cide-d.de la mora.maurer
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T E S I N A
P R E S E N T ADIEGO DE LA MORA MAURER
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DELICENCIADO EN CIENCIA POLÍTICA Y
RELACIONES INTERNACIONALES
MÉXICO, D.F., ABRIL DE 2015
COMUNICACIÓN O PROPAGANDA: ¿POR QUÉ EL SISTEMA
DE RENDICIÓN DE CUENTAS PERMITE EL USO
DISCRECIONAL DE LA PUBLICIDAD OFICIAL?
DIRECTORA DE LA TESINA:DOCTORA LOURDES MORALES CANALES
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A Mateo, Pedro e Irene
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Agradecimientos A mi familia: Mateo, Pedro e Irene, que no habían nacido cuando yo ya tenía que haber acabado. A la Patriq, porque desde entonces me ha apoyado en todas. A Tere y Alejandro, Fran y Ale, porque los quiero. A toda la banda que ayudó a hacer esta tesis: en particular a Jorge Romero, cuyos comentarios fueron centrales para este trabajo. Y porque me dio ánimos de principio a fin. A Justine Dupuy que se ha rifado como nadie para que en México se discuta y se regule la publicidad oficial. A Miguel Pulido que me ayudó con la estructura del trabajo y con el cual platiqué durante horas y horas sobe las implicaciones de la rendición de cuentas en la publicidad oficial. A Guillermo Cejudo, por creer en el proyecto. Y a Lourdes Morales, Sebastián Garrido y Julio Ríos por sus comentarios sesudos y el tiempo para mejorar este trabajo.
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Requerirá mucho menos desgaste de imaginación que el que suponéis. Contaré el número de periódicos que representen lo que vos llamáis lo oposición. Si hay diez por la oposición yo tendré veinte a favor del gobierno; si veinte, cuarenta; si ellos cuarenta, yo ochenta. Ya veis para qué me servirá, ahora lo comprendéis a las mil maravillas, la facultad que me he reservado de autorizar la creación de nuevos periódicos políticos.
Puesto que el periodismo es una fuerza tan poderosa, ¿sabéis qué hará mi gobierno? Se hará periodista, será la encarnación del periodismo.
Mis periódicos saldrán a diario repletos de discursos oficiales, de informes para los ministros, partes para el soberano. No olvidaré que vivimos en una época que cree posible resolver, por la industrialización, todos los problemas sociales, y se halla continuamente preocupada por el mejoramiento de las condiciones de las clases trabajadoras. Tanto más me interesaré en estos asuntos por cuanto son un derivativo felicísimo para las preocupaciones sobre política interior. Los pueblos meridionales necesitan que sus gobiernos se muestren constantemente ocupados; las masas consienten en permanecer inactivas, a condición de que sus gobernantes les ofrezcan el espectáculo de una continua actividad, de una especie de frenesí; que las novedades, las sorpresas y los efectos teatrales atraigan permanentemente sus miradas; tal vez esto perezca raro, pero, nuevamente, es así.
No solo encomendaré a cierto número de periódicos la tarea de exaltar continuamente la gloria de mi reinado, sino también de responsabilizar a otros gobiernos por los errores de la política europea; sin embargo, deseo que la mayor parte de los elogios parezcan ser el eco de publicaciones extranjeras, cuyos artículos, verdaderos o falsos, reproduciremos siempre que en ellos se rinda un homenaje brillante a mi política. Por lo demás sostendré en el extranjero periódicos a sueldo y su apoyo será tanto más eficaz, pues los haré aparecer con un tinte opositor sobre algunos aspectos intrascendentes.
Maurice Joly, Diálogo en el infierno entre Maquiavelo y Montesquieu
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 7
CAPÍTULO I. EL INEFICIENTE SISTEMA DE RENDICIÓN DE CUENTAS MEXICANO 19 INTRODUCCIÓN 19 MODELOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS 19 RENDICIÓN DE CUENTAS Y EFICIENCIA 23 CONCLUSIONES: INEFICIENCIA EN LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y PUBLICIDAD OFICIAL 26
CAPÍTULO II. LEYES, REGLAS Y MECANISMOS DE DECISIÓN DE LA PUBLICIDAD OFICIAL 29 ¿COMUNICAR EFICIENTEMENTE O GASTAR PARA DECIR QUE SE GOBIERNA? 30 EL CASO 33 EL MARCO LEGAL 34 EL DISEÑO INSTITUCIONAL 39 CONCLUSIONES: LA AUSENCIA DE REGLAS Y DE MECANISMOS CLAROS 46
CAPÍTULO III. ABUSOS SIN CONSECUENCIAS 48 EL DISPENDIO 49 (IN)CUMPLIMIENTO Y FALTA DE CONTROLES 52
IV. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES 62 REFLEXIONES FINALES – PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN 65 MODIFICACIONES A NIVEL NORMATIVO 66 MODIFICACIONES A NIVEL INSTITUCIONAL 68 MODIFICACIONES ADMINISTRATIVAS 69 PROBLEMAS DE PLANEACIÓN, GESTIÓN Y EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 71 RESTRICCIONES A LAS RECOMENDACIONES Y A LAS EXPLICACIONES INSTITUCIONAL Y NORMATIVA 71
BIBLIOGRAFÍA 73
ANEXOS 77 ANEXO I. MONTOS MÁXIMOS POR TIPO DE CONTRATACIÓN PARA EL GOBIERNO FEDERAL (PEF 2015). 77 ANEXO II. GASTO EJERCIDO EN SERVICIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL Y PUBLICIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL (MILES DE PESOS) 78 ANEXO III. MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO P005 DE LA SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN, “CONDUCCIÓN DE LA POLÍTICA DE COMUNICACIÓN SOCIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL Y LA RELACIÓN CON LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN” 80
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CUADROS Y GRÁFICOS
CUADRO I. GASTO EN PUBLICIDAD OFICIAL DEL EJECUTIVO FEDERAL 2013 14
CUADRO II. DEPENDENCIAS DEL GOBIERNO FEDERAL POR ÁMBITO DE RENDICIÓN DE CUENTAS 23
DIAGRAMA I. PROCESO DE AUTORIZACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS Y PROGRAMAS DE COMUNICACIÓN DEL GOBIERNO FEDERAL 41
DIAGRAMA II. LÍNEA DE TIEMPO DE LAS DECISIONES SOBRE PUBLICIDAD OFICIAL 42
CUADRO III. INSTITUCIONES QUE PARTICIPAN EN LAS DECISIONES SOBRE LA PUBLICIDAD OFICIAL DE LA APF 43
CUADRO IV. INSTITUCIONES QUE DEBEN INFORMAR Y JUSTIFICAR DIVERSOS ASPECTOS SOBRE LA PUBLICIDAD OFICIAL DE LA APF 44
CUADRO V. LÍMITES Y SANCIONES POR EL ABUSO DE LA PUBLICIDAD OFICIAL DE LA APF 46
CUADRO VI. DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA APF QUE MÁS RECURSOS EJERCIERON PARA PUBLICIDAD OFICIAL DURANTE EL SEXENIO 2006-2012 50
CUADRO VII. GASTO EN PUBLICIDAD OFICIAL DEL EJECUTIVO FEDERAL 2013 51
CUADRO VIII. GASTO EN PUBLICIDAD OFICIAL DURANTE EL PRIMER AÑO DE LOS SEXENIOS DE VICENTE FOX, FELIPE CALDERÓN Y ENRIQUE PEÑA NIETO (2001, 2007 Y 2013) 51
GRÁFICA I. SOBREEJERCICIO EN LOS RECURSOS PARA COMUNICACIÓN SOCIAL Y PUBLICIDAD (2007-2012) 53
GRÁFICA II. SOBREEJERCICIO EN EL GASTO EN COMUNICACIÓN SOCIAL Y PUBLICIDAD (2007-2013) 54
CUADRO IX. RECURSOS DEL CONCEPTO DE GASTO 3600 (COMUNICACIÓN SOCIAL Y PUBLICIDAD) REPORTADOS EN COMPRANET 2010-2013 56
GRÁFICA III. RECURSOS REPORTADOS EN COMPRANET Y RECURSOS EJERCIDOS EN EL CONCEPTO DE GASTO 3600 (2010-2013) 57
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Introducción
En México, según el artículo 134 de la Constitución, la propaganda debe tener “carácter
institucional y fines informativos, educativos o de orientación social”. Las dependencias del
gobierno federal pueden hacer uso de los medios de comunicación para promover la igualdad
entre hombres y mujeres, erradicar la discriminación, fomentar la participación ciudadana y
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos (SEGOB, 2013: arts. 60 y
61),1 excepto en los periodos electorales (CPEUM, art. 41).2 Sin embargo, de acuerdo a los
datos recopilados por el proyecto de Publicidad oficial de Artículo 19 y Fundar, el gobierno
federal incurre en conductas irregulares tanto en el uso de los recursos públicos (sobreejerce
recursos) como en el dispendio de los mismos (aumentan año con año un gasto superfluo en
contextos de requerimientos apremiantes para gran parte de la población mexicana). Esta
práctica es replicada por los gobiernos estatales (www.publicidadoficial.com).
1 Los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de
la Administración Pública Federal son un acuerdo administrativo de la Secretaría de Gobernación que hace las
veces de normativa para regular esta actividad del gobierno federal. Se publican desde 2001. 2 La publicidad oficial es una de las herramientas con las que cuentan los gobiernos para avanzar en la
realización del derecho de información (Villanueva, 2003; Pulido, 2006). Se trata de una serie de
procedimientos y mecanismos que los gobiernos pueden utilizar para promover el derecho a la información a
través de dos vías: una, informando sobre sus acciones, planes y programas a quienes son afectados o
beneficiados por dichas actividades gubernamentales, es decir, respetando el derecho a saber. En este mismo
sentido, el contenido de la publicidad oficial tendría que servir para promover los derechos humanos y los
principios democráticos, las leyes vigentes y sus modificaciones, y cualquier otra información pública que sea
útil a las personas. La segunda vía para propiciar el derecho de información, a través de la publicidad oficial,
es asignándola con reglas y mecanismos claros. Cuando un gobierno tiene reglas claras de asignación de la
publicidad oficial y contempla la importancia democrática de garantizar que todas las voces que quieran
participar en el debate público lo hagan, utiliza la publicidad oficial para garantizar la pluralidad del debate
democrático.
8
El abuso3 de la publicidad oficial,4 además de distorsionar el debate democrático a
partir de presionar e incidir en la línea editorial de los medios de comunicación con el uso
discrecional (y en muchos casos discriminatorio)5 de los recursos públicos plantea una serie
de dilemas para el sistema político mexicano. En particular, me interesa conocer cuáles son
las razones por las que no se sanciona a quienes abusan de la publicidad oficial. En otras
palabras, ¿por qué el sistema de rendición de cuentas permite el uso discrecional de la
propaganda gubernamental?
Mediante este trabajo argumentaré que el entramado institucional y legal de la
rendición de cuentas (RdC) no ha logrado revertir la asignación discrecional y la ejecución
arbitraria de los recursos utilizados para hacer publicidad oficial en el gobierno federal.
Intentaré probar que lo anterior se debe a que no se ha logrado integrar un sistema de
rendición de cuentas efectivo en México que solucione la fragmentación de las
interrelaciones entre los distintos ámbitos y elementos de la gestión y administración pública,
el sistema de justicia y la participación ciudadana para que se completen ciclos virtuosos de
política pública. El punto de quiebre, la primera fractura, parece estar en que al no tener
sistemas de información completos y certeros sobre el gasto en publicidad, controles
administrativos eficientes ni la aplicación oportuna de sanciones, lo que acaba ocurriendo es
que quienes toman las decisiones sobre cuánto y cómo gastar para comunicar, lo cual tendría
3 Por abuso de la publicidad oficial se entenderá el uso excesivo o indebido de los recursos asignados para esta
actividad gubernamental o el uso distinto al que prevén las leyes y normas. Un ejemplo de dicho abuso que se
discutirá en los siguientes capítulos es la práctica constante de sobreejercicios en los distintos años analizados:
como se verá más adelante, durante el sexenio 2006-2012, se ejerció el doble de los recursos que habían sido
aprobados por la Cámara de Diputados. 4 El término publicidad oficial se define con mayor detalle en el capítulo II de esta tesis. Vale la pena adelantar
que se refiere, en términos generales, a las distintas estrategias, programas y campañas de comunicación social
y publicidad de los gobiernos que, en muchos casos, son utilizadas como propaganda o promoción de la imagen
de personas, organizaciones o proyectos políticos. 5 En el capítulo II de esta tesina se propone una definición sobre el uso discrecional y discriminatorio de la
publicidad oficial.
9
que ser considerado un elemento esencial para el funcionamiento democrático de un régimen,
utilizan los recursos públicos sin conocer los resultados e impactos de dicho gasto y sin
consecuencias reales sobre conductas fuera de la ley.
La variable dependiente de la investigación es el nivel de discrecionalidad de los
funcionarios públicos al decidir cuánto gastar en publicidad oficial, el contenido de la misma
y los canales contratados para su difusión. La principal variable independiente que explica el
nivel de discrecionalidad es la eficiencia del sistema de rendición de cuentas, que a su vez
depende de su capacidad de: informar y ser informado, explicar, justificar y, sancionar y
corregir.
Para empezar a entender la complejidad de este fenómeno, lo primero que se hará es
plantear las distintas causas y consecuencias del problema para después analizarlas con
mayor claridad. El argumento se desarrollará a partir de la revisión de los fenómenos
relacionados con la gestión de recursos públicos y de efectividad del sistema de rendición de
cuentas y aludirá al marco legal cuando sea necesario.
Existen explicaciones alternativas para el fenómeno relacionadas con la cultura y el
sistema político mexicano: la jurídica (el abuso de los recursos públicos para la publicidad
oficial ocurre porque no está regulada adecuadamente); la estructural (el sistema político
mexicano requiere de una serie de alianzas y amarres entre las élites políticas y mediáticas
para sostenerse entre los cuales está el abuso de recursos para publicidad oficial); y, la
cultural (el abuso de los recursos públicos por parte de las y los servidores públicos es un
elemento de la cultura mexicana).
La explicación jurídica ha sido explorada por Ernesto Villanueva, quien aporta
argumentos para entender cuáles son los problemas que genera la falta de una ley específica
sobre publicidad oficial en México. Estos elementos se revisarán en el desarrollo de la tesis
10
cuando se relacionen con el sistema de rendición de cuentas, pero no serán el centro del
argumento. Aunque un marco legal robusto parece una condición necesaria para resolver los
problemas derivados de las relaciones entre los gobiernos y los medios de comunicación, la
mera existencia de un marco legal adecuado, como se ha visto con otros asuntos públicos, no
garantiza la efectividad del sistema de rendición de cuentas para un caso específico.
Por su parte, la explicación estructural implica que distintos gobiernos en México han
construido una serie de prácticas para sostenerse en el poder, entre los cuales se encuentra la
propaganda política. La existencia de una relación entre medios de comunicación y gobiernos
estructurada a partir del intercambio de recursos públicos para publicidad oficial genera que
ambos grupos creen y recreen una serie de símbolos para perpetuarse en el poder. La creación
de dichos símbolos requiere reglas flexibles y discrecionalidad para la asignación de recursos
de asignación de recursos y, por tanto, de un sistema de rendición de cuentas que se adapte a
las necesidades de gobernantes y medios de comunicación.
Por último, se puede formular un argumento cultural para explicar porque el sistema
de rendición de cuentas no es efectivo para controlar el gasto en publicidad oficial. Esta
explicación partiría de la concepción de que existe una cultura de la corrupción en México
que forma parte de las prácticas y tradiciones políticas y sociales y requeriría entender cómo
dichas prácticas y tradiciones se relacionan con el diseño y funcionamiento del sistema de
rendición de cuentas.
La estrategia empírica para analizar la publicidad oficial desde el marco del sistema
de rendición de cuentas parte de la información existente para explicar el fenómeno a partir
de un modelo institucional (bases de datos sobre el gasto en publicidad oficial; leyes,
reglamentos, acuerdos y manuales que regulan esta actividad y entrevistas con diversos
actores). Una explicación estructural del fenómeno requeriría describir cuáles son las
11
relaciones entre las élites políticas y mediáticas para entender las conexiones y prácticas entre
ambos grupos. Dicha explicación no permitiría explorar los mecanismos que existen para
regular las interacciones entre gobernantes, medios de comunicación y gobernados dentro
del Estado, lo cual si puede hacerse con la exploración de las instituciones.
