1

第一章 緒 論

台灣地區大多數的山坡地具有坡度陡峭、地質脆弱和水流湍

急等不利土地結構安定的地文條件，因而早期即有土石流發生，

但均俗稱為「山洪暴發」，由於台灣早期山區較無人為開發，且開

發規模也較小，在人口稀少的情形下，雖然有土石流發生，亦不

會造成重大的災害，所以就較不為大眾所注意。 民國八十五年賀伯颱風帶來的土石流災情，造成 27 人死亡，

14 人失蹤的慘劇，1經過媒體密集報導土石流肆虐的錄影實況，造

成社會極大的震憾，民國八十八年九二一大地震，其強烈的震度

將山區地層震得崩塌鬆動，使原本地質不佳的山坡地變得更加脆

弱，每遇豪雨就會引發規模大小不一的土石流災害，尤其九十年 7月桃芝颱風重創台灣，在死亡總數 103 人，失蹤總數 111 人當中，

屬於「土石流的災害」就造成 55 人死亡，93 人失蹤的憾事與經濟

的重大損失。2其災害的規模已明顯不同於以往經驗，顯示土石流

之災害已日趨嚴重。一些令人怵目驚心的災情畫面和傷亡數字（如

表 1-1），透過媒體一次又一次的呈現在國人的面前，使得大眾見

識土石流的破壞威力而聞之色變。因此，建立完善的土石流災害

救治體系，乃為社會大眾所企盼。

1 行政院農業委員會水土保持局, 〈土石流災害應變小組作業手冊〉，民 92，附錄-24。 2 同上註。

2

表 1－1：九二一震災後重大土石流災害傷亡統計

死 亡 失 蹤 受 傷 時間

(年月日) 原 因

全部 土石

流 全部

土石

流 全部

土石

流

疏 散

人 數

89.08.23 碧利斯颱風 0 0 0 0 6 6 －

89.11.01 象神颱風 62 7 27 1 48 0 －

90.07.29 桃芝颱風 103 55 111 93 189 33 65

90.09.17 納莉颱風 94 0 10 0 265 0 24,740

90.09.23 利奇馬颱風 7 0 1 0 0 0 1,636

93.07.02 敏督利颱風 29 6 12 0 16 3 9,478

總 計 295 68 161 94 524 42 35,919

資料來源：行政院農業委員會水土保持局 72 水災有關土石流災害緊急應變措施報告，民93。

行政院於民國八十三年八月頒行的「災害防救方案」，建立我

國災害防救體系，惟該方案係為特定目的之行政計畫，規範機關

內部的作為，因此未能充份發揮整體的防救災功能。楊永年（2000）曾指出，政府救災組織體系運作成效不彰是長久以來的問題，而

且相關單位也並非毫無所悉，可能因為強化組織體系的計畫在新

聞熱度後，就不會受到重視。3致使強化組織之議就被淡化處理。 由於台灣地區近年來所發生的各項災難，均造成重大傷亡及

損失，政府為強化災害防救作為，乃檢討我國各項災害處理規定

及災害防救現況並參酌美日等先進國家立法例，擬訂「災害防救

法」送立法院審議通過，而於八十九年七月十九日公布施行，該 3 梁景聰，〈救災組織體系之研究－以九二一大地震南投縣政府為例〉，碩士論文，東海大學公共事務碩士

在職專班，民 90，頁 2。

3

法將土石流災害列為災害項目，並明訂其中央災害防救業務主管

機關為行政院農業委員會，負責督導協調各級機關辦理有關土石

流災害預防、緊急應變措施及災後復原重建等業務。因此該會即

依據災害防救法之規定，於九十年一月擬訂了土石流災害防救業

務計畫（如附錄 1），透過該計畫的相關措施，積極將中央、縣市、

鄉鎮市公所結合起來，針對土石流災害問題，希望建構能夠具有

知災、避災、和減災功效的土石流災害救治體系。此體系運作之

良窊，將會對於降低民眾的生命財產損失方面有重大的影響。

第一節 研究動機

我國現行災害防救體系包括中央、地方（縣市、鄉鎮市）三

級的組織。中央在三級政府中擁有最豐富的行政資源及最完整的

組織結構，縣市又比鄉鎮市擁有更豐富的行政資源及更完整的組

織結構。但鄉鎮市層級地方政府又身處救災第一線，往往因救災

資源不足及救災體系不健全而影響救災成效。4楊永年（2004）曾

指出「理想上，中央、縣市、鄉鎮市形成的救災體系應充分合作，

而各層級政府合作的最好管道即是應變中心之間的溝通協調與資

源共享，簡言之，各級政府災害應變中心都有責任發揮整體防救

災功能，中央與縣市政府應變中心除了應發揮防救災指揮與緊急

支援功能外，也應發揮指導、教導、協調整合的多元功能，民眾

的生命財產安全才能獲得進一步保障」。5因為大規模災難的防救，

經常是必須在很短的時間內，動員龐大的人力與物力，而這些人

力物力資源，在平時即應建立完善的運作機制加以整合，才能通

過緊急應變的考驗。 民國九十三年敏督利颱風侵襲台灣，其夾帶的豐沛雨量為百

4 林志信、楊永年、林元祥，〈桃芝颱風地方政府救災組織體系運作之探討－以水里鄉與鹿谷鄉為例〉，民

91，頁 2。 5 楊永年，〈救災整合－中央與地方的橋樑早垮了〉，《聯告報》，民 93.08.27.，版 A15。

4

年僅見，除造成中南部地區嚴重的水患外(72 水災)，山區免不了

又有土石流災情發生，所幸在人員傷亡方面，因土石流災害而死

亡者僅為 6 人，無人失蹤，較之桃芝颱風因「土石流災害」造成

55 人死亡、93 人失蹤、33 人受傷的傷亡情形，可謂減少很多（如

表 1-1），在雨量較大（如圖 1-1）而人員傷亡較少的情形下，是否

新建立的土石流災害救治體系，就目前的組織體制下，經過幾年

來努力的協調整合，已能發揮防、救災的功能和績效？值得予以

分析探討。

圖 1-1 72 水災與桃芝颱風雨量及災情比較

資料來源：行政院農業委員會水土保持局 72 水災有關土石流緊急應變措施報告，民 93。

72 水 災 2004.07.02：2,150 mm

桃芝颱風 2001.07.30：757 mm

死亡 (人 ) 失蹤 (人 ) 受傷 (人 ) 橋樑損壞 農業損失

111000333 111111111

111888999

222000 座座座

777777 億億億

222999 111222 111555

222777 座座座

999000 億億億

5

第二節 研究目的與問題 壹、研究目的

本論文研究的目的係針對土石流災害救治體系進行研究，探

討目前土石流救治體系已發揮了什麼成效，因此，本研究將以九

十三年七月二日侵襲台灣的敏督利颱風為例，針對中央與地方（縣

市、鄉鎮市）救治體系的實際作為，進行調查訪談與研究，其目

的是希望能夠探討現行土石流救治體系在運作上是否已發揮其應

有之功能或成效。 根據學者專家預測，自九二一大地震後十年內，中部災區的

土石流威脅，將是每年必須面對且克服的天然災害，6桃芝颱風帶

來的慘重災害，即是明顯的事例。由於土石流災害防治的工作成

效與民眾的生命財產是否能夠獲得較大的保障息息相關，因此，

加強土石流防治工作已成為政府與民眾必須關切的重要議題。 貳、研究問題 土石流災害救治體系之工作內容，包括災害預防、災害緊急

應變與災後復建等主要業務事項。工作性質可謂非常的龐雜，而

在組織結構方面，涉及不同的業務主管機關和隸屬關係，且包括

志願性的非正式組織（志工團體），它必須依靠來自不同部門的合

作，是一種高度整合性的工作，楊永年（1999 年）指出，團體成

員來自不同單位時，平時溝通協調的時間就少，臨時所成立的處

理小組，難免會產生事權不一，產生橫向聯繫上的困難與障礙。

惟有透過制度化的設計，例如指揮中心的設計、定期的教育與演

6 行政院農業委員會水土保持局，〈土石流災害應變對策研討會論文集〉，民 92，頁 7。

6

練，及其它法令規章等，才有可能強化這種臨時性團體的功能。7 基於前述的研究目的，本論文希望探討的問題是如此龐雜的

土石流災害救治體系，在敏督利颱風是否發揮其應有之防救災功

能？下文則首先針對土石流災害救治體系進行論述。

第三節 名詞定義

壹、土石流災害

土石流（Mud slide，在中國大陸稱之為泥石流）在學理上的

定義是鬆散土石和水的混和體在重力作用下，沿著自然坡面流動

的現象，它是一種地質作用，在地質史中一直有土石流的發生，

許多沖積扇的材料就包括土石流的堆積物。8由於以前資訊並不發

達，消息的傳播較慢也不廣，加上居住山區的人口少，縱然發生

土石流也較不會造成災害，因此，並不代表早期就很少發生土石

流。 充足的水、足夠的土石堆積物以及有效的溪床坡度是發生土

石流的基本條件，常見的土石流危害方式有淤埋、沖刷、撞擊、

磨蝕、堵塞、漫流改道、彎道超高、擠壓主河道等。其危害表現

為土石流泥位陡漲暴落且來勢兇猛，其運動有明顯的直進性，遇

到障礙物或通過彎道不易繞流或變向，而會產生猛烈的沖擊作用

或爬高現象，9溪谷出口處常是土石流堆積的區域，因此常常沖毀

或掩埋各種設施，造成嚴重的人員傷亡及財產損失。 7 楊永年，《警察組織剖析》。桃園：中央警察大學出版社，民 88，頁 111。 8 行政院農業委員會水土保持局，〈土石流年報〉，民 92，頁 4。 9 同上註，頁 12。

7

台灣地區由於人口的增加和社會的發展，平原的利用趨於飽

和，民眾往山區居住或墾殖者劇增，若干不當的土地利用也加速

了山坡地的不穩定。而河階地、沖積扇等地形較平緩處，通常又

被選擇做為居住之所在，所以一有土石流災害發生，就會造成生

命財產的嚴重損失。

貳、土石流災害救治體系

目前作者並未發現有學者針對土石流災害救治體系進行定

義，但有學者針對救災組織體系之名稱予以定義者，楊永年（2000年）即指出，之所以稱之救災組織體系，主要的原因有三，第一，

因為救災涉及中央至地方很多不同組織之溝通、協調與聯繫，例

如傳統上警察局與消防局是各種救災的主力，而警察局同時受中

央（警政署）與地方政府（縣市政府）指揮監督，不完全受制於

地方政府之機關；第二，屬於基層之鄉、鎮、市公所（首長為民

選）層級也包括在地方政府救災體系動員之列；第三，一旦發生

災害，不論大小，都可能有來自民間救災團體的參與。因此，以

組織體系（而非組織）一詞涵蓋直接處理災害相關單位較為妥當。10作者認為這樣的解釋相當合理，因為整個救災體系的結構，可謂

是包含「組織」及「團體」甚至「個人」的結構體，所以本論文

所稱土石流災害救治體系是指災害防救法所明定的土石流災害中央

災害防救業務主管機關－行政院農業委員會及其他中央相關機關，

與縣市政府、鄉鎮公所等地方救災組織體系。但此體系在研究上範

圍太為廣泛，所以僅針對救治工作較關鍵的行政院農業委員會水土

保持局以及縣市政府（南投縣政府）、鄉鎮公所（仁愛鄉公所及其社

區部落）等組織和團體的相關作為與成效作深入探討。

10 楊永年，〈建構地方政府救災組織體系之理論與實際－以 921 大地震之南投縣政府為案例研究〉，《中大

社會文化學報》，第十期，民 89，頁 63。

8

由於土石流救治體系牽涉層面很廣，如何讓這些來自不同專

業領域之人員發揮整體功能？楊永年（2000 年）曾指出，其所考

驗的不只是各級領導者及其幕僚危機管理與組織協調動員之能力

與知識，更重要的是，救災組織體系之結構與功能運作是否健全，

對救災成效有決定性的影響。11因此，本論文希望探討土石流災害

救治體系的實際運作情形與成效。

參、敏督利颱風

民國九十三年七月二日侵襲台灣，其豐沛的雨量經測量結

果，累積之量為二千一百五十公釐，雨量之大為百年僅見，也因

而發生了「七二水災」，本次颱風在財產損失方面估達九十餘億

元，而在人員傷亡方面，經統計共有二十九人死亡，十二人失蹤，

其中因「土石災害」死亡者為六人，無人失蹤，其與桃芝颱風比

較，雨勢較大，財損較多，但人員傷亡方面則較低（如圖 1-1）。 本次颱風所引發之重大土石流災情計有 7 件，並以南投縣仁

愛鄉及台中縣和平鄉最為嚴重（如表 1-2）。在颱風災害期間，土

石流災害救治體系發布土石流警戒區計 12 縣市 81 鄉鎮，緊急疏

散山區民眾 6,543 人，12雖然本次颱風土石流之災害人員傷亡已明

顯減少，但仍有山區道路中斷，通訊亦中斷的情形下，致使部分

地區在災害數天後仍然災情不明，而有斷糧、傷患延遲送醫等延

誤救災之情事發生，值得加以分析探討以謀改進之道。

11 同上註，頁 62。 12 行政院農業委員會水土保持局，〈72 水災有關土石流災害緊急應變措施報告〉，民 93。

9

表 1-2 敏督利颱風重大土石流災情統計表

編號 鄉鎮市 地 點災 情

1 仁愛鄉 南 豐 村房屋全毀 26 戶，半毀 6 戶，加油站及教堂

遭土石流掩埋。

2 仁愛鄉 合 作 村死亡 1 人，交通中斷至 7 月 10 日。

3 仁愛鄉 親 愛 村對外交通中斷至 7 月 9 日，有缺糧情形。

4 和平鄉 松鶴部落死亡 1 人，房屋毀損 300 戶，交通中斷至 7月 8 日。

5 和平鄉 達觀部落死亡 1 人，房屋毀損 20 戶，交通中斷至 7月 8 日。

6 和平鄉 梨 山 村死亡 1 人，2 人受傷，德基、青山電廠及七

戶民宅遭土石掩埋。

7 大武鄉 大 武 村土石滑落坡面長 50 公尺，寬 25 公尺，土

方量 5000 立方公尺。

資料來源：行政院農業委員會水土保持局 72 水災有關土石流災害緊急應變措施報告，民 93。

第四節 研究範圍

在山區中溪流出口處的沖扇地點，因地勢較為平坦，所以有

較多的人居住，而慢慢形成聚集之社區或部落形態，然而這些沖

扇地點往往就是數百年來或數萬年來所累積無數次土石流的沖積

地，屬於隨時可能再發生土石流災害的危險地區。因為土石流的

救治工作係屬於行政院農業委員會水土保持局（簡稱水保局）的

責任範圍，但水保局並非實際負責這些社區部落災害現場的救助

單位，在發生緊急災害時，仍然必須透過地方政府相關組織或團

體處理。因此，本論文將以敏督利颱風之災情案例，選擇災情最

嚴重之鄉鎮市（南投縣仁愛鄉）為範圍，藉由訪談水保局（含職

10

掌管轄之第三工程所），南投縣消防局（含仁愛消防分隊），仁愛

鄉公所等直接參與救治工作的人員，來深入研究整個土石流救治

體系在預警、通報、疏散、搶救的作為上，有哪些已能夠運作順

暢而發揮了功效，或有哪些因素影響體系運作而阻礙了功能之發

揮？

第五節 概念架構

圖 1-2 為本論文的概念架構圖，如圖所示，自變項為土石流災

害救治體系運作模式，依變項為救治成效。本論文使用概念架構

不使用研究架構的原因在於，將使用質化而非量化之研究方法，

且因救治成效衡量不能只就可衡量的搶救數進行研究，亦必須就

難以具體衡量的預警、通報來進行研究。 再而如前述研究範圍所述，所謂土石流災害救治體系，在本

論文係指直接與土石流災害救治相關之單位，具體而言是指農委

會水土保持局（負責水土保持，即一般俗稱土石流業務）、南投縣

政府流域管理局、南投縣政府消防局、南投縣仁愛鄉公所等，面

臨土石流災害救治，相關單位在到底存在什麼運作模式（含分工、

溝通、協調及整合）；至於救治成效是指，在預警、通報、疏散、

搶救等功能上，到底發揮了什麼功能。由於預警牽涉水保局的專

業判斷，也就是在什麼「警戒值」時，應該提供或發布警戒資訊；

在通報、疏散、搶救等階段時，又有何具體成效。

11

圖 1-2 概念架構圖 資料來源：作者自繪

壹、土石流災害救治體系運作模式

土石流災害救治體系在防災階段，其相關的防災措施，均由

中央救治專責單位－水保局擬訂相關防災計畫，提供經費、資訊、

技術等資源，透過縣市救治層級，協助鄉鎮基層救治體系來推動

與宣導，提昇民眾知災、避災的自主防災意識和技巧。而在災害

應變階段，則由水保局依據專業經驗和雨量的大小，研判各地區

是否已達到土石流警戒值以及警戒分區之範圍，適時發布預警之

通報，提供地方政府救治體系實施疏散避難措施和有關搶救事

項。這些救治工作的運作，牽涉了彼此不同組織的分工、溝通、

協調及整合，因此，整個救治體系結構內的個人、團體與組織是

否扮演應盡責任的角色，將可以決定救治成效。 一、中央機關與地方機關間的互動 土石流救治體系中，屬於中央救治機關的水保局與地方救治

體系在組織體制上並無隸屬關係，而地方救治體系包括縣及鄉鎮

二個層級，其中縣級救治體系是以消防局扮演救災的主要角色，

該單位因業務的專業屬性，其與內政部消防署業務往來較為密

切，在該局成立的災害應變中心與中央及鄉鎮災害應變中心就有

縱向指揮的關係，而與水保局的互動關係又扮演接收土石流警戒

土石流災害救治體系運作模式救 治 成 效

預警、通報、疏散、搶救

12

資訊之窗口，另與縣府各單位則扮演橫向溝通協調的角色，因此

水保局如何與縣、鄉鎮救治體系分工、溝通、協調及整合，乃會

決定整個救治體系運作之效成。 二、救治體系中行政機關與非行政機關（團體）間的互動 土石流災害救治體系可以說是臨時性正式編組，尤其在發生

土石流的災害應變階段，各層級的災害應變中心係為因應救災的

特殊需要而組合，並在災害過後救災任務解除而各自歸建或解

散，其間並不一定存有隸屬關係，所以三級行政機關如何與非行

政機關（團體）加強互動與合作，也將影響救治體系運作之成效。 三、非行政機關（團體、個人）間的互動 由於土石流災害救治體系是因應災害的臨時性正式編組，而

體系內目的事業主管機關以及救災團體或個人彼此之間是互不隸

屬和各有不同的專業屬性，難免就會有本位主義的問題存在，再

加上若無事先協調相關的作業程序可供遵循，整個救災行動就會

陷入雜亂無章的狀態，因此，如何加強溝通與協調，建立主動相

互支援的互動關係，對於提昇救治成效而言，確實是必須正視的

問題。 貳、救治成效 土石流災害救治體系的救治成效，從災害管理的減災、整備、

應變、復原四個段工作而言，係指災害預防、生命、財產的緊急

救援以及迅速復原的執行效率與成果，唯因災害預防的方法很

多，因地區的不同、相關資源的多寡、技術層面的考量，所採取

13

的防災措施就會有所不同。但任何防救措施或任何防（減）災作

為，都可能是影響救治成效的因素，因此，本論文將以生命救助

的面向，來探討整個土石流災害救治體系在預警、通報、疏散、

搶救等核心工作的執行情形，來作為評估救治成效的基本指標。

14

15

第二章 文獻探討 本研究概念架構自變項為土石流災害救治體系運作模式，依

變項為救治成效，因此本章第一節將簡介土石流災害救治體系，

第二節為救治體系分析。至於依變項救治成效部分，由於從發生

土石流到災害發生，程序上，一般可從預警、通報、疏散、搶救

等四個階段分析；換句話說，土石流救治體系是否發揮其應有成

效，可以從這四個階段進行檢視，因此本章第三節至第六節將以

這四個階段分別論述。

第一節 土石流災害救治體系簡介

土石流災害救治體系是在民國八十九年「災害防救法」公布

施行後才逐步建構完成和推動，也由於土石流災害有其獨特性，

在體系結構上就由中央土石流防治專責機關（水保局）結合地方

政府救治組織體系來運作（如圖 2-1），因體系內各級組織的人力、

資源、專業能力均不相同，甚至體系內各組織之間也不一定有隸

屬關係，如何妥適分工與有效的整合指揮，確實是一件高度困難

的工程。

16

圖 2-1 土石流災害救治體系運作流程圖

資料來源：作者自繪

由於土石流災害管理可分為減災、備災、應變、復原四個階

段，各階段的工作又包羅萬象，然而在這些工作中，有關災害的

預警、通報、疏散及搶救則為最主要的工作項目和檢視救治成效

的評估指標，根據楊永年（2001、2000、1999）等研究的理論或

概念架構（conceptual franrework）所述，防救災組織的運作成效

可以從個人、團體、組織、環境等四個層次分別論述，為避免論

述過於複雜，本論文不擬從這概念架構進行分析，但從本圖中，

行政院農業委員會 一、訂定土石流災害防救計

畫規範災害預防、緊急

應變、災後復建事項。

二、成立災害防救緊急應變

小組

水土保持局 一、執行土石流災害防

救計畫。 二、成立土石流災害應

變小組。

直轄市、縣市政府一、配合推動相關防

災措施。 二、成立災害應變中

心。

鄉鎮市公所 一、配合推動相關防

災措施。 二、成立災害應變中心。 （含救災團體）

水土保持局工程所 一、執行土石流災害防救

計畫。 二、成立緊急處理小組。

中央災害應變中心

中央災害

防救相關

業務主管

機關（氣

象局等）

縱向指揮 資訊連繫

17

我們可以看出整個救治體系包括了縱向指揮與橫向連繫的運作關

係，各機關團體間的分工、溝通、協調及整合問題，將涉及預警、

通報、疏散及搶救的作為而影響整個體系的救治成效。 壹、土石流災害中央救治體系 依據災害防救法規定，行政院農業委員會為土石流災害之中

央災害防救業務主管機關，其工作內容為負責指揮督導協調土石

流災害防救各級相關行政機關及公共事業，執行各項土石流災害

預防、緊急應變措施及災後復原重建等工作。而涉及相關業務的

中央機關計有內政部（中央災害應變中心）、經濟部、交通部（氣

象局）、環保署、衛生署、國防部、教育部、外交部、法務部、海

巡署、公共工程委員會、新聞局、財政府、主計處、原住民族委

員會、災害防救委員會、九二一震災災後重建委員會、國科會等，

唯礙於篇幅，本論文僅就農委會所屬單位水土保持局（實際負責

土石流救治工作之單位）來探討其相關救治作為和成效。 水土保持局的前身「台灣省政府農林廳山地農牧局」係於民

國五十年四月十一日成立，水土保持治理工作開始有了專責機構

負責。民國七十八年省府鑒於山地農牧局業務重點工作偏重於水

土保持及治山防災等工程方面，而將組織規程修正，改制為「台

灣省政府農林廳水土保持局」讓機關名稱與業務權責能夠相符。

民國八十七年間因精省關係，該局自八十八年七月一日起改隸為

行政院農業委員會，而成為中央單位水土保持業務主管機關。

由於土石流災害防治屬於水土保持業務範疇，水土保持局即

為土石流災害救治體係中央救治業務主管機關，該局為落實土石

流災害防治工作，乃於九十一年依據台灣省政府功能業務與組織

18

調整暫行條列規定，訂定組織規程及暫行編制表(如圖 2-2)

圖 2-2 水土保持局組織系統

資料來源：行政院農業委員會水土保持局電腦網站。

本次暫行編制表訂定的最大的特色，即是在監測管理組下設

立災害應變科及坡地監測科，將災害防救法規定有關土石流災害

救治事項，直接設置正式的編制單位負責執行。災害應變科的業

務職掌為 1.土石流災害防救業務之策劃、推動、督導 2.土石流災

害應變中心運作相關業務之策劃執行 3.土石流防災疏散規劃演練

之策劃 4.土石流及崩塌地資料蒐集與彙整等主要工作。另坡地監

測科的業務職掌為 1.土石流及崩塌地潛勢調查之策劃督導 2.遙測

技術應用計畫之策劃執行 3.山坡地監測基本資料庫應用與管理 4.

