第五屆「兩岸經貿文化論壇」評析 ·...

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第五屆「兩岸經貿文化論壇」評析　時　　評

第五屆「兩岸經貿文化論壇」評析

Comments on the 5th Cross-Strait Forum

潘錫堂（Pan,Hsi-Tang）淡江大學中國大陸研究所教授

第五屆兩岸經貿文化論壇於7月11日、12日在湖南長沙舉行，首次以文化

教育為主題。國民黨主席吳伯雄在致詞時指出，經貿與文化是連結兩岸的兩大

橋樑，現在該是搭起文化橋樑的時候；大陸全國政協主席賈慶林也認為，構建

兩岸關係和平發展的框架，既要有雄厚的經濟基礎，還要有堅實的文化基礎和

有力的精神支撐。本屆論壇出席代表約五百三十餘人，是歷屆以來人數最多的

一次，而且首次有民進黨人士7人與會，不僅顯示論壇已是多元參與，有其代表

性，尤其重要的是，論壇達成6大項29項共同建議，已為兩岸文化交流跨出一大

步，更有利兩岸關係的和平發展。

壹、本屆論壇成果豐碩、多元參與

兩岸經貿文化論壇是時任中國國民黨主席的連戰，於2005年4月下旬首度

率團訪問大陸，與中共總書記胡錦濤第一次會晤時，達成「五項願景」的共識

之一，決定建立兩黨定期溝通平臺的重要形式，外界一般稱為國共論壇。前三

屆的兩岸論壇，國民黨係在野黨，論壇達成許多重要的共識，對緩和兩岸緊張

關係發揮了重要的作用。本屆則是國民黨重新執政後的第二次舉辦，上一次是

2008年12月在上海舉行的第四屆兩岸論壇。

本屆論壇一改往昔四屆聚焦經貿金融的特色，首次以推進和深化兩岸文化

教育交流合作為主題，以中華文化傳承與創新，促進兩岸文化產業合作及拓展

第 7 卷　第 8 期　中華民國 98 年 8 月

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兩岸教育交流合作為討論重點。大陸方面在兩岸論壇中表達高度善意，臺灣方

面也立足兩岸交流提出各項建言，在在顯示兩岸雙方已不約而同地體認，經貿

與文化是連接兩岸的主要橋樑，藉由經貿交流合作，帶動兩岸經濟發展，創造

互利雙贏；透過文化交流合作，增進兩岸對中華民族的認同，也有助於強化中

華文化的時代性與國際影響力，兩者可謂相輔相成。換言之，兩岸均期盼的和

平發展，不僅需要經濟動力，也需要文化動力。

正因如此，本屆論壇在集思廣益後終於獲致6大項29項的共同建議，包括：

一、加強兩岸文化交流合作，共同傳承和弘揚中華文化，鼓勵兩岸民間合作編纂

中華語文工具書；二、深化兩岸文化產業合作，增強兩岸文化產業的國際競爭

力；三、促進兩岸教育交流與合作，提升兩岸教育品質；四、共同探討協商簽訂

兩岸文化教育交流協定，建立兩岸文化教育合作機制；五、加強兩岸新聞交流，

盡快實現兩岸新聞媒體互設常駐機構，鼓勵兩岸新聞界加強交流合作；六、支援

臺資企業在大陸發展壯大，推動兩岸在節能環保和新能源產業領域的合作等。凡

此種種均充分顯示，在進一步密切兩岸經貿關係的同時，積極加強兩岸文化教育

交流合作，對持續推動兩岸關係的和平發展具有重要的深遠意義。

值得注意的是，兩岸經貿文化論壇已舉辦五屆，每屆除了發表共同建議，

還會宣布「惠臺」政策的利多。即以第四屆兩岸經貿文化論壇為例，中共中央

臺辦主任王毅即曾代表中共提出國際金融危機後「惠臺」十大措施。中共在本

屆論壇考量到在以文教為主題的場合宣布和文教無關的惠臺措施，並不合適，

因此未集中宣布惠臺措施，而分別由大陸的文化部、教育部、廣電總局、新聞

出版總署等相關部門各自提出多項開放政策，藉以促進兩岸文化教育交流。其

中以鼓勵兩岸民間合作編纂中華語文工具書，以及大陸教育部拋出的政策訊息

表示，大陸承認臺灣的學測成績，臺灣學生可憑學測成績，直接申請到大陸大

學就讀，這兩項政策措施最具深層意涵，對兩岸之文教交流合作之影響也極為

深遠，本文擬在後面另作深入分析。

此外，本屆兩岸論壇之另一重要特色，即是臺灣方面的與會者，除了國民

黨、親民黨、新黨的代表外，還包括社會各界，以及民進黨人士，可謂論壇在

積極擴大多元參與下，已深具代表性，可具反映臺灣主流民意的功能。儘管民

進黨中央禁止現任及卸任黨公職人員參加，仍有農委會前主委范振宗、前立委

許榮淑等7人與會。由此可見，兩岸論壇不只是國共兩黨對話的管道，也是兩岸


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各界人士交流互動的平臺，無論政黨代表、業界菁英、學者專家都可在論壇上

充分交流溝通，不只充分反映民意，也能展現凝聚共識，先導政策的功能。

要言之，中共對臺政策也展現其務實靈活的一面，正面因應臺灣多元社會

的特質，已把臺灣意識與臺獨意識區別對待。誠如王毅所言，兩岸經貿文化論

壇是一個開放、包容與平等交流的論壇，大家觀點可能不盡相同，但只要贊同

兩岸關係改善，希望兩岸關係和平發展，就可以坐在一起，心平氣和討論，真

誠友善溝通。

貳、鼓勵兩岸民間合編中華語文工具書的意涵

馬英九總統於6月倡議兩岸民間合編「中華大辭典」，建議將正體、簡體

兩種字詞語彙陳列比較，以利兩岸互動，大陸對此表示歡迎。中共國臺辦發言

人范麗青在例行記者會上說，隨著兩岸交流和人員往來日益頻繁，為使兩岸民

眾在文化、文字之使用更方便交流，大陸贊成兩岸專家學者透過民間的方式，

合作編纂「中華大辭典」，把存在差異的詞彙比較陳列，供兩岸、港澳地區及

海外華人學習使用。經過本屆論壇與會代表們的熱烈討論後，順利獲致共同建

議，鼓勵兩岸民間合作編纂中華語文工具書，已成為加強兩岸文化交流合作及

共同傳承和弘揚中華文化的重要一環，其意涵實不容小覻。

眾所周知，文字是人類文明進化的重要指標，任何一個文字體系都是經過

無數歲月的淬煉與鑄造，累積了無數先人的智慧結晶，才能形塑出獨特的文化

資產，透過文字的力量穿越時空的限制，傳衍至後人，讓後代子孫可以領略先

人史事，感通先人的智慧與理念，並且拓展到其他地區，感染其他民族，伸展

文化的領域。

兩岸同胞同文同種，講的是相同語言，使用的都是相同的文字，不同的是

大陸對部分漢字進行整理與簡化，大陸並沒有廢除正體字，正體字在一定範圍

內繼續使用。根據統計，現在使用簡體字的地區，以大陸、新加坡為主，估計

使用者約有13億多人，臺、港、澳則用正體字，總計約3千多萬人。當前兩岸關

係緩和，加強交流又是兩岸雙方一致的共識，因此在兩岸文字方面深入探討與

強化合作，諸如共同編纂「中華大辭典」之舉，實有其必要性。

事實上，正體字與簡體字，均淵源自中華文化傳統，皆是傳承和弘揚中華


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文化的重要載體，二者都各具特色、也各有其優點。先就正體字而言，正體字

的發展起源，是根據「六書」而造字，也就是象形、指事、會意、假借等六種

原理，每一個字都是有所本，因此，可以望字思義，容易理解。初學者或許會

覺得筆劃複雜，不易學習；但學會了以後，一通百通，運用自如。再就遣詞而

論，當代人只要通曉正體字，即可輕易進入一千三百年前，唐朝詩仙李白的意

境，感受與古聖先賢超時空對話的氣概。

至於簡體字，中共政府當局於1956年頒布「漢字簡化方案」，1964審定

通過「簡化字總表」，減少中文字數目，其宗旨在於加速消除文盲，又兼顧筆

劃少、書寫快與學習效率高之優點，全面簡化漢字，稱之為「簡體字」，而將

傳統的漢字稱之為「繁體字」。但無論正(繁)體字或簡體字，均各具優點與特

色，都與中華傳統文化接軌並體現其深邃之內涵與精華。

要言之，當今全球有超過3千萬人學習中文，復以大陸13億人口，加上臺港

澳等華人地區，中文已成為地球村的主要文字，益加體現兩岸以民間方式合作

編纂中華語文工具書之重要性與必要性。

參、臺灣學生可以學測成績申請大陸大學的意涵

大陸教育部門在本屆的兩岸經貿文化論壇中公開表示，大陸承認臺灣的學科

能力測驗成績，臺灣學生可以憑學測成績，直接申請到大陸大學唸書，大陸會參

照臺灣學生的學測成績制訂大陸大學的錄取標準。據瞭解，等相關具體入學辦法

宣布後，最快今年8月，臺灣學生就可憑學測成績申請大陸大學。大陸此舉，無

論從增加臺灣學生就讀學校的選擇，更加催促開放陸生來臺及承認大陸學歷儘速

落實，可以良性地促使臺灣各大學提升品質與競爭力……等角度來看，均是好處

多多，甚至還可以透過兩岸大學的相互開放與交流，有助於共同建立評鑑制度及

可培養兩岸相互包容的氣度與心態，對於建構兩岸和平雙贏願景禆益甚大。

先就臺灣學生的立場來看，今後臺生只要在臺灣考一次試，就可同時在兩

岸選擇心儀的大學就讀，也不必參加專門針對臺港澳生的統一入學考試，可以

讓臺生申請學校更方便，可有多種選擇。尤有甚者，大陸部分知名大學實力強

勁，又名列重點大學，師資、軟硬體設備均相當優異，不僅獲大陸國務院鉅額

補助，有些也與歐美各大學有交流合作計畫，未來臺生轉赴歐美就讀研究所的


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機會非常高。這些誘因對臺灣學生而言，都甚具吸引力。

其次，大陸承認臺生學測成績可申請就讀大陸大學，此舉更凸顯臺灣尚未承

認大陸學歷，及尚未開放陸生來臺就讀之事實。本屆之兩岸經貿文化論壇已確認

加速推動兩岸教育交流合作為兩岸雙方之共識，目前大陸已和三十多個國家與地

區簽署全面承認學歷的協議，但臺灣尚不承認大陸學歷，是開展兩岸教育交流合

作的最大障礙。未來落實臺生憑學測成績申請就讀大陸大學後，臺生登陸讀大學

的人數勢必呈現快速增加，研判會使現行臺灣不承認大陸學歷的政策無以為繼。

更何況，若只是臺生赴大陸，而陸生卻不能來臺就讀，此種傾斜情勢，恐將使臺

灣喪失先機與優勢。因此，對臺灣而言，想要有效因應此一新情勢，只能朝開放

的方面思考與推進，否則將自陷被動的困境。準此，臺灣的教育部儘速透過完成

修法，落實開放招收陸生及承認大陸學歷，實已刻不容緩。

復次，大陸此舉也可以良性地促使臺灣各大學提升品質與競爭力，本來有

部分人士擔心，此舉會造成更多的臺灣優秀學生赴大陸就讀，可能衝擊臺灣的

高等教育。其實純屬多慮，大陸承認臺生學測成績係屬教育的良性競爭，對臺

灣教育制度而言，深具意義，且迫使臺灣各大學必須不斷求進步，面臨提高教

育品質與競爭力的正面意涵。尤有進者認為，兩岸尚可藉由大陸教育部此舉，

加速相互承認學歷與相互招收學生，共同建立評鑑機制，推動大學院校之間的

策略聯盟，共同追求教育學術的卓越發展，不僅可有效落實兩岸教育的交流與

合作，更可提高國際競爭力。

展望不久的未來，臺生登陸就讀大陸大學勢必愈來愈多，臺生可以早一步

了解中國大陸，能拓展自己的視野，將使未來發展的空間更為寬廣。尤其透過

相互開放留學，不僅可培養兩岸植基同文同種、相互包容的氣度與心態。更可

體現藉由兩岸大學的相互開放與交流，型塑青年大學生之間共同的生活價值與

共同的受教育經驗，這將有助於透過漸次的兩岸大學間的深度互動交流，落實

兩岸和平發展的雙贏新局。

肆、結　語

本屆論壇首次以文化教育為主題，並續經貿議題，由於各項議題均係兩岸

具相當共識的議題，本屆論壇獲得豐碩的成果，再度證明兩岸經貿文化論壇，


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是兩岸進行溝通、增進瞭解、凝聚共識的重要平臺，它既可作為海基、海協兩

會協商時扮演「二軌」的暖身潤滑角色，亦可發揮促進兩岸關係和平發展不可

替代的先導作用。

在吳伯雄卸任黨主席後，馬總統兼任黨主席勢必短期內不會率團出席論

壇。吳伯雄不認為論壇的功能性會遞減，因為吳與賈慶林都認為「論壇應該繼

續辦下去，而且越辦越好」。王毅也呼應吳伯雄對兩岸論壇未來的期許，即代

表性更為廣泛，可見兩岸一致的共識是，將更廣泛地邀請各界參與。更何況，

馬總統也曾指出，兩岸論壇任何結論是給政府相關單位參考，因層次夠高、參

與夠廣，討論出來的意見會比較受重視，這是兩岸論壇繼續存在最重要的積極

意義。

最後，賈慶林在本屆論壇上拋出協商簽訂兩岸文化教育交流協議，並強調

時機成熟即可納入兩岸協商議題。事實上，兩岸兩會若能審慎規劃列入第五次

「江陳會」的正式協商議題，不僅符合先易後難、循序漸進的協商基調，更能

藉由協商過程，鞏固和深化政治互信，進而有助於面對與破解兩岸關係中的敏

感議題。

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新疆「7．5事件」的民族衝突背景與影響　時　　評

新疆「7．5事件」的民族衝突背景與影響

The Background and Influence of Xinjiang July 5 Racial Conflict

劉燈鐘（Liu,Teng-Chung）康寧護專副教授

2009年7月5日，新疆烏魯木齊發生49年來維吾爾人最大規模示威，並演變

為與武警衝突的流血事件。這起事件不僅造成重大的人命傷亡，國際社會也紛

表關注，對於此事件的處理，不僅檢驗中國大陸的民族政策，也關係疆獨勢力

的未來發展。茲就此起世人關注的事件，將其背景與影響論述如下文。

壹、事件背景

一、民族的差異

新疆是多民族聚居的地區，素有亞洲「民族櫥窗」、「人種博覽會」之

稱，中國大陸56個民族，目前分布在新疆的有53個民族，世居民族有13個，少

數民族占總人口的60％。由於地域遼闊，面積有166萬平方公里；兼之高山環

抱、冰峰聳立、沙漠浩瀚等阻隔，各民族在發展的過程中，已逐漸形成各具特

色的民族文化，這種與漢民族因不同的習俗、制度，所產生的排斥、敵視、誤

解的現象，是新疆民族問題不易解決的關鍵。

新疆有5,600公里長的國境線，分別與蒙古、俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、

塔吉克、阿富汗、巴基斯坦、印度等8國接壤，新疆境內一些民族係跨國民族，

與周邊的國家有血緣、宗教、文化上的密切關係。這些國家的兄弟民族，平常

彼此互相關心；在國際行動上，也常表現出高度一致性。

二、外來勢力介入


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新疆地處歐亞大陸的中心，戰略位置極為重要。19世紀中葉起，俄國處心

積慮謀取新疆；英國亦於19世紀初垂涎該地區，阿古柏政權就是在其策動下建

立。1933年，英國趁中國混亂，在喀什成立「東土耳其斯坦伊斯蘭共和國」，

成立時間不滿三個月。1944年，在蘇聯策劃下，製造「伊寧事件」，占領北疆

的伊犁、塔城和阿勒泰等三區，成立「東土耳其斯坦人民共和國」。

中共政權建立以後，由於外力的持續介入，新疆幾無寧日可言。近幾年來，幾

個伊斯蘭大國如土耳其、伊朗等都想爭取在中亞的領導權，其中以血緣、文化與維

族接近的土耳其最積極，該國總理德米勒曾說：「我不會讓中國人同化我們在東土

耳其（指新疆）的兄弟」。另外，歐美等國家常藉人權與民主的議題，來譴責中共

的統治方式，這些境外勢力的相繼介入，使得新疆的動亂難以根本解決。

三、資源分配不均

中共雖然在民族政策上，給予少數民族許多優惠措施，但隨著漢人的大量移

入，使得人口結構有很大的改變。目前新疆的民族構成，維族有965萬人，占總人

口的46％；漢族的比例，從中共建政之初的4％，大量增加到占總人口的40％，總

數有824萬人。對少數民族而言，漢人以外來者身分掌握政、經大權，對其生存有

危機。且新疆生產建設兵團，自1954年建立以來，雖定位為生產隊、工作隊、戰

鬥隊，發展迄今已有很大規模，擁有當地大部分資源優勢，並遍布全疆各地。而今

在「開發大西北」的運作下，經濟差距愈來愈大，社會的階層化似與族群掛鉤。少

數民族認為政府往往口惠實不至，經濟社會結構的發展，使他們難以與漢族同儕競

爭，資源也都由漢族分配，民族間的「相對剝奪」輔以「自動隔離」狀態。

四、俄屬中亞五國獨立的影響

1991年，前俄屬中亞的哈薩克等五個共和國宣布獨立，取得某種國際空

間，而這些國家的民族與新疆境內的維吾爾族、哈薩克族、烏孜別克族、塔吉

克族、俄羅斯族存有跨國民族的關係。其中哈薩克、塔吉克、吉爾吉斯更與新

疆接壤，獨立對居於新疆境內的兄弟民族當然有吸引力。根據中國社會科學院

高級研究員高桓的分析，目前全球至少有52個「疆獨」組織，主要集中在美

國、德國和土耳其。近年來，新疆周邊國家政局動盪，中共認為，客觀上為

「三股勢力」�擴展活動空間，甚至有些疆獨組織在此訓練，並接受其資助。

�　所謂「三股勢力」，指的是恐怖主義、分裂主義、極端主義分子。


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由此可知，由於新疆的地理環境關係，造成其民族、宗教、文化的複雜與

多元，雖然中國大陸賦予「民族區域自治」的權利，但各民族本在許多方面的

存在差異，如有誤會或經有心人煽動，即易產生很大的民族衝突和仇恨。

貳、事件起因、經過

一、事件導火線

2009年6月25日，廣東韶關市的港資旭日玩具廠發生員工衝突，民眾質疑當

地政府處理不公，被指為是事件導火線。據了解，當日有女工誤入新疆籍員工

宿舍，被幾名員工挑逗戲弄，當日晚間11時，出現大規模民族群毆流血衝突，

維族和漢族手持棍刀等武器，近千人參與鬥毆，該衝突事件至26日才平息；並

致120人受傷送醫，包括漢人31名，維族人89名，其中有2名維族人傷重死亡。

事發之後，漢人認為廠方常縱容維族人的行為；維族人認為地方政府在善後調

查時偏袒漢人，引發不滿，並在網路上流傳。由於「6．26事件」的處理失當，

終導致7月5日，新疆地區更大規模的衝突事件。

二、事件起因

對於7月5日衝突事件起因，中共官方認定是由流亡海外的熱比婭為首的「世

界維吾爾代表大會」（以下簡稱「世維會」）幕後指使，通過網際網路等多管

道，煽動維族人伺機鬧事的暴動。「世維會」發言人迪里夏提則表示，此事件是

因抗議中共長期對維族進行敵視宣傳，同時不滿當局對韶關旭日玩具廠維族人遭

群毆事件處理方式，走上街頭和平抗議，要求當局交代，停止強迫維族人到大陸

其他地方打工；當局卻出動武警包圍他們，並以武力鎮壓。顯見雙方各執一詞，

一方認定這是有計畫的暴力行動；另一方則認為是和平抗議，卻遭到武警武力鎮

壓。

三、事件經過

根據自治區主席努爾．白克力在記者會公布衝突始末，7月5日傍晚五點多，

烏魯木齊市人民廣場聚集200多人，警方強行帶離70多名帶頭者；當晚七點半

左右，上千民眾在山西巷一家醫院門前聚集；8點18分，民眾推翻道路護欄，砸

碎三輛公車玻璃；8點30多分，民眾開始在解放南路、龍泉街一帶燒警車，打行

人，約七、八百人衝向人民廣場，沿廣場向大小西門一帶流竄，沿途打砸搶燒


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殺，一度要衝進自治區黨委辦公大樓，直到次日早晨，衝突才暫時平息。至於參

與示威的人數，大陸官方公布是上千人，「世維會」則認為有一萬人。

在警方強行帶離多名肇事者後，衝突並未平息。7日下午，數千名漢人按捺不

住忿怒情緒，手持刀、木棍等武器，在市內各街道遊行，向維族商店、警察投擲石

塊，場面一度失控，鎮暴警察被迫發射催淚瓦斯，驅散群眾。一些人甚至希望擴大

衝突範圍，在11日下午三點左右，警方遭維族民眾砍傷，二名嫌犯被警方擊斃、一

人受傷，攻擊者身上攜帶大量的刀械，據悉該批刀械是為提供其他人犯罪使用。

四、傷亡損失情形

事件發生後，6日官方公布傷亡情形，包括武警在內，有140人死亡，828人

受傷。被毀車輛有260部，其中190部公共汽車，50多部民用車；受損商家203

間，民房14間，總過火面積達56,850平方公尺，全市共有220多處縱火點，兩棟

樓房被燒毀。11日自治區政府公告，死亡總數累計有184人，有1,680人受傷；

並首次公布死者的民族別，以駁斥世維會所稱死者多為維族人，其中漢族137

人，維族46人，回族男子1人。漢族死者有男性111人，女性26人；維族死者有

男性45人，女性1人。增加的死亡人數，主要是傷重者送醫後不治。

截至18日止，此事件造成197人喪生，超過1,600人受傷，大部分是漢人。

對於官方公布的傷亡數字，世維會大力駁斥不實，該組織在海外宣稱死亡有600

到800人，失蹤200多人。聲稱上述的數字，是目擊者當場所見，並指出國際組

織應介入調查，不應只相信中共的片面之詞。

參、官方處置與國際反應

一、事件定調

事件發生後，中共官方自始至終都認為，「7．5事件」是境外「三股勢

力」大肆炒作廣東的「6．26事件」，造成打砸搶燒的暴力犯罪事件。中共總

書記胡錦濤在8日主持的中央政治局常務委員會會議，指出該事件是境內外「三

股勢力」精心策劃和組織的一宗嚴重暴力犯罪事件，認定這是典型的「境外指

揮、境內行動，有預謀、有組織的打砸搶事件」。對於這起烏魯木齊最大規模

的流血衝突，世界各國大多以民族衝突視之；但中共官方卻認定不是民族問

題、宗教問題，而是有預謀、有組織的嚴重暴力犯罪。中共雖不認定事件是民


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族問題所致，但在人民日報上刊載「嚴厲打擊暴力犯罪，堅決維護社會穩定」

時，也強調「珍惜民族團結，維護人民利益」、「要倍加呵護民族和睦」、

「民族分裂圖謀不會得逞」。

二、實施戒嚴

5日事件當天，警方當場逮捕數百名嫌犯，其中包括10多名帶頭鬧事者。

截至6日24時，已留置審查一千多名嫌犯，大部分是維族人。同時，為防止事態

擴大，隨即宣布戒嚴，公安、武警在重點區域設立檢查哨，並在烏魯木齊周邊

的昌吉、吐魯番、巴州等地堵截外逃暴徒。另外，在喀什、伊犁、和闐、阿克

蘇地區和各大主要路口，也都部署軍隊防備；北京派出的武警和蘭州軍區的部

隊，則在8日開始抵達新疆各地警戒。

三、政治宣傳

此事件發生後，中共官方立即召開記者會，指責以熱比婭為首的「世維會」

透過網路等多種管道，煽動鬧事「要勇敢一點」、「要出點大事」。此外，除透

過各種媒體強調珍惜民族團結外，並提出「對任何企圖通過製造事端分裂國家的

行徑，都要予以最嚴厲的譴責暴力和最堅決的打擊」。同時，以政治宣傳廣播的

「消毒部隊」，在大街小巷穿梭，在維族聚居區則改用維語；並派出全市58個街

道、500個社區的工作人員至轄區內單位、住宅，對民眾說明事件真相。市區到

處是「民族團結」、「民族和諧」、「人民武警愛人民」之類的標語。

四、傷亡撫恤

對於暴動中傷亡的民眾，烏魯木齊市政府訂定「7．5事件無辜死亡者、傷

殘者撫恤辦法」。死亡者，每人發放人民幣20萬元特殊撫恤金（約臺幣96萬

元）和1萬元喪葬補助金。對於這次事件的撫恤總額，據市政府統計，約需各類

撫恤費用達一億元人民幣。

五、國際反應

此一衝突事件，亦引起國際社會的高度關注，世界主要媒體均大幅報導，

各國政府紛表意見。衝突並在海外發酵，中國駐荷蘭、德國、土耳其、挪威的

大使館、領事館遭遇維族群眾攻擊或示威。與新疆接壤的哈薩克和吉爾吉斯等

中亞國家，9日起紛紛把僑民撤離。哈薩克是新疆以外維族人數最多的地區，境

內有30萬名維吾爾人，19日當天，有5,000名以上聚集在阿拉木圖，抗議中國血

腥鎮壓維人。


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新疆「7．5事件」，也引起伊斯蘭世界的不滿，在種族和文化上與維族人

相近的土耳其，反應最為激烈，該國總理德米勒表示鎮壓是「種族滅絕」，將請

聯合國安理會介入調查；蓋達組織甚至揚言對中國展開報復行動。在海外的疆獨

組織「東突厥斯坦伊斯蘭黨」（Turkistan Islamic Party，簡稱TIP）誓言，

它將為這起暴亂中喪生的維吾爾族穆斯林復仇，並指這是中國政府犯下「種族屠

殺」的例證。

肆、事件影響

這個事件發展至今，對於新疆乃至於整個中國大陸的未來，都有極其重要

的影響，茲論述如下：

一、漢維民族衝突加劇

在漢維民族關係上，這次事件與之前所發生的歷次事件比較，呈現出很大不

同。在過去的動亂中，從沒有漢人大規模上街頭對抗維族，而這次卻有數千漢人

決定「以暴制暴」，來對待周邊的維族人。事實上，漢族在新疆的新移民，長期

被灌輸忍辱負重的觀念，為照顧少數民族，必須全面給予特定的優惠待遇，漢族

的利益有時反而被犧牲，而這次事件傷亡者大多數是漢人，使得漢人不願再壓抑

忿怒的情緒。日後中共如無法有效意處理類似的民族紛爭，則鏡頭裡「新疆的漢

人」與「東土耳其斯坦的維吾爾人」的對抗畫面，恐將會不斷出現在世人眼前。

二、加強新疆建設

在這次事件中，中共除不斷宣稱其民族政策的優越性，並舉出新疆在很多

方面的具體進步情形，不可掉入「三股勢力」所設的陷阱中。展望未來，中共

勢必加大對該地區的各項投入，一方面加強經濟的建設，以改善人民的生活條

件；另一方面，則藉此牢牢掌握當地的脈動，以達到其所謂的「全國各族人民

的根本利益所在」。

三、持續打擊疆獨勢力

90年代，新疆開始出現東突勢力，宣揚所有突厥民族應該建立統一的國

家，實現新疆獨立。1997年3月，中共中央決定在新疆重點地區開展集中整治、

嚴厲打擊暴力恐怖犯罪。至於建政以來，新疆發生多少次獨立運動，根據高桓

的說法，有些地方曾發生5次獨立運動，最後都被蕩平，但民族的仇恨短時間不


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易解決。在這次事件中，疆獨人士不僅聲稱要繼續推動獨立運動，甚至海外的

華人都是他們的攻擊目標。

由於疆獨牽涉詭譎的國際因素，中共打擊疆獨勢力，既要考量民族和諧，

還要顧及在中亞與回教世界的和平相處，使得在因應維族問題時，常陷於被

動。2003年底，中共趁國際反恐行動之際，將「東突厥斯坦伊斯蘭運動」（簡

稱「東伊運」，又名「東突厥斯坦伊斯蘭黨」、「真主黨」、「東突厥斯坦民

族革命陣線」）、東突厥斯坦解放組織、東土耳其斯坦信息中心、世界維吾爾

代表大會等四個組織，定位為恐怖組織，惟除第一者外，後三者未獲國際認定

為恐怖組織。近年來，中共透過上海合作組織，與周邊國家多次舉行聯合演

習，共同打擊恐怖分子。

四、國際反應趨於冷淡

雖然這次事件後，美、俄等各國政府紛表意見，但並無太大的激烈動作。

而人權組織批評中國政府處理事件的做法，也無法激起大多數國家的共鳴。中

東、阿拉伯世界的伊斯蘭國家，對此事件的表示則較為冷淡，主要係著眼與中

國龐大的商貿利益。反應較為激烈的國家，僅土耳其一國而已，該國除表示將

籲請聯合國安理會介入調查外，並呼籲世界各國拒買中國商品向其施壓。

伍、結　論

這起世人矚目且關注的「7．5事件」，發展至今已一個月有餘，對於這

次事件，中共宣稱目前新疆情況基本控制，但是否死灰復燃，或擴及周邊地

區，外部勢力介入的意圖為何，都考驗中共領導人的智慧與能力。然而，中共

對於暴動事件率爾定性，無助於事件的善後處理，更無法獲得國際輿論的客觀

評價，雖然這次事件不再採取新聞封閉的做法，在記者會中也儘量提供相關訊

息，但如能開放境外媒體採訪，即時呈現事件原貌，才是正確處理之道。

對於民族政策方面，中國大陸必須借鑑美國、新加坡等國的做法，修改民

族政策、尊重宗教、減少貧富差距；並放棄不合時宜的民族政策，取消不平等

且過度傾斜的措施。如遇到民族衝突、危機，對於真相不再隱瞞，並放棄以收

緊（鎮壓）或放鬆（優惠）的民族政策，來作為調控工具。如此，才有可能有

真正的民族平等，也才有民族團結的出現，這也才是國家長治久安的依據。


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從馬總統兩次中南美洲之行看兩岸外交休兵　時　　評

從馬總統兩次中南美洲之行看兩岸外交休兵

President Ma’s Trips to Central America and the DiplomaticTruce across the Taiwan Strait