La explicación cultural, por su parte, tendría que partir de contrastar si las prácticas
culturales tradicionales del poder son las que definen la ineficiencia del sistema de rendición
de cuentas que a su vez explica la falta de controles al gasto en publicidad oficial. Sin
embargo, no existe información disponible (que tendría que acopiarse a través de sondeos de
opinión) para constatar que estamos culturalmente determinados a aceptar prácticas abusivas
por parte de los poderosos y que los gobernantes están culturalmente programados para
detentar dichos abusos. Otra forma de explorar esta hipótesis sería a partir de una descripción
densa del fenómeno propagandístico para encontrar los signos y significados de la publicidad
oficial en un momento determinado (Geertz, 1997). Sin embargo, esta descripción densa no
se centra en el análisis de los mecanismos institucionales de la rendición de cuentas, sino que
los incorpora como parte de las condiciones culturales que forman parte de dicha descripción.
La distinción entre los problemas administrativos-gerenciales, de transparencia,
jurídicos, políticos y sociales que genera el uso discrecional de los recursos para publicidad
oficial sirve para delimitar el alcance de este trabajo: me centraré en los problemas de la
administración y la transparencia de los recursos porque son, como se verá en las
conclusiones, los más susceptibles de ser mejorados.6
6 Esta forma de discriminar los problemas analizados parte del interés personal por el tema de la publicidad
oficial, pero además muchos de los conocimientos que he adquirido sobre el tema vienen de mi trabajo como
investigador en el proyecto de Publicidad oficial en Fundar. Este proyecto, que se realiza junto con la oficina
para México y América Latina de Artículo 19, trabaja desde 2010 para modificar el régimen de la publicidad
oficial en México y lograr que los recursos se distribuyan idóneamente.
12
En primer lugar, se trata de un problema de mala administración de recursos públicos
que, además, son utilizados para fines poco claros. En este sentido, se trata de un problema
de eficiencia en el uso de los recursos; el gasto en publicidad oficial no está realmente
orientado hacia los objetivos para los cuales tendría que servir según las leyes y normativas
correspondientes: promover los derechos humanos, informar sobre las nuevas políticas que
benefician a la población o sobre las leyes que han sido modificadas, entre otras. El gasto en
publicidad oficial se utiliza, en muchos casos, en campañas que ensalzan los logros de los
gobiernos y los servidores públicos o promueven una agenda específica de los gobernantes,
en lugar de promover información de interés público, es decir, en propaganda (Etcétera,
2009; Animal Político, 2013).7
En segundo lugar, se trata de un problema de transparencia. No conocemos, con
precisión, cuánto gasta en publicidad oficial el gobierno federal. Existen por lo menos tres
fuentes de información sobre los montos asignados y ejercidos para este tipo de gasto: por
un lado, los documentos presupuestarios (el Presupuesto de Egresos de la Federación y la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal son los más relevantes). Por otro lado, el Sistema de
Comunicación Social COMSOC, por medio del cual “se registra y se da seguimiento a las
erogaciones que realizan las dependencias y entidades en materia de comunicación y
publicidad, el cual es administrado por la Secretaría de la Función Pública” (SEGOB, 2014:
art. 55). Por último, en el anexo estadístico del 2º Informe de Gobierno del Presidente de la
República se publica una compilación de los gastos en comunicación social y publicidad
desde 2001 hasta 2014 (Presidencia de la República, 2014: 20).
7 En distintos momentos, el proyecto de Publicidad oficial ha recopilado información sobre campañas de
promoción de los logros o las agendas de distintos gobiernos. Algunos ejemplos se pueden ver en:
http://publicidadoficial.com.mx/?p=2198 (consultada en marzo de 2015).
13
Los documentos presupuestarios más útiles para conocer el gasto en publicidad oficial
durante el periodo en el que se ejerce son el Presupuesto de egresos de la Federación (PEF)
y el Informe de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal (Cuenta pública). En estos
documentos se puede conocer la asignación y ejecución de las partidas específicas relativas
al Concepto presupuestario “Comunicación Social y Publicidad” (36101 y 36201) y a la
partida 33605, “Información en Medios Masivos Derivada de la Operación y Administración
de las Dependencias y Entidades”. Se esperaría que dichos documentos tuvieran información
similar sobre la asignación y el ejercicio del gasto. Por su parte, los informes que publica el
COMSOC8 son la herramienta que permite seguir el ejercicio del gasto. Sin embargo, según
el comparativo realizado por Artículo 19 y Fundar, las cifras provenientes de estas dos
fuentes muestran, para 2013, claras diferencias y ponen de manifiesto la divergencia de
criterios entre las distintas dependencias que las publican. En el Cuadro I se puede observar
como la diferencia entre ambos documentos es de más de 666 millones de pesos (casi 14%
del presupuesto total ejercido para 2013), lo cual claramente no se trata de errores de captura
o reporte, sino que probablemente se trate de formas distintas de registrar el gasto. Lo anterior
tiene implicaciones importantes para el monitoreo del gasto porque el COMSOC es el sistema
que permite conocer a qué medios de comunicación se compra la publicidad oficial y el que
no exista una explicación pública sobre la diferencia entre los montos de ambos informes
genera confusión.
8 El Sistema de Gastos de Comunicación Social (COMSOC) da seguimiento a las erogaciones que realiza la
Administración Pública Federal en cuestiones relacionadas con comunicación social. “La información es
proporcionada por la Secretaría de Gobernación y las Instituciones de la APF [y revisada por] los Órganos
Internos de Control, la Dirección Adjunta de Control y Seguimiento de la Secretaría de la Función Pública”
(SFP, 2010: 5). Más adelante, en el desarrollo de esta tesina, se explicarán las dificultades para tener acceso al
COMSOC y las rutas que se han utilizado para conocer la información que contiene.
14
Cuadro I. Gasto en publicidad oficial del Ejecutivo federal 2013
Fuente Presupuesto ejercido
Cuenta pública 2013 4,766,852,556
Reporte COMSOC 4,100,322,080
Diferencia 666,530,476
Fuente: Artículo 19 y Fundar. Publicidad Oficial: Recursos públicos ejercidos por el Poder Ejecutivo
Federal en 2013, primer año del presidente Enrique Peña Nieto.
Además, estos problemas de transparencia también se reflejan en que la ciudadanía
no conoce los resultados e impactos de los recursos públicos gastados en la publicidad oficial.
Al no existir información publicada que vincule la asignación de los contratos, la negociación
de los espacios en los medios de comunicación o los precios a los que se contrata cada uno
de dichos espacios con los resultados de las campañas de comunicación, no se sabe si se
alcanzan o no los objetivos que se plantean en las campañas de comunicación del gobierno.
En tercer lugar, existe un problema con el marco legal que regula la publicidad oficial:
no existe una ley específica, sino múltiples leyes y normas que crean un esquema complejo
en el que se diluyen las responsabilidades para la toma de decisiones. El documento legal
que regula esta actividad es una normativa secundaria que se modifica constantemente
(Villanueva, 2009) y que no prevé responsabilidades administrativas o sanciones penales.
Pese a esta falta de claridad legal, el Código Penal Federal establece, en el artículo 223,
fracción II, que cometen delito de peculado los servidores públicos que utilicen fondos
públicos indebidamente o realicen acciones “con el objeto de promover la imagen política o
social de su persona, la de su superior jerárquico o la de un tercero” (CPF, art. 223). La
fracción III del mismo artículo añade que el peculado se extiende también a las personas que
soliciten o acepten hacer las promociones que se explican en la fracción II y a quienes se
beneficien de ellas. Sin embargo, la falta de una ley que especifique claramente cuáles son
15
las responsabilidades de las y los funcionarios públicos que promueven la imagen política o
social hace que no existan penas por casos de peculado con estas características en la historia
reciente de nuestro país.
El abuso de la publicidad oficial es, por lo tanto, un problema relacionado con la
corrupción; sin embargo, como veremos en el desarrollo de este trabajo, los mecanismos
institucionales que existen para controlar este tipo de gasto no logran ni siquiera detectar
dichos abusos.9
Los problemas descritos generan una consecuencia grave para gozar del derecho a la
información y para ejercer una deliberación democrática cabal: cuando la publicidad oficial
no tiene límites y regulación clara, se crean las condiciones para que se practique la censura
sutil o indirecta,10 mediante la cual los medios de comunicación obtienen premios o castigos
de acuerdo a qué tanto critican o aprueban al régimen. Este problema afecta la calidad del
debate democrático y el derecho a tener información objetiva, porque los medios de
comunicación no ejercen la libertad suficiente para definir su línea editorial. En los tiempos
del partido hegemónico, el ex presidente José López Portillo lo definió con una frase
contundente: “no pago para que me peguen”. Hoy, parafraseando a Maurice Joly, algún
9 Estos abusos se han convertido en una práctica frecuente en algunas democracias modernas en las que el poder
de la televisión domina los procesos políticos. Giovani Sartori lo llama videopolítica, la cual sucede cuando
“La televisión condiciona el proceso electoral, tanto en la elección de los candidatos, como en su modo de
combatir la disputa electoral, como en la posibilidad de que triunfe el ganador. Asimismo, la televisión
condiciona, o puede condicionar, un gobierno, es decir, las decisiones de un gobierno: lo que puede hacer un
gobierno, o dejar de hacer, o decidir qué va a hacer.”. (Sartori, 1998). Aunque por la extensión de este trabajo
no se explora esta cuarta vertiente del problema, es una práctica que se puede observar en distintos actores
políticos alrededor del mundo como Nicolás Sarkozy en Francia, Silvio Berlusconi en Italia o Maduro en
Venezuela. En México, existen investigaciones que sugieren un uso ilegal de recursos públicos para promover
la candidatura de Enrique Peña Nieto a la presidencia desde 2006 hasta que fue electo en 2012 (Villamil, 2009;
Wikileaks, 2011; Tuckman, 2012). 10 El concepto de “censura indirecta” o “sutil” fue desarrollado por la Asociación por los Derechos Civiles, una
organización de la sociedad civil argentina que lo define como “la interferencia ‘tras bambalinas’ que ejercen
los gobiernos sobre la libertad de expresión y la independencia editorial de los medios de comunicación y los
periodistas” (ADC, 2008: 7).
16
gobernante podría decir: “pago carretadas de dinero para que me aprueben y, de paso, no me
peguen”.
La Asociación por los Derechos Civiles (ADC), una organización de la sociedad civil
argentina, coordinó en 2008 un estudio realizado en siete países para entender cuáles son los
patrones de abuso de la publicidad oficial en América Latina.11 Encontraron que en los países
estudiados existían patrones similares de “censura sutil” o “indirecta” combinados con
“métodos claramente ilegales [para] influir indebidamente en los contenidos de los medios y
otras formas de expresión política” (OSI, 2008: 24). De las tres categorías en las que agrupan
dichos patrones, para este trabajo es más relevante la primera: existen, en la región, abusos
de fondos públicos que van desde “la asignación abusiva de publicidad oficial o los subsidios
oficiales hasta la denegación arbitraria de las imprentas del Estado o los pagos directos en
efectivo a periodistas por servicios dudosos o no declarados”. El grave problema de este
abuso, continúa el estudio referido, es que “se utiliza el dinero de los contribuyentes y del
erario público para promocionar intereses partidarios y personales” (OSI, 2008: 24).12
Aunque todos estos problemas están relacionados con la falta de un sistema de
fiscalización y rendición de cuentas que pueda prevenir, controlar y sancionar el abuso del
gasto en publicidad oficial, la intención de este trabajo es explorar los que tienen que ver con
la falta de información y el uso ineficiente de los recursos públicos. Además, para entender
cómo funcionan los mecanismos de la publicidad oficial, también se revisarán los problemas
generados por el marco legal.
11 Los siete países estudiados fueron Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, Perú y Uruguay. 12 Las otras dos categorías en las que agrupan los problemas de censura indirecta son el abuso de la autoridad
regulatoria y de inspección y las presiones extralegales. Ninguno de estos problemas han sido estudiadas a
profundidad desde la academia en México y tampoco serán el objetivo de este trabajo.
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Las páginas que siguen plantean un ejercicio que se realizará en tres pasos: en el
capítulo uno se revisa la literatura que explica cómo funcionan los sistemas de rendición de
cuentas, cuándo son eficientes y por qué fallan. Esta exploración conceptual sobre la
rendición de cuentas pondrá una atención especial en conocer cuáles son los puntos débiles
del sistema mexicano de rendición de cuentas y las falencias que impiden que se prevenga,
limite y sancione el mal uso de los recursos públicos.
Después, se utilizará el caso del gasto en publicidad oficial a nivel federal en México
durante de 2006 a 2013 para mostrar tanto el abuso que se ha hecho de los recursos públicos
durante los últimos años como la ineficiencia del sistema de rendición de cuentas para
controlarlo. Se utilizará el caso del poder Ejecutivo a nivel federal porque lo que se busca
explicar no es por qué es distinto el abuso de la publicidad oficial en distintos gobiernos, sino
por qué el sistema de rendición de cuentas no funciona para controlar la discrecionalidad del
gasto para publicidad oficial. Además, como se trata del caso más representativo en México,
tanto por el dispendio de recursos como por la incapacidad del sistema de rendición de
cuentas para limitarlo, las observaciones que surjan del estudio de este caso serán, muy
probablemente, similares a las que se obtendrían al revisar otros casos, como los de los
gobiernos estatales. Se asume que esto es cierto, siempre y cuando la suposición de que el
sistema de rendición de cuentas federal es el que cuenta con mayores avances en México.
El estudio del abuso de la publicidad oficial permitirá regresar a la pregunta inicial y
cuestionar las fallas del sistema de rendición de cuentas mexicano para indagar qué partes
del sistema tendrían que intervenir, y cómo, para regular, controlar y sancionar el abuso del
gasto público para la publicidad oficial y cuáles son los controles necesarios para que eso
suceda.
18
Para hacer este ejercicio me baso, principalmente, en el proyecto de publicidad oficial
que han realizado, desde 2010, el capítulo mexicano de Artículo 19 y Fundar, Centro de
Análisis e Investigación. El objetivo de dicho proyecto es, según su página web “mostrar y
denunciar los abusos que se hacen con recursos públicos destinados a comunicación social y
publicidad oficial en el país [y] promover el debate público sobre el impacto del mal uso de
la publicidad oficial y cómo afecta esto al acceso a la información y la libertad de expresión
a la ciudadanía” (www.publicidadoficial.com).
19
Capítulo I. El ineficiente sistema de rendición de cuentas mexicano
Introducción
Al analizar el sistema de rendición de cuentas en México, diversos autores concluyen que
está fragmentado (Ayllón, et. Al., 2011). Parte de las consecuencias de esa fragmentación es
que el sistema de rendición de cuentas mexicano es ineficiente: no consigue sus fines u
objetivos a partir del mejor uso de los recursos de los que dispone. En este capítulo, exploraré
cuáles son las fallas del sistema de rendición de cuentas mexicano que lo hacen ineficiente y
explicaré cómo esas fallas repercuten en el abuso de los recursos públicos asignados a la
publicidad oficial en México. Para esto, primero partiré de una definición conceptual de la
rendición de cuentas que permita conocer los elementos que constituyen un sistema eficiente,
para después explorar cuáles son algunas de las fallas del sistema mexicano y cómo éstas
permiten el abuso de los recursos asignados a la publicidad oficial.
Modelos de rendición de cuentas
Se pueden distinguir al menos cuatro modelos distintos que agrupan las explicaciones y
tipologías que se han hecho de la rendición de cuentas. El primer modelo, que puede llamarse
el espacial, utiliza metáforas geométricas para describir este concepto. Guillermo O’Donnell
propone un modelo cartesiano para explicar la rendición de cuentas: para distinguir entre
democracia representativa y democracia delegativa, vincula la representatividad con
accountability13 o rendición de cuentas. Después, distingue entre accountability vertical
13 Mucho se ha discutido sobre los problemas con la traducción al español de la palabra accountability, tanto,
que varios de los trabajos aquí citados empiezan con una explicación sobre el término en inglés y su traducción.
La mayoría, sin embargo, concluyen que aunque no es exacto, el término rendición de cuentas funciona
suficientemente bien para explicar el concepto. (Schedler; 2004. Becerra y Cejudo; 2012). Sin embargo, las
20
(AV) –entre gobernantes y gobernados o mandantes y mandatarios– la cual tiene su expresión
más evidente en las elecciones, y accountability horizontal (AH) entre poderes relativamente
autónomos que se vigilan unos a otros y pueden incluso castigar a representantes que no
cumplan con sus obligaciones (O’Donnell; 1994: 61-62).
La rendición de cuentas vertical se complementa con lo que Peruzzotti y Smulovitz
llaman accountability social: mecanismos de control vertical por medio de acciones de
organizaciones, movimientos ciudadanos y de los medios de comunicación que tienen por
objeto “monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos, exponer y denunciar
actos ilegales de los mismos, y activar la operación de agencias horizontales de control”
(Peruzzotti y Smulovitz; 2002: 10).
