAL 1,677,477.00
I.VENITURI CURENTE 1,607,477.00
B.CONTRIBUTII DE ASIGURARI 1,578,093.00
CONTRIBUTIILE ANGAJATORILOR 899,472.00
CONTRIBUTIILE ASIGURATILOR 678,621.00
C.VENITURI NEFISCALE 29,384.00
C1.VENITURI DIN PROPRIETATI 21,816.00
C2.VANZARI DE BUNURI SI SERVICII 7,568.00
DIVERSE VENITURI 7,568.00
INCASARI DIN RAMBURSAREAIMPRUMUTURILOR ACORDATE
70,000.00
B. Ieşiri
Ieşirile sistemului asigură transferul către mediul înconjurător sau alte sisteme (subsisteme) de:
1. Resurse materiale
o Bunuri mobile si imobile
o Bunuri şi servicii
Furnituri de birou Materiale pentru curatenie Materiale pentru curatenie Incalzit, luminat si forta motrica Apa, canal si salubritate Carburanti si lubrifianti Piese de schimb Transport Posta, telecomunicatii, radio, tv, internet Materiale si prestari servicii cu caracter functional Alte bunuri si servicii pentru intretinere si functionar
2. Resurse umane;
o Cheltuieli salariale in bani pentru
funcţionari publici
personal cu contract individual de muncă.
Salarii de baza
12
Salarii de baza Indemnizatii de conducere Sporuri pentru conditii de munca Fond de premii Prima de vacanta
3. Resurse informaţionale
4. Programe de acţiune;
5. Servicii publice;
6. Decizii proprii, materializaze în acte şi contracte administr
CHELTUIELI CURENTE 1,589,921
TITLUL I CHELTUIELI DE PERSONAL 119,098
TITLUL II BUNURI SI SERVICII 62,145
TITLUL III DOBANZI -
TITLUL IV SUBVENTII 4,388
TITLUL VI TRANSFERURI INTRE UNITATI ALE ADMINISTRATIEI PUBLICE 331,404
TITLUL VII ALTE TRANSFERURI 2,200 PROIECTE CU FINANTARE DIN FONDURI EXTERNE NERAMBURSABILE 12,391
TITLUL VIII ASISTENTA SOCIALA 960,829
TITLUL IX ALTE CHELTUIELI 97,466
CHELTUIELI DE CAPITAL 10,282 TITLUL X ACTIVE NEFINANCIARE 10,282
OPERATIUNI FINANCIARE 20,600
TITLUL XII IMPRUMUTURI 20,600 TITLUL XIII RAMBURSARI DE CREDITE -
Efectele ieşirilor asupra sistemului administraţiei publice sunt diverse, şi uneori chiar
contradictorii, ele putând contribui la creşterea /descreşterea entropiei sistemului precum şi la
reducerea/mărirea gradului de organizare şi complexitate. Aceste efecte, aparent contrare, au ca
explicaţie conexiunile din sistem. De exemplu, simpla reducere a personalului poate conduce la
creşterea entropiei sistemului, dar dacă aceasta este însoţită şi de implementarea unor tehnologii
moderne de informaţie şi comunicare efectul poate fi opus.
În concluzie, putem spune că existenţa şi dezvoltarea sistemelor cibernetico – administrative sunt
strâns legate de raportul dintre intensitatea şi varietatea intrărilor şi ieşirilor.
O problemă deosebit de importantă pentru lucrarea de faţă este aceea a reglării şi autoreglării
sistemului administraţiei publice. Pornind de la cunoaşterea nevoilor sociale generale, sistemul
administraţiei publice îşi reglează structurile şi modalităţile de acţiune potrivit cu particularităţile
care le prezintă mediul social.21
21Ioan Alexandru, Ian Popescu – Slăniceanu, Dragoş Dincă, Mihaela Cărăuşan, Drept administrativ, EdituraEconomică 2002
13
În urma celor relatate mai sus putem spune ca Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de
Muncă:
Este un subsistem deschis datorită faptului că are conexiuni (intrări/ieşiri) cu alte sisteme
şi cu
mediul său;
Este un subsistem dinamic deoarece acestea evoluează în timp, modificându- şi starea,
structura şi/sau comportamentul ca urmare a unor cauze interne sau extern
Este un subsistem complex– înţelegând aceasta prin prisma dimensiunilor, numărului
conexiunilor dintre elemente, prezenţa elementului uman
Este un subsistem autoreglabil – deoarece are capacitatea de a reacţiona la acţiunea
factorilor interni şi externi şi de a-şi păstra controlul pe diferite perioade de timp.