李登科（Lee,Deng-Ker）國立政治大學外交系教授

今年5月26日至6月4日，馬英九總統伉儷率團赴中美洲參加薩爾瓦多新任

總統傅內斯的就任典禮，並順路訪問貝里斯及瓜地馬拉。在完成這趟「久睦

之旅」的外訪行程後不久，馬總統又於6月29日至7月4日，率團進行「久誼專

案」，主要活動包括參加巴拿馬新任總統馬丁內利的就職典禮以及訪問尼加拉

瓜。

就馬總統這兩次訪問中美洲友邦的行程而言，參加友邦新任總統的就職大

典並順便訪問位於當地的友邦，顯然是馬總統連續出訪中美洲的主要緣由。不

過馬總統在兩次返國後的講話，卻透露另外一個出訪的重要目的，就是檢視兩

岸外交休兵與活路外交的成果。

到底馬總統的外交休兵與活路外交有何關係？經過一年來的運作，外交休

兵是否已達到預期的成果？外交休兵是否面臨著挑戰？我又應如何推動外交休

兵？本文主要的目的即在扼要探討這幾個為國人關心的問題。

壹、活路外交與外交休兵

根據外交部長歐鴻鍊於去年9月25日在立法院外交及國防委員會的報告，活

路外交就是要在外交上採取「尊嚴、自主、務實、靈活」的作法，為我國對外

關係開闢一條新出路，以確保國家的最大利益。由於我國外交困境的主要癥結

係來自於中國大陸長期的打壓，因此歐部長強調，活路外交的成功要件在於臺

海兩岸達到外交休兵的共識。歐部長進一步指出，外交休兵就是臺海兩岸「停


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止外交惡鬥，在國際上追求共存共榮」。

或許是受限於報告的時間，歐部長對於外交休兵所作的說明，似乎較為簡

略。其實，馬總統在去年9月2日接見日本東京大學教授若林正丈等人時，即已

對外交休兵的來龍去脈，做出相當完整的解釋。馬總統首先表示，外交休兵就

是兩岸要停止在外交上的強力對抗，雙方不要去爭取對方的邦交國。接著馬總

統指出，外交休兵不是「外交休假」或是「外交休息」，而是要繼續鞏固與邦

交國的關係。除此之外，馬總統也表明，如何讓臺灣有合理的國際參與空間，

也是外交休兵重要的一環，因為中國大陸不可能否認臺灣的存在。

不論是馬總統或歐部長針對外交休兵與活路外交所作的說明，都可發現，外

交休兵與活路外交密不可分，而外交休兵更是活路外交能否成功的先決條件。

貳、外交休兵是否能讓臺海兩岸共創雙贏？

過去近六十年來兩岸在外交上的強力對抗，從邦交國的數目或從獲得重要

國際組織的席次來看，中國大陸的確是大贏家，我國則是輸家。以邦交國的數

目來比較，迄今年7月為止，中國大陸與171個國家有外交關係，但是與我國有

正式邦交的國家僅有23個。另外，中國大陸擁有包括聯合國及其週邊組織等重

要國際組織的席次，而我國不但幾乎完全被排除於聯合國及其週邊組織之外，

即使參與世界貿易組織、亞太經濟合作會議，以及亞洲開發銀行等經貿組織，

也不能使用正式的國號或被限制某些會員應有的權利。例如我國元首無法出席

亞太經濟合作會議的非正式領袖高峰會。

僅管在邦交國數目以及國際組織席次上取得壓倒性的勝利，然而中國大陸卻

為這項外交對抗付出龐大的代價。這些代價包括為爭取邦交國而不得不支付的所

謂贈款、貸款或其他援助費用、為鞏固邦交所付出的各種經費，以及為阻止我國

參與國際組織所需的費用等等。例如2003年10月，中國大陸承諾援助賴比瑞亞1

億2千萬美元，達到與賴比瑞亞復交之目的；2004年3月，中國大陸為爭取與多米

尼克建交，答應援助1億2千萬美元；2005年1月，中國大陸與格瑞那達建交，條

件是對格瑞那達提供2億5千萬美元；2005年10月，中國大陸與塞內加爾復交，代

價是6億美元；2007年6月，中國大陸與哥斯大黎加建交，價碼達4億3千萬美元；

2007年12月，中國大陸以承諾提供高達60億美元的援助，促使馬拉威與我國斷

交。根據媒體的報導，北京為拉攏馬拉威，甚至同意私下給予馬拉威總統莫泰嘉


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1千萬美元。

在另一方面，我國為確保與邦交國的邦交，或為爭取新的邦交國，或為爭取

加入國際組織也同樣地付出很高的代價。例如2002年7月，中共藉承諾金援諾魯6

千萬美元及代償7千萬美元債務，達成與諾魯建交之協議。但諾魯於2005年5月又

與我國復交，雖然雙方都未透露復交協議中我國承諾的援助金額，不過一般的估

計是，至少應不低於中國大陸與諾魯建交時所付出的價碼。再如哥斯大黎加與中

國大陸建交當年，我國承諾的援助超過七千萬美元。另外媒體也披露，2007年1

月，為確保尼加拉瓜新總統奧蒂嘉繼續與我國維持邦交，我國與尼國達成一項為

期5年，金額高達4億9千5百萬美元的援助協議。

除了在「金錢」上兩敗俱傷之外，臺海兩岸的外交對抗更升高雙方的敵

意，讓雙方在臺海地區的軍事對峙局面不但難以化解，反而容易升高緊張局

勢，甚至爆發軍事衝突或以武力威脅對方。1949年的八二三砲戰以及1995、96

年的臺海飛彈危機，都與兩岸的外交對抗有密切的相關。

或許有人會認為，以中國大陸目前的經貿實力與大國地位，只要繼續運

用這些籌碼，尤其是金錢，就有可能在短期內完全爭取到臺灣的邦交國。這種

說法其實經不起驗證，事實上，如果中國大陸繼續挖我邦交國，我國當然不會

視若無睹，一定會反擊。如此一來，中國大陸可能要被迫對所有的邦交國提供

高優厚的援助，否則將難以阻止這些國家與我接近。尤有進者，雙方激烈的外

交對抗，又將導致敵意的升高，既不利於兩岸的各項民間交流，更有害於北京

一再強調的，所謂爭取臺灣民心的策略，由此可知，臺海兩岸如能達成外交休

兵，的確可共創雙贏，互蒙其利。

參、兩岸是否已在外交上休兵？

比較過去李登輝、陳水扁兩位前總統出國訪問時，中國大陸對我推動元

首外交所作的種種阻撓與破壞，馬總統在今年的兩次中美洲之行，顯然要順利

許多。具體的事例包括：第一、馬總統兩次中美洲之行均曾過境美國，但中國

大陸並未對美國提出任何抗議；第二、馬總統在參加薩爾瓦多新總統就職典禮

與出席國宴時，曾與美國國務卿希拉蕊寒暄，中國大陸亦未對美國提出抗議；

第三、巴拿馬新任總統馬丁內利在競選期間曾表示當選後，將考慮與中國大陸

建立外交關係，但中國大陸並未趁機積極拉攏巴拿馬；第四、尼加拉瓜總統奧


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蒂嘉曾不止一次透露，希望與中國大陸發展官方關係，而且馬總統也不願再當

「聖誕老公公」，讓尼加拉瓜予取予求，可是中國大陸卻未趁機爭取與尼加拉

瓜建立邦交。

以上的事例顯示，針對外交休兵，臺海兩岸已獲得一些具體、重要的共識

與成果。外交部長歐鴻鍊因此認為，兩岸在外交上已處於「休兵狀態」。筆者

不清楚歐部長如何界定「休兵狀態」，不過如果將迄目前為止兩岸在外交上的

部分良性互動，認為就是「外交休兵」或外交上的「休兵狀態」，則未免把外

交休兵的目標，設定過低。

事實上，過去一年來，臺海兩岸在外交上仍有一些未休兵或僅部分休兵的

情況。例如，去(2008)年9月，我國透過友邦提案，希望能有意義的參與聯合國

專門機構，但該提案卻遭封殺。其次，今(2009)年5月間，我國雖應邀參加世界

衛生大會(WHA)，可是我國並不能使用正式國號，而且也僅能以觀察員的身分出

席。再如今年7月在高雄舉辦的世運會，中國大陸雖派遣選手參加，卻不願出席

開幕及閉幕典禮。此外，中國大陸也繼續阻止美國對我出售F-16 C/D等較先進

的軍事裝備，同時更繼續增加針對部署臺灣的彈道飛彈。

肆、兩岸推動外交休兵之道

客觀來說，迄目前為止，臺海兩岸的確已有若干外交休兵的共識，但距全

面休兵則仍相當遙遠。依筆者個人的淺見，兩岸欲確實推動外交休兵，關鍵在

於中國大陸是否同意「一中各表」就是「九二共識」。如果接受這項共識，中

國大陸就不必爭取我國的邦交國，也不必阻止或限制我國參加包括聯合國在內

的重要國際組織。如此一來，兩岸的全面外交休兵，也將水到渠成。

在冷戰期間，南北韓及東西德都曾有一段激烈的外交對抗，相互宣稱是韓國

或德國的唯一合法政府。但是當南北韓及東西德都加入聯合國，並同時與許多國

家建立邦交之後，南北韓與東西德終於因為「互不否認」而達到全面外交休兵。

馬總統在今年的元旦祝詞中，其實也強調「九二共識、互不否認」。可惜

的是，中國大陸的領導人仍然避談「一中各表」或「互不否認」。如果北京當

局繼續堅持未包涵「一中各表」的所謂「一個中國原則」，則兩岸之間欲達到

全面外交休兵，仍將困難重重。


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「和平使命－2009」聯合軍事演習分析　時　　評

「和平使命－2009」聯合軍事演習分析

Comments on the Sino-Russian Joint Exercise “Peace Mission 2009”

楊念祖（Yang,Andrew N.D.）高等政策研究協會秘書長

壹、演習經過

中共與俄羅斯共同舉行的中俄「和平使命－2009」聯合軍事演習，於2009

年7月22日－26日在中國東北瀋陽軍區洮南合同戰術訓練基地展開。中俄兩軍建

立所謂「和平使命」的聯合軍演習，是在中共與俄羅斯持續推動兩國戰略協作

夥伴的基礎上，針對共同的潛在威脅，以及維護共同的邊界利益，所擬定出來

的聯合或合作的針對性軍事行動。在911恐怖主義攻擊事件發生之後，中亞地區

恐怖主義與活動的串聯，不僅危及中亞地區的安定，以及世界更大地區的動亂

與衝突，亦直接威脅中亞國家包括俄羅斯與中國邊界地區的安全。在反恐的大

旗之下，中俄有著共同的威脅與共同的利益，使得戰略協作夥伴關係獲得重要

的支撐。在2003年中俄高峰會議上，雙方領導人即達成每2年舉行聯合軍事演習

的基本共識，並賦予這項中俄聯合軍演的主要目標是打擊恐怖主義、極端主義

和分裂主義「三股勢力」，以促進地區的和平、穩定和安寧；是故中俄聯合軍

演的代號被稱為「和平使命」。

自2003年中俄達成舉行聯合軍事演習的共識以來，雙方一共舉行三次聯合

軍演，也就是「和平使命－2005」，「和平使命－2007」，以及「和平使命－

2009」。

「和平使命－2005」聯合軍演是在中國境內山東半島與遼東半島舉行，這

是第一次共同舉辦，雙方都非常重視，也經過非常審慎的規劃，兵力規模也相


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當大，不僅中方出動數千人兵力，俄方也傾力投入，雙方也出動許多軍兵種與

裝備包括海、空、陸，陸戰與特種部隊等。

大規模的海陸空演練讓外界看得眼花撩亂，也有不少人質疑，這種大規模

傳統重兵力的投入，似乎與反恐無關，也使得他人聯想，是否象徵中俄軍事同

盟的復甦。

「和平使命－2007」聯合軍演，則在俄羅斯遠東地區舉行。解放軍以專列

火車運送大量的兵力與包括裝甲、坦克等重裝備遠赴俄境演習區。解放軍空軍

的JH-7A戰鬥轟炸機也進駐俄羅斯空軍基地參加演訓，兵力規模與遠程兵力運動

也前所未見。然而雙方聯合演習的項目並不突出，也沒有讓關心的專業人士耳

目一新。

「和平使命－2009」的聯合演習，計在洮南合同戰術訓練基地演習5天。

其中包括指揮司令部的演練、中俄兩軍兩次協同合作演練，以及所謂實兵實彈

的聯合演練等。雙方所動用的兵力與裝備規模，較前兩次要小得多，而且比較

看起來像反恐軍演。除了中方出動新型裝甲車與坦克之外，兩軍並協同演練直

升機與地面部隊協攻的特種部隊城巿作戰。可以看得出來，雙方經過3次聯合軍

演，對於部隊之間指揮與管理的協調性比以往要成熟與有效率。同時也看得出

來，雙方在特種部隊進入聯合反恐的軍事打擊上著力甚深，這是一個較以往兩

次軍演比較突出的部分。但是在地空協調或陸特協調反恐行動上，是否達到預

設的目標與期望值，則不得而知。

貳、「和平使命－2009」中俄軍演所象徵的意義

中俄「和平使命－2009」聯合軍演所象徵的意義，大致上有幾個面向：

第一，中俄兩國在經過3次的聯合軍演，中間兩軍共同籌備演習的各種狀

況，兵力調動，配套作業等，相當龎大複雜。在經過前兩次的聯合軍演經驗，

中俄兩軍可以說從高層次的戰略決策，到兩軍的參謀作業，到戰役戰區指揮管

制中樞，再到狀況布達實施演習的戰鬥部隊其間的指揮管制與協調，以及持續

不斷的有利後勤保障系統，相互之間切磋互動，相互磨合，共同解決挑戰與困

難。這些過程與經驗對解放軍而言，是非常寶貴的經驗。中俄兩軍相互比較，

俄軍的軍事傳統與作戰經驗、專業化程度、部隊條令與訓練等方面，都優於解


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放軍，況且解放軍無論在裝備系統與軍事作戰訓練，以往都師承俄方，在經過

20年的現代化之後，仍然以俄軍為師。藉聯合演習以進行部隊訓練的品質提

升，是可以預見的，特別在所謂指揮與管制的司令部作業，參謀作業等是解放

軍向俄軍學習的重要方面。事實上，這三次和平使命聯合軍演，花在司令部指

揮管制與參謀作業的時間與精力，要多於實際的作戰練兵。也有專家形容，這

也顯示中俄兩國在軍事合作的深度與廣度是值得注意的發展。

第二，解放軍的軍事科研人員一再強調，「和平使命」的聯合軍事演

習，對解放軍而言，特別是要「借鑒俄軍在反恐方面積累的實戰經驗」。這種

看法，可以說是一針見血，道盡中共積極與俄羅斯合作，針對所謂「三股勢

力」，加強練兵的主要目的。除了美國以外，俄軍在反恐與反分裂與極端主義

上，確實是擁有最為豐富的部隊作戰經驗。特別是俄軍在侵略阿富汗期間，遭

遇到神學士的游擊組織的對抗，使俄軍吃足苦頭與教訓；長達10年與阿富汗神

學士組織的戰鬥，這種經驗與教訓，也使得俄軍在往後持續打擊車臣共和國分

裂與極端勢力的過程中，發揮重要的作用。俄軍與車臣反對勢力的軍事鬥爭，

不僅慘烈，更吃足苦頭，然而俄軍的反恐實力，也就是在這種激烈艱困的實戰

中不斷磨練與累積經驗而成。況且這些恐怖主義的反抗勢力，在中亞仍然存

在，其對中俄的威脅仍然嚴峻。為此目的，解放軍自然要向俄軍積極學習。當

然，在僅僅舉行3次的軍事演習中，俄方是否認真的與中方合作，擬定聯合反恐

作戰想定，以最接近仿真的方式，規劃演習步驟，是否傾囊相授反恐作戰經驗

與技術等，這些深入的問題，仍有待進一步探討。但是解放軍希望藉由與俄羅

斯聯合軍演，加速自己部隊反恐力量的提升，是不爭的事實。

第三，中俄合作舉行的「和平使命」系列聯合軍事演習，可以說是解放軍

在現代化的發展過程中，與外軍舉行聯合軍事演習的各種模式裡，最具軍事戰

鬥意義，也是展現全系列軍事戰鬥聯合演練唯一與外軍的聯合演習。不僅凸顯

中俄之間緊密的戰略協作夥伴關係，也展現解放軍企圖從先進外軍的軍事經驗

中，學習現代化軍事技能的動機。藉此提升解放軍在沒有戰爭經驗或實戰的情

況下，學習與模擬現代化戰爭所應具備的能力。解放軍的軍事專家一再表達中

方希望中俄聯合軍演能夠固定化、制度化，以提升解放軍現代化與專業化。

中俄「和平使命－2009」聯合軍事演習，突出反恐的演習核心與目的，這

次演習科目的重點是突出「聯合封鎖控制、立體突破、機動抗反與縱深圍剿」


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等四項重要目標。在演習過程中主要的戰法是封、控、圍、堵、殲。解放軍在

這次演習中，首次派遣新型主戰裝備，例如99式坦克、86A步戰車、122自走榴

彈炮，以及陸航與空軍裝備等。派遣現役最新裝備的目的，主要的目標也是藉

由規劃的演習科目，考驗這些主要裝備的適應性與作戰功能，並藉由各種狀況

的演練，以發掘這些現役主要裝備的缺點與弱點。在演習之後，蒐整各種裝備

改進意見，以便後續強化裝備，修正缺點，符合戰鬥與戰場環境的作戰要求。

另外，也可藉此考驗戰鬥人員與裝備之間的融合性，熟悉標準作業與戰場環境

的操作要領，並可經由戰鬥人員操作裝備的經驗，補強或修正操作程序，裝備

保養程序，作戰程序，以及提升戰鬥部隊的專業化。

參、效益評估

中俄「和平使命」聯合軍事演習，係解放軍在邁入資訊化作戰條件的現代

化過程中，非常有價值的經驗學習過程。對於解放軍專業化、技術化的提升具

有相當大的助益。有云：「實踐是檢驗真理的唯一標準」。藉由與俄軍進行接

近實戰的軍事演習，對於解放軍未來裝備武器系統的發展，以及因應各種狀況

的聯合軍事演訓，都有正面提升的作用。可見中俄之間的軍事交流，已經超越

武器裝備的交易，而是正式邁向全方位軍事現代化合作之路。


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中國大陸加入世貿組織後國有銀行改革初探　專題研究

中國大陸加入世貿組織後國有銀行改革初探

The Reforms of State-Owned Banks in China after Joining the WTO

楊以彬（Yang,I-Pin）國立政治大學國家發展研究所博士候選人

摘　　要

2 0 0 1 年中國大陸正式加入「世界貿易組織」 ( W o r l d T r a d e

Organization)，四大國有銀行為因應5年過渡期之後金融服務業全面開放的外

部壓力與巨大衝擊，繼1978年改革開放之後，再次採取一系列具戰略性與宏觀

性的改革措施，以期優先緩解外資銀行所帶來的競爭威脅，進而在後WTO時代

有效提升全球金融競爭力。2005年為國有銀行深化改革的重要轉折期，除透過

公開上市方式，以加速股份制改革外，也同步推動財務重整、大規模引進戰略

投資者、強化監理制度與完善治理結構等多項配套措施。經由這些改革措施的

賡續推動，雖已大幅改善國有銀行的產權結構、經營績效、治理能力與服務效

率，然而包括「資金充足率不足」、「壞帳過高」與「三角債」等結構性金融

難題，如不從根本面徹底解決，未來勢必成為國有銀行追求永續發展的障礙和

變數。

關鍵詞：金融體制、國有銀行、WTO、股份制改革。


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壹、前　言

中國大陸自1978年改革開放之後，為配合市場經濟路線轉型，落實吸引

外資政策，同步啟動一系列的金融體制改革措施。中共官方以「市場化改革」

與「對外開放」為兩大發展方向， 1採取溫和漸進的「雙軌模式」 (dua l - t rack

model)，2在制度面上除將過去的社會主義單一化金融體系改造以「中國人民銀

行」為中心的多元化中央銀行金融體系外，3之後為因應加入「世界貿易組織」

(World Trade Organization)4後金融服務業全面開放的外部競爭壓力，北京當局

近年來也積極推動金融自由化及國際化等多項政策作為，藉以優先緩解本土銀

行產業面臨的巨大衝擊，進而達成提升金融國際競爭力的戰略目標。

總體而言，中國大陸金融體制歷經20多年的宏觀改革及大力整頓，雖然已

展現具體成效，初步浮現出類似現代化金融市場的雛型， 5然而受限於中共高

度威權的政策支配與扭曲保守的金融制度等制約，使得體制內長期累積的結構

性弊病，也在與國際金融體系碰撞接軌的同時一一曝露出來。其中，位居銀行

產業壟斷地位和金融體制運作樞紐的四大國有獨資銀行， 6雖具有龐大的市場

佔有率與規模經濟等在地優勢，但身處於加入WTO全面開放後的全球化競爭環

境中，其低效率和高風險的缺失，包括「資金充足率不足」、「壞帳過高」與

「三角債」等眾多金融問題，已成為中國大陸入世後金融體制謀求深化改革的

根本性障礙與追求永續發展的風險變數。

2006年12月11日，金融服務業全面開放的國際承諾期限業已到來。在預

期擁有相對競爭優勢的外資銀行全面壓境下，以四大國有銀行目前治理能力、

營運績效、服務水準等總體競爭力的低落與脆弱，未來在缺乏國家極端政策法

規保護，以及市場壁壘退場之下，勢必會受到嚴重的威脅。然「危機亦是轉

� 林亭汝，「金融深化與金融結構：中國大陸與臺灣的比較研究」，遠景基金會季刊(臺北)，第9卷第2期(2008年4月)，頁7�。

2 Lawrence Lau, Yingyi Qian and Gerard Roland, “Reform without Losers: An Interpretation of China’s Dual-Track Approach to Transition”, Journal of Political Economy, Vol. �08, No.�(February 2000), pp.�20-�43.

3 楊雅惠、龍嘯天，大陸金融體制之研究：兼論台商融資管道與台灣銀行業赴大陸設點問題(臺北：中華經濟研究院，2003年)，頁�。

4 本文以下將簡稱「WTO」。� 李紀珠，大陸金融改革及台灣銀行業登陸的機會與挑戰(臺北：行政院經濟建設委員會經研處委託研究，

2003年)，頁2。� 中國大陸四大國有商業銀行為：「中國銀行」、「中國農業銀行」、「中國工商銀行」、「中國建設銀

行」。


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機」，國有銀行面對入世後全面開放所產生的巨大壓力，也強化擴大其改革的

格局與進程，中國大陸產、官、學界在入世後5年過渡期已凝聚一致的危機意

識和改革決心，那就是「國有銀行改革是一場輸不起的實踐」。72005年為貫徹

國有銀行轉型的關鍵年，四大國有銀行配合北京當局「產權結構改革」途徑為

主流選項，不僅積極透過海內外公開上市，俾以加速股份制改造的步伐外，也

實施財務重整、引進戰略投資者、強化監理制度與完善治理結構等多項配套措

施，所欲達成的戰略目標就是要在後WTO時代的全球競爭機遇期中，找到最佳

的競爭定位與發展利基。

經由上述背景的鋪陳，本文係以位居中國大陸金融體制標竿地位的四大國

有銀行改革的過程和內容為研究主題，首先扼要回顧中國大陸金融體制的變遷

過程和實踐經驗，繼而探討入世後國有銀行所面臨的問題、困境和挑戰，最後

就入世後國有銀行所採取的一些重要的改革措施與因應策略進行分析和檢討。

貳、中國大陸金融體制的變遷過程

回顧中國大陸金融體制改革的變遷軌跡與實踐經驗，可將1978年的經濟

改革開放視為重要的分水嶺。改革開放前，其金融體制類型係以「單一銀行體

制」(monobank system)為運作核心。 8改革開放後，單一銀行體制為配合市場

經濟的需要而逐漸瓦解，形成帶有西方資本主義色彩的多元化與商業化銀行體

制。直至中國大陸加入WTO與國際建制接軌後，在全面開放要求下，其競爭

力低落的金融體制又必須承受來自外資銀行的強大挑戰，而力道將是前所未有

的，此勢必構成另一波金融體制革命性變遷的重要轉折期。以下就扼要闡述中

共改革開放前後的金融體制變遷過程。

一、改革開放前－「一身兩任」的單一金融體制

中共於1949年建政後，開始對國民黨時期的舊有民族資本銀行體制進行結

構性改造，不僅將原有各公民營金融機構和資產承繼沒收；並予以全面國有化

7 2004年3月�4日，中共總理溫家寶在第十屆全國人大二次會議會後記者會，針對香港南華早報記者提問答覆，他陳明：「國有銀行改革必須是背水一戰、是一場輸不起的實踐。」引自人民日報(北京)，2004年3月��日，第�版。

8 Yong Guo, Banking Reforms and Monetary Policy in the People’s Republic of China (New York: Palgrave Macmillan, 2002), p.��.


25


外，之後在社會主義計畫經濟的原則框架下，師承蘇聯經驗，遂行所謂的「單

一銀行體制」。在此大一統體制下，「中國人民銀行」成為中國大陸改革開放

前唯一代表官方的正式銀行，集所有金融權力於一身。中國人民銀行除需擔負

中央銀行的行政角色，執行充當國庫與發行國幣等職能外，同時也身兼一般商

業銀行存放款、融資與匯兌等傳統金融業務，9更重要的是，它必須完全聽命中

共黨國體制的指揮，配合其計畫經濟走向，以國家官僚機器之型態來監督、管

制和主宰所有金融政策的擬定、產出及運作。

在組織架構和運作模式上，當時的金融體制完全採取「金字塔式的科層結

構」，中國人民銀行扮演高位支配者的角色，依照全國行政區的層級，劃分所

謂的分行、中心支行與辦事處等。所有的人員、機構與業務都必須由中國人民

銀行總行集中統一管理，不僅吸收的存款交由總行統一調配，且發放的貸款都

要聽命總行的指令與計畫來配合進行，10因此總行之外的所有銀行其實都只是人

民銀行的下屬組織而已。此運作型態被稱為所謂的「一身兩任」，也就是既為

政府機關；同時又是商業銀行。 11如此政金不分的運作體系與極端一條鞭式的

管理模式，不僅造成金融體制的紊亂與失序；也嚴重扭曲銀行原有應發揮的經

濟調節功能，實行結果自然換來中國大陸整體金融市場的低效能和高落後。對

此，鄧小平就曾多次批評：「過去的銀行不是真正的銀行，只是金庫；是貨幣

發行公司而已。」12

1966年之後的十年文化大革命，在毛澤東革命意識高於一切之下，所有帶

有右傾資本主義色彩的政經制度和商業活動皆遭到空前摧毀打壓，屬於經濟範

疇重要一環的銀行體制自然無法倖免於難，其營運與決策受到民粹政治運動的

高度干擾而完全脫離正軌，13而此種歸因於意識型態因素而導致的金融亂象，直

至1978年中共採取政經改革後才得以逐漸平復。

剖析1978年前中國大陸的金融體制，主要是移植前蘇聯社會主義經濟管理

系統演變而來，可歸類為極端的「金融抑制」(financial repression)類型，性質

9 林文斌，「中國大陸銀行體制變遷－市場社會主義及之後」，中國大陸研究(臺北)，第44卷第��期(200�年��月)，頁�9。

�0 劉鴻儒，劉鴻儒論中國金融體制改革(上)(北京：中國金融出版社，2000年)，頁2�。�� 盛慕杰，中央銀行學(北京：中國金融出版社，�989年)，頁3�。�2 中共中央文獻編輯委員會，鄧小平文選第二卷 (北京：人民出版社，�994年)，頁2�。�3 李西成，中國大陸金融市場發展近況的研究(臺北：財團法人兩岸交流遠景基金會，2002年)，頁39。


26


屬於「單一金融體系」。14這樣的金融體制存在兩大結構性的弊病，導致銀行無

法發揮出活絡經濟成長與調節貨幣市場的功能：一是所謂的企業資金是來自於

政府的撥款，非經由銀行的徵信進行融資，所以造成巨大的壞帳問題。二是當

時中國大陸銀行主要之金融業務被限縮到僅能收付款項，卻少能做調動資金或

自由放款的決策，因此根本無法發揮調節市場的功能，更遑論要透過控制通貨

流動，來達到刺激企業發展和經濟成長的目的。15

二、改革開放後－「商業股份化」的多元金融體制

1978年在鄧小平主導下，拉開經濟開放的序幕，為催化中國大陸金融體制

改革轉型釋出誘因。其中，最大的改變是在1980年代中期打破過去施行將近30

年的以中國人民銀行為支配中心的單一金融網絡，自此中國大陸的金融體制產

生重大的結構性質變，經過1979年之後的一系列金融改革的措施，中國大陸才

開始真正建構出具正常化、多元化和商業化的現代金融體系的雛型。以下就以

改革開放後金融體制的變遷特點逐一論述。

(一)四大國有銀行定位明確化與功能商業化

1978年，中共第十一屆三中全會正式啟動金融體制改革的列車，國有銀行

以它在金融體制中的核心地位，故被列為優先的改革對象。1979年起，中共官

方開始對於國有銀行進行明確化的定位，並逐步賦予商業化的功能。首先是恢

復「中國農業銀行」16與「中國銀行」二間老牌國有銀行的重新建立，並將「中

國人民建設銀行」從財政部分離出來，成為一家獨立的銀行。1984年，因應中

國大陸工商貿易的蓬勃發展，因此再新增添「中國工商銀行」。 17而北京當局

除將四大國有銀行在行政體系中定位為國務院直屬機構外，也對於職能權限、

業務範圍和政策任務重新劃分區隔。中國農業銀行主要負責農村工商企業貸款

與生產的業務；中國工商銀行專司國有企業的融資；中國銀行職掌各種外匯業

務；而中國人民建設銀行專營新投資計畫的貸款工作。18此舉可看出，中共有意

藉由功能分工和業務切割的方式，讓四大國有銀行兼負不同金融政策領域，不

�4 楊雅惠、龍嘯天，大陸金融體制之研究：兼論台商融資管道與台灣銀行業赴大陸設點問題，頁�0。�� Muqiao Xue (ed.), Almanac of China’s Economy (Hong Kong: Modern Cultural Co., �982), p.��8.�� 99�年3月2�日，更名為「中國建設銀行」。�7 彭興韵，金融發展的路徑依賴與金融自由化(上海：上海人民出版社，200�年)，頁��7。�8 Nicholas R. Lardy, China’s Unfinished Economic Revolution (Washington, D.C.:Brookings Institution Press,

�998), pp.�4-��.