Ernesto Insunza le da una tercera dimensión a esta tipología cartesiana con el
concepto de rendición de cuentas transversal que introduce la participación de la ciudadanía
como parte de las instituciones estatales de control. Se trata de mecanismos que, desde la
sociedad civil, contemplan “la presencia especialmente protegida de ciudadanos
independientes y autónomos que no representan pero sí ejemplifican las cualidades de un
ethos ciudadano” (Insunza; s.a.).
El segundo modelo, al que puede llamársele estructural, parte de la propuesta de
Andreas Schedler de definir la RdC a partir de tres pilares para “prevenir y corregir abusos
de poder: obliga al poder a abrirse a inspección pública, lo fuerza a explicar y justificar sus
actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones” (Schedler; 2004: 13).
Por su parte, Sergio López Ayllón y Mauricio Merino traducen estos tres pilares al
caso mexicano y lo dotan de contenido jurídico, administrativo y político. Para estos autores,
traducciones de los textos de Guillermo O’Donnell conservan el término anglosajón de accountability. Por esta
razón se utilizará este termino también aquí cuando se haga referencia a las ideas de dicho académico argentino.
21
las reformas legales de los últimos años han contribuido a crear un marco normativo que, de
concluir en procesos administrativos completos, garantizará el derecho a la información a
través de leyes de acceso e instituciones de estadística e información. Estas reformas también
han supuesto la conformación de cuentas nacionales más armónicas que puedan contribuir a
justificar el uso de los recursos públicos y de instituciones de fiscalización profesionales que
puedan controlar su uso.
Además, también se ha diseñado un entramado de responsabilidades para las y los
funcionarios públicos. Sin embargo, su hipótesis es que a pesar de que existen estas normas,
“no tienen los medios ni la articulación suficientes para producir una verdadera política de
rendición de cuentas” (López Ayllón y Merino; 2012: 258-259).
Un tercer modelo, al que puede llamarse causal, explica los mecanismos e
instituciones que se requieren para la RdC. A este modelo contribuyen Guillermo Cejudo y
Alejandra Ríos, quienes proponen una definición que describe los vínculos causales entre los
actores involucrados en la rendición de cuentas. Siguiendo a Mark Philip, definen la
rendición de cuentas como
una relación entre dos actores (A y B) en la que A está formalmente obligado a informar,
explicar y justificar su conducta a B (con respecto a algún asunto determinado, M). En esta
relación, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con respecto a M) y cuenta con
instrumentos para vigilarlo e incidir en su comportamiento –vía sanciones e incentivos”.
Incluso, A puede rendir cuentas a B por un asunto que atañe a otro actor adicional C (Cejudo
y Ríos; 2010: 118).
A partir de esta definición, Cejudo y Ríos-Cázares describen otras dos dimensiones
de la rendición de cuentas: la electoral y la administrativa, cada cual con distintos procesos
para ser efectivas. La administrativa requiere de la generación, organización y conservación
22
de información de las decisiones y funcionamiento de un gobierno que: (a) implemente
acciones para hacer pública y accesible dicha información; (b) con procedimientos de
evaluación de actores y agencias gubernamentales; y, (c) “la existencia de un marco
normativo y una estructura institucional que garanticen la asignación de responsabilidades,
así como la efectiva implementación de sanciones y recompensas cuando es debido”. Estos
procesos requieren estar articulados para que la rendición de cuentas funcione (Cejudo y
Ríos-Cázares; 2010: 121).
El cuarto modelo es el institucional, el cual deriva su tipología del modelo espacial
de O’Donnell. Sin embargo, se diferencia en que se pueden catalogar distintas instituciones
gubernamentales no solo a partir del tipo de pesos y contrapesos que sirven en el régimen
democrático, sino también a partir del tipo de rendición de cuentas al que responden.
Retomando las distintas esferas en las que se desarrolla la rendición de cuentas existen
instituciones que atienden los ámbitos administrativos, electorales, evaluativos, de
fiscalización, informativos, y sancionatorios.
El esquema institucional mexicano se ha dotado de diversas instituciones para atender
estos ámbitos. El cuadro II describe las principales dependencias del gobierno federal que
atienden estos ámbitos. Estas instituciones generalmente integran sistemas de información y
gestión de los que dependen, en buena medida, las posibilidades de que se cumplan los ciclos
de la rendición de cuentas. Como advierten diversos autores, cuando estas interacciones no
están bien articuladas, pueden incluso estorbar la implementación de políticas de rendición
de cuentas (Buranelli y Taylor, 2007; Cejudo y Ríos-Cázares, 2010; López Ayllón y Merino,
2012).
Los modelos analizados tienen algunos elementos comunes que se utilizarán durante
el desarrollo de este trabajo: por un lado, se inscriben en la enfoque institucional de las
23
ciencias políticas porque parten del análisis del funcionamiento y efectividad de los
mecanismos de las instituciones formales del Estado. En segundo lugar, en los cuatro
modelos analizados se pueden encontrar las acciones necesarias para que el sistema de
rendición de cuentas sea efectivo: informar, justificar, explicar, sancionar y corregir. En este
sentido, y como se analizará en el desarrollo del trabajo, todas estas acciones tienen que estar
presentes para que un sistema de rendición de cuentas sea eficiente para el control del gasto
público. Por último, aunque los modelos analizados describen distintas aristas de la rendición
de cuentas, no presentan argumentos contrapuestos sino que se complementan. Podría
pensarse en un modelo de rendición de cuentas que incorpore las distintas dimensiones para
construir un enfoque integral de la rendición de cuentas.
Cuadro II. Dependencias del gobierno federal por ámbito de rendición de cuentas
Ámbito Dependencias del gobierno federal
Administrativo SFP, SHCP
Electoral IFE, TEPJF
Evaluativo CONEVAL, CNDH
De fiscalización ASF
Informativo IFAI, INEGI, Dependencias y entidades de
la APF
Sancionatorio SFP, PGR (MP). Fuente: elaboración propia con base en López Ayllón y Merino, 2012.
Rendición de cuentas y eficiencia
Definir si un sistema de rendición de cuentas es eficiente o no, empieza por hacerse las
preguntas ¿eficiente en qué?, ¿eficiente para qué? (Gross Stain, 2002: 12). De acuerdo a la
teoría microeconómica, existen tres enfoques para definir la eficiencia de un gobierno:
primero, la eficiencia técnica, que se refiere a la producción máxima de outputs (resultados)
24
dada una dotación de insumos. Segundo, la eficiencia asignativa, que se refiere a la
distribución de los recursos entre diversas alternativas de producción y que implica elegir la
mejor combinación de insumos y precios de los factores. Tercero, la eficiencia económica,
que es la combinación de las dos primeras (Dollery en: Serrano, 2014: 26).14
Desde la perspectiva de la rendición de cuentas, existen al menos tres formas de
entender la eficiencia: la más tradicional, es la que “limita la discrecionalidad burocrática a
través del cumplimiento de reglas y normas estrictas” (Light, 1993: 12). Esta forma de
rendición de cuentas se basa en “límites que emanan de reglas claras (comandos) y
procedimientos formales, monitoreo y sanciones (controles)” (Light, 1993: 12). La
eficiencia, en esta rendición de cuentas de cumplimiento, implica un diseño adecuado de las
normas para producir la mayor cantidad de resultados y se mide a partir de controles de
legalidad en auditorías de diseño, desempeño y resultados.
Una segunda forma de conocer si un sistema de rendición de cuentas es eficiente es a
partir del desempeño de los individuos y los programas gubernamentales. Campbell define
la rendición de cuentas de desempeño como la “evaluación del éxito de una política o
programa a partir de verificar sus resultados contra estándares previamente acordados”
(Campbell, 1994: 24). Esta dimensión de la rendición de cuentas requiere que, cuando los
servidores públicos y sus organizaciones adquieren responsabilidades, tengan la definición
de objetivos, la flexibilidad y los recursos suficientes para conseguir lo que se les pide
(Andres, 2001: 36). La eficiencia, en este sentido, se mide a partir del uso racional de los
recursos públicos para alcanzar objetivos predeterminados. Las instituciones encargadas de
14 Esta definición funcionalista de la eficiencia es relevante porque buena parte de los mecanismos de
asignación de los recursos públicos están basados, o al menos aspiran a ser eficientes de acuerdo a estos
principios económicos.
25
monitorear el trabajo de otras instituciones públicas, en lugar de supervisar y sancionar (como
en el caso de la rendición de cuentas de cumplimiento) se dedican a establecer objetivos y a
retroalimentar a los servidores públicos a partir evaluaciones y de verificaciones de
cumplimiento de metas (Light, 1993: 14).
Otra forma de abordar la eficiencia de los sistemas de rendición de cuentas es explorar
por qué fallan. ¿Qué hace que un sistema de rendición de cuentas sea ineficiente? De acuerdo
con Mark Schacter, las instituciones pueden fallar en cualquiera de las tres fases del ciclo de
la rendición de cuentas:15 la eficiencia de un sistema de rendición de cuentas depende, en
primera instancia, de la información que puedan obtener las dependencias de rendición de
cuentas (DRC). La información puede provenir de fuentes directas del gobierno o indirectas,
pero tiene que ser completa, fidedigna y oportuna. La segunda instancia de la que depende la
eficiencia de un sistema de rendición de cuentas es la capacidad de acción que pueda
desarrollar la DRC a partir de la información obtenida. Esta información tiene que permitir
que la DRC demande explicaciones y justificaciones sobre la información que recibió y
depende de sus facultades para hacerlo. Por último, la tercera forma de saber si un sistema
de rendición de cuentas es efectivo es a partir de la respuesta de la institución sobre la cual
se demandan explicaciones o justificaciones (Schacter, 2000: 3). Este modelo propuesto por
Schacter adolece de dos instancias que completarían el ciclo: los sistemas de rendición de
cuentas requieren de la amenaza de sanciones creíbles que inhiban las posibles desviaciones
en el comportamiento de las y los servidores públicos, además de contar con mecanismos
15 El ciclo de la rendición de cuentas al que se refiere Schacter “es un modelo para entender la lógica de las
relaciones entre las instituciones de rendición de cuentas y las dependencias del gobierno y cuenta con tres
etapas: información, acción y respuesta” (Schacter, 2000: 3. Traducción libre).
26
que corrijan el proceso de gestión de los recursos para mejorarlo y evitar las mismas
conductas en decisiones ulteriores.
Conclusiones: ineficiencia en la rendición de cuentas y publicidad oficial
En el caso que nos ocupa, el de los recursos públicos para publicidad oficial, la
eficiencia del sistema de rendición de cuentas puede medirse a partir de la información
publicada sobre los gastos gubernamentales, la explicación y justificación de dichos gastos
(incluida la explicación sobre sus objetivos, resultados e impactos) y la capacidad de sanción
o corrección del sistema cuando se abusa de dichos recursos o cuando no se cumple con los
objetivos deseados. El sistema de rendición de cuentas tendría que ser eficiente para prevenir,
detectar, sancionar y corregir los abusos sobre la ejecución de los recursos públicos en
general, y el dispendio de recursos en publicidad oficial, en el caso particular.
Alejandra Ríos y Jorge Javier Romero encuentran cinco causas institucionales por las
que falla el sistema de rendición de cuentas mexicano (Ríos-Cázares, 2011: pp. 40-41):
a. Reformas legislativas al marco institucional desarticuladas y sin diseño deliberado.
b. Estrategia de fortalecimiento institucional inexistente para las nuevas instituciones
y para otras que tienen responsabilidades cambiantes (casi siempre en aumento).
c. Estructura normativa con incentivos contradictorios entre instituciones.
d. Indeterminación de responsables y responsabilidades.
e. Instituciones sin sentido claro de lo público.
Después de este análisis, que exploran a partir del modelo construido por Taylor y
Buranelli, retoman cuatro verbos rectores propuestos por la Red de Rendición de Cuentas
27
(RRC) 16 –informar, explicar, justificar e incidir—, que tendrían que estar idealmente
vinculados “a instituciones concretas, actores definidos y a procedimientos específicos de
gestión cotidiana” (Ríos-Cázares, 2011: 41).
La revisión de la literatura sobre la rendición de cuentas plantea una serie de
implicaciones para el caso de la publicidad oficial del gobierno Federal mexicano. Tener un
sistema de rendición de cuentas ineficiente genera, entre otros problemas, que no existan
controles efectivos en el diseño institucional de la democracia mexicana. Para el caso de la
publicidad oficial, hay una serie de cuestiones que tienen que ser revisadas para entender por
qué se sigue abusando de los recursos públicos en contextos en los que dichos recursos
tendrían que estar destinados a solucionar problemas públicos mucho más urgentes.
Los autores revisados coinciden en que el sistema de rendición de cuentas tendría que
atender cuatro aspectos fundamentales para poder controlar al Estado: informar (y ser
informado), explicar, justificar y ser capaz de sancionar/corregir (Ríos-Cázares, 2011;
Schedler 2004; Schacter, 2000). La eficiencia de las DRC para desarrollar estas cuatro
acciones es lo que define, en buena medida, la eficiencia de un sistema de rendición de
cuentas en su conjunto. En los siguientes capítulos se explorará también la distinción que
hace Light (1994) entre rendición de cuentas de cumplimiento y de desempeño para
comprender cómo, a pesar de que en muchos casos la asignación de la publicidad oficial
cumple con la débil normatividad existente, no existe la información que permita evaluar si
16 Según su página web, “[l]a Red por la Rendición de Cuentas nace de la confluencia entre la investigación
académica, el periodismo de fondo, la acción de la sociedad civil y la responsabilidad institucional. Quiere ser
una red incluyente y dinámica, capaz de sumar y coordinar las acciones del mayor número posible de
organizaciones académicas y sociales, de instituciones públicas y de medios de difusión, comprometidos con
el diseño, la puesta en marcha y el seguimiento de una verdadera política de rendición de cuentas en México.
El objetivo principal es crear un contexto de exigencia a favor de la construcción de una política de rendición
de cuentas. La Red esta auspiciada por el Proyecto CIDE-Rendición de Cuentas, un donativo de la Fundación
Hewlett y con las aportaciones voluntarias de sus miembros” (www.rendiciondecuentas.org.mx).
28
los recursos ejercidos están cumpliendo con los objetivos propuestos y, por tanto, no se puede
evaluar su eficiencia en términos de desempeño.
A partir de los argumentos sobre los sistemas de rendición de cuentas y su falta de
eficiencia, se pueden revisar los problemas enunciados en la introducción de este trabajo y
utilizar los datos oficiales para probar que existen problemas de información, explicación,
justificación y sanción sobre el uso y abuso de la publicidad oficial. Como se ha argumentado
en este capítulo, existen distintas cuestiones que impiden que el sistema de rendición de
cuentas mexicano logre atajar y sancionar los abusos sobre los recursos para publicidad
oficial. Existen desde problemas en el diseño institucional que se reflejan en la ausencia de
una legislación adecuada para regular la publicidad oficial (Villanueva, 2009: 10), como
problemas en la cantidad y calidad de la información mediante la cual se informa sobre los
gastos en que incurre el gobierno federal (Dupuy, 2014: 36), así como la inexistencia de
sanciones para quienes abusan de la publicidad (INFOMEX, 2014: folio 0002700258214).
Como ser verá en los siguientes capítulos, hay al menos cuatro elementos que pueden
usarse para explorar la falta de eficiencia del sistema de rendición de cuentas sobre publicidad
oficial en sus distintos momentos: además de la falta de una legislación y de un diseño
institucional adecuado y la falta de información sobre el uso de los recursos para publicidad
oficial, existen problemas de planeación, programación y ejecución de los recursos (que se
reflejan principalmente en sobreejercicios en el gasto público), problemas con el diseño de
los objetivos de la comunicación gubernamental y la medición de sus resultados y una
ausencia casi total de sanciones sobre el abuso de los recursos para este propósito.
29
Capítulo II. Leyes, reglas y mecanismos de decisión de la publicidad oficial
Estudiar el caso del uso discrecional17 de la publicidad oficial (PO) y el dispendio de los
recursos públicos para promoción y propaganda de gobernantes e instituciones públicas
puede ayudar a entender las consecuencias de la fragmentación institucional del sistema de
rendición de cuentas mexicano.18 Con ese objetivo, este capítulo parte de una definición de
PO desde la perspectiva de los derechos humanos y las obligaciones que dicha definición
plantea al Estado.19 Después, se plantea por qué se elige el caso del poder Ejecutivo Federal
para analizar la relación entre PO y rendición de cuentas. A continuación se analizan el marco
legal y el diseño institucional que regulan y gestionan la PO para encontrar cuáles son los
tramos especialmente problemáticos de información, justificación y sanción de los recursos
para PO. Lo anterior permitirá analizar, en el capítulo tres, cuáles son los puntos críticos en
el sistema de rendición de cuentas mexicano para revisar y sancionar los abusos de la gestión
de los recursos públicos para PO.