局 長

副 局 長

主 任 秘 書

第一課

均置：第二課

第三課

所 屬 機 關

第六工程所

第五工程所

第四工程所

第三工程所

第二工程所

第一工程所

企

劃

組

坡地保育組

治

理

組

監測管理組

秘

書

室

人

事

室

會

計

室

政

風

室

第三科︵教育宣導科︶

第二科︵坡地植生科︶

第一科︵坡地保育科︶

第四科︵鄉村發展科︶

第三科︵農村建設科︶

第二科︵農村規劃科︶

第一科︵企劃科︶

第四科︵工務科︶

第三科︵養護科︶

第二科︵治山防災科︶

第一科︵規劃設計科︶

第四科︵資訊管理科︶

第三科︵坡地管理科︶

第二科︵災害應變科︶

第一科︵坡地監測科︶

第二科︵總務科︶

第一科︵行政科︶

19

衛星影像監測及現場查證等主要工作，這二科的業務職掌即屬災

害管理中有關減災、整備與應變之工作內容。

水土保持局目前對於土石流災害救治工作，在災前防災整備

方面，已積極辦理建立土石流潛勢溪流及崩塌地調查資料庫，訂

定土石流警戒基準值，加強防災教育與宣導，加強土石流危險區

域之社區自主防災，並協助辦理土石流避難疏散演練。而在緊急

應變方面，已完成土石流防災資訊網及土石流災害應變中心自動

化作業之整合系統，除供一般民眾以網際網路方式隨時上網查詢

颱風動態、雨量資料、疏散避難路線等相關資料外，更將傳真、

簡訊發送等自動化通報作業整合至應變中心，作為中央災害應變

中心有關土石流防災資訊之來源。在這一系列的救治作為中，所

牽涉與地方救治組織體系的分工與整合工作，能否順利運作？將

影響救治功能的發揮。

貳、地方政府救治體系

土石流災害救治體系在地方政府部分為縣市政府與鄉鎮公所

二個層級，均為扮演實際參與第一線防救災害的角色地位。以往

地方災害防救的業務，比較偏重災害發生當時的搶救工作，對於

災害的預防因不容易顯現績效來凸顯主政者的政績，所以就比較

不被重視，但由於土石流災害很容易造成嚴重的生命財產損失，

由於災區民眾的防救工作仍然是地方政府的責任，且土石流發生

的條件有特殊的屬性，亦即大量的水、土石和坡度缺一不可，從

災害管理的角度而言，如果在災前能夠落實防災整備，配合迅速

有效的救災措施，將有助於降低災情，因此，加強土石流災害預

防與災害發生時的緊急應變，並確實做好分工與資源整合的運作

機制，才能發揮地方政府救治體系應有的防救災功能。

20

一、縣市層級救治體系－南投縣政府 目前南投縣政府的組織結構，依據南投縣政府設置的網站登

載，包括警察局、消防局、流域管理局、農業局、衛生局、民政

局、建設局、環保局、財政局、教育局、城鄉發展局、社會局、

地政局、文化局、秘書室、人事室、主計室、計畫室、政風室、

稅捐稽徵處、風景區管理所、家畜疾病防治所、肉品市場公司等

單位，而南投縣政府救災組織體也是以這些正式單位為基礎，再

結合非隸屬的救災團體（如事業單位、國軍等）而建立。 楊永年（2001 年）指出，縣政府在救災期間最重要的工作是

進行整個救災組織體系水平與垂直單位之協調整合，以發揮整體

救災功能。尤其縣政府這個層級有相當複雜的水平與垂直整合工

作，除了隸屬縣政府的各組織與單位，還有與縣政府無隸屬關係

的中央部門單位、公益團體、一般民眾等。13因此，組織的分工、

溝通協調與資源整合，每個環結運作，均會影響救災工作的進行

與成效。 南投縣消防局係於民國八十八年三月十八日成立(如圖 1-5)，楊永年(2001 年)指出，在理論上，消防局應該扮演救災組織體系

主體角色，14並於災害發生之初，主導第一線救災工作，就土石流

災害救治體系而言，以該局為主體的災害應變中心就與中央災害

應變中心以及鄉鎮災害應變中心有縱向指揮的角色地位，其並與

水保局及所轄工程所之應變小組成立橫向連繫對口單位之角色。

另於災害預防段，有關社區自主防災部分，消防局所具備的救災

專業技術，就可以結合水保局的防災措施協助鄉鎮公所來辦理有

13 楊永年，〈建立以地方為主體之救災組織體系－以九二一大地震與八掌溪兩案比較〉，《警學叢刊》，第

32 卷，第 3 期，民 90.11，頁 260。 14 同上註。

21

關防災避難的組訓工作，以培養社區自主防救災能力，達到減災

的效果。 由於警消分立不久，部分資源仍然相互重疊，且土石流又好

發於廣大山區的偏遠地帶，因此，在消防據點不足的情形下，部

分防救災工作，仍須仰賴警察局的相關資源與動員能力，例如警

察局的正式組織單位－派出所，以及由該局輔導成立的義警、義

消、民防、守望相助等地方性團體，就深入每個社區部落，在災

變發生時，能夠就近的扮演及時應變救災的角色地位。所以警察

單位在土石流救治體系中，仍然必須扮演相當重要的角色。

圖 2-3 南投縣消防局組織架構

資料來源：南投縣消防局電腦網站。

局 長

副 局 長

秘 書

預

防

課

搶

救

課

救

護

課

調

查

課

訓

練

課

第一大隊

第二大隊

第三大隊

總

務

室

政

風

室

人

事

室

會

計

室

指揮中心

南投分隊

埔里分隊

仁愛分隊

國姓分隊

魚池分隊

日月潭分隊

鹿谷分隊

集集分隊

水里分隊

信義分隊

竹山分隊

草屯分隊

中興分隊

名間分隊

中寮分隊

爽文分隊

22

二、鄉鎮層級救治體系－仁愛鄉公所 鄉鎮市公所在政府救災體系中，是扮演著最基層且最重要的

組織，但在現行的政府組織結構下，卻又是救災資源與設備最為

不足的機關，在人力資源不足經費短絀的情況下，其組織動員能

力與救災的專業能力就比縣級救災體系遜色很多，而且依照以往

救災經驗，政府的救災組織體系都是由消防和警察的組織系統扮

演主角的地位，所以鄉鎮公所的救災角色往往就受到忽略。 依據災害防救法規定的救災組織架構，鄉鎮市公所是第三層

級的救災指揮機關，在災害發生時，必須在第一時間直接的面對

災害與執行救災工作，並且能夠迅速掌握災情，整合消防、警察、

衛生、醫療、電力、電信、自來水公司等沒有隸屬關係的單位。

且土石流災害的發生地點，都是在偏遠山區，鄉鎮市公所企望能

夠立即獲得上級救治體系的協助，在時空上，確實有其限制與困

難。因此，就鄉鎮層級在救災階段而言，有關分工、溝通、協調

及整合部分，除必須重視與加強外，在平時的防災措施，如建立

社區自主防災體系，也應積極的落實辦理，才發揮救治的功能。 目前仁愛鄉公所的組織結構，依據仁愛鄉公所設置的網站登

載，包括民政課、建設課、財政課、土地農業課、社會福利課、秘

書室、主計室、人事室、政風室、清潔隊、托兒所及圖書館等單位

（如圖 2-4），而其救災組織體系是以上述正式單位為基礎外，再結

合仁愛消防分隊、警察派出所、衛生所、目的事業機關與國軍及民

間團體建立而成，因此，本研究將以仁愛鄉土石流救治體系視為一

個整體性的防救災組織來探討，藉著文獻探討及實證訪談方式，來

瞭解該鄉救治體系內每個組織單位與團體在遭逢敏督利颱風所帶來

的土石流災害時，其第一時間的緊急應 變過程以及該鄉的社區(部

23

落)自主防災運作情形，以了解其救治體系運作後之救災成效。

圖 2-4 仁愛鄉公所組織架構圖

資料來源：仁愛鄉公所電腦網站。

第二節 救治體系分析

就土石流災害救治體系的意義而言，乃是為因應土石流災

害，而由土石流防治專業機關結合地方政府災害防救組織體系，

從事有關防災與救災的救治作為，以期發揮功能，減少生命財產

的損失。此救治體系結構上可謂複雜龐大，其是否能夠運作順暢

鄉 長

秘 書

建

設

課

財

政

課

所

屬

機

關

秘

書

民

政

課

土

地

農

業

政

風

室

社

會

福

利

人

事

室

主

計

室

托

兒

所

研

究

室

總

務

室

檔

案

室

清

潔

隊

養

護

隊

圖

書

室

24

而發揮預期的救治成效？根據楊永年（2001、2000、1999）等研

究的理論或概念架構（conceptual framework）所述，防救災組織

可以分從個人、團體、組織、環境等四個層次分別論述。15 壹、個人 在土石流災害救治體系中，個人可以說是最小的單位，個人

行為的好壞，將影響整個救治體系的救治成效，雖然與個人行為

相關的因素相當多，例如知覺、認知、價值觀、態度、管理風格

等，唯這些均屬於較為抽象的心理學相關概念。所以本研究將從

比較務實的工作技術、工作承諾、領導模式等三個議題論述之。 一、工作技術 在土石流災害救治體系中，不論是水保局人員或地方救災體

系人員，都應有防災、救災的專業知識及能力，若不具備防救災

能力，也就無從發揮救治的成效，因此，在救治體系中的任何人，

都有必要不斷的吸收各種災害救治的專業知識和發展新的土石流

防救災科技，例如水保局人員必須不斷研發新的防治科技與提供

精準的專業資訊，而地方救災人員則必須在救災的教育訓練上予

以加強，以提昇救災的專業能力。 二、工作承諾 所謂工作承諾乃指個人對於本身工作投入的程度，亦即工作

的熱誠度，換句話說，它是個人對於工作喜好程度的表達。就土

石流災害救治體系的人員來說，光有防救災的專業知識，但沒有

15 同註 7，頁 13。

25

防救災的工作承諾或意願，也將難以發揮救治的效果，因此，如

何加強體系內成員的工作承諾，則可從工作誘因設計以及激勵成

員對於參與防救災工作能夠抱持尊榮感與成就感等方面著手，讓

體系內的成員都能夠感受到防救災的意義價值與神聖使命。 楊永年（2000 年）指出，「激勵（Motivation）是激發某人努

力做某事的力量，是人們工作驅動力的來源，是外在的刺激形成

激發人們做事的力量，是激發個人潛在能力的動力」。16學理上激

勵理論很多，例如需求層級理論，雙因子理論，存在－關係－成

長理論（ERG 理論）、公平理論、期待理論、資訊過程理論等，這

些都可以用來作為滿足本研究體系成員內心需求的基礎，因為這

些理論的共同點都是在形成激勵。而尊榮感與成就感，則為 Maslow（1954）的激勵理論所指出，人類有五個層次的需求中，第四層

的尊榮感的需求（esteem needs，具有自尊自重的信心），以及第

五層的自我感就需求（self-actualization，由於工作上的表現展現

出對工作的肯定）。 三、領導者的作為 災害救治的工作，並非一人或一個單位就能盡其全力，而是

必須群策群力的合作無間才能發揮最大的力量。換言之，欲發揮

土石流災害救治體系的功能，無法單靠一位最高領導者（如局長、

縣長），必須有來自不同層級領導者（主管）與所有成員的配合，

才能發揮救治的成效。換言之，就災害管理的角度而言，在防災

階段，領導者必須能夠構思有效的防災方案與措施，並予以落實

的推動。而在災害應變階段，領導者的首要工作是立即動員救災

體系並扮演穩定紛亂的角色，能夠針對災情立即設定具體可行目

16 同註 7，頁 65。

26

標，同時下達明確命令，以啟動具有被動或機械化特性的官僚體

系。因此，領導者平常就應針對官僚組織結構與文化有深入的了

解，並深知各部門、組織間分工、整合、協調等可能產生的問題，

才能對各種災變情況有多元的因應方式。

貳、團體 團體的概念是由英文的 Group 而來，或譯為群體，其廣義的

定義是兩人或兩人以上，具有共同目標，且心理上相互意識到其

為團體中的一員，這就是團體（楊永年，1999）。17而狹義的定義

是（Schein，1970）的觀點，他將團體界定在團體成員能夠產生互

動以及相互熟識的範圍，惟此種窄化團體的定義，將限制團體理

論運用的廣度，況且土石害救治體系中的團體成員，並非限定其

相互熟識才能參與，因此，本論文是採較廣義看法的定義。至於

團體與組織的區別在於組織必須有正式且完整的職務分工，而團

體則非必要有正式完整的組織分工，只要能夠相互意識到其為團

體的成員，就是屬於團體。因此組織它可被視為團體，但團體確

不一定是組織。 團體在組織中是無所不在，也是組織變革中非常重要的變

項，許多重要的決策都以團體之方式進行，例如水保局的土石流

災害應變小組以及地方政府的災害應變中心等均屬之，而且根據

成員互動產生的決策，其成效對組織、社會，甚至國家都會有重

大的影響。就土石流災害救治體系而言，其團體的分類，可採用

楊永年（1999）的分類方式，18將團體分為永 久正式團體、臨時

非正式團體、臨時正式團體、永久非正式團體等四種分類來進行

17 同註 7，頁 107。 18 同上註，頁 113。

27

論述（正式與非正式之分是依據團體的成立是否來自法令的規

定，而臨時團體與永久團體是以成立的時間來加以分類）。 一、永久正式團體 依據法令或明文規定而成立的團體即為永久正式團體，以水

保局為例，其永久正式團體包括各組室以及所轄各工程所，另就

地方救災的主要單位－消防局，其永久正式團體則包括各課室、

各消防分隊等，此種團體因屬同一官僚單位，成員權責清楚，成

員間的價值觀相對的差異也比較小，在非正式的互動上也較少爭

議，適合處理例行性而且重要的案件。但應注意者，此種永久正

式團體常為法規或者是命令產生的結果，其正式團體成員也不一

定具高度認同感，甚至將因價值觀或（與）角色知覺的差異，產

生不同的衝突。 二、臨時非正式團體 舉凡因同興趣、同利益、同鄉、同學、友誼深厚者在沒有明

文規定下成立的團體均屬於臨時非正式團體，此種團體常在災害

初期自動自發成立，而於救災任務結束後就解散的團體，因成員

參與的價值有其相似性，往往就有較高的凝聚力，雖然在救災資

源缺乏下，確能發揮及時的救災效果，此團體適合處理重要性低

的突發事件。 三、臨時正式團體 臨時正式團體係為因應特殊勤務需要，依法在短暫時間內而

組合成立，並隨著任務結束而結束運作的團體。此種團體適合處

28

理突發且嚴重的案件，因為這種重大突發案件除了牽涉責任歸

屬，也涉及團體成員會否持續參與運作之問題。就土石流災害防

治體系而言，三級政府的災害應變中心（小組）均為臨時正式團

體，由於團體成員來自不同單位甚至民間團體，相互間存有互不

隸屬的關係，在平時就較少作協調溝通，在臨時成立的情形下，

難免就會有事權不一的現象，而產生橫向聯繫的困難與障礙，因

此，唯有能夠透過制度化的設計，比如指揮中心的設計，定期辦

理教育宣導與演練，以及隨時檢討相關的法令規定並作必要的修

正，才有可能強化此種臨時性正式團體的救治功能。 四、永久非正式團體 此種團體是永久存在，並不會隨著業務（或救災任務）結束

而消失，且有固定的辦公處所者，例如救難大隊、慈濟功德會等

政府立案的民間救難團體，或經政府組合民間的自願參與義務人

員，並加以規範如義消、義警、守望相助隊等是，此種團體大都

定位為協助救災的角色並具有較佳的動員力量，適合處理例行性

不重要的案件。 參、組織

理想上，土石流災害救治體系內所有的組織，在平時就能落

實執行相關的防災措施，在災變發生時，必須立即起動一致的救

災行動，以降低災害的損失。然而土石流災害救治體系是在近年

內才建立而成，在各組織之間，難免因為缺乏統合或任務分工，

而能夠產生令人滿意的預期效果。土石流災害救治體系是必須透

過各組織來完成繁雜的工作事項，所以體系內各個組織應是一群

行動協同一致，並為達成共同救災績效目標的個體所共同組成，

29

因此，組織是執行救治策略以達成目標的重要角色與媒介，如果

不透過政府各組織的整合，任何個人的力量，均無法達成救治的

績效。 由於土石流災害救治體系是一個龐大的組織所組合而成，領

導者是不可能事必躬親，因此，（林志信、楊永年、林文祥，2001年）指出，「面對多變的災難環境，為了解決複雜的組織問題，真

正達成防救災之成效，可得自於分工，亦可得自於良好的溝通，

來完成搶救人命的任務，所以分工及溝通正是形成有效組織的必

要因素，但各組織之間難免存有本位主義，為免引起衝突而影響

救災組織體系的運作，更可能必須加以協調，再次整合，才可能

真正完全發揮救災之功能及成效」。19以下就土石流災害救治體系

中，有關組織之分工、溝通、協調及整合來加以論述。 一、組織之分工 分工一詞的概念，可說起源於亞當斯密（Adam Smith）之國

富論（The Wealth of Nations）（Smith，1776），以及 Babbage（1832），甚至後來的科學管理發展（Taylor, 1911； Fayol, 1949； Weber, 1947）都受到這個概念的影響，分工的概念其實也是專業化