27


僅可提升監督管理效率，更可減少金融資源的重疊與行政成本的浪費(見表1)。

1983年9月，中共為徹底解決改革開放前金融體制「一身兩任」的問題，國務院

透過法制化程序，仿傚現代市場經濟的金融體制，賦予中國人民銀行為法定中

央銀行的嶄新定位。經由這歷史性的重大制度變革，不僅宣告中國大陸的金融

體制正式脫離單一化金融體系，換軌成以中央銀行為主的多元化金融體系，也

象徵金融獨立化與專業化時代的來臨。

表1 四大國有銀行背景資料

國有銀行名稱重建與成立時間業務分工改股份制時間

中國銀行 1979年3月13日各種外匯業務 2004年8月26日

中國工商銀行 1984年1月1日國有企業的融資 2005年10月28日

中國農業銀行 1979年3月13日農村工商企業貸款與生產的業務

2009年1月16日

中國建設銀行 1954年10月1日新投資計畫的貸款 2004年9月15日

資料來源：中國金融學會編，中國金融年鑑2005(北京：中國金融年鑑編輯部，2005年 )，頁

44-51；「農行股份公司成立，中國國有“四大行＂改制一覽」(2009年1月16日)，

2009年3月25日下載，《中國網》，http://big�.china.com.cn/finance/txt/2009-0�/��/

content_�7�4�302.htm。

(二)多元銀行體系的建立與發展

1980年代中期，中共為強化本土金融市場的競爭，進一步將金融開放的作

為表現在核准其他新銀行的設立，範圍主要可區分為全國性與地區性兩大銀行

系統。以全國性綜合銀行為例，1987年4月，正式重建「交通銀行」，使得四大

國有銀行之外的全國性綜合銀行首次出現；191992年，再分別批准「光大銀行」

和「華夏銀行」的設立。在地區銀行方面成長的更快，諸如「招商銀行」、

「深圳發展銀行」等均從1980年代後期陸續成立；1995年，中共全國人大通過

「商業銀行法」後，私有化銀行有了設立的法源依據，第一間全國性的民營銀

行－「民生銀行」於焉成立。另外，更具基層性質的金融組織，如農村銀行、

農民信用合作社也如雨後春筍一般的陸續興設，成為主導廣大農村金融網絡的

�9 商季光主編，中國金融體制改革綜論(北京：中國物價出版社，�993年)，頁83。


28


中心基地。201993年，中共第十四屆三中全會為促進專業銀行經營機制的轉換，

藉以明確區隔政策和商業雙元業務，特別通過「中央關於建立社會主義市場經

濟體制的若干問題的決定」，創建三家政策性銀行，21以便把國有專業銀行從政

策性融資中解放出來。22總言之，通過多元銀行體制的建立，中國大陸的金融發

展已開始朝向商業化、市場化、競爭化與現代化的方向邁進一大步(見表2)。

表2　2008年中國大陸各金融機構的家數和營運現況

金融機構類別家數資產(¥，億元) 負債(¥＊，億元)

大型商業銀行＊＊ 5 318,358.0 298,783.6

政策性銀行 3 56,453.9 52,648.4

股份制商業銀行 12 88,091.5 83,683.2

城市商業銀行 136 41,319.7 38,650.9

農村商業銀行 22 9,290.5 8,756.4

農村合作銀行 163 10,033.3 9,380.6

城市信用社 22 803.7 756.8

農村信用社 4,965 52,112.6 49,893.1

非銀行金融機構 273 11,802.3 9,491.8

郵政儲蓄銀行 1 22,162.9 21,941.9

外資金融機構 32 13,447.8 12,028.1

總計 5,634 623,876.3 586,014.9

＊¥為代表人民幣之專屬符號。

＊＊從2007年起，中國大陸銀監會將金融機構類別中的「國有商業銀行」以「大型商業銀行」名

稱替代，主因在於四大國有銀行之外納入「交通銀行」。

資料來源：中國銀行業監督管理委員會，中國銀行業監督管理委員會2008年報(北京：中國銀行

業監督管理委員會，2008年)，頁124-135。

(三)宏觀調控模式的改革

1998年起，中共為進一步的深化金融改革，以落實「保持貨幣的基本穩

定」、「強化社會資金的有效運用」和「促進整體經濟結構合理化」等目標，23

開始在總體經濟面向上集中改革所謂的宏觀調控模式，使之能有效管理信貸資

20 林文斌，「中國大陸銀行體制變遷－市場社會主義及之後」，頁7�。2� 三家政策性銀行分別為：「國家開發銀行」、「中國進出口銀行」、「中國農業發展銀行」。22 吳敬璉，當代中國經濟改革：戰略與實施(上海：上海遠東出版社，�999年)，頁27�。23 中國人民銀行金融體制改革司編，開拓奮進－中國金融體制改革(北京：中國金融出版社，�99�年)，頁

�3。


29


金。改革開放前，資金管理制度從「統存統貸」、 24「差額包乾」到「實貸實

存」25再至「規模與比例同時控制」一路演進，其宏觀調控手段都是行政性的直

接控制。但改革開放後，中央銀行的宏觀調控逐漸由直接向間接轉變，中介政

策目標也由信貸規模轉型以貨幣供應量為基準。此一務實做法徹底改變了原來

商業銀行對中央銀行大量儲備；中央銀行對商業銀行大量貸款的局面，不僅符

合市場經濟自由化與國際化的要求，也改善了中央銀行管理資金的效率。26

參、中國大陸入世後國有銀行的挑戰與困境

2001年12月11日，中國大陸正式成為WTO第143個會員國。27中國大陸入世

標示著內部經濟體制與全球體系的融合接軌，不僅享受與所有經濟體同等權利

和一體優惠，也驅使中國大陸本身的經濟體質更加國際化和自由化。然而在享

受權利的同時，也必須遵守入世承諾，履行國際規範所要求的義務和責任。根

據中國大陸對於金融開放所做的入世承諾，5年過渡期之後必須遵守國民待遇原

則，全面開放外資銀行設立，並且無歧視的允許經營人民幣業務。此一承諾對

於長期處於國家保護傘之下的四大國有銀行而言，以其相對弱勢的競爭條件，

不啻為艱巨的挑戰。

一、入世後的金融開放承諾與執行現況

中國大陸在金融服務的入世承諾，在銀行產業開放的進程方面，主要有以

下三項重點：28

(一)所有地域與客戶限制，將在入世5年內全面取消。

(二)入世當年，外匯業務取消地域與客戶限制。

(三) 入世後，每年增加一定城市向外資銀行開放人民幣業務；5年後對外資銀行

辦理人民幣業務不再有地域限制；入世2年內，外資銀行可以對國內公司開

展人民幣業務；5年內，可以對國內個人客戶開展人民幣業務 (見表3)。

24 談世中主編，中國金融開放的戰略抉擇(北京：社會科學文獻出版社，2002年) ，頁38�。2� 周正慶，中國貨幣政策研究(北京：中國金融出版社，�993年) ，頁�-�。2� 朱毅峰、王加春主編，機遇與挑戰－探究中國金融業之發展(北京：經濟科學出版社，2002年)，頁�4。27 蔡宏明，「中國大陸加入WTO後對臺商投資之影響－兼論我政府之政策調整」，遠景基金會季刊(臺北)，

第3卷第3期(2002年7月)，頁��2。28 鄧利娟，「兩岸入世後金融交流與合作問題之探討」，李英明主編，WTO架構下的兩岸經貿關係學術研討

會論文集(臺北：遠景基金會，2002年)，頁��2。


30


表3　中國大陸入世後銀行業務承諾開放時間表與範圍

開放時間取消限制地域取消限制對象

加入時深圳、上海、大連、天津

1年內廣州、青島、南京、武昌

2年內濟南、福州、成都、重慶中國大陸公司企業

3年內昆明、珠海、北京、廈門

4年內汕頭、寧波、瀋陽、西安

5年內所有地區中國大陸個人客戶

資料來源：鄭新立，「中國金融市場的對外開放與風險防範」，中國金融(北京)，第23期(2006年

11月)，頁12。

由以上三點所見，中國大陸入世後，基於「國民待遇原則」，不僅將逐步

開放金融服務業，且開放的時間、地域、範圍與對象都已相當明確。一言以蔽

之，2006年全面開放期限一到，屆時外資銀行和本土銀行在人員流通、業務經

營和貨幣操作上已無任何條件限制與市場壁壘， 29所有銀行都必須站在同一起

跑點上，以自身的利基來互相競爭。總而論之，開放後的中國大陸，其新興金

融市場發展潛力雄厚，商機無限，對於擁有龐大資金、優質人才、良好品牌形

象、多元操作技巧與全球廣大金融通路的外資銀行來說，相對於四大國有銀行

所存在的眾多金融問題和制度缺陷，無疑是有相對的競爭利多與比較優勢。

在執行金融開放現況方面，據「中國銀行業監督管理委員會」30的統計，截

至2008年底為止，總計有25個國家和地區的75家外資銀行，在全中國大陸設立

116家分行；有12個國家和地區的外資銀行，設立28家外商獨資銀行與2家合資

銀行；而46個國家和地區的196家外資銀行設有237家代表處，所有的外資金融

營業機構總數共計311家(見表4)。其中排名前幾名的國家與地區，分別為香港、

美國、英國、日本、新加坡與法國，共占中國大陸外資銀行總數的2/3左右。

另外在資產份額方面，2008年底，外資金融機構的資產已擴展到13,488億人民

幣，占中國大陸銀行產業總資產份額的2.16% (見表5)。以城市排名而言，上海

長期位居首位，成為外資銀行最大的設立與投資集結中心，至2008年底為止，

29 焦瑾璞，「加入WTO對我國銀行業的影響與國內銀行的機遇」，在中國金融學會編，中國金融年鑑(北京：中國金融出版社，2000年)，頁�73。

30 本文以下簡稱「銀監會」。


31


共有164家外資金融機構在滬營運，總資產為8450.53 億人民幣，占全國外資法

人銀行總資產的 84.83%。31

經由上述的資料顯示，入世後，外資銀行在中國大陸的機構數量與資產比

例成長可謂快速。相較2004年的發展萌芽階段，短短不到4年光景，光2008年

一年，外資銀行在中國大陸設立的機構數量就已成長近2倍之多，資產份額更大

幅增加至2.5倍。未來隨著法令限制的逐步取消和政策鬆綁，預期外資銀行挾著

豐沛的資金與現代化的優勢，其發展速度將更為驚人。根據「亞洲開發銀行」

(Asian Development Bank)的預測，在入世後未來的10至15年之間，外資銀行在

中國大陸金融市場的占有率，將從2001年的2%陡升至30%左右。32

二、國有銀行的結構性困境

中國大陸在改革開放後，對於金融體制採取不同管道與多元措施來加以改

革整頓，但是囿於黨國體制之下許多非經濟性因素的制約，自主性與靈活性高

3� 張東紅，「在滬註冊外資法人銀行總資產占全國 8�%」(2009年�月��日)，2009年7月�日下載，《經濟觀察網》，http://www.eeo.com.cn/finance/banking/2009/01/16/127484.shtml。

32 陳世敏、戴國強編，中國發展問題報告(上海：上海財金大學出版社，2002年)，頁290。

表4　外資金融機構在中國大陸的數量(2008年)

外國銀行獨資銀行合資銀行獨資財務銀行合計

法人機構總行－ 28 2 2 32

法人機構分行及附屬機構－ 157 6 － 163

外國銀行分行 116 －－－ 116

總計 116 185 8 2 311


業監督管理委員會，2008年)，頁43。

表5　外資金融機構在中國大陸的營業情況表(2004-2008)

項目／年份 2004 2005 2006 2007 2008

營業機構(家) 188 207 224 274 311

資產(¥，億元) 5,823 7,155 9,279 12,512 13,488

總資產比(％) 1.84 1.91 2.11 2.38 2.16


業監督管理委員會，2008年)，頁43。


32


度不足，「金融深化」(financial deepening)33的程度，仍舊距離西方自由化的

金融市場有非常大的差距。以四大國有銀行為例，雖然在1990年代陸續轉型為

商業銀行的型態，但在經營理念、運作方式與營運績效上，較外資銀行都曝露

出高風險和低效率的缺點。另外，金融法規與監管體系的運作未能同步推陳出

新，以及國有銀行內部的改革過於遲緩，也使自體改革始終無法及時回饋於外

部壓力。34雖然四大國有銀行由於資本雄厚、成立時間長、分支據點多，35使其

資產額和存放款等競爭優勢短期內雖不致被外資銀行取代，但如果不從根本性

問題去改革，長久下去，累積的老本將會逐漸流失。歸納國有銀行目前存在的

重大結構性困境主要有下列幾項：

(一)國有銀行的不良貸款與資本充足率不足

過高的不良貸款與資本充足率不足，一直是中國大陸國有銀行改革過程中

所存在的最大隱憂。根據國外金融危機的經驗顯示，倘若一個國家的不良貸款

達到全部貸款額的15%，就有可能誘發規模性的金融問題，嚴重時將引發金融風

暴，36因此國有銀行所持續存在的不良貸款如未妥當處理，將始終是引爆金融危

機的不定時炸彈。

北京當局在意識到問題的嚴重性之下，從1994年開始針對不良貸款的問

題進行鐵腕改革，除就國有銀行的政策性業務和商業性業務進行分離外，也要

求銀行內部治理高層必須依循現代銀行體系的規範進行制度改革，當中包括規

劃新會計制度、集中貸款決策和健全監管機制等重要措施。 371998年底，中共

中央經濟工作會議更決定仿照與移植美國的「重建信託投資公司」(Resolution

Trust Corporation，簡稱RTC)，創立「金融資產管理公司」(Asset Management

Corporat ion，簡稱AMC)， 38並開始透過政府注資、發行金融債券、以及利用

33 所謂的「金融深化」(financial deepening)，根據學者McKinnon和Shaw的定義，係指在金融發展過程中，金融資產的成長率超越實質資產成長率的程度。他們強調，貨幣和金融機構的深化將是推動經濟成長的關鍵因素。Edward S. Shaw, Financial Deepening in Economic Development (London: Oxford University Press, �973).

34 楊雅惠、龍嘯天，「兩岸金融深化之比較研究」，中國大陸研究(臺北)，第4�卷第�期(2003年9、�0月)，頁�9。

3� 李佳貞，「大陸銀行體系現況及外資銀行於大陸之發展：兼論國內銀行赴大陸發展之機會」，經濟研究(臺北)，第3期(2003年3月)，頁4。

3� 童振源，全球化下的兩岸經濟關係(臺北：生智出版社，2007年)，頁29�。37 易憲容，泥淖中的大象－轉軌中的中國金融改革評論(北京：清華大學出版社，2004年)，頁�7。38 陳伯志，「中國大陸金融改革之分析：一九九八~二ＯＯ一年」，中國大陸研究(臺北)，第44卷第�期

(200�年�月)，頁��。


33


「債轉股」等方式，將銀行對於國有企業的壞帳轉成AMC對於國有企業持股等

來抑制不良貸款的成長。39上述改革措施，雖然已些微改善1998年之前巨幅的不

良貸款總額，但是治本效果並不顯著，其不良貸款比率到2002年底仍高達25%

以上，不僅高於銀監會設定的15%標準底限，更遠超過國際警戒線的10%。40形

成這種政策失靈現象的主因之一，在於政府過度與不當的干預，使得國有銀行

以壓低貸款利率來實現對國有企業的支持，故概括承受了不應擔負的壞帳，導

致不良貸款的持續積累。41

雖然自2005年開始，北京當局戮力推行國有銀行股票公開上市的措施，近

幾年來已有效抑制不良貸款的上升，特別是2008年不良貸款已大幅減少至4,208

億人民幣，比例較2007年下降近5%(見表6)，可謂進步神速。然在此美麗的數字

包裝的表象下，卻潛藏著一項制度面的問題，那就是此改革的動力並不是來自

國有銀行自主性制度改革和機制重組；而是中共政府透過政策強行干預所呈現

出的人為結果。另外，跟不良貸款有循環連動關係的資本充足率，也是觀察與

衡量一家銀行抵禦風險能力的重要指標。四大國有銀行的資本充足率在過去長

期低於「巴塞爾協定」(The Basel Accord)428%的國際標準，1998年後雖有所改

39 童振源，「中國經濟發展戰略：轉型與挑戰」，林佳龍編，未來中國：退化的極權主義(臺北：時報出版社，2003年)，頁��-��。

40 易憲容，泥淖中的大象－轉軌中的中國金融改革評論，頁�8。4� 林毅夫、李永軍、路磊，中國金融體制改革的回顧和展望(北京：北京大學中國經濟研究中心，2000年)，

頁23。42 �9�4年在瑞士北方大城巴塞爾(Basel)，由�0多國家的中央銀行或金融監理機構為會員所組成的國際清算

銀行（The Bank For International Settlements），成立The Basel Committee On Banking Supervision。該機構於�988年通過了「巴塞爾協定」(The Basel Capital Accord)。從�999年起該機構又開始研擬新協定，一直到2004年底新的協定方才定案。蕭恭平，「新巴塞爾協定攪動金融風險控管議題」，新台灣新聞週刊(臺北)，第479期(200�年�月)，頁44-48。

表6　國有銀行不良貸款情況表(2005年～2008年) 單位：億元(¥)，％

2005年 2006年 2007年 2008年

不良貸款餘額

占全部貸款比例

不良貸款餘額


不良貸款餘額


不良貸款餘額


國有銀行

10,724.8 10.49 10,534.9 9.22 11,149.5 8.0 4,208.2 2.81

資料來源：中國銀行業監督管理委員會，「統計數據」(2008年2月13日)，2009年3月18日下載，

《中國銀行業監督管理委員會》，http://www.cbrc.gov.cn/chinese/info/twohome/in dex .jsp?itemCode=9。


34


善，但距離西方跨國大型銀行的水準仍有很大落差。43資本充足率不足的問題，

不僅會嚴重影響其競爭力，連帶也使中國大陸整體的銀行產業乃至於金融體制

的潛在風險加大。44

(二)扭曲的銀企關係與「三角債」的問題

國有銀行改革最直接的難題，肇因於與眾多國有企業之間普遍存在的不良

債權關係。國有企業長期經營績效不良，造成過度負債嚴重與自有資金不足的

惡性循環。根據統計，國有企業的資產負債率常年都高達80％以上，在「以債

養債」的情形下，國有企業已成為中共財務缺口和財政赤字的最大負面來源之

一，45在中央財政支出始終無法有效彌補國有企業的虧損下，迫使北京當局祭出

所謂的「撥改貸」的國有企業改革政策，希望以此來結束國有企業的軟預算約

束，從而將其轉型為獨立經營與自負盈虧的企業體，然而這樣的「明補」轉成

「暗補」的換湯不換藥政策，卻產生國有企業的赤字和債務倒逼轉移到國有銀

行身上的後遺症，使得國有銀行必須大幅承擔對企業貼補的風險。46

眾所周知，在市場經濟的自由機制下，所謂的銀企關係都必須建立在契約

為基礎的信用關係上，然而問題就出在國有企業與國有銀行兩造是建立在「計

畫經濟」框架內以「資金供給制」為導向的扭曲信用關係，一旦此種信用槓桿

關係不對稱，將導致所謂的「三角債」問題連帶惡化與快速膨脹。三角債問題

出自於國有企業經常採取多頭開戶與多方貸款，但國有銀行往往徵信不實，抵

押與債權擔保實行不徹底，造成債務約束力不足，再加上囿於國有企業的特殊

背景和官方政策護航，使得國有企業長期拖欠貸款也有恃無恐，問題長期且持

續的累積和惡化，將嚴重衝擊國有銀行的正常營運，增加所擔負的壞帳成本，47

一旦超過國有銀行所能承載的容忍值，未來也有可能引發中國大陸金融失序和

經濟危機。48肇因此高度危機感，北京當局從1990年代末期開始對四大國有銀行

的壞帳問題進行龐大的金援，迄今已挹注了將近1000多億美元，希望能以政府

注資方式來儘量填補壞帳黑洞，事實上，自2004年啟動股改上市的措施之後，

43 梁維和，入世後中國金融業的改革與開放(北京：中國社會科學出版社，2003年)，頁�3�-�32。44 邊裕淵，「中國大陸金融深化之研究」，遠景基金會季刊(臺北)，第�卷第2期(2004年4月)，頁9。4� 胡海鷗、孫慧編，中國金融體制的改革與發展(上海：復旦大學出版社，2004年)，頁3�。4� 林毅夫、蔡昉、李周，中國經濟改革與發展(臺北：聯經文化出版公司，2000年)，頁2�9-220。47 胡海鷗、孫慧編，中國金融體制的改革與發展，頁2�3。48 唐彥博，大陸經貿變革與兩岸社經整合(臺北：永業出版社，�999年)，頁�47。


35


中共對壞帳清理更加積極與徹底落實，連帶已開始有效控制與降低三角債問題

所帶來的企業傷害，然而根據「標準普爾」(Standard & Poor's)的悲觀預估，在

2010年之前，中共至少還需要投入至少1,900多億美元，才能穩住其壞帳惡化的

情況。49

肆、入世後國有銀行的改革措施與因應策略

加入WTO後，為求降低改革的風險係數與適應成本，保持金融體制的穩

定性，中共當局所採取的金融改革路徑是所謂的「循序漸進式」的中庸改革模

式，摒棄消極的「保護式」與過激的「完全開放式」。所謂的循序漸進式，係

指隨著中國大陸金融改革的順利進行，透過引進外資金融機構的中介功能，一

方面加強吸引外資來發展經濟；另一方面藉由外資銀行的競爭力來促進金融深

化和金融創新。此種模式的特徵在於，透過政策指引，以適度的保護為原則，

逐漸在國民待遇基礎下，緩步解除對外資金融機構的限制。50在此模式為後盾所

擘劃的發展藍圖下，勾勒出中國大陸在入世後對於國有銀行的主要具體改革措

施與因應策略。

一、加速國有銀行股份制改革與上市引資

加入WTO後，以國家控制為主且股權高度集中的國有銀行，勢必無法面對

具有來自市場優勢及股權分散的外資銀行的挑戰，因為真正的商業銀行必須是

屬於責任有限的股份公司型態，而不是來自國家直接的垂直控制，51否則資金的

籌資管道將有高度的風險性，也難於達到盈虧自負的自主管理目標。在此認知

下，上至北京中央下到國有銀行本身，在入世後，都以加速商業化為主要戰略

選擇，而直接操作手段即是將國有銀行轉型為獨資經營的股份制公司，進而利

用公司的型態在海內外有潛力的股票市場公開上市，以廣泛募資。之所以偏重

於股份制改革，主要受到「產權論」(property-right argument）的理論所影響與

導引。在現代企業理論中，股份制改革涉及產權制度的變動，藉由「產權－公

49 Pete Engardio著，李芳齡譯，Chindia中國與印度顛覆全球經濟的關鍵(臺北：美商麥格羅希爾國際股份有限公司臺灣分公司，2007年)，頁244。

�0 梁維和，入世後中國金融業的改革與開放，頁��2-��3。�� 胡海鷗、孫慧編，中國金融體制的改革與發展，頁2��。


36


司治理－企業績效」的內在邏輯，52調整銀行經營結構的「委託－代理人模式」

(principal－agent model)，產權歸屬才能明晰化，進而啟動企業內部治理的激勵

機制，最終從產權面向上徹底提升銀行產業的企業績效和競爭力。53

2003年底，中共正式啟動國有銀行股份制改革。國務院通過「中央匯金公

司」動用外匯儲備，向中國銀行與中國建設銀行注資450億美元，以提高兩家銀

行的資本充足率，54在完成先行程序後，8月中共當局立即批准中國銀行改制為

股份有限公司，不到1個月又批准中國建設銀行的改制；2005年4月，中國工商

銀行宣告改制成功。2005年是中國大陸國有銀行改革的關鍵年份，因為發生了

兩件大事：一是啟動股權分置改革；二是加快國有商業銀行股改及公開上市。55

2005年10月27日，中國建設銀行在香港股市率先上市，並募集到高達80億美元

的全球資本，是該年度全球最大規模的公開發行上市， 56為國有銀行上市工程

打響第一炮。有此成功經驗的激勵，2006年6月1日，中國銀行在香港聯交所掛

牌上市；571個月之後，7月5日，中國銀行又順利在上海證券交易所正式掛牌上

市。58短短4個月之後，規模最大的中國工商銀行於同年10月27日在上海與香港

股市同步上市，發行的募集資金高達210億美元，甚至刷新全球IPO紀錄。59中共

如此積極快速的改革效率，顯示以公開上市方式來加速股份制改革，已成為入

世後中共金融戰略布局的首要選擇(見表7)。

二、大規模引進境外戰略投資者

大規模引進境外戰略投資者是中國大陸因應入世衝擊和展示金融開放成

果的另一項重點策略。中共反向思考既然入世後已無法阻卻外資銀行全面進駐

的浪潮，倒不如持開放的態度，採取對等合作的方式，積極主動的先將擁有優

秀人才、豐沛資金和先進技術的境外機構投資者擴大吸納進國有銀行的體制當

�2 時旭輝，「超產權論及其對我國國有商業銀行改革的啟示」，金融與經濟(北京)，第�0期(2004年�0月)，頁�9。

�3 John Vickers and George Yarrow, “Privatization in Britain”, in Paul W. MacAvoy, W. T. Stanbury, George Yarrow and Richard J. Zeckhauser(eds.), Privatization and State-Owned Enterprises: Lessons from the United States, Great Britain and Canada (Boston: Kluwer Academic Publishers, �988), pp. 209-24�.

�4 高蘭根、王曉中，「中國金融制度演進的邏輯與困境－兼論民營經濟融資困境的制度根源」，金融研究(北京)，第�期(200�年�月)，頁�70-�78。

�� 國際金融報(北京) ，200�年�2月2�日，第�版。�� Pete Engardio著，李芳齡譯，Chindia中國與印度顛覆全球經濟的關鍵，頁230。�7 人民日報(北京) ，200�年�月2日，第�版。�8 人民日報(北京) ，200�年7月�日，第�版。�9 人民日報(北京) ，200�年�0月28日，第2版。


37


中，以達到「引資」、「引智」、「引制」的「三引」目標， 60進而創造互利

雙贏的局面。為讓外資金融機構參股中資銀行有法源依據，銀監會於2003年12

月8日特別發布「境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法」，以部門規章

形式，從資產規模、資本充足率、盈利持續性方面，確立境外投資者的資格條

件，並將單一外資金融機構入股的比例由原先的15%提高到20%；所有機構入股

的比例從原先 20%提高到25%。經由法制化的確立和政策調整，為入世後引入

境外戰略投資者創造有利條件。61

從2005年開始，國有銀行在紛紛改制為股份制公司之後，使得境外投資者

的進入門檻更加降低；而銀行上市也讓投資客在預期獲利心理的催化下，更提

�0 「引資」目的在引入外資，以提高資本充足的水準。「引智」係指引進先進的管理技術、經驗和產品，目的在優化財務結構提升創新能力。而「引制」為引進先進的管理概念，改變公司的股權及治理結構。其實踐邏輯是以「引資」為前提，「引智」是內容，「引制」是核心，最終目的是強化國有銀行的競爭力。朱盈盈、李平、曾勇、何佳，「引資、引智與引制：中資銀行引進境外戰略投資者的實證研究」，發表於2008中國金融國際年會(大連：清華大學中國金融研究中心，2008年7月2-�日)，頁4。

�� 朱盈盈、李平、曾勇、何佳，「引資、引智與引制：中資銀行引進境外戰略投資者的實證研究」，頁3。

表7　中國大陸四大國有銀行股份制改造一覽表

項目

銀行別

股份制公司成立時間

註冊資本(¥)

上海股市上市時間

香港股市上市時間

備　　註

中國銀行2004年8月26日

2538億元2006年7月5日

2006年6月1日

首家在A股市場掛牌上市的大型國有商業銀行。

創造中國大陸資本市場有史以來最大的首次公開發行新紀錄。首家H股和A股全流通發行上市的公司。

股權分置改革以來第一家大型公司上市項目。

中國工商銀行2005年

10月28日2480億元

2006年10月27日

2006年10月27日

發行募集資金 2 1 0億美元，刷新全球IPO紀錄。

中國建設銀行2004年9月15日

1942億元2007年9月25日

2005年10月27日

四大國有銀行首家上市的銀行。

中國農業銀行2009年1月16日

2600億元未上市未上市四大國有銀行中唯一還未公開上市的銀行。

資料來源：「農行股份公司成立，中國國有“四大行＂改制一覽」 ( 2 0 0 9年1月1 6日 )，2 0 0 9年3月25日下載，《中國網》，ht tp : / /b ig�.china .com.cn/f inance/ tx t /2009-0�/��/ content_�7�4�302.htm。


38


升投資國有銀行的意願和興趣，因此自中國大陸入世後，境外戰略投資者陸續

進入金融市場的家數和投資額年年攀升，屢屢創下新高。根據銀監會的統計，

截至 2008年底為止，總共有57家國內金融機構引進70家境外投資者，共引入資

金339億美元。其中，31家銀行機構引入45家境外投資者，引入資金327.8億美

元；9家非銀行金融機構引入25家境外投資者，引入資金11.2億美元。62境外戰

略投資者的引入，不僅強化國有銀行的資本實力，改變相對單一的股權結構，

更重要的是也帶動公司治理品質的提升。63

三、強化銀行監理機制與治理結構

國有銀行的改革實際上是金融領域的國有企業改革，而治本的核心問題之

一在於銀行內部的治理結構與管控機制是否完善。所謂的「制度」與「員工」

是推動改革的基本動力，因此如何健全內部的管理水準及提高風險控管是形塑

銀行品牌形象和強化銀行競爭力的關鍵。2003年11月14日，中共為加強對於金

融機構的監督管理，在第十一屆全國人大第一次會議中通過「關於國務院機構

改革方案的決定」，授權國務院成立「銀行業監督管理委員會」，統一負責對

所有中國銀行與金融機構的監督和管理工作，64並由銀監會頒布法規命令，使得

金融機構在強化銀行治理結構方面有法可循。此外，四大國有銀行在自主內部

改革方面也在積極的進行，其中為因應上市的透明度要求，目前中國銀行與建

設銀行已經完成初步的治理框架，並規劃未來的治理藍圖，其縈縈大要者為：

(一)明確股東大會董監事會和專業管理團隊的組織分工；(二)建立現代化與專業

導向的人材選聘制度與淘汰機制；(三)以追求公司績效和顧客服務導向為主要的

考評標準。65

伍、結　論

回顧中國大陸金融發展的歷程和軌跡，做為第一線的國有銀行是否能落

�2 中國銀行業監督管理委員會，中國銀行業監督管理委員會2008年報(北京：中國銀行業監督管理委員會，2008年)，頁44-4�。

�3 中國銀行業監督管理委員會，中國銀行業監督管理委員會2006年報(北京：中國銀行業監督管理委員會，200�年)，頁42。

�4 唐雙寧，「中國銀行業改革開放的戰略選擇」，經濟日報(北京)，2003年��月�4日，第��版。�� 殷亞紅，「內地加速推進國有商業銀行改革」(200�年�0月4日)，2009年2月�7日下載，《澳門亞洲國際公

開大學》，http://www.aiou.edu/banews/�0200�/0��0200�.doc。


39


實改革與開放的目標實為評價的重點指標。在改革開放前，國有銀行受到中共

社會主義意識形態和計畫經濟導向等框架制約，使得國有銀行淪為黨國體制支

配下的金融機器一般，這樣的扭曲的體制，自然無法催化出任何改革的誘因和

動能。改革開放後，金融體制為與整體經濟轉型接軌，改革成為必要的手段，

國有銀行既為金融體制的中心紐帶，因此重建國有銀行的績效與品質即成為金

融改革的首要目標。在北京當局的制度安排與政策設計之下，國有銀行的定位

與組織在多元銀行體系下開始明確化，並做為中共採取宏觀調控模式的示範機

構，經過改革的洗練，國有銀行的體質與經營雖較改革開放前的落後有大幅的

改善，但是此種來自於官方高層的壟斷式的改革模式，對於國有銀行所存在的

結構性問題與制度性缺陷仍有改革的侷限性，僅能發揮治標不治本的短期效

果。

2001年，中國大陸加入WTO後，來自外部的國際壓力使得中國大陸的金融

體制遭受到前所未有的衝擊。過去，中國大陸的金融改革如同實驗室的「實驗

組」，其成敗良窳可以自體吸收，但是加入WTO後，外環境的變數使得「對照

組」出現，在「優勝劣敗」的現實壓力下，中國大陸必須啟動更大力道的改革

格局，方能化困境為良途，為國有銀行的存續找出最佳的利基和定位。因此可

以說，國有銀行的改革是從加入WTO後才真正開始的，因為WTO是一個改革引

擎與制度錨，在與「國際典則」(international regime)碰撞之下，國有銀行才開

始從結構面上進行系統性的深化改革與全面開放，66其具體作為包括股份制與商

業化的建立、境外戰略投資者的大舉投入、銀行內部治理機制和風險控管的改

善等。透過上述賡續推動的改善措施與戰略選擇，使得國有銀行的資產總額、

運作規模與經營績效等國際競爭力指標已逐步提升(見表8)，並有二家國有銀行

在2007年首次進入世界排名前十大銀行之列，締造歷史新猷。2008年除中國農

業銀行成績不佳之外，其餘三間國有銀行在資產與獲利上仍持續成長，表現依

舊亮眼。

雖然國有銀行近幾年在提升國際金融競爭力上的表現不俗，成績斐然，但

這樣的作為對於中國大陸積弊已久的金融體制而言，才是跨出真正改革的第一

步而已，因為與西方先進國家的現代化銀行品質和競爭力相比，國有銀行改革

�� 易憲容，「中國國有商業銀行改革的制度分析」，21世紀評論(香港：第�00期，2007年)，頁23。


40


還有一段非常長的學習道路要摸索， 67特別是資金充足率不足、壞帳過高與三

角債等重大金融問題，如未獲得根本性的解決，未來仍將構成最大的改革風險

與發展變數。承上背景，目前中國大陸部份學者受到過去國有企業股份制改革

失敗的負面經驗所影響，對於國有銀行的未來倡議出另一種改革策略，也就是

「超產權論」(beyond property-right argument）68下的市場競爭改革路徑。此學

派雖然不否定產權改革的重要性與必要性，但也強調倘要釜底抽薪改善國有銀

行目前存在的資金充足率不足、壞帳過高與三角債等重大金融問題，單靠產權

改革不僅力道不足且有其侷限性。因此，他們主張在市場改革優先的戰略取向

下，藉由公平市場競爭機制的建立，並結合產權改革私有化的優點，以雙元改

革的整合模式，來共同打破政府對於國有銀行壟斷與保護的局面，才能在追求

利潤極大化的誘因下，最終達成提升國有銀行經營績效的目標。而具體的改革

方式，包括有降低對外資銀行的經營限制和進入家數；大規模扶植新興的民營

�7 易憲容，「金融全面開放要突破制度性壟斷瓶頸」，上海證券報(上海)，200�年�2月�9日，第3版。�8 「超產權論」最早是在�997年由英國兩位經濟學家史帝夫．馬丁(Stephen Martin)和大衛．帕克(David

Parker)所提出與奠基。他們針對英國各項國有企業私有化後的經營績效進行研究，發現在競爭比較完全的市場上，企業私有化後的平均效益有顯著提高；而在壟斷市場上，企業私有化後的平均效益並未有明顯改善。超產權理論不認同產權理論提出的通過產權歸屬的改變，能完善企業治理機制與引進利潤激勵機制，最終就能不斷提高企業的效益的觀點，超產權理論認為企業效益主要與市場結構有關，即與市場競爭程度有關。Stephen Martin & David Parker. The Impact of Privatisation: Ownership and Corporate Performance in the UK (London: Routledge, �997)；Jack Tittenburn, Private Verse Public Enterprises (London: Janus Publishing Company, �99�)；「超產權理論」(2009年3月27日)，2009年3月28日下載，《MBA智庫百科》，http://wiki.mbalib.com/w/index.php?title=%E8%B�%8�%E4%BA%A7%E�%90%8�% E8%AE%BA&variant=zh-tw。

表8　2008年四大國有銀行發展現況

指標

銀行別

世界排名(年別)一級資本

($m)資產總額

($m)

資本資產比率

(%)

稅前盈利($m)

資產回報率(%)

資本充足率(%)2008 2007 2006

中國工商銀行 8 7 16 66,271 1,188,800 5.57 15,795 1.33 13.09

中國銀行 10 9 17 56,210 820,198 6.85 12,416 1.51 13.34

中國建設銀行 13 14 11 52,300 903,291 5.79 13,802 1.53 12.58

中國農業銀行 71 65 60 12,133 828,263 1.46 4,458 0.54 n.a.

