海洋生态文明制度体系的 顶层设计 蔡先凤 宁波大学法学院...
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海洋生态文明制度体系的顶层设计
蔡先凤
宁波大学法学院2018年11月17日·青岛
生态文明制度体系，是一个宏大的架构。
2013年至今，中共中央和国务院对生态文明体制和制度的改革进行了一系列的顶层设计，有力地推动了新时代生态文明体制和制度的历史性变革，为我国生态文明的制度建设指明了前进方向和实现路径，提供了制度保障。我国的生态文明建设已经实现从理论到制度、从倡导到落实。2018年3月，党和国家新一轮机构改革，为我国生态文明建设和制度的有效落实提供了坚强的组织保障。中央和国务院制定的一系列生态文明制度，经过试点实施和实践检验，为上升到法律制度提供了前期准备。
一、海洋生态文明制度建设的现实海洋环境
资源背景
• （一）三个供求矛盾
• 海洋自然资源供求矛盾
• 海洋环境容量供求矛盾
• 海洋生态服务供求矛盾
（二）三对具体矛盾
1.海洋经济总量扩张与资源有限供给、海洋环境资源利用效率低下之间的矛盾；
2.海洋经济快速增长与海洋环境污染严峻、海洋环境容量有限之间的矛盾；
3.海洋环境保护制度体系的逐步完备与制度实施效果不佳之间的矛盾。
（三）三大失灵问题
1.市场失灵；
2.政府失灵；
3.制度失灵。
二、生态文明制度体系顶层设计的两个层次
中央和国务院层面的顶层设计
法律制度层面的顶层设计
• （一）海洋生态文明制度体系在中央和国务院层面的顶层设计
• 中央领导讲话
• 中央和国务院发布的系列文件（包括中央深改组/中央深改委历次会议文件）
1.中央领导讲话
习近平：两山论断 2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平在安吉提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。2015年8月，浙江出品政论纪录片：“绿水青山就是金山银山”重要思想十周年。
2018年5月18-19日，全国生态环境保护大会在京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。中共中央政治局常委、国务院总理李克强在会上讲话。中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋，中共中央政治局常委、中央书记处书记王沪宁，中共中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际出席会议。中共中央政治局常委、国务院副总理韩正作总结讲话。
这次高规格的全国生态环境保护大会，信息量非常大，再次将生态环境的重要性提升到前所未有的战略高度，我国的生态环境保护工作站上了新的历史起点。
这次会议还产生了一系列联动反应。
• 2018年5月21日，最高法、最高检、自然资源部、生态环境部、国务院发展研究中心、证监会等分别召开党组（委）会议，传达学习全国生态环境保护大会精神，并提出了符合各自部门实际、有针对性地贯彻落实措施。
• 最高法：自觉提供有力司法保障
• 最高检：全面发力严惩环境违法犯罪
• 自然资源部：协同打好攻坚战
• 生态环境部：全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战，建设美丽中国
• 国务院发展研究中心：组织研究开展政策解读
• 证监会：加强系统谋划主动作为
• 2018年5月22日央视新闻：习近平开拓“美丽”新境界
• 十八大以来至2018年5月19日，习近平总书记对生态环境保护和生态文明建设的讲话、论述和批示、指示达300余次！（十八大以来，习近平总书记走到哪里，就把对生态环境保护的关切、叮嘱讲到哪里，作出一系列重要讲话、重要论述和批示指示，提出一系列新理念新思想新战略。）
• 2018年5月21日 《人民日报》：“生态文明建设的历史性贡献 ”
• 环顾世界，很少有哪个政党像中国共产党这样，如此鲜明地把生态文明写入执政纲领，勇担千秋生态大计的时代责任；也很少有哪个国家像中国这样，如此务实地践行绿色发展和绿色生活理念，成为全球生态建设和环境治理的“举旗者”。
2.中央和国务院文件
（一）十七大、十八大、十九大报告（二）历年政府工作报告（三）十八届三中、四中、五中全会决定（四）中央深改组和深改委历次会议涉及生态文明的文件（38次+5次）（五）《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）（六）《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月日）
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12）
“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。 ”
自然资源资产产权制度和用途管制制度生态红线制度资源有偿使用制度和生态补偿制度生态环境保护管理体制改革
《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）
主要目标：“生态文明重大制度基本确立。基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果。”
中共中央 国务院《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）（制度体系阐述上最完整、最详细）“生态文明体制改革的目标。到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。”
“（二十四）健全海洋资源开发保护制度。实施海洋主体功能区制度，确定近海海域海岛主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为。实行围填海总量控制制度，对围填海面积实行约束性指标管理。建立自然岸线保有率控制制度。完善海洋渔业资源总量管理制度，严格执行休渔禁渔制度，推行近海捕捞限额管理，控制近海和滩涂养殖规模。健全海洋督察制度。
（三十）完善海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。 ”
《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）
》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境
损害赔偿制度改革方案》。
2017年3月，国家海洋局公布《海岸线保护与利用管理办法》2018年7月，国家海洋局公布《关于海域、无居民海
岛有偿使用的意见》
中央和国务院顶层设计的文件为我国开展生态文明法律制度建设奠定了坚实的基础。