（Specialization）的發展，根據 Babbage（1832）的說法，分工的目

的有四：第一在縮短學習時間；第二在避免因改變職業（工作）導

致時間的浪費；第三，可以經由相同過程的重複，學習獲得最好的

工作技巧；第四，經由對所負責部分，就其工作方法進行改善，以

節省人力，提高工作效率。20就理想的土石流災害救治體系而言，

除已明確訂定各組織的分工規定外，亦必須做到以下幾點。

19 同註 4，頁 9。 20 同註 7，頁 202－203。

30

(一)明確性 土石流災害救治體系建構完成後，有關推動災害預防與災害

應變等相關之災害管理工作，因各階段的工作重點不同，其相關

業務主導單位在分工上亦應各有所司，例如災害預防階段，其工

作重點在減災、消災等範疇，應由對於災害特性及相關知識較為

熟悉的中央災害業務主管機關主辦並由地方政府相關業務單位配

合辦理較為適切；但如果是災害應變階段，則其工作的重點著重

搶救工作，故宜由第一線消防指揮體系及地方政府相關業務單位

辦理較為適切。除以上原則性分工外，有關細部工作亦應明確分

工，例如水保局在颱風來襲前，均會責成所屬工程所在土石流潛

勢地點，就近僱請重機械待命搶修，但若非透過當地鄉公所僱用，

將會產生重複僱用或指揮調動不易的情況發生。又如地方災害應

變中心之作業要點規定中，警察局、衛生局及消防局之分工而言，

警察局與消防局在災害預報、災情蒐集、通報的工作，部分會有

重疊現象；衛生局辦理的執行救護及緊急醫療則又與消防局辦理

之緊急救護雷同，這種情形，難免在配合度上就會產生問題，如

果能夠有分工的明確性，就不會發生推諉塞責的現象而影響救成

效。 (二)專精性 由於分工的概念也是專業化的發展，因此，分工能不能落實

貫徹，必須看各組織對於其所辦理的勤務是否能夠專精，例如土

石流警戒基準值的訂定，必須由具備對於土石流災害有專業知識

的水保局來訂定，就有其專業的公信力，但如果由沒有接受現場

救災訓練與經驗的水保局人員參與第一線搶救工作，必然是不可

能勝任，縱然勇敢的深入災區搶救災民，亦有可能讓自身陷入災

31

區，反而成為另一位待援救的災民，所以分工必須以專精性為考

量的基礎，才能達到預期的績效。 (三)觀念性 組織需要分工，是為了完成某項措施或任務而做必要的設

計，換句話說，土石流災害往往有其不可預測的急迫性以及時間

性，在任務龐雜情形下，並不是由一個人或是一個組織就能獨立

完成，因為每個組織的都有其獨特的專業任務，而每一個人能夠

擁有專精的技能，一般而言應只有一、二項，所以組織分工的各

個成員，對於災害的認知觀念就必須正確，才能以正確的方法來

處理相關救治事項。 土石流災害救治從災害預防到災害應變與復建的工作，並非

一個組織單一的努力就能竟其全功，而是必須靠多個組織的分

工，各司其責，在分工時尤應注意細密分工充份運用人力，精進

專業技術，善用各項機具，掌握救治先機等原則，才能在去除本

位主義的情形下，不會因分工而變成多頭馬車的混亂現象，所以

體系內各組織在平時即應多互動，多溝通，以培養各組織的默契，

建立良好的合作關係。 二、組織之溝通 溝通不良可能是造成組織間衝突的最大根源，而土石流災害

救治體系是由無數個組織所組成建立，可能在平時都沒有接觸情

況下，既無良好的互動與默契，如何在第一次接觸下就寄望會有

良好的溝通，那幾乎是不可能的事，但土石流災害救治任務並非

單一的組織就能盡全功，而是必須仰賴多個組織的分工與合作關

32

係共同達成，而欲促成合作關係，良好的溝通是必備的條件，因

此，我們可以從中了解到，缺乏有效的溝通是抑制救治績效的最

大障礙。 所以缺乏有效的溝通，則整個救治體系是無法順利運作的，

因為組織的成員與成員間、團體與團體間、組織與組織間，都必

須靠意念的傳遞，組織才能有效運作，而溝通是必須善用技巧，

因為意念的傳達必須能夠被了解才能達到溝通的目的。就以九二

一地震發生的案例而言，當國外的救援團體前來我國支援，在到

達災區現場時，因為沒有即時安排翻譯人員，在語言不通以致訊

息無法溝通下，搶救任務就一直無法進行，甚至部分也造成了誤

會以及失去救災的先機。因此，溝通應是包括意念的傳達和受訊

者的了解。 然而經驗顯示，在溝通的過程中每個部分都有可能被曲解，

以致影響組織間的誤解與不快，而影響整個體系的運作，因此，

理想的溝通，各個組織間應建立機制並能善用溝通工具。 三、組織之協調 土石流災害救治體系有關組織的分工，是依階段任務或災情

環境之狀況需求來加以設計，在實際分工與運作中，除了協調整

合外，也會出現控制幅度的問題，單純的防災措施或小規模的土

石流災害，可能只需少數的組合就能完成任務，意見分歧相對也

較少，協調起來就比較簡單；例如以九二一大地震而言，其地震

之規模、災情之廣泛與嚴重是百年來僅見，面對搶救環境的困難

與複雜性，導致控制幅度增加，而由此例可以確定的是體系組合

成員越多，控制幅度就會越大，各個部門組織之間，也會因本位

33

主義的問題，溝通與協調的工作就可能越來越困難。 就本研究體系而言，組織間的關係包括中央與地方政府間、

地方政府之間（縣市政府、鄉鎮市公所）、地方政府各組織團體間。

換句話說，整個救治體系間，牽涉了複雜的垂直與水平互動關係，

在平時如果沒有培養良好的溝通關係，亦難在無接觸經驗下，就

會有良好的互動關係，所以土石流災害救治體系成員間，就應確

實建良好的分工、溝通、協調及整合機制，以免各自為政，導致

體系運作無法順利進行。 四、組織之整合 土石流災害救治體系屬於以業務功能為導向的跨部門業務編

組，其組織結構依其階段性任務的不同，而使各組織團體的參與

程度亦有所差異，例如在防災階段，由土石流災害中央救治專責

機關－水保局所擬訂之防災政策與各項措施，大都循三層行政體

系，以例行性業務的執行方式，協助輔導地方救治體系辦理，但

在災害緊急應變階段，則依災害防救法所規定成立的應變組織體

系，就比較偏重救災任務導向的專案組織體系，21也是「矩陣式的

組織結構」的一種，22因此，此體系所涉及相關的領域非常龐雜，

在組織與組織間必須整合的主要項目，主要有下列數項。 (一)縱向指揮與橫向連繫系統的整合，以避免令出多門，各自為政

的現象發生。 (二)資訊的整合，也就是快速、清楚、正確的災情資訊，才能有效

21 鄧子正，《消防行政與管理》。中央警察大學出版社，民 89.4，頁 43。 22 同註 7，頁 221。

34

的動員救治體系。 (三)人力資源的整合，讓各級指揮官都能依據災情資訊，靈活調度

救援人力。 (四)財物資源的整合，什麼事項由誰辦理？經費的來源？各項器材

的整備等，各組織問應妥適的協調與了解。 以上的各項整合事項，其目的均是為了發揮救治的成效，然

而土石流的災害大都發生在偏遠山區，依據以往經驗，在災害發

生階段，災民能夠獲得及時的救援，絕大多數是來自當地最基層

救災團體或附近居民的救助。楊永年（2001 年）曾指出，「欲使救

災體系產生一致與合作的救災行動，一種比較可行的方法是強化

基層救災組織與單位之功能，雖然救災組織體系經常由上而下命

令或進行動員，但真正健全的組織體系功能，應由下而上強化，

也就是說，愈基層的防救災組織愈應有防救災的彈性功能，愈能

夠針對災害內容與範圍，立即採取應變作為」。23因此，強化基層

防救災組織的救治能力，在組織整合的策略上，有必要予以重視

和落實規劃。 肆、環境 在土石流災害救治體系的運作過程中，有關環境的因素，也

是足以影響救治成效的變項，這些外在環境因素包括政治、行政、

媒體、社會（民眾）等，24例如預算編列的流程，就必須獲得各級

政府主計單位和民意機關的支持與通過，因此救治體系並不能置

23 同註 13，頁 257。 24 同註 7，，頁 245。

35

身於環境系統之外，一旦發生了土石流災害事件，整個救治體系

就會有來自媒體、社會的壓力。而相關環境因素中，可能以政治、

媒體、社會（民眾）的關聯性較大，茲分述如下： 一、政治 就政治層面分析，政治的力量理應會協助建構優質的土石流

災害救治體系，但依目前的政治環境，政治人物難免受到選票因

素的影響，導致會介入或影響資源的分配，或懼於執行土石流災

害防治的相關措施，例如對於山坡地超限利用的檳榔樹就採放任

的態度而不予以取締砍伐。不見得他們完全會以救治成效為優先

考量，另地方首長都是民選產生，其又是法定的防災中心總指揮

官，但他們對於防救災的專業，未必都能深入了解，就有可能導

致防救災的能量難以發揮。 二、媒體 媒體的力量對於救治體系的影響力，在相關科技的日新月異

下是與日俱增，它是除了行政、立法、司法以外對公眾影響最大

的單位，因此就有人將其稱為「第四權」。由於民眾的需求經常透

過媒體報導，而土石流災 害也在其報導下，讓民眾能夠深刻體會

救治體系對於生命財產保障非常重要，因而希望而且願意政府投

注更多資源建構土石流的救治體系。因此，媒體的影響力也是影

響救治成效不容忽視的變項之一。 三、社會（民眾） 就社會的層面分析，土石流災害救治體系的建構，很大的原

36

因即在於近年來歷經數次的土石流災害，而讓社會期待能夠建立

土石流防救災的專業組織，期盼能夠減少生命財產的損失，這也

是反應社會環境之期待與要求的結果，也是鞭策救治體系持續運

作的力量，而另一方面民眾在救治體系中又是屬於被動的角色，

部分民眾不是缺乏防災意識及警覺心，或是在傳統觀念下，在面

臨災害時，仍堅持固守家園，而不顧救災人員的勸導拒絕撤離避

難，這些行為，也將會影響到救治成效。

第三節 土石流災害預警 災害的預報與警報乃是在災害未發生時，預先發布危險訊

息，讓民眾能夠提高警覺，進而能夠做好相關的防災準備工作，

換言之，災害的發生常為一瞬間的變化，任何避災行動必須臨危

不亂以及避免災害擴大與損失，欲達到這些減災效果，除了平時

就必須做好相關準備措施外，亦應在災害發生初期儘力爭取反應

的時間，才能從容應付災害發生時可能產生的任何突發狀況，因

此，土石流救治體系是否具備精進的監測專業技術？能夠及時的

提出精準的災害預警，以減輕災情，乃為本論文欲探討的議題之

一。

中央災害防救會報核定實施的土石流災害防救業務計畫，在

災害預防篇中規定土石流災害預報及警報，由農委會水土保持局

負責系統建置及專業協助，針對土石流潛在危險區域，應依據中

央氣象局雨量資料及警戒區警戒值，研判有可能發生土石流之虞

時，儘速提供資訊供直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所

發出警報或採取相關處置措施。另在災害緊急應變篇中規定，農

委會（水土保持局）及地方政府應掌握土石流災害發生的資訊與

37

徵兆，迅速且確實發布警報，將災害可能發生之訊息傳送給民眾。

並規定各級政府防救災相關單位應隨時注意天氣變化並蒐集氣象

資料，預判可能發生之土石流災害情況，透過媒體發布災害預警

資訊，以加強防災準備，減少災害發生。由以上所知，土石流災

害的預報與警報工作，涉及了中央與地方救災組織的分工、溝通、

協調與合作之運作關係。因此，就土石流災害預警部分，本論文

將從主要的土石流救治機關－水保局、南投縣政府（消防局）、仁

愛鄉公所理想上應有的預警作為來加以分別論述。

壹、水保局之預警作為 一、預警整備 水土保持局是土石流防治中央專責機關，而在土石流災害救

治體系中，就是否發布土石流預警部分，主要是扮演決定者的角

色，目前該局已完成「土石流災害預報與警報作業程序」的訂定

（如圖 2-5），依該程序的分工，水保局就必須負責依據專業經驗

和雨量的大小，依據所建置防災資料庫中已設定的各地土石流警

戒值參數，研判土石流發生可能與影響範圍，並適時發布警告訊

息，提供地方政府救災組織或團體實施必要的疏散避難措施或進

行相關的救災整備工作。因為「土石流警戒基準值」乃為是否發

布預警的判斷依據，再者「土石流警戒分區的界定」也是地方救

災單位決 定撤離範圍的判斷依據，這二項預判工作牽動整個救治

體系的運作，也是影響救治成效最重要的因素，因此，這二項工

作就是水保局在預警技術層面上最主要的核心業務，如果能夠精

準的訂定與界定，在後續的救治作為上將有事半功倍的功效。

38

圖 2-5 土石流災害預報與警報作業程序

資料來源：行政院農業委員會水土保持局，〈土石流年報〉，民 92，頁 18。

二、開設土石流災害應變小組（如圖 2-6） 水保局在氣象局發布颱風海上陸上颱風警報時，依據其「土

石流災害應變小組作業手冊」規定，即應 由災害應變科負責展開

一級開設作業，並通報局長、副局長、主任秘書及監測管理組組

長，以及通知輪值人員、電腦網路管理人員、機電人員等進駐，

進駐人員在進駐初期，必須依規定填列自主檢查表，以迅速掌握

預警監控

氣象局：氣象監測 水土保持局：土石流觀測

發布預報 （氣象局、水土保持局）

發布警預報 （地方政府）

防災應變措施

檢討與修正

預警監控

土石流潛勢溪流 保全對象、緊急通報對象

歷史災情資料庫

災害分析研判

研判土石流發生可能與影響範圍 （中央業務主管機關）

1.建置防災資料庫（中央業務主管機關）

2.更新連絡資料（中央業務主管機關及地方政府）

3.辦理災情通報訓練（中央災害應變中心及地方政府）

39

狀況，並進行執行應辦之事項，例如電話通知各工程所成立緊急

處理小組與各縣市政府應變中心電話通聯測試，以及進行災害分

析研判及建議等，所有的進駐人員均須經過防救災之講習訓練，

以熟練作業技術，並採二十四小時留守輪值，在災害預警階段輪

值人員的任務分工如下： (一)指揮官：1.指揮、督導災害應變事宜。2.適時召開防救災會報。

3.適時向農委會災害防救緊急應變小組召集人（主任委員）

陳報災害規模與災情。

(二)輪值主管：1.協調任務支援。2.向指揮官陳報相關作為。3.

電視媒體災情新聞蒐集。4.監督作業人員落實應辦事項。

(三)作業人員（預警監控組 A）：1.每日 0700、1200、1700（或配

合中央災害應變中心規定時間）製作土石流通報 單，並依通

報層級規定定時傳送農委會及相關單位。2.收發應變小組專

用 e-mail。3.蒐集網路媒體災情新聞。4.定時撰寫新聞稿，

供秘書室發布。5.撰寫相關報告。6.相關資料應由災害應變

科撰寫災害「災情總報告」供簽陳指揮官。

(四)作業人員（預警監控組 B）：1.土石流警戒區域設定發布與解

除。2.雨量資訊監控。3.追蹤查詢颱風動態及氣象局後期雨

量。4.預估受災地區研判。

40

圖 2-6 水土保持局土石流災害應變小組架構圖

指揮官 （局長）

輪值主管 (科長以上人員)

