Az európai nemzeti

közigazgatási

szankcionálás Dr. Christián László, PPKE-JÁK, 2014.

Az európai nemzeti közigazgatási

szankcionálás általános jellemzői

Általános jellemzők, csoportosítás

nincs egységes definíció a közigazgatási szankció fogalmára

1. országcsoport: a közigazgatási büntetőszankcionálás jelentős részben

egységes anyagi és eljárásjogi rendszert adó törvény hatálya alá tartozik.

Németország, Olaszország, Ausztria, Bulgária, Portugália

„szabálysértés” típusú jogellenességi formaként csupán közigazgatási

büntetőhatalom kisebb része tartozik egységesen anyagi és eljárásjogi kódex

hatálya alá

a német és osztrák rendszerben van szabályozott „közigazgatási büntetőjog”

Csoportosítás - folytatás

2. országcsoport: alkalmazzák a közigazgatás büntetőhatalmát, de nincs

egységes törvényi alapja és rendszere a közigazgatási szankcionálásnak

Belgium, Spanyolország, Görögország, Franciaország, Hollandia

a közigazgatás büntetőhatalma csak azon szankciókra terjed ki, amelyek valamely

közigazgatási anyagi jogi szabály érvényesítését szolgálják

3. országcsoport: elutasítják a közigazgatás büntetőhatalmát.

Egyesült Királyság, Írország, Dánia

csekélyebb súlyú, nem kriminális jellegű jogsértések szankcionálásának

hagyományosan kizárólagos eszköze a büntetőjog és a büntetőeljárás

Németország

Történet

Mivel a magyar szabálysértési jog és a közigazgatási szankciók alkalmazása kapcsán a

jogalkotó a német rendszert tekintette mintának, így e fejezetben a magyar

rendszertől eltérő specifikumok kerülnek bemutatásra.

Az Ordnungswidrigkeit (szabálysértés) a közigazgatás-ellenesség és a

közigazgatási hatósági represszió egyik önállósult formája, melyet egységes

felelősségi- és szankciórendszer, eljárásjog és végrehajtás jellemez.

Az 1871-es német birodalmi Btk. még trichotóm rendszerű volt, de a XIX.

század végén Goldschmidt nyomán a szabálysértést kezdték leválasztani a

büntetőjogról.

1952-ben alkottak önálló szabálysértési törvényt

A szabálysértések joga és a büntetőjog

A szabálysértések a német jogban a dekriminalizációs folyamat

eredményeként születtek, így fontos az elhatárolás kritériumrendszere =>

Öztürk v. Németország (EEJB):

számos minőségi különbség lehet a bűncselekmény és a közigazgatás-ellenes

cselekmény között (pl. a védett jogi tárgy jellege; az erkölcsi felróhatóság

mértéke)

a büntetőjog elvi garanciarendszere azonban érvényesül

A szabálysértési jog (közigazgatási büntetőjog) a közigazgatási célok (a

közrend) megsértését szankcionálja, ezzel szemben a büntetőjog a jogilag

védett értéket óvja.

Az Ordnungswidrigkeit jogforrásai

az a jogszabály, amely a büntetni rendelt jogsértés tényállását, büntetését és a büntethetőség releváns anyagi jogi feltételét meghatározza

ez jelenleg a Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG)

az OWiG szövetségi szintű törvény

kerettörvény-jellegű => a közigazgatás-védelem és a közigazgatási szankcionálás általános keretévé vált

nincs megkettőzött jogforrási rend, az OWiG-hoz igazodnak az alsóbb-szintű szabályok

számít a decentralizáció szintje => minél szélesebb körben van lehetőség a törvénynél alacsonyabb szintű szabálysértési jogalkotásra, az Ordnungswidrigkeit annál nagyobb mértékben válhat a közigazgatás-védelem és a közigazgatási szankcionálás általános eszközévé

tartományi törvények meghatározhatnak új szabálysértéseket

az ágazati törvényekben szereplő szankciók is az OWiG rendszeréhez igazodnak

Az OWiG szankciórendszere

Pénzbírság:

bírságkiszabási körülmények alakítását alapvetően a jogalkalmazásra bízza

pénzbírság-katalógusok (Bussgeldkataloge) tartalmaznak irányelveket a pénzbírság kiszabására vonatkozóan

Járulékos szankciók:

Célja, hogy az egyéni megelőzést és a jogképesség helyreállítását hatékonyan szolgáló szankció érvényesüljön.