資料來源： Anonymous, “The Top �000 World Banks 2008”, The Banker, Vol. 158, No.7(July 2008), pp.184-186.


41


銀行與加速國有銀行的私有化等。69未來，國有銀行不論是否延續產權結構改革

模式；或另闢市場競爭改革途徑，在中國大陸龐大的經濟實力做為後盾之下，

其發展潛力勢必讓全球的金融經營者視為不可忽視的競爭對手，有朝一日，將

會在國際金融市場中扮演舉足輕重的角色。

�9 中國大陸學界有關「超產權論」的研究文獻，參見潘智勇、鄭小平，「基於超產權論的商業銀行治理結構模式研究」，雲南社會科學(昆明)，第�期(200�年�月)，頁��-�3；劉芍佳、李驥，「超產權論與企業績效」，經濟研究(北京)，第8期(�998年8月)，頁3-�2；于良春、鞠源，「壟斷與競爭：中國銀行業的改革和發展」，經濟研究(北京)，第8期(�999年8月)，頁48-�7；時旭輝，「超產權論及其對我國國有商業銀行改革的啟示」，金融與經濟(北京)，第�0期(2004年�0月)，頁�9-2�；黃冰格、阮迪利，「超產權論對我國國有商業銀行改革的啟示」，現代管理科學(北京)，第�2期(2003年�2月)，頁�00-�0�；劉偉、黃桂田，「中國銀行業改革的側重點：產業結構還是市場結構」，經濟研究(北京)，第8期(2002年8月)，頁3-��；張新，「我國銀行業改革取向的再探討－一個基於銀行理論的效率機制分析」，財經科學(北京)，第��期(200�年��月)，頁�7-23。


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中國大陸公共危機管理學術研究發展趨勢探討　專題研究

中國大陸公共危機管理學術研究發展趨勢探討

The Research and Development of China’s Public Crisis Management

蔡萬助（Tsai,Wan-Chu）國防大學政戰學院政治系中共解放軍研究組教授兼組長

許宏任（Shu,Felix）國防大學政戰學院政治系博士生

摘　　要

本研究蒐集「中國期刊網」資料庫2002年至2008年有關中國大陸相關「公

共危機管理」研究的570篇期刊文獻作為樣本。以「書目計量學」及「文獻分

析法」觀察該學術領域在中國大陸的發展趨勢，並探討影響大陸學者研究取向

變遷的因素，以及預測中國政府未來公共危機管理可能的發展方向。研究發現

中國大陸相關公共危機管理的研究文獻發展模式趨近於線性成長；研究主題從

「政府危機管理」向「公共危機管理」和「政府應急管理」二個面向轉變；研

究判斷、主體與對象分別從「應然面」向「實然面」、從「公部門」向「私部

門」及「由外而內、由上而下」轉變；而造成上述研究取向變遷的主要因素在

於大陸學者認知到中國政府的公共危機管理機制建立存在缺陷、法制建設相對

落後、社會動員能力受制約及缺乏資訊整合等。另外，從中國大陸公共危機管

理的理論與實際觀察，發現中國政府的政策產出與行政作為受學術研究的影響

頗深，因此未來中國的公共危機管理可能會朝向「建立綜合的政府危機管理機

構」、「建構有效的社會參與與合作」、「強化公共危機管理課責制」及「更

多的發展政府間危機管理的多邊合作機制」等方面發展。

關鍵詞：政府危機管理、公共危機管理、政府應急管理。


43


壹、前　言

隨著經濟全球化進程的快速發展，影響國家安全與公共安全的不穩定因素

日益增加，公共危機管理因而逐漸受到各國政府的重視及學界的殷勤研究（當

然也包括威權中國在內），期望在國家發生突發事件時，能迅速、有效的調動

一切人力、物力和財力，來應對、處置各種危機，確保人民的生命、財產與安

全。

因在改革開放之前，中國大陸學術研究仍屬封閉狀態，故自二十世紀八十

年代起，中國大陸始恢復對公共管理學領域的研究與教學。1983年「危機管

理」概念首次在中國大陸期刊文獻中成為研究主題，但探討範圍多以私人企業

危機管理或金融風險管理為主軸，即使在1989年發生「六四天安門事件」，公

共危機管理議題仍未受到中國大陸政治學及管理學等領域學者的關注和研究，

直至2001年美國發生「九一一事件」，特別是2003年發生「SARS事件」之後，

公共危機管理概念始被置於公共領域作為中國大陸學界研究的熱門焦點，並持

續發酵至今，且具豐碩的研究成果。這一領域的研究常被學者冠以「政府危機

管理」、「政府應急管理」及「公共危機管理」等不同稱謂，在不同的概念體

系下展開探討。

當然，現代社會危機的複雜性、急迫性和不確定性，造就公共危機管理成

為一個複雜的系統過程，因此要期待從過去的經驗研究中，歸納出普遍性的危

機管理理論體系，實有其困難之處。此外，政府危機管理已逐漸實現從應對危

機到管理危機；從政府管理到政府與社會共同管理；從民族國家管理到國際合

作管理的範式轉型。當前的中國身為國際社會的一分子，縱使仍以其威權政體

的人治色彩管理各層面的社會事務，但依然難以脫離前述的趨勢與發展，因此

中國政府在公共危機管理體制、法制等方面的建設上實施各項改革，中國大陸

學界在理論層次上亦提出各種前衛觀點，其目的都是求國家發展與穩定。

為瞭解大陸學界關於「公共危機管理」研究的發展趨勢，本文以「書目計

量學」及「文獻分析法」針對中國大陸期刊文獻加以剖析，並探討影響學者研

究取向變遷的因素，進而預測未來中國政府在公共危機管理層面上可能的發展

方向。


44


貳、研究方法與取樣

一、研究方法

本文以「書目計量學」（Bibliometrics）為研究方法，1利用數學、邏輯與

統計，針對中共「公共危機管理」學術研究的期刊文獻進行「量」的分析，描

述該領域出版文獻的特性及發展模式，藉以檢視該學科在中國大陸的起源與發

展，進而對未來的研究趨勢加以預測。

其次，本文運用「文獻分析法」針對中國大陸期刊文獻有關「公共危機管

理」史料進行「質」的分析，主要目的在洞悉學者研究變遷的方向，以及影響

研究取向變遷的因素，進而預測中國政府公共危機管理未來可能的發展方向。

二、研究取樣

研究取樣自「中國期刊網」，以「政府危機管理」、「公共危機管理」及

「政府應急管理」三個詞彙進行「主題」、「篇名」、「關鍵詞」及「摘要」

四個項目檢索；檢索時間範圍為「1982年中國大陸改革開放後至2008年止」；

查詢資料範圍為「所有期刊」。檢索後發現中國大陸有關「政府危機管理」、

「公共危機管理」及「政府應急管理」的研究文獻於2002年始出現，故本文研

究取樣範圍為「2002年至2008年」。經刪除重覆出現及非相關文獻，總共獲得

570篇期刊文獻資料，以此作為研究樣本。2

參、中國大陸公共危機管理期刊文獻發展趨勢

就一個學科或專業領域的「文獻成長分布」而言，已發表的文獻數量可作

為衡量該學科研究規模和發展水準的一個重要指標；而從「研究主題分布」可

以瞭解一個學科的研究取向。

一、文獻成長分布

依據上述研究取樣方法及程式，檢索「危機管理」單一詞彙，結果顯示中

國大陸的期刊文獻中，以「危機管理」概念為主題的探討始於1983年。另外檢

� 所謂的「書目計量學」乃運用數學及統計的方法，藉由計算及分析文獻各層面的方式，以說明文獻的處理方法和發展過程。

� 為符合篇幅要求，本文不臚列研究樣本，敬請讀者參閱《中國期刊網》，http://cnki50.csis. com.tw。


45


索「應急管理」單一詞彙，發現針對「應急管理」概念為主題進行探討的時間

點與「危機管理」概念相近，始於1984年。但上述兩者的研究範圍較多是以對

國外的危機管理與應急管理的理論及個案引介，並以企業危機管理議題為主，

遲至2002年才以「政府危機管理」，至2003年以「政府應急管理」及「公共危

機管理」三個概念為主題進行研究。

依據570篇研究樣本的「文獻成長分布」觀察（如圖1），2002年僅有以

「政府危機管理」為主題的文獻3篇，研究議題集中在美國政府對「九一一事

件」的危機處理分析。從2003年「SARS事件」發生後，以公共危機管理等相關

主題為研究取向的期刊文獻才在中國大陸蓬勃發展，並呈現出線性成長趨勢，

而且研究概念及研究範圍亦隨著新觀念的引介及新議題的發生而有所變化。

二、研究主題分布

從一個學術研究領域較長時期內的大量學術研究成果的主題進行統計分

析，可以瞭解其研究成果的總體內容特徵、研究內容之間的內在關係及學術研

究的發展脈絡與發展方向，進而可以瞭解該學科研究的現狀評估及預測其未來

發展趨勢預測。

為進一步瞭解中國大陸「公共危機管理」學術領域所探討的主題類型變化

情形，本研究以「政府危機管理」、「公共危機管理」及「政府應急管理」三

個詞彙進行「篇名」檢索，計算從2002年至2008年的主題分布情形（如圖2）。

研究發現，以「政府危機管理」為主題的研究，自2002年起迅速成長，

圖1　中國大陸公共危機管理研究文獻成長分布圖

資料來源：作者自繪


46


2004年達到高峰，但自此之後即呈現平行發展；然而在「公共危機管理」及

「政府應急管理」方面，則呈現逐年成長趨勢。更值得注意的是，以「公共危

機管理」為主題的研究，在2007年時較2006年呈現倍數成長，甚至大幅高於

「政府危機管理」的研究。另外，若以2007年及2008年的「篇名」作為觀察，

可以發現中國大陸公共危機管理學術研究主題分布已從「政府危機管理」向

「公共危機管理」及「政府應急管理」轉變，並呈現高幅成長趨勢。

肆、中國大陸「公共危機管理」研究取向的轉變

從「文獻成長分布」及「研究主題分布」兩項量化指標的發展趨勢來看，

中國大陸在該領域的研究規模、發展水準及研究取向上均有所變遷。但上述兩

項指標僅是中國大陸公共危機管理學術領域發展的表面變化，至於研究內涵如

何轉變?本段落以文獻分析法探討中國大陸「公共危機管理」研究判斷、主體與

對象三個取向的轉變，進而分析影響學者研究取向變遷的主要因素。

一、研究判斷的轉變—從「應然面」到「實然面」

一般而言，危機管理領域存在「危機管理」和「應急管理」兩個不同的概

圖2　中國大陸公共危機管理研究主題分布圖



47


念。危機管理最早盛行於私人企業，其開始在公共部門出現時，主要侷限在軍

事和外交領域，用以處理和應付政治、軍事和外交上的危機，且早於應急管理

的概念。而「應急」是指管理部門應對「突發公共事件」的一個專門詞彙， 3

「應急管理」主要是研究政府在處理各種突發公共事件中的管理活動。

如前所述，大陸學者對「危機管理」與「應急管理」兩個概念引入學術界

的時間點相近，但兩者並非同義詞，因為他們認為應急管理有其獨特的研究對

象和範圍，是危機管理理論在政府管理中的應用，屬於危機管理知識領域中的

一個部分，但是應急管理比危機管理的概念更注重實務或操作層面上的使用。4

中國大陸「公共危機管理」的研究興起於「SARS事件」的發生，但此時

中國大陸學界對於如何運用公共危機管理的途徑與方法來處理全國性的突發公

共事件並不成熟，僅止於提出中國政府應如何再造管理機制、如何創新管理制

度、如何加強政府管理責任等「應然面」的建議，且從2004年到2005年間，對

於公共危機管理的探討亦著重在上述議題。直至2006年起，才更多偏向以「禽

流感」、「哈爾濱停水事件」、「松花江水污染事件」、「南方雪災」、「四

川震災」等突發公共事件作為研究個案，提出建立資訊預案、應急物資儲備等

實際方法與作為的應急管理概念。顯然中國大陸的公共危機管理研究已從理論

式、建議式的「應然面」，偏向以實務和操作為主的「實然面」，建立其所謂

的「中國特色的政府應急管理機制」。

除此之外，大陸學者亦認知到突發公共事件是鑲嵌於社會運行系統中的一

種正常的、不可避免的事件。公共危機管理不只是政府和社會在危機情境下的

一種消極應對，而是包括危機預防、準備、反應和恢復的系統管理過程，因此

政府危機管理意識應逐漸實現從應對危機向管理危機，甚至是治理危機方向轉

變。

二、研究主體的轉變—從「公部門」到「私部門」

為了與私人領域的危機管理有所區別，中國大陸學界一方面使用「政府危

機管理」，另一方面使用「公共危機管理」，來強調管理主體的公共性。但兩

� 中國政府於�006年�月正式實施《國家突發公共事件整體應急預案》，將「突發公共事件」定義為突然發生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危害公共安全的緊急事件。總體預案橫向上包括自然災害。

� 陳合權，「社會突發事件與政府應急管理」，西南民族大學學報（四川省成都市），�005年第��期（�005年��月），頁�50。


48


者主要的區別是「政府危機管理」強調政府在危機管理中的主體地位，而「公

共危機管理」則強調管理的主體並不僅僅是政府，還包括非政府組織等其他主

體。

就「政治危機管理」概念而言，大陸學者認為政府作為國家政權機關，應

採取有力的措施，控制社會危機局勢的激化和升級，以免其統治力受到懷疑，

合法性受到損害。因此政府危機管理就是政府機關在危機意識或危機觀念的指

導下，對可能發生或已經發生的危機事件進行資訊收集、資訊分析、問題決

策、計畫制定、措施制定、控制協調、經驗總結的系統過程。5

而就「公共危機管理」概念來說，大陸學者認為它是公共管理的一個重要

領域，是政府及其它公共組織，在科學的公共管理理念指導下，通過監測、預

警、預防、應急處理、評估、恢複等措施，防止和減輕公共危機災害的管理活

動。其管理主體既包括政府部門、非政府公共部門，也包括企業等私人部門，

甚至也可以將公民個人涵蓋在內。6在中國大陸，這些非政府組織大致包括官方

或民辦的事業單位、社會團體、群眾組織、社會仲介組織、民辦非企業組織，

以及帶有某種程度政治色彩的群團組織等。7

就與「公部門」（政府組織）為管理主體相對的「私部門」（非政府組

織）而言，從其日益受到中國大陸學界討論，以及在公共危機管理上漸受重視

的趨勢來看，顯著表現出「市民社會」在中國大陸的崛起與興盛。事實上，以

往市民社會一直未引起中國大陸學界的重視，其原因正如俞可平所指出的：

「中國的市民社會長期以來被湮沒在政治國家之中，國家與社會之間幾乎沒有

界限，人們看不到市民社會的存在，從而也就無從研究」。雖然俞可平認為自

從十一屆三中全會後，社會主義市場經濟制度的推動，已經促使中國大陸內部

「社會主義市民社會」的產生。8但實際上，本研究卻發現以「私部門」為管理

5 張小明，「從SARS 事件看公共部門危機管理機制設計」，北京科技大學學報（北京市），�00�年第�期（�00�年�月），頁��。

6 何水，「非政府公共組織:中國公共管理制度創新的新興主體」，管理現代化（北京市），�006年第�期（�006年�月），頁�0-��。

� 具體來說，中國大陸的非政府組織有七類﹕(�)政治團體組織，如民主黨派、工會、共青團、婦聯等各類組織；(�)準行政組織，如商標管理、專利管理等策執行性事業單位等；(�)非營利性事業單位，如教育、醫療衛生、科研、文化、體育等行業的各種機構等；(�)社會團體、群眾組織，如各類官方、民間創辦的社會團體以及群眾組織等；(5)為社區提供服務的公益性組織，如就業服務中心、法律援助中心等；(6)民辦非企業組織，如民辦學校、民辦醫院以及其他民辦非營利組織；(�)各類社會仲介組織，如會計師事務所、審計師事務所、律師事務所以及委託、代理、諮詢、策劃等營利性組織。

� 俞可平，增量民主與善治（北京：社會科學文獻出版社，�00�年），頁�0�。


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主體，用以解決中國大陸重大社會問題上的研究，卻遲至近年來才成為中國大

陸學者的重要研究選項，這樣的趨勢，從以下對中國大陸學界在「公共危機管

理」議題上的研究即可看出。

如前所述，以「公共危機管理」為主題的研究在2003年之後逐漸興起，但

此時「非政府組織」的概念並未被廣泛探討，在2004年及2005年間亦只有零星

兩篇文獻，直至2006年之後，才呈現出快速成長趨勢（如圖3）。然而多數文獻

仍專注在非政府組織性質及特色的介紹，僅有少數幾篇探討當中國政府想要充

分發揮和利用非政府組織參與公共危機管理時，應該如何做出相應調整，以及

非政府組織在中國大陸的運用等主題。9儘管如此，非政府組織等「私部門」在

公共危機管理中的作用在中國大陸學者的研究文獻中漸趨成熟，且逐漸熱絡已

是不爭的事實。

� 林荷，「治理理論視角下公共危機管理的非政府組織參與」，新余高專學報（江西省新余市），�00�年第� 期（�00�年�月），頁�6-��；卿二連，「非政府組織社會治理主體作用的探討」，社科縱橫（甘肅省蘭州市），�00�年第�期（�00�年�月），頁�0-��。

圖3　中國大陸公共危機管理研究有關非政府組織的文獻成長分布圖



50


三、研究對象的轉變—由外而內、由上而下

中國大陸學者關於危機管理的研究，初始多以國外經驗為分析主軸，尤其

是針對美國「九一一事件」的探討。10直至2003年「SARS事件」發生後，學者

轉而思考與檢討大陸內部全國性危機事件的管理機制建立，並著重新聞媒體的

管控與運用等方面的討論。11

隨著公共危機管理概念在中國大陸的發酵，學者再從探討全國性的危機事

件，轉而針對社會基層及地方事務進行研究。研究對象除向農村拓展外，部分

學者還以廣大民族地區危機的特殊性與複雜性以及該地區危機管理的重要性為

主題，開始逐步注重各種危機事件給弱勢群體帶來的巨大危害，研究對象呈現

不斷拓寬趨勢。

顯見中國大陸學者對於公共危機管理的研究對象是由外而內、由上而下。

即初始在學習和吸收西方研究成果，待國內發生重大危機事件後，才轉而思考

中國政府本身應有的管理職能與機制，進而加強對社會基層及地方事故的檢

討。

伍、影響中國大陸公共危機管理研究取向變遷之因素

「SARS事件」及往後發生的種種突發公共危機，不僅給予中國政府和學者

有深刻檢討的機會，相對的也給他們在應對公共危機事件上積累寶貴的經驗，

並且影響公共危機管理上的研究取向。由於中國政府和學者真實體會應對公共

危機時存在的問題和漏洞，因而積極提出加強對公共危機特徵的認識、建立公

共危機預警機制、完善公共危機管理體制及提升政府和社會的公共危機應對能

力等建議。

有學者提出公共危機給整個社會造成的影響包括「造成資源損失」、「打

斷發展計畫」、「影響投資的氣候和環境」及「政治的不穩定」等。 12但這些

�0 例如「日美兩國危機管理比較研究──阪神大地震與洛杉磯大地震」、「預警和救治：從�•��事件看政府危機管理」等文章。

�� 例如「從SARS事件看政府危機管理」、「政府危機管理機制如何構建」及「新聞媒體在政府危機管理中的作用」等文章。

�� 張成福，「公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇」，中國行政管理（北京市），�00�年第�期（�00�年�月），頁�。


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因素只能作為可能影響中國大陸公共危機管理研究取向變遷的普遍常識。事實

上，綜整歸納大陸學者的認知，影響他們研究取向的主要因素概列如下：

一、公共危機管理機制建立存在缺陷

自中國政府建政以來，國家對社會實行集中控制，社會組織化程度高，對

傳播媒體箝制嚴重，因此社會秩序相對穩定，各種危機發生的能見度亦較低。

但自改革開放後，社會日益開放，管理日益複雜，中國大陸各種社會矛盾與衝

突也越發激烈，因此中國大陸學界逐漸重視及反思政府的公共危機管理，期待

中國政府能建立各級危機管理機制，輔以相應的法規制度。

為因應經濟社會轉型所帶來的公共危機管理需求，中國大陸在某些地方設

置專門的危機管理機構，例如上海市在2002年4月起，正式實行《上海市災害事

故應急處置總體預案》，建立綜合減災領導小組，並聘請知名專家、學者組成

專家委員會，參與危機處理的決策和研究；在深圳市亦設立「深圳市處置緊急

事件委員會」，建設緊急事務管理體系。中國地方政府建立這些公共危機管理

專門機構的目的都冀圖使公共危機管理能走上正規化和制度化的軌道。但事實

上，這種正規化和制度化的設計只侷限在部分經濟發達地區的大城市；亦未設

置常設性、具有協商決策功能的國家層級危機管理綜合協調部門；而且危機管

理領導機構成員也大都臨時從相關部門抽調組成。這樣的型態往往制約中國政

府在公共危機管理機制上的運用。

除此之外，中國大陸在防災救災體制建設上基本是沿用計畫經濟時期形成

的傳統模式，抗災救災分別隸屬諸多職能部門，以各職能部門作為基本單位分

別執行。這種體制雖然上下指揮通暢，本職專業化強，獨立執行任務能力好，

但因為缺乏整合機制，因此難以避免許多權責不清、責任不明的窘境。雖然在

「SARS事件」發生之後，中國政府制訂《突發公共衛生事件應急條例》，詳細

規定從中央政府、省、市、縣一直到街道居民委員會和村委會的責任，同時也

指出衛生主管、交通、公安、技術監督、物價、工商等各個部門的相應責任，

但畢竟還是以公共衛生部門作為基本單位元，因此這種局部、單一機制的危機

管理，難以適應隨著社會日益發展所帶來各種突發公共事件誘發因素的多元

化。

針對上述公共危機管理機制建立所存在的缺陷與問題，學者提出建立「應

急預案體系」、「綜合化應急管理體制」等建議。建立「應急預案體系」的目


52


的在於從地方到中央分別制定出突發公共事件的應急預案，建立突發公共事件

的預警監測制度，定期、定點對可能的危機範圍進行預測，並採取相應防範措

施進行避害或將危害的發生減小在最小範圍。13

而學者所提的建立「綜合化的應急管理體制」，其概念是以國務院作為

最高行政領導機構，下轄一非常設的「應急管理委員會」，負責對各部門、各

地區應急回應行動進行組織、指揮和協調，這一機構通過會議形式發揮功能作

用；地方政府分級負責所轄區域內公共危機的統一應急管理處置工作；各種社

會組織配合政府參與應急管理。14在此思維下，另有學者提出「地方政府應急管

理指揮系統」，整合地方現有的組織資源，建立完整的應急指揮系統，包括應

急指揮中心、專項指揮中心、應急聯動中心，明確職責、權力以及具體的業務

流程，逐步理順應急組織系統中的關係。15

這些想法的提出，對中國政府的政策產出和行政推動產生影響。例如2003

年「SARS事件」發生之後，中國政府開始建設突發公共事件應急預案；2004

年制訂、修訂包括自然災害在內的各類突發公共事件應急預案；2006年1月8日

國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，明確界定突發公共事件發生

時政府的管理許可權、應急處置措施和程序、政府責任、公民權利和義務等內

容，並明確規定國家突發公共事件總體應急預案的工作原則是在國務院的統一

領導下，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理

體制。16但時至今日，《國家突發公共事件總體應急預案》仍有其問題存在：

首先，當前中國政府的預警系統已經形成一定規模，主要在自然災害預警

和大規模傳染疾病的預警兩方面。但是有關於社會穩定的預警系統尚未建立，

現有的政府預警管理體系，其主體仍依賴各級政府現有的行政設置，缺乏專門

�� 李海文，「美國聯邦應急管理署集成救災體系對我國災害防救工作的啟迪」，安全、健康和環境（山東省青島市），�00�年第��期（�00�年��月），頁��；馮小平，「儘快建立公共危機管理體制」，發展論壇（山東省濟南市），�00�年第��期（�00�年��月），頁��；周民，「我國應對突發公共事件預案體系基本形成」，中國個體防護裝備（北京市），�00�第�期（�00�年�月），頁�-�。

�� 高曉光，「建立政府應急管理機制的若干思考」，決策諮詢通訊（四川省成都市），�00�年第5期（�00�年�0月），頁5�-5�；高小平，「綜合化：政府應急管理體制改革的方向」，行政論壇（黑龍江省哈爾濱市），�00�年第�期（�00�年�月），頁��-�0。

�5 朱華桂，「基於指揮系統建設的地方政府應急管理對策研究」，南京社會科學（江蘇省南京市），�00�年第5期（�00�年5月），頁��-��。

�6 陸昇，「改革開放�0年我國政府應急管理機制的發展」，中共成都市委黨校學報（四川省成都市），�00�年第�期（�00�年�月），頁�5。


53


的機構和完善的體系，缺乏專業人員和預警運作規則，跨部門協調能力不足。17

其次，當前中國政府的公共危機管理是「以國家或政府為中心」，這種

「以國家或政府為中心」的公共危機管理或政府危機管理必然造成現實中公共

危機治理主體單一，社會力量參與不足等諸多問題，降低公共危機治理績效。18

二、公共危機管理法制建設相對落後

以往中國政府先後制定處理公共危機狀態的法律，包括國家層面對付社會

動亂的《戒嚴法》，處理重大自然災害的《防震減災法》、《防洪法》和《消

防法》等法律。以及具體到各個行業、各個部門的《國家安全法》、《公安

法》、《治安管理處罰條例》、《交通法》、《民政事務法》等應對性法律。

但是由於長期受高度集中的計畫經濟體制的影響，中國政府一直採用分部門、

分災種的單一災情的救援體制和危機管理模式，導致這些法律都以單一部門為

主，缺乏政府各部門之間、政府和社會之間的協調與合作，因此難以應付多元

化、寬領域的突發公共事件。例如1989年中國政府曾頒發《中華人民共和國

傳染病防治法》，規定只有國務院才有權增加甲級傳染病，衛生部才有權增加

乙級和丙級傳染病，省政府沒有任何權力根據當地的情況增加新的病種，使得

「SARS事件」在廣東出現後，當地政府無法立即按照法律運作來控制傳染病，

失去了防治和控制的最佳時機。19

其次，缺乏一個最高權威的預防、調控和處置各類危機的基本法規範，是

中國政府公共危機管理法制建設的一大問題。有學者指出，「SARS事件」發生

後，因為缺乏一個統一的法律規範，因此國務院必須臨時緊急動員一大批專家學

者搶時間制定法律，僅用20多天就趕制出《突發性公共衛生事件應急條例》，但

法規是在廣東大面積爆發SARS危機已過三個月才頒布；而且這只是一部專門針

對突發性公共衛生事件而制定的行政法規，對其他類型的危機並不能適用。20

�� 楊青，「創新政府應急管理機制構建和諧社會」，行政與法（吉林省長春市），�00�年第�期（�00�年�月），頁�。

�� 何水，「中國公共危機管理的困境與出路」，湖北經濟學院學報（湖北省武漢市），�00�年第�期（�00�年�月），頁��。

�� 萬軍，「中國政府應急管理的現實和未來」，中共南京市委黨校南京市行政學院學報（江蘇省南京市），�00�年第5期（�00�年�0月），頁��-�5；孟繁元，「從SARS 看我國公共危機管理法制建設」，東北大學學報（遼寧省沈陽市），�00�年第5期（�00�年5月），頁�6�-�66。

�0 田大餘，「論公共危機管理法律體系的建構」，學術探索（雲南省昆明市），�00�年第�期（�00�年�月），頁5�。


54


除此之外，還有學者從「比例原則」的觀點出發， 21提出《中華人民共和

國突發事件應對法》的行政合理性。其認為緊急狀態必須是一種合法的國家行

為；必須具有決定緊急狀態的法定原因；必須具有決定緊急狀態的合法合理目

的；緊急狀態應具有必要的法律時效規定；緊急狀態的確認和宣布及結束都必

須有嚴格的審查和啟動程序。並認為中國政府以基本法制為基礎，以政府應急

指揮和管制為核心的危機管理要求政府在緊急狀態中有緊急處置權，但在緊急

狀態中，必須依靠「比例原則」來保障公民的基本權利，限制政府權力。22

在學者研究的影響下，2004年中國全國人民代表大會修憲，將「緊急狀

態」寫入憲法；2007年8月第十屆全國人民代表大會常務委員會第29次會議通

過《中華人民共和國突發事件應對法》，解決中國大陸突發公共事件中許多法

律調整關係和問題的無法可依的現狀，並規範中國各級政府、組織、團體及個

人在應對突發公共事件中的責任和義務。但有學者認為這部法規仍不完善，因

為從2007年11月開始實施的《中華人民共和國突發事件應對法》雖然提供一部

基本法律，然而一些急需建立的具體處置制度規範尚未通過法律或行政法規建

立，且現有的應急管理法律制度體系亦不足。 23當然還包括缺乏緊急情況下的

特殊行政程序規範；對緊急情況下行政越權和濫用權力的監督機制不健全；危

機管理的權利救濟機制不完善等。 24另外，中國政府所制定處理公共危機狀態

的法律，除《中華人民共和國突發事件應對法》等少數法律法規制定或修改於

「SARS事件」之後外，大多數是在以前制定，因此難免會與新制定的危機管理

基本法存在不協調之處。25

三、公共危機管理社會動員能力受限

如前所述，在「大政府、小社會」的威權體制下，中國大陸的市民社會組

織被湮沒在政治國家之中，相對制約中國政府社會動員的能力。以往中國政府

�� 行政法意義上的比例原則，是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果為了實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的範圍內。使二者處於適度的比例。

�� 劉光宇，「比例原則與政府應急管理權」，法制與社會（雲南省昆明市），�00�年第�期（�00�年�月），頁��0。

�� 朱恪鈞，「論地方政府應急管理工作的現實問題及對策」，理論與改革（四川省成都市），�00�年第�期（�00�年�月），頁�0�。

�� 潘立群，「公共危機管理法制建設的思考」，中國衛生法制（北京市），�00�年第�期（�00�年�月），頁��-�0。

�5 田大餘，「論公共危機管理法律體系的建構」，頁5�。


55


處理突發公共事件，尤其是重大災難，主要依賴政府動員能力的發揮，動員軍

隊等集團性的力量，其優點在於應對單一危機事件時，反應能力比較強，但面

對複合性的危機事件，就顯得效率較低。而且集團性的力量往往過於依賴上級

指示，缺乏積極性和創造性，不利於在第一時間內做出正確反應的危機管理。

因此中國大陸學者認中國政府的管理趨勢應向「小政府、大社會」的方向發

展，也就是說政府要從以往幾乎無所不包的萬能政府中徹底脫離，更多地依靠

公民社會的自身力量來實行社會的管理活動。清華大學教授薛瀾以樹立「多元

主體的責任意識」說明這種趨勢，他認為要明確公共危機管理工作中的社會組

織、企業或公民承擔的責任和義務，讓社會各類主體能積極主動地參與管理。26

針對「小政府、大社會」的概念，中國大陸學者提出建立「國家民防體

制」、「社會心理干預支援系統」、「應急管理諮詢機制」、「應急應戰一體

化戰略」等建議。「國家民防體制」是指結合中國現有的國家人民防空管理體

系和國家應急管理體系，構建新型的國家民防體制，形成「政府主導、軍地結

合、部門協調、民眾參與」的民防工作。其目的在使防空防災能有機結合、相

互銜接、互相促進、共同發展，為公共危機管理奠定組織和物質基礎，增強全

社會的公共安全意識，提高民眾的自救互救技能。27

而所謂「社會心理干預支持系統」是指建立以專門的心理衛生機構為龍

頭，由心理專家委員會、綜合性醫院、社區醫療機構、學校及其他社會組織設

立的心理治療機構和諮詢中心等組成的心理衛生整體網絡，形成強有力的社會

支援系統，引導公眾增強社會認知，消除社會偏見，遇到心理問題時採取適當

的調適治療方式，為個體心理健康提供有效的社會支援。28

另外，「應急管理諮詢機制」是指充分發揮專家學者和研究諮詢機構的作

用，廣泛聯繫各方面的專家學者，以諮詢的方式讓他們參與應急管理，成為政

府應急管理的智囊團。29

為了在公共危機管理中進行有效的社會動員，學者還提出「應急應戰一

�6 薛瀾，「從更基礎的層面推動應急管理--將應急管理體系融入和諧的公共治理框架」，中國應急管理（北京市），�00�年第�期（�00�年�月），頁��。

�� 崔忠仁，「加快建構國家民防體制推進政府應急管理一體化」，廣西經濟（廣西壯族自治區南寧市），�00�年第6期（�00�年6月），頁�-�。

�� 包曉，「論政府應急管理中的社會心理干預機制」，河南廣播電視大學學報（河南省鄭州市），�00�年第�期（�00�年6月），頁��。�� 楊青，「創新政府應急管理機制構建和諧社會」，頁�。