預警監控組Ａ

預警監控組Ｂ

災情通報組Ａ

災情通報組Ｂ

支

援

組

網

路

管

理

資料來源：行政院農業委員會水土保持局，＜土石流災害應變小組作業手冊＞，頁 15。

三、開啟土石流防災應變系統（fama 網站） 水 保 局 自 90 年 度 即 開 始 發 展 土 石 流 防 災 應 變 系 統

（fttp://fama.swcb.gov.tw），該項系統主要係具備土石流發生警戒

基準值分析功能，可即時接受中央氣象局十分鐘即時雨量資料進

行警戒分析，並將警戒分析結果透過網際網路方式即時公開，並

結合自動傳真及簡訊功能進行向設定對象發送，同時這項系統能

夠將土石流應變小組各項表單作業、勤務作業以自動化方式完

成，減少文書作業時間以增加應變時間，該系統亦能將土石流潛

勢溪流及土石流疏散路線等相關防災資訊整合，於第一時間提供

查詢參考。本項系統經第一班輪值人員開啟後，應變系統就會自

動傳真開設通報單至所轄六個工程所及相 關對口單位，若某鄉鎮

41

之土石流警戒分析結果已達警戒值時，視訊螢燈號會由綠變紅，

此時系統會自動產生土石流預警單，經輪值人員確認後，系統即

自動傳真至該鄉鎮公所、縣市政府應變中心及中央災害應變中心

與農委會等相關單位，並公布於系統之首頁，輪值人員再打電話

確認各單位是否收到。因此，本項系統可以說是水保局應變小組

主要之運作利器。在敏督利颱風期間，仁愛鄉係於 7 月 1 日即達

到土石流警戒值，本項系統即自動傳真仁愛鄉災害應變中心，輪

值人員並再以電話通知警戒，請該鄉指揮官依當地降雨情形，於

必要時採取下令疏散或強制疏散之避難措施，除此之外，並以電

話向南豐村長等先前已布建之緊急連絡人進行預警通知。同時要

求轄區第三工程所緊急處理小組務必負責向仁愛鄉有關人員發出

預警通知，以及隨時利用視訊系統與局本部連繫防救狀況。

貳、南投縣政府（消防局）在預警方面的作為 消防局是防救災的專責單位，任何災難的發生，都必須依賴

消防單位的救助，土石流災害的救治亦是其業務項目的一環，由

於消防局各鄉鎮都設有消防分隊，再加上各地警察派出所以及民

間救助團體的協助，足以建構綿密的救災網絡深入村里部落，若

能善用此優勢網絡，加強組織（團體）間合作的運作關係，進而

充份發揮土石流的預警作為，將有助於救治的成效。因此，南投

縣災害應變中心就設在消防局，供南投縣各災害應變中心開設單

位執行有關緊急應變措施及行政支援事項，有關資訊、通訊等設

施由消防局協助操作，其編組成員為指揮官一人由縣長兼任，副

指揮官二人由副縣長、主任秘書兼任，執行長由各災害應變中心

開設單位（機關）主管（首長）兼任，中心成員由各級開設任務

編組單位派員兼任，各參與編組作業局、室及公共事業單位應於

中心成立的同時，於其內部成立緊急應變小組，執行應變中心所

42

交付之災害防救任務或主動執行其業務範圍內有關之災害防救事

項。 依據南投縣災害警戒避難疏散收容作為中載明，有關土石流

災害預警所據以發布之資訊來源如下：1.參照中央氣象局颱風動

態資料及風力、雨量評估表，另依「水土保持局土石流防災應變

系統土石流警戒區發布圖」，執行相關作為。2.利用水土保持局土

石流防災應變系統，隨時監控縣轄內 53 個雨量站，藉以掌控最新

狀況，當時雨量超過十五公厘或，累積雨量達五○公厘即指示該

轄消防分隊通報當地村里長或睦鄰隊長派員巡視監控及宣導，必

要時應儘速通知住戶撤離逃生。3.隨時依據中央災害應變中心指

示及行政院農業委員會水土保持局緊急應變小組通報單，加強與

本縣各鄉（鎮、市）災害應變中心聯繫，並責請加強各項災害防

救應變工作。

由於縣級災害應變中心係臨時任務編組，有關土石流災害救

治在預警或通報、疏散、搶救等事項，在運作上就牽涉消防局、

流域管理局、警察局、民政局、建設局、社會局、原住民行政局

等府內組織以及後備司令部、監理站、台灣電力公司、中華電信

公司、公路局工務段、水利署河川局等相關單位或團體，在運作

上，有關領導者的領導風格和統合能力，以及組織與組織間或與

團體間的溝通協調和合作關係，就益顯重要。再以針對仁愛鄉的

預警作為方面而言，南投縣派駐在仁愛鄉負責防救災任務的單

位，在警消分隸之前為仁愛警察分局負責，在警消分隸後則為南

投縣消防局第二大隊仁愛分隊，而仁愛警察分局反而成為協助的

單位，因為消防隊僅有一個據點，編制員額僅 9 人的情況下，在

仁愛鄉廣大山區的防救災工作，仍然必須仰賴仁愛警察分局的相

關資源與動員能力。

43

由於仁愛鄉轄區遼闊偏遠，部落散居於窮山峻嶺之中，在交

通不便、通訊品質不佳的條件下，連繫就比較困難，因此指揮官

在應變中心成立後，即要求仁愛鄉消防分隊和仁愛警察分局協助

鄉長成立災害應變中心，並透過警、消系統所布建的志工團隊提

高警覺，作好相關疏散的整備措施，以期在中央發布為土石流警

戒區時，能夠迅速通知居民疏散至安全處所避難。

參、仁愛鄉公所之預警作為

仁愛鄉公所在土石流災害救治體系而言，是最基層的地方救

治組織，換言之，它是在第一線直接執行防救災任務的組織，依

據仁愛鄉訂定的「地區災害防救計畫」中規定，為預防災害或有

效推行災害應變措施，在轄區內的全部或部分地區，有發生災害

之虞或發生災害時，即由鄉長召開災害防救會報並立即成立「災

害應變中心」，指揮官由鄉長兼任，副指揮官由該所秘書兼任，執

行長由各災害業務主管兼任，成員由各課室派員輪值，並要求鄉

內各相關單位、機構或事業單位設立「緊急應變小組」，依災害防

救中心指示或依權責執行各項應變措施。

在土石流災害預警作為方面，主要是透過以下方式運作：一、

利用剛建構完成之無線電廣播系統對全鄉同步進行預警廣播。

二、運用村長、鄰長傳達預警訊息並預先做好疏散整備措施。三、

透過警政、民政消防布建之義消、義警、民防隊及睦鄰救援隊傳

達預警訊息。四、透過後備軍人輔導中心之組織傳達預警訊息。

44

第四節 土石流災害通報 土石流災害通報可發揮包含災害的預防與搶救的功效，一是

土石流災害災前的預警通知，以達到減災效果為目的，另一種功

效是災害發生時災情的通報，讓救災單位能夠掌握各地災情的嚴

重性，並依災情的輕、重、緩、急，靈活調度救災資源做最有效

的救援行動。內政部依據災害防救法第 30 條規定，於九十年三月

二十八日函頒「執行災情查報複式佈建措施」，賦予警勤區員警、

村里長、村里幹事及義消人員災情查報、通報任務，於災害發生

或有發生之虞時，能迅速傳遞災情，俾便採取必要處置措施。又

依土石流災害防救計畫災害預防篇中規定，農委會（水保局）應

建立土石流災害緊急通報規定及制度，並建立防災救助有關之通

訊名冊。地方政府應依據中央主管機關提供或自行建置之高危險

潛在村落與土石流危險溪流緊急聯絡人、保全對象名冊、連絡人

資料、疏散地點、避難站及急救站之資料，定期清查核對，遇有

土石流災害發生之虞時，應適時實施緊急疏散避難計畫。因此，

理想的通報系統應有以下的條件配合，才能掌握正確的防救災資

訊，發揮救治成效。

一、佈建綿密的災害資訊通報人員，楊永年（2004 年）曾指出，

蒐集災區資訊，除了消防人員與郵差、村里長、村里幹事、

鄉鎮市公所，以及人員分佈廣闊且動員力強的警察組織等，

都可以投入災害資訊蒐集與報告的行列，換句話說，遇到巨

大的災變，我們不能只期待消防人員同時進行資訊蒐集與災

害搶救的工作，必須靠各種不同專業分工人員的投入才能有

效救災。25

25 楊永年，〈海嘯預警能力我們有嗎？〉，《聯合報》，民 93.12.28，版 A15。

45

二、善用通報的工具與方式，以通報的工具而言，最迅速的器具

當屬無線電話，其次為有線電話或電視媒體報導，但如果這

些通訊系統斷訊時，仍然必須利用任何載具或徒步的挨家挨

戶傳遞訊息，因此，就以災害預警通知而言，如何在斷訊前

掌握先機的充分利用無線電話通報，就顯得非常重要。 三、整合正確通報資訊的機制，也就是說，到底嚴重受創的災區

是處於什麼狀態？又需什麼樣救援等等，均需有良好的機制

來接收、研判、求證，以獲得正確的資訊，才能發揮最佳的

救治成效。

壹、水保局通報之作為 一、災害預警通報 水保局就土石流預警通知方面所採取的措施為利用其建置的

土石流防災應變系統之功能，在發布仁愛鄉為土石流警戒區的同

時，即同步將警戒訊息傳真第三工程所、南投縣災害應變中心、

仁愛鄉公所等單位，再以電話通知上開單位以及緊急連絡人，確

認 是否已收到預警通報，除此之外，另利用系統新開發之功能－

語音廣播自動化系統可在 1 分鐘內同步發出二百四十通電話語

音，直接將土石流警戒區發布之相關訊息，通知先前設定的仁愛

鄉緊急連絡人。 二、災情通報 水保局在災情通報方面即依照該局訂定之「土石流災情蒐集與通報

作業程序」（如圖 2-7）持續彙計災情數據並通報中央災害應變中心。

46

圖 2-7 土石流災情蒐集與通報作業程序 資料來源：行政院農業委員會水土保持局，〈土石流年報〉，民 92.，頁 20。

三、災害應變小組有關災情通報輪值人員必須落實下列之分工 (一)災情通報組 A 負責下列工作：1.應變小組開設、撤除、輪

值人員登錄 FEMA 網站及通知相關工程所。2.電話通知次班輪值

人員待命。3.防災會報整備、記錄及陳核，並轉寄各工程所。4.勤務日誌記錄及陳核指揮官。5.災情勘查交辦、追蹤、移案及災情

水土保持局工程所 緊急處理小組

鄉鎮公所 災害應變中心

土石災害應變小組 （水土保持局）

發現災害

直轄市、縣市政府 災害應變中心

←災情通報－－副知災情→

行政院農業委貢會 災害防救緊急應變小組

中央災害應變中心 災情通報

通 報

通 報

主動通報

主動通報

主動通報

1.派員協助勘查

2.災情蒐集彙整

3.持續通報

1.災情彙整

2.建置防災資料庫

1.派員協助勘查2.災情蒐集 3.持續通報

1.彙整轄區內災情

2.將土石流災情副

知水土保持局

1.派員調查、蒐證

2.災情蒐集

3.將土石流災情副

知各工程所

←災情通報－－副知災情→

47

統計彙整。6.追蹤工程所是否定時回報。(二)災情通報組 B 負責下

列工作：1.交接自主檢查表填報核對。2.電話接聽與分案、傳真文

件處理。3.追蹤工程所五項整備工作統計表回報情形。4.電視媒體

災情新聞蒐集與互動窗口。

貳、南投縣政府（消防局）通報之作為 依據南投縣災害警戒避難疏散收容作為中載明，有關土石流

災害警報流程，包括通知公告方式、發送單位、傳送方式、收發

單位人員、回報確認等方式，其執行作為如下：(一)以傳真通報災

害應變中心各編組單位及各鄉（鎮、市）公所。(二)新聞局刊登新

聞紙，或使用廣播、電視或其他通訊設備發布，並公告於本府網。

(三)各鄉鎮市公所透過村里辦公室廣播設備，呼籲民眾提高防颱警

覺，居住於土石流危險區域、低漥地區及山坡地村里民暫時疏散

至安全處所或至親友家避難。(四)針對交通中斷地區，由警察局透

過無線電轉知各派出所警勤區協同村里長（幹事）前往宣導，呼

籲民眾颱風即將來襲，請儘速前往安全處所避難。(五)為落實災害

應變中心通報執行效果，本縣災害應變中心逐一與各鄉（鎮、市）

災害應變中心指揮官（鄉鎮市首長）聯繫，建請確實執行相關通

報規定。 除以上執行作為外，在水保局通報仁愛鄉列為土石流警戒區

時，各進駐（機關）有關土石流災害通報方面，理想上應有下列

之分工：流域管理局就業務主管立場，應將土石流潛勢溪流相關

資料應整備妥當並提供應變中心研判相關防救災措施，並辦理有

關災情查報以及搶通、搶險之幕僚作業事項。民政局、社會局、

原住民行政局則應循民政系統辦理災情查報、通報事項，並提供

臨時收容相關之整備資料。建設局、公路局南投工務段、南投監

48

理站辦理道路、橋樑之搶修，以及協調動員相關技術人員、專家、

營繕機械協助救災。另南投縣後備司令部則負責協調軍事單位支

援救災以及災情蒐集、通報事項。而救災中心主要幕僚單位消防

局則負責橫向協調連繫各進駐單位辦理災害通報外，亦緊急透過

負責仁愛鄉轄區的第二大隊仁愛鄉分隊啟動睦鄰救援隊組織協助

辦理災 情通報，並依據水保局所訂之通報程序，將隨時彙整之土

石流災情主動通報中央災害應變中心並副知水保局。

參、仁愛鄉公所通報之作為 仁愛鄉公所在應變中心成立後，有關土石流災害之通報方面

主要是透過下列既有之系統通報：一、民政通報系統，亦即運用

村長、村幹事、鄰長辦理災情通報。二、消防、警察通報系統，

亦即透過已布建之義消、義警、民防隊及睦鄰救援隊通報土石流

相關災情。三、後備軍人輔導組織通報系統，亦即由仁愛鄉後備

軍人輔導中心動員各村里之輔導組長、輔導員協助災情傳遞與通

報。另在通報器材方面，主要是利用無線電對講系統與各村里辦

公室通聯，其次為有線電話通聯以及利用任何載具如機車或徒步

方式通報災情。

第五節 土石流災害之疏散 土石流災害之疏散，乃是有發生土石流之虞或土石流發生當

時，儘速遠離危險地區之避難措施，由於土石流災害發生時，往

往逃生時間只有短短數分鐘時間，因此，盲目的嘗試逃生路線是

難以脫困的，唯有靠平常就規劃妥適的逃生路線和安全據點，方

能迅速的脫離危險地點，避開災難。依災害防救法訂定的土石流

災害防救業務計畫災害緊急應變篇中，即規定於土石流災害發生

49

時或有發生之虞時，依據災害防救法，由中央應變中心指揮官或

直轄市、縣（市）政府應變中心指揮官或鄉鎮市應變中心指揮官

下達緊急疏散與人員管制等命令。由此可知，有權下令緊急疏散

者為三級災害應變中心的指揮官，而地方指揮官的身份既時有權

下令者，又兼具上級命令的執行者，其在第一現場依自身所聞所

見的判斷如與上級命令有所差異時，在救災使命與救災責任之間

如何平衡，就須考驗指揮官的智慧。

由於災區居民若均被動式的仰賴救災單位的疏散勸告（或命

令），將無法充份的發揮避難的效果。楊永年（2002 年）指出，南

投縣因地屬山區，聚落分散，每逢大型災害，往往造成土石崩塌、

交通通訊中斷，加上消防隊分佈據點不足，位於災害第一現場之

社區（部落），易成孤立無援之窘境，常言道「遠水救不了近火」，

在重大災害初期，政府在交通、通訊中斷的情況下，可能無法提

供立即的救援，在這個黃金時刻「社區救災」的動員，往往能發

揮最大且立即的救援功能，將足以彌補政府救災組織體系未能健

全之處。因此，強化社區防救災自救與疏散避難的自主逃生功能，

並透過組訓與演訓，將可提升整個救治體系的救治功效。26以下就

水保局、南投縣政府（消防局）、仁愛鄉公所的疏散作為分別論述。

壹、水保局之疏散作為 健全土石流防災疏散與避難系統，以及能夠在災前掌握預警

資訊，讓民眾迅速疏散至安全處所，即可減少很多後續的搶救工

作，進而避免人員傷亡，如此將有助於發揮土石流救治體系的救

治成效。目前水保局已完成訂定「土石流防災疏散避難演練作業

程序」（如圖 2-8），並積極輔導地方政府規劃演練，陳樹群、陳聯

26 楊永年，〈南投縣竹山鎮木屐寮社區防救災組織期中報告〉，民 91，頁 2。

50

光（2002 年）指出，「在土石流防災疏散與避難系統之建立方面，

其重點係針對土石流危險區域進行規劃，透過實地勘查及居民訪

談之途徑，直接讓民眾意識到自我防災的重要性。建立平常如何

檢查防災措施，災害發生前如何預知、如何疏散避難、以及在災

害發生後如何重建，藉由提供足夠且詳盡的防災資訊來教導民

眾，以提昇其危機意識和防災本能」。27因此，水保局災害應變階

段並未實際參與災害現場之疏散作為，但在基於政府有義務替土

石流危險地區居民事先規劃完善疏散路線與避難場所的使命感，

乃以危險村里為規劃單元，鄰為各單元之自救單位，透過危險溪

流標示，防災避難處所及防救災疏散路線規劃等宣導協調，將防

災引入鄰里單元規劃，利用現有民政系統使鄰里的單元能夠兼具

防災安全功能，積極的進行規劃與推動。 仁愛鄉係屬山地鄉，土石流災害頻傳，為有效降低土石流災

情，水保局即將仁愛鄉列為重點輔導鄉鎮，協助公所建立土石流

防災疏散與避難系統，在疏散避難規劃方面已完成南豐村、互助

村、法治村、新生村、精英村等五處，並於南豐村、互助村辦理

示範演練，期望能夠透過示範演練的方式，讓各搶救單位熟悉相

關作業程序，掌握最初的黃金避難時間，以確保人民生命財產的

安全。

27 陳樹群、陳臨光，〈行政院農業委員會水土保持局論文集〉，民 93，頁 2。

51

圖 2-8 土石流防災疏散避難演練作業程序

資料來源：行政院農業委員會水土保持局，〈土石流年報〉，民 92，頁 19。

研擬疏散與避難計畫 （參考土石流疏散演練作業手冊）

防 災 宣 導 與 整 備

成 立 災 害 應 變 中 心

開 設 前 進 指 揮 所

居 民 疏 散 避 難

社 區 編 組 執 行 任 務

編 情 彙 整

檢 討 與 修 正

災情蒐集

管制交通

強制疏散

道路交通

災民收容

醫療救護

治安維護

52

貳、南投縣政府（消防局）之疏散作為 依據南投縣災害應變中心規 定，有關土石流災害疏散避難的

分工，係由消防局、警察局、各鄉鎮公所及村里長負責執行疏散

避難的工作，而流域管理局負責提供土石流潛勢資料及研判災害

規模向指揮官建議是否下令採取疏散避難措施，南投監理站負責

動員必要的運輸工具，協助辦理災區民眾的疏散運送，而民政局

及社會局則負責在災前配合鄉鎮公所規劃緊急避難地點、臨時收

容位置以及救濟、救急物資的儲備等事項。另有關疏散避難的執

行方式則分為勸導疏散及強制疏散二種，勸導疏散是各災害防救

業務機關及各鄉鎮市公所建立曾經發生土石流災害地點清冊，於

發布颱風、豪雨警報後，針對可能發生災害地點實施之；而強制

疏散係於颱風豪雨來襲前，經各業務單位（機關），各鄉鎮市公所

認定為危險區域，提報縣災害 應變中心劃定危險區域並公告後，

為避免民眾進入或逗留而危害生命，由警察局、消防局、各鄉鎮

市公所及村里長依據災害防救法第 31 條第 2 款之規定，強制疏散

公告區域內民眾至安置處所。在敏督利颱風期間，有關仁愛鄉被

列為土石流警戒區時，南投縣消防局第二大隊仁愛分隊以及仁愛

警察分局就結合仁愛鄉公所行政系統及睦鄰救援隊執行必要的疏

散避難工作。

參、仁愛鄉公所之疏散作為 鄉鎮市層級的災害應變中心，在執行土石流災害疏散避難作

為上，指揮官（鄉長）即扮演最重要及最關鍵的角色，就以仁愛

鄉而言，鄉長即負責在接獲土石流預警通知後，研判可能的災害

狀況，而決定是否下達實施疏散避難的措施。而消防隊、警察派

出所則結合睦鄰救援隊以及其他協助救災團體負責執行疏散民眾

53

的工作。另其他整備分工上，社會福利課應依據「仁愛鄉避難收

容收及收容管理計畫」之規定，在各村可能發生災害狀況，事先

規劃避難收容所並利用各種場合宣導民眾在遇有災害發生時，立

即依據規劃之疏散避難動線，至收容所避難。而建設課則依據各

村收容所預估收容人數，事先預備災害發生時所需要之各項物

品，並選擇適當地點儲存，製作物品清單統一保管。

第六節 土石流災害之搶救 土石流災害搶救乃為災害管理四個階段中的應變階段，主要

任務是於第一時間搶救人民生命及工程搶修以防二次災害，在這

個階段的救災人力動員的對象為政府（消防人員）、軍方以及民防

等志工團體，因此救災人員的指揮調度（縱向連繫）與各部門的

溝通協調（橫向連繫）就易顯重要，而且在整合上也涉及組織與

團體間之合作，才能發揮統合的力量，以全力救災。在敏督利颱

風期間，有關水保局、南投縣政府（消防局）、仁愛鄉公所的搶救

作為說明如下。

壹、水保局之搶救作為 水保局在土石流災害救治體系中，所負責的業務較偏重於整

備方面的工作，在人命搶救方面並非專長業務，而須通報由具備

救災專業知識與裝備的地方消防單位主導，另在土石流災害搶

險、搶通及搶修方面，依據土石流災害防救業務計畫之規定，應

由地方政府於第一時間即時辦理，並優先動用地方災害預備金；

如災害受創地區嚴重，需進行緊急水土保持處理，且需行政院農

業委員會支援者，得由地方政府於辦理搶險、搶通及搶修時，就

近請農委會水土保持局工程所或林務局林區管理處緊急處理小組

54

出動會勘，屬於水保局（或林務局）業務者，即以相關經費撥付

地方政府辦理。由以上規定可知，水保局在搶救階段，雖僅扮演

支援協助的角色，但為協助地方政府迅速辦理土石流災害之搶

救，防止災害擴大，乃積極的推動以下協助搶救之措施。

一、訂定土石流防災重機械待命緊急作業方式，目的是支援鄉鎮

公所安置重機械待命，以在災害發生之初，即時疏通水路及

橋涵之堵塞，暢通水流，避免河水溢流或斷橋等不利救災之

情況，其作業方式為每年三月底前由水保局工程所會同鄉鎮

市公所選定可能發生土石流之高危險地點，報局核備後由鄉

鎮公所依「政府採購法」就核定之待命地點與廠商訂定作業

機具種類、型號、數量及標準單價契約送工程所備查，水保

局即依契約單價全額核實撥付。此項重機械進駐之條件為當

地雨量累積達土石流警戒基準值時，由水保局災害應變小組

通知工程所轉知鄉鎮公所進駐，或由鄉鎮公所向工程所提出

申請獲同意後進駐待命。

二、全力動員水保局及各工程所工程技術人員支援地方政府勘災

及協助災害搶修搶通之工作。 三、授權各工程所所長核定緊急搶通、搶修工程之權限，直接就

近指揮辦理相關之緊急搶修工程。

貳、南投縣政府（消防局）之搶救作為 南投縣災害應變中心成立後，由於消防單位係災害搶救的專

責單位，因此，整個中心在運作上，幾乎全靠消防局的協調主導，

尤其在人命救助上，消防局負責統合來自各縣市支援人力，民間

55

救難團體等相關人力以辦理災害之搶救事宜，由於仁愛鄉轄區遼

闊，消防局在該鄉僅派駐一個消防分隊，顯然在人力上無法負擔

全部的搶救工作，因此，仁愛警察分局仍需負責偏遠地區人命救

助的重要任務，以及辦理罹難者身份確認及搜救等相關工作，對

於傷患人員，由消防單位初步救護後，即後送由衛生局協助相關

醫療措施，至於其他單位的分工，有關災民之收容事項，則由民

政局及社會局負責辦理，南投縣後備司令部則負責協調派遣各地

區軍事單位支援兵力、裝備執行救災事項。在物資供應方面，乃

依據南投縣危險區域（村里聚落）因應天然災害緊急救濟物資儲

存作業要點由社會局督導各鄉鎮公所儲備安全存量。建設局及公

路局南投工務段負責道路、橋樑之搶修、搶險事項，流域管理局

負責治山防洪野溪工程之搶修事項。整個搶救作業，可謂涵蓋了

分工、溝通、協調與整合的運作關係。

參、仁愛鄉公所之搶救作為 依據仁愛鄉地區災害防救計畫，於發生災害時，建立以鄉公

所為主體的災害應變中心，就以鄉長為指揮官，指揮相關人員進

行各項防救事項以及協調整合人力資源和救災設備相關資源，做

最有效的調度運作，但由於鄉公所人員並不具備緊急救難的專業

技能和相關器具設備，因此，有關救災中心的任務分工，在人命

搶救、搜救部分，完全由仁愛消防分隊與仁愛鄉警察分局及其所

轄之派出所警力，結合民間義務搜救團體負責主導，鄉公所內部

單位，則負責災情蒐集通報、道路緊急搶通、救災物質的緊急運

送和管理、災民安置等後勤支援事項，因此就整個救災中心的任

務分工，鄉長的角色地位對於整鄉的救治功效，有著舉足輕重的

地位，其領導風格和溝通、統合能力，深切影響整個應變中心運

作的成敗。

56

57

第三章 研究設計

第一節 研究方法 土石流災害救治體系救治成效之研究，首先必須探討體系內

各組織、團體、個人間的運作關係，換言之，在敏督利颱風侵襲

期間，土石流救治體系各個組織、團體和人員是如何互動？有什

麼做為？如何做？等等都須先予瞭解，再以這些具體的作為來衡

量救治的成效，因為災害的救治成效在防災整備上，是難以用量

化的方式去測度減災的數據，來做為救治成效的指標，而且整個

救治體系乃是以任務為導向的臨時組織體系，成員的屬性，參與

程序並不相同，如以民意調查的方式來蒐集研究資料，在樣本的

信度與效度上，恐難以獲得研究之真實性，故本論文將以質性研

究的方式，來探討土石流災害救治體系的救治成效。

信度（reliability）是指可靠或一致，它的意思是在同樣或

類似的條件下，同一件事可以重複或再次發生。而效度（validity）

是指真實性的意思，指的是構念或研究者在概念定義中，將想法

概念化的方式契合量數的程度。質的研究關注的是社會事實的建

構過程和人們在特定社會文化情境中的經驗和解釋，因此，質的

研究在信度方面，研究者會用許多技巧（如訪談、參與、文獻研

究），一貫地記錄他們的觀察。而在效度方面，質化研究者不太關

心抽象概念與經驗資料的媒合，而是比較關心誠實描繪社會生

紺，這種描繪要忠於被研究者的經驗。由於本論文係以質性研究

的方式來探討土石流救治體系的救治成效，在研究的過程中，仍

必須把握信度與效度的原則。因此，在研究設計階段，就必須注

意到研究結果是否會真實？如何知道是否真實？在真實性方面可

能會犯那些錯誤？如何排除？如何使自己的研究結果會令人信服

58

等等問題，然後就資料的蒐集方面，再選擇適當的研究方法，以

確保本論文質性研究的信度與效度。

根據佛克與艾敘爾(Vokell & Asher)d 指出，質性研究資料

的蒐集，主要有四種方法，即觀察、訪談、文件及各類研究工具(如

問卷、調查、人格、態度、認知測驗)。28但因觀察法是觀察者參

與被研究者的每日生活，可以公開用研究者的角色也可以偽裝成

其他的角色，在一段相當的時間裡，觀察者注意所有看到的事務，

所有收到的事情，並且與人交談詢問，其主要目的，在於從最根

本細微的面向出發，描述某個特定社會場景中所發生的各種事

件、情境與行為。而作者無從參與觀察從中央到地方的相關研究

事務，因此，本論文的研究方法有文獻分析法、深度訪談法（含

電話訪談法）等二種，茲分述如下：

壹、文獻分析法 文獻分析法是撰寫論文最普遍使用的研究方法。本論文將

根據蒐集之國內、外災害救治資料與相關論著、期刊、研究結

果、調查報告等文獻資料，以歸納及演繹之法則，來分析我國

現行土石流災害救治體系各單位間的運作問題，唯因針對土石

流救治體系運作之研究並不多見，因此本論文在文獻部分主要

以組織理論進行分析，再者本論文亦將同時蒐集檢閱農業委員

會水土保持局、南投縣政府消防局、仁愛鄉公所之防災作為以

及在敏督利颱風侵台期間的土石流搶救報告等檔案資料，配合

訪談法，來做深入的求證與探討，以了解救治成效。

28 E，L，Vockell，and J.W，Asher,Educational Research.Newjeysey:Englewood Cliffs,1995. 轉引自吳錦源〈九二一震災組合屋政策評估之研究〉，碩士論文，東海大學。民 92，頁 43。

59

貳、深度訪談法 訪談法依其結構性的程度，可分為「非結構式訪談」

(unstructured interview) 、「 半 結 構 式 訪 談 」 (semistructured interview)、及「結構式訪談」(structured interview)三種類型。非