17 Por discrecional se entenderá, en este trabajo, todo proceso donde no se utilicen concursos públicos de
oposición entre las diversas alternativas posibles y por lo tanto se niegue la posibilidad igualitaria de competir
(Corte IDH, 2009, párr. 121). El uso discriminatorio de los recursos para publicidad oficial se refiere a la
imposibilidad de participar igualitariamente en los procesos de asignación de la pauta oficial por tratarse de un
medio crítico al gobierno. 18 Siguiendo a Ríos-Cázares y Romero, se entiende fragmentación institucional como la existencia de
instituciones de rendición de cuentas con mandatos poco claros o que aun teniendo objetivos concretos no tienen
una capacidad de incidencia real por debilidad institucional o por la interdependencia de responsabilidades entre
instituciones que no comparten los mismos objetivos (Ríos-Cázares, 2011: 37). 19 Esta definición normativa de la PO se utiliza porque el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y sobre todo su Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión, han desarrollado el tema en la región Latinoamericana. A partir de la reforma constitucional de junio de 2011, los instrumentos internacionales de derechos humanos son una fuente de derecho para el Estado mexicano y, por tanto, una
referencia para la construcción de las herramientas de comunicación del Estado.
30
¿Comunicar eficientemente o gastar para decir que se gobierna?
La publicidad oficial puede ser definida como:
toda la publicidad, incluyendo anuncios de servicios públicos y otras comunicaciones,
colocada en los medios de comunicación por todas las ramas del gobierno en todos
los niveles (nacional, provincial y local), como así también aquella que asignen sus
organismos subordinados. Esto abarca todos los avisos pautados por empresas
estatales y organismos públicos autónomos, estén o no sujetos al control de las leyes
de contratación pública. Además de los costos de publicación, el gato en publicidad
oficial incluye el costo del diseño y la producción (OSI, 2008: 149).20
Según la definición de Artículo 19 y Fundar, la PO “debe ser entendida como un canal
de comunicación entre el Estado y los ciudadanos. Debe ser clara, objetiva, fácil de entender,
necesaria, útil y relevante para el público. No debe promover –explícita o implícitamente-
los intereses de ningún partido ni del gobierno” (www.publicidadoficial.com.mx).
Esta segunda definición, sobre lo que tendría que ser la PO, impone un primer límite
relevante: según Fundar y Artículo 19, la PO no tendría que servir como propaganda de los
intereses de los funcionarios o los partidos políticos, sino ser necesaria, útil y relevante para
el público, lo que en palabras de Schedler implica informar y justificar las acciones del
gobierno. Su propósito, de acuerdo con la Asociación por los Derechos Civiles es: “difundir
las políticas, programas, servicios e iniciativas gubernamentales; promover el ejercicio de los
derechos y el cumplimiento de los deberes ciudadanos; incidir en el comportamiento social
20 Esta definición, que describe extensa y adecuadamente las características de la publicidad oficial, surge de
un estudio comparado en varios países de América Latina coordinado por la Asociación por los Derechos
Civiles (ADC) y auspiciado por el entonces Open Society Institute—OBI (hoy Open Society Foundations—
OSF): El precio del silencio. Tanto la ADC en la región latinoamericana, como el OSI a nivel mundial, fueron
pioneros en el estudio de este fenómeno y en la promoción de una agenda de investigación e incidencia sobre
estos temas y lo siguen haciendo en la actualidad.
31
y estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública y, en general, informar
sobre cualquier hecho que sea de relevancia pública” (ADC, 2006: 15).
Al respecto, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) explicita que los Estados deben utilizar la
“publicidad oficial para comunicarse con la población e informar a través de los medios de
comunicación social sobre los servicios que prestan y las políticas públicas que impulsan”
para que cumplan con sus cometidos (CIDH, 2010: 353). Además, la Relatoría pone especial
énfasis en la función que juega la PO para garantizar el derecho a la información aludiendo
al derecho a saber que tienen los ciudadanos en una democracia: para “conocer las
actividades oficiales, las políticas de gobierno y los servicios que presta el Estado” (CIDH,
2010: 353).
Hay tres elementos que sobresalen de estas definiciones, particularmente de la
definición de la CIDH, y que permiten ir delimitando el concepto de PO: el primero, es que
se trata de una herramienta fundamental para el cumplimiento del derecho humano a saber
y, por tanto, implica una obligación para el Estado: la de informar a la ciudadanía sobre lo
que hacen los gobiernos. Esta obligación requiere que el Estado garantice el derecho a saber
a través de mecanismos específicos, legales y de gestión, para hacer llegar la información
necesaria a las personas que estén interesadas en recibirla. Es decir, en términos de
comunicación, el Estado debe asegurarse de construir los mensajes adecuados para informar,
explicar y justificar a las audiencias específicas sobre los bienes y servicios a los que pueden
acceder, así como las políticas, programas y acciones públicas que les atañen. Lo anterior
implica que los Estados tendrían que escoger los medios y canales de comunicación más
adecuados para poder completar el circuito de comunicación y, por tanto, construir también
32
los códigos que se adapten a la cultura y las circunstancias de cada audiencia y ciudadano
beneficiado o afectado por la acción pública.
En segundo lugar, y para cumplir con el derecho a saber, la PO no tendría que
promover los intereses individuales o los de las organizaciones públicas que la producen y
difunden. En caso de hacerlo, dejaría de ser PO (o comunicación política o social) para
volverse promoción personalizada, la cual solo no es permitida por el artículo 134 de la
Constitución.
Por último, el uso de la PO tiene una consecuencia directa en la calidad del debate
democrático (ADC, 2006: 5; Villanueva, 2010: 8). Cuando la PO se utiliza de manera
discriminatoria y discrecional suelen ocurrir dos fenómenos: cuando se discrimina a ciertos
medios de comunicación por su línea editorial o por su estatus legal, la información no llega
a quienes la requieren porque los canales que se utilizan no son los adecuados. El uso
discrecional de la PO impacta, además, en la libertad editorial de los medios de comunicación
porque es utilizado como premio o castigo para los medios afines o críticos de los gobiernos.
Como se adelantó en la introducción, hay varias prácticas de esta forma de censura sutil o
indirecta:
La publicación de pasquines, el pago del “chayote” 21 o la introducción de gacetillas
son las maneras más visibles que utilizan los gobiernos para influir en los medios y
promocionarse políticamente (Cantú, 2012; Jusidman, 2013).
21 La práctica del chayote o “chayo” consiste en sobornos que las y los políticos otorgan a las y los periodistas
para asegurar buenas opiniones sobre sus acciones o silencio cuando fallan o incurren en malas prácticas.
Manuel Ajenjo señala que la palabra “chayote” tiene su origen en la historia de algún gobernador del Estado de
Tlaxcala entre los años cincuenta y sesenta que invitó a una serie de reporteros a conocer unos sistemas de riego
de su estado. Los reporteros, que viajaban en autobús, no observaban más que campo seco cuando el Jefe de
Prensa del Gobernador les pasó sobres con dinero en efectivo, a lo que alguno exclamó: “¡Ya vieron qué verdes
están los chayotes de aquel sembradío!” (El Economista, 2013). En el libro Los Presidentes de Julio Scherer,
Elías Chávez escribió: “El chayote florece a su máximo esplendor desde que Gustavo Díaz Ordaz
institucionalizó su irrigación. Mientras el entonces Presidente de la República pronunciaba un día de 1966 el
33
La cantidad de recursos que se utilizan hacen que muchos medios de comunicación
dependan de los ingresos que reciben del Estado para subsistir. Además, la PO financia
también a los grandes medios de comunicación como las dos televisoras privadas, las
empresas de radiodifusión y los corporativos editoriales.
Existen negociaciones por “debajo de la mesa” con editores, dueños de los medios e
incluso reporteros que suponen prácticas corruptas y que terminan modificando lo que
vemos, escuchamos y leemos en los medios (Dupuy y Ruelas; 2014a: 45).
El caso
El caso que se analiza en esta tesina es el de la comunicación del gobierno ejecutivo federal
mexicano de 2006 a 2013. El objetivo es analizar cómo y por qué se abusa de los recursos
públicos para publicidad oficial en México. Se utiliza un solo caso, en primer lugar, porque
lo que se busca explicar son las razones por las que un sistema de rendición de cuentas no
funciona para controlar el uso discrecional del gasto público en publicidad oficial. Esta
investigación no está enfocada a estudiar por qué el uso de la PO es distinto en diversos
gobiernos.
En segundo lugar, y derivado de lo anterior, porque el abuso de la PO es una constante
en los gobiernos federal y estatales, tanto en México como en la región latinoamericana (OSI,
2009; Dupuy, 2014b). En México, el uso discrecional y discriminatorio de los recursos para
PO, así como la falta de controles para este ejercicio presupuestario tiene una serie de
patrones similares tanto a nivel federal como en los estados, por lo tanto, el estudio del caso
discurso inaugural de un sistema de riego en el estado de Tlaxcala, entre los reporteros corría la voz: ‘¿Ves
aquel chayote? Están echándole agua. Ve allá’. Allá, semioculto por la trepadora herbácea, un funcionario de
la Presidencia entregaba el chayote, nombre con el que desde entonces se conoce el embute en las oficinas de
prensa. Tan popular se volvió que su entrega dejó de ser oculta”. (Scherer, 1986).
34
federal puede arrojar luz sobre las modificaciones que podrían realizarse en los estados. Más
aún, los montos y los abusos de la PO que ocurren a nivel federal en México exceden por
mucho lo que ocurre en las entidades federativas. Además, aún con las fallas descritas en el
sistema de rendición de cuentas a nivel federal, existe evidencia que sugiere que en México
la estructura institucional y normativa de dicho sistema está más avanzada en el nivel federal
que en los estados (Métrica de Transparencia, Ayllón, 2011). Lo anterior sugiere que, cuando
se estudia el caso más adelantado en términos de la construcción de un sistema de rendición
de cuentas (el del gobierno federal), las conclusiones que se tengan serán razonablemente
aplicables a los demás casos y por tanto podrán ser utilizadas para explorar investigaciones
similares en las entidades de la República.
El marco legal
En México, las políticas y campañas de comunicación social y publicidad están reguladas
por distintos ordenamientos legales. La PO está normada desde la Constitución (artículos 41
y 134), y distintas leyes como la Ley Federal de Radio y Televisión, la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios del Sector Público y su Reglamento, la Ley General de Instituciones, la Ley
General de Partidos Políticos y, particularmente, los Lineamientos Generales para las
Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal (Lineamientos). Además, las facultades de cada dependencia se establecen
en sus respectivos reglamentos interiores, como en el caso de la Oficina de la Presidencia o
de la Secretaría de Gobernación.
A partir de la reforma electoral de 2007, el artículo 134 de la Constitución establece
tres principios sobre el uso de los recursos públicos: por un lado, la imparcialidad con la que
35
tendrán que aplicar los recursos públicos los gobiernos de todos los niveles para no influir en
la equidad de la competencia entre partidos políticos; por otro lado, la obligación de que la
propaganda difundida por los entes públicos tenga un carácter institucional y fines
informativos, educativos y de orientación social. Por último, la prohibición de usar la imagen
y la voz de los servidores públicos en la PO.
El artículo 41 establece que durante los periodos electorales se tienen que suspender
las campañas con excepción de las de los organismos electorales, las de salud, educación y
protección civil.22 Este artículo también fue reformado durante 2007 y, junto con el artículo
59 de la Ley Federal de Radio y Televisión le otorgaron a la autoridad electoral el control
sobre la mayoría de los tiempos oficiales durante los periodos electorales.23
La contratación de la PO, así como la de cualquier otro bien o servicio por parte de
las dependencias de la Administración Pública Federal (APF), está regulada por la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (Ley de Adquisiciones) y su
Reglamento, así como por el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) del año
correspondiente.
Como se muestra en el Anexo I de este trabajo, el artículo 26 de la Ley de
Adquisiciones contempla tres mecanismos distintos de contratación: licitación pública,
invitación a cuando menos tres personas y adjudicación directa. Los montos máximos para
adjudicación directa e invitación a cuando menos tres personas se establecen en el PEF año
con año.
22 Esta prohibición constitucional tiene sus excepciones ya que como lo marca la ley, el Consejo General del
Instituto Nacional Electoral (antes el IFE) acuerda, antes de que inicie los periodos electorales, que se permitirá
la publicidad de aspectos como turismo, cultura contributiva, transparencia, protección a consumidores, (IFE,
2013). 23 Más adelante se explica la distribución y normativa sobre los tiempos oficiales.
36
Lo anterior implica que, dependiendo del presupuesto que tenga cada dependencia
para adquisiciones, arrendamientos y servicios, solo podrá asignar contratos en forma distinta
a las licitaciones públicas hasta por los montos que se señalan en la tercera columna del
Anexo I de esta tesina.24 Los contratos de adjudicación directa no podrán ser por más de
389,000 pesos y los contratos en los que se invita a por lo menos tres personas no podrán
exceder los 2,678,000 pesos. En el siguiente capítulo se analizarán los contratos publicados
en la página de contrataciones públicas del gobierno federal (CompraNet) para destacar como
solo se licita una cantidad mínima de los recursos para estos fines.
A partir de 2001, la Secretaría de Gobernación acuerda, cuando lo considera oportuno,
los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias
y entidades de la APF. Mediante dichos Lineamientos se propone “establecer las bases para
la orientación, planeación, autorización, coordinación, supervisión y evaluación de la
propaganda gubernamental, así como las Estrategias, los Programas y campañas de
comunicación social y publicidad de las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal” (SEGOB, 2013: art. 1). Esta normatividad secundaria contiene además los
procedimientos y mecanismos que deben seguir las dependencias para implementar los
recursos que les son asignados para PO.
En términos presupuestarios, la normatividad distingue entre estrategias y campañas
de comunicación social, que afectan a la partida específica 36101 “Difusión de mensajes
sobre programas y actividades gubernamentales”; y de mercadotecnia, con cargo a la partida
36201, “Difusión de mensajes para promover la venta de productos y servicios”. La
diferencia entre estas partidas es que las primeras se definen, de acuerdo a los Lineamientos,
24 Según las mejores prácticas internacionales, las compras públicas por adjudicación directa no deberían
sobrepasar 20% de las compras totales del gobierno (RRC, 2014: 36).
37
como “aquellas que difunden el quehacer gubernamental, acciones o logros del Gobierno o
estimulan acciones de los ciudadanos para acceder a algún beneficio o servicio público”,
mientras que las segundas, de promoción y publicidad, “dan a conocer o motivan la
comercialización de bienes y servicios públicos que generan algún ingreso para el Estado”
(SEGOB, 2013: art. 2).
Dichos Lineamientos han sido criticados por algunos académicos como Ernesto
Villanueva por dos razones: primero, porque se trata de “un catálogo de referencias
burocráticas dotadas de lo que se denomina conceptos jurídicos indeterminados” que tienen
que ser definidos para cada caso concreto y por tanto no contienen normas concretas que
regulen de forma expresa la manera en que el gobierno hace sus campañas de PO. La segunda
crítica es sobre su carácter de normativa secundaria, que los hace débiles en tanto “pueden
ser reformados, adicionados o abrogados discrecionalmente por los órganos del Ejecutivo
Federal que los acordaron […] y no introducen sanciones a las conductas contrarias a las
previstas” (Villanueva, 2010: 101-102).
En general, el marco legal que regula la PO tiene una serie de problemas que permiten
el abuso de los recursos públicos destinados para ese propósito y que son parte de la
explicación de por qué el marco de rendición de cuentas permite dichos abusos. El primero,
y más obvio, es que como ya se dijo, no existe una ley específica que regule la PO. Lo anterior
es relevante porque dicho vacío normativo genera poca claridad sobre quiénes son
responsables de tomar las decisiones sobre las políticas y campañas publicitarias, cuáles son
los parámetros y los propósitos para asignar, distribuir y gestionar los recursos
presupuestarios, o cuáles son las consecuencias y sanciones sobre la mala utilización de
dichos recursos. No es suficiente, para los fines de establecer con claridad las sanciones, que
el Código Penal Federal contemple el delito de peculado. No queda claro, a partir de las
38
distintas leyes que atañen a la PO, cuáles tendrían que ser los pasos para determinar que
alguien cometió el delito de peculado por abusar de la PO. Pero además, este vacío normativo
genera problemas de tipo políticos cuando la publicidad oficial es utilizada como propaganda
y se puede utilizar para ensalzar los logros de un gobierno.