Típusai:

elkobzás, vagyoni előny elkobzása,

járművezetési tilalom,

vadászati jog gyakorlásának tilalma,

figyelmeztetés

ágazati törvényekben egyéb szankciók

Eljárás és fórumrendszer

Főszabály: a pénzbírságolási eljárásra a büntetőeljárás általános szabályait

kell alkalmazni.

Szabálysértések üldözése során a közigazgatási szervnek az ügyészséggel

megegyező jogai és kötelezettségei vannak.

Az eljárás szakaszai:

közigazgatási szakasz:

az illetékes közigazgatási hatóság előtt előzetes, alapvetően az írásbeliségen alapuló, de szükség esetén „tárgyalási” elemeket sem nélkülöző, a büntetőparancs logikájára épülő eljárás

ügyészi szakasz:

amennyiben a bírságoló határozattal szemben az érintett halasztó hatályú kifogást emel, és a szabálysértési hatóság ennek nem ad helyt, az ügyet átteszi az ügyészhez

bírói szakasz:

amennyiben az egyesbíró a kifogás tartalmi és formai kellékeit rendben lévőnek találja, akkor – főszabályként – tárgyaláson, az büntetőeljárási törvényhez képest egyszerűsítettebb bizonyítás felvételét követően dönt annak megalapozottságáról. A bíróságot a felülvizsgált bírságoló határozat sem ténybelileg, sem jogilag nem köti (nincs súlyosítási tilalom)

jogorvoslati szakasz

az elsőfokú bírói ítélet (végzés) ellen rendes jogorvoslatnak nincs helye, adott jogszabályi korlátok mellett az érintetteknek csupán a jogkérdésben felülbírálatot lehetővé tevő felülvizsgálat áll rendelkezésére.

A közigazgatási szakasz speciális vonásai

A szabálysértési hatáskört a speciális (szövetségi vagy tartományi)

jogszabályok határozzák meg.

speciális hatásköri szabály hiányában a legfelsőbb hatósági csúcsszerv jár el

Az azonos hatáskörű közigazgatási hatóságok közötti illetékesség sajátosan alakul,

tartományonként eltérően alakítják. A tartományok igazgatási illetékessége esetén a

legfelsőbb szervük, a szövetség illetékessége esetén a szövetségi miniszter az illetékes.

Az eljárás kétféle érdemi határozattal zárulhat:

figyelmeztetést tartalmazó határozat

nevelő célú szankció

pénzbírságot is tartalmazhat

az eljárás egyszerűsített módon történő lezárása

Amennyiben az elkövető nem egyezik bele a figyelmeztetés kiadásába, vagy a

pénzbírságot nem fizeti meg, akkor a figyelmeztetés eredménytelen. A hatóság ebben az

esetben büntetőparancsot szab ki.

büntetőparancs

felkínálja az elkövetőnek, hogy a vádat tartalmilag elismerje, a sommás pénzbírságoló

eljárásban engedelmeskedjen, és a pénzbírságot elfogadja.

Az eljárás alapelvei

Az opportunitás elve

szélesebb célszerűségi mérlegelési jog

a feljelentést vagy a hatósági észlelést követően a hatóságnak kötelességszerűen

mérlegelnie kell, hogy az eljárás szolgálja-e a közérdeket és az üldözés feltételei

fennállnak-e.

ha a hatóság gyanúval rendelkezik arról, hogy szabálysértést követtek el, akkor

megindítja a szabálysértési eljárást.

Szabad bizonyítási rendszer

Officialitás elve

Ártatlanság vélelme

A tárgyalás nyilvánossága, közvetlensége, szóbelisége

Franciaország

Történet

1. szakasz: Anciéne Régime: a közigazgatás és a bírói hatalom egybeesett

2. szakasz: a gyarmatosító francia állam: nem közigazgatási szervek (szakmai

kamarák, hivatásrendek) szankcióalkalmazási joga, de főleg

krízishelyzetekben

3. szakasz: a szabályozó állam: autonóm államigazgatási szervek: politikailag

különösen érzékeny területek igazgatásánál alkalmazott közigazgatási

szankciók

A szankció fogalma

Code Penal: trichotóm rendszer => kihágási jog, amelyben a bíróság ítélkezik

a közigazgatási anyagi jogi szabály érvényesítését szolgáló, közigazgatási szervek

által alkalmazott szankciók is léteznek!