結構式訪談係以日常生活閒聊方式(everyday conversation)或知情

(靈通)人士／專家訪談取得(內情)；結構性訪談係由訪問者事先設

計好結構性的問題，然後依照問題的順序讓受訪者回答。受訪者

也僅能依照答案的結構作選擇來回答問題；而半結構性訪談是以

「訪談大綱」來進行訪談，對象可以是「個人」或「團體」，個人

訪談即所謂的深度訪談法人(depth interview)，而團體訪談即為焦

點團體法(focus group)。 本研究採用深度訪談法，以非結構性的訪談方式，實地訪談

了解土石流災害救治體系運作情形之相關人員(如表 3-1)，亦即作

者在訪談開始先對受訪者作訪問目的的說明後，即提出問題，由

受訪者就其所知回答，然後作成紀錄，期望透過此實證訪談方式，

釐出土石流災害救治體系在執行災害預防與災害緊急應變任務過

程所產生問題，並在探討這些問題後，歸納出整個救治體系的運

作模式和救治的成效。 電話訪談法，乃是利用電話與受訪者接觸，在電話中提問問

題及答覆問題。因為在訪談的過程中，可能會有部分的受訪者，

因故不想接受當面的訪談，或因土石流災區遼闊，部分受訪者居

住偏遠山區，在連繫上較困難，所以就改用「電話訪談法」因應。

60

第二節 研究流程

本研究首先確定研究主題的動機及目的後，即著手蒐集相關

資料。在這個階段分為二部分進行，一是相關文獻的回顧，再者

是救治體系在處理敏督利颱風過程的相關資料，接著就是依據所

研判的運作問題，至救治體系的主要單位，如水保局、南投縣政

府消防局、仁愛鄉公等單位，訪談實際參與土石流災害救治的人

員，並分析所彙集之資料並歸納出救治成效，最後就建構理想的

救治體系提出結論與建議。相關之研究流程如圖 3-1。

61

圖 3-1 本論文研究流程圖

資料來源：作者自繪

第三節 研究對象 質性的研究，乃是對少量的樣本進行深入的分析與探討，故

在研究樣本的取樣上，就必須有足夠的代表性，而且對研究目的

具有相當重要的訊息。本論文研究的對象，在中央機關層級及方

面，因為農委會水土保持局是實際負責全國水土保持的主管機

關，亦是土石流救治體系負責推動相關防救業務的中央單位，對

於推動救治體系的運作問題較為了解，因此將選擇水土保持局參

研 究 動 機 及 目 的

確立研究主題及範圍

資 料 蒐 集

深 度 訪 談

資 料 分 析

結 論 與 建 議

敏 督 利 颱 颱 救 治過 程 的 相 關 資 料

相 關 文 獻 回 顧

62

與輪值之各二位科長及主辦技士，以及所轄第三工程所技正及主

辦技士等人。在縣市政府方面，因敏督利颱風的土石流災情，南

投縣仁愛鄉是最為嚴重的地區之一，故選擇南投縣消防局參與輪

值之課長、課員，負責仁愛鄉轄區的第二大隊大隊長、仁愛消防

分隊隊長等人為訪談對象。在鄉鎮公所方面，原選擇鄉長、民政

課長以及災情最為嚴重的一位村長進行訪談，但作者前往訪談

時，因鄉長不克接受談訪，而改訪談一位主辦課員，以上訪談單

位均是救治體系中屬於實際負責的單位，而受訪人員均是實際參

與防救業務的關鍵性人員與地方的意見領袖。另在敏督利期間，

扮演協助救災重要地位之的南投縣後備司令部，亦將訪談其科

長，希望能夠借由他們以協助救災者的角色提供意見。俾讓整個

訪談在取樣上更為週延。 本研究總計選定 14 個訪談樣本，有關受訪單位、訪談對象、

人數以及訪談代號詳如表 3-1。

63

表 3-1 深度訪談對象人數與訪談代號一覽表

訪談日期 受訪單位 訪談對象 訪談代號 備 註

12月13日 科 長

12月13日 技 士

12月15日 科 長

12月15日

行政院農業委員

會水土保持局

技 士

水保局土石流災害

應變小組成員

12月14日 技 正

12月14日

行政院農業委員

會水土保持局

第三工程所 技 士

A1－A6

工程所土石流災害

應變小組成員

12月16日 課 長

12月17日 南投縣消防局

課 員B1－B4

南投縣災害應變中

心成員

12月22日 大 隊 長

12月22日

南投縣消防局

第 二 大 隊 小 隊 長

12月22日 課 長

12月22日 仁 愛 鄉 公 所

課 員

仁愛鄉災害應變中

心成員

12月25日 仁 愛 鄉 村 長

C1－C3

現場救災村長

12月23日 南 投 縣

後 備 司 令 部科 長 D1 國軍救難之單位

64

第四節 研究限制

壹、研究對象方面 本研究係以土石流災害救治體系內之中央、地方組織團體的

部分有關人員為取樣對象，來進行實證性的訪談研究，係屬於小

樣本數的訪談調查，且在訪談過程中，有些受訪者可能礙於公務

人員有不便受訪的保守心態，而不願接受公開訪談或因而會改變

思考模式而故意有所保留，在部分相關佐證資料所得不易下，於

分析解釋時，難免會有侷限性的限制。

貳、文獻理論方面 土石流災害救治體系在國內而言，乃為近年來才受到重視與

推動的施政項目，因此就有關探討政府土石流災害救治體系的資

料仍屬欠缺，但就有關組織部分，對於正式組織與非正式組織(尤其志願團體)的合作共事，在如何建構指揮、協調、分工等整合方

面的研究仍不多見，因此在資料的蒐集取捨上，仍然不免會因個

人主觀認知的影響，以致無法達到真正的完整。

參、研究方法方面 關於土石流災害救治體系的運作，本論文係採用質性的研究

方法，再輔以所蒐集的資料來加以分析解釋，而且受限於時間與

研究的客觀條件，無法進行較大規模的訪談，雖然是儘量能夠擇

取重要單位及關鍵人物進行訪問調查，然而對於較具爭議的問

題，受訪者仍不免表現出較迴避的態度，而不易去激發受訪者的

正面回應，因此，乃難免會有不足之憾而形成研究的限制。

65

第五節 訪談題綱設計 本論文旨在探討土石流災害救治體系在敏督利颱風期間，對

於土石流災害救治的運作模式及救治成效，由於救治體系的組織

結構包括中央機關及地方機關等不同屬性的單位與團體，在救治

作為上又分防災措施與應變措施等不同階段，因此本論文為契合

受訪者的參與工作的不同與所知範圍，乃依受訪單位之不同，設

計了各級單位共同適用(共八題 )和不同單位個別適用(各二題 )等二種訪談題綱如下： 壹、各級受訪單位共同適用之訪談題綱 一、貴單位在敏督利期間對於土石流災害中有關預警方面（尤其