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體化」的建議，意圖將國防動員納入國家應急體系之中，將應急與應戰合而為

一。在傳統意義上，中國國防動員是指國家在由平時進入戰爭狀態的過程中，

調動一切人力、物力和財力，將國防潛力轉化為國防實力，確保國家具備贏得

戰爭的一系列行動。而未來的國家動員的職能，是在公共危機或戰爭發生時，

迅速地調動一國的人力、物力和財力，平時應急、戰時應戰，確保國家具備應

對公共危機或戰爭的強大能力。30

四、公共危機管理缺乏資訊整合體系

在「SARS事件」之後，大陸學者曾批評中國政府只重經濟發展和行政管制

的傳統理念，是導致SARS危機難以控制的原因。其認為在SARS事件的處理過程

中，中國政府以避免引起恐慌，維護社會安定和穩定外資投資信心為由，只重形

象和政績，而掩蓋危情，導致危機的進一步惡化，因而提出中國政府應以公共治

理的理念來治理危機。其認為政府在處理危機時，應同時積極尋求社會的參與和

合作，因為社會公眾和新聞媒體才是公共危機管理中的決定性力量。31從此段批

評可以看出學者的目的並非強調治理理念，而是在批判中國政府對疫情資訊公開

的不及時、不全面及不透明，既貽誤控制疫情，又造成對民眾知情權的剝奪。其

原因除了中國政府缺乏具體的法律支持以及相關制度的約束，導致行政資訊公開

的隨意性很強之外，還包括缺乏公共危機管理時的資訊整合體系。

大陸學者面對此問題，提出「行政資訊公開」、「充分認識知情權」、

「建立資訊整合體系」等建議；32而中國政府也以這些概念建立資訊發布制度，

例如在《突發公共衛生事件應急條例》中就明確規定國家建立突發事件的資訊

發布制度；隨後各地方政府也相繼建立重大安全事故及時上報制度，及重大公

共危機事件向社會及時公開制度。但事實上，中國政府至目前為止在資訊公開

層面上仍未有一部統一的立法，這使得資訊公開缺乏法律的強制性，因此有學

者提出制訂統一的《政府資訊公開法》，除了應確立在常態下知情權實現的原

則、目的、方式和救濟途徑外，還應明確規定公共危機狀態下資訊公開的一般

�0 王宏偉，「公共危機管理中的平戰結合—應急與應戰的一體化」，軍事經濟研究（湖北省武漢市），�00�年第�期（�00�年�月），頁��-��。

�� 鄭志平，「公共治理理念：公共危機管理的關鍵因素」，東莞理工學院學報（廣東省東莞市），�006年第5期（�006年�0月），頁�0-��。

�� 劉琍，「論資訊化時代的公共危機管理」，四川大學學報（四川省成都市），�00�年第�期（�00�年�月），頁��-��；李德平，「資訊公開與政府公共危機管理探討」，商業時代（北京市），�00�年第6期（�00�年�月），頁65-66。


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原則、方式和程序，並給予特殊狀態下的特殊救濟和保障，為常態下和公共危

機狀態下民眾知情權的實現提供法律依據。33

另外，有學者提出較為技術層面的「數位城市」概念，其意為以「3S」，

即遙感技術 (RS)、地理資訊系統 (GIS)、全球衛星定位系統 (GPS)等空間資訊

技術為核心。主要應用於城市災害的防治、城市交通的智慧管理與控制、城市

資源的監測與可持續利用、城市環境治理與保護、城市通訊的建設與管理、城

市人口、經濟、環境的可持續發展決策制定、城市生活的網路化和智慧化等領

域。34在此概念下，亦有學者提出應用現代資訊和通信技術的「電子政務」，其

目的一方面可將政府的管理和服務透過網路技術進行集成，通過對政府組織結

構和工作流程的優化重組，向全社會提供優質、高效的管理和服務；另一方面

透過危機管理系統的建設，加強對突發公共事件的監測、預警、指揮、控制、

協調，提高危機管理能力。35

陸、結語：中國大陸公共危機管理研究未來可能之發展

綜合以上研究，本文有以下三點發現：

首先，從上述「文獻研究發展趨勢」及「研究取向轉變」兩項指標交叉觀

察可以發現，中國大陸公共危機管理學術研究主題分布會從「政府危機管理」

向「公共危機管理」及「政府應急管理」轉變，並呈現高幅度發展的主要原因

有二：其一，中國大陸學者對於國內危機事件的處理觀念，已從理論層面轉向

注重實務或操作層面，並從全國性危機事件處理轉向區域性及地方性危機事件

處理方案，且提出建立公共危機管理機制等建議；其二，中國大陸學者將原本

政府作為危機管理的單一主體概念，轉向政府與社會大眾共同參與、協商與解

決的概念。

其次，從中國大陸學者對公共危機管理的研究主體來看，由於現代危機的

�� 夏禮斌，「公共危機管理中的知情權保障」，蘭州交通大學學報（甘肅省蘭州市），�00�年第�期（�00�年�月），頁�0�。

�� 楊育會，「淺談政府應急管理到數字城市建設」，中國行政管理（北京市），�00�年公務創新專刊（�00�年�月），頁��。

�5 向立文，「電子政務環境下政府應急管理的變化及其規律」，管理科學文摘（北京市），�00�年第�期（�00�年�月），頁��。


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多樣性和複雜性，學者認為中國政府對危機單純實施行政管理已不能達到有效

保障社會安全的目的，因而認為應對危機的最佳途徑應該是轉變政府理念，尤

其是實現危機治理。換言之，學者認為在多元化公共危機管理的模式下，雖然

政府在危機管理主體結構中依然處於核心地位，發揮組織、指揮、協調等重要

功能，但公共危機管理的複雜性和系統性，政府已無力承擔管理的全部職責，

需要非政府組織和社會公眾的廣泛參與。因此非政府組織等「私部門」在公共

危機管理中的作用，在中國大陸學者的研究文獻中已漸趨成熟，且逐漸熱絡。

未來若中國的公共危機管理體系如同中國大陸學者所預言，能通過政府組織與

公民社會力量的整合，形成公共危機管理網路，這將預示著中國大陸公共權力

向社會的回歸，也彰顯民主、公平、參與等政治涵義將在中國大陸有顯著的發

展。但中國官方如何接受及運用日臻發展的市民社會組織，甚至在其威權體制

的制約下，能讓西方所謂的「公共治理」理念發揮到何種程度，是值得密切觀

察的指標。

第三，從中國大陸學者對公共危機管理研究對象「由外而內、由上而下」

的發展趨勢來看，顯現中國大陸學者學術研究的被動特性，這與中共威權體制

有關。但可喜的是，在公共部門危機管理概念發展到一定階段之後，中國大陸

學者轉而應用此概念檢討社會基層及地方政府的管理作為，並冀圖建構一套中

國政府危機管理機制，這顯見言論自由、思想開放在中國大陸已然成形，未來

將有助於民眾對政府職能的監督與課責，加深中共當局危機管理意識，完善其

所建立的和諧社會理念。

總而言之，以往中國的政府的危機管理缺乏系統的戰略和政策規劃、缺乏

完善的法制保障、缺乏整合和協調的機制、缺乏有效的資訊溝通的機制，導致

政府部門各自處理分管領域的危機事務，管理體系割裂，管理過程分散，資源

配置滯後，不利於突發公共事件的有效應對。2003年以來，隨著SARS、禽流感

等各種重大危機的不斷發生，中國政府在公共危機管理上取得大幅度的進展，

不僅政府危機管理體制和法律體系開始建立和完善；並從原本消極、被動、事

後救火的公共危機管理模式，轉型為通過平時服務、急時應急的長效管理模

式；未來更可能建立類似公共危機管理協調指揮中心和體系，將分散各處的社

會資源進行有效的整合。

然而就當前中國政府公共危機管理的現狀而言，仍然存在著許多不足，


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預判除了上述作為之外，未來還將朝二個方面進行創新：（一）更多的發展政

府間危機管理的多邊合作機制。在全球化的時代中，各國政府變得更加相互依

賴，中國政府身為國際社會的一員，在為其國家利益與生存發展的考量下，有

責任也有壓力與國際組織在公共危機管理方面擴展合作。因此未來中國政府在

危機管理上將會積極爭取國際性和區域性的組織在資金、人員、技術等方面的

支援，同時也會加強與國際組織在資訊方面的溝通。（二）建立公共危機管理

課責制。在從公共危機管理向危機治理的概念轉換下，更多的社會公眾參與和

資訊公開，相對的要求中國政府必須承擔與職權相應的政治責任、行政責任和

法律責任。因此在應對重大突發性危機事件中，中國各級政府建立危機管理責

任制，將具體責任落實到政府組織及其公務人員本身，已是中國政府未來不可

避免之趨勢。


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探討「中」俄軍事技術合作新動向　專題研究

探討「中」俄軍事技術合作新動向

Exploring the Military Technology Cooperation between China and Russia

林經緯（Lin,Ching-Wei）元培科技大學通識教育中心講師、中國文化大學中山學術研究所博士研究生

摘　　要

2008年12月，俄羅斯國防部長謝爾久科夫率領重要武器出口官員及廠商，

終於在延宕3年後，與中共國防部長梁光烈在北京召開「中俄政府間軍事技術

合作混合委員會」第十三次會議，雙方簽署《保護軍事技術合作智慧財產權協

議》，雙方軍事技術合作是否就此解凍？本文就兩國合作停滯原因、未來走向

及影響分別加以評析。

關鍵詞：�中俄政府間軍事技術合作混合委員會、保護軍事技術合作智慧財產權

協議、和平使命-2009、俄羅斯國家技術集團公司、俄羅斯國防產品出

口公司。

壹、前　言

近年中俄政經往來頻繁，中俄雙方曾分別舉辦「俄羅斯年」及「中國年」

多場交流活動，從2008年迄今，雙方解決幾項共同重要課題，包括完成中俄國

界東段界樁，俄國移交部分黑瞎子島及銀龍島予中國；�以及達成多項能源協

� 「中國外交部:中俄解決邊界問題為國際社會樹立典範」（2008年�0月�4日），2009年3月2�日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_zhengzhi/2008�0�4/42298787.html。


61


議。2中俄雙邊貿易在去年達568億美金，較2007年成長�8％，3兩國經貿合作持

續成長。今（2009）年為中俄建交60週年，兩國政府並舉辦「中國俄語年」及

「俄羅斯漢語年」增進人文合作。 4惟從2005年9月，中俄軍事技術合作即陷入

停滯，斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）公布報告顯示，2007年中國進口

武器裝備較前一年下降62％，對俄羅斯武器裝備出口影響較大。5不過，2008年

�2月，在延宕3年後，俄羅斯國防部長謝爾久科夫（Anatoly Serdyukov）率領

重要武器出口官員及廠商，終於與中共國防部長梁光烈在北京召開「中俄政府

間軍事技術合作混合委員會」（Заседание российско-китайской смешанной

Межправительственной комиссии по Военно-техническому сотрудничеству

(ВТС)）第十三次會議， 6是否顯示雙方軍事技術合作就此解凍？本文擬就兩國

合作停滯原因、解凍走向及影響加以評析如後。

貳、中俄軍事技術合作停滯原因探討

2005年8月，代號「和平使命—2005」中俄首次聯合軍演在山東順利落幕

後，9月當時中共國防部長曹剛川即赴俄簽約購買Il-76軍用運輸機及Il-78空中加

油機，總金額達�5億美金。此時，應該是中俄軍事技術合作關係互動良好的高

峰時期，但是後續風波不斷，導致雙方軍事技術合作關係驟然降溫，甚而停滯3

年，經探討其原因概有下列數項：

首先，由於位在烏茲別克首府塔什干的軍用運輸機原生產工廠生產線荒廢

2 包括修建東西伯利亞至太平洋石油管道中國支線，中方向俄羅斯石油公司和俄羅斯石油運輸公司分別提供�50億美元和�00億美元貸款，以及俄羅斯和中國將準備簽署在中國建設快中子反應堆和田灣核電站二期工程等，詳請參閱：“Строительство ответвления от всто на китай начнется в апреле - сечин”（February �9, 2009）, 2009年3月2�日下載, РИА Новости, Moscow, http://rian.ru/economy/200902�9/�62652332.html。「中俄兩國簽署一系列能源領域合作協議」（2009年2月�7日），2009年3月2�日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_jingmao/200902�7/424��394.html；「中俄將準備簽署在中國建設快中子反應堆備忘錄」（2008年�0月�7日），2009年3月2�日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/2008�0�7/4230332�.html。

3 “Russia-China trade up 18% to $56.8 bln in 2008”（ February �2, 2009）, 2009年2月�2日下載, RIA Novosti, Moscow, http://en.rian.ru/russia/200902�2/�20�00347.html。

4 「俄副總理茹科夫談中俄關係以及中國俄語年」（2009年3月�9日），2009年3月2�日下載，《俄新網》，莫斯科， http://big5.rusnews.cn/renwufangtan/200903�9/4243�534.html。

5 “Sipri arms transfers data for 2007”（March 3�,2008）, 2009年3月2�日下載, SIPRI, Stockholm, http://www.sipri.org/contents/armstrad/PR_AT_data_2007.html。

6 “Министр обороны рф вылетел в пекин для участия в межправкомиссии по втс”（December 9,2008）, 2009年3月2�日下載, ГАЗЕТА.GZT.RU, Moscow, http://gzt.ru/politics/2008/�2/09/�4��08.html。


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日久，以致俄方未能依約按時交機，且欲提高價格，7導致雙方爭議不休漸生嫌

隙，原本定期舉行的中俄軍事技術合作會議也一再延期。這雖為雙方合作停滯

起因，但是接連而後，俄國為印度改裝高希可夫元帥號（Адмирал Горшков）

航空母艦，亦發生延誤交艦並提高工程造價情形；俄國為挪威建造�2艘化學原

料貨輪發生延遲交船；阿爾及利亞以發現係二手貨為由退回�5架米格—29SMT

戰機等，都凸顯俄國國防工業產能出現問題及生產武器裝備品質堪虞。8

其次，中共依據與俄簽訂授權生產合約，原訂在瀋陽飛機工業公司組裝Su-

27SK戰機（殲-11）200架，不過僅組裝95架後，2004年��月中共宣布停止。利

用原有組件開始自行改良航電、動力、火控系統及武器設備，換裝俄製АЛ-31Ф

引擎，成為多用途戰機，即殲 -11B戰機，於2007年初宣稱完成研製。2003年

起，俄方曾推銷改良的Su-27SKM戰機，並未為中方接受。由於原授權生產合約

內，並未涉及轉讓航電設備和動力裝置生產技術，因此，俄國媒體遂有殲-11B

仿製Su-27之說流傳。 9此外，俄羅斯出售中共的各式海空武器系統及飛彈，使

中共軍事力量得以大幅提升之際，並且也轉移相關軍事科技，中共運用生產出

仿製武器系統，例如：中共A�00及AR2兩型多管火箭系統（MLRS）被認為是

抄襲俄製Реактивная система залпового огня (РСЗО) Смерч，�0052B型驅逐艦

又被稱為「中華現代級」，紅旗9型防空導彈系統(HQ-9)是俄製S-300PMU的翻

版，中共WS-10A型飛機引擎是俄製АЛ-31ФН型引擎仿製而來。��雖然，俄國媒

體對中共仿製問題屢有報導，但是俄國官方少見評論，僅宣稱「俄羅斯暫時無

法制止境外生產仿製武器」，�2顯示雙方表面頗為節制，不傷和氣，不過終將解

7 КОНСТАНТИН ЛАНТРАТОВ, ИВАН САФРОНОВ, АЛЕКСАНДРА ГРИЦКОВА, “$1,5 млрд перелетают из Ташкента в Ульяновск”（ September �5, 2006）, 2009年3月2�日下載, Kommersant Daily, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=705035。

8 Сергей Куликов, “Россия не тянет контракты”, Независимая газета, Moscow, February 26, 2008, http://www.ng.ru/economics/2008-02-26/1_kontrakts.html。

9 俄國媒體報導Su-27SK缺乏對地攻擊的火控系統，只能發射火箭彈和普通炸彈對地面目標實施攻擊，不能對重要目標進行精準打擊，俄製火控系統無法與中共製造各式飛彈匹配，無法滿足中共空軍需求。為此，中共進口了相當數量的俄製R-27和R-73飛彈，用以確保殲-11的作戰能力。至於將中共空軍部署Su-27、Su-30、殲-11戰機駐地也公布於網站，較屬罕見。詳請參閱：Андрей Юргенсон, “J-11 отмечает юбилей”（December �5, 2008）, 2009年3月�3日下載, АвиаПорт, Moscow, http://www.aviaport.ru/news/2008/�2/�5/�63�70.html。

�0 「中國在台灣海峽部署AR2多管火箭炮」，漢和防務評論（加拿大），No.46.（2007年8月），頁34。�� Alexander Shlyndov, “Military and Technical Collaboration between Russia and China: Its Current Status,

Problems, and Outlook”, Far Eastern Affairs(Moscow), Volume32, Number1(March 2005), East View Information Services(Moscow), p.9.

�2 「俄羅斯暫時無法制止境外生產仿製武器」（2009年2月�6日），2009年2月�9日下載，《俄新網》，莫斯科， http://big5.rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_duiwai/200902�6/424�0247.html。


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決仿製問題。

其三，中共自製戰機梟龍FC-1及殲 -10分別使用俄製飛機發動機РД-93及

АЛ-31ФП，都面臨外銷前需要與俄方完成協商。特別是FC-1戰機是中共與巴基

斯坦共同研製，2003年首次試飛成功，印度即向俄施壓，俄方廠商一再宣稱中

俄雙方簽署的原始合約中載明「沒有獲得俄方的特別許可，中國不得將РД-93

發動機出口到任何第三國」，意圖使巴基斯坦無法獲得FC-1，也牽動中、俄、

印三角敏感外交關係。 �3有關РД-93發動機能否出口第三國問題，自2005年起

中俄間多次會商未果，直到2007年，據俄國媒體報導最後還是由當時普亭總統

（Владимир Путин）決定准許並簽署許可證件，顯見是經過權衡利害得失之後

做出的決定。�4不過，在會商折衝期間的爭議與衝突，也間接使中俄軍事技術合

作降溫。而且，殲-10性能超越FC-1，其未來出口問題爭議性勢將更高。

最後，中共長久以來一直希望俄國出售更為先進武器裝備及技術，但是均

未獲積極回應。�5同時，俄國軍工企業對中共進口小批量武器裝備仿製的模式，

也是有所警覺小心防範。�6俄羅斯聯邦軍事技術合作局（Федеральная служба

по во енно-техниче скому сот рудниче ству）局長德米特里耶夫（Михаил

Дмитриев）接受媒體訪問表示雙方沒有新進展，是因為軍方首長對哪些武器可

以列入出售清單尚未達共識，�7顯示俄國「中國威脅論」聲音並未消除，�8持續

�3 КОНСТАНТИН ЛАНТРАТОВ＆ АЛЕКСАНДРА ГРИЦКОВА, “Мотор без права передачи” （April �9, 2005） 2009年3月2�日下載, Коммерсант, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?fromsearch=91821169-6340-4707-b0e7-97d6e52b1a0b&docsid=571225；Александра Грицкова＆ Сергей Строкань, “Между россией и индией пролетел китайский истребитель”（March �5, 2007）, 2009年3月28日下載, Коммерсант, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?fromsearch=43a9c424-e6e5-42b3-a7b4-182d494b6841&docsid=749956；「外媒：俄禁止中國向巴基斯坦出售梟龍戰機」（2007年8月�3日），2009年3月28日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/guojiyaowen/guoji_anquan/200708�3/4�869260.html。

�4 Александра Грицкова＆ Елена Киселева, “Китайские истребители долетят до пакистана”（April 26, 2007）, 2009年3月28日下載, Коммерсант, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=762�82。

�5 俄國「獨立報」報導：解放軍總裝備部給俄羅斯國家國防出口總公司開列作戰裝備清單有RD-33型發動機，2S23 �20mm型Нона-СВК、Вена自走迫榴炮， 2S�9 �52mm型Мста-С自走榴彈炮， 300mm型多管火箭炮系統Смерч，T-90C型坦克，БТР-80和БТР-90型輪型戰車，Ми-28Н和「黑鯊」Ка-50型攻擊直升機，各種型號的三座標雷達，艦載防空導彈和無線電偵察設備和反電子戰設備。對於中共來說，想購買的還包括Су-33型多用途艦載戰鬥機，МиГ-31型遠程攔截機，Ту-22М3型遠程轟炸機，大型水面艦艇及核子潛艇。詳請參閱：Виктор Литовкин, “Военно-экспортный тупик”（January 29, 2008）, 2009年3月28日下載, Независимая газета, Moscow, http://www.ng.ru/economics/2008-01-29/1_tupik.html。

�6 Ilya Kramnik, “Russia shows concern over Chinese weapons piracy”（ March �3, 2009）,2009年3月2�日下載, RIA Novosti, Moscow, http://en.rian.ru/analysis/200903�3/�20554�73.html.另請參閱：平可夫，「合作中充滿摩擦」，漢和防務評論（加拿大）, No.46（2008年8月），頁65-66。

�7 Виктор Литовкин, “Военно-экспортный тупик”, Ibid.�8 俄羅斯軍事科學院院士沙拉溫Александр Шаравин 主張俄國有三大威脅—對華戰爭論，是「中國威


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表達意見反對出售先進武器給北京，雙方歧見亟待溝通。

另外，「中俄政府間軍事技術合作混合委員會」俄方共同主席原由俄國副

總理伊凡諾夫（Сергей Иванов）擔任，2007年2月�5日，謝爾久科夫出任國防

部長，即由其接任共同主席，3月20日並在普亭總統主持的軍事技術合作委員

會上明確分工，伊凡諾夫綜理國防工業國內協調事宜，謝爾久科夫則專責對外

國協商軍售。�9謝爾久科夫以文人擔任國防部長，接掌後即大刀闊斧進行俄軍改

革計畫，隨即引發俄軍高階將領集體請辭風波，在總參謀長巴盧耶夫斯基大將

﹙Юрий Балуевский﹚奉准退休後告一段落。20據報導，俄國國防部高層人事異

動達70％，2�顯示謝爾久科夫初任期間精力多集中在人事調整上，間接也影響相

關中俄軍事技術合作事宜進度。

參、中俄軍事技術合作解凍原因研析

中俄軍事技術合作自�992年至今已邁入�7個年頭，雙方合作一直互動密

切，是俄羅斯對外軍事技術合作中兩大主要國家之一（另一是印度），在每年

俄羅斯外銷武器總額比例中均領先。中俄雙方在軍事技術合作上可謂互蒙其

利，互取所需。對中共而言，中共輸入俄製海空及防空各式武器裝備，是解放

軍軍力提升重要因素之一。以目前有能力對中共輸出武器的國家而言，在歐盟

未解除對中共武器禁運前，俄國仍然是中共軍事先進武器裝備及科技的主要來

源。中共近年軍工企業研發及製造水準雖有大幅成長，其中俄羅斯的助力不容

忽視，但是距離俄羅斯相關軍工工藝及關鍵核心技術，仍有差距。

對俄羅斯而言，依據俄羅斯「戰略與技術研究中心」（Ц ен т р ан а ли за

脅論」其中軍方代表人物，Андрей ВАНДЕНКО, “Профессор александр шаравин: Пушечное мясо нынче не в моде”（January 5, 2004）, 2009年3月28日下載, Комсомольская правда, Moscow, http://www.kp.ru/daily/23�89/2573�/。其餘論述請參閱：Анатолий Баранов, “Война с китаем еще не началась, но мы проиграли”（November �8, 2004）, 2009年3月28日下載, Правда-инфо, Moscow, http://www.pravda.info/economics/�669.html；АЛЕКСАНДР ЯКУБА, “Китай готовится к войне”（Moscow, May 9, 2007）, 2009年3月28日下載, РБК daily, http://www.rbcdaily.ru/2007/09/05/focus/29��36。

�9 Константин Лантратов＆ Александра Грицкова, “Сергей иванов отказался от экспорта оружия”（March 2�, 2007）, 2009年3月28日下載, Коммерсант, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?fromsearch=55514f54-445f-4854-9d06-521026bd970a&docsid=751714。

20 Даниил Айзенштадт＆ Полина Матвеева, “Генштаб пошел за балуевским”（July 7, 2008）, 2009年�月29日下載, Газета.Ru, Moscow, http://www.gazeta.ru/politics/2008/07/07_a_2776383.shtml。

2� “Сердюков изменил высший кадровый состав минобороны на 70 процентов”（June 20, 2008）, 2009年3月2�日下載, Лента.Ру, Moscow, http://www.lenta.ru/news/2008/06/20/anew/。


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стратегий и технологий）副主任馬基延科（Константин Макиенко）的統計，

1992-2006年俄羅斯出口武器達564億美元，其中中共即購入260億美元俄式武器

裝備，這些資金投入使俄國當時搖搖欲墜的國防工業得以延續。22近年，俄國國

防工業雖然大力整併調整，但是，各軍工企業官僚作風依舊、高耗低效、生產

力不足、延誤交貨一再發生，缺乏自動化數位工作設備，欠缺熟練精密技工及

專業管理人力，研發人才及資金仍不敷所需等問題，均需要整合解決。23然而，

在提升國防工業生產質量之際，俄國必須隨時防範歐盟可能解除對中共武器禁

運，會使俄國壟斷中共武器市場優勢立即不保。因此，在互蒙其利的前提下，

中俄都各有所圖，雙方軍事技術合作陷入低潮應屬暫時，只要利多因素未失，

必能打開阻礙關結，使兩國軍事合作持續發展，這是解凍的基本首要原因。

其次，中俄軍事技術合作雖然停滯不前，但是雙方在軍事合作及軍方會晤

磋商上，步調並未停止。繼「和平使命-2005」聯合軍演後，在2007年8月，以

中俄兩軍為主力，上海合作組織成員國於俄羅斯車裏雅賓斯克州切巴爾庫利靶

場（Чебаркуль в Челябинской области）的演習場舉行「和平使命-2007」聯

合反恐軍事演習，中俄軍方經過兩次聯合軍演，在協同作戰上更上層樓。為使

雙方軍事首長增進聯繫建立互信，於2007年3月雙方簽訂《關於建立直通保密電

話通信線路的協定》，並建立兩國國防部軍事熱線；242008年�2月，再建立兩國

總參謀長熱線直通電話，25顯示雙方聯繫不因人事異動而受影響。2008年��月24

日，兩軍總參謀部第十二輪年度戰略磋商在北京召開，以增進兩軍協調合作。26

由前述一連串的聯合軍演、建立熱線、定期會晤及軍事首長互訪等，表示中俄

軍方未因軍售停滯而暫停往來，仍然保持雙方密切互動，這也是兩國軍事技術

22 Александра Грицкова, Константин Лантратов ＆ Геннадий Сысоев, “Китай сложил российское оружие”（May 7, 2007）, 2009年3月28日下載, Коммерсант, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.html?docId=763776；Константин Макиенко, "Прощай, китай!", 2009年3月20日下載, Foreign Policy, Русское издание（Moscow）, No.2（2008 май-июнь）, http://www.cast.ru/comments/?id=3�5。

23 Nikita Petrov, “Russian defense industry still faces problems”（January 9, 2008）, 2009年3月28日下載, RIA Novosti, Moscow, http://en.rian.ru/analysis/20080�09/95840754.html；黃軼男，「俄羅斯軍工出口為何危機重重」（2008年2月26日），2009年3月28日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/xinwentoushi/20080226/42055979.html。

24 劉俊，「中俄軍事熱線開通」（2007年6月27日），2009年3月28日下載，《新華網》，北京，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/mil/2008-03/18/content_7811142.htm。

25 「中俄兩軍總參謀長首次通過直通電話進行通話」（2008年�2月29日），2009年3月28日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/2008�229/42379790.html。

26 「中俄兩軍總參謀部年度戰略磋商在北京舉行」（2008年��月25日），2009年3月28日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/2008��25/42345504.html。


66


合作仍會發展的重要原因。

第三，中俄軍售停滯因Il-76軍用運輸機及Il-78空中加油機軍購案而起，所

以也是雙方優先要解決的購案。2008年�2月�7日俄羅斯聯邦軍事技術合作局局

長德米特里耶夫表示，俄方將在烏裡揚諾夫斯克（Ульяновск）Авиастар-СП飛

機製造廠完成各項生產準備工作後，開始向中共提供Il-76軍用運輸機和Il-78空

中加油機。27這意謂中俄軍事技術合作原先障礙已經解除，雙方已經重新研商新

合約。中俄經過磋商解除軍事技術合作的障礙，自然有助爾後軍售解凍。

2008年�2月9日，「中俄政府間軍事技術合作混合委員會」第十三次會議

終於在延宕3年後在北京召開，俄國國防部長謝爾久科夫率領外交部副部長伯

羅達夫金（Алексей Бородавкин）、國防部副部長波波夫金上將（Владимир

Поповкин）、聯邦軍事技術合作局局長德米特里耶夫、聯邦政府國防工業暨高

技術司司長莫伊謝夫（Николай Моисеев）、俄羅斯國防產品出口公司總裁伊

賽金（Анатолий Исайкин）、國防部國際軍事合作總局代理局長布津斯基中

將（Евгений Бужинский）等重要官員出席會議。會中曾廣泛討論中俄現有合

約及在飛機、直升機、發動機、海軍船艦、防空系統的後續軍購。會後，謝爾

久科夫和中共中央軍事委員會副主席郭伯雄分別在備忘錄上簽字；本次會議另

一重要議程，是由俄司法部第一副部長薩文科夫（Александр Савенков）與中

共解放軍總裝備部國際合作部副部長完成簽署《保護軍事技術合作智慧財產權

協議》（Соглашение об охране интеллектуальной собственности в военно-

техническом сотрудничестве）。28雖然，雙方沒有簽訂任何軍售新合約，然

27 根據媒體報導，中俄將另訂新約，增加售價到�5億美元，不過中共購買的Il-76將使用新式發動機ПС-90，載重將從40噸增加為60噸，也有媒體稱中共購買的將是Il-76的改良型機種。詳請參閱：Александра Грицкова＆ Константин Лантратов, “Самолеты для китая подорожают до $1,5 млрд”（ May �6, 2007）, 2009年3月29日下載, Коммерсант, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?fromsearch=7e643283-7884-4acb-8c57-61874f86dbfa&docsid=765731；李靜，「中俄重啟運輸機加油機談判軍事合作再度轉暖」（2008年9月�4日），2009年3月28日下載，《環球網》，北京，http://mil.huanqiu.com/china/2008-09/225983.html。

28 依中共與俄羅斯雙方官方媒體報導，指解放軍係由總裝備部「國際合作總局」副局長張寧揚（譯音）少將代表簽署協議，惟經查證總裝備部轄「國際合作部」，並非俄方媒體報導及中共媒體轉載名稱。因此，為求正確，本文使用該單位正式名稱。另請參閱：Виталий ДЕНИСОВ, “Плодотворный визит”（December �2, 2008）, 2009年3月2�日下載, Красная звезда, Moscow, http://www.redstar.ru/2008/�2/�2_�2/�_0�.html；“Заседание российско-китайской комиссии по втс состоится сегодня в пекине”（December ��, 2008）, 2009年3月2�日下載, ПРАЙМ-ТАСС, Moscow, http://www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=846349&ct=news；“Визит министра обороны РФ в пекин послужит дальнейшему развитию межгосударственных отношений россии и китая - го босюн”（December ��, 2008）, 2009年3月2�日下載, ИТАР-ТАСС, Moscow, http://armstass.su/?page=article&aid=63858&cid=25；「中俄政府間軍事技術合作混