A szankció valamely kötelezettség teljesítésének hiányát bünteti.

fő cél: represszió

alkotmányos és büntetőjogi elvek alkalmazása kiszabásuk esetén

Alkotmánytanács: nem járhat a személyi szabadság korlátozásával.

nincs proporcionalitás (tettarányosság a büntetés kiszabásánál)

általában a szűk értelemben vett közigazgatás rendje ellen vétőket sújtja, ill. a

társadalmi rend ellen vétőket bünteti.

szándékosság, gondatlanság megkülönböztetése

A közigazgatási szankciók fajtái

Az ágazati jogszabályokban meghatározó szerepük van.

Vagyoni szankciók:

bírság (a leggyakoribb),

vagyont érintő hátrányok (pl. munka felfüggesztése, ház lebontása, dolgok

megsemmisítése stb.)

Egyre gyakrabban alkalmaznak nem vagyoni szankciókat is.

A ne bis in idem elv érvényesül => nincs kumuláció

újabban több ágazati törvény feloldotta ezt az elvet

Alkotmányos elvek és bírói gyakorlat

A szankció egyrészt nem korlátozhatja a személyes szabadságot, másrészt

törvényben kell megállapítani az alkalmazott eszközöket és garanciákat.

a közigazgatás a hatalommegosztás elmélete szerint is alkalmazhat szankciókat

olyan személlyel szemben, akivel nincs hierarchikus viszonyban

magánlakásba való belépés is engedélyezett, ha a közigazgatási szerv ellenőrzési

eszközeként használják, s így egyszerűbb garanciák is elegendőek (nem kell bírói

felhatalmazás)

A bírói gyakorlat munkálta ki a kontradiktórius eljárás követelményét, a

hatáskörtúllépés miatti bírósági megtámadás lehetőségét, a szigorúbb szabály

visszaható hatályának tilalmát, valamint a súlyosítási tilalmat.

A francia közigazgatási jogban azonban nem ismert az ártatlanság vélelme.

Eljárás és jogorvoslat

Az eljárásjog a szankciót kiszabó szervek szerint különböző:

kihágási eljárás => bíróság alkalmazza

hivatásrendi szankciós eljárás

közigazgatási eljárás

Államigazgatási jogorvoslat:

határozatot hozó szervhez kell benyújtani => követheti

egyoldalú közigazgatási aktus, vagy

kontradiktórius eljárás =>szankció eltörléséhez vagy mérsékléséhez vezethet

A tranzakciós eljárás

Államigazgatási jogorvoslatként szerepel

Általában a kisebb jelentőségű ügyeknél alkalmazzák, olyan jogellenességeknél,

ahol a jogorvoslati eljárásban a bíróságnak kellene büntetést kiszabnia.

pl. vámügyek, gazdasági ügyek, közlekedési ügyek

A bírói eljárás előtt a közigazgatási szerv tranzakciót javasol az ügyfélnek, amely

a szankció részleges vagy teljes elengedését tartalmazza

valamely kötelezettség teljesítése fejében, vagy

más szankcióra való átváltást.

Mellérendeltségi viszony jön létre.

Ha aláírták a tranzakciót, a közigazgatási határozat a bírósági ítélettel

egyenértékű, és kizárt a bírói megtámadás.

Egyesült Királyság

A közigazgatás büntetőhatalma az angol

jogi hagyományban

A közigazgatási büntetőjogra nincs definíció, nem található a büntetések rendszere sem.

Az Európában a közigazgatási büntetőjog (administrative penal law) körébe eső cselekmények jellemzően a Magistrates’ Court-ok hatáskörébe tartozó, sommás eljárásban elbírált cselekményeknek feleltethetők meg.

A jogsértés jelentősebb súlya esetén a Crown Court is kiterjesztheti hatáskörét az eljárásra. Ebben az esetben normál büntetőeljárásban és nem sommás eljárásban bírálják el az ügyet.

Az angol jog a represszió, azaz a büntetőszankcionálás (büntetés) minden formáját büntetőjogi kérdésnek és bírósági hatáskörnek tekinti.

Az adminisztratív szabályozás ellenőrzését és a kapcsolódó büntetőszankcionálást (penalty) igazgatási (administrative) természetű ügynek tekinti a jogélet.