仁愛鄉部分）有何作為？成效如何？請具體說明。 二、貴單位在敏督利期間，對於土石流災害中有關通報方面（尤

其仁愛鄉部分）有何作為？成效如何？請具體說明。 三、貴單位在敏督利期間對於土石流災害中有關疏散方面（尤其

仁愛鄉部分）有何作為？成效如何？請具體說明。 四、貴單位在敏督利期間對於土石流災害中有關搶救方面（尤其

仁愛鄉部分）有何作為？成效如何？請具體說明。 五、災害防救法公布之前和之後，有關土石流災害應變各級救治

組織在做法上有何差異？請就您所知說明。 六、您是否知道有那些組織或團體，在敏督利颱風期間，有關運

66

作上，有那些特殊的積極作為？ 七、以此次敏督利颱風期間土石流災害的救治為例，您認為在分

工、協調和整合的運作上有那些困難之處？ 八、以此次敏督利颱風期間土石流災害的救治為例，您認為在發

揮救治成效上，有何建議之處？

貳、中央救治機關─ 水保局之個別訪談題綱 一、貴單位對於土石流災害的管理，在災害防救法公布後，有哪

此創新性的措施？成效如何？ 二、地方救治單位對土石流災害救治體系的運作，其配合程度如

何？請就您所知說明。 參、縣市救治機關─ 南投縣消防局之個別訪談題綱 一、貴單位對於水保局所訂定有關土石流防救之措施，在執行上，

有那些您認為可以運作順暢和具有功效？又有哪些您認為比

較窒礙難行？ 二、鄉鎮救治單位(仁愛鄉)對於土石流災害救治體系的運作，其配

合程度如何？請就您所知說明。 肆、鄉鎮救治機關─ 仁愛公所之個別訪談題綱。 一、對於中央及縣市層級所定有關土石流防救之措施，在配合執

67

行上，有那些您認為可以運作順暢和具有功效？又有哪些您

認為窒礙難行？

二、請您依最基層的立場，說明最希望上級單位在土石流救治上，

能夠提供協助的有那些事項。 伍、協助救災的單位團體─ 南投縣後備司令部個別訪談

題綱。 一、貴單位是在什麼情形下，加入此次救災行動？在全民防衛動

員法公布施行後，貴單位有哪些精進措施？

二、您認為三級行政機關應加強那些作為？才能整合民間團體的

救災力量。

68

69

第四章 研究結果分析 本研究係為探討土石流災害救治體系在敏督利颱風期間的救

治成效，由於土石流災害的救治，可以分為預警、通報、疏散以

及搶救等四個重點階段，因此，本論文第三章研究方法就以組織

理論文獻為基礎，透過深度訪談並配合法令規章與檔案檢視，來

研究救治體系在這個階段的實際作為及成效。在進行深度訪談方

面，本研究乃採用半結構性訪談，由作者在訪問開始前，先明確

向受訪者說明訪談目的後，即提問題目由受訪者依其經驗與瞭解

範圍回答其個人的看法，因部分受訪人員的職務對問題的有關業

務較不熟悉，或其值勤時段不同而對問題有所不瞭解，故在回答

上就比較沒有深入。作者係於 93 年 12 月 13 日至 12 月 25 日進行

訪談，計訪問行政院農業委員會水土保持局及第三工程所、南投

縣政府消防局及其第二大隊與仁愛鄉分隊、仁愛鄉公所及村長等

相關此次救災的關鍵人員，均由作者事先約定受訪者的適當時間

與地點再前往面訪，在訪談後即由作者作成訪談紀錄（如附錄），

為維護當事人及服務之機關、單位隱私，以避免造成不必要的困

擾，本研究乃以英文字母來代表各受訪人，以下即將土石流災害

的預警、通報、疏散、避難等四個救治階段分為四節來敘明研究

結果分析。

第一節 土石流災害預警方面 土石流災害預警的目的是在有災害發生之虞時，能夠適時提

出警訊，讓民眾能夠掌握黃金的反應時間，暫離危險的區域以避

免人命的傷亡，這個過程包括了預警的專業研判技術、發布的方

法與流程等，而涉及組織間的分工、溝通與合作的運作關係。以

70

下就針對水保局、南投縣政府（消防局）、仁愛鄉公所在敏督利颱

風期間，有關土石流的實際預警作為及成效，分別予以敘明。 壹、水土保持局之預警作為 水土保持局是在 6 月 29 日 11 時 30 分氣象局發布敏督利颱風

海上陸上颱風警報後，隨即在同日 12 時 40 分成立「土石流災害

應變小組一級開設」（如圖 2-6），並通知所轄六個工程所成立緊急

處理小組，監控氣象動態。由於受到敏督利颱風西南氣流帶來的

豐沛雨量影響，中南部及東部地區陸續有部分鄉鎮均達到土石流

警戒值，水保局土石流災害應變小組乃依據「土石流災害預報與

警報作業程序」，自 7 月 1 日 16 時 50 分起，陸續發布花蓮縣等 12縣共 81 鄉鎮為土石流警戒區，並於 7 月 6 日 9 時 30 分起陸續解

除警戒區域（由 81 鄉鎮降為 69 鄉鎮）11 時 30 分（由 69 鄉鎮降

為 36 鄉鎮），15 時 30 分全數解除。至 7 月 8 日 21 時 50 分，水保

局又依據中央災害應變中心指示，因連日天候不穩定，且考量土

壤含水量已飽合，故對全省 12 縣市 81 鄉鎮又重新發布土石流警

戒通報，直至 7 月 11 日 23 時再全部解除土石流警戒，仁愛鄉部

分是在 7 月 1 日發布為警戒區，開始啟動三級救治體系的預警、

通報、疏散以及搶救的救治行動。誠如受訪者所言：

「依據中央氣象局提供之雨量等資料，分析土石流高危險地區狀況資訊，即

時通知達警戒值之縣市、鄉鎮應變中心採取必要之應變措施，並將警戒情形

公布於本局土石流防災應變系統 (http://fema.swcb.gov.tw) 。」 A1

「受到敏督利颱風西南氣流帶來的豐沛雨量影響，本次應變小組開設期間，

中南部及東部有部分鄉鎮均達到土石流警戒值，本局土石流災害應變小組，

依據「土石流災害預報與警報作業程序」自 7 月 1 日 16：50 起陸續發布花蓮

71

縣等 12 縣共 81 鄉鎮為土石流警戒區，並於 7 月 6 日 9：30 起陸續解除警戒

區域（由 81 鄉鎮降為 69 鄉鎮）11：30（由 69 降為 36 鄉鎮）、15：30 全數

解除。」 A1

「仁愛鄉是在 7 月 1 日下午雨量超過土石流警戒值後，即被列為土石流警戒

區，由於豪雨來勢洶洶，指揮官指示，除通報中央災害應變中心、南投縣應

變中心外，應再向仁愛鄉公所主管以上人員以電話預警。」 A1

「仁愛鄉是在 7 月 1 日下午本局土石流災害應變系統偵測出達到土石流警戒

值，經向局長報告後，立即向中央、南投縣、仁愛鄉三級防災應變中心提出

預警通知，並透過電視媒體，以跑馬燈方式向民眾預警。」 A3

「有關仁愛鄉在 7 月 1 日被列為土石流警戒區時，本部派駐的連絡官立即主

動向該鄉輔導中心潘主任報告並與中心高秘書分別向各村輔導組長提出預

警，並要求動員輔導員等幹部，協助村長進行防救災。」 D1

災變發生時，所涉及的是跨單位、跨部門的事務，必須以固

定且能將組織資源發揮到極致的模式最為重要，因此，楊永年(2000年 )曾指出，救災中心結構設計的第一個重點在於資訊過程

（information processing）的設計（Galbraith,1973），主要在不讓

災變環境的不確定，影響結構中成員之資訊共享，也就是讓災變

指揮中心內與災變指揮中心間之成員間能主動、自動產生合作與

協調之互動機制。29研究發現，水保局土石流災害應變中心在運作

上最主要的利器，是研發了「土石流防災應變系統－fama 網站」

它能夠自動連結中央氣象局即時接收 10 分鐘即時雨量資料，自動

進行土石流發生警戒值分析，並將分析結果透過網際網路方式即

時公開，且能結合自動傳真及簡訊功能進行向所設定之對象發

29 同註 10，頁 66。

72

送。同時這項系統在文書處理方面，可以將應變小組所用之各項

表單作業以及勤務作業以自動化方式完成，減少文書作業時間而

增加應變時間。在這次敏督利颱風期間，這個系統就自動傳真開

設通報單至各工程所及相關對口單位，並在某鄉鎮已達到土石流

警戒值時，系統就會自動製作土石流預警單傳送各相關單位。這

項系統的研發，符合資訊過程的設計原則，在此次敏督利颱風的

預警方面，發揮了迅速傳送預警的功能，誠如受訪者所言：

「我負責的工作是預警監控的部分，負責連絡氣象局網站查詢各地山區預估

總降雨量資料，供本局初步預估可能發生土石流之地區，因為當時敏督利颱

風已登陸台灣，其豐沛的雨量，讓氣象局不斷提出超豪大雨特報，而本局土

石流災害應變電腦系統陸續對很多地區提出已達土石流警戒值的訊號，因為

根據氣象資料，中部山區超豪大雨的趨勢已不可避免，因此，我們就對中部

的仁愛鄉、信義鄉、和平鄉等山地鄉鎮，同時提出土石流警戒之預警。」 A4

「我在 7 月 1 日到 7 月 2 日輪值期間，由本所管轄之山地鄉，均陸續達到土

石流災害警戒值，而由本局災害應變小組不斷傳來通報單，通知那一個鄉已

被列為土石流災害警戒區，我們就立刻依照作業程序，逐一與縣政府水土保

持業務相關單位，如南投縣政府流域管理局水土保持課人員以及縣、鄉災害

應變中心，以電話再確認其是否收到本局應變小組的預警通報單，由於在我

值勤期間，各地已陸續發出災情，通報電話鈴聲不斷，人力略感不足，所幸

部分非輪值同仁能夠主動參與，加入應變行列。」 A6

組織結構為分工方式的表達，是決定組織功能發揮的重要變

項，因分工的原始目的在提高工作效率，但也應注意因為分工而

造成組織目標的分割與部門之整合，而產生新的問題，因此，組

織分工不論是水平或垂直分化，都須要予以整合，這其中包括了

資訊共享與溝通機制的建立，以維持組織的整體性。研究發現，

73

水保局的災害應變小組是跨部門的臨時任務編組單位，屬於矩陣

式組織結構的一種，因為應變小組的成員因參與運作而同時具有

雙重身分或功能，希望能夠透過資源活化與共享，以發揮應變小

組整體性的功能和對應環境變化的不確定性，除此之外，水保局

應變小組又設計每一位輪值人員接班時，都須填列自主檢查表送

主管核閱，希望透過這種正式化（formalization）有書面或工作規

範與作業流程對整個運作能夠獲得精準的控管，乃為其應變中心

設計上的一大特色。在此次的救災過程中，水保局的值勤人員確

也遵守應變小組作業手冊的規定，按部就班的執行，讓整個災情

瞬息萬變當中，不致因輪值人員對於操作的生疏或狀況的不瞭解

而產生應變延遲的現象，這種以〝現代〞組織結構理論所著重的

環境需求與彈性為基礎所設計的矩陣式組織，輔以古典結構強調

嚴密分工、一致化、規格化的管理方法，也就充分發揮了整個應

變小組產生有效率的運作，誠如受訪者所言：

「中央氣象局於 6 月 29 日 11 時 30 分發布敏督利颱風海上陸上颱風警報前，

科長就指示我通知我們第一批輪值人員，應變中心很可能就要開設，由於我

們是一次輪值 24 小時，須做好相關輪值準備措施，在颱風警報時，科長就立

刻通知我們進駐，並按作業程序開啟土石流防災應變系統等設備，以及填報

開設人員自主檢查表，送輪值主管核對。」 A2

「在進駐後，我就按進駐初期應辦事項所列之事項逐一完成，例如與各縣市

政府應變中心電話通聯測試，通知各工程所成立緊急處理小組並轉知局長指

示事項，同時要求開啟與本局應變中心對應之視訊系統，全力做好防救措施。」

A2

「我是在 7 月 1 日下午開始輪值，在輪值交接中，前一班輪值人員即大略告

知當時災情狀況與處理情形後，我們就填寫制式的交接自主檢查表並送輪值

74

主管核閱。」 A4

有關土石流警戒基準值的訂定方面，影響土石流發生的主要

水文氣象因素是降雨，而降雨影響土石流發生的方式可分為兩

種，一種是滲入土壤，使飽和地下水面上升，從而降低土壤的有

效摩擦應力，構成山崩地滑和坡地堆積土石滑動的條件，此類型

稱為第一型；另一種是雨滴衝擊土壤表面，造成沖蝕和流失，產

生泥流的材料，再侵蝕坡面和山溝，往下游逐漸累積增加動能成

為土石流，稱作為第二型。第一型土石流發生和累積降雨量的關

係比較密切，第二型則和降雨強度比較相關，30因此水保局目前係

採用降雨量為警戒指標，其選取的指標，多採用累積雨量、降雨

強度及前期降雨等因子進行選取，同時進行統計與分析，以訂定

土石流警戒基準值。雖然此種訂定方式乃是水保局積極的結合學

者專家進行研究、觀察和測試，所獲致以目前的科技技術，已是

較為可行的方法，然而這些比較屬於專業的資訊，在提出預警時，

若無法為非專業者解讀，亦可能難以發揮其應有的預警功能。31 另就土石流警戒區範圍的界定而言，攸關第一線救災單位的

動員規模以及相關救災措施的判斷（例如撤離範圍的措施），目前

水保局對於土石流警戒區之相關研究，係以單一地區（如單一土

石流潛勢溪流或單一小集水區）為研究範圍，主要係為考量同一

集水區之相似性，但在實際應用上，因地方災害應變中心均以縣

或鄉（鎮市）等行政單位成立，如僅告知某集水區或某土石流潛

勢溪流已達到警戒值，在實際上恐較無法讓地方救災單位明確掌

握警戒位置，而可能發生忽略其他潛在的危險地區；但反過來說

（如果採用行政區為研究範圍），因同行政區仍有地文及水文等條

30 同註 6，頁 37。 31 同註 25。

75

件的差異性，亦難免會有誤差的情況發生，因此，水保局目前仍

不斷的投入人力和經費進行研究，期望能夠提昇土石流監測技

能，以精準界定合理的土石流警戒區範圍，提供地方救治體系應

變，進而有助於整個體系的救治成效，惟研究發現，目前水保局

提供的土石流警戒值的訂定和土石流警戒區範圍的界定，對於地

方救治單位和社會的期待尚有落差，尤其是基層單位應變中心的

指揮官，確實在執行上會產生疑惑以及責任問題的疑慮，此項防

災科技方面的技術，有待更精準的研發，誠如受訪者所言：

「水保局所訂定的土石流警戒區域須更明確和精準，否則再遇颱風或豪大

雨，本縣除南投市外，餘各鄉鎮都被通報為土石流警戒區，以仁愛鄉為例，

全鄉都是警戒區，理論上全鄉就均無安全處所，如何勞師動眾的全鄉撤離，

萬一有人命災情，責任又落在地方首長有欠公允。」 B1

「當鄉長果斷下令實施疏散避難時，我們應變中心就電請各村的睦鄰救援隊

以及派出所警力、義警、後備軍人輔導組人員協助民眾疏避難，對於不配合

疏散的民眾，立即要求填寫切結書，已疏散至避難處所之民眾則予造冊管制。

經統計全鄉疏散人數達 4,253 人。」 B4

「在鄉長下達各村必要時應疏散避難的指示後，我就與村裏睦鄰救援隊等團

體連絡，請其協助各鄰依已規劃的避難地點或適當安全地點疏散避難，村民

絕大都數都很配合的避難至安全處所，惟仍有少部分人仍認為沒有必要或以

其他理由拒絕疏散，在勸導無效後，我就依消防隊的建議，請民眾在具結書

上簽明，以免背負疏散不力之責。」 C3

以領導者的角色而言，他不只是決策中心，也常常是組織成

員的精神標竿，其一舉一動都會對於行政效率具有關鍵性的影

響，引導（guidance）及激勵（motivation）是其最主要的功能。

76

在災變發生的時候，常常會因事情的千頭萬緒，或因為問題的複

雜而過於混亂，這時，領導者就必須扮演穩定紛亂（distur bance）的角色。而欲穩定組織內部最好的做法是由領導者針對災情立即

設定具體可行的目標，同時下達明確的命令，啟動具被動或機器

特性的官僚體系，讓救災體系所有成員都在最短時間內，有遵循

的準則，也就是每位成員都有具體明確的分工，並將工作情形隨

時回報救災指揮中心，形成具有回饋特質的救災網絡，才能有效

的持續動員救災體系，從研究中發現水保局在 7 月 1 日 12 時成立

應變小組後，指揮官隨即召開第 1 次的防救災會報，會中並作了 8點的明確指示，到 7 月 11 日撤除應變小組為止之期間，指揮官就

召開了 16 次防救災會報，讓整個救災過程有遵循的準則，另第三

工程所面對轄區 21 個鄉都是土石流警戒區的情況下，同仁都是超

時值勤而疲累不堪，所長就能適時的關懷以激勵士氣，這些領導

者的作為，確實有助於提高工作士氣和工作效率，誠如受訪者所

言：

「同時簽報局長召開第一次防災會報，指揮官（局長）在聽取本人報告颱風

目前位置，有那幾個路徑相似的歷史颱風、未來動向和影響，以及應變中心

整備情形後，即指示重要事項如下：1.本局輪值工程師請加強資料整備及進

行通聯電話相關工作。2.請本局輪值工程師聯絡各土石流防災單位對土石流

潛勢溪流地點圖冊及避難路線等防災資料加強整備，並予以協助。3.請各工

程所成立緊急處理小組，並加強與緊急連絡人及地方政府防救災單位聯繫及

協助避難準備。4.施工中各項工程請各工程所務必每件工程均需加強安全檢

查，並回報本局彙整。5.本次颱風期間重機械待命位置及評估明細表，請各

工程所立即辦理並回傳本局彙整。6.本次颱風如有需辦理緊急搶通修工程

者，工程費在 50 萬元以下者，授權各工程所所長逕行核定，並請依「本局辦

理土石流災害緊急水土保持處理程序」加速搶通修之時效。7.各主管行動電

話請保持 24 小時開機，以便連絡。8.對於土石流潛勢溪流或危險區，透過各

77

工程所主辦工程師連繫各村里長，第一時間了解及掌握災情資料並回報本

局。」 A1

「本所因為人員編制少，而此次敏督利颱風影響台灣的時間將近 10 天，本所

轄區土石流警戒區計有 21 鄉鎮，同仁在這 10 天當中，不是輪值就是赴現場

勘災，大家確實又累、又忙，但在所長鼓勵同仁要懂得身在公門好修行，希

望大家都能儘力為民眾減輕災難的感召下，大家都能同舟共濟，順利完成本

次救災的任務。」A6

貳、南投縣政府（消防局）之預警作為 「南投縣災害應變中心」在敏督利颱風警報發布後，於 6 月

30 日 9 時完成二級開設，由消防局緊急應變小組成員進駐，隨時

掌握颱風動態，並通報南投縣災害應變中心編組單位加強防颱整

備及待命隨時進駐參與聯合作業，並電請各鄉鎮市公所及消防局

各大分隊加強各項防災措施及救災準備和派員至易發生土石流及

低窪地區加強防災宣導。由於南投縣消防局在二級開設時，已就

土石流防救災方面有了先期的任務交付，對於後續的救治工作產

生了更有效率的效果，誠如受訪者所言：

「本局在 6 月 30 日 9 時完成「南投縣災害應變中心」二級開設，由本局緊急

應變小組成員進駐，全天候掌握颱風動態，並通知各編組單位進行防颱準備

及宣導事宜。」 B1

「我在縣災害應變中心二級開設就進駐參與防救災工作，依據氣局發布的資

料，敏督利颱風無可避免的將會帶來災情，尤其山區恐會發生大規模的土石

流災情，因此，我們局長就要求所有同仁務必做好防災整備，尤其仁愛等山

地鄉消防分隊更須加強防範土石流災情。」 B2

78

「本隊是隸屬南投縣消防局第二大隊，下轄仁愛、埔里、國姓、魚池、明潭

等五個分隊，在 7 月 1 日縣災害應變中心二級開設，局長指示務必督導各分

隊完成防救災整備措施，尤其山地鄉（仁愛鄉）等應注意土石流災害的救助

工作。本人立即轉達局長指示，並要求仁愛分隊長全力協助卓鄉長緊急應變。」

B3

「6 月 30 日大隊長即電話說明縣災害應變中心因敏督利颱風警報已完成二級

開設，並要求本分隊密切注意颱風動態，加強各項防救災準備。」 B4

7 月 1 日 14 時 30 分南投縣被列為颱風警戒區域，指揮官（縣

長）立即指示提昇為一級開設，即召集災害應變中心各編組單位

進駐聯合作業，並於同日 15 時 50 分召開第一次災害防救準備會

議，整合各單位全力執行救災應變工作，且再次通報相關災害防

救單位加強防颱措施，要求各鄉鎮市公所立即成立「鄉鎮市敏督

利颱風災害應變中心」及加強各項救災裝備器材整備，且對於易

發生土石流潛勢危險地區及低窪地區尤應特別注意，必要時採取

勸導（強制）疏散，以確保民眾生命財產之安全。由於南投縣災

害應變中心是設在南投縣消防局，有關資訊、通訊等設備均由消

防局協助操作，因此，在預警作為上，大都由消防局循消防系統

負責向仁愛鄉應變中心等單位或人員傳達指揮官下達的預警訊

息，但在仁愛鄉部分，由於消防據點僅有一處，因此，仁愛分局

各派出所也就扮演著預警通知的重要角色，誠如受訪者所言：

「7 月 1 日下午 2 時 30 分在應變中心提昇為一級開設後，由本局局長擔任執

行長及指示本局同仁全面停止輪休、外宿、召回在外人員返隊待命，並要求

各大分隊協助各鄉鎮公所成立應變中心，加強各項救災準備，在山地鄉部分，

應連繫各村村長促其注意土石流災害的防範措施。」 B1

79

「當仁愛鄉被列為土石流警戒區時，因為預測災害範圍很大，我再去電要求

仁愛分隊長要有獨立肩負仁愛鄉救災的心理準備，並趕快連繫各村的睦鄰救

援隊提出預警，以及交付協助村長救災的任務。」 B3

「7 月 1 日下午仁愛鄉、信義鄉被列為土石流災害警戒區，縣災害應變中心

已完成一級開設，我立即通知卓鄉長，鄉長也立即召開防災會報，並電請各

村長提高警覺並做好疏散避難的準備。」 B4

南投縣災害應變中心作業要點，規定風災為消防局負責開

設，並由局長擔任執行長，水災、土石流災害由流域管理局負責

開設，並由局長擔任執行長，如多種災害同時發生時，應即分別

報告縣長決定分別成立應變中心並分別指定執行長，或指定由其

中一個災害應變中心開設單位成立應變中心並指定執行長，統籌

各項災害之指揮、督導與協調。然而以颱風災害的形態，大都是

先有風災，再來因西南氣流引進豪雨而在平地發生水災，在山坡

地發生土石流災害。雖然敏督利颱風也是這種多重災害的情況，

但因應變中心先是以風災的種類開設，即由消防局長擔任負責指

揮、督導與協調的執行長，雖然後面接著是水災與土石流災害，

但我們發現，執行長一直都由消防局長擔任，雖然有土石流災害

發生，流域管理局仍只是任務編組單位的位階，僅需派員擔任中

心的成員，而另於該局辦公室（距離消防局 1 公里餘之遠）設置

應變小組，如依颱風災害的開設順序，水災、土石流災害的順位

都在颱災之後，永遠只是風災中的一環，擔任執行長的規定形同

虛設，因流域管理局並無主導地位，在預警方面發揮的功能就很

有限，而且在後續的通報、疏散以及搶救方面，有關協調上也全

因派駐輪值人員遠離自己辦公處所資料取得不易，影響協調的順

暢和救治成效，誠如受訪者所言：

80

「因災防法將土石流獨立於風災、水災之外，造成地方政府在執行土石流防

災工作上，常發生農業單位與消防單位互踢皮球之情形；同時因地方政府人

員流動性太高，業務交接無法落實，故常發現地方政府輪值應變中心人員，

連其轄內之土石流潛勢位置均一無所知，甚至連本局已重複發放多次的圖冊

也不知置於何處，以致造成無法有效執行疏散工作。」 A1

「在我輪值期間，我曾經要與派駐在南投縣災害應變中心參與編組作業局所

派駐之人員協調勘災事宜，但該派駐人員對於仁愛鄉部分之業務並不熟悉，

而必須等待其向主管請示。經再直接去電該業務局所成立的緊急應變小組，

因為較熟悉業務的人員都出去勘災，留守輪值人員似乎較無經驗而協調未

果，造成一件事須來回協調好機次，影響救災時效。」 A2

「以此次救災經驗，縱向指揮部分沒有問題，但各組織團體間橫向溝通、協

調仍存有困難，有待改進。」 B4

「由於颱風後隨伴的西南氣流所帶來的雨量，在山區就會有土石流災害，然

而縣、鄉地方災害應變中心執行長，在多重災害下，指揮官一般都不會更改

原執行長，在此情形下，有關專業的分工和協調整合就必須特別注意，以免

看法分岐而各自為政的情形發生。」 B1

參、仁愛鄉公所之預警作為 仁愛鄉公所於 7 月 1 日下午接獲南投縣災害應變中心通知

後，即成立「仁愛鄉敏督利颱風災害應變中心」，由鄉長擔任指揮

官，由於鄉鎮公所是最基層的政府單位，也是災害防救體系的第

三層級，然而卻也是整個救災體系中救災資源最薄弱的組織，且

仁愛鄉受限於山區遼闊與交通不便，對於土石流的預警作為，原

本是一件很難執行的工作，所幸該鄉在某基金會的經援下，在全

81

鄉設置一套無線電對講機及可透過村辦公室廣播系統廣播之設

備，可以對整個仁愛鄉各村同步廣播，因此，鄉長就即時用這套

剛完工但尚未驗收的廣播設備，向全鄉廣播提出土石流預警訊

息，並由民政課再以電話通知各村村長、村幹事或部落頭目加強

警戒以及做好疏散避難的準備，另一方面則透過仁愛消防分隊以

及警察派出所通知民眾加強警戒與注意避難，另一方面則積極連

繫協調轄區內事業單位（團體）動員協助救災。鄉鎮公所對於土

石流預警工作如果能夠落實，對民眾避災效果的救治成效將有直

接的影響。

「對於土石流災害中有關預警方面，本鄉應變中心在氣象局持續發布豪大雨

特報後，指揮官立即以本鄉無線電廣播器對整個仁愛鄉向各村廣播，提出土

石流預警，希望鄉民在颱風期間，居住於潛勢危險區之鄉民，應隨時配合村

長、村幹事進行疏散至村收容中心，對於不配合之鄉民，則聯合各村派出所

警力強制疏散，以保障鄉民生命之安全，收容中心方面，則請各村成立之睦

鄰救援隊、守望相助隊任務編組、照護收容中心鄉民。」 C1

「7 月 1 日下午課長參加鄉長召開敏督利颱風災害防救會報後，即指示我們

民政課同仁著手一級開設應變中心的相關事宜，並於本課同步成立緊急應變

小組，全體員工開始 24 小時輪值應變。」 C2

「在本鄉被列為土石流警戒區後，課長就指示我立即連絡各村里幹事務必全

力協助各村村長做好防災整備，並隨時掌控災情通報。」 C2

「在 7 月 1 日下午，我陸續接到鄉長、消防隊以及水保局等人員的電話，告

知因敏督利颱風將會引發土石流災害的預警消息，鄉長並說已交待村幹事會

協助我趕快做好疏散民眾的準備，同時通知村民要注意颱風消息。」 C3

82

「有關仁愛鄉在 7 月 1 日被列為土石流警戒區時，本部派駐的連絡官立即主

動向該鄉輔導中心潘主任報告並與中心高秘書分別向各村輔導組長提出預

