１

稼働能力を持つ貧困者と就労支援政策

一対時する二つの政策潮流一

福原宏幸

はじめに

1990年代中頃から日本では経済格差，貧困そして社会的排除などの社会問題が深刻化し，そ

れらをめぐる議論が次第に高まってきた。とくに，貧困問題については，ＯＥＣＤの2005年の

報告書［FosterandMiradErcole2005］において，日本の相対的貧困率が90年代を通じて上

昇し，2000年には15.3％と先進諸国の中ではアメリカの17.1％に次ぐ数値であったことは，日

本にとって衝撃的なことであった。

ところで，一般に貧困問題は，高齢者，児童，障害者など，稼働能力を持たない人々の貧困

と，稼働能力を持つ人々の貧困に区分される。本稿では，この後者について論じるが，ここで

は欧州連合などの定義にしたがって「稼働能力を持つ貧困者」をアクティブ・プア（active

poor）と呼ぶことにしよう。また，これは，「働く貧困者＝ワーキング・プア（working

poor)」と「失業貧困者（unemployedpoor)」から構成される［Pena-CasasandLatta2004：

12]・

本稿の課題は，日本におけるこれらアクティブ・プアの現状と，それに対する政策として提

起されているワークフェア（Workfare）－ここでは「雇用志向社会政策」として広く理解

しておく－について論じることにある。

以下ではまず，アクティブ・プアとはどのような人々であるのか，その定義と日本における

その増加の動向を明らかにする。次に，これらの人びとに対する日本政府の政策対応を示すと

ともに，これと対抗的な地方自治体からの独自の施策の展開を明らかにする。最後に，欧州に

おけるワークフェアをめぐる議論を参照しながら，これらの動向を総括し，今後の日本におけ

るワークフェア政策の展望を論じることにする。

1．アクティブ・プアとはどのような人々か

１）貧困者とワーキング・プアの数量的分析の成果

さて，貧困を数量的に把握するには，貧困基準すなわち最低生活費の基準額を想定し，それ

にもとづく貧困率の推計が必要となる。しかし，日本には公式の貧困基準やその統計は存在し

ない。日本政府は，1965年までこの生活保護と同等の消費水準にある世帯の推計（低消費水準

経済学雑誌第109巻第２号２

世帯推計）を行なっていたが，その後はそのような統計を取っておらず，貧困の大きさやその

増減について，明確な数字を示しにくい状況にある［岩田２００７：７１]。しかし，近年，研究者

による貧困率，そしてワーキング・プア率などの推計がさかんに行われるようになってきた。

これらの研究の成果をまとめると，表］のとおりである。1990年代中頃以降の貧困率の把握

は，1995年の星野信也［1995」や岩田正美［1995］などによって開始され，多くは生活保護水

準を，いくつかはＯＥＣＤの相対的貧困水準（等価可処分所得の50％水準）を貧困基準として

推計されてきた。用いられた調査データには『全国消費実態調査」「所得再分配調査」『就業構

造基本調査」があり，それぞれの推計手法にも相違があることから，貧困率にはばらつきがあ

る。しかし，いずれの推計においても共通しているのは，1990年代から200年代初頭にかけて

貧困率が確実に上昇していることである。

他方，ワーキング・プア率については，駒村康平［2007]，後藤道夫［2005＆2007]，伍賀

一道［2005＆20071連合総研［2006]，岩井浩・村上雅俊［2007］などによって推計がおこ

なわれてきた。これについても，貧困基準として何を採用するか，意見の分かれるところであ

る。もちろんＥＵやＯＥＣＤの相対的貧困水準（等価可処分所得の60％あるいは50％）を基準

として推計することも可能であろう。同時に，就業をどのように定義するのかもまた重要であ

る。たとえば，ＥＵでは週15時間以上の就業する労働者を調査の対象にする［Pena-Casasand

Latta2004：７］が，日本の「就業構造基本調査」では調査時の９月末１週間の就業・不就業

状態を基準に，「ふだん仕事をしており今後もしていくことになっている場合」が調査対象と

定義されている。この点にも十分な留意が必要であろう。このようなワーキング・プアをめぐ

る貧困と就労をめぐる定義や基準についての議論も必要であるとはいえ，いずれにしろ，いく

つかの推計の結果1990年代から200年代初頭にかけてワーキング・プア率は上昇していること

が確認できる。なお，後藤［2007］や岩井・村上［2007］においては，ワーキング・プア率に

加えて，失業貧困率やアクティブ・プア率への関心もまた示されたことが興味深い。

このように，政府による公式の貧困統計がない中で，研究者による貧困率やワーキング・プ

ア率などの推計が進められており，それらの計測方法やその結果の妥当性について，今後議論

が深められる必要があるだろう。とはいえ，ここでは，９０年代から2000年代初頭にかけて貧困

問題が広がりを持ってきたこと，とくにワーキング・プアの増加に注目しておきたい。また，

後藤［2007］が示したように，失業貧困率の高さにも留意しておく必要があるだろう。

これらの貧困率を世帯業態別に詳しく推計した試みもある。とくに，橘木・浦川［2007］は，

３年おきに約8000世帯を対象に実施している厚生労働省「所得再分配調査』にもとづいて，等

価可処分所得の中央値の50％を貧困ラインとして，世帯業態別に貧困率を推計した。その結果，

全世帯の貧困率を上回る数値を示したのは，表２に示した４つのグループ「無職（高齢者)」

「無職（若年・壮年・中年)」「１年未満の契約の雇用者」「自営業者」であった。

このうち，「無職（高齢者)」グループの貧困率が高いが，年金未加入，低額の年金しか支給

稼働能力を持つ貧困者と就労支援政策。［卜Ｃ息］が一‐毒・教靱．［トｇ御．⑫ｇ鈍］電垣．［蟹×》副］』健蕉匿鍛蓮聰笥や蕊や国．〔ト量｝詞．山Ｃっ副］饗鯉．［卜８帥．。ｇ、］｜｜『一一←・將望．［韓量）割．ト（ご引・鉤。っ副〕二畳．一息。「］Ｅ卯．［患③一］倉笥如』（」三