67


而由於透過簽署保護知識產權的協議，使得俄國耿耿於懷的武器仿製及銷售第

三國問題，建立雙方共識，得以初步獲得規範，這對中俄軍事技術合作未來而

言，不僅是一個新發展的局面，更是俄國開放向中共輸出先進軍事技術的轉捩

點。而此為中俄軍售將向上發展的第四個原因。

鑑於2008年8月俄羅斯與喬治亞戰爭中，29俄軍表現不佳，武器裝備陳舊，

俄羅斯國防部積極著手軍事改革持續進行，從2 0 0 9年開始將裁減軍隊至�� 3

萬，縮減軍官員額至20萬及裁減將官員額，整併軍隊從精銳部隊著手，減併基

幹部隊為全員全裝實兵部隊，並更新武器裝備，提升部隊戰力至全戰備，更改

軍區 -軍 -師 -團的架構，改為軍區 -指揮機構 -旅的架構。 30同時，由於俄羅斯國

防工業迭遭抨擊指生產力不佳，為因應俄軍更換新式武器裝備及國外武器訂單

增加，普亭決意持續整頓國防工業，2007年��月26日任命切梅佐夫（Сергей

Чемезов）成立「俄羅斯國家技術集團公司」（Ростехнологии），整併現有的

俄羅斯國防產品出口公司（Рособоронэкспорт），接掌其所有業務，整合武器

出口軍工企業和資源，包括世界最大的鈦生產商VSMPO-Avisma、俄羅斯最大

的汽車製造商AvtoVaz、供應航空和軍事企業鋼材的RusSpetsStal公司和國防企

業Oboronprom等。3�

合委員會會議在京結束」（2008年�2月��日），2009年3月2�日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/2008�2��/4236396�.html；楊鐵虎，「中俄政府間軍事技術合作混合委員會會議在京結束」（2008年�2月��日），2009年3月2�日下載，《人民網》，北京，http://military.people.com.cn/GB/42962/8504100.html。

29 格魯吉亞（Грузия）係俄國名稱，歐美國家採譯名喬治亞－Georgia。係前蘇聯加盟共和國，�99�年獨立，2008年退出獨立國協。2008年8月，格魯吉亞派兵攻擊擬獨立的南奧塞提亞，8月8日俄軍派軍進入南奧塞提亞，雙方交戰，格軍敗退，經國際調停，8月�8日俄軍撤離。造成格魯吉亞軍隊2�5人死亡、�469人受傷；俄羅斯軍隊74人死亡，�7�人負傷，�9人失蹤，以及約�600平民死亡。

30 “Georgian war spurred russian military reforms”（December �0, 2008）, 2009年3月30日下載, The Associated Press, http://www.iht.com/articles/ap/2008/12/10/europe/EU-Russia-Military.php；“Russia to complete military reform in 3-4 years”（February 9, 2009）, 2009年3月30日下載, RIA Novosti, Moscow, http://en.rian.ru/russia/20090209/�20055890.html；Иван Коновалов, “Госдуму напугали российской армией”（November �4, 2008）, 2009年3月30日下載, Kommersant, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=�058648. Иван Коновалов, “Военную реформу начнут с элитных частей military reform starts with elite”（October 28, 2008）, 2009年3月30日下載, Kommersant, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=�048543. Иван Коновалов＆Юлия Таратута, “Все министры не делают это”（October �5, 2008）, 2009年3月30日下載, Kommersant, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=�04�044。

3� 「俄羅斯國防出口公司改制並入俄羅斯國家技術集團公司」（2008年6月20日），2009年3月30日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_caijing/20080620/42�8��2�.html；「俄羅斯國家技術公司控制俄20%以上的軍工生產」（2008年8月28日），2009年3月30日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_caijing/20080828/4225080�.html；Иван Киселева＆ Константин Лантратов, “Сергею чемезову урезали крылья”（ June 21, 2008），2009年3月30日下載，Kommersant, Moscow, http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=904893。


68


俄總統梅德韋傑夫（Дмитрий Медведев）與總理普亭曾先後表示，不受

經濟危機影響，俄政府會建設現代化軍隊，會充分購買軍隊所需現代化武器裝

備。 32不過，俄國要持續軍事改革，必須儘速整頓國防工業，協助其減少受到

國際經濟危機衝擊。為因應全球金融風暴，俄羅斯財政部副部長希路安諾夫

（Антон Силуанов）率領政府跨部會委員會準備投入54億美元，提供貸款支援

國防工業度過危機。33俄羅斯在國防工業亟需資金，購買設備招募人才，提升生

產力之際，自當加緊掌握中國武器市場，成為中俄軍事技術合作解凍與否必須

納入考量的因素。

肆、中俄軍事技術合作未來走向及影響

首先，「中俄政府間軍事技術合作混合委員會」第十三次會議期間，中共

國家主席、中央軍委主席胡錦濤在人民大會堂會見謝爾久科夫曾表示，2008年

內和梅德韋傑夫總統先後5次會晤，就一系列重大問題已達成廣泛共識。謝爾久

科夫則回應，願與中方進一步加強兩軍交流與合作，為中俄戰略協作伙伴關係

的發展做出新的貢獻。34可以看出兩國高層會晤磋商，決定中俄軍事技術合作後

續發展。

其次，兩國已簽署《保護軍事技術合作智慧財產權協議》，爾後俄羅斯向

中共輸出武器裝備，勢必因應中共需求提高技術層級。俄羅斯國防出口公司總

裁伊賽金近期在接受訪問時表示，中俄軍事技術合作正走向軍品高科技研發的

新水平，外傳中共對俄國軍事科技及武器裝備不感興趣之說，斥為無稽之談，

俄國可以提供中共武器升級維修技術，他引用專家意見，預判中共將會陸續購

買軍用運輸機、戰機、長程電戰偵察機、艦載機、飛機發動機及防空技術，並

指可以多注意中共會進口武器裝備擴充海軍，另宣布2009年�月兩國已經簽署

32 「梅德韋傑夫：俄羅斯軍隊現代化建設不為威懾西方」（2009年3月30日），2009年3月30日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_anquan/20090330/424390��.html；Denis Dyomkin, “Putin pledges russian conventional weapons funds”（ June 20, 2008）, 2009年3月30日下載, Reuters.com, http://www.reuters.com/article/worldNews/idUSL1069401220080610?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0。

33 “Russian government drafts $5bln rescue plan for defense industry”（December 8, 2008），2009年3月30日下載，RIA Novosti, Moscow, http://en.rian.ru/business/2008�208/��87439�6.html。

34 李詩佳，「胡錦濤：中俄兩軍關係不斷鞏固和加強」（2008年�2月��日），2009年3月2�日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_zhengzhi/2008�2��/42364563.html。


69


總金額達5億美元合約，俄羅斯向中共出售�22具АЛ-31ФН型戰鬥機發動機，將

裝在殲-10戰機上。 35顯示，雙方會談後已經恢復各項軍購洽談，例如：俄羅斯

「星」船舶維修中心與中共海軍簽署協議，對956E現代級驅逐艦進行綜合技術

維護﹔商議Su-27、Su-30飛機的許可證及出售Su -33等。36

不僅俄羅斯官方認為軍事高科技是未來中俄軍事合作的重要項目，專家

學者也咸認是趨勢使然，馬基延科認為中共將專注在部分高科技武器，例如：

Su-35的Irbis-E火控陣列雷達及��7S發動機、677E基洛級改良型潛艦、Tu-33M3

海軍逆火式改良型轟炸機等； 37平可夫則認為中共為發展航母，將著重Su-33軍

購案。38如果，中俄軍事技術合作未來發展，一旦走向軍事高科技的共同研發，

將牽動亞太軍力消長，宜重視後續發展。

第三，2008年�2月�0日，中共國防部長梁光烈上將與俄羅斯國防部長謝爾

久科夫會談後表示，中俄兩軍將在2009年舉行聯合反恐軍事演習。梁光烈提出

五點建議：一是繼續保持中俄兩軍高層交往的勢頭；二是落實好兩軍業已存在

各個領域的合作項目；三是加強人員培訓和其他專業領域的交流；四是共同研

討擴大合作領域；五是搞好2009年中俄兩軍聯合反恐軍事演習。39

35 Вадим Соловьев, “"Рособоронэкспорт" Укрепляет позиции”（February 6, 2009）, 2009年3月2�日下載, Независимая газета, Moscow, http://nvo.ng.ru/armament/2009-02-06/1_Rosoboroneksport.html；“Interview with anatoly isaikin”（2008）, Russian Avia.net, Moscow, http://www.russianavia.net/index.htm#state=InterviewDetail&id=19。

36 「蘇霍伊公司：中俄準備擺脫空軍技術合作停滯的局面」（2008年�2月�0日），2009年3月2�日下載，《俄新網》, 莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/2008�2�0/42362022.html；「俄稱中國要求俄方升級蘇-33艦載機航電技術」（2008年�2月9日），2009年3月2�日下載，《環球時報》，北京，http://mil.huanqiu.com/world/2008-12/306923.html (2009/2/20)；「中俄重啟軍售會談：俄欲對華出售蘇-33/35」（2008年�2月9日），2009年3月2�日下載，《新華網》，北京，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/mil/2008-12/12/content_10492676.htm；“Военно-техническое сотрудничество РФ с КНР может быть выведено из застоя на заседании межправкомиссии в пекине – глава компании "Сухой"”（December �0, 2008）, 2009年3月2�日下載, ПРАЙМ-ТАСС, Moscow, http://www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=845877&ct=news；“Chinese orders for severodvinsk shipyard”（ December �9, 2008）, 2009年3月2�日下載, BarentsObserver .com, Moscow, http://www.barentsobserver.com/chinese-orders-for-severodvinsk-shipyard.4539020-16287.html。

37 Andrey Kislyakov, “New prospects of military-technical cooperation of Russia and China”（November 20, 2008）, 2009年3月2�日下載, peacekeeper.ru, Moscow, http://www.peacekeeper.ru/en/index.php?mid=7908。

38 Andrey Chang, “China faces hurdles in procuring fighters”（ March 20, 2009）, 2009年3月2�日下載, UPI Asia.com, http://www.upiasia.com/Security/2009/03/20/china_faces_hurdles_in_procuring_fighters/9�89/；Andrey Chang, “China can't buy sukhoi fighter jets”（ March 25, 2009）, 2009年3月2�日下載, UPI.com, http://www.upi.com/Security_Industry/2009/03/25/China_cant_buy_Sukhoi_fighter_jets/UPI-70711238010376/2/。

39 「2009年將舉行中俄聯合反恐演習」（2008年�2月�0日），2009年3月2�日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/2008�2�0/42363�64.html；“China, Russia to hold war games”（December �2, 2008）, 2009年3月2�日下載, The Moscow Times, Moscow, http://www.moscowtimes.ru/article/�0�0/42/373�07.htm。


70


2009年3月23日，俄羅斯陸軍副參謀長安東諾夫中將率領俄軍專家團前往

北京，與軍演中方負責人解放軍副總參謀長馬曉天舉行會晤。經過雙方討論決

定：中俄聯合軍演名稱已定為「和平使命-2009」，俄方將至少有一支強化的摩

托化步兵營參加。軍演將分為三個階段。第一階段在俄羅斯境內舉行，第二階

段和第三階段在中國東北地區。解放軍副總參謀長馬曉天指出，此次聯合軍演

是繼「和平使命-2005」及「和平使命-2007」聯合反恐軍演後，僅由兩國軍方

參加的第3次聯合反恐軍事演習（「和平使命－2007」反恐軍事演習有六國派兵

參演），目的是檢驗和提高兩軍遂行聯合反恐軍事行動的能力，維護地區的和

平穩定。40本次軍演是慶祝中俄建交六十周年系列活動中的重要項目，是兩國兩

軍關係中的大事，對進一步深化中俄戰略協作伙伴關係、加強軍事領域互信具

有重要意義。 4�在中俄軍事技術合作重啟之際，雙方再次舉行聯合軍演，是否會

依循前次模式，再次大規模展現俄軍新式武器裝備性能及火力展示，有待後續

雙方磋商，方見端倪。

另外，俄羅斯外銷武器的重要決策人士，除梅德韋傑夫總統、普亭總理、

主管國防工業業務的副總理伊凡諾夫、國防部長謝爾久科夫、聯邦軍事技術合

作局局長德米特裡耶夫外，當屬俄羅斯國家技術集團公司總裁切梅佐夫和俄羅

斯國防出口公司總裁伊賽金。不過，伊凡諾夫及切梅佐夫近期都專注於國防工

業整併收購股份的協調工作，致使伊賽金在對外軍事技術合作中的角色更為關

鍵，目前中俄雙方參與軍售談判的人員與3年前已有所不同，是否能如往昔順利

推動各項軍購，亦有待持續觀察。

40 如果以「和平使命」代號舉行的軍事演習來計算，自2005年至2009年計有3次。如果，單就僅有中共與俄羅斯軍方參演的軍事演習來算，「和平使命－2009」是第二次中俄反恐軍事演習，因為「和平使命－2007」反恐軍事演習，參演國家除中俄外，尚有中亞吉爾吉斯、塔吉克、哈薩克、烏茲別克等國家派兵參演。

4� 「中俄聯合軍演名稱定為“和平使命-2009”」（2009年3月30日）, 2009年3月30日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/20090330/42439479.html；「俄羅斯國防部：中俄軍演三步走舉行地點在兩國境內」（2009年3月�9日）,2009年3月30日下載，《俄新網》，莫斯科，http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/200903�9/4243�784.html；「中俄軍方高層就聯合反恐軍事演習在北京開始磋商」（2009年3月24日）, 2009年3月30日下載，《俄新網》，莫斯科， http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/20090324/42434�45.html；「中俄今年要在中國東北聯合反恐軍演」（2009年3月�7日），2009年3月30日下載，《俄新網》，莫斯科， http://big5.rusnews.cn/ezhongguanxi/ezhong_anquan/200903�7/42429384.html；“Russian-Chinese exercises to be held in China in summer”（March �8, 2009）, 2009年3月30日下載, RIA Novosti, Moscow, http://en.rian.ru/russia/200903�8/�20624�28.html。


71


伍、結　語

中俄軍事關係在過去3年中，雖然在軍事技術合作方面陷入停頓，沒有新

簽訂大筆高額軍購合約；但是，中俄仍有許多軍購案未完成，俄羅斯仍依照合

約運送武器裝備。例如，依照聯合國裁軍事務部（United Nations Office for

Disarmament Affairs）統計，2007年俄羅斯就運送984枚各式飛彈及發射器至中

共。42而且中俄軍事互動日益密切，各類軍事演習（含武警公安）、人員交流訓

練及首長互訪均十分頻繁，顯見中俄雙方軍事關係不斷增進，未見消退跡象。

經過3年停滯不前，中俄軍事技術合作又重啟新章，能否消除仿製陰影，保

護智慧財產可否受到規範，俄國是否出售高科技武器裝備，都一一考驗雙方軍

事技術合作未來發展是持續向上？還是欲振乏力？不過，中共與俄羅斯目前都

在整頓國防軍工企業，希望藉由整併改制，提高生產競爭力。在全球經濟衰退

威脅下，中俄雙方能否既持續合作又良性競爭，中俄兩國軍隊是否維持密切聯

繫互動，都賴後續研究關注。

42 “ANNUAL CONSOLIDATED REPORTS OF THE SECRETARY-GENERAL”（14 July, 2008）, 2009年3月30日下載，United Nations Office for Disarmament Affairs, New York, http://daccess-ods.un.org/TMP/8296999.html。


72

兩岸勞資爭議訴訟外糾紛處理機制之研究　法律與法制

兩岸勞資爭議訴訟外糾紛處理機制之研究

A Study of Alternative Resolutions to LaborDisputes across the Taiwan Strait

黃鼎佑（Huang,Ting-Yio）開南大學法律學系暨研究所助理教授

邱信凱（Chiou,Shin-Kai）開南大學法律學研究所研究生

江義正（Chiang,Yi-Cheng）開南大學法律學研究所研究生

摘　要

勞資爭議係一不可避免現象，如何將衝突化解，不僅有助於調和勞資雙方

關係，對社會經濟成長亦甚為重要，對此，各國就勞資爭議之解決程序均設有

相關法律因應。在我國，主要法律依據為《勞資爭議處理法》；大陸方面所涉

及之法律較多且複雜，從《勞動法》到《勞動爭議調解仲裁法》均涉及到勞資

爭議處理之程序。有鑑於兩岸間投資活動趨於熱絡，熟悉大陸勞資爭議處理法

制將成為一種趨勢，本文對兩岸勞資爭議訴訟外糾紛處理機制作介紹，並做比

較。

關鍵字：�我國《勞資爭議處理法》、勞資爭議、不當勞動行為、中共《勞動爭

議調解仲裁法》、中共《勞動合同法》


73


壹、前　言

我國《勞資爭議處理法》於民國17年公布後，經歷80年社會經濟變遷，僅

在民國89年7月及91年5月作小幅修正，其規定已與實際需求有所出入。在《勞

資爭議處理法》所規定之「調解、仲裁及協調」三種勞資爭議處理程序，是以

「權利事項爭議及調整事項爭議」為區分標準，決定應適用之處理程序，限制

勞資雙方解決勞資爭議之機會。針對實務之缺失及未來可能發展狀況，並參酌

外國立法例，勞委會於民國97年提出《勞資爭議處理法》修正草案，並已於民

國98年7月1日通過，計66條（施行日期尚待行政院定之），以因應當前勞動關

係迅速變化之形勢，本文主要探討新法關於解決勞資爭議新增之規定。1

大陸方面，自2008年實施《勞動爭議調解仲裁法》，和同年實施之《勞動

合同法》均研擬多時，前者將勞動爭議解決之各種模式，獨立成一套法律；後

者則提供勞動者更周全之保障，究竟前者對大陸傳統勞動爭議制度是否有一番

全新改革？其與1993年實施的《企業勞動爭議處理條例》及1995年實施的《勞

動法》間有何規範不同點？均加以探討。

貳、我國勞資爭議之訴訟外糾紛處理機制

一、我國勞資爭議處理程序概說

勞資爭議，指所有因勞動關係所引起之一切爭議，包含雇主與個別勞工之

間，或雇主與工會之間因勞動關係所發生之爭議。目前我國勞資爭議處理程序

可簡單分為下列數點：2

(一)�勞資雙方自行協商、協調（《勞動基準法》第83條、《勞資會議實施辦

法》第13條事業單位勞資會議之協調、《處理重大勞資爭議事件實施要

點》第8點主管機關之協調）；

(二)�調解（《工會法》第5條第9款工會之調解、《勞資爭議處理法》第64條鄉

鎮市調解委員會之調解、《勞資爭議處理法》第9條主管機關之調解）；

� 劉士豪，「我國勞資爭議協調與調解程序初探」，臺灣勞工（臺北），第�2期（2008年），頁�5。2 陳繼盛，「勞資爭議法制之基本認識」，勞工法論文集（臺北：財團法人陳林法學文教基金會，�994

年），頁378。


74


(三)�仲裁（《勞資爭議處理法》第25條主管機關之仲裁、《勞資爭議處理法》

第64條依仲裁法之仲裁）；

(四)�訴訟（《民事訴訟法》第427條簡易訴訟程序、《勞資爭議處理法》第6條

勞工法庭之通常訴訟程序）。

勞資雙方之勞資爭議，就爭議類別而言，除一般勞動關係存續期間就個別

權利義務所生爭議（權利事項爭議），另有非屬個別權利義務所生之勞資集體

爭議（調整事項爭議）。3對於勞資爭議集體特性，已非單純的個人間之私權爭

執，如只依一般民事訴訟程序，並不能針對勞資爭議的特性解決紛爭，所以需

特別立法，設計符合需求之紛爭解決機制。

二、訴訟外紛爭解決機制之設置

《勞資爭議處理法》對於勞資爭議處理，最大特色在於設置訴訟外紛爭解

決機制（Alternative Dispute Resolution，ADR），如《勞資爭議處理法》第9

條以下所規定之調解程序，第25條以下之仲裁程序，第39條以下之行政裁決程

序。

訴訟外紛爭解決機制，指當事人依自治之方式解決紛爭，以減輕當事人勞

力、時間、費用之支出，減輕司法之負擔，而「協調」與「調解」制度其實也

是訴訟外紛爭解決機制之一。 4由於勞資爭議指「勞資爭議雙方當事人對於勞

動條件主張繼續維持或變更之爭議」，如未涉及私權爭執，本機制便可發生效

用。

《勞資爭議處理法》處理勞資爭議，因爭議種類之不同而異其處理程序。

其中「權利事項爭議」之處理程序為：協調→調解→訴訟，而「調整事項爭

議」之處理程序為：協調→調解→仲裁，只有「調整事項爭議」得進行仲裁程

序，「權利事項爭議」不得進行仲裁程序。《勞資爭議處理法》中之仲裁程序

只適用「調整事項爭議」，但我國調整事項爭議太少，勞資爭議主要集中在

「權利事項爭議」。根據行政院勞工委員會（下簡稱勞委會）統計，民國97年

權利事項爭議共4,995件，調整事項爭議共101件，5自民國91至97年「調整事項

爭議」經仲裁程序解決者僅1件，可發現權利事項與調整事項爭議在案件數量有

3 蔡炯燉，「試論我國勞資爭議之仲裁制度」，月旦法學雜誌（臺北），第�4期（�996年），頁20。4 劉士豪，「我國勞資爭議協調與調解程序初探」，頁�6。5 古松茂，「《勞資爭議處理法》與《仲裁法》在勞資爭議處理中所面臨之困境探討」，臺灣勞工雙月刊

（臺北），第3期（2006年），頁52。


75


很大差距，6因此《勞資爭議處理法》第6條規定：「權利事項爭議亦得依仲裁程

序處理之」，期能解決實際需要。

三、新《勞資爭議處理法》中關於權利事項與調整事項爭議之分類

「權利事項爭議」指勞資雙方當事人基於法令、團體協約及勞動協約之

規定所為權利義務之爭議，主要涉及勞工個人權利義務，勞工個人則為事件之

一方當事人。「調整事項爭議」指勞資雙方當事人，對於勞動條件主張繼續維

持或變更之爭議，主要涉及集體勞工之共同利益，包括勞動條件之繼續維持或

變更，原則上不涉及個人權利義務事項，此時應由工會代表勞工向資方主張權

利。7

「權利事項爭議」可經由調解程序處理，如調解不成立則進入司法程序解

決，亦可不經調解直接進入司法程序解決。「調整事項爭議」可經由調解程序

處理，如調解不成立，經爭議當事人雙方之申請進入仲裁程序處理；如雙方當

事人均同意，得不經調解逕付仲裁；如主管機關認為情節重大有交付仲裁之必

要時，則得依職權交付仲裁。

在實務運作上，「權利事項爭議」與「調整事項爭議」之區分標準不明

確，在認定時往往會發生困擾。司法院雖訂有《法院辦理勞資爭議事件應行注

意事項》做為區分標準，但是勞委會之解釋及各級法院判決之見解，卻常做出

互相衝突之認定，無形中造成當事人對權利事項爭議及調整事項爭議分辨之困

難，如行政機關與司法機關無法產生一致見解，則勞資雙方當事人亦可能無法

正確無誤的分辨爭議事項，究屬權利事項爭議或調整事項爭議。8

有學者主張權利事項與調整事項區分之必要性在於司法的可審理性，而建

議做以下區分：9

(一)�勞資爭議有法律規範其間之權利義務，可循司法途徑解決者，屬「權利事

項爭議」；

(二)�勞資爭議非屬於可循司法途徑解決者，屬「調整事項爭議」；但對於非屬

6 鄭津津，「我國勞資爭議處理制度之現況與檢討」，國立中正大學法學集刊（嘉義），第6卷（2002年），頁90。

7 鄭津津，「我國勞資爭議處理制度之現況與檢討」，頁79。8 黃程貫，勞動法（臺北：新學林，2006年），頁32�。9 勞資爭議協商調處績效概況，2009年�月2�日，《行政院勞工委員會網站》，http://statdb.cla.gov.tw/html/

mon/23050.htm。


76


司法程序之調解與仲裁，則無區分權利事項及調整事項之必要，亦即，不

問權利事項與調整事項之爭議，均應得依調解與仲裁程序解決。

四、新《勞資爭議處理法》引進行政裁決制度

不當勞動行為之種類有：(一)資方因勞工參與或支持爭議行為（如罷工），

進而解僱勞工，或對其減薪等不利待遇之行為；(二)資方妨礙、限制工會之成

立、組織或活動之行為；(三)勞方或資方無正當理拒絕對方所提團體協約協商之

請求，亦屬不當勞動行為。

由於我國勞方工會力量不如國外普遍、團體協商不發達及爭議權行使所受

限制，10不當勞動行為裁決制度在設計上以防止雇主之不當勞動行為為主。11從

《勞資爭議處理法》第39條、《工會法》第35條規定觀之，對於資方限制較勞

方為多，以保障事實上處於弱勢之勞方當事人。此外，增訂「不當勞動行為裁

決制度」，當勞方或資方有不當勞動行為時，由主管機關予以裁決認定，並限

期令當事人改善。

《勞資爭議處理法》是參考美、日之立法例，故先介紹美、日二國之行政

裁決，再相互比較。

(一)美國之行政裁決

美國不當勞動行為裁決主要規定在美國《勞工關係法》內。依其規定：雇

主不當勞動行為，在中央由國家勞工關係委員會（NLRB）處理，在地方則由國

家勞工關係委員會之地區辦公室主任受理申訴。該委員會共5位委員，由總統提

名，經參議院同意任命，任期5年。地區辦公室主任如決定提出控訴，發出聽證

通知，並由行政法官進行聽證，於聽證後提出報告建議，命令停止不當勞動行

為，最後由國家勞工關係委員會做出裁決。12

美國《勞工關係法》中，關於雇主不當勞動行為之規定如下：131.干預、限

制或壓制勞工組織、限制參與工會之活動。2.控制或干預工會之形成或建立。

�0 張啟航，「我國勞資爭議處理機制程序法理初探－以仲裁及調解為例」，臺灣勞工雙月刊（臺北），第�0期（2007年），頁94。

�� 焦興鎧，「美國不當勞動行為裁決機制之研究」，國政研究報告（臺北），社會(研)095-005號（2006年），頁�5。

�2 謝棋楠，「美國不當勞動行為認定與裁決之規範－兼與我國九十二年版勞動三法草案相關條文初步對照」，育達學院學報（嘉義），第�0期（2005年），頁��5。

�3 謝棋楠，「美國不當勞動行為認定與裁決之規範－兼與我國九十二年版勞動三法草案相關條文初步對照」，頁�00～�07。


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3.歧視參與工會活動之勞工。4.對於向主管機關提起救濟勞工之歧視。5.拒絕與

勞方誠信的協商。

(二)日本之行政裁決

日本不當勞動行為裁決機制主要規定在《工會法》及《勞資爭議處理法》

內。依《工會法》規定，雇主之不當勞動行為，在中央由中央勞動委員會（置

於東京，由厚生勞動大臣管轄）處理，在地方則由各都道府縣所轄之地方勞動

委員會處理。中央勞動委員會由帶有客觀、專家色彩之公益委員，以及勞方委

員、資方委員三方共13人所組成； 14地方勞動委員會人數則較中央勞動委員會

為少，一般約5人，較大之地區人數會略為增加，任期2年。勞動委員會依《工

會法》及《勞資爭議處理法》所賦予之權限獨立行使職權，不受管轄之都道府

縣知事或厚生勞動大臣指揮。勞動委員會主要權限為不當勞動行為之審查及救

濟，中央勞動委員會則有受理再審查之權限。

《工會法》第25條還有特別權限：國營企業勞資糾紛之調處（與不當勞動

行為救濟程序可並行，或交替互用）、對跨越二個以上都道府縣及具全國影響

性之勞資爭議事件有優先管轄權、得指示地方勞動委員會爭議處理程序基本方

針與法令解釋、制定規則之立法權限。15

在不當勞動行為內容方面，《工會法》並未規定勞方之不當勞動行為。不

當勞動行為救濟制度，是基於貫徹《憲法》第28條團結權保障精神，依《工會

法》第1條規定，立法目的在保障勞工團結組織、團體協商權利、進而與雇主訂

定團體協約之機會，促使雇主承認定尊重工會為對等之協商對象，為了促使勞

資雙方得立於對等之團體協商關係，因而針對雇主不當勞動行為加以規範。16

(三)我國之行政裁決

我國不當勞動行為裁決機制，依《勞資爭議處理法》第43條之規定，行政

裁決由中央或地方（直轄市、各縣市）主管機關組成裁決會處理；裁決會置7至

15人，由主管機關遴聘熟悉勞工法令、勞資關係之專業人士任之，委員任期2

年；當事人應自知悉不當勞動行為發生之日起90日內，申請主管機關為排除違

法行為之裁決（第39條）；主管機關應於裁決人做成裁決調查報告後7日內召開

�4 邱駿彥，「勞資爭議處理法中『裁決機制』之考察－以日本制度之經驗為借鏡」，華岡法粹（臺北），第29期（2003年），頁�26。

�5 邱駿彥，「勞資爭議處理法中『裁決機制』之考察－以日本制度之經驗為借鏡」，頁�3�。�6 邱駿彥，「勞資爭議處理法中『裁決機制』之考察－以日本制度之經驗為借鏡」，頁�33。


78


裁決會，裁決會應於30日內做成裁決決定（第45條）；所做成之裁決書屬行政

處分，得限期令當事人為一定行為及不行為（第51條）。

鑑於行政裁決制度是舊法所無之規定，有學者對新法關於行政裁決之相關

規定做以下建議：

1.�組織方面，裁決委員會位階偏低，隸屬於勞委會之勞資關係處，且屬於任務

型之委員會；反觀美國國家勞工關係委員會為全國性之獨立機關，在人事及

預算上都有自主性，17也較有利於工作之推行。18

2.�行政裁決裁決會組成方面，組成人數為7至15人，較為舒緩召集不易之可能；

但在組成員方面，是由主管機關及勞資雙方各自推薦社會公正人士，與日本

《勞動法》之設計相似。但基於機關將來做成裁決之公信力，避免勞資雙方

推薦之人選帶有各自陣營利益色彩，19將來不妨考慮美國國家勞工關係委員會

之組成方式，由主管機關遴選社會公正、專業人士組成之，使成為準司法機

關，也更具公正性、公平性。20

3.�新法中裁決會組成委員任期為2年（第43條），任期過短可能不利於經驗之傳

承，如能配合任用公正、專業人士為裁決會委員，或可考慮延長任期。21

4.�《勞資爭議處理法》第48條規定，違反《工會法》第35條第2項規定時，視為

無正當理由拒絕協商。擬制拒絕協商，是否必須以「視為」定其法律效果，

不無斟酌之餘地，未來可將草案改為「推定」無正當理由拒絕協商，給予被

推定之一方有提出正當理由之機會，避免遭受到不利益之行政裁決。22

�7 焦興鎧，「美國不當勞動行為裁決機制之研究」，頁�5。�8 謝棋楠，「美國不當勞動行為認定與裁決之規範－兼與我國九十二年版勞動三法草案相關條文初步對

照」，頁��5。�9 邱駿彥，「《勞資爭議處理法》中『裁決機制』之考察－以日本制度之經驗為借鏡」，頁�48。20 焦興鎧，「美國不當勞動行為裁決機制之研究」，頁�5。2� 焦興鎧，「美國不當勞動行為裁決機制之研究」，頁�5。22 邱駿彥，「《勞資爭議處理法》中『裁決機制』之考察－以日本制度之經驗為借鏡」，頁�44。


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附表1　我國、日本及美國行政裁決機制之比較

我國勞資爭議處理法日本工會法美國勞工關係法23

裁決機關裁決會（中央、直轄

市、縣市）

勞動委員會（中

央、地方）常設性之國家勞工關係委員會

人數 7至15人 5至13人 3至5人，及1位法律總顧問

組成方式

由主管機關遴聘熟悉

勞工法令、勞資關係

之專業人士任之

三方（勞方委員、

資方委員、公益委

員）

皆由總統提名，參議院同意後

出任

裁決機構委

員選任之限

制

無公益委員選任須經

勞資雙方之同意無

任期任期2年任期2年3至5人委員任期5年，法律總顧

問任期4年

程序

調查事實證據>>通知

當事人說明或進入調

查>>裁決：限期令為

一定行為或不行為>>訴願

初審（調查及訊

問）>>發救濟命令

或駁回之處分>>再審查>>行政訴訟

初步調查>>正式控訴（聽證）

>>發停止命令或駁回控訴>>命採取補償措施>>聯邦上訴法院

執行及審查（如有上訴時）>>聯邦最高法院（如有上訴時）24

申請救濟期

間90日 1年內無明文規定

申請人勞工、工會、雇主、

雇主團體勞工或工會個別勞工

被申請人工會、雇主、雇主團

體雇主雇主或勞工組織

資料來源：作者整理。

五、中介團體角色之加強

為建立協處勞資爭議多元管道，妥善運用民間專業資源，勞委會於民國97

年3月制定《行政院勞工委員會補助各級勞工行政主管機關運用民間勞資關係中

介團體協助處理勞資爭議實施要點》，將勞資爭議協調案件轉介民間中介機構

處理，但政府勞工行政單位在勞資爭議調解程序上仍居主導地位。

原本協調程序由各縣市政府勞工局、處承辦。各縣市政府勞工局、處民國

23 謝棋楠，「美國不當勞動行為認定與裁決之規範－兼與我國九十二年版勞動三法草案相關條文初步對照」，頁��5。

24 焦興鎧，「美國不當勞動行為裁決機制之研究」，頁7。


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97年平均「協調」成功率為53%；「調解」成功率為42%。25但在《勞資爭議處