El segundo problema del marco legal, también relacionado con la falta de una ley
específica para regular la PO, es la dispersión y falta de armonización de las normas que la
rigen. Lo anterior hace muy complejo conocer las atribuciones y facultades de cada
dependencia y funcionario público, así como delimitar las responsabilidades y posibilidades
de sanciones a las que se pueden enfrentar quienes abusan de los recursos para PO. También
genera una duplicidad entre las obligaciones de las dependencias, por ejemplo, al momento
de reportar al Congreso sobre el ejercicio de los recursos presupuestarios.
Un tercer y último problema es, como ya se dijo, el carácter secundario de las normas
que regulan la PO: los lineamientos que se acuerdan en la Secretaría de Gobernación no son
discutidos por legisladores elegidos popularmente y son modificados constantemente de
acuerdo a las necesidades del gobierno en turno o de la coyuntura política.
Desde 2002, prácticamente todos los partidos políticos han presentado iniciativas en
ambas cámaras del Congreso de la Unión que buscan regular la PO
(www.publicidadoficial.com). Sin embargo, ninguna de las 14 iniciativas presentadas entre
2002 y 2012 ha sido realmente discutida. El último intento para regular esta materia se hizo
durante la discusión de la reforma electoral en el Cuarto periodo de sesiones de la LXII
Legislatura en el Senado. Las y los senadores introdujeron un artículo transitorio en el que
se comprometían a regular sobre la materia antes del 30 de abril de 2014, lo cual no ocurrió.
39
El diseño institucional
Existen diversas instancias de decisión sobre las estrategias, campañas y recursos para
comunicación social de la APF. En términos operativos y de gestión, la mayoría de las
decisiones pasan por la Subsecretaría de Normatividad de Medios de la Secretaría de
Gobernación (SEGOB). Dentro de esta subsecretaría se encuentran la Dirección General de
Normatividad de Comunicación (DGNC) y la Dirección General de Radio y Televisión
(DGRT). Por su parte, la Coordinación de Estrategia y Mensaje Gubernamental de la Oficina
de la Presidencia de la República participa también en las decisiones sobre la política de
comunicación del gobierno federal.
Los Lineamientos establecen que cada dependencia, a través de su coordinadora de
sector, debe planear su estrategia de comunicación social. Estas estrategias se realizan por
medio de un programa o plan de medios basado en la capacidad de cada medio para llegar a
la población objetivo, la equidad entre los medios y la transparencia sobre los contratos. Estos
planes también tienen que contemplar estudios de pertinencia o efectividad y, por tanto,
contar con recursos para la evaluación del éxito de la campaña una vez concluida.
Una vez que las dependencias y entidades han elaborado sus estrategias y programas
anuales de comunicación social o publicidad, deben enviarlas antes del 31 de enero a la
DGNC de la SEGOB para que sean autorizadas. La DGNC tiene diez días hábiles para
analizar y hacer observaciones a las estrategias y programas y puede pedir a las dependencias
y entidades que las modifiquen. El plazo para modificar los programas vence el último día
hábil de febrero. Si las dependencias quieren ampliar sus campañas después de que fueron
autorizadas, necesitan justificar ampliamente dichas modificaciones y ser autorizadas
40
temporalmente por la DGNC hasta que la SHCP realice el incremento presupuestario
correspondiente.
Una vez aprobado el programa cada dependencia presenta una solicitud de
autorización a la DGNC para cada campaña registrada en el programa. Además, las
coordinadoras de sector tienen que solicitar la autorización de difusión 10 días antes de que
se divulguen los materiales. La DGNC, una vez aprobada la difusión, proporciona una clave
de identificación de campaña.
Las dependencias y entidades tienen que registrar la información desglosada por
partida presupuestaria de los gastos en servicios de comunicación social y publicidad (36101
y 26201) en el Sistema de Comunicación Social (COMSOC) durante los primeros diez días
naturales de cada mes. Dichos informes tienen que contener la partida afectada y la
información sobre la campaña de la que se trate (fecha de erogación, clave de identificación
de campaña, descripción del servicio, costo, monto total erogado, etc.). El COMSOC es
coordinado por la Secretaría de la Función Pública, la cual lo envía a la Cámara de Diputados.
Cabe mencionar que la contratación de servicios para las campañas es responsabilidad de
cada una de las oficinas de comunicación social de las dependencias y entidades y se tiene
que realizar con criterios de objetividad, imparcialidad y transparencia; contar con soportes
documentales y, en general, atender los establecido en las leyes de Adquisiciones y de
Transparencia.
El diagrama que se muestra a continuación esquematiza la ruta que deben seguir las
dependencias para poder difundir sus campañas de comunicación. Resalta el hecho de que
los Lineamientos no contemplan la participación de otros actores y dependencias como la
Coordinación de Estrategia y Mensaje Gubernamental de la Oficina de la Presidencia de la
República o el Congreso de la Unión. También se observan las facultades que tiene la DGNC
41
Dependencia Dependencia Dependencia
Coordinadora de sector
Dependencia solicita autorización de difusión
Se difunde la campaña
de la Secretaría de Gobernación la cuál tiene un papel preponderante en la definición de la
política de comunicación social del todo el poder Ejecutivo por la facultad de autorizar las
estrategias y programas.
Diagrama I. Proceso de autorización de las estrategias y programas de comunicación del gobierno federal
Fuente: elaboración propia con base en los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de la APF para el ejercicio fiscal 2014.
Lo más grave de los Lineamientos y en general, del proceso de asignación de la PO, es
que la estructura del ciclo presupuestario implica que, para cuando se empiezan a
planear las estrategias y campañas de comunicación, los recursos ya fueron propuestos
por la SHCP y aprobados por la Cámara de Diputados. Este problema de temporalidad
implica que tanto las dependencias al planear sus presupuestos para PO, como la SHCP
al proponerlo y las y los diputados al aprobarlo, no conocen cuáles serán los alcances
de la comunicación social para el siguiente año fiscal, lo cual se refleja después, entre
otras cosas, en sobreejercicios y en un gasto inercial que aumenta año con año (el
DGNC
La coordinadora de sector envía la estrategia a más tardar el 31 de enero
Autoriza
Comenta Corrige
Las dependencias realizan su estrategia y programa de comunicación. Deben hacer un estudio de pertinencia y efectividad por cada campaña.
La DGNC autoriza las estrategias y programas de comunicación el último día hábil de febrero
La autorización debe obtenerse 10 días hábiles antes de que se difunda la campaña
Las dependencias deben reportar en el COSOC durante los primeros 10 días naturales de cada mes
42
impacto de estos subejercicios se revisará en el siguiente capítulo). Dicho desfase entre
la aprobación presupuestaria y la planeación y aprobación de las estrategias y programas
de comunicación se ilustra en el Diagrama II.
Diagrama II. Línea de tiempo de las decisiones sobre publicidad oficial
Fuente: elaboración propia con base en los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social
de las dependencias y entidades de la APF para el ejercicio fiscal 2014.
Para complementar los diagramas anteriores, en las páginas que siguen de este
capítulo se describen las instancias que toman las decisiones sobre la PO (Cuadros III,
IV y V), así como los mecanismos que existen para informar y justificar dichas
decisiones y las sanciones que existen por rebasar los límites y prohibiciones que
imponen las leyes en la materia. El primer cuadro que se muestra es sobre la toma de
decisiones para conocer quién decide qué en el ciclo de la PO.
43
Cuadro III. Instituciones que participan en las decisiones sobre la publicidad oficial
de la APF
Quién Adscripción Qué decide Oficinas de comunicación social
Dependencias y entidades de la APF
- Estrategias y programas de comunicación - Campañas
Coordinadoras de Sector Secretarías de Estado y PGR
- Orientación y coordinación, planeación, presupuestación, control y evaluación del gasto.
Subsecretaría de Normatividad de Medios
Secretaría de Gobernación
- Coordinación y relación con los medios masivos de comunicación.
- Orientación, planeación, autorización, coordinación, supervisión y evaluación de las estrategias, los programas y campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la APF.
Dirección General de Normatividad de Comunicación
Secretaría de Gobernación
- Autoriza las estrategias y programas de comunicación de las dependencias.
Dirección General de Radio y Televisión
Secretaría de Gobernación
- Tiempos oficiales
Coordinación de estrategia y mensaje gubernamental
Presidencia de la República
- Contenido de campañas y publicaciones de la APF acorde con el mensaje y estrategia de comunicación que determine el Presidente.
- Acciones y estrategias para posicionar el mensaje gubernamental.
- Diseño y aplicación de las estrategias de comunicación en el extranjero.
Cámara de Diputados Congreso de la Unión - Aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación
Fuente: elaboración propia con base en los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de la APF para el ejercicio fiscal 2014, el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación y el Reglamento Interior de la Oficina de la Presidencia de la República.
El Cuadro III muestra que existe poca claridad sobre las atribuciones de la DGNC y la
Coordinación de estrategia y mensaje gubernamental de la Presidencia y las y los
servidores públicos de dichas dependencias que toman las decisiones clave sobre la
política de PO. Mientras que las oficinas de comunicación social de las dependencias y
entidades tienen que decidir los contenidos de su estrategias y campañas, tanto la
Subsecretaría de Normatividad de Medios como la Coordinación de estrategia y
mensaje de la Presidencia tienen, dentro de sus atribuciones, facultades para decidir
sobre la estrategia de comunicación del Ejecutivo Federal. Lo anterior está relacionado
con una de las causas para la fragmentación institucional que identifican Ríos y Romero
44
descritas en el capítulo I de esta tesina: existe, entre estas dependencias, un problema
de indeterminación de responsables y responsabilidades porque no hay claridad sobre
cuál es la instancia rectora de la PO porque hay un traslape entre las facultades que
tienen dichas oficinas gubernamentales.
Para que quienes definen las estrategias y campañas de PO tengan los elementos
para tomar las decisiones más adecuadas, sería necesario que exista la información más
completa posible sobre el impacto que pueden tener dichas campañas. Para contar con
esa información, se obliga a las dependencias y entidades, a través de los Lineamientos,
a prever recursos para la planeación y evaluación de cada una de las campañas. La
DGNC incluso publicó, en febrero de 2010, criterios metodológicos para evaluar las
campañas de comunicación del gobierno federal. 25 Las evaluaciones tienen que
realizarse, de acuerdo al artículo 40 de los Lineamientos, por lo menos para alguna de
las campañas prioritarias de cada dependencia y ser enviada a la DGNC para sus
consideraciones.
Cuadro IV. Instituciones que deben informar y justificar diversos aspectos sobre la
publicidad oficial de la APF
Quién Información o Justificación
Qué informa A quién informa
Oficinas de comunicación social de las dependencias
Información Partida presupuestaria afectada Fecha de erogación Clave de identificación de campaña, Referencia de la operación Costo Monto total erogado Nombre de la persona física y moral contratada y su RFC.
- A la DGNC (SINC) y a la SFP (COMSOC).
Información/ Justificación
Programas de comunicación social y publicidad
- DGNC
Justificación Estudios de pertinencia y efectividad - DGNC
25 En dicha metodología se detallan los estudios cualitativos y cuantitativos que pueden realizarse para conocer
el posible impacto de las campañas y qué tan efectivas son a parir de evaluaciones conocidas como pre-test
(antes de que la campaña se difunda), post-test (una vez terminada la campaña) y seguimiento publicitario
(cuando la campaña está al aíre) (DGNC, 2010: 3-5).
45
DGNC / SEGOB Información Informes bimestrales sobre campañas - Cámara de Diputados SEGOB Información Informe de Labores - Cámara de Diputados SHCP Información Informes trimestrales y Cuenta pública - Cámara de Diputados
Fuente: elaboración propia con base en los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de la APF para el ejercicio fiscal 2014 y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Sin embargo, a pesar de contar con una Dirección de Evaluación de Campañas dentro
de su estructura, la DGNC no publica los estudios de pertinencia y evaluación que hacen
las dependencias y entidades, por lo que no existe información publicada que permita
conocer si las campañas están siendo eficientes y teniendo el impacto esperado. Esta
falta de información sobre los resultados e impactos de las campañas de comunicación
puede observarse en el Cuadro IV. La mayoría de los documentos que publican las
Secretarías de Gobernación y de la Función Pública son solo informativos y sirven para
gestionar la información sobre las campañas o los recursos públicos. En cambio, existen
pocas explicaciones para justificar el uso de grandes cantidades de recursos públicos
en campañas de PO.
Otro problema relativo a los mecanismos de información es el que tiene que ver
con los Informes de Labores que tiene que entregar la Secretaría de Gobernación a la
Cámara de Diputados. Estos documentos, que podrían servir para explicar por qué se
decide implementar algunas campañas y no otras, y cuáles son los objetivos, resultados
e impactos de las campañas, no tiene mayor información que los datos de los trámites
atendidos por la Secretaría de Gobernación y la distribución de los tiempos oficiales.
Un último problema relativo a la responsabilidad de las y los funcionarios
públicos que están involucrados con las políticas y campañas de comunicación social
son las pocos actos para los cuales existen sanciones establecidas, por un lado, y las
escasas probabilidades de que quienes incumplen con la normativa sean sancionados,
46
por el otro. Como se explica en el Cuadro V, la conducta que está prohibida y cuya
violación constituye un delito es la de utilizar recursos públicos para promover la
imagen de una persona, que corresponde al delito de peculado y está establecida en el
Código Penal Federal. Párrafo poco claro, se puede reformular con mejor redacción
Cuadro V. Límites y sanciones por el abuso de la publicidad oficial de la APF
Límite o prohibición (fuente) ¿Existe
sanción? (fuente)
¿Quién sanciona? ¿A quién se sanciona?
Utilizar indebidamente fondos públicos para promover la imagen pública de una persona (Código Penal Federal, art. 223.II)
Si (CPF, art. 223)
SFP (sanción administrativa). PGR (sanción penal).
- Al servidor público que utilice indebidamente los fondos.
Reasignar recursos para PO Si (PEF, art. 18)
No se especifica No se especifica
Realizar erogaciones sin fines periodísticos (Lineamientos, art. 36).
No
Solicitar tiempos oficiales antes que la erogación de recursos para campañas
No
Fuente: elaboración propia con base en los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de la APF para el ejercicio fiscal 2014 y el Código Penal Federal.
Conclusiones: la ausencia de reglas y de mecanismos claros
Las normas y mecanismos que regulan las decisiones sobre quién y cómo se
asigna la PO ejemplifican algunos de los problemas sobre la ineficiencia de los sistemas
de rendición de cuentas que se expusieron en el capítulo I: existen tanto problemas de
información sobre quién y cómo se deben reportar las decisiones sobre lo que se
informa a través de las campañas de comunicación, como superposición y falta de
claridad en las atribuciones de las distintas dependencias que toman las decisiones, así
como una total falta de sanciones para quienes abusan de los recursos para PO. Además,
existe una falta de cultura de la rendición de cuentas tanto entre las y los servidores
47
públicos como entre la sociedad, que no exige a sus gobernantes información sobre el
uso de los recursos y los impactos en sus vidas.
En el siguiente capítulo se profundizará tanto en las fallas en el diseño del
sistema de rendición de cuentas como en los puntos críticos que hacen que dicho
sistema, así como las instituciones que tendrían que intervenir en el proceso, no sean
capaces de limitar y, en el mejor de los casos, sancionar y evitar los abusos que se hacen
de los recursos para PO.
48
Capítulo III. Abusos sin consecuencias
Una vez que en el capítulo II se describieron tanto el marco legal como el diseño
institucional que tendría que regular la publicidad oficial, en este capítulo se verá cuáles son
las instituciones que intervienen en el proceso de rendición de cuentas y cuáles son los
mecanismos que se activan (y los que no se activan) para frenar los abusos de los recursos
públicos que idealmente tendrían que ser utilizados para la comunicación entre el gobierno
y la ciudadanía.
En este capítulo se revisarán distintas formas para entender cómo y por qué falla el
sistema de rendición de cuentas mexicano para limitar, sancionar y evitar el abuso de la
publicidad oficial a partir de los elementos de la eficiencia de la rendición de cuentas
revisados en el capítulo I. El capítulo se dividirá en tres: primero, se hará un recuento de los
montos del gasto para publicidad oficial del gobierno federal para entender las dimensiones
del problema.
Segundo, se hará una revisión del funcionamiento de los mecanismos internos de
rendición de cuentas en dos partes. Por un lado, se analizarán dos cuestiones relacionadas
con la rendición de cuentas de cumplimiento: los sobreejercicios en el gasto y los contratos
que se reportan en el sistema de compras públicas gestionado por la Secretaría de la Función
Pública (CompraNet). Esto nos permite conocer los niveles de cumplimiento de la normativa
y la eficiencia en los controles sobre el gasto en publicidad oficial. Por otro lado, se analizarán
dos aspectos relacionados con la rendición de cuentas del desempeño: los objetivos, metas y
resultados del gasto en comunicación social, para lo cual se analizarán los programas
presupuestarios relacionados con la publicidad oficial y algunas evaluaciones sobre
campañas específicas de publicidad oficial.