中央和国务院文件多用“试点”，反映出生态文明建设还处于探索阶段，有的还很宏观，有的还没有真正涉及，如海洋领域。不是法律制度先行，而是政策文件先行，是在为今后的立法做实验、做准备。
三、中央和国务院发布的生态文明制度建设文件的特点和面临的挑战
1.生态文明制度建设文件的特点（1）自上而下的制度性变革推动（2）力度大、范围广（3）政府力量的全方位调动（两高、
民政部、公安部、司法部、发改委、地方政府等）（4）政治主导和推动法治进步
2.生态文明制度建设面临的挑战
（1）政府部门的观念转变缓慢（2）体制机制问题、条快分割问题（3）工作落实不能及时到位，习惯于以文件落实文件，做表面文章，敷衍应付（4）环保不作为、乱作为，虚假瞒报（5）重发展、轻保护 、轻治理（站得住、顶不住）（6）环境治理能力不足，有心无力（7）政策长期的实效性不足，中央文件不能代替法律；司法实践还是要法律法规的支撑
四、海洋生态文明法律制度体系的顶层设计
前述有关生态文明制度为海洋生态文明制度体系的构建具有非常重要的参考意义。
海洋生态文明制度体系的构建具有特殊性。
（一）源头预防的海洋生态文明制度
源头预防制度体系是海洋生态文明建设的治本之策。海洋生态红线制度、国家海洋公园制度、海洋自然保护区制度、海洋特别保护区制度、海岸带综合管理制度、自然岸线保护制度、海洋自然资源资产产权制度、海洋自然资源资产国家管理制度、海洋功能区划制度、海洋空间利用规划制度、海域空间用途管制制度、围填海管控制度、海洋环境污染强制责任保险制度等。
（二）过程控制的海洋生态文明制度
过程控制制度体系是海洋生态文明建设的关键环节。
海洋资源有偿使用制度、海洋生态补偿制度、海洋资源环境承载力监测预警制度、污染物排放许可制度和总量控制制度、海洋工程区域限批制度、海洋石油勘探开发海上排污许可制度、陆海统筹的生态保护修复机制
（三）损害赔偿的海洋生态文明制度
损害担责是海洋生态文明制度的一项基本原则。
海洋生态环境损害赔偿制度
（四）责任追究的海洋生态文明制度
责任追究制度体系是海洋生态文明建设的保障之策。
海洋（专项）督察制度、海洋生态文明绩效评价考核和责任（终身）追究制度
我们可以将基础研究和应用研究相结合，立足我国当代改革开放的伟大实践和基本国情，直面我国经济社会发展中出现的重大而紧迫的法治问题，研究我国法治实践中急需破解的难题。
将定性分析和定量分析相结合，提倡实地调研。
海洋生态文明制度的理论基础、国外立法借鉴、国际立法实践、完整体系、内容设计、有效落实等方面，均需进一步深入研究。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》于2014年12月8日通过，自2015年1月7日起施行。目前，我国环境民事公益诉讼有程序法依据，但实体法依据不足。这个司法解释的依据之一是《侵权责任法》（2009年），法院审判相关案件的实体法依据也是《侵权责任法》。但是，从《侵权责任法》第二条关于“民事权益”的规定以及第六十五条至第六十八条关于“环境污染责任”的规定中，很难解读出上述司法解释第二条规定的“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”，更不涉及生态服务功能损失等环境公共利益损害。可以说，关于究竟什么是“环境公共利益”，在理论上至今也没有讲清楚、讲透彻，法律规定很模糊，可操作性弱，从而导致法律适用混乱。所以，在法律法规以及司法解释尚未对“环境公共利益”“环境公共利益损害”及其法律责任等做出具体、明确而全面的规定的情况下，法院目前审判环境民事公益诉讼案件是否涉嫌“违法操作”，值得思考。
五、地方层面的海洋生态文明制度建设（略）
谢谢！
习近平海南建省30周年讲话
《中共海南省委关于进一步加强生态文明建设 谱写美丽中国海南篇章的决定》(2017年9月22日中国共产党海南省第七届委员会第二次全体会议通过)
党中央决定，支持海南建设国家生态文明试验区，鼓励海南省走出一条人与自然和谐发展的路子，为全国生态文明建设探索经验。要实行最严格的生态环境保护制度，构建高效统一的规划管理体系，率先建立现代生态环境和资源保护监管体制。要积极开展国家公园体制试点，建设热带雨林等国家公园，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护地体系。要完善以绿色发展为导向的考核评价体系，建立健全形式多样、绩效导向的生态保护补偿机制。要严格保护海洋生态环境，建立健全陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。
中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见（2018年4月11日）
（八、加快生态文明体制改革 ）
（二十二）完善生态文明制度体系。加快建立健全生态文明建设长效机制，压紧压实生态环境保护责任。率先建立生态环境和资源保护现代监管体制，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。落实环境保护“党政同责、一岗双责”，构建以绿色发展为导向的评价考核体系，严格执行党政领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究制度。编制自然资源资产负债表，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。支持海南在建立完善自然资源资产产权制度和有偿使用制度方面率先进行探索。加快完善生态保护成效与财政转移支付资金分配相挂钩的生态保护补偿机制。全面实施河长制、湖长制、湾长制、林长制。探索建立水权制度。鼓励海南国家级、省级自然保护区依法合规探索开展森林经营先行先试。加强对海洋生态环境的司法保护。开展海洋生态系统碳汇试点。研究构建绿色标准体系，建立绿色产品政府采购制度，创建绿色发展示范区。实行碳排放总量和能耗增量控制。建立环境污染“黑名单”制度，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。
2016年6月，《绍兴市生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》2016年10月，《绍兴市生态环境损害赔偿鉴定评估管理办法（试行）》2017年4月，山东省高级人民法院关于审理山东省人民政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见2017年12月，贵州省政府办公厅印发《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》2018年6月，《北京市生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案》
2018年6月，《北京市生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案》另外，地方政府在生态红线方面的建章立制