理法》中，「協調」制度並沒有法源依據，而是以勞委會制定之《處理重大勞

資爭議事件實施要點》第8點為法源依據，26由於該要點屬行政規則，只對行政

機關內部發生拘束力，27因此勞工不能單方面主張進行協調，而須透過主管機關

使得進入協調程序。28

《勞資爭議處理法》草案第60條原本計劃納入「協調」制度，內容為：

「勞資爭議雙方當事人得合意將系爭事件交由民間團體所設立之調解、仲裁機

構處理，該民間調解、仲裁機構所作成之調解紀錄或仲裁書，經報請主管機關

備查者，與依主管機關作成之調解、仲裁有同一效力。」但此一規定在新《勞

資爭議處理法》中未被採納。其實，為增加解決勞資爭議之途徑，解決勞資爭

議，將之納入立法規範，對勞資雙方皆利大於弊。 29其他可藉由中介團體行使

之程序，如交涉或談判、斡旋或調解、調解或調停、實情調查或事實發現、仲

裁，皆可考慮納入修法之中，給勞資雙方當事人不同的程序選擇權，增加解決

勞資爭議之機會，達到解決勞資爭議之目的。

參、大陸勞動爭議之訴訟外糾紛處理機制

一、概說

介紹大陸勞動爭議之訴訟外糾紛處理機制前，要先說明其勞動爭議處理程

序之架構與我國有無差別；即於法理之論述與建構是否不同於目前我國學者看

法？是否另有創新之見解？蓋學理論述之不同將導致後續討論之差異。對此，

本文認為，大陸學者於介紹勞動爭議相關理論基礎時，依舊受大陸法系國家學

說之影響。30至於新公布之《勞動合同法》固然將以往諸多訂立勞動合同之不合

25 「96年5月2日起辦理轉介部分勞資爭議案件，由『社團法人中華民國勞資關係協進會』協助辦理」，2009年�月2�日，《行政院勞工委員會網站》，http://www.bola.taipei.gov.tw/openshow.asp?id=262�。

26 《處理重大勞資爭議事件實施要點》第8點：發生重大勞資爭議事件時，各級勞工行政主管機關應迅速進行疏導、協調，其期間以不超過�0日為原則，超過�0日者，應即依《勞資爭議處理法》規進行調解、仲裁，或輔導勞方當事人循司法途徑解決。

27 「行政院勞工委員會補助各級勞工行政主管機關運用民間勞資關係中介團體協處勞資爭議實施要點」，行政院公報（臺北），第�4卷58期，2008年�2月25日，《行政院公報資訊網》，http://gazette.nat.gov.tw/EG_FileManager/eguploadpub/eg0�4058/ch08/type2/gov7�/num�7/OEg.pdf。

28 劉士豪，「我國勞資爭議協調與調解程序初探」，頁�6。29 黃程貫，勞動法，頁324。30 王全興編，勞動法學（北京：高等教育出版社，2006年），頁405~406。


81


理現象矯正，且把集體合同一併納入規定，31但觀其條文，涉及勞動爭議處理程

序者僅見於第56條之規定，32和本文研究議題雖有相關，但仍可被其他相關法規

之規定含蓋，從而本文不詳視《勞動合同法》相關規定。

二、勞動爭議紛爭解決之種類與內容

大陸對勞動爭議之處理機制計提供下列四種方式：協商、調解、仲裁、訴訟：

(一)協商

協商者，學者有謂勞動爭議雙方當事人自行解決爭議的方式，亦即雙方當

事人透過自行達成合意方式，進而終結爭執之行為；33或謂係勞動爭議之雙方當

事人在沒有第三者參與的情況下自行解決勞動爭議之行為。34從而，協商之主要

特性乃雙方當事人基於自願，本於互相讓步精神，達成解決爭議的救濟方法，

應屬最簡便之方法。

(二)調解

調解係第三方將當事人雙方召集，協助當事人自行找到解決方法之程序。35

亦有謂由調解委員會主持下，經由勞動爭議雙方當事人互相諒解，自願達成協

議的處理程序。36可歸納出調解和協商主要均是雙方當事人自願達成解決爭議，

但調解係由第三者介入勞動爭議程序，藉由第三者的協助，達到及時有效解決

勞動爭議之目的。

(三)仲裁

仲裁亦是由第三方出面（仲裁委員會），對當事人請求解決之勞動爭議，

依法居中為公正判斷的行為。最後之裁決，雙方當事人均須遵守，又仲裁員大

都具有專業知識背景，故較能運用專業有效解決勞動爭議問題。

(四)訴訟

勞動訴訟指法院在勞動爭議雙方當事人和其他訴訟參與人的參加下，審理

3� 關於集體合同部份，以往係由勞動和社會保障部所公布之《集體合同規定》為規範依據。32 該條規定：用人單位違反集體合同，侵犯職工勞動權益，工會可以依法要求用人單位承擔責任；因履行

集體合同發生爭議，經協商解決不成，工會可以依法申請仲裁、提起訴訟。33 黃樂平、朱茂林，「強調仲裁效率，體現民生關懷—《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》的亮點與

缺憾」，職業月刊（北京），第4期（2008年），頁40。34 程亮生，「我國勞動爭議的法律處理及立法完善」，山西省政法管理幹部學院學報（山西），第4期

（2007年），頁8。35 黃樂平、朱茂林，「強調仲裁效率，體現民生關懷—《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》的亮點與

缺憾」，頁22。36 程亮生，「我國勞動爭議的法律處理及立法完善」，頁9。


82


和解決勞動爭議案件的行為。37亦即雙方當事人將紛爭交由中立之法院判斷。相

較於仲裁，訴訟程序有下列特點：1.訴訟係透過司法機構，而仲裁機構則非司法

機構；2.訴訟程序較嚴密，而仲裁程序較簡便。38

三、法規範體系之比較

比較中共《勞動爭議調解仲裁法》、《勞動法》與《企業勞動爭議處理

條例》規範體系前，須先了解此三部法律彼此間有無法位階高低問題。本文初

步認定沒有法位階衝突問題，亦即此三法性質上均為法律層級，而處於同一位

階。而《勞動爭議調解仲裁法》和《企業勞動爭議處理條例》雖均為規範勞動

爭議救濟程序之特別法，然《勞動爭議調解仲裁法》係新公布之法律，基於新

法優於舊法法理，倘《勞動爭議調解仲裁法》有不同之規範，理論上《企業勞

動爭議處理條例》部分即不適用。以下討論三部法律中勞動紛爭解決機制有何

不同：

(一)法源依據（條文範圍）

《勞動法》涉及勞動爭議解決之條文為77條至84條；《企業勞動爭議處理

條例》與《勞動爭議調解仲裁法》均規範處理勞動爭議之問題。

(二)解決方式

均提供協商、調解、仲裁、訴訟四種解決模式，僅條文規範詳細有別。

(三)申請協商之適格當事人

根據《勞動法》第77條條文規範用人單位與勞動者發生勞動爭議，當事人

可以申請調解、仲裁、提起訴訟，也可以協商解決，據此，勞動爭議協商之當

事人為用人單位與勞動者。

《企業勞動爭議處理條例》規範協商程序主要條文係第6條，本條前段規範

勞動爭議發生後，當事人應當協商解決，復依同法第3條規定得知爭議當事人乃

企業與職工。

《勞動爭議調解仲裁法》第4條規定發生勞動爭議，勞動者可以與用人單位

協商，也可以請工會或者第三方共同與用人單位協商，達成和解協議。除原本

勞動者和用人單位，《勞動爭議調解仲裁法》新增加工會與當事人以外第三人

亦得加入協商，此項規定似與前揭協商定義有所出入，推測應係為增加促成協

37 王全興編，勞動法學，頁426。38 中共《民事訴訟法》第�58條規定：第二審人民法院的判決、裁定，是終審的判決、裁定。


83


商達成之機會而設。

(四)調解程序

針對調解制度就其程序上規定作比較：

1. 調解之處理期限

調解之處理期限，係指調解組織應當於收到當事人調解申請後，應於幾

日內結束調解程序之問題，處理期限規定越短，越能加快當事人之紛爭

之解決，若調解組織逾時仍未達成調解，當事人即可逕行申請仲裁。

《勞動法》對此並無規範，惟於「關於貫徹執行勞動法若干問題的意

見」第89點規定「企業勞動爭議調解委員會應當在30日內結束調解」，

應可補足《勞動法》規定之不足。39

《企業勞動爭議處理條例》第10條規定「調解委員會調解勞動爭議，

應當自當事人申請調解之日起30日內結束，到期未結束，視為調解不

成。」惟須注意的是「企業勞動爭議調解委員會組織及工作規則」第18

點，40重申《企業勞動爭議處理條例》之意旨。41

《勞動爭議調解仲裁法》第14條第3項規定自勞動爭議調解組織收到調

解申請之日起15日內未達成調解協議，當事人可以申請仲裁。把期限縮

短，應係為貫徹加速處理程序之目的，使調解程序成為一個更靈活之機

制。

2. 調解委員會之組織

調解組織內應具備法定之構成員，欠缺者將致使組織不合法，也無法繼

續進行調解程序。

《勞動法》第80條規定在用人單位內，可以設立勞動爭議調解委員會，

由職工代表、用人單位代表和工會代表三方組成，主任則由工會代表擔

任。職工代表、用人單位代表勞方與資方，而工會代表係立於職工代表

方，應係著眼於職工代表和用人單位兩者經濟實力有相當差距，從而由

工會代表加入調解程序加以輔助之。

《企業勞動爭議處理條例》第7條亦規定調解委員會由職工代表、企業代

39 「關於貫徹執行勞動法若干問題的意見」，此為�995年中共勞動部所頒布。40 由《企業勞動爭議處理條例》第40條所授權制定。4� 該項規定：調解委員會調解勞動爭議，應當自當事人申請解之日起30日內結束。


84


表、企業工會代表三方所組成，組成員看似不同，但是實質意義等同於

《勞動法》中三方代表之規定。第8條復規定調解委員會主任由企業工會

代表擔任，此亦和《勞動法》之規定相同。

《勞動爭議調解仲裁法》第10條第2項規定企業勞動爭議調解委員會由職

工代表和企業代表二方組成。職工代表由工會成員擔任或者由全體職工

推舉產生，企業代表由企業負責人指定。文義上和上述兩部法律有二點

不同：第一、《勞動爭議調解仲裁法》把工會代表刪除，推測應係著眼

於勞資爭議當事人之單純化。第二、調解委員會主委改由工會成員或雙

方所推舉之人員擔任，與其它兩法強制由工會代表擔任相異。

大陸學者有謂現行調解組織制度仍未完善，例如進行調解之人員專業度

不高；蓋《勞動爭議調解仲裁法》第11條僅就調解員資格為抽象敘述，

然實際真正應具備何等條件，例如應如何考核等付之闕如。調解組織與

人員仍不具獨立性亦為一主要問題點，以《勞動爭議調解仲裁法》為

例，企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成，惟此種組織

模式不能避免企業之干擾。倘無法改進，將架空調解制度應有之目的與

功能。42

3. 調解協議書之效力

按調解經達成協議者，依法應作成協議書，三部法律賦予調解協議書效

力為：

《勞動法》第80條第2項規定勞動爭議經調解達成協定，當事人應當履

行，應當履行係強制規定抑或任意規定？「應」字乃具有強制意涵，故

似乎應解釋為強制規定，惟探尋《勞動法》規定，未有任何不履行調解

協議書時有何效力之規定，申言之，條文固規定調解協議書應當履行，

然實際效果只有宣示性，倘當事人一方不履行，他方亦不得強制其履

行，綜上，本文認為上開條文無法之拘束力。

《企業勞動爭議處理條例》第11條中段規定經調解達成協議，製作調解

協議書，雙方當事人應當「自覺履行」。然其協議書亦無法拘束力，理

由同上。

42 徐陽，「勞動爭議調解的法理探析－兼論我國勞動爭議基層調解組織有關規定的缺陷與完善」，行政與法（大陸），2009卷�期（2009年�月），頁66。


85


《勞動爭議調解仲裁法》第14條之規定有二變動：其一係該調解協議

書須經調解員簽名並加蓋調解組織印章後生效；其二係表明調解協議書

對雙方當事人具有約束力，當事人應當履行，縱然增定「有約束力」字

眼，然問題依舊存在，蓋關鍵為不履行時，有何法律效果。

4. 是否得逕付仲裁（或須調解前置）

關於調解與仲裁間是否存有所謂調解前置關係，換言之，法有無強制當

事人必經調解程序後，方得進行仲裁程序？《勞動法》第79條規定：

「勞動爭議發生後……當事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申

請仲裁；《企業勞動爭議處理條例》第6條內容同《勞動法》之規定；而

《勞動爭議調解仲裁法》第5條規定，發生勞動爭議……不願調解、調

解不成或者達成調解協議後不履行，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲

裁。」據此，本文認為無調解前置必要，且三部法律條文均未規定須雙

方當事人同意後方得逕自申請仲裁，此點亦不同於我國《勞資爭議處理

法》第25條第3項。43

(五)仲裁程序

1. 仲裁庭的組成

仲裁庭須特定人員組成方為合法。《勞動法》第81條規定勞動爭議仲裁

委員會由勞動行政部門代表、同級工會代表、用人單位方面的代表三方

組成，勞動爭議仲裁委員會主任由勞動行政部門代表擔任。《企業勞動

爭議處理條例》第13規定仲裁委員會由勞動行政主管部門的代表、工會

的代表、政府指定的經濟綜合管理部門的代表三方所組成，且輔以《勞

動爭議仲裁委員會組織規則》第8條規定，仲裁委員會之主任由同級勞動

行政主管部門的負責人擔任。《勞動爭議調解仲裁法》第19條第1項規定

勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、工會代表和企業方面代表三

方組成。

2. 仲裁之請求時效

請求時效指當事人應於一定之法定期限內向仲裁委員會提出書面申請，

倘當事人逾越期限，則不得申請仲裁。《勞動法》第82條前段規定，提

43 該項規定：調整事項之勞資爭議，經當事人雙方同意，得不經調解，逕付仲裁。


86


出仲裁要求的一方應當自勞動爭議發生之日起60日內向勞動爭議仲裁委

員會提出書面申請；《企業勞動爭議處理條例》第23條規定當事人應當

從「知道或應當知道」其權利被侵害之日起6個月內，以書面向仲裁委員

會申請仲裁；《勞動爭議調解仲裁法》第27條勞動爭議申請仲裁的時效

期間延長為1年，延長請求救濟時效可加強對當事人權益之保護，對雙方

當事人誠屬有利。

3. 仲裁之處理期限

仲裁委員會未於法定期限內作出裁決時，則當事人得直接提起訴訟。按

《勞動法》第82條中段規定仲裁裁決一般應在收到仲裁申請60日內作

出；《企業勞動爭議處理條例》第32條亦同樣規範應於60日結束，不過

可適時延長，然最長不得超過30日；《勞動爭議調解仲裁法》於第43條

規定勞動爭議仲裁委員會須於受理仲裁申請之日起45日內結束。若案情

複雜而需要延長，最長不得超過15日。

4. 異議期限

異議期限係指當事人於收到仲裁庭所作之裁決書後，如有不服時，應當

於固定之法定期限向人民法院提起訴訟。三法均規定勞動爭議當事人對

仲裁裁決不服，可以自收到仲裁裁決書之日起15日內向人民法院提起訴

訟，條文分別為第83條、第30條、第50條。

5. 仲裁之效力

仲裁之裁決結果具有何等效力？《勞動法》第83條規定勞動爭議當事人

對仲裁裁決不服，可以自仲裁裁決書之日起15日內向人民法院提起訴

訟；一方當事人在法定期限內不起訴又不履行仲裁裁決，他方當事人可

以聲請人民法院強制執行。故《勞動法》之仲裁裁決書具有兩種功能，

一為當事人不服得據以提起訴訟；二為倘若一方當事人不履行時，他方

則可以裁決書為執行名義向法院申請強制執行。

《企業勞動爭議處理條例》較複雜，第27條明定仲裁庭處理勞動爭議應

當先行調解（下稱仲裁庭下之調解），亦即於仲裁程序中仍須先視當事

人間有無調解可能，倘若可達成調解協議，依第28條規定，仲裁庭應製

作協議書，該協議書具有一定之法律效力。仲裁庭下之調解和上開所述

調解前置係不同概念，因調解前置係指當事人必先經過調解之程序方得


87


申請仲裁，此調解程序係一獨立程序；而仲裁庭下之調解係依附於仲裁

庭之下，不論當事人之前有無申請調解，只要申請仲裁程序，一定須先

經調解，這是條文文義解釋結果，至於有無設置仲裁庭下之調解制度必

要，乃立法政策之問題。倘若仲裁程序中調解不成或調解書送達前當事

人反悔者，仲裁庭應當「即時裁決」（第28條後段）；又當事人如對仲

裁裁決不服者，須於收到裁決書之日起15日內向地方人民法院起訴，

期滿如不起訴者，該裁決書即有法律效力；有法律效力的調解書和裁決

書，倘一方當事人不履行，另一方當事人即可申請地方人民法院強制執

行（第31條）。44

《勞動爭議調解仲裁法》依循《企業勞動爭議處理條例》模式，亦即於

仲裁程序仍須先行調解，只是不同點在前者之調解書須仲裁員簽名，並

加蓋勞動爭議仲裁委員會印章，送達經雙方當事人簽收方發生法律效

力（第42條第3項）。調解不成或送達前一方當事人反悔時，仲裁庭應

「即時作出裁決」，而進入仲裁程序。至於由仲裁庭所作之裁決書效力

如何？須分是否為「一裁終局」類型而定，屬一裁終局勞動爭議案件只

要經過仲裁裁決後，即具有法律效力（有執行力）。非一裁終局之案件

類型者，當事人對該裁決不服者均可於收到仲裁裁決書之日起15日內向

地方人民法院提起訴訟，期間經過，裁決書即發生法律效力。凡發生法

律效力之調解書和裁決書，和《企業勞動爭議處理條例》規範一樣，倘

當事人不履行時，他方均得據該書面為執行名義向地方人民法院聲請執

行。

四、調解仲裁法之新措施

(一)新設「一裁終局」制度

《勞動爭議調解仲裁法》未實施前，勞動爭議紛爭解決係採所謂「一裁二

審」制度，爭議案件之確定須當事人經仲裁制度及民事訴訟程序二級二審。反

之，「一裁終局」係指某些勞動爭議案件，自勞動仲裁委員會作成裁決書之日

起即發生法律效力，主要類型規定於《勞動爭議調解仲裁法》第47條規定，45其

44 該條規定：當事人對發生法律效力的調解書和裁決書，應當依照規定的期限履行。一方當事人逾期不履行的，另一方當事人可以申請人民法院強制執行。

45 該條規定：追索勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金，不超過當地月最低工資標準�2個月金額的爭議和因執行國家的勞動標準在工作時間、休息休假、社會保險等方面發生的爭議。


88


類型大致屬於小額、案情較單純、或對勞動者方具有緊迫性之爭議。

(二)擴大勞動爭議解決之適用範圍

相較於《企業勞動爭議處理條例》適用範圍，《勞動爭議調解仲裁法》第2

條新增下列三類案件：1.因確認勞動關係發生的爭議；2.因工作時間、休息休假

所發生之爭議；3.因工傷醫療費、經濟補償或者賠償金等發生的爭議；藉此擴大

勞動者救濟之範圍。

(三)舉證責任之轉換

依一般舉證責任原理，原則上為主張有利事實者，對該事實負有舉證責

任，46惟此原則無法因應醫療糾紛、消費者糾紛等現代型紛爭，從而《勞動爭議

調解仲裁法》第6條特別規定「發生勞動爭議，當事人對自己提出的主張，有責

任提供證據；與爭議事項有關的證據，屬於用人單位掌握管理的，用人單位應

當提供；用人單位不提供的，應當承擔不利後果。」故原則上仍遵循一般舉證

責任分配原理，惟如有證據係用人單位所掌握者，則用人單位應當主動提供，

否則在法律上即有不利之後果，此舉應可嚇阻用人單位之惡意行為。

(四)仲裁制度不收費原則

據《勞動合同鑑證和勞動爭議仲裁收費管理辦法》規定，勞動爭議當事人

申請仲裁須繳交仲裁費；47惟《勞動爭議調解仲裁法》第53條規定「勞動爭議仲

裁不收費。勞動爭議仲裁委員會的經費由財政予以保障。」

五、學者對《勞動爭議調解仲裁法》之看法

大陸部分學者針對《勞動爭議調解仲裁法》仍提出批評：48

(一)治標不治本

「仲裁制度」和「訴訟制度」須嚴格區分，如果要確實實行一裁終局制

度，則不應區分案件類型而異。認為依《勞動爭議調解仲裁法》之規定，仍有

部分當事人須繼續忍受複雜程序之折磨。

(二)仲裁委員會之法律地位仍未明確

46 參照我國《民事訴訟法》第277條：當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。和中共《民事訴訟法》第64條：當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。

47 依該辦法，勞動爭議每案件之收費標準為：3人以下的，20元；4至9人的，30元；�0人以上的集體勞動爭議案件，50元。

48 黃樂平、朱茂林，「強調仲裁效率，體現民生關懷—《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》的亮點與缺憾」，頁4�。


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根據目前勞動爭議仲裁委員會之設置及職權來看，比較像勞動行政部門的

一個內部機構，其公正性和權威性將無法得到保障。

(三)舉證責任倒置不明確

雖說《勞動爭議調解仲裁法》規定用人單位所掌握之證據須主動提供，但

究竟對於何範圍之證據係屬與爭議事件有關且屬用人單位所掌握者，學者認為

《勞動爭議調解仲裁法》並無明確規定，可能帶給實務運作上困擾。

(四)未將集體合同爭議納入範圍

《勞動爭議調解仲裁法》之勞動爭議係指「個別勞動爭議」與「集體勞動

爭議」，後者雖然係指10人以上、具有共同訴求的勞動爭議（《勞動爭議調解

仲裁法》第7條），但該學者認為本質上仍為個別勞動爭議，屬於未涉及集體合

同事項之勞動爭議。49

(五)爭議範圍只限權利事項

中共現行法規未如同我國《勞資爭議處理法》區分「權利事項」與「調整

事項」，學者有謂《勞動爭議調解仲裁法》之爭議範圍只限權利事項，未有突

破，未來修法實應區別權利事項與調整事項，進而規範兩者不同之救濟途徑。

肆、兩岸現行法制之比較

兩岸於訴訟外紛爭解決機制固然存有若干相同處，惟不乏一些相異點。以

下茲分別敘述重要處，而為便於兩岸法制之比較，特整理一表格以供參考：

一、相同點

(一)程序種類大致相同

由於訴訟外紛爭解決機制係源自於外國理論實務，從而，兩岸於繼受吸收

後，關於紛爭解決方式，均可區分為訴訟上及訴訟外二種處理程序。換言之，

當勞資關係有所紛爭時，除了訴訟模式外，當事人亦有協商、調解、仲裁等三

種訴訟外紛爭解決類型。

(二)第三團體參與之加強

按我國本來一度於《勞資爭議處理法》草案規定協調事項可交由民間團體

49 穆隨心，「試析《勞動爭議調解仲裁法》的不足及完善」，西北寶林科技大學學報（陜西），第8卷第6期（2008年��月），頁�25~�26。


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處置，雖嗣後新法未將之納入，惟學者仍主張未來修法可考量將之納入規範。

至於新公布之《勞動爭議調解仲裁法》第10條第1項第2、3款，擴展數種調解機

構組織，揆諸其立法本旨，應係基於盡量將勞動爭議化解於基層之目的，從而

廣設基層調解組織。綜上所述，兩岸基於迅速解決糾紛之目標，均放寬協調或

是調解組織之範圍。

二、不同點

(一)大陸勞動爭議並無如我國有權利事項、調整事項之分？

我國《勞資爭議處理法》第4條第1項，將勞資爭議區分成「權利事項爭

議」與「調整事項爭議」，此不同類型之爭議事項將導致後續勞資爭議救濟途

徑之不同，已如上開所述。而就大陸此部分而言，從目前現行相關法規，似乎

無法直接推出，惟從文獻可以知悉學者多將勞動爭議分成「權利爭議」及「利

益爭議」：50

1. 前者係指實現既定權利的爭議，凡為實現《勞動法》、集體合同和勞動合同所

規定之權利和義務的爭議，均為權利爭議。

2. 後者又稱確定權利的爭議，亦即有待確定的權利和義務所發生的爭議。

附表2　大陸法規基於權利事項爭議及調整事項爭議之試行分類

當事人適格條件：勞工個人當事人適格條件：集體(10人以上)

權利事項爭議

（權利爭議）

《企業勞動爭議處理條例》§2I

《勞動爭議調解仲裁法》§2

《工會參與勞動爭議處理試行辦

法》第6章

《勞動爭議調解仲裁法》§7

調整事項爭議

（利益爭議）（無相關規定）


法》第6章


法》§2Ⅰ第3款


法》§27、§29


50 侯玲玲、王全興，「我國勞動爭議處理若干問題研究述評」，勞動法評論（北京：中國人民大學出版社，2005月�2年），頁293；王全興編，勞動法學，頁405。


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職是之故，上開理論之界定和我國權利、調整事項爭議並無二致。從條文

之觀察，學者謂《勞動法》第84條之規定，第1項簽訂集體合同發生爭議即指

「利益爭議」（即我國之調整事項爭議），而第2項履行集體合同發生爭議即指

「權利爭議」（即我國之權利事項爭議）而言， 51關於勞動爭議之分類，大陸

亦有權利、調整事項爭議之分。但《勞動爭議調解仲裁法》未將「集體合同爭

議」納入規範，實為不足。

(二)規範協商程序之法律依據

縱使我國學理上承認協調亦為勞資爭議解決途徑，然目前協調制度之法源

依據並未規範在《勞資爭議處理法》中，僅以勞委會所頒布之行政規則作為依

據。對此，大陸於三部法律中均有協商制度之法律規定。倘以法律位階理論觀

之，我國對協調制度之保障仍稍嫌薄弱。惟不論有無法律依據，兩岸法制對於

協調（商）制度之規範密度仍不若調解程序、仲裁程序縝密。

(三)行政裁決機制之有無

關於不當勞動行為之行政裁決，我國參考外國立法例後，將之納入《勞資

爭議處理法》中，增加勞資爭議之解決機制。至於大陸三部法律均未有類似行

政裁決之規定。

(四)請求仲裁之時效

對於勞動爭議發生後，當事人應於多久期間內提起仲裁，中共《勞動法》

原本規定須於爭議發生之日起6個月內提起；惟《勞動爭議調解仲裁法》將時間

延長至1年。而我國對請求仲裁之時效並無特別規範，從文義解釋，勞動爭議之

當事人並不受任何期間拘束。兩岸立法模式雖有不同，不過從中共《勞動爭議

調解仲裁法》將時效延長之面向來看，應係基於保障爭議當事人之考量，如此

一來，當事人毋需憂慮因時效過短，致使其喪失請求仲裁救濟之機會。　

(五)提付仲裁是否須繳納費用

《勞動爭議調解仲裁法》最大優勢之一即請求勞動爭議仲裁委員會為仲裁

時，當事人無須繳納費用。至於我國則須繳納一定之仲裁費用。

5� 王全興，勞動法（北京：法律出版社，�997年），頁476。


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附表3　兩岸勞資爭議處理法制之比較

（中共）企業勞動爭議處理條例（1993年）

（中共）勞動法（1995年）

（中共）勞動爭議調解仲裁法（2008年）

（我國）勞資爭議處理法（民國98年）

規定調解、仲裁程序之條文範圍

全部條文(共43條) §77~§84 全部條文 (共5 4條)

第 2 章（調解， § 9 ~§ 2 4）、第 3章（仲裁，§25~§38）

爭議解決方式

協商（§6）、調解（本條例第 2章）、仲裁（本條例第3章）、訴訟（§6）

§77協商、調解、仲裁、訴訟

協調（§5）、訴訟（本法第2章）、仲裁（本法第3章）

調解（第 2章）、仲裁（第3章）

協商 5 2、調解、仲裁程序之當事人

當事人（§6）+企業與職工（§3）

用人單位（即企業）（資方）+勞動者（勞方）（§77）

當事人（§4）+工會或非當事人之第三人（§14Ⅲ）

雇主或雇主團體 +勞工或工會（§3）

調解程序之處理期限

30日（§10） 30日（關於貫徹執行勞動法若干問題的意見第89點）

15日（§14） 15日，得延長7日（§16）

調解組織之組成員

1.職工代表+2.用人單位代表+3.工會代表（§7）

1.職工代表+2.用人單位代表 + 3 . 工會代表（§80）

1.職工代表+2.用人單位代表（§10）

1 .主管機關代表+2.勞方代表+ 3 . 資方代表（§13）

調解之效力

自覺履行（§11）自願履行（與自願履行皆無法律上強制力，當事人皆不得聲請人民法院強制執行。）（§80Ⅱ）

自願履行（§14、§15）

視為爭議當事人間之契約（§23）、並得強制執行（§59）

進行仲裁程序前調解程序之先行

進入仲裁前須先行調解（§6）

無須先進行調解（§79）

進入仲裁前須先行調解（§5）

調整事項爭議須先經調解後,始得進行仲裁（§25）

仲裁庭之組成員

1. 勞動行政部門代表+ 2 .工會代表+3.政府指定之經濟綜合管理部門代表（§13）

1. 勞動行政部門代表+2.工會代表+3.用人單位代表（§81）

1. 勞動行政部門代表+2.工會代表+3.用人單位代表（§19）

1. 主管機關代表+2.勞方代表+3.資方代表（§30）

52 協商程序：非屬於調解、仲裁程序之一部分，並且無行使時間之限制，當事人得於調解、仲裁程序前、進行中，隨時以協商之方式解決勞資爭議。


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仲裁判斷之效力

仲裁裁決書可做為執行名義（§28、§31）

仲裁裁決書（§83）：1. 不服者可提起訴訟2.可做為執行名義

對仲裁裁決不服者可提起訴訟（ § 5 0 ）仲裁裁決書可做為執行名義（§51）

視為爭議當事人間之契約（ § 3 7 ）、得為強制執行執行名義（§59）

請求仲裁之時效

爭議發生之日起6個月內（§23）

爭議發生之日起60日內（§82）

知道或應知道之日起 1 年內（§27）

無規定

仲裁程序之處理期限

先進行形式審查，決定是否受理（§25）、進入仲裁程序後60日內裁決之，但得延長至90日（§32）

進入仲裁程序後60日內裁決之（§82）

先進行形式審查，決定是否受理（§29）、進入仲裁程序後45日內裁決之，但得延長至 6 0 日（§43）

20日，得延長10日（§33）

對仲裁裁決不服，向人民法院聲明異議之期限

對仲裁裁決不服者，應於15日內向人民法院提起訴訟（§30）



不得向法院聲明不服（§37反面解釋）

費用無規定須繳納仲裁費（§34）免費（§53）無規定

備註本條例不處理調整事項爭議


伍、結論與建議一、我國方面

(一)�《勞資爭議處理法》第6條規定「權利事項爭議」亦得依仲裁程序處理，改

變只有「調整事項爭議」得進行仲裁程序，「權利事項爭議」不得進行仲

裁程序之情況，對勞資爭議之解決具實質效益。

(二)�當發生不當勞動行為時，勞工因參與罷工，而遭到資方解僱、減薪時，依

現行法並無救濟途徑。為解決勞方困境，《勞資爭議處理法》第39條規

定，勞方此時可向主關機關申請行政裁決，排除資方不當之勞動行為。

(三)�《勞資爭議處理法》草案原本有規定「協調」制度，勞資爭議雙方當事人

得合意將系爭事件交由民間團體設立之調解、仲裁機構處理，但在《勞資


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爭議處理法》中被移除。為增加解決勞資爭議之途徑，解決勞資爭議，未