Abordarea sistemică a administraţiei publice s-a dovedit de mare utilitate în rezolvarea
problemelor complexe referitoare la oameni şi la mediul socio – economic.
5. Concluzii
Ar deveni utopică o societate perfectă, în care toate angrenajele sale, de la om la instituţie, să
funcţioneze perfect. Definitiile şi clasificările, de cele mai multe ori, nu fac decât sa infirme practica
şi evidentele. În funcţie de situaţia economică, militară, socială, sau istorică, sistemele işi modifică
involuntar caracteristicile, şi prin aceasta modalitatea de interacţiune. Refuzul politic de colaborare,
de cele mai multe ori privit ca un act de rebeliune împotriva liderilor globalizării, poate fi numai o
modalitate de conservare tradiţionala. Sistemul social global astfel va cuprinde nu numai
interacţiunile , dar şi interferentele acestora, integrând în structurile sale psihologii individuale şi
de masa la fel ca şi organizarea politica chiar şi ca măsură coercitivă.22
Pe fondul analizei sistemice se poate sesiza îmbunătăţirea activităţii Agenţiei Naţionale pentru
Ocuparea Forţei de Muncă, care începând cu 1991 şi până în prezent nu a făcut decât să se adapteze
la situaţiile economice fluctuante în care România s-a aflat şi încă se luptă cu criza economic
actual.
Analiza activităţii Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă nu poate fi făcută decât
în contextul general economic, determinat de evoluţia demografică, de fenomenele legate de
21 Ani Matei, Op. cit. pag. 9422 Ani Matei, Op. cit. pag. 9422 termenul de organizare politica in acceptiunea Marxista larga a termenului.(Ov.Trasnea)
14
funcţionarea pieţei româneşti în cadrul european, pe baze competiţionale, cu repercursiuni asupra
evoluţiilor în domeniul forţei de muncă în ceea ce priveşte educaţia, costul forţei de muncă, dar şi
speranţa medie de viaţă a populaţiei, etc. Serviciul Public de Ocupare, ca unul dintre actorii
principali ai procesului de implementare a politicilor din domeniul ocupării şi formării profesionale,
şi-a adus contribuţia la dezvoltarea pieţei muncii din România numai în condiţiile în care a
colaborat cu alte instituţii reprezentative la nivel naţional şi local, fără a avea, însă, pretenţia de a
rezolva toate problemele cu care se confruntă această piaţă a muncii, caractezizată ca cea mai
dinamică dintre toate pieţele, dată fiind dependenţa de celelalte pieţe.
Trebuie avută în vedere şi manifestarea în România a crizei mondiale economice şi
financiare, în ultimele luni ale anului 2008 şi până în prezent. Anul 2009 a fost un an de stagnare a
unor activităţi economice.
În acest context, ţinând seama de rezultatele obţinute prin implementarea programelor de
ocupare, a planului de formare profesională, a proiectelor internaţionale, a celorlalte acţiuni, se
poate emite concluzia generală potrivit căreia ANOFM şi-a atins obiectivele stabilite, dacă ţinem
seama de rezervorul de forţă de muncă redus şi constant, manifestat în anul 2009, ca de altfel, în
ultimii ani, reprezentat în principal de căutătorii de loc de muncă înregistraţi, în mare parte cu
educaţie şi calificări reduse.
Cu ajutorul analizei sistemice e posibil ca efectele unor schimbări să fie modelate şi anticipate, dat
fiind că această metodă implică efectuarea unei analize foarte amănunţită a elementelor/
componentelor sistemului.
În consecinţã, mediul are un rol determinant în modelarea configuraţiein structurale şi a
comportamentelor sistemului. Procesele de autoorganizare formeazã mecanismele prin care
dinamica internã este conectatã la schimbãrile din mediu, iar crizele şi puseurile de dezordine sunt
convertite în bazele unui nou mod de organizare.
6. Propuneri de îmbunătăţire
Întregul sistem administraţiei publice, împreună cu toate subsistemele sale, trebuie să funcţioneze
pe baza principiilor “noului management public –care se bazează pe importarea unor teorii (una
din cele mai importante fiind teoria celor 3E- economie, eficienţă şi eficacitate) şi practici din
sectorul privat şi exportarea unor bunuri şi servicii.”23
23 Lucica Matei, Management public, ediţia a II-a, Editura Economică, Bucureşti, 2006
15
Pentru ca sistemul administraţiei publice să devină eficient trebuie să fie reformat pe baza unei
ample analize de sistem care presupune: analiza elementelor existente sau imaginate ale sistemului;
examinarea obiectivului sistemului; evaluarea criteriilor utilizate la stabilirea eficienţei sistemului;
examinarea validităţii tacticilor utilizate; evaluarea eficienţei soluţiilor; analiza funcţională
corespunzătoare soluţiilor aplicate; analiza obiectivelor finale şi a celor intermediare ale
programelor (durată,componente sistem, structura pe grupe de indicatori); analiza alternativelor
convenabile.