49
Después de revisar los problemas en el funcionamiento de los mecanismos de
cumplimiento y desempeño internos del sistema de rendición de cuentas, en la tercera sección
se revisarán algunos de los mecanismos de control externo que se activan cuando se supone
un probable abuso de los recursos para PO: una auditoría financiera y de cumplimento que
hizo la Auditoría Superior de la Federación y que publicó en el Informe del Resultado de la
Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010; y la Recomendación No. 35/2012 de la
Comisión Nacional de Derechos Humanos dirigida al Secretario de Gobernación, Alejandro
Alfonso Poiré Romero, el 1º de agosto de 2012.
A partir de ambos análisis, el de los mecanismos internos y externos, se concluirá que
existen problemas de información, justificación, sanción y corrección tanto en la parte de
cumplimiento como en la de desempeño del sistema de rendición de cuentas mexicano para
atajar los abusos a los recursos públicos para publicidad oficial.
El dispendio
Antes de abordar los mecanismos de decisión, información, sanción y corrección de la
publicidad oficial, vale la pena hacer una nota sobre el tamaño del dispendio. Establecer
cuánto gasta el gobierno federal y cuáles son los costos de oportunidad sirve para comprender
el tamaño del problema: solo en el gobierno de Felipe Calderón se ejercieron 38,725 millones
de pesos (mdp) (Presidencia, 2013: 20). El Cuadro VI muestra cuáles son las cinco
dependencias, las tres entidades de control presupuestario directo y las siete coordinadoras
de sector26 de los grupos de entidades de control presupuestario indirecto que más recursos
26 Coordinadora de sector es cada una de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República.
50
ejercieron durante el periodo 2007-2012. En conjunto, estas oficinas gubernamentales
gastaron 88.6% del total de los recursos ejercidos en publicidad en dicho periodo). 27
Sobresalen los gastos de las entidades de control presupuestario indirecto de la Secretaría de
Turismo (8,604 mdp),28 las entidades de control presupuestario indirecto de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (6,666 mdp)29 y la Secretaría de Salud, (4,946 mdp).
Cuadro VI. Dependencias y entidades de la APF que más recursos ejercieron para publicidad oficial durante el sexenio 2006-2012
(miles de pesos)
Concepto Gasto total 2007-2012*
Gobierno federal
SHCP 1,357,261.3 SAGARPA 427,693.2 SEP 610,824.4 SSA 4,946,167.0 PGR 460,266.5
Entidades de control
presupuestario directo
IMSS 2,550,126.8 PEMEX 1,710,036.5 CFE 1,348,433.2
Entidades de control
presupuestario indirecto
SEGOB 1,264,978.3 SHCP 6,666,596.7 SEP 1,164,734.9 SSA 2,316,756.9 SEMARNAT 465,023.1 SEDESOL 431,881.3 SECTUR 8,604,544.4
Total 34,325,324.4
*Para los años 2007-2010 se contabilizan los gastos de las partidas 3701 y 3702.En 2011, la partida 3701 se convierte en la 36101 y la 3702 en la 36201. El total es la suma de las dependencias enlistadas y no el total del gasto en PO durante el sexenio. Fuente: Elaboración propia con base en Presidencia (2013: 20).
27 El cuadro con todas las dependencias puede consultarse en el Anexo II de esta tesina. 28 Incluían, en 2013 al Consejo de Promoción Turística de México, al Fondo nacional de Fomento al Turismo y a FONATUR Mantenimiento Turístico (Cuenta pública, 2013). 29 Incluían, en 2013 al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Notimex, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos, el Banco Nacional de Comercio Exterior, el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, Agroasemex, Financiera Rural, el Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios, el Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, el Instituto Nacional de las Mujeres, la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros y el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (Cuenta pública, 2013).
51
Por su parte, el primer año de gobierno del sexenio 2013-2018 se ejerció una suma
considerable de recursos para publicidad oficial. El Cuadro VII es una ampliación del que se
presentó en la introducción y muestra los recursos ejercidos durante 2013.
Cuadro VII. Gasto en publicidad oficial del Ejecutivo federal 2013 (miles de pesos)
Fuente Presupuesto asignado Presupuesto ejercido Presupuesto ejercido más gasto
comprometido Cuenta pública 2013 2,242,472 4,766,852 Reporte COMSOC 4,100,322 6,052,876 Diferencia 666,530
Fuente: Elaboración propia con base en Artículo 19 y Fundar (2014).
Se puede observar que las distintas fuentes de información reportan datos distintos:
mientras que en la cuenta pública se incluye el presupuesto asignado y el ejercido, en el
COMSOC también se incluye el gasto comprometido. Si estas cifras se comparan con el
gasto ejercido en los primeros años de gobierno de Vicente Fox y Felipe Calderón se
observan dos fenómenos: por un lado, al igual que en los sexenios anteriores, la multiplicidad
de las fuentes actuales no permite conocer, con precisión, cual habría sido el gasto total
durante 2013. En segundo lugar, tomando los datos del presupuesto ejercido más el
comprometido, se observa cómo la administración actual sigue con la tendencia de aumentar
los gastos para publicidad oficial. Esta tendencia
Cuadro VIII. Gasto en publicidad oficial durante el primer año de los sexenios de Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto (2001, 2007 y 2013)
(miles de pesos. 2013=100)
Fuente 2001 2007 2013
2o Informe de Gobierno 2013-2018 3,495,234.7 5,261,507.9 3,812,787.1 COMSOC (incluye gasto comprometido) 6,052,876 COMSOC (sin gasto comprometido) 4,100,322 Cuenta pública 4,766,852
* Gasto ejercido correspondiente al periodo enero a junio de 2013: 533,628.40 pesos.
Fuente: Elaboración propia con base en Presidencia (2014) y Artículo 19 y Fundar (2014).
52
Para dimensionar el tamaño de este ejercicio de recursos públicos se pueden comparar
las cifras recién presentadas con el gasto que se ejerce en otras dependencias y funciones del
Estado. El gasto total en publicidad oficial de la APF durante el sexenio 2006-2012 equivale,
por ejemplo, a lo que costaría mantener, durante 16 años, el Hospital General de México.
También equivale a lo que se ejerció en la función “Asuntos de Orden Público y se Seguridad
Interior” durante el año 2013 (38,156.3 mdp), la cual incluye parte del gasto en actividades
prioritarias (subfunciones) tales como la policía, protección civil, el Sistema Nacional de
Seguridad Pública y otros asuntos de orden público y seguridad.
(In)cumplimiento y falta de controles
Además de asignar recursos millonarios para publicidad oficial, el gobierno federal gasta
mucho más de lo que presupuesta en este rubro. Las adecuaciones presupuestarias están
previstas en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (artículos 57 al 60) siempre
y cuando “permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas” (art. 58) y
no excedan el 5% del presupuesto total de la dependencia o la entidad, en cuyo caso tendrían
que reportarlo a la SHCP que a su vez lo incluirá en sus informes trimestrales al Congreso
(art. 59). Sin embargo, cuando estas adecuaciones son excesivas, la práctica se conoce como
“viraje” y es un reflejo de la mala planeación presupuestaria (Diamond, 1999; Campos,
2014: 15). Los montos y porcentajes de los sobreejercicios se pueden ver en las gráficas I y
II. La gráfica I muestra la proporción de recursos sobreejercidos durante todo el sexenio de
53
Felipe Calderón, mientras que la gráfica II muestra los aumentos en el gasto durante cada
año de dicho sexenio.30
Gráfica I. Sobreejercicio en los recursos para Comunicación social y publicidad
(2007-2012)
(Concepto de gasto 3600. Millones de pesos)
Fuente: elaboración propia con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2006-2013.
En la gráfica I se puede observar que durante el ejercicio del gasto, las Secretarías de Estado
del gobierno federal ejercieron dos veces más recursos de los que originalmente habían sido
aprobados por la Cámara de Diputados. Este sobreejercicio muestra una planeación
defectuosa y que los controles son muy limitados y poco efectivos para controlar el uso de
los recursos. Los sobreejercicios se repiten año con año y evidencian que existe una falta de
previsión sobre el gasto que se hará durante el siguiente año fiscal. Lo anterior implica que
se utilizaron recursos públicos que estaban destinados a otros fines para publicidad oficial y
30 Cabe destacar que estas cifras solo dan cuenta de los recursos de la administración federal centralizada
(Secretarías de Estado, Procuraduría General de la República y Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología),
porque los recursos para comunicación social de los poderes legislativo y judicial, así como de las entidades de
control presupuestario directo (Pemex, Comisión Federal de Electricidad, Instituto Mexicano del Seguro Social
e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) no se reportan en el Presupuesto
de Egresos con el nivel de detalle necesario para hacer estos cálculos.
54
podría haber actuado como señal de alarma para las y los diputados sobre cómo el ejecutivo
federal estaba ejerciendo recursos que no fueron aprobados por la legislatura.
Gráfica II. Sobreejercicio en el gasto en Comunicación social y publicidad (2007-2013)
(Concepto de gasto 3600. Millones de pesos 2013=100)
Fuente: elaboración propia con base en la Cuenta de la Hacienda Pública
Federal 2006-2013.
Como puede observarse en la Gráfica II, los recursos se sobreejercieron todos los años
del sexenio de Calderón. Además, esta tendencia parece continuar en el primer año del
gobierno de Enrique Peña Nieto. Sobresalen los aumentos en los montos de recursos
ejercidos durante los años en los que hay elecciones (2009 y 2012).
Incluso, las y los diputados establecieron, en el Decreto de Presupuesto de Egresos
de la Federación 2010, que no se podían realizar ampliaciones presupuestarias para
Comunicación social excepto cuando se tratara de gastos para atender situaciones de carácter
contingente, para promoción comercial de las entidades para que generen mayores ingresos
(como la Lotería Nacional o Pronósticos) y los que deriven de los ingresos excedentes que
obtenga el Instituto Nacional de Migración para mejorar los servicios migratorios” (PEF,
55
2010: art. 19) 31. Como puede observarse en las gráficas anteriores, dicha disposición no se
cumplió. Para la Auditoría Superior de la Federación (ASF) “dichas excepciones han
permitido que los gastos se incrementen de forma considerable” (ASF, 2011: 8), por lo cual
recomienda a la Cámara de Diputados que evalúe su pertinencia.
Otro mecanismo para regular el gasto en PO es el establecido en la Ley de
Adquisiciones: las compras de bienes y servicios del gobierno tienen que seguir un proceso
que incluye la conformación de comités de adquisiciones, arrendamientos y servicios en cada
una de las dependencias y entidades, lo cuales tienen entre sus funciones revisar el programa
y el presupuesto de contrataciones, así como analizar trimestralmente el informe de
conclusión y resultados de las contrataciones realizadas (LAASSP, 2012, art. 22). Además,
por regla general, las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudican a través de
licitaciones públicas, excepto en las excepciones que prevé la propia ley, cuando se pueden
utilizar invitaciones a cuando menos tres proveedores o incluso la adjudicación directa (art.
26). La ley también prevé la presencia de “testigos sociales” durante los procesos de
licitación, los cuales participan en todo el proceso de licitación con voz y emiten un fallo
final sobre el proceso con observaciones y recomendaciones (art. 26 Ter.). La información
de las contrataciones se integra en un sistema electrónico (CompraNet) entre cuyos fines está
31 Según el artículo 19 (párr. 9) del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2010: “Durante el ejercicio fiscal no podrán realizarse ampliaciones, traspasos de recursos de otros capítulos o
conceptos de gasto al concepto de gasto correspondiente a servicios de comunicación social y publicidad de los
respectivos presupuestos ni podrán incrementarse dichos conceptos de gasto, salvo cuando se trate de mensajes
para atender situaciones de carácter contingente, se requiera para promoción comercial de las entidades para
que generen mayores ingresos y los que deriven de los ingresos excedentes que obtenga el Instituto Nacional
de Migración para mejorar los servicios migratorios. En dichos supuestos se requerirá, de manera previa, que
las modificaciones correspondientes sean autorizadas por la Secretaría de Gobernación para ser incluidas en los
programas de comunicación social y la autorización presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. La Secretaría de Gobernación informará a la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía de la
Cámara de Diputados y a la Secretaría de la Función Pública, dentro de los 10 días naturales siguientes a la
fecha en la que las dependencias y entidades cuenten con los recursos autorizados, sobre las razones que
justifican la ampliación, traspaso o incremento de recursos, así como sobre su cuantía y modalidades de
ejercicio”.
56
“generar la información necesaria que permita la adecuada planeación, programación y
presupuestación de las contrataciones públicas, así como su evaluación integral” (art. 56).
Sin embargo, a través de una búsqueda del presupuesto del Concepto de gasto 3600 en
CompraNet se encontró que la mayoría de los gastos en comunicación social y publicidad
del gobierno federal no fueron reportados, lo cual implica una violación a la Ley de
Adquisiciones. En la cuadro IX se presentan los montos de dicho Concepto de gasto que son
reportados en CompraNet para los años 2010-2013 (únicos años de este análisis en los que
dicho sistema tiene información). La gráfica III compara los recursos reportados en
CompraNet con el total de los recursos ejercidos para dichos años.
Cuadro IX. Recursos del Concepto de gasto 3600 (Comunicación social y publicidad)
reportados en CompraNet 2010-2013
Año Adjudicación
directa
Invitación a cuando
menos tres
proveedores
Licitación pública Total
2010 55,658,224 55,658,224
2011 34,363,787 4,441,740 40,980,779 79,786,306
2012 79,673,667 20,469,637 140,406,449 240,549,753
2013 133,639,974 45,502,541 76,681,132 255,823,647
Fuente: elaboración propia con base en el Módulo de Información e Inteligencia de mercado para las
Contrataciones Públicas.
57
Gráfica III. Recursos reportados en CompraNet y recursos ejercidos en el Concepto
de gasto 3600 (2010-2013)
(pesos)
Fuente: Elaboración propia con base en el Módulo de Información e
Inteligencia de mercado para las Contrataciones Públicas y el Segundo
Informe de Gobierno 2013-2014 de la Presidencia de la República.
Como puede observarse en la gráfica III, a pesar de que cada año se han reportado
más contrataciones en el sistema de compras públicas del gobierno, de 2010 a 2013 solo 2.4%
de los recursos ejercidos para comunicación social y publicidad en el concepto de gasto 3600
fue reportado en CompraNet. Entre 2010 y 2012 el porcentaje de recursos no reportados en
este sistema fue 98.3%. Lo anterior supone que la gran mayoría de los gastos asignados con
este propósito se hicieron sin respetar la normatividad vigente.
Los problemas de cumplimiento están relacionados con las deficiencias en la
definición de objetivos y por tanto la evaluación de los impactos de la publicidad oficial. Del
0.0
1,000,000,000.0
2,000,000,000.0
3,000,000,000.0
4,000,000,000.0
5,000,000,000.0
6,000,000,000.0
7,000,000,000.0
8,000,000,000.0
9,000,000,000.0
2010 2011 2012 2013
Recursos reportados en CompraNet Recursos ejercidos
58
total de las acciones que realiza el gobierno para comunicarse, solo hay un Programa
presupuestario (Pp) relacionado explícitamente con la publicidad oficial y que cuenta con
matriz de indicadores para resultados: el P005 de la Secretaría de Gobernación, “Conducción
de la política de comunicación social de la Administración Pública Federal y la relación con
los medios de comunicación”.32 Lo anterior implica que solo una parte mínima del total de
los recursos ejercidos para publicidad oficial pasa por el proceso de gestión para resultados
que se prevé en el régimen presupuestario. Además, los objetivos de dicho Pp son todos de
resultado y no es posible conocer, a través de los indicadores del programa, cuáles son los
impactos de la publicidad oficial.33
Los Lineamientos contemplan la necesidad de realizar evaluaciones para las
campañas más relevantes de cada una de las dependencias públicas. Incluso existe una
metodología, publicada por la Secretaría de Gobernación que busca, entre otras metas:
comprobar la efectividad de la campaña en la población objetivo, medir el nivel de
recordación y evaluar la claridad de los mensajes transmitidos (SEGOB, 2007: 3-4).