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経済学雑誌第109巻第２号

表２世帯業態別の貧困率

４

(％）

2001年

１６．９

３０．６

５１．６

３０．４

２３．９

1995年

１５．２全世帯の貧困率

無職（高齢者）

無職（若年・壮年・中年）

１年未満の契約の雇用者

自営業者

測一紳一秘注：貧困ライン＝等価可処分所得の中央価の50％・調査デー

タは「所得再分配調査｣。

出所：横木・浦川［2007]。

されない人々が高齢者層に相当いることを物語っている。それももたない場合には，生活保護

受給の可能性があるだろう。

次に，「無職（若年．壮年．中年)」のグループでは著しく貧困率が上昇し，2001年には50％

以上の者が貧困ライン未満の所得となっている。このグループには，労働年齢にありながらも

障害や疾病により無職になっている人々も含まれるが，多くは世帯主が失業している世帯から

構成されているものと推測でき，失業が貧困の原因となっている。すなわち，これは失業貧困

層を形成している。同じ結果は，後藤［2007］からも推測できる。

「世帯主が１年未満の契約の雇用者」である世帯においても，貧困率は30％前後と高く，

2001年にはわずかであるが上昇した。世帯主が，いわゆるパートタイム労働，派遣労働などの

期限のある非正規雇用に就いている場合，低賃金と雇用不安定性によって貧困に陥る可能性が

高いことを示している。このグループは，ワーキング・プアに相当するだろう。

また，自営業の中にも貧困層が多い。零細な製造業の場合には競争と淘汰の波の中で，また

零細小売店の場合には大規模チェーンのコンビニエンス・ストアやスーパーマーケットの進出

で，ますます経営が成り立たなくなっている。また法的には自営業扱いにされることもある請

負労働者の場合にも，派遮労働者と同様の低賃金と不安定性がつきまとい，彼らもまたワーキ

ング・プアを構成している。

このことから，「無職（若者・壮年・中年)」の世帯が失業貧困世帯，「１年未満の契約の雇

用者」と「自営業者」の世帯がワーキング・プアの世帯であるとみてよいだろう】)。

1）欧州においても同様に，｜雌'１７業態別の貧困率の推計がある。2001年ＥＵ加盟15カ国の平均貧困率

（国民全体の等価可処分所得の中央値の60％を基準）は15％であったが，その内訳は以下のとおりで

ある。ワーキング・プア率７％（うち被雇用者の貧困率６％，自営業者の貧困率16％)，失業貧困率

３８％･非就業者世帯では，貧困率は定年退職高齢者17％，その他の非就業者25％であった［Bardone

andGuid2005]。

稼働能力を持つ貧困者と就労支援政策 ５

２）アクティブ・プアの定義とその実態

ところで，議論の中心となる「ワーキング・プア」という用語はもともとアメリカで生まれ

た言葉であるが，1980年代以降の雇用の不安定化などによってそれが大きく社会問題として取

り上げられるようになり，アメリカ政府が定義を設け，統計把握を行なうようになった［久本

2007]・他方，福祉国家をめざしてきた欧州連合（ＥＵ）においては，それは福祉国家の中でお

のずと解決されるものとみなされてきたため，大きく取り上げられるようになるのは1990年代

末を待たなければならない［Pena-CasasandLatta2004]。そして，日本においては，2000年

前後から，経済格差，貧困が問題視されるようになるにともなって，ワーキング・プア問題が

大きく取り上げられるようになった2)。

しかし，日本におけるこの言葉の定義は，先の表ｌに示したように多くの研究者による貧困

率などの推計がなされつつも，まだ定まっていない。また，アメリカとＥＵを比較しても，

この定義は異なっている。アメリカのワーキング・プアの定義には，貧しい失業者が含まれる

のに対して，欧州連合では，「失業貧困者」と「ワーキング・プア」を区別し，両者をあわせ

てアクティブ・プアと呼んでいる。このような定義の相違は，厳密さへの関心度が異なるとい

うよりは，多くのＥＵ加盟諸国では①失業率が高く長期失業者が相対的に多いこと，また②

雇用保険とは別に政府拠出による失業手当制度などがあることから，失業問題について固有の