警，並要求動員輔導員等幹部，協助村長進行防救災。」 D1

第二節 土石流災害通報方面

在災害來臨前，預警通報如果能夠迅速，讓民眾有較寬裕的

時間來進行應變措施，將有助於減災之效果，另一方面，在災害

發生後，有關災情的通報如果正確和迅速，會讓救災單位的救援

措施，做最靈活、有效的調度救災資源和投入救災的行動，反之，

若災情的通報是混亂與緩慢，救災單位就可能做出錯誤的決策，

或無從著手而有不得其門而入的憾事。因此，充足與正確資訊的

通報，絕對是發揮救災成效的最根本與最重要的因素。 要充足正確的掌握災區的資訊，除了要具備良好的通訊科技

工具以外，更重要的是要有蒐集與報告資訊的人員，在運用通訊

科技作為通報工具方面，最有效而迅速的當然是無線電話，但無

線電話在山區有一定程度的通訊品質的不良現象，就需以有線電

或透過電子媒體等方式通報。在蒐集通報資訊的人員方面，目前

各級救災體系都應有佈建通報網路，而產生內部成員可能有重疊

的情形，例如村里長就可能同時被不同層級救災單位納入通報網

絡的成員。因此，如何整合通報資訊，充分掌握通報的靈敏性與

準確性，將影響整個救治體系的救治成效。以下就針對水保局、

南投縣政府（消防局）、仁愛鄉公所在敏督利颱風期間，有關土石

流的實際通報作為及成效分別予以敘明。

83

壹、水土保持局之通報作為 在敏督利侵台期間，水保局就土石流預警通報方面所採取的

措施為在發布土石流警戒區的同時，即同步傳真通報單通知該區

所轄地方應變中心提高警覺，並由各地方應變中心指揮官依當地

降雨情形，於必要時下令疏散或強制疏散，在仁愛鄉列為土石流

警戒區時，水保局亦傳真和電話通知南投縣災害應變中心和仁愛

鄉災害應變中心，並派員電話通知佈建於該鄉的緊急連絡人和保

全對象，除此之外，並立即通知電子媒體以跑馬燈告知相關地區

的民眾提高警覺。因水保局在平時即自行佈建了土石流緊急連絡

人網絡，在此颱風期間，即動員緊急應變小組人員直接以電話連

繫各地緊急連絡人計 6,758 人次，最後也將警戒區公布於該局土石

流災害應變小組網站，供民眾查閱。對於水保局能夠迅速的透過

各種通報網路，迅速將土石流預警資訊落實通報乃有助於讓仁愛

鄉有較寬裕的時間實施應變措施，誠如受訪者所言：

「針對土石流警戒區發布之通報部分，除原有的傳真及電通知各級政府應變

中心外，另新開發了語音廣播的自動化系統，可在 1 分鐘內向已設定對象同

步發出 240 通電話語音，直接將土石流警戒區發布之相關訊息通知到各地之

緊急聯絡人，敏督利颱風期間含仁愛鄉累計共發送 6,758 人次。」 A1

「在預警通報方面，據我瞭解，當時輪值的災情通報組人員，在每一個鄉鎮

被列為土石流災害警戒區時，都有依照預警通報程序，再以電話通報中央災

害應變中心、縣、鄉災害應變中心進行確認，就仁愛鄉部分，則電請本局第

三工程所務必向仁愛鄉公所明確告知。」 A2

「在敏督利期間，我們預警監控組人員負責操作本局土石流防災應變電腦系

統，在這個系統偵測出某個鄉鎮已達設定的警戒值，我們就告知輪值主管研

84

判確認後，除電腦系統直接傳真到各相關防救災中心外，災情通報小組人員

並再以電話連繫確認。」 A4

「在 7 月 1 日下午，我陸續接到鄉長、消防隊以及水保局等人員的電話，告

知因敏督利颱風將會引發土石流災害的預警消息，鄉長並說已交待村幹事會

協助我趕快做好疏散民眾的準備，同時通知村民要注意颱風消息。」 C3

另在災情通報方面，水保局值勤人員均以「土石流災情蒐集

與通報作業程序」（如圖 2-7）之規定，持續彙計災情資訊並通報

中央災害應變中心。惟在仁愛鄉災情掌握部分，因受限於山區通

訊障礙以及道路中斷的影響，以致有部分偏遠部落在災後數日，

仍有災情不明的情況發生，而影響救治成效。

「另對於災情通報方面，負責災情通報組之輪值人員除落實執行任務分工表

所列之工作外，並電請第三工程所應變小組務必隨時掌握仁愛鄉的災情通

報。」 A1

「對於接獲上級交辦或接獲非工程所傳來的災情通報，受理人員即將資料鍵

入應變系統中（災情通報管制系統∕交辦單管理），以新增交辦單方式，請工

程所派員勘查，並自動列入勤務日誌管理。若接獲民眾請求土石流災害救援，

則立即通知鄉鎮或縣市警消單位派員協助，必要時逕向國家搜救指揮中心申

請救援。」 A4

「對於各地區反映的災情資料，我們均立即通報本局，在災害的過程中，有

關仁愛鄉在初期通報案件大都屬於道路中斷之類的災情，總共計有三十六件

必須緊急搶修搶通之工程屬於本局業務範圍，在人命災情方面，所幸僅有一

件，是在 7 月 3 日 11 時 40 分接獲通報，在合作村有一民眾遭土石流沖走死

亡。」 A5

85

「有關仁愛鄉災情通報部分，接獲人命傷亡通報計有 1 人遭土石流沖走死

亡，另 2 人因山崩死亡，以及 3 人遭洪水沖走而失蹤，至於道路工程方面，

計接獲 36 件必須緊急搶修，本所均依規定求證，確認後即向相關單位通報，

所長指示本局工程技術人員要隨時待命勘災。」 A6

「在災情通報方面，由於 7 月 2 日起，豪雨已重創本鄉，也爆發了嚴重的土

石流，全鄉幾乎滿目瘡痍，各部落對外交通完全中斷，電力、通訊也中斷，

所幸各村里的無線電對講機發揮了功能，能夠傳遞各部落的災情，但在部分

居住偏遠山區的散戶，在災害初期就無法掌握災情狀況。」 C2

貳、南投縣政府（消防局）之通報作為 在南投縣消防局在 6 月 30 日 9 時該縣災害應變中心二級開設

時，即派遣緊急應變小組進駐，並立即通報各鄉鎮市公所及該局

各大小分隊加強土石流防災措施及救災準備，及至 7 月 1 日 12 時

30 分該縣災害應變中心一級開設時，即再次要求「鄉鎮市敏督利

颱風災害應變中心」針對易發生土石流潛勢危險地區應特別注意

警戒和做好疏散避難準備，除此之外，該局亦緊急與平時建立的

睦鄰救援隊及村里長聯繫，促請協助災情通報與協助救災工作，

因此，消防局除接收自行布建通報網絡人員之災情通報外，並將

民政、社會、原民局等單位的災情資料予以彙整研判是否正確後，

通報或協調相關單位進行救助事項。

「中央災害應變中心將仁愛鄉列為土石流警戒區時，執行長即要求立即通報

仁愛鄉災害應變中心，並要求仁愛消防分隊儘速協助各村村長及睦鄰救援隊

預警通報，促請做好疏散避難準備。除此之外，並協調有線電視系統業者，

以跑馬燈方式，向山地鄉民眾提出預警。」 B1

86

「仁愛鄉列為土石流警戒區時，本應變中心就立即以傳真通報仁愛鄉災害應

變中心，並以電話連繫卓鄉長必要時應採取疏散避難措施，除此之外，並電

請消防分隊長確實協助鄉長做好土石流防救工作，以及確實做好災情的掌握

和通報。」 B2

「在敏督利颱風期間，在仁愛鄉有關預警通報因通訊正常所以很快的完成預

警通報，但在災害發生後，整個仁愛鄉幾乎都有土石流災情發生，災情的通

報就益顯困難，所幸平時建立的睦鄰救助隊隊員都能善盡通報任務，在大的

部落地區，災情尚能掌握。」 B3

「在完成通報預警後，因已屆下班時間，應變中心輪值人員因各專業單位都

在霧社地區，大都回自己的辦公處所值勤應變，應變中心僅剩民政課長帶領

幾位員工輪值，彙整並接受通報之資料。而鄉長又赴各地勘查，整個後續應

變行動，就交由我們消防隊和仁愛警分局主導。」 B4

參、仁愛鄉公所之通報作為 仁愛鄉的地理環境係屬偏遠的地理位置，鄉民又散居於遼闊

的山區，除道路交通不便外，在通訊上也有因地形不良而有通訊

品質不佳的現象，因此，仁愛公所在敏督利侵台時，在土石流預

警通知方面，所幸仁愛鄉剛好建置完成無線電對講和廣播兩用之

系統，由鄉長向全鄉廣播預警通報，並儘力利用電話通知所轄村

里長、村里幹事以及部落頭目加強防範，但當豪雨帶來土石流災

害後，鄉內道路柔腸寸斷，除村里辦公室附近區域能利用無線電

對講系統通報災情，每個小部落或散戶因斷訊就像被分割的孤

島，災情通報僅剩個人大哥大零星通報災情，餘災情通報就無從

進行，以致有在災後數日，受困待援居民燃燒草木以狼煙方式發

出求援訊號的窘狀，這種因山區通訊設備問題，以致災情無法通

87

報而影響救治的情形，應加以重視改善。另仁愛鄉的對口單位太

多，所有的單位都向該鄉應變中心索取災情資料，以致造成值勤

人員很大的困擾。在資訊通報的整合方面，確實有必要改進。

「敏督利期間土石流災害中有關通報方面，指揮官以無線電指示村長、村幹

事隨時注意潛勢危險區域土石流狀況，一出現徵兆除立即疏散附近居民外，

並通報指揮中心，並應報告收容地點、傷亡人數，需要何種救援等工作，以

期災害減至最低。」 C1

「在災害預警通報方面，除鄉長利用剛建購完成的無線電對講機與廣播系

統，透過各村辦公室擴音系統對全鄉同步通報預警外，也透過我們民政系統、

消防系統以及警察系統等管道，迅速向民眾通報。」 C2

「在災情通報方面，由於 7 月 2 日起，豪雨已重創本鄉，也爆發了嚴重的土

石流，全鄉幾乎滿目瘡痍，各部落對外交通完全中斷，電力、通訊也中斷，

所幸各村里的無線電對講機發揮了功能，能夠傳遞各部落的災情，但在部分

居住偏遠山區的散戶，在災害初期就無法掌握災情狀況。」 C2

「因為我判斷如果颱風來襲，必定會停電，如交通再中斷，若有災情將難以

通報，因此，我就交待大家要把大哥大的電池充滿電，必要時才不致無法充

電而不能做為連絡使用。」 C3

「在這次的救災過程中，同仁感受最深的就是應接不暇的電話，檢討起來，

是我們上級的對口單位太多，同樣一件災情，我們要往上通報好幾個相關單

位，相反的，也是一件單純災情經媒體報導後，馬上就有相關單位詢問又詢

問，最後再來一個轉達長官的指示要我們轉達長官，這種情況將會影響工作

效率，也會因電話佔線而影響民眾緊急通報災情的時間。應建立對口平台簡

化通報程序，以整合資訊。」 C2

88

第三節 土石流災害疏散方面 南投縣因地屬山區，聚落分散，每逢颱風豪雨，往往就造成

土石流災害，由於土石流災害期間，隨伴著就是交通與通訊的中

斷，位在災害第一個現場之村里、部落、就容易形成孤立無援的

窘境，在重大土石流災害之初，政府在交通、通訊中斷的情況下，

可能無法提供立即的救援，此時如何避開災害，達到自救、救人

的減災觀念與技巧就非常重要。但防災的應變能力，不是臨時即

可產生，必須透過平時不斷的防救災訓練與講習，才能提昇災民

防救災意識及強化其救災能力。在災害防救法公布後，山區土石

流災害防治，已受到社會大眾與政府的重視，而土石流災害疏散

避難之宣導教育，也成為土石流災害救治體系積極規劃和推動的

計畫工作，從本次敏督利颱風期間，仁愛鄉 10 個部落的總疏散避

難人數就達 4,253 人，32在總雨量 2,000 多公厘所帶來百年僅見的

土石流災害下，因土石流災害原因死亡者僅 1 人，確實在防災與

避災功能上，發揮了很大成效。以下就針對水保局、南投縣政府

（消防局）、仁愛鄉公所在敏督利颱風之前和災害期間，有關土石

流疏散避難之作為及成效，分別予以敘明。 避難規劃，經筆者檢視文件發現，其規劃步驟依序為現況資

源調查、基本圖層、疏散路線及避難處所疊圖、現場校正確認、

土石流緊急疏散路線及避難路線圖輸出、雙向溝通說明會、分發

各村里居民及疏散演練等。在疏散路線規劃方面，則教導民眾把

握，不能夠穿越土石流潛勢溪流、盡量利用現有道路、不經過危

險路段、陡坡區以及不隨溪谷向上或向下走等原則。在避難處所

規劃方面，則教導民眾土石流潛勢區與避難所距離不可過長、避

難所之空間需能容納潛勢區居民日常生活作息、不能位於可能崩

32 同註 12，頁 20－22。

89

塌之潛在危險區、不能有孤立的腹地以及與外界需有安全的通路

之原則。水保局依據土石流災害特有之型態與特性，研發前述之

規劃步驟與原則，在敏督利颱風期間，在效用上也有所發揮，誠

如受訪者所言：

「在上級大力推動的土石流防災疏散避難演練，經這次救災經驗，確實發揮

了很大的功效，應持續擴大辦理。」 C2

「每年土石流災害救演習可讓鄉民瞭解災害發生時如何自救因應，惟如要全

面達到全鄉災民具備防救災觀念，仍須持續加強宣導。」 C1

「水保局推動之土石流防災避難規劃和示範演練，以這次救災而言，確實已

達到提昇民眾的自主防災意識而發揮很大的功效，建議能夠配合我們的救災

技術，加強推動。」 B3 壹、水土保持局之疏散作為 土石流的發生防不勝防，所謂「危邦不入」、「亂邦不居」、「三

十六計走為上策」的詞彙，來形容土石流災害疏散避難避災的目

的最為貼切，如何提供山區民眾知道那裏是土石流危險區？那個

時候可能即將暴發土石流？民眾如何尋著已規劃好且比較安全的

疏散動線，到達已備有基本生活所需物資的避難處所，乃為推動

土石流災害疏散避難之基本原則。依據災害防救法第三條、第二

十二條規定，農業委員會水土保持局得辦理土石流災害防救教

育、社區災害防救團體、民間災害防救志願組織之成立及其活動

之促進並輔導相關事項。水保局乃研訂「土石流防災疏散避難演

練作業程序（如圖 2-7），並積極推動「土石流危險地區防災避難

規劃」計畫之創新措施，希望透過實地勘查及居民訪談之途徑，

90

直接讓民眾意識到自我防災的重要性，建立平常如何檢查防災措

施，災害發生前如何預知、如何疏散避難、以及在災害發生後如

何重建。藉由提供足夠且詳盡之防災資訊，來教導山區民眾「自

救」、「救人」、「求救」的觀念，以及提升其危機意識和防災本能。 水保局的土石流防災疏散自 89 年至 92 年間，完成 117 場土

石流防災疏散示範演練，仁愛鄉有互助村及南豐村 2 場，由於本

項演練能夠建立社區、村落防災救援及鄉鎮災害應變中心相互通

報救援之聯絡體系，並提高土石流危險地區居民之警覺性及疏散

能力之功效，乃於 93 年度擴大增辦 95 場次，避難路線規劃 60 處，

其中仁愛鄉計有南豐村、互助村、法治村、新生村及精英村等五

處，自主防災示範社區 3 場次，期望能夠透過示範演練的方式，

讓各搶救災單位熟悉相關作業程序，掌握最初的黃金避災時間，

以確保人民生命財產的安全，在敏督利侵台引發土石流災害期

間，經彙計各縣市政府災害應變中心的報表，執行山地鄉疏散人

數截至 7 月 15 日止，總計達 6,543 人，其中仁愛鄉在本局及縣應

變中心於預警階段就強烈建議下，鄉長就決定向各村下達疏散避

難，在 10 個部落中疏散人數就達 4,253 人，執行疏散避難績效非

常良好，誠如受訪者所言：

「有關疏散避難部分，本局僅負責提供預警資訊和專業的建議，至於是否疏

散避難部分，主要係由地方政府決定和執行，經統計敏督利期間疏散人數達

6,543 人，其中仁愛鄉總計疏散 4,253 人，可以說是疏散最徹底的鄉鎮，有效

降低人員的傷亡。」 A1

「本局自 91 年度至 93 年度協助仁愛鄉完成南豐村、互助村、法治村、新生

村及精英村等五個村的土石流防災疏散避難規劃地點，並於 92 年 5 月 29 日

在互助村、6 月 10 日在南豐村辦理土石流防災疏散避難示範觀摩演練，教導

91

民眾知災、避災的意識和技術。」 A2

「本局在全省規劃 220 處避難處所，並在地方防災單位配合下，完成 217 場

疏散演練。危險地區民眾災害發生時，均能在短時間內疏散至安全避難處所。

以仁愛鄉南豐村為例，在土石流發生前，即在短短時間內，將該村松原巷居

民疏散至南豐國小，並將楓林路居民疏散至該村土地公廟等安全避難地點，

有效降低土石流傷亡人數。」 A3

「依據中央氣象局發布預估中部山區的降雨量將超過一千五百公厘，其驚人

的雨勢已不可避免的會造成土石流災害，因此，當仁愛鄉列為土石流警戒區

時，本局輪值主管向仁愛鄉通報預警時，即向鄉長建議，為減少民眾生命之

傷亡，應儘早執行疏散民眾到避難處所，促使鄉長及時下令各村村長疏散民

眾達四千多人，有效降低人員的傷亡。」 A4

「本局協助仁愛鄉辦理土石流防災疏散避難地點時，本所人員都有參與，在

規劃疏散避難路線時，地方人士都很熱心參與討論和提供意見，尤其在 92 年

辦理二場示範演練，鄉公所更召集各村村長等地方熱心人士全程參與觀摩，

有效提昇該鄉民眾對於土石流災害如何避災之觀念。因此在此次颱風期間，

該鄉才能在消防單位及其佈建的睦鄰救助隊引導協助下，迅速完成大規模的

疏散避難行動。」 A5

「在仁愛鄉列為土石流災害警戒區時，我們即向仁愛鄉各村的村長和緊急連

絡人通報預警，並建議隨時收看電視報導注意氣象資訊，必要時要及早疏散

避難。」 A6

貳、南投縣政府（消防局）之疏散作為 在土石流防災整備方面，有關土石流防災疏散規劃與演練部

92

分，南投縣消防局均透過派駐各鄉鎮消防分隊配合水保局防災疏

散示範演練以及各地區的防汛演習，積極協助鄉鎮公所推動本項

業務，尤其在土石流危險區域，建立 358 隊社區睦鄰救援隊，可

隨時動員協助疏散民眾，成為確保民眾生命財產安全最有力的第

一道防線。另依南投縣災害應變中心有關土石流災害疏散避難的

分工，係由消防局、警察局、各鄉鎮市公所及村里長負責執行疏

散避難工作，在這當中，涉及個人、組織間的溝通、協調與合作

關係，例如消防局與警察局未分隸前，所有的救災行動都是由警

察局負責、事權統一，但在警消分隸後，防救災的工作就由消防

局負責，在官僚文化的體制下，相關的警察局員警在層層法律規

範下，具有保守被動的特質，作為往往比不作為要擔負更大的風

險，在擔心受上級譴責的情形下，較不願採取主動作為，而使得

警察與消防之合作卻因警消分隸，導致警消似乎不像並分隸前般

合作無間進行救災的情況，但在敏督利颱風期間、仁愛消防分隊

以及仁愛警察分局在疏散與搶救民眾上就有很多的合作管道與空

間，經筆者訪談發現，前述二個單位合作非常良好，其主要原因

為在山區服務，兩單位人員都很熟絡，加上在官場文上兩單位成

員也無競爭關係，而有本來就是一家的情感，因此，在協調與合

作上就無障礙。另流域管理局負責提供土石流潛勢資料及研判災

害規模向指揮官建議是否下令採取疏散避難部分，由於水保局發

布土石流災害警戒之資訊傳達迅速，流域管理局在這方面就沒有

發揮功能，至於監理站負責動員必要的運輸工具部分，因疏散避

難行動僅是村里部落短距離的疏散避難，也就無須監理站提供車

輛。由於南投縣消防局及所屬第二大隊仁愛分隊以及仁愛警分局

通力合作的協助，仁愛鄉各村村長疏散民眾避難，成效非常顯著，

誠如受訪者所言：

「7 月 2 日由於預判山區將會有豪大雨發生，因此執行長就指示消防二大隊

93

及仁愛分隊務必密切注意雨勢，必要須及早建議卓鄉長下令啟動疏散民眾措

施，並再連繫睦鄰救援隊及協調派出所、義消、義警務必協助疏散民眾。」

B1

「南投縣在敏督利颱風期間，有 12 鄉鎮幾同時被列為土石流警戒區，縣指揮

官乃下令各鄉鎮指揮官應依下雨狀況決定是否實施疏散避難措施，有關仁愛

鄉部分，在疏散避難方面，疏散人數最多，達 4,253 人，有效減少人命的傷

亡。」 B2

「依據我們以往救災經驗，當土石流來時，想再逃離都已來不及，唯一的方

法就是先行疏散避開危險地區，因此，仁愛消防隊就主張先行疏散民眾，所

幸卓鄉長也是很果斷的領導者，提早下令各村村長執行疏散避難措施，事後

檢討，當時的決定是正確的，避免了民眾重大的傷亡。」 B3

「7 月 2 日早上，仁愛鄉已豪雨不斷，鄉長乃要求土石流潛勢地區，如盧山

溫泉、南豐村、互助村等立即開設避難收容所，並疏散村民前往避難。」 B4

「當鄉長果斷下令實施疏散避難時，我們應變中心就電請各村的睦鄰救援隊

以及派出所警力、義警、後備軍人輔導組人員協助民眾疏避難，對於不配合

疏散的民眾，立即要求填寫切結書，已疏散至避難處所之民眾則予造冊管制。

經統計全鄉疏散人數達 4,253 人。」 B4

參、仁愛鄉公所之疏散作為 在土石流防災整備有關疏散規劃與演練部分，仁愛鄉因受限

於地方經費資源的不足，無法自籌經費全面辦理有其困難，大都

是透過村長、村幹事、仁愛消防分隊以宣導的方式，教導民眾疏

94

散避災的觀念，但該所在執行水保局輔助的二場示範演練時，即

積極發動民眾熱烈參與和觀摩，對於提升民眾有關土石流防災疏

散的意識助益頗大。 在敏督利颱風期間，中央發布仁愛鄉為土石流警戒區之預警

時，仁愛鄉敏督利颱風災害應變中心指揮官即參考氣象局的雨量

預報，果斷的要求各村里部落疏散避難，鄉長在下達疏散命令後，

即離開應變中心到各村巡視督導各項防災措施，而有關疏散指揮

工作，就全權由消防分隊並協同仁愛警察分局發動所布建之睦鄰

救援隊、義消、義警、民防與後備軍人輔導中心共同協助村長迅

速完成疏散民眾避難的行動，全鄉計開啟避難收容處所安置民眾

78 處，共成功疏散 4,253 人。仁愛鄉能夠在很短的時間內速迅疏

散民眾，其主要原因應是：一、土石流災害預警通報落實；二、

仁愛鄉災害應變中心指揮官評估各方資訊後果斷決定；三、仁愛

消防分隊與仁愛警察分局合作無間；四、水保局先前舉辦土石流

防災疏散避難演練在提昇民眾自主防災意識方面有發生效果，誠

如受訪者所言：

「7 月 1 日本鄉即收到水保局傳真和縣應變中心等預警通知，而且大都建議

指揮官宜及早疏散民眾，鄉長在根據氣象局豪大雨特報和預估雨量將超過一

千公厘以上，衡量雨勢不斷增強的情形下，為爭取較充裕的疏散時間，乃下

令各村村長開啟避難收容站，召集村內志工團隊，立即協助民眾疏散避難，

經登記共順利疏散民眾 4,253 人。」 C1

「在災害預警通報方面，除鄉長利用剛建購完成的無線電對講機與廣播系

統，透過各村辦公室擴音系統對全鄉同步通報預警外，也透過我們民政系統、

消防系統以及警察系統等管道，迅速向民眾通報。」 C2

95

「在鄉長下達各村必要時應疏散避難的指示後，我就與村裏睦鄰救援隊等團

體連絡，請其協助各鄰依已規劃的避難地點或適當安全地點疏散避難，村民

絕大都數都很配合的避難至安全處所，惟仍有少部分人仍認為沒有必要或以

其他理由拒絕疏散，在勸導無效後，我就依消防隊的建議，請民眾在具結書

上簽明，以免背負疏散不力之責。」 C3

「7 月 2 日早上仁愛鄉豪雨不斷，本部連絡官回報仁愛鄉長已要求各村村長

疏散民眾到安全處所避難，本部司令即要求連絡官積極通報中心所有幹部全

力協助村長或配合當地義消、義警、睦鄰救援隊志工人員，將村民疏散到已

規劃的安全處所或其他適當的安全處所，以及協助物資的發放工作。」 D1

「鑑於以往桃芝颱風的救災經驗，當山區發生土石流災害時，洪水將阻斷疏

散路線，屆時想要疏散撤離將已來不及，因此，我在會中建議鄉長，依據氣

象報告中部山區預估雨量，土石流災害似乎機率很高，應把握避難黃金時間，

儘早實施疏散避難準備。這項建議也獲得與會人員的共識。」 B4

第四節 土石流災害之搶救 土石流災害搶救的標的是人命的救援和工程的搶修，以防止

二次災害，而救援行動又必須掌握在第一時間迅速出動，因此，

災害的搶救可以說是災害管理四個階段中，屬於最複雜的應變階

段，救災人力是否充足？裝備器具是否精良？災情資訊是否正

確？每一樣都會影響到搶救行動的成效。也由於土石流災害都是

在山區，其連絡道路大都是僅有單一路線，不像平地擁有四通八

達的道路網絡，因此，當土石流一旦發生，首先就是道路中斷，

而到達不了災害現場，也就會延遲搶救的行動，而影響整個救治

的成效。以下就水保局、南投縣政府（消防局）、仁愛鄉公所在敏

督利颱風期間的實際搶救作為及成效分別予以敘明。

96

壹、水土保持局之搶救作為 水土保持局依災害防救法規定，乃是土石流災害救治體系的

中央業務主管機關，在業務分工上是負責土石流防災與整備方面

的工作，而人命搶救方面仍由消防單位體系負責主導。水保局為

協助地方政府迅速辦理土石流災害之搶救，防止災害擴大，乃首

創以重機械待命緊急作業方式，由鄉鎮市公所會同水保局選定可

能發生土石流之高危險地點，以與廠商先行簽約方式，支援鄉鎮

市公所安置重機械待命以在災害發生之初，即時疏通水路及橋涵

之堵塞，暢通水流，避免河水溢流或斷橋等不利救災之情況，在

敏督利颱風期間此種作業方式發揮了很大的救治成效，計統計，

針對在發布為土石流災害警戒區內土石流潛勢地區動員重機械待

命 417 處共 518 部，其中仁愛鄉部分，在災害發生後，經水保局

災害應變小組通知第三工程所轉知該公所進駐搶通者有 16 部，後

因災害規模太大，水保局第三工程所乃緊急協調廠商陸續進駐支

援搶修，例如在仁愛鄉土石流最嚴重的三個村中，南豐村在 7 月 9日止有 4 部重機械進行搶修，到 7 月 10 日增援到 10 部重機械搶

修，7 月 11 日往該村的主要道路台 14 線已搶通，7 月 12 日就留 5部協助村民清除淤積。另親愛村方面，7 月 9 日前有 2 部重機械進

行搶修，至 7 月 10 日增援至 5 部重機械，因 7 月 11 日又下豪雨

再增援 1 部協助搶修。至於合作村方面，由於該村交通完全中斷，

至 7 月 9 日止，僅 1 部災前待命之重機械搶修，至 7 月 11 日對外

交通已通，乃增援至 4 部重機搶修。33由於待命重機械的工作原本

為疏通水路及橋涵之堵塞等任務，然在緊急搶通道路方面（在分

工上是公路單位負責，但因災害規模大，重機械調集困難）也發

揮了很大的功效，能夠提早搶通道路讓救援物資用陸路運送，解

決災民缺糧之苦。誠如受訪者所言：

33 同註 12。

97

「重機械待命：本局針對土石流潛勢地區動員重機械待命，合計待命及搶通