În cazul organizaţiilor publice şi implicit în cazul Agenţiei Naţională pentru Ocuparea Forţei de
Muncă, există întotdeauna influenţări/provocări ale mediului asupra instituţiei.
Influenţări ale mediului extern, dar şi intern
mediului comercial
o concurenţao exigenţele cetăţenilor
mediul economic
o modernizarea şi eficienţao limitarea mijloacelor
mediul tehnic
o informatizareo tehnologii noi
mediul cultural
o valorio cultura instituţiei
mediul juridico-politic
o descentralizareao noi politicio evoluţia sistemului Juridic
mediul structural şi strategic
o coerenţa, flexililitateo reconversie profesionalăo evoluţia nevoilor utilizatorului, cetăţeanului
mediul internaţional
o Uniunea Europeanăo Globalizareao Monopolurile
mediul social
o nevoi şi aşteptări interneo creşterea şomajuluio noile aşteptări externe24
24 Lucica Matei, Management public, ediţia a II-a, Editura Economică, Bucureşti, 2006, pag 149
16
Toţi factorii influenţabili ai mediilor menţionate mai sus menţionate angrenează fiecare în parte
puncte de luat în considerare. Din acest motiv, activitatea Agenţiei Nationale pentru Ocuparea
Fortei de Munca este una extrem de complexă, întru-cât trebuie să ţină seama de toţi factorii
implicaţi şi în funcţie de aceştia să realizeze cele mai bune strategii în diminuarea şomajului, în
creşterea ocupării în câmpul muncii, oferirea unei largi palete de cursuri de formare profesională.
Luând în considerare influenţa mediului social aspra activităţii ANOFM, remarcăm nevoile şi
aşteptările interne ale angajaţilor pe bază de contract, a funcţionarilor publici, aştepări care se
concretizează într-un mediu de lucru modern, eficient, prin punerea la dispoziţie a metodelor
tehnologice cele mai recente pentru desfăşurarea activităţii, se concretizează în aşteptări salariale şi
acordari de prime. În ceea ce priveşte aşteptările externe ale cetăţenilor din partea ANOFM sunt în
primul rând privite din perspectiva asigurării conform misiunii instituţiei cele mai eficiente
rezultate şi anume de a acţiona pentru prevenirea somajului şi combaterea efectelor sociale
nefavorabile ale acestuia, de a asigura aplicarea măsurilor prevăzute de lege pentru creşterea
şanselor de ocupare a persoanelor în căutarea unui loc de muncă, de a realizeaza măsurile privind
stimularea angajatorilor pentru încadrarea în muncă a somerilorşi de a orienta persoanele în căutarea
unui loc de munca şi a media între acestea şi angajatorii din ţară. Alte aşteptări ale cetăţenilor sunt
acelea cu privire la transparenţa activităţii ANOFM, cu privire la o mai bună comunicare între
instituţie-cetăţean şi nu în ultimul rând de a reduce formalităţile birocratice în vederea obţinerii
unui răspuns în timp util.
Activităţile de bază ale ANOFM sunt cele de organizarea a unor măsuri active de prevenire a
şomajului , printer care serviciile de informare şi consiliere, cele de formare profesională în vederea
integrării, ocupării în câmpul muncii, medierea între angajatori-şomeri, oferirea de consiliere pentru
începerea unei activităţi independente, oferirea de subvenţii pentru încurajarea angajatorilor să
integreze personae defavorizate social ( persoane cu dizabilităţi, femei- barbaţi cu vârsta peste 45
de ani, deţinuţi, apatrizi, repatriaţi).
Urmărind evoluţia şomajului din 1990 şi până în prezent expusă în figura de mai jos putem
concluziona că s-a produs o îmbunătîţirea a situaţiei şomajului în România de-a lungul anilor iar
integrarea României în Uniunea Europeanã va aduce, pe termen mediu şi lung, revigorarea şi
modernizarea economiei, cu efecte favorabile şi în plan social. De altfel, prognozele cele mai
recente indicã, pentru perioada 2006-2010, o reducere constantã a numãrului şomerilor, rata
şomajului urmând a ajunge în anul 2010 la 5,5% pentru şomajul înregistrat şi la 6,4% pentru
şomajul BIM (CNP, 2006, pp. 2-3). Pe de altã parte, natura şomajului în România s-a schimbat,
component structuralã devenind preponderentã, iar resorbţia acesteia este mult mai dificilã şi
necesitã programe şi mãsuri active din partea puterii publice, pentru a asigura atât racordarea
17
economiei româneşti la cea europeanã, cât şi transformãrile sociale necesare creãrii unui mediu de
afaceri sãnãtos şi modern.