政策論議が必要とされることによる。日本については，以前に比べ失業率が上昇し，長期失業

による貧困も無視しえないため，失業貧困と低所得による貧困との区別を重視するのが妥当だ

ろう。その上で，埋橋［2007ａ：６］を参照し，また表２の世帯業態別の貧困状況を考慮して，

日本におけるワーキング・プアと失業貧困者のラフな定義を図に示すと，図１のようになるだ

ろう。

図ｌの就業中の（Ａ）グループは，その世帯の１人あるいは複数が働いているが，公的貧困

ライン以下の収入しか得られない世帯であり，厳密な意味での「(狭義の）ワーキング・プア」

にあたる。（Ｂ）グループは，世帯の稼得収入が公的貧困ラインを上回っているとはいえ，極

めてその水準に近い収入である世帯を意味し，「ボーダーラインにいるワーキング・プア」を

形成する。また，この２つのグループは，表２における「１年未満の契約の履用者」や「自営

業者」から主に構成されている。これに対し，（Ｃ）グループは，公的扶助も受給しているが，

世帯主あるいは世帯員が可能な範囲で就業しており，収入総額は生活保護水準にある世帯

(｢公的扶助受給中のワーキング・プア｣）である。この３つのグループを，広義のワーキン

グ・プアとして定義しておこう。

次に，失業貧困者の（Ｄ）と（Ｅ）のグループは，基本的には，稼働能力をもつすべての世

2）もっとも，第２次世界大戦後から1950年代においても，〈働く貧民〉＝ワーキング・プアの問題が

社会の大きな関心を呼んだが，その後の高度経済成長にともなってそれらの人々が減少したことに

よって，これらの人々の問題への関心は薄れていった［埋橋2007ａ：４]。

経済学雑誌第109巻第２号６

ＥＩＩワーキング・プアと失業貧困者

Ｉボーダーライン屑

』／－１１１１，く１－－１－１』〆

公的獄ITIライン層

公的甘圃ライン＜

Ｉｸ(Ｗ)園

［

－－

稼働＃ビカなし

・ア」を示している。

・プア」という。

－－￣￣

稼働能力あり稼働

注：Ａ・Ｂ.Ｃの３つのグループは，あわせて「広義のワーキング・プア」を

また，これに，失業貧困者（Ｄ）と（Ｅ）を加えて，「アクティブ・プア」

出所：［埋橋2007：６］図我ｌを参考に．笠者が作成。

帯員が失業し，雇用保険受給期間も満了しているが，生活保護を受給していない（あるいは受

給を拒否された）世帯として捉えられるだろう。とくにこれは，中高年男子の長期失業者に比

較的多くみられる。しかし，実際にはこれに加えて，すべての世帯員が失業しているが，もと

もと1年未満の雇用期間であったため雇用保険適用除外となって貧困化している若い世帯が含

まれている。このほか，就労意欲を持ちつつも低学歴・職業資格なしなどの要因により就職が

うまくいかない単身世帯，雇用保険法などで「就職困難者」と位置づけられている人々－身

体障害者，知的障害者，精神障害者，刑を終えた出所者，社会的事情により就職が著しく阻害

されている者など－から構成される世帯もまた，ここに含まれるだろう。なお，失業貧困世

帯は場合によっては短期の日雇・アルバイトなどの仕事にも従事することも当然あることから，

失業貧困者とワーキング・プアの間を往還する者も多いだろう。

2．労働市場の二極化

１）ワーキング・プアと失業貧困層の増加要因

では，このワーキング・プアと失業貧困者の増加は，どのような要因によってもたらされて

いるのだろうか。それには，就業形態のあり様とその稼得収入の大きさ，そして世帯櫛成の変

容が深く関わっている。とくに，ワーキング・プアの増加の要因として指摘できるのは，以下

の４つの要因である［福原2007b]。その最大の要因は，非正規雇用者の増大である。総務省

「労働力調査」によると，1990年の非正規雇用者数は881万人で，全雇用者に占める非正規労

働者の割合は20.2％であった。これが16年後の2006年には1677万人，33.0％となり，約３人に

１人が非正規雇用者となった。また，男性の非正規雇用者比率は8.0％（1990年）から17.9％

(2006年）へ２倍に，女性のそれは36.4％から52.8％へと，過半数を超えるまでに増加した。

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