Sobre dichas evaluaciones, la ASF recomienda a la Secretaría de Gobernación que
“implemente los mecanismos de control que permitan evaluar el impacto presupuestal de las
campañas de comunicación social […] y para que se defina la dependencia que dará
seguimiento a su difusión y, en su caso, a la evaluación correspondiente, a efecto de verificar
que se logró el objetivo de la misma” (ASF, 2011: 14-15). En palabras de un ex funcionario
32 El gasto en publicidad oficial de las dependencias y entidades del gobierno federal, como se ha dicho hasta
ahora, puede ser rastreado revisando el Concepto de gasto 3600. A excepción del caso del programa
presupuestario referido, las otras dependencias distribuyen el gasto en publicidad oficial en programas que no
tienen como objetivo la comunicación entre el gobierno y la sociedad. 33 El fin del Pp es: “Contribuir a promover y fortalecer la gobernabilidad democrática mediante la revisión,
evaluación y autorización de los programas anuales de comunicación social de las dependencias y Entidades de
la Administración Pública Federal” y su indicador: “Porcentaje de Programas de Comunicación Social y de
Mercadotecnia autorizados” (Cuenta Pública, 2013). En el Anexo III de este trabajo se puede consultar la Matriz
de Indicadores para Resultados del programa.
59
de la Oficina de la Presidencia durante la administración de Felipe Calderón: “es muy difícil
tener una valoración objetiva del impacto que tiene un medio en una audiencia específica. La
única valoración real para saber la efectividad de una campaña es a través de la opinión
pública y las encuestas”. Dicho servidor público expresó que no usaban las evaluaciones de
las campañas porque no tenían contra qué contrastarlas y, por tanto, no les generaban
confianza.
Si ni los objetivos e indicadores del Sistema de Evaluación del Desempeño ni las
evaluaciones específicas que se hacen a las campañas de comunicación social son utilizadas
para conocer los impactos de la publicidad oficial, se puede suponer que los mecanismos de
control de calidad del gobierno federal no solo no están midiendo y mejorando la eficiencia
de los recursos para publicidad oficial, sino que además las y los servidores públicos están
tomando decisiones con un amplio margen de discrecionalidad sobre el uso y destino de
dichos recursos. Lo anterior se agrava cuando tampoco se respeta la normatividad sobre
adquisiciones y cuando tampoco se respetan los límites a las adecuaciones presupuestarias.
Mecanismos de rendición de cuentas
La Auditoría Superior de la Federación es la entidad encargada de fiscalizar “los ingresos y
egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión
y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales” (CPEUM, art. 79).
En 2011, la ASF realizó una auditoría financiera y de cumplimiento a los gastos en
comunicación social y publicidad de la Presidencia de la República, y las secretarías de
Gobernación y Desarrollo Social. El informe da cuenta de 22 observaciones, 17
60
recomendaciones, 3 solicitudes de aclaración y 3 promociones de responsabilidad
administrativa sancionatoria. La ASF encuentra que los recursos para publicidad oficial han
incrementado sin que exista información “que acredite que las erogaciones realizadas se han
apegado a los criterios de economía, austeridad y racionalidad, dado que estos gastos no se
consideran prioritarios” (ASF, 2011: 7). También observó que la Unidad de Comunicación
Social de la Secretaría de Desarrollo Social no contaba con un manual de organización
específico adecuado, situación que fue solventada por la dependencia antes de que fuera
publicada la auditoría.
La ASF recomienda que la Cámara de Diputados revise las excepciones que se
permiten para adecuar los recursos porque esto ha permitido que se incrementen
significativamente (pon ejemplos, eso sirve mucho); también recomienda a la Presidencia de
la República y a la Secretaría de Gobernación que delimiten las funciones de cada emisor
cuando se hagan campañas entre dos o más dependencias y para que evalúen el costo
beneficio de las campañas y si lograron sus objetivos. (otros ejemplos por favor)
Otra instancia relacionada con la rendición de cuentas que se ha pronunciado sobre la
publicidad oficial es la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH o Comisión). En
2009, la revista Proceso interpuso una queja ante la Comisión en contra del gobierno de
Felipe Calderón por el retiro de la publicidad oficial que recibía y porque utilizaba el dinero
público para premiar o castigar a los medios de comunicación (Etcétera, 2013). La CNDH
argumenta que, al no existir criterios objetivos para la distribución de los recursos para
publicidad oficial, las dependencias utilizan criterios discrecionales en los procesos de
asignación. Además, recomienda a la Secretaría de Gobernación que “emita criterios
objetivos, imparciales y transparentes que garanticen la igualdad de oportunidades en el
otorgamiento y la distribución de publicidad oficial a favor de los distintos medios de
61
comunicación” (CNDH, 2013) y que incluya dichos criterios en los Lineamientos para 2013.
Sin embargo, a pesar de que la recomendación fue aceptada por la Secretaría de Gobernación,
hasta el momento no se han modificado los Lineamientos que norman la publicidad oficial.
Conclusiones
El sistema de rendición de cuentas mexicano tiene una serie de fallas que
permiten el abuso y el uso ineficiente de los recursos públicos para publicidad oficial.
Los mecanismos existentes no sirven para limitar, sancionar y corregir los abusos que
se hacen de los recursos para PO porque no aseguran que la normativa que regula la
contratación de publicidad oficial se respete, como quedó establecido en el análisis de
la Ley de Adquisiciones. Además, tampoco sirven para hacer más eficiente la publicidad
oficial porque no evalúan los impactos que tiene la publicidad oficial en la vida de las
personas. En las conclusiones generales de este trabajo se profundizarán estos
argumentos y se harán algunas anotaciones sobre las debilidades del sistema de
rendición de cuentas y su relación con publicidad oficial.
62
IV. Conclusiones y reflexiones finales
Desde el enfoque institucional de las ciencias políticas, el caso del gasto del gobierno
Ejecutivo federal en publicidad oficial sirve para mostrar por qué el sistema de rendición de
cuentas está fragmentado algunos de los problemas de regulación que contribuyen con dicha
fragmentación. Se observan ineficiencias en las distintas fases del ciclo de rendición de
cuentas (Schacter): primero, en la etapa de información, donde hay fallas en los flujos de
información tanto entre el gobierno y la ciudadanía como entre las propias instituciones
gubernamentales.
En cuanto a las fallas de información hacia la ciudadanía se observan dos tipos: por
un lado, como se analizó en el Capítulo III de este trabajo, existen diversas fuentes sobre la
distribución y el ejercicio de los recursos públicos que presentan diferencias de montos muy
relevantes. Lo anterior genera confusión y no permite darle un seguimiento exacto al uso de
los recursos públicos para estos fines. Por otro lado, un problema relacionado con las fallas
de información hacia la sociedad es que ni los Informes de Labores de la Secretaría de
Gobernación y en general ningún documento gubernamental explican los impactos de las
distintas campañas de publicidad oficial y por tanto no se conoce la racionalidad tras los
enormes gastos en publicidad oficial.
En cuanto a las fallas de información interna se observa que la Dirección General de
Normatividad de Medios (DGNM) de la Secretaría de Gobernación no publica los estudios
de pertinencia y evaluación por lo que las dependencias no pueden saber qué campañas son
eficientes y cuáles son sus impactos.
Segundo, existe una falta de sanciones creíbles para quienes ejercen los recursos para
publicidad oficial. A pesar de que el Código Penal Federal establece el delito de peculado para
63
quienes utilizan los recursos públicos para promover la imagen de una persona o partido
político, los Lineamientos no contemplan ningún tipo de procedimiento o sanciones para las y
los funcionarios públicos que no actúen de acuerdo a sus disposiciones. Lo anterior resulta en
que a pesar de que existe el delito de peculado, no parece que sea una amenaza suficientemente
creíble para inhibir las conductas que busca prohibir.
El único elemento en el que las instituciones de rendición de cuentas parecen
responder de manera más o menos satisfactoria es en la capacidad de respuesta a otras
instituciones que les demandan explicaciones o justificaciones. Sobre este punto, vale
recordar los dos ejemplos citados en el Capítulo III sobre las respuestas de la Secretaría de
Gobernación y de Desarrollo Social a los señalamientos de las instituciones de rendición de
cuentas. La Secretaría de Gobernación publicó los criterios para la asignación de publicidad
oficial cuando se lo recomendó la CNDH y la Secretaría de Desarrollo Social publicó un
manual de organización específico cuando se lo requirió la ASF.
A nivel normativo, como se ha visto en el desarrollo de la tesina, las fallas del sistema
de rendición de cuentas repercuten, por un lado, en controles de legalidad desarticulados y
que, en muchos casos, tiene incentivos contradictorios para las instituciones y no dejan claro
quienes son los responsables y qué responsabilidades tienen (Ríos-Cázares, 2011). Un primer
problema está en el nivel secundario que ocupan los Lineamientos en el ordenamiento
jurídico nacional; al tratarse de una normativa secundaria, se reforman constante y
discrecionalmente por los órganos del Ejecutivo que los acuerdan y no contemplan sanciones
cuando son incumplidos (Villanueva, 2009: 101-102). Tampoco establecen y delimitan las
atribuciones, facultades y responsabilidades de las distintas dependencias y funcionarios
públicos que intervienen en el proceso de planeación, ejecución y evaluación de la publicidad
oficial. Lo anterior se refleja en decisiones sobre los contenidos de la publicidad oficial en
64
las cuales intervienen desde los titulares y oficiales de comunicación de cada dependencia,
hasta los servidores públicos de la Subsecretaría de Normatividad de Medios de la Secretaría
de Gobernación y de la Coordinación de estrategia y mensaje de la Presidencia de la
República.
Un segundo problema es la existencia de una diferencia temporal entre la planeación
y aprobación presupuestarios y los momentos de definición de los programas y campañas
publicitarias. Mientras que el presupuesto tiene que estar aprobado para el 15 de noviembre,
las estrategias y campañas de comunicación se aprueban dos meses después, a finales de
enero. Lo anterior implica que el ciclo presupuestario está desarticulado del ciclo de
planeación de las campañas porque cuando las dependencias planean y negocian sus
presupuestos no conocen cuáles serán sus necesidades de comunicación, lo cual puede ser
una explicación de los sobreejercicios y del aumento inercial de los recursos año con año.
Existen factores que impiden o entorpecen los controles de calidad previstos por el
gobierno y que, por tanto, afectan la rendición de cuentas sobre el desempeño. Sobre este
punto, destaca que desde los Lineamientos se especifica que uno de los objetivos de la
publicidad oficial es difundir los logros del gobierno, lo cual es contradictorio con los
principios y las mejores prácticas que promueven los organismos internacionales. Al
respecto, los principios de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos establecen que “la publicidad estatal no puede ser
propaganda encubierta de quienes controlan el gobierno o de sus intereses” (CIDH, 2011:
21). Pero además, como se analizó en el Capítulo III de esta tesina, los objetivos e indicadores
que se utilizan en el Sistema de Evaluación del Desempeño no observan más que una pequeña
parte de los recursos para publicidad oficial y, aún así, solo miden cuestiones de diseño,
65
procedimiento y resultado, por lo que dejan de lado la medición de los impactos de las
campañas de comunicación y publicidad oficial.
Para que el gobierno federal ponga un alto al abuso de los recursos para publicidad
oficial se requiere reforzar y hacer eficiente el sistema de rendición de cuentas. Tener un
sistema de rendición de cuentas más eficiente, con controles de legalidad y de calidad que
puedan revertir los abusos de los recursos públicos para publicidad oficial puede tener un
impacto positivo en la racionalidad de la mayoría de los recursos públicos y contribuir a tener
una hacienda pública más sana y, en el mediano y largo plazos, a tener un sistema fiscal más
justo.
Reflexiones finales – propuestas de modificación
El estudio de la relación entre el sistema de rendición de cuentas y la publicidad oficial
permite realizar una serie de observaciones sobre cómo se gestionan los recursos para una
actividad específica del gobierno ejecutivo federal. De estas observaciones sobre el uso de
los recursos públicos se desprenden, a su vez, una serie de propuestas sobre posibles cambios
en la arquitectura institucional del sistema y sus mecanismos legales, administrativos y de
gestión que, de ser implementados, podrían hacer más eficiente la relación entre las
autoridades y la sociedad. Estas recomendaciones buscan atender los problemas enunciados
desde la introducción y están clasificadas en cuatro categorías de propuestas de modificación:
normativas, institucionales, de administración de los recursos y de gestión de la política de
comunicación. A continuación se presentan esas recomendaciones y sugerencias:
66
Modificaciones a nivel normativo
Legislación
México requiere una Ley sobre publicidad oficial. Aunque no es el propósito principal del
estudio analizar y describir el contenido de una normatividad en la metería, dicha ley tendría
que cumplir, de entrada, con los Principios sobre la regulación de la publicidad oficial y la
libertad de expresión de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Entre lo que tendría que contemplar la
legislación se encuentra:
- Desarrollar criterios no discriminatorios y equitativos para la asignación de la
publicidad oficial.
- Restringir el uso de la publicidad oficial a un uso informativo para el publico.
- Implementar una supervisión adecuada de la publicidad oficial,
- Fomentar mecanismos de promoción de la pluralidad informativa.
Además, dicha legislación tendría que establecer responsables y responsabilidades
sobre el uso de la comunicación social y responder a preguntas como ¿quiénes son las y los
funcionarios públicos que pueden gestionar recursos públicos para contratar a los medios de
comunicación? ¿Cuáles son las responsabilidades de dichas personas? ¿Qué ocurre si no
contratan la publicidad oficial con los criterios establecidos en la ley? O, dicho de otra
manera: ¿qué ocurre si favorecen a un medio de comunicación sin poder justificar su decisión
bajo criterios racionales?
Dichos criterios no pueden basarse solo en consideraciones económicas, sino que
tienen que tomar en cuenta otras cuestiones relevantes como la permanencia de medios de
comunicación críticos que de otra manera no podrían existir, la necesidad de llegar a
67
comunidades que no están conectadas con los medios de comunicación de masas o de utilizar
canales de comunicación (como las radios comunitarias) que transmiten en idiomas distintos
al español para poder informar a las comunidades que hablan estos idiomas. Si la legislación
se basa solo en criterios como el tamaño de la audiencia o el poder de penetración del medio
de comunicación, la acción del Estado podría excluir a las personas y violar su derecho a
saber.
Por último, la legislación tendría que ajustarse y reforzar lo establecido en el artículo
134 de la Constitución e identificar los mecanismos para prohibir la propaganda política fuera
de los periodos electorales. Aunque la prohibición de que los nombres, voces o imágenes de
los funcionarios públicos aparezcan en las campañas es un avance contra la propaganda
política, sigue utilizándose el dinero público con dichos fines.
Sanciones
La sanción de peculado establecida en el Código Penal tiene que ser creíble para las y los
funcionarios públicos encargados de la publicidad oficial. Este problema está relacionado
con la ausencia de un marco normativo específico sobre la materia: no existen, en la
legislación, las previsiones necesarias para detectar y procesar a quienes abusan de los
recursos públicos para favorecer su imagen o la de otra persona. A su vez, se tendría que
revisar como revertir la conducta recurrente de ejercer más recursos de los que son aprobados
por la Cámara de Diputados. Ambos problemas pueden ser atendidos con la aprobación de
una ley específica en la materia.
68
Modificaciones a nivel institucional
Transparencia
Hacer público el COMSOC: el Proyecto de publicidad oficial de Artículo 19 y Fundar
propone hacer una versión pública del COMSOC, lo cual permitiría conocer la manera en
que el gobierno federal reporta su gasto a la SFP (Dupuy, 2014a, 4).
Evitar diferencias en la información presupuestaria sobre publicidad oficial: existen
diferencias entre la información que se reporta en el sistema de control interno la Secretaría
de la Función Pública (COMSOC) y los sistemas que se utilizan para contabilizar el gasto
público, en particular, con el Informe de la Cuenta Pública de la SHCP. Estas diferencias de
información tienen que corregirse para dar certidumbre y claridad sobre cómo se utilizan los
recursos públicos. Para ello, se podría generar una herramienta que vincule los sistemas
informáticos de ambas secretarías y que mida las diferencias entre ambos registros: cuando
una dependencia pública registre erogaciones distintas a las que fueron aprobadas por la
Cámara de Diputados, el sistema lo hará visible. De la misma manera, cuando existan
diferencias entre los registros de las dependencias hacia las secretarías de la SFP y la SHCP,
el sistema podría mostrarlo a partir de alertas. Este sistema tendría que ser público para que
la ciudadanía pudiera rastrear las decisiones sobre el uso de los recursos para publicidad
oficial.
Presupuestar con base en resultados e impactos. Otro problema de transparencia que
requiere una solución inmediata es el que tiene que ver con al publicación de las evaluaciones
de las campañas de comunicación del gobierno federal. Para conocer si el dinero público está
realmente cumpliendo con los objetivos de informar a la sociedad sobre sus derechos, los
beneficios públicos, los cambios en las leyes, entre otras, se requiere saber cómo se evalúan
69
las campañas. Publicar la información sobre la utilidad de dichas campañas podría utilizarse
para saber si estos recursos públicos están teniendo realmente un impacto en el nivel de
información con el que cuenta la ciudadanía. Además, sirve para mejorar la planeación de
las campañas en cada ciclo presupuestario, aprender de los errores y omisiones del pasado y
hacer más eficiente el uso de los recursos públicos.