Dacă luăm în considerare mediul intern al Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă
putem face următoarele propuneri:
Dezvoltarea resurselor umane prin asigurarea participării constante la cursuri/seminarii
unde se discută cele mai noi problematici ce se discută atât pe plan intern cât şi
internaţional
Cunoaşterea mai bună a problemelor interne şi corectarea lor
Crearea de instrumente de comunicare eficiente astfel încât să dispară barierele ierarhice atât
de conturate şi specifice administraţie publice în general
Instituţionalizarea practicilor inovatoare
Asigurarea unui mediu de lucru care să se conformeze cu ultimele noutăţi tehnologice
Promovarea rezultatelor obţinute şi stimarea finaciară a angajaţilor prin oferirea unui salariu
mai motivant
Înfiinţarea unui centru de documentare care ar permite accesul rapid la o informaţie
specializată;
Sporirea oportunităţi de promovare şi de dezvoltare a carierei un exemplu în acest sens este
promovarea avansării rapide.
Din punctul de vedere al îmbunătăţirii activităţii ANOFM cu mediul extern putem propune
următoarele:
Colaborarea mai intensă cu organizaţiile nonprofit şi cu celelate instituţii care au ca şi
obiect de activitate ce se intersectează cu obiectul de activitate anofm
18
Promovarea mai multor programe speciale în parteneriat pentru diminuarea şomajului de
lungă durată, atât în rândul tinerilor cât şi din rândul persoanelor care au dificultăţi de
integrare;
Prefecţionarea sistemului electronic la nivel local şi naţional şi accesul persoanelor aflate în
căutarea unui loc de muncă la acest sistem,
Formarea profesională să se organizeze astfel încât să răspundă solicitărilor de pe piaţa
muncii
Dezvoltarea cabinetelor de consiliere şi încadrarea numai a persoanelor de specialitate care
sunt capabile să presteze aceasta muncă.
Organizarea de cel puţin 4 ori pe an de bursele de locuri de muncă
Lărgirea ofertei de locuri de muncă în străinătate prin promovarea competiţiei între
agenţiile acreditate să plaseze forţă de muncă;
Descongestionarea şi fluidizarea activităţii oficiului pentru migraţia forţei de muncă în
străinătate prin subcontractare către agenţiile acreditate.
Apropierea de cetăţean.
Concluzionând, putem afirma că abordarea sistemică este de mare utilitate în rezolvarea
problemelor complexe referitoare la oameni şi la mediul socio – economic din cadrul instituţiei
publice.
7. Bibliografie
Lucrări de specialitate
Ioan Alexandru,Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti 2008
Ioan Alexandru, Administraţie publică, teorii, realităţi şi perspective, Editura Luminalex,
ediţia a IV-a revăzută şi adăugită, Bucureşti 2006
Ioan Alexandru, Ion Popescu – Slăniceanu, Dragoş Dincă, Mihaela Cărăuşan, Drept
administrativ, Editura Economică, 2002;
Emil Bălan, Drept administrativ şi procedură administrativă, Editura Universitară 2005;
Mihai Drăgănescu, Relaţia dialectică dintre puterea politică şi sistemul economic, Editura
politică
19
Constantin Ilaş, Teoria sistemelor cu reglare automată, Editura Matrixrom, Bucureşti,2006
Cezar Manda, Ştiinţa Administraţiei, Ediţia a III-a revizuită şi adăugită, Editura Universul
Juridic, Bucureşti, 2008
Ani Matei, Introducere în analiza sistemelor administraţiei publice, Editura Economică
2000
Ani Matei , Analiza sistemelor administraţiei publice, Editura Economică, Bucureşti, 2003
Lucica Matei, Management public, ediţia a II-a, Editura Economică, Bucureşti, 2006;
Legislaţie
Legea nr. 202 din 22 mai 2006 (actualizată) privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei
Naţionale Pentru Ocuparea Forţei de Muncă
Hotârârea Guvernului nr. 1610 din 8 noiembrie 2006 privind aprobarea Statutului Agenţiei
Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă
Surse elecronice
http://www.anofm.ro
http://www.mmfes.ro
20