Nézetük szerint kizárólag a bíróság előtti klasszikus büntetőeljárás képes biztosítani a büntetőszankció alanya számára az eljárási alapjogokat, a közigazgatási eljárás erre képtelen.

A közigazgatási büntetőjog elvei - a szigorú

felelősség

Az angol jog a közigazgatás-ellenes és csekélyebb súlyú cselekményeket

jellemzően a szigorú felelősséget (strict liability) igénylő cselekmények közé

sorolja.

Ez röviden objektív felelősségszemléletet jelent. Alkalmazásának indokai:

az értelmi – érzelmi állapot (szubjektív oldal) bizonyításának nehézségei

az erkölcsi felróhatóság és a stigmatizáció hiánya

az eljárás egyszerűsítése

Egy cselekmény strict liability alá való besorolása döntően annak függvénye,

hogy a bíróság valóságos „kriminalitást” talál a cselekményben vagy pusztán a

közérdek (public interest) védelmében látja a büntetés indokoltságát.

Célja nem a represszió, hanem a prevenció.

A közigazgatási büntetőjog elvei - a

szigorú felelősség (folytatás)

Az arányosság szempontjából kiindulva a szigorú felelősség érvényesülési területén kizárni rendeli a pénzbüntetésnél szigorúbb szankciókat, valamint a bűnösségi stigma alkalmazását.

Támogató érvek:

a tömeges ügymenet egyszerűsítést indokol

a bűnösség pszichés alapjait (mental culpability) nehéz bizonyítani

a kisebb súlyú közigazgatási joganyaghoz kapcsolódik

enyhék a büntetések, nincs stigmatizálás

Ellenérvek:

a vétlen gyanúsított megbüntetése sérti a „nincs büntetés bűnösség nélkül” alapelvet

a közigazgatás-ellenes cselekmények formailag bűncselekmények, ezért nem tekinthetők kisebb jelentőségű igazgatási joganyagnak

a pénzbüntetés rendkívül súlyos összegű is lehet

jogilag nincs stigmatizálás, de az eljárás alá vont személy aspektusából a büntetőeljárás lefolytatása önmagában stigmatizáló hatású

A közigazgatási büntetőjog elvei - a

szervezeti szankciók

A jogi személyek büntethetőségét a Tesco Supermarkets Ltd. v. Nattrass ügy

alapozta meg. (1972)

megjelent az elvárható működésre alapozott védekezés: a szervezetnek kell

bizonyítania, hogy a jogsértés megelőzése érdekében minden elvárható intézkedést

megtett

A vezetői felelősség szigorú => a vezetők, tisztviselők mulasztását generálisan

elkövetési (tettesi) magatartásként kezelik (felróható hanyagság klauzula)

ma már a joggyakorlat kezdi meghaladni ezt az elvet

A közigazgatási büntetőjog elvei - a ne

bis in idem elv

Az angol jogban maradéktalanul érvényesül a ne bis in idem elv. Okai:

nincs önálló közigazgatási büntetőjog, így büntetőeljárásban bírálják el azokat

párhuzamosan egyazon ügyben, egyazon személy ellen nem lehet eljárást folytatni

kivétel az EU hatóság közigazgatási szankciója, ilyenkor nincs akadálya a

kumulációnak

Szankciók

A büntetőeljárásban érvényesíthető szankciókat alkalmaz a bíróság, belátása szerint.

A leggyakrabban pénzbüntetést szab ki.

Magistrates Court esetén általában 5-20.000 font

Crown Court esetén nincs maximalizált bírság

Kiszabhat elzárást is

Magistrates Court esetén általában legfeljebb 6 hónap időtartamra

Crown Court esetén gyakran 5 évig terjedő szabadságvesztést is kiszabnak.

A szankciók mértéke országrészenként eltérő lehet => kiszámíthatatlan

A bíróságok nem foglalkoznak ezekkel a kis perekkel, nem indítják el az eljárást

Érdekességképp: egy év alatt 15.000 esetben döntöttek a magistrates court-ok regulatory offence ügyekben (2002). Magyarországon 2013-ban 369.783 szabálysértési per folyt a bíróságokon.

Reformok

Dekriminalizációs reform 2005-től

a közigazgatási büntetőszankciók kiterjedt és szabályozott rendszerének kialakítása a cél

abba az irányba terelik a hatóságokat, hogy ne a büntetőeljárásra utalás legyen a kizárólagos út

de potenciálisan minden esetben megmarad a büntetőjogi üldözés lehetősége is

Az eljárás legyen gyors, hatékony és arányos büntetést szabjanak ki.