417 處、重機械 518 台，其中包含三級待命 184 處、196 台，二級進駐 38 處、

57 台，一級搶通 195 處、265 台。並為爭取搶救時效，已授權各所長直接指

揮辦理相關緊急搶通工程，以防止二次災害。」 A1

「本局在敏督利颱風期間，在人命搶救方面，因並非專業單位和沒有相關的

搶救設備，因此並未有直接參與，但在協助搶救方面，對於需緊急搶修、搶

通之工程，均依照局長指示立即辦理的原則處理。」 A2

「對於道路搶通部分，因水保局所置之重機械仍不足以面對大規模的搶修任

務，乃通報縣支援，惟支援效率不佳。」 B4

由於中部山區土石流災害範圍空前廣闊，水保局為全力動員

工程技術人員支援地方政府或鄉鎮公所勘查災情及協助災害搶修

搶通之工作，乃在防災會報中，指揮官要求第一、四、五及六工

程所派員支援第二（負責台中縣）、第三（負責南投縣）工程所辦

理勘災搶通工作，仁愛鄉是第三工程所業務轄區，但該所轄區共

有 21 鄉鎮是土石流災害警戒區，各區也都有土石流災情，因此，

第三工程所人員不是輪值就是勘災，所幸在所長的鼓勵下，在 7月 15 日止，總計動員 1,111 人組次，2,603 人次（含仁愛鄉），效

率頗高。

「本局應變小組指揮官下令動員全局人員協助地方勘災及辦理搶修工作，並

要求每次防災會報，值勤主管須報告執行情形，災害期間總累計動員 1,111

組次，2,603 人次。」 A1

「我們並沒有直接參與人命的搜救工作，但本所技術人員全部動員，協助地

方政府勘災及辦理搶通搶修工程。」 A6

98

「本所因為人員編制少，而此次敏督利颱風影響台灣的時間將近 10 天，本所

轄區土石流警戒區計有 21 鄉鎮，同仁在這 10 天當中，不是輪值就是赴現場

勘災，大家確實又累、又忙，但在所長鼓勵同仁要懂得身在公門好修行，希

望大家都能儘力為民眾減輕災難的感召下，大家都能同舟共濟，順利完成本

次救災的任務。」A6

水保局為緊急搶通修工程，乃在防災會報中，指揮官下令對

於經費未達公告金額者，授權工程所所長核定，並儘量於一個月

內完成，所需經費以移緩濟急方式辦理。因此各工程所所長乃依

據授權，直接指揮辦理相關緊急搶修搶通工程，以防止二次災害，

截至 7 月 15 日止，核定了緊急搶修搶通工程 699 件，其中仁愛鄉

佔 36 件，救災之效率頗高。

「為爭取搶救時效，本局已授權所屬各工程所所長直接指揮辦理相關緊急搶

通工程 699 件，以防止二次災害，其中仁愛鄉佔 36 件。」 A1

「對於仁愛鄉境內，本所所長依據本局授權，總計核定三十六件緊急搶修搶

通之工程，以防止二次災害發生。並依道路搶修情形，陸續協調僱用大型機

具進入村落進行搶修工程。」 A5

在水保局辦理搶救的過程中，有一位輪值主管在輪值當天，

其父親因病已被醫院發出病危通知，但因正值各災區均急需重機

械支援搶修下，乃毅然留守於工作崗位，持續協調搶救相關工作，

到當天晚上接獲其父已逝世通知，仍含淚值勤至交班，其因公忘

私的精神令人感佩。另水保局同仁在 7 月 2 日免上班期間，仍到

局協助相關救災工作，確實難能可貴，諸如事跡，足以說明水保

局員工在工作承諾上，展現了使命感與尊榮感的工作滿意度。

99

「本局土石流災害應變小組輪值主管孫明德科長，雖然父親病危，仍堅守崗

位，繼續值勤，並負責指揮全局土石流災害搶通搶修工程，調度重機械及人

力，有條不紊，努力不懈！在 7 月 10 日晚上 9 時驚聞父親驟逝，哀痛之情不

可言表。據同仁側面觀察，孫科長當日值勤期間曾數度落淚，但為災區搶救

災工作，仍百折不撓，並未請假，令人感佩，堪為本局搶救災楷模。」 A1

「在敏督利颱風期間，本局土石流災害應變小組都能發揮團隊精神，密切的

相互支援和合作，指揮官和輪值主管也都能全程陪同和指導，使整個應變小

組在長時間的值班下，還都能展現高度的效能。」 A2

「在 7 月 2 日敏督利颱風降雨最大當天，雖然免上班，但本局絕大的數同仁

都能自動上班協助相關救災工作，大家對於土石流的防救工作都有一份使命

感和責任感，我曾問一位同仁你怎麼也來上班，他的回答是在家裏眼睜睜的

看災情的播報不如來看看有什麼能夠幫忙的，希望藉著大家的付出，能夠避

免類似桃芝颱風慘痛的災情再發生。」 A4

「本所因為人員編制少，而此次敏督利颱風影響台灣的時間將近 10 天，本所

轄區土石流警戒區計有 21 鄉鎮，同仁在這 10 天當中，不是輪值就是赴現場

勘災，大家確實又累、又忙，但在所長鼓勵同仁要懂得身在公門好修行，希

望大家都能儘力為民眾減輕災難的感召下，大家都能同舟共濟，順利完成本

次救災的任務。」A6

貳、南投縣政府（消防局）之搶救作為 自從警消分隸後，消防局就扮演起救災組織體系的主體角

色，而設在消防局之南投縣災害應變中心，在救災期間，最重要

的工作是進行整個救災組織體系水平與垂直單位之協調整合，才

能發揮整體救災功能。尤其縣政府這個層級有相當複雜的水平與

100

垂直整合工作，除了隸屬縣政府的各組織與單位，還有與縣政府

無隸屬關係的中央部門單位，公益團體、一般民眾等，這些組織、

單位與團體或個人，就需仰賴指揮官的協調與統合，然一般經驗，

民選首長在擔任應變中心指揮官，通常都會到處巡視，甚少坐鎮

指揮，因此擔任執行長的消防局長實際上就負起大部分的協調、

溝通與整合工作，連帶著整個應變中心在運作上，也是幾乎全靠

消防局系統人員協調主導，在敏督利颱風之救災期間，對於仁愛

鄉災害應變中心所執行的土石流災害預警、通報、疏散與搶救，

消防系統是扮演了主要協助者的角色。在消防局方面，下令全面

停止輪休，外宿，召回在外人員返隊待命下，全局均遵守辦理，

展現團隊精神，也顯示該局有很高的工作滿意度。

「7 月 1 日下午 2 時 30 分在應變中心提昇為一級開設後，由本局局長擔任執

行長及指示本局同仁全面停止輪休、外宿、召回在外人員返隊待命，並要求

各大分隊協助各鄉鎮公所成立應變中心，加強各項救災準備，在山地鄉部分，

應連繫各村村長促其注意土石流災害的防範措施。」 B1

「本隊是隸屬南投縣消防局第二大隊，下轄仁愛、埔里、國姓、魚池、明潭

等五個分隊，在 7 月 1 日縣災害應變中心二級開設，局長指示務必督導各分

隊完成防救災整備措施，尤其山地鄉（仁愛鄉）等應注意土石流災害的救助

工作。本人立即轉達局長指示，並要求仁愛分隊長全力協助卓鄉長緊急應變。」

B3

「當仁愛鄉被列為土石流警戒區時，因為預測災害範圍很大，我再去電要求

仁愛分隊長要有獨立肩負仁愛鄉救災的心理準備，並趕快連繫各村的睦鄰救

援隊提出預警，以及交付協助村長救災的任務。」 B3

「鑑於以往桃芝颱風的救災經驗，當山區發生土石流災害時，洪水將阻斷疏

101

散路線，屆時想要疏散撤離將已來不及，因此，我在會中建議鄉長，依據氣

象報告中部山區預估雨量，土石流災害似乎機率很高，應把握避難黃金時間，

儘早實施疏散避難準備。這項建議也獲得與會人員的共識。」 B4

楊永年（2000 年）曾指出，探討理想地方政府救災組織體系

之結構與運作，首先必須了解環境因素，因為災害的種類，大小、

以及災害影響的內容、層面、範圍等，都可能影響地方政府救災

體系採取任何救災行動方案。更具體說明，所謂的環境因素應指

災害發生之積類與地點因素，例如，到底災害是地震災、生化災、

風災、水災、火災或核災，災害的地點是山區、海邊或市區，這

些環境因素可能影響到救災所必動用之資源種類與方式。34由於土

石流災害的發生，都是在山坡地的範圍，而且其災害的態樣也迴

異於水災、火災或風災，救援的器具裝備與技巧也就有所不同，

然經研究發現，消防單位的救援裝備，並未因災害防救法把土石

流單獨列為災害的種類而有所添購，例如配置重機具方面仍然是

付之厥如，而僅靠搶救水災、火災等方面的裝備，當然在救治方

面，難免就會有所延遲而影響救治成效。

「土石流一旦發生，所需要的救助器械以重機為主，但救災單位本身並無配

置重機械進駐待命做第一時間的人命救助，協調相關機關支援，有時又緩不

濟急，有待建立完善的機制。」 B4

「以此次土石流災害的搶救部分，暴露重型機具的缺乏，相關機關又協調不

足，影響救災之效率，宜再加強改善。」 B3

縣級災害應變中心對於各局處的任務工作都有明確分工，因

消防局是專責的救災專業，在其主導下，雖然有較鄉鎮市災害應

34 同註 10，頁 64。

102

變中心有較佳的表現，但若指揮官（縣長）缺乏組織動員的專業

能力，而且民選首長又喜歡到處勘災，很少在應變中心坐鎮指揮，

那執行長（消防局）在與府內局處間的橫向溝通就會非常吃力，

甚至影響到組織間的合作，因為其他部門「奉派」到應變中心參

與輪值的公務人員，往往會認為防救災的事是消防局的事，在缺

乏工作承諾下，就很少能夠主動配合整個救災體系的動員，況且

災害應變中心仍為臨時性的任務編組，各局、處之間平時並無相

互協調合作與連繫機制的存在，參與輪值人員之間只是行禮如儀

般的缺乏深入的溝通互動。在這次敏督利颱風在南投縣也有類似

這種情況發生，例如當需要某局、處提供專業基本資料，但該局

處參與人員就無法迅速提供或有能力提供專業建言，又如救濟物

資之運送地點、運送量、何種物資，在理論上，也應有主管業務

局處控管，但發放情形確隨著混亂災情資訊而顯得無法精準控

管。因此，為讓災害應變中心能夠在緊急時發揮災害應變功能，

指揮官在未親自坐鎮指揮下，理想上應授權執行長有較高的指揮

權力，以增加協調能力，促進組織間的合作。另一方面各局處對

於輪值人員在人選上，應指派具有經驗的人員參與輪值，才不致

有能力不足或虛應了事的情況而影響救災成效。

「因災防法將土石流獨立於風災、水災之外，造成地方政府在執行土石流防

災工作上，常發生農業單位與消防單位互踢皮球之情形；同時因地方政府人

員流動性太高，業務交接無法落實，故常發現地方政府輪值應變中心人員，

連其轄內之土石流潛勢位置均一無所知，甚至連本局已重複發放多次的圖冊

也不知置於何處，以致造成無法有效執行疏散工作。」 A1

「在我輪值期間，我曾經要與派駐在南投縣災害應變中心參與編組作業局所

派駐之人員協調勘災事宜，但該派駐人員對於仁愛鄉部分之業務並不熟悉，

而必須等待其向主管請示。經再直接去電該業務局所成立的緊急應變小組，

103

因為較熟悉業務的人員都出去勘災，留守輪值人員似乎較無經驗而協調未

果，造成一件事須來回協調好機次，影響救災時效。」 A2

「在此次救災過程中，我發覺最大的問題是資訊整合不佳，各相關機關之間，

協調的效率也有待加強。」 B2

「在此次土石流災害期間，有關於救災物資的運補與分配上，應有再改善的

必要，例如運補物資，應對最需要的地方運送並應控制數量的平衡，才不會

發生有的地方物資一整堆，而有的地方確一瓶礦泉水也難求的情況。」 C3

「各級災害應變中心內的組織成員，在平時互不隸屬，雖然有編組分工，但

平時缺乏互動，在協調溝通上就顯然不足，在平時宜應加強互動交流。」

D1

南投縣災害應變中心在敏督利颱風期間有關搶救項目包括人

命搶救、搜救失蹤者、以及民生物資及救災裝備運補等事項，依

據南投縣政府 93 年 7 月 14 日敏督利颱風處理報告，其成果為：

一、人命搶救：截至 7 月 14 日止，共計救出民眾 326 人；二、搜

救失蹤者：救災期間共獲報 7 名民眾失蹤（仁愛鄉有 3 名遭洪水

沖失），即動員救災人力（消防、義消、志工、當地睦鄰救援隊）、

台北市支援特種搜救隊員、紅十字會、南投縣救難協會、中華搜

救總隊等民間救難團體，分組全力協助家屬搜救，至災害應變中

心撤除後，計約搜救 15 天，出動人數近千餘人，惟僅尋獲 1 位已

罹難的小孩，餘均尚未尋獲。另救援滯留山區學生部分，滯留學

生共七隊 47 人，其中五隊在 7 月 5 日連繫直升機接送下山，一隊

自行由花蓮下山，剩一隊 5 人中有 3 人受困山區，經分二組搜救，

僅救出 1 人，1 人於 8 月 7 日尋獲時已死亡，餘 1 人仍失蹤；三、

在民生運補方面，仁愛鄉部分共空投白米 19,860 公斤，礦泉水 645

104

箱，泡麵 1,911 箱，罐頭 2,131 箱，奶粉 136 箱，其他物資乙批，

另陸運白米 18,895 公斤，礦泉水 3,114 箱，泡麵 2,168 箱，罐頭

338 箱，奶粉 107 箱，其他物資乙批；四、協調國軍支援協助救災、

受災戶清理家園及市區災後清理工作，自 7 月 4 日迄 13 日止共計

出動 10,404 人次，車輛 310 車次，並協請國軍工兵支援重機械協

助搶通道路。；五、向內政部營建署申請支援各式道路搶修機具

750 輛，協助搶修工作。 參、仁愛鄉公所之搶救作為 仁愛鄉公所於 7 月 1 日下午由鄉長召集敏督利颱風災害防救

會報後，隨即一級開設災害應變中心，由鄉長擔任指揮官，並要

求各課室主管暨各相關支援單位（消防分隊、警察分局、衛生所、

電力公司、電信局等）立即派員進駐，並指示民政課將全體員工

安排 24 小時輪流值班。由於仁愛鄉是被列為土石流災害警戒區，

指揮官在仁愛消防分隊長建議下，立即啟用該鄉剛建置完成的無

線電對講暨廣播系統，透過各村辦公室之擴音器向各村提出土石

流災害預警，並要求做好相關疏散避難整備。從訪談中發現，仁

愛鄉應變中心初期的處理的工作，僅係災害的預警及通報之事

項，運作上還屬正常。在任務分工方面，因為鄉公所的員工不具

人命搶救的專業知識與技能，因此，公所內部單位主要負責災情

彙整通報、道路緊急搶通、救災物資的緊急運送和管理，以及災

民安置等相關後勤之事項，而在人員搶救或搜救部份，則完全由

消防分隊與警察分局及其所轄之派出所警力，以及結合民間義務

搜救團體負責主導。

「7 月 1 日下午仁愛鄉、信義鄉被列為土石流災害警戒區，縣災害應變中心

已完成一級開設，我立即通知卓鄉長，鄉長也立即召開防災會報，並電請各

105

村長提高警覺並做好疏散避難的準備。」 B4

「鑑於以往桃芝颱風的救災經驗，當山區發生土石流災害時，洪水將阻斷疏

散路線，屆時想要疏散撤離將已來不及，因此，我在會中建議鄉長，依據氣

象報告中部山區預估雨量，土石流災害似乎機率很高，應把握避難黃金時間，

儘早實施疏散避難準備。這項建議也獲得與會人員的共識。」 B4

「本所員工因不具人命搶救的專業技能，因此，若有接獲通報有關鄉民遭受

土石流掩埋或沖失後，災害應變中心立即通報消防隊，警察分局及睦鄰救援

隊搜救。本所員工則大都負責災情通報，協調以及物品管制發放等後勤的工

作。例如建設課人員責責道路工程的勘查，農業課負責調查登記村民的農災

工作，社會福利課統籌指揮接收調度各方賑災物資和裝卸物資等工作，道路

養護隊則負責協助工務段及國軍官兵道路搶修之工作，在指揮官的領導下，

展現了團隊力量。」 C1

楊永年（2000 年）指出，災變發生後領導者的首要工作就是

成立救災中心，而且必須讓相關部門人員在最短時間內到達。因

此，發生災變時，領導者應立即動員救災體系，但可能不是立刻

到達災區現場視察。35然經訪談發現，仁愛鄉應變中心指揮官在敏

督利颱風期間仍然是到處到災害現場勘災，整個救災中心幾乎交

由具有救災專業的消防分隊在撐起大部分的災害搶救事宜。因

此，部分時段就發生群龍無首的狀況，在未能及時溝通協調下，

影響應變效率。

「在救災期間，曾經為支援重機具須與鄉長協調，但卓鄉長常赴各部落勘查

災民，以致連繫困難，在應變中心輪值人員若非工程技術人員，又無法做任

何決定，影響救災時效。」 A6

35 同註 10，頁 69。

106

「在完成通報預警後，因已屆下班時間，應變中心輪值人員因各專業單位都

在霧社地區，大都回自己的辦公處所值勤應變，應變中心僅剩民政課長帶領

幾位員工輪值，彙整並接受通報之資料。而鄉長又赴各地勘查，整個後續應

變行動，就交由我們消防隊和仁愛警分局主導。」 B4

「由於本鄉災害應變中心所使用之場地空間不足，並礙於經費限制而無法添

購較先進的設備，加上協同進駐的目的事業單位，由於他們人員也不多，也

要設置應變小組，因此，大部分的時間會回原單位待命，以致中心欲協調相

關事項，缺少較有效的面對面協調溝通，影響救災效率。」 C1

有關仁愛鄉的搶救成效方面，在執行疏散民眾避難方面，透

過消防分隊、警察局等單位的協助，成功的疏散民眾達 4,253 人，

有效的減少人命搶救案件，並使人員傷亡降至最低。另在鄉內爆

發大規模的土石流災情後，由於各部落道路交通幾乎全面中斷，

災害應變中心所執行的事項大都屬於缺糧問題，如受訪者所言：

「由於在土石流發生前，本鄉應變中心實施大規模的疏散避難，因此，在人

命搶救方面，僅傳出零星傷亡案件，並且均由消防分隊，當地警察派出所及

義工團體迅速救助處理，在災害期間，經統計因土石流或意外死亡者為 3 人，

失蹤 3 人，重傷 2 人，病逝者 5 人，對於傷患，均請消防人員進行救援後送

醫療。」 C2

「在災後幾天，應變中心所接獲要求救助的事項，大都為缺糧問題，因為各

部落道路幾乎全部中斷，因此，除發動救援人員翻山越嶺運補外，並通報請

求空中運補及運送傷患就醫。以及協調公路單位協助搶通道路。」 C2

107

第五章 結論

本研究旨在探討土石流災害救治體系的救治成效，並以體系

內最主要的執行單位－水土保持局、南投縣消防局、仁愛鄉公所

做為研究主體，探討其在敏督利颱風期間所引發土石流災害時是

如何運作？以及有那些救治成效？由於土石流災害救治體系乃是

災害防救法在民國 89 年 7 月公布施行後，才發展成立的任務導向

組織體系，在短短數年之間，經歷了桃芝颱風、納莉颱風、利奇

馬颱風以及敏督利颱風的考驗，並不斷的從防救災的過程中，累

積各項經驗，期透過發掘問題與檢視，能夠建構更臻完善的救治

體系。本研究將依據前面第二章的文獻探討與第四章的研究發現

的成果，予以歸納分析後，在本章第一節敘明研究發現，第二節

提出具體的建議，以供相關機關參考。

第一節 研究發現

壹、土石流災害預警 土石流災害預警的目的是在有發生土石流災害之虞時，能夠

適時提出警訊，讓山區民眾能夠掌握短短的反應時間，暫離危險

的區域以避免人命的傷亡。從研究中可以得知，水保局在災害防

救法公布施行後，因是土石流災害防治的中央業務主管機關，乃

自 90 年度起創新發展土石流防災應變系統，透過氣象局的雨量資

料，綜合各地土石流潛勢資料求得當地的土石流災害警戒值，當

該地雨量達到警戒值時，立即透過災害應變系統及電子媒體傳遞

預警訊息。在此次敏督利颱風帶來空前的雨量，但人員傷亡遠低

於桃芝颱風的傷亡人數，分析其原因，土石流災害救治體系能夠

迅速發出警訊，讓基層民眾能夠知災及避災，應是主要的因素。

108

貳、土石流災害通報 在敏督利颱風期間，有關土石流災害通報方面可分為災前的

預警通報和災中的災情通報二個部分，在災前預警通報方面，由

於消防系統、警察系統、民政系統以及水保局在平時落實建立災

害通報（或緊急連絡人）系統而構成綿密的複式通報網，能夠在

最短的時間內，將預警訊息傳遞至每個村里部落，尤其仁愛鄉有

幸獲某基金會的經費補助，設置無線電對講暨廣播兩用的系統，

在剛設置完成就派上用場，通報效果非常良好。但當土石流災害

發生後，仁愛鄉就陷入斷電、斷訊和各部落道路交通幾乎全部中

斷的情形下，災情的通報，就顯得混亂，無法讓各級災害應變中

心掌握迅速和確實的災情資訊，當來自災區的正確資訊緩慢，甚

至無從知悉災區是處於什麼狀態、又需什麼樣的救援？將使救援

行動無從著手，至有些災情在媒體捕風捉影下的誇大報導，也會

讓救援單位產生錯誤的判斷與決策，在此次救災行動中，災情資

訊在整合方面是有待加強改善。 參、土石流災害疏散 在此次敏督利颱風期間，仁愛鄉是執行土石流災害疏散避難

人數最多的鄉鎮，有效的降低民眾的傷亡，分析其原因應有下列

數種：一、民眾有高度的防災意識；二、是預警通報發揮功效；

三、指揮官的果斷。在民眾防災意識方面，由於南投山區自九二

一大地震以來，土石流就不斷發生，尤其桃芝颱風土石流帶來南

投縣民眾重大傷亡的慘痛經驗，民眾對於土石流災害已有戒心，

再加上電子媒體的發達，在政府透過媒體的宣導下，民眾也開始

具備防災的觀念，另外水保局推動的土石流疏散避難規劃演練，

剛好在災前一星期舉行，更加深民眾懂得如何避災的觀念與技

109

巧。而預警通報發揮功效部分，前已敘明，最後就是指揮官的果

斷方面，仁愛鄉鄉長在召開災害防救會報中，能夠尊重消防分隊

長專業的判斷與建議，果斷的下達啟動疏散避難措施，並透過各

村村長結合睦鄰救援隊協助落實執行的結果。 肆、土石流災害搶救 仁愛鄉在敏督利侵襲期間，因為在災前的疏散避難措施的徹

底執行，發揮了功效，在大大的降低民眾遭受土石流的傷害下，

通報人命救援的案子就減少很多，且在消防與警察合作下，都能

做最迅速的救援和處置。但由於電力通訊、交通幾乎全面中斷下，

災情的資訊就顯得不足與零亂，救援行動也難以展開，傷患也無

從後送醫療，而有死亡的不幸案例，因此，在搶救過程中，最大

的困境就是道路的搶通，在這個時段，水保局預先會同仁愛鄉公

所配置待命的重機械，在初期的搶通、搶修方面也發揮了功效。

而仁愛鄉公所災害應變中心通報縣應變中心申請緊急支援重機械

以搶通道路方面，由於敏督利颱風帶來的災害範圍幾乎涵蓋整個

中部縣市，各地方都急需重機械裝備，因此南投縣應變中心在協

調上就難免比較困難與緩慢，而救濟物資的運送與發放方面，也

因災區的訊息難以掌握正確，以致部分居住在偏遠山區之散戶，

無法得到救濟物資而有缺糧情況，這些在搶救的過程中，所遭遇

的困難，有待主管單位深入檢討改進。

第二節 建 議 壹、有關預警方面 自九二一地震後坡地災害的成災規律已非常密集，要以工程

110

技術來防治土石流災害將是一件非常困難的任務，當務之急，就

是要開展坡地民眾如何了解自己周遭環境，協助民眾在發生土石

流災害前能夠預知，俾在災害發生時如何在第一時間內，也就是

在政府未及救援前，能夠有效進行的「自救」「救人」然後「求救」

的最高避難準則。水保局在災害防救法公布後，在土石流預警技

術的研發上，在短短的數年之間，已有雖然還不滿意但也勉強可

以接受的成果，尤其在「土石流警戒基準值」以及「土石流警戒

區」的訂定方面，攸關地方單位決定是否疏散民眾避難以及避難

範圍的判斷與執行依據，而這二項工作是牽動整個救災體系後續

的運作關係，就目前在發布警戒區，一個區域就是一鄉鎮的範圍，

執行上是否會造成地方窒礙難行？而且所謂的疏散、撤離的定義

是什麼？強制撤離有無法源依據的強制力？因此，中央土石流業

務主管機關應就「土石流災害基準值」與「土石流災害警戒區」

更精準的研訂，以及訂定相關之疏散（或撤離）的標準程序，以

避免地方首長在執行上不致於產生困擾。 貳、有關通報方面 災情通報是以資訊的迅速、正確傳達到位為首要，然依照水

保局所訂定的「土石流災情蒐集與通報作業程序」為例，其在原

有中央災害應變中心到鄉鎮災害應變中心已規劃縱向主動通報的

架構下，再並排另設自農委會到工程所的縱向通報管道，然後由

兩個縱向之間再規劃相互通報的程序，如此轉折，容易造成資訊

的混亂，而且各系統上層領導人，往往會要求在第一時間掌握災

情資訊，會讓下屬機關在未及查證下就往上通報，造成兩個系統

最後的資訊或數據就會有不同的情形發生，因此，在消防系統已

建置完整的通報系統下，宜以該系統資訊為主，農委會系統內之

通報宜定位為在未與消防系統查證前，僅係內部的參考資訊。另

111

在加強資訊的整合方面，如何讓災區資訊，能夠迅速且正確的進

入災害應變中心，在人員方面，宜廣佈不同專業分工人員投入蒐

集災區資訊，並要將這些專業資訊轉化為共同認知的語言。另外，

土石流都是發生在山區，但山區通訊在頻道與訊號方面都有其限

制，宜應構思應如何改善山區通訊不良的現象，以利於救災。 參、有關疏散方面 土石流的災害目前雖然無法精準的預測發生時間，但其發生

仍有其必備的三個條件，即水、土石及坡度缺一就不會發生，因

此，在政府單位提供預警的訊息下，民眾亦應有自主防災意識才

能配合疏散措施，達到避災的效果，就以這一次敏督例颱風為例，

仁愛鄉由於疏散民眾得宜，而有減少人命傷亡的效果，所以在宣

導方面，政府宜充分利用媒體加強宣導有關土石流方面的常識，

以培養民眾對於土石流的災害，能夠有知災與避災的防災意識，

另外在疏散避難演練方面，宜增列經費擴大辦理，以教育民眾對

於土石流避難的技巧外，並於山區廣設適當的避難處所，在平時

即整備充足的食物等必須品，以免災害發生時增添緊急運補的困

難，讓居住於山區的民眾，在不違反自然的力量下，能夠與土石

流共存，但不受其直接的人命傷害。 肆、有關搶救方面 在土石流災害中、鄉鎮是土石流救治體系中，直接在第一線

從事救災的政府組織，然而鄉鎮的層級，往往又是救災資源與設

備最為缺乏與不足的機關。尤其是山地鄉鎮，舉凡經費與設備，

都需仰賴中央或縣的補助，但又需負擔最重的救災責任，因此，

支援鄉鎮公所經費，以培訓員工具有救災方面的專業知識與能

112

力，以及添購精良的裝備器具，以應救災所需，乃屬合理與必要。

另外，在此次敏督利颱風土石流災害的救災過程中，道路交通的

搶修，是整個救災中最重要的一環，缺乏重機械就無法搶通道路，

也就是說無法到達現場，就無法有效的救助災民，因此，在雨季

中，應協助鄉鎮公所建立或支援迅速調用重機械的機制，以備發

生土石流災害時能夠迅速展開救災行動。