Utilizar los Informes de Labores de la Secretaría de Gobernación para difundir el
proceso de toma de decisiones sobre las campañas de comunicación, sus objetivos, resultados
e impactos.
Diseño institucional
Establecer con claridad cuáles son las instancias encargadas de tomar las decisiones
e implementar las políticas de comunicación social. Como se vio en el Capítulo II, existe una
duplicidad de funciones entre la Coordinación de estrategia y mensaje de la Presidencia y la
Subsecretaría de Normatividad de Medios de la Secretaría de Gobernación, porque ambas
tienen la atribución de decidir cuál será la estrategia de comunicación social del Ejecutivo
federal. Aunque esta definición de funciones podría hacerse en una ley específica sobre
publicidad oficial, también pueden reformarse tanto en los Lineamientos generales de
comunicación como los reglamentos interiores de ambas dependencias para establecer
claramente los límites en sus atribuciones y buscar que su trabajo se complemente y sea más
transparente hacia la sociedad, en lugar de traslaparse.
Modificaciones administrativas
Información desde los medios de comunicación. El proyecto de Publicidad Oficial de Fundar
ha encontrado que, para fortalecer el debate democrático y ampliar el sistema de rendición
70
de cuentas, los medios de comunicación tendrían que informar a sus audiencias cuánto
ingresan por publicidad oficial (Dupuy, 2014a, 4). La publicación de estos datos permitiría
tener otra fuente de información sobre el gasto en publicidad oficial. De esta forma, se podría
contrastar la información del gobierno con la de los medios de comunicación y tener fuentes
alternativas para analizar los mismos datos.
Sincronizar la planeación de las campañas de comunicación con las etapas del ciclo
presupuestario de la misma manera que sucede con otras políticas públicas: esta modificación
legislativa tiene que ver con el ciclo presupuestario y la planeación de las campañas políticas.
Como se ha analizado en este trabajo, las y los legisladores aprueban los recursos para
publicidad oficial por lo menos dos meses antes de que la Secretaría de Gobernación autorice
los programas y campañas de comunicación de las distintas dependencias. Esta falta de
sincronía entre ambos procesos es una de las posibles causas por las que existen subejercicios
en todos los años que fueron analizados. Para resolver este problema, se podrían adelantar
las planeaciones de las campañas de comunicación de enero a noviembre del año previo, o
prohibir a las dependencias que utilicen más recursos que los aprobados por el Congreso.
Utilizar el sistema de compras públicas para contratar la publicidad oficial. La baja
proporción de campañas de comunicación que son reportadas en el sistema CompraNet es un
indicador de los problemas de transparencia y gestión de los recursos públicos para este
rubro. Cualquier gasto realizado en este rubro tendría que tener su referencia en CompraNet,
de lo contrario, quedan dudas sobre el proceso y las formas de contratación. Vincular
CompraNet y COMSOC puede ser una forma de controlar el gasto público.
71
Problemas de planeación, gestión y evaluación de la política pública
Existe un problema con el planteamiento de objetivos de la política de comunicación
social porque solo una muy pequeña parte tiene matrices de resultados asociadas al
presupuesto basado en resultados y al Sistema de Evaluación del Desempeño. La SHCP
tendría que revisar cómo incorporar el gasto en publicidad oficial a estas nuevas formas de
gestionar los recursos públicos para poder medir sus resultados e impactos.
Asociado con lo anterior, hay también un problema con las evaluaciones de las
campañas que se relaciona con el ciclo de la política de comunicación de manera muy simple:
al no tener mecanismos para evaluar sus resultados e impactos, se está presupuestando sin
información completa de los alcances de este rubro de gasto. Solucionar este problema
implica fijar objetivos para la comunicación social y evaluarlos con indicadores bien
construidos.
Restricciones a las recomendaciones y a las explicaciones institucional y
normativa
Existen una serie de restricciones a estas recomendaciones que se tienen que tomar en cuenta
porque de otra manera podría parecer que las soluciones a los problemas del abuso de la
publicidad oficial se pueden implementar sin mayores resistencias. Estos problemas pasan por
las explicaciones alternativas que se plantearon en la introducción de este trabajo. Se trata de
problemas estructurales inherentes al sistema político mexicano y a otras democracias (las
dificultades para encontrar acuerdos en los congresos o la falta de voluntad para autocontenerse
de la clase gobernante), sociales (faltan ciudadanas y ciudadanos que reclamen de manera más
o menos articulada sobre los abusos de los recursos públicos), e incluso culturales (la inercia
de las tradiciones informativas y de la prensa en este país se recrea en una comunicación
72
política que no es evaluada ni cuestionada, y de la que no se discute demasiado). Aunque no se
desarrollan aquí estos problemas, vale la pena tenerlos en cuenta porque han supuesto la
imposición de una serie de obstáculos para quienes han intentado reformar la normatividad en
materia de publicidad oficial.
Vale la pena hacer una mención especial a la función que cumplen los medios de
comunicación, muchos de los cuales se encuentran en contra de la regulación de esta práctica.
Existen, a mi parecer, al menos tres tipos de actitudes entre las y los dueños de los medios de
comunicación, sus editores y periodistas: por un lado, quienes dependen de los recursos que
reciben de distintos gobiernos para subsistir. El hecho de que más de la mitad de los ingresos
de estos medios provengan de la publicidad oficial los hace, en muchos casos, modificar su
línea editorial para no perder su principal fuente de recursos. En segundo lugar, existen
medios de comunicación que reciben recursos públicos porque sus audiencias son muy
específicas y no podrían subsistir sin la publicidad oficial. Las decisiones sobre estos medios
más especializados pasa por valorar si su aportación al debate democrático justifican los
recursos que les son transferidos. Además, es muy difícil distinguirlos del primer tipo de
medios, por lo cual una distribución equitativa tiene que lograr establecer criterios adecuados
para asegurar que los recursos públicos incrementen el debate democrático y no la existencia
de medios de comunicación que funcionan solo como negocio. Por último, están los pocos
medios que no dependen de la publicidad oficial y que suelen ser críticos ante el poder. El
problema de los medios es que en muchos casos no quieren “pelearse con la mano que les da
de comer” y, por lo tanto, prefieren no discutir sobre los efectos de la publicidad oficial en la
libertad de prensa y en la calidad del debate democrático.
73
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Leyes y normas secundarias
Código Penal Federal.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, Secretaría de Gobernación, 13 de julio de
2013.
77
Anexos
Anexo I. Montos máximos por tipo de contratación para el gobierno federal
(PEF 2015).
El Artículo 26 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público contempla
tres mecanismos distintos de contratación: licitación pública, invitación a cuando menos tres personas
y adjudicación directa. Los montos máximos para adjudicación directa e invitación a cuando menos
tres personas se establecen en el PEF año con año. En el PEF 2015, los montos se dispusieron de
acuerdo al siguiente cuadro:
Montos máximos para adjudicaciones mediante invitación a cuando menos tres personas o
mediante adjudicaciones directas (miles de pesos)
Presupuesto autorizado de
adquisiciones,
arrendamientos y servicios Monto máximo total de cada
operación que podrá
adjudicarse directamente
Monto máximo total de cada operación
que podrá adjudicarse mediante
invitación a cuando menos tres personas Mayor de Hasta
15,000 170 584
15,000 30,000 194 841
30,000 50,000 219 1,096
50,000 100,000 244 1,352
100,000 150,000 268 1,612
150,000 250,000 305 1,948
250,000 350,000 329 2,192
350,000 450,000 354 2,327
450,000 600,000 378 2,581
600,000 750,000 389 2,716
750,000 1,000,000 427 2,971
1,000,000 450 3,105
Fuente: PEF 2015.
Lo anterior implica que, dependiendo del presupuesto que tenga cada dependencia para
adquisiciones, arrendamientos y servicios, podrán asignar contratos en forma distinta a las
licitaciones públicas hasta por los montos que se señalan en la tercera y en la cuarta columnas
del Cuadro 1.
An
exo I
I. G
ast
o e
jerc
ido e
n s
ervic
ios
de
com
un
icaci
ón
soci
al
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lici
dad
en
la A
dm
inis
traci
ón
Pú
bli
ca F
edera
l (M
iles
de
pes
os)
Concepto
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
GOBIERNO FEDERAL
Presidencia
33,360.4
35,236.7
33,215.0
33,061.9
30,172.3
32,721.1
38,662.0
37,105.8
26,222.3
29,760.5
3,038.7
Gobernación
23,212.7
2,670.7
18,680.2
15,959.1
19,980.0
45,162.9
29,544.1
73,587.1
224,743.4
41,897.6
2,337.3
Relaciones Exteriores
7,480.2
3,129.5
5,309.0
4,519.6
6,360.0
5,438.2
26,163.3
5,646.2
6,562.8
7,195.6
408.7
Hacienda y Crédito Público
149,280.1
243,849.5
270,661.2
151,442.7
370,996.8
298,043.0
169,171.4
184,049.8
185,160.3
235,855.7
7,862.3
Defensa Nacional
405.5
266.3
108.0
111.2
47,052.2
3,138.3
14,688.3
90,571.7
92,335.8
92,931.8
47,950.0
Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
9,278.5
5,076.8
6,020.9
7,462.9
7,396.3
121,484.1
86,889.4
101,193.7
103,508.3
24,895.5
0.0
Comunicaciones y Transportes
29,415.0
8,334.8
15,465.4
13,876.8
11,342.9
32,646.1
308,551.9
125,055.9
85,615.6
70,926.6
22,956.3
Economía
30,327.4
27,201.4
28,875.6
14,386.4
23,208.7
15,581.7
15,238.7
15,840.4
20,852.8
14,518.1
7,407.5
Educación Pública
23,937.0
33,530.3
33,289.9
31,753.5
130,656.2
73,599.0
114,371.8
105,692.8
154,751.1
82,015.9
2,634.2
Salud
16,534.4
9,892.2
9,154.9
83,896.3
82,582.0
486,318.1
659,308.1
1,509,696.1
2,124,366.3
29,125.2
2,090.0
Marina
700.0
630.0
630.0
700.0
1,399.4
2,800.0
717.5
69,999.9
70,000.0
70,000.0
5,652.1
Trabajo y Previsión Social
13,069.5
3,928.6
10,846.3
55.2
25,767.8
24,346.4
23,541.8
21,893.9
22,500.0
37,532.8
437.6
Reforma Agraria
7,413.4
7,684.7
8,994.5
8,994.8
8,176.4
6,134.0
8,445.5
8,036.4
5,606.0
0.0
0.0
Medio Ambiente y
Recursos Naturales
2,302.4
2,070.0
1,770.8
1,532.7
1,690.5
2,893.5
1,347.4
1,654.4
22,995.4
1,260.8
20.9
Procuraduría Gral de la República
14,952.1
11,372.3
12,847.8
3,812.0
81,000.0
148,676.5
29,567.9
86,191.9
111,018.2
3,070.0
0.0
Energía
1,581.2
2,723.7
2,208.0
11,660.7
2,540.7
3,049.7
2,465.5
2,497.7
2,505.3
2,326.6
6,827.6
Desarrollo Social
5,010.7
8,012.1
7,477.6
9,651.9
9,668.7
14,615.4
25,964.3
20,056.7
63,035.0
27,617.0
0.0
Turismo
9,344.1
9,169.8
8,449.3
8,992.7
8,389.4
7,595.1
7,578.2
9,136.3
11,155.8
10,385.4
2,624.7
Función Pública
5,100.8
8,903.2
10,171.5
7,510.8
9,427.1
22,764.6
19,315.7
14,601.8
11,360.3
11,003.5
0.0
Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
3,114.0
0.0
Tribunales Agrarios
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
Seguridad Pública
44,845.1
37,224.8
46,139.6
49,385.1
30,588.0
44,884.3
98,610.8
85,809.1
55,959.0
0.0
0.0
Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología
9,706.5
8,228.4
9,394.9
10,786.8
10,607.8
10,840.3
12,343.9
5,276.9
8,059.2
8,841.7
2,073.5
No Sectorizadas
3,640.0
0.0
9,367.5
19,499.1
17,760.2
11,580.1
8,445.1
1,165.7
9,916.2
9,083.5
0.0
ENTIDADES DE CONTROL
PRESUPUESTARIO
DIRECTO
IMSS
357,584.9
463,329.0
432,327.7
274,294.0
298,182.2
364,146.4
447,527.1
542,819.2
625,492.0
128,058.5
8.6
PEMEX
193,441.4
226,231.2
228,344.9
214,405.1
407,143.7
235,909.4
251,835.9
253,594.7
347,824.1
287,535.0
0.0
CFE
93,919.8
92,489.3
108,952.4
120,617.1
112,062.5
235,318.8
243,415.8
257,612.9
379,406.1
187,407.4
5,061.1
LFC
36,480.0
43,432.5
38,067.1
36,181.2
31,049.8
2,225.3
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
ISSSTE
25,829.1
15,907.6
20,219.8
255,963.5
294,280.4
28,406.5
29,858.9
44,197.0
148,645.9
0.0
0.0
78
ENTIDADES DE CONTROL
PRESUPUESTARIO
INDIRECTO
Gobernación
11,019.5
49,055.1
29,940.1
26,247.4
198,114.5
207,242.9
266,529.6
182,730.5
394,833.1
68,424.8
233.1
Hacienda y Crédito Público
687,148.6
819,377.4
740,133.3
985,023.7
1,063,636.6
1,091,572.4
1,110,182.6
1,311,782.0
1,138,524.6
723,829.7
21,343.9
Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
1,497.8
3,857.3
6,377.7
7,194.6
19,750.2
29,372.3
31,439.7
8,055.0
13,302.1
15,370.4
0.0
Comunicaciones y Transportes
38,192.0
32,443.8
39,146.4
48,693.5
83,686.2
69,656.1
67,285.7
61,616.6
94,022.8
81,088.9
877.2
Economía
9,225.2
8,153.6
34,303.1
26,515.6
33,288.8
85,486.1
56,487.8
44,673.4
72,048.4
50,795.7
8,175.8
Educación Pública
123,292.7
105,448.8
123,749.6
140,375.2
168,843.0
197,691.0
176,260.2
246,806.4
253,962.3
110,195.2
23,782.5
Salud
3,789.0
4,572.1
39,647.5
78,199.4
244,609.4
459,652.0
450,962.5
663,020.5
423,538.5
44,870.8
2,729.7
Trabajo y Previsión Social
10,399.4
11,033.6
14,574.4
18,162.3
29,652.6
18,440.8
39,142.1
48,521.3
53,581.5
2,428.5
4,204.2
Reforma Agraria
2,475.9
2,637.8
3,787.6
1,242.7
1,152.4
1,240.0
1,200.0
1,450.1
1,439.4
0.0
0.0
Medio Ambiente y
Recursos Naturales
26,670.5
51,118.6
64,048.0
61,896.3
57,144.0
81,152.2
90,973.8
39,785.6
136,207.5
38,361.3
16,526.2
Procuraduría Gral de la República
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
Energía
473.8
264.5
243.0
182.5
230.0
214.0
276.8
0.0
269.3
0.0
0.0
Desarrollo Social
21,881.2
21,182.3
21,884.4
26,908.7
38,027.8
45,954.9
52,773.9
36,127.0
241,041.7
35,194.8
0.0
Turismo
613,839.1
862,699.8
840,732.2
1,288,182.2
1,455,858.6
1,986,709.3
1,349,860.7
1,483,715.3
1,045,739.4
1,500,756.7
1,138.2
Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
12,646.7
0.0
Total
2,6
98
,056
.8
3,2
82
,370
.2
3,3
35
,556
.8
4,0
99
,337
.0
5,4
73
,476
.5
6,5
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1/ Comprende las partidas 3701 Difusión e información de mensajes y actividades gubernamentales y 3702 Gasto en publicidad de entidades que generan un ingreso para
el Estado. Para 2011 la partida 3701 pasa a ser la 36101 y la 3702 se convierte en 36201. La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo
de las cifras.
2/ Se refiere al gasto ejercido (pagado) por las dependencias.
3/ Se refiere a los organismos públicos descentralizados no sectorizados, por ejemplo: CONAVI, CDI E INEE.
4/ Las cifras en 2012 pueden no coincidir con lo publicado en informes anteriores debido a que la información proporcionada a la fecha del mismo no es la cifra final de
las
dependencias validadas por la Secretaría de la Función Pública.
5/ Gasto ejercido correspondiente al periodo ene-dic 2013: 4 100 322.08 miles de pesos (cifras preliminares).
6/ Gasto ejercido correspondiente al periodo ene-jun 2014 : 198 402.04 miles de pesos.
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