A bíróságok ítélkezése során megállapított pénzbírságok gyakran a károkozás értékének töredékét sem érik el.

Az angol bíróság egy céget, amely engedély nélkül kezelt hulladékot, 25.000 fontra bírságolta, miközben a cég két éves törvénytelen működése során 250.000 font nyereséget szerzett.

Reformok – a kialakítandó büntetési

rendszer elvei

A szankciónak hatnia kell az elkövető viselkedésére

A szankciónak el kell vonnia a jogtalanul szerzett előnyt

A szankciónak az elkövető személyére és a megsértett jogszabály jellegére figyelemmel a megfelelő választ kell adnia a jogsértésre

A szankciónak arányosnak kell lennie

A szankciónak biztosítania kell az okozott kár megtérülését

A szankciónak vissza kell tartania az újabb jogsértéstől

A hatóságnak közzé kell tenni a bírságkiszabás rendszerét, így a súlyosító és enyhítő körülményeket:

súlyosító: a jogsértés és a kár súlya; szándékosság; visszaesés; jogellenesen szerzett előny; a jogsértő pénzügyi helyzete; a jogsértő utólagos magatartása

enyhítő: kárenyhítő magatartás; a hatósággal való együttműködés; beismerés; pénzügyi helyzet; a jogsértő utólagos cselekményei

Reformok – a szankció kiszabás eljárási

elvei

A hatóság tegye nyilvánossá a szankcionálás elveit

A hatóság tegye mérhetővé és értékelhetővé a szankcionálás eredményességét

A hatóság tegye igazolhatóvá a választott szankciós intézkedést

A hatóság tegye követhetővé a szankcionálás hatását

A hatóság tegye átláthatóvá a szankcionálás folyamatát

A hatóság kizárólag súlyos jogsértéseket utalna büntetőeljárásra, amelyeknél a szándékosság vagy súlyos gondatlanság bizonyítható.

A hatóság érdemi határozatával szemben az eljárás alá vont személy a bírósághoz fellebbezhetne.

Reformok – a szankciók új rendszere

Bírságok:

fix összegű bírságolás – kisebb súlyú ügyekben

közlekedési szabályszegéseknél már most is alkalmazzák

nyitott összegű bírságolás – nagyobb súlyú ügyekben

a jogszabály felső határt ad a jogalkalmazó számára

a bírsággal szemben nem a büntetőbírósághoz, hanem a közigazgatási bírósághoz lehet fordulni

Intézkedésre kötelezés:

szankciós opció: kiváltja a bírságot vagy a büntetőeljárást, ha a hatóság által meghatározott cselekményt (pl. cég esetében a foglalkoztatás fejlesztésének támogatása) végrehajtja az elkövető

mulasztás esetén bírság vagy büntetőeljárás

Reformok – a szankciók új rendszere

(folytatás)

Kármentesítési megállapodás

nem szankció

az elkövető és a sértett megállapodnak, hogy az elkövető kármentesítést hajt végre, így nem indul ellene eljárás

Büntetőeljárás

továbbra is megmarad

bírságkiszabási irányelveket kell kidolgozni => egységes jogalkalmazás

szankciók bővítése:

az ügy és a szankció közzétételének kötelezettsége

a cég belső rendszerében preventív intézkedésre kötelezés

a sérelmek helyreállítását célzó közösségi projekt indítása

auditálásra kötelezés

Összegzés

Németország Franciaország Egyesült Királyság

A közigazgatás

büntetőhatalom-

mal rendelkezik ✓ ✓ Ø

Egységes

szabálysértési

törvény ✓ Ø Ø

Bíróságok

büntetőeljárás

szerint elsőfokú

szervként

Ø ✓* ✓

Ne bis in idem –

kumuláció tilalma Ø ✓ ✓ Főszabály szerint

első fokon

határozatot hozó

szerv

Közigazgatási

hatóság

Bíróság;

Szakmai szervezetek;

Közigazgatási hatóság Bíróság

*: A három eljárástípus

közül az egyik!

A diák elkészítése során felhasznált

irodalom

Kis Norbert – Nagy Marianna: Európai közigazgatási büntetőjog. HVG-Orac,

Budapest, 2007. 149-242.