來應納入立法規範，增加解決勞資爭議機會，達到儘速解決勞資爭議之立

法目的。

二、大陸方面

勞動爭議救濟程序於《勞動爭議調解仲裁法》實行後，並無太多改變，仍

是依循《企業勞動爭議處理條例》之規範，不過在有關勞動者之保護上，諸如

期限、時效問題，《勞動爭議調解仲裁法》有相關利於勞動者之修正，使其救

濟管道更加完善；至於《勞動爭議調解仲裁法》所為之新改革措施，尤其一裁

終局制度，係最快解決紛爭之途徑；針對上開大陸學者建議之事項，亦有一定

參考價值，惟究竟是否為中共立法當局所採，仍有待文獻累積至一定數量後，

方可得知。大陸方面就勞動爭議訴訟外糾紛處理機制，可說是大致完備；未來

我國修法改革方向，是否會借鏡對方相關法制之規定，亦值得觀察。

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東協—中國自由貿易區成立及兩岸簽署ECFA對臺灣經濟之影響評析　論　　壇

東協—中國自由貿易區成立及兩岸簽署ECFA

對臺灣經濟之影響評析

The Impact of CAFTA and ECFA on Taiwan’s Economy

譚瑾瑜（Tan,Ching-Yu）國家政策研究基金會科技經濟組副研究員

摘　要

東協—中國自由貿易區（CAFTA）即將在2010年元月成立，大陸積極尋求區

域性的經濟合作，已使得東亞區域整合已見雛形，而臺灣被摒除於外，若無法

突破此一困境，臺灣產品將在東亞地區各自由貿易區成立後立即受到零關稅的

負面衝擊。

由於CAFTA即將成立，政府提出以兩岸簽署經濟合作架構協議（ECFA）方

式避免臺灣被邊緣化的危機，並積極透過宣導方式尋求國內共識。兩岸簽署經

濟合作架構協議，除了避免臺灣邊緣化危機之外，對臺灣經濟及產業均有正面

效益，政府應儘速在今年內以簽署框架協議方式完成ECFA之簽署，並積極掌握

ECFA簽署之內容及原則。

關鍵詞：�經濟合作架構協議（ECFA）、東協－中國自由貿易區（CAFTA）、東協

加三、東亞區域整合


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壹、前　言

政府提出要與大陸簽署經濟合作架構協議（ECFA）之後，1輿論四起，有些

評論專注在名稱或是大陸的政治企圖，經濟部長及許多學者則提出ECFA是臺灣

因應東協—中國貿易區即將成立、免除臺灣被邊緣化的一個好方法。不管ECFA

是否會在今年簽署，眼前的現實是：東協—中國自由貿易區（CAFTA）即將在

2010年元月成立，成立之後對臺灣有何影響？本文擬就東亞區域整合現況及東

亞區域整合對臺灣的影響做一研析，並就簽署ECFA對臺灣經濟效益做一評估，

提出臺灣之因應策略。

貳、東亞區域整合臺灣被摒除於外

東亞地區經濟整合雖然起步相對較其他地區晚，然而近十年的經濟整合速

度有目共睹。東南亞國協（ASEAN）於1967年成立， 2是東亞地區最早之次區

域整合組織，亦是亞洲目前最緊密的區域經貿組織。ASEAN於1992年第四屆高

峰會中，泰國提出成立東協自由貿易區（AFTA）之構想，而印尼則同時提出

共同有效關稅優惠（Common Effective Preferential Tariff, CEPT），會後當時

六國首長簽署東協自由貿易區共同有效優惠關稅方案協議（Agreement on the

Common Effective Preferential Tariff Scheme for AFTA），3預定15年內，亦即

於2008年之前成立自由貿易區。第五屆東協高峰會再一次形成提前成立AFTA之

� 經濟部陸續與各公會及研究機構辦理ECFA相關會議，並在會中提出經濟部研擬ECFA的初步意見，相關簡報包括：（一）經濟部，「推動兩岸經濟合作架構協議（草案）」，發表於兩岸經濟合作架構協議(ECFA)」溝通研討會（主辦單位全國工業總會，舉辦時間2009年3月�9日）；（二）經濟部，「推動兩岸經濟合作架構協議之可能內容」，全球區域經濟整合及兩岸經濟合作展望座談會（臺舉辦地點：臺大集思會議中心柏拉圖廳，主辦單位中華經濟研究院，舉辦時間2009年3月29日）；（三）經濟部，「推動兩岸經濟合作架構協議之可能內容」，發表於兩岸經濟合作架構協議（ECFA）溝通座談會（舉辦地點：臺北國際會議中心�02會議室，主辦單位全國商業總會、臺灣服務業聯盟協會，舉辦時間2009年3月3�日）；（四）經濟部，「推動兩岸經濟合作架構協議之可能內容商業服務業因應策略與輔導措施」，發表於兩岸經濟合作架構協議（ECFA）溝通座談會（舉辦地點：臺北國際會議中心�02會議室，主辦單位全國商業總會、臺灣服務業聯盟協會，舉辦時間2009年3月3�日）；（五）經濟部，「推動兩岸經濟合作架構協議之可能內容」，發表於兩岸經濟合作架構協議（ECFA）溝通座談會（舉辦地點：臺灣省商業會會議室，主辦單位全國商業總會、臺灣省商業會，舉辦時間2009年4月�6日）；（六）經濟部，「推動兩岸經濟合作架構協議（ECFA）商業服務業因應策略與輔導措施」，發表於兩岸經濟合作架構協議（ECFA）溝通座談會（舉辦地點：臺灣省商業會會議室，主辦單位全國商業總會、臺灣省商業會，舉辦時間2009年4月�6日）等。

2 會員國包括新加坡、馬來西亞、菲律賓、印尼、汶萊、泰國、越南、寮國、柬埔寨、緬甸十國。3 六國成員為印尼、菲律賓、馬來西亞、泰國、新加坡、汶萊。


97


共識，於2003年前成立AFTA，爾後1999年第三屆非正式高峰會宣布六個創始會

員國將從原訂2015年完成貿易自由化時程提早五年，即2010年之前完成；而寮

國、緬甸、柬埔寨及越南則將提前三年，亦即於2015年前達成貿易自由化之目

標。4

1997年東亞金融風暴使東亞區域整合有了新的動力，大陸在東協國家遭

逢東亞金融風暴時伸出援手，積極與東協進行經濟合作。2002年11月東協與

大陸簽署「東協—中國大陸全面經濟合作框架協議（Framework Agreement on

Comprehensive Economic Co-operation）」，預定在2010年成立「東協—中

國自由貿易區」。為使「東協―中國大陸全面經濟合作框架協議」儘早付諸實

行，雙方於2003年10月達成「中國大陸—東協自由貿易區關稅減讓計畫」，執

行早期收穫計畫（Early Harvest Programme, EHP）。2004年11月又簽署「貨

物貿易架構協定（Agreement on Trade in Goods of the Framework Agreement

on Comprehensive Economic Co-operation）」，自2005年1月1日生效，並於

2005年7月開始實施。協定中承諾大陸和東協六個原始成員國在2010年前將關稅

降為零，2015年前東協十國將關稅降為零。有鑑於服務業貿易的重要性，2006

年12月又簽署了「服務貿易架構協定（Agreement on Trade in Services of the

Framework Agreement on Comprehensive Economic Co-operation）」，於2007

年7月開始執行第一階段的服務貿易自由化。5

無論是在全球或是區域自由貿易架構中，大陸積極尋求區域性的經濟合

作，已使得亞洲板塊逐步移轉，並使得同屬東亞地區的日本及南韓積極與東協

合作，分別成立東協加日本、東協加南韓。目前ASEAN除了包含六個創始會

員國之外，尚包含之後加入的寮、緬、柬及越南等四個新加入會員國，此十國

再加上大陸、韓國及日本等三國觀察國，ASEAN＋3的架構可說是東南亞十國

與東北亞三國的統合。若再加上已簽署的中港、中澳（門）安排，東亞區域整

合基本上已完成，而臺灣被摒除於外。光觀察各自由貿易區零關稅目標便可發

現，東協加大陸即將在2010年完成大部分貨品零關稅目標；東協加韓國即將於

4 參考譚瑾瑜，「全球區域經貿板塊發展現況」（2002年�2月�4日），2009年3月�5日下載，《國政研究報告》，http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/TE/09�/TE-R-09�-023.htm。

5 參見國貿局，「東協—中國自由貿易區（ACFTA）第一階段服務貿易承諾對我國衝擊簡析」（2008年8月），2009年3月20日下載，http://w2kdmz�.moea.gov.tw/user/ups/0707�7ACFTA服務業簡析.doc(上網版).pdf。


98


2010年達成90％貨品零關稅；東協加日本EPA（經濟夥伴協定）即將於2018年

達成91％貨品零關稅目標，臺灣產品將在東亞地區各自由貿易區成立後立即受

到零關稅的衝擊。

參、東亞區域整合對臺灣經濟及產業的影響

有鑑於東亞區域整合態勢興起，早在十年前便有許多學者提出警訊，如經

建會專員金秀琴（2002）、 6成功大學教授宋鎮照（2002）、 7政治大學教授林

祖嘉（2005）、 8世新大學教授郭迺鋒等（2005）、 9中華經濟研究院研究員顧

瑩華等（2005）、10政治大學國關中心研究員吳玲君（2007）、11國政基金會副

研究員譚瑾瑜（2005）、12經建會專員李佳貞等（2006）、13政治大學教授童振

源（2006）、14經建會專員陳美菊（2007）、15中華經濟研究院研究員杜巧霞等

（2007）、16東吳大學教授江啟臣（2008）、17顧瑩華（2008），18在考量近10

年東亞區域整合進展快速的現狀，僅以近兩年針對東亞區域整合對臺灣經濟衝

6 金秀琴，「東亞區域經濟整合之發展及對我國之影響」，經濟研究（臺北），第三期（2003年�2月），頁� 至20。

7 宋鎮照，「從東亞政經秩序變遷看臺灣發展的定位與因應策略—兼論兩岸加入WTO後之機會與挑戰」，經濟情勢暨評論（臺北），第七卷第四期（2002年3月），頁9�至�4�。

8 林祖嘉，「東亞經濟整合對臺灣經濟發展的影響與衝擊」，發表於全球化背景下兩岸經貿關係的新發展座談會（主辦單位上海國際問題研究所，舉辦時間2005年）。

9 郭迺鋒、周濟、方文秀、陳美琇，「東亞經濟整合對臺灣經濟的影響：2005年至20�0年遞迴動態GTAP模型分析」，經濟情勢暨評論（臺北），第十卷第四期（2005年3月），頁�至4�。

�0 顧瑩華、陳添枝、陳坤銘、連文榮、李盈嬌、林家慶，「中國大陸與亞太國家經濟整合對我產業發展之影響評估」，工業局委託計畫，中華經濟研究院執行，2005年�2月3�日。

�� 吳玲君，「東協國家與東亞經濟合作：從「東協加三」到「東亞高峰會」，問題與研究（臺北），第46 期（2007年4、5、6月），頁��7至�39。

�2 譚瑾瑜，「東亞區域整合新趨勢及我國處境」，中華戰略學刊（臺北），94年夏季刊（2005年6月），頁�42至�73。

�3 李佳貞、金秀琴，「東協加一、東協加三自由貿易區成立對我國出口之可能影響」，經濟研究（臺北），第六期（2006年�2月），頁�87至2�6。

�4 童振源，「東亞區域整合與臺灣戰略」，問題與研究（臺北），第45卷第2期（2006年3、4月），頁25至6�。�5 陳美菊，「東亞經貿分工及區域整合之研析」，經濟研究（臺北），第七期（2007年�2月），頁235至

262。�6 杜巧霞、林培州、林昱君、林清照、李欣蓁，「中日韓參與東亞經濟整合之最新發展與我國因應之

道」，外交部/經濟部國際貿易局委託計畫，中華經濟研究院（臺灣WTO中心）執行，2007年�2月。�7 江啟臣，「東亞經濟整合趨勢對臺灣經濟之影響」，發表於推動區域經濟整合加速臺灣與全球接軌國際

研討會（舉辦地點：臺北國際會議中心�02會議室，主辦單位國立臺北大學亞洲研究中心及經濟部國際貿易局，舉辦時間2008年7月�0日）。

�8 顧瑩華，「東協加一對臺灣的影響」，發表於兩岸經貿合作及發展研討會（舉辦地點：臺北神旺飯店，主辦單位經濟部國際貿易局、中華經濟研究院、對外經濟貿易大學，舉辦時間2008年�2月9至�0日），頁95至��0。


99


擊進行模型推導的文章做一比較，並提出研析，以做為評估東亞區域整合對臺

灣經濟影響的參考依據。

一、東亞區域整合對總體經濟的影響

江啟臣（2008）以GTAP模型第六版資料庫，模擬東亞各項經濟整合對於臺

灣整體經濟與產業的影響。19江啟臣（2008）研究發現，臺灣若無法加入東亞區

域整合，當東協加大陸成立時，臺灣GDP將減少0.05％、貿易條件惡化0.63％、

福利水準減少10.6億美元；若東協加日本成立，臺灣GDP將減少0.11％、貿易條

件惡化1.12％、福利水準減少52.7億美元；若東協加南韓成立，臺灣GDP將減少

0.13％、貿易條件惡化0.3％、福利水準減少3.9億美元；若三組十加一都成立，

臺灣GDP將減少0.14％、貿易條件惡化1.38％、福利水準減少56.6億美元；若東

協加三成立，臺灣GDP將減少0.15％、貿易條件惡化1.57％、福利水準減少54.2

億美元；若東協加六成立，臺灣GDP將減少0.26％、貿易條件惡化4.89％、福利

水準減少31.9億美元。

杜巧霞等（2007）亦採用GTAP第六版模型， 20研究顯示，臺灣若無法加

入東亞區域整合，當東協加大陸成立時，臺灣GDP將減少0.47％、總產值減少

0.37％、出口減少0.41％、進口減少0.52％、貿易條件惡化0.34％、福利水準

減少5.9億美元；若東協加日本成立時，臺灣GDP將減少0.32％、總產值減少

0.21％、出口減少0.13％、進口減少0.19％、貿易條件惡化0.26％、福利水準

減少4.2億美元；當東協加南韓成立時，臺灣GDP將減少0.23％、總產值減少

0.17％、出口減少0.09％、進口減少0.13％、貿易條件惡化0.17％、福利水準減

少2.9億美元；當東協加三成立時，臺灣GDP將減少1.65％、總產值減少1.3％、

出口減少1.31％、進口減少1.69％、貿易條件惡化1.12％、福利水準減少18.9億

美元；當東協加六成立時，臺灣GDP將減少1.87％、總產值減少1.37％、出口減

少1.37％、進口減少1.81％、貿易條件惡化1.32％、福利水準減少21.6億美元。

另顧瑩華等（2005）採取GTAP 第六版模型，21模擬分析東協加一、東協加

�9 江啟臣，「東亞經濟整合趨勢對臺灣經濟之影響」，頁�2-�4。20 杜巧霞、林培州、林昱君、林清照、李欣蓁，「中日韓參與東亞經濟整合之最新發展與我國因應之

道」，頁��。2� 顧瑩華、陳添枝、陳坤銘、連文榮、李盈嬌、林家慶，「中國大陸與亞太國家經濟整合對我產業發展之

影響評估」，頁5-��。全球貿易分析計畫（Global Trade Analysis Project, 簡稱GTAP模型），為多地區、多部門的可計算一般均衡模型，GTAP第六版資料庫基期年為200�年，共有87個國家（地區）與57個生產部門別資料。


100


三以及中日韓FTA形成後對臺灣總體經濟之影響。東協加一成立後，將使臺灣

GDP減少0.151％、出口量減少0.36％、進口量減少0.6％、貿易順差減少1.1億

美元、貿易條件惡化0.256％、社會福利減少7.8億美元；東協加三成立後，將使

臺灣GDP減少0.707％、出口量減少1.47％、進口量減少2.37％、貿易順差減少

4.1億美元、貿易條件惡化0.935％、社會福利減少31.5億美元；中日韓FTA成立

後，將使臺灣GDP減少0.436％、出口量減少0.85％、進口量減少1.31％、貿易

順差減少2.3億美元、貿易條件惡化0.471％、社會福利減少17.8億美元，上述結

果詳見表1。

經濟部甫於今（2009）年7月29日公布中經院所做的「兩岸經濟合作架構協

議之影響評估」報告，報告中評估東亞區域經濟整合後，ASEAN＋1若成立，

台灣GDP將減少0.176％、總出口量減少0.412％、總進口量減少0.601％、貿易

條件減少0.155％、社會福利減少8.35億美元、貿易餘額減少1.88億美元；若進

表1 臺灣未加入東亞區域整合對臺灣經濟之影響

江杜顧江杜顧江杜顧

GDP（％）貿易條件（％）社會福利（億美元）

東協加大陸 -0.05 -0.47 -0.151 -0.63 -0.34 -0.256 -10.6 -5.9 -7.8

東協加日本 -0.11 -0.32 -- -1.12 -0.26 -- -52.7 -4.2 --

東協加南韓 -0.13 -0.23 -- -0.30 -0.17 -- -3.9 -2.9 --

三組十加一 -0.14 -- -- -1.38 -- -- -56.6 -- --

東協加三 -0.15 -1.65 -0.707 -1.57 -1.12 -0.935 -54.2 -18.9 -31.5

東協加六 -0.26 -1.80 -- -4.89 -1.32 -- -31.9 -21.6 --

中日韓FTA -- -- -0.436 -- -- -0.471 -- -- -17.8

杜顧杜顧杜顧

總產值（％）貿易順差（億美元）出口（％）進口（％）

東協加大陸 -0.37 -1.1 -0.41 -0.36 -0.52 -0.60

東協加日本 -0.21 -- -0.13 -- -0.19 --

東協加南韓 -0.17 -- -0.09 -- -0.13 --

東協加三 -1.30 -4.1 -1.31 -1.47 -1.69 -2.37

東協加六 -1.37 -- -1.37 -- -1.81 --

中日韓FTA -- -2.3 -- -0.85 -- -1.31

資料來源：1.江啟臣，「東亞經濟整合趨勢對臺灣經濟之影響」，頁12-14。　　　　　2. 杜巧霞、林培州、林昱君、林清照、李欣蓁，「中日韓參與東亞經濟整合之最新發

展與我國因應之道」，頁111。　　　　　3. 顧瑩華、陳添枝、陳坤銘、連文榮、李盈嬌、林家慶，「中國大陸與亞太國家經濟

整合對我產業發展之影響評估」，頁5-11。


101


一步ASEAN＋3成立，則對台灣總體經濟衝擊更大，台灣GDP將減少0.836％、

總出口量減少1.886％、總進口量減少2.741％、貿易條件減少0.694％、社會福

利減少36.84億美元、貿易餘額減少7.59億美元。

雖然以上研究對於東亞區域整合對臺灣經濟的影響幅度不盡相同，然而我

們可以確定的是，東亞區域整合對臺灣經濟均為負面衝擊。值得注意的是，目

前研究尚未考量對外直接投資及服務貿易的效果，因此東亞區域整合對臺灣經

濟的負面衝擊將比目前所做的研究更為嚴重。隨著參與東亞區域整合的國家愈

多，臺灣未加入其中的負面衝擊就愈大，其中以東協加六影響幅度最為嚴重，

其次為東協加三。在三個東協加一之中，以東協加大陸對臺灣的衝擊最大，其

次依序為東協加日本、東協加南韓，顯示在大陸為臺灣主要貿易伙伴之下，其

他東亞地區國家開始享受大陸所給予的貿易及投資優惠之下，臺灣經濟將受到

相當程度的負面衝擊。

二、東亞區域整合對臺灣產業及就業的影響

若從產業觀察，杜巧霞等（2007）研究顯示，22若臺灣無法加入東亞經濟整

合，在各種模擬之下，臺灣產業以紡織業影響最大，另其他服務業、塑化業、

貿易、營造業、金融保險業等業別受到衝擊也相當大，而電子業反而受益，機

械業除了在成立東協加日本時會有負面衝擊，其他在東協加大陸、東協加韓

國、東協加三及東協加六狀況下均為受益的一方。（表2）

顧瑩華等（2005）研究發現，23東協加三成立後，國內生產總值將減少生產

金額，減少幅度最大者為人造纖維紡織品、石油化工原料、塑膠及塑膠製品、

鋼鐵初級製品、精密器械、電信服務等，至於就業的影響方面，東協加三成立

後，對臺灣就業需求減少最多的部門是精密器械業，其他依序為塑膠製品、批

發業、零售業及鋼鐵初級製品，另紡織相關產業就業需求減少1萬1,737人，約占

國內就業需求減少總數的十分之一，影響亦相當大。（表3）

事實上，經濟部所提供的數據亦顯示，24臺灣許多主力產品早已受到東協國

家的威脅，尤以石化產品、機械產品、汽車及其零組件產品最為嚴重。此三類

22 杜巧霞、林培州、林昱君、林清照、李欣蓁，「中日韓參與東亞經濟整合之最新發展與我國因應之道」，頁��3-��4。

23 顧瑩華、陳添枝、陳坤銘、連文榮、李盈嬌、林家慶，「中國大陸與亞太國家經濟整合對我產業發展之影響評估」，頁4 -25至4 -28。

24 經濟部，「推動兩岸經濟合作架構協議之可能內容」，頁2�-22。


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表2　臺灣未加入東亞區域整合對臺灣各產業之影響效果單位：百萬美元

東協＋大陸東協＋日本東協＋韓國東協加三東協加六

電子業 248.33 電子業 730.80 電子業 492.22 電子業 1,081.88 電子業 1,374.58

機械業 116.76 礦業 0.20 機械業 22.59 機械業 224.09 其他製造業

285.69

其他製造業

111.07 林業 0.12 鋼鐵業 11.24 金屬製品 194.12 機械業 246.83

鋼鐵業 108.51 漁業 -1.34 礦業 5.01 其他製造業

180.73 金屬製品 201.36

金屬製品 60.04 運輸 -2.25 運輸 4.09 鋼鐵業 134.23 鋼鐵業 173.17

礦業 11.11 農業 -6.65 林業 0.18 其他運輸工具

121.76 其他運輸工具

130.03

運輸 6.85 飲料及菸酒

-7.20 金屬製品 -1.19 礦業 12.69 礦業 24.11

農業 6.52 石油及煤製品

-18.52 漁業 -2.01 林業 -0.17 林業 0.03

林業 0.43 成衣業 -28.90 農業 -4.12 漁業 -17.71 運輸 -8.12

漁業 -4.30 其他運輸工具

-31.35 飲料及菸酒

-5.61 運輸 -23.65 漁業 -23.98

畜產 -4.38 其他製造業

-35.24 畜產 -13.00 飲料及菸酒

-38.54 飲料及菸酒

-41.97

汽車及零件

-6.21 畜產 -40.60 其他運輸工具

-14.11 汽車及零件

-122.50 農業 -147.33

飲料及菸酒

-11.18 機械業 -45.39 石油及煤製品

-17.48 農業 -125.62 畜產 -148.87

食品加工業

-13.86 金屬製品 -52.26 其他製造業

-25.45 成衣業 -132.82 汽車及零件

-149.60

其他運輸工具

-14.24 公共事業 -60.95 食品加工業

-41.71 畜產 -136.66 成衣業 -157.95

成衣業 -18.74 金融保險 -89.33 公用事業 -48.80 石油及煤製品

-213.06 石油及煤製品

-213.74

石油及煤製品

-85.60 汽車及零件

-107.27 成衣業 -52.78 公用事業 -340.90 公用事業 -359.38

公共事業 -111.74 塑化業 -113.29 汽車及零件

-57.33 食品加工業

-443.23 食品加工業

-499.36

金融保險 -129.57 營造業 -117.18 金融保險 -65.99 金融保險 -460.39 金融保險 -502.19

營造業 -159.79 食品加工業

-137.04 營造業 -78.64 營造業 -580.38 營造業 -646.12

貿易 -270.39 鋼鐵業 -143.55 貿易 -137.71 貿易 -952.37 貿易 -1,048.21其他服務業

-519.94 貿易 -198.56 塑化業 -164.84 塑化業 -1,603.77 塑化業 -1,735.86

紡織業 -536.19 其他服務業

-364.91 其他服務業

-250.66 其他服務業

-1,846.27 其他服務業

-2,023.58

塑化業 -912.81 紡織業 -365.05 紡織業 -531.20 紡織業 -2,377.22 紡織業 -2,616.34

總計 -2,129.31 總計 -1,235.69 總計 -977.31 總計 -7,465.75 總計 -7,886.81

資料來源：杜巧霞、林培州、林昱君、林清照、李欣蓁，「中日韓參與東亞經濟整合之最新發展

與我國因應之道」，頁113至114。


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表3　東協加三對我國產業及就業之影響單位：億新臺幣；人

部門別及名稱國內生產總值(減少)

就業需求人數(減少)



1 稻穀 0.2 10 42 皮革 1.1 302 雜糧農作物 0.3 17 43 皮鞋 1.0 593 甘蔗 0.1 8 44 其他皮革製品 0.8 504 其他特用作物 0.7 76 45 製材 1.4 615 水果 0.3 34 46 合板 8.4 5076 蔬菜 1.0 95 47 木竹籐製品 7.5 5557 其他園藝作物 0.3 38 48 非金屬家具 1.7 1348 豬 5.1 88 49 紙漿及紙 11.8 2839 其他禽畜產 1.4 28 50 紙製品 14.9 54810 農事服務 0.8 57 51 印刷出版品 4.3 38911 林產 1.7 229 52 其他印刷品及裝訂 7.2 51912 漁產 4.5 300 53 基本化工原料 27.2 49613 能源礦產 4.3 104 54 石油化工原料 231.6 1,58014 金屬礦產 9.2 81 55 化學肥料 1.3 3715 鹽 0.2 12 56 合成纖維 69.4 84316 其他非金屬礦產 3.9 371 57 其他人造纖維 2.8 4317 屠宰生肉及副產 2.4 40 58 塑膠(合成樹脂) 176.6 1,48218 食用油脂及副產 0.9 14 59 其他化學材料 14.6 24519 製粉 0.7 14 60 塗料 21.0 63420 米 0.2 3 61 醫療藥品 1.5 7621 糖 0.3 12 62 農藥及環境衛生用藥 1.6 7422 飼料 2.8 25 63 清潔用品及化粧品 1.9 5823 罐頭食品 3.5 173 64 其他化學製品 33.3 1,18524 冷凍食品 11.6 264 65 石油煉製品 97.9 50325 味精 0.2 4 66 煤製品 10.0 8926 其他調味品 0.6 21 67 橡膠製品 26.3 1,60927 乳製品 0.0 1 68 橡、塑膠鞋 4.6 23228 糖果及烘焙炊蒸食品 0.0 1 69 塑膠製品 135.4 5,51029 其他食品 5.4 274 70 陶瓷製品 2.0 13930 非酒精飲料 0.0 1 71 玻璃及其製品 61.7 2,68631 酒 0.0 0 72 水泥 1.5 2732 菸 0.0 0 73 水泥製品 0.8 2833 棉及棉紡織品 35.9 1,600 74 其他非金屬礦物製品 8.2 45334 毛及毛紡織品 5.4 193 75 生鐵及粗鋼 61.4 93235 人造纖維紡織品 104.0 3,095 76 鋼鐵初級製品 249.9 4,36836 針織布 17.4 655 77 鋁 29.3 88337 其他紡織品 31.7 1,962 78 其他金屬 38.0 56938 印染整理 13.6 861 79 金屬鍛造及粉末冶金 5.0 23039 梭織成衣 4.4 358 80 金屬家用器具 2.0 8340 針織成衣 4.7 307 81 金屬手工具 9.9 46141 紡織製品及服飾品 24.1 1,820 82 金屬結構及建築組件 4.1 239資料來源：顧瑩華、陳添枝、陳坤銘、連文榮、李盈嬌、林家慶，「中國大陸與亞太國家經濟整

合對我產業發展之影響評估」，頁4-25至4-28。


104


表3　東協加三對我國產業及就業之影響（續）單位：億新臺幣；人





83 金屬容器 6.0 279 124 商品經紀 6.0 68984 其他金屬製品 62.2 3,050 125 旅館服務 0.9 10485 金屬表面處理 12.3 951 126 餐飲服務 2.0 37586 一般通用機械 39.9 1,816 127 軌道車輛運輸 1.7 12687 金屬加工機械 77.5 3,214 128 其他陸上運輸 22.3 2,55088 工業專業機械 49.7 2,126 129 水上運輸 1.2 2589 其他機械 8.1 372 130 空中運輸 0.8 2490 機械零件及修配 39.0 2,215 131 運輸服務 8.8 84291 家用電器 11.9 396 132 旅行服務 0.5 4892 照明設備 4.1 186 133 倉儲 3.0 22593 發電、輸電及配電設備 27.2 996 134 郵政服務 2.1 16794 電線及電纜 24.9 789 135 電信服務 14.5 28795 其他電機器材 83.1 3,915 136 金融 120.6 3,87996 電腦產品 5.5 72 137 證券及期貨 5.1 24397 電腦週邊設備 2.0 37 138 保險 6.5 37798 資料儲存媒體 1.8 32 139 住宅服務 0.0 099 電腦組件 1.4 16 140 不動產服務 16.3 863100 視聽電子產品 26.7 790 141 租賃服務 2.0 145101 通信器材 2.8 53 142 法律及會計服務 3.0 329102 電子管 10.2 318 143 顧問服務 4.7 357103 半導體 5.2 103 144 資訊服務 10.7 773104 光電元件及材料 50.5 1,128 145 研究發展服務 22.9 1,422105 電子零組件 56.0 1,774 146 廣告服務 14.7 470106 船舶 1.1 62 147 其他專業及技術服務 5.3 708107 汽車 38.9 980 148 教育訓練服務 2.8 663108 機車 6.9 244 149 醫療保健服務 2.9 244109 自行車 8.4 378 150 社會福利服務 0.0 0110 其他運輸工具 1.7 158 151 廣播、電視及電影服務 11.0 454111 精密器械 194.3 8,220 152 娛樂文化服務 1.0 112112 育樂用品 15.6 906 153 支援服務 9.3 1,452113 其他製品 14.7 694 154 環境衛生服務 4.3 659114 電力 78.0 662 155 人民團體服務 4.2 826115 燃氣 1.1 10 156 其他社會服務 0.0 4116 自來水、暖氣及熱水 2.6 94 157 汽車維修服務 5.9 497117 住宅工程 1.1 61 158 其他修理服務 2.2 221118 其他房屋工程 3.4 179 159 家事服務 0.0 0119 公共工程 0.4 19 160 其他個人服務 3.8 541120 其他營造工程 1.8 125 161 公共行政服務 0.0 0121 批發 54.5 5,451 162 分類不明 41.9 833

122 零售 39.5 5,210 非服務業部門小計（001-113部門） 2,583.8 78,447

123 國際貿易 23.5 2,091 所有部門合計 3,154.3 113,885


105


產品出口總額占臺灣對外出口的23.6％，2009年出口至大陸適用關稅依序為汽

車及其零組件14.92％、機械產品8.23％及石化產品6.49％，而大陸給東協的優

惠稅率為汽車及其產品7.04％、機械產品2.08％及石化產品0.98％，相差甚大，

在當前微利時代下，這麼大的關稅稅率差距將可左右一個產業的出口競爭力。

肆、簽署ECFA對臺灣經濟的效益

由上可知，臺灣未加入東亞區域整合下，臺灣將受到負面衝擊，需要

儘速因應。政府目前提出的解決方案為：與大陸簽署兩岸經濟合作架構協議

（E C FA），並積極舉辦座談會廣納專家意見。由經濟部所提出的草案可發

現，25此協議將可舒緩臺灣被邊緣化之危機，開放時間及時間表確立後，亦可增

加臺灣經營環境的可測性，有助於吸引外資，對於若干受到東協加中國成立後

立即會受到大幅衝擊的產品，亦可透過「早期收穫」計畫防止產業產生巨大損

失。換言之，簽署ECFA的重點及急迫性在於以下兩點：1.開放臺灣長期因為兩

岸貿易不正常而導致競爭力下降的產品項目，透過ECFA進行協商開放；2.防止

東協加一明年零關稅之後，臺灣產業所造成的巨大損失。

經濟部在今年3、4月間相關ECFA溝通座談會之簡報中，26粗估兩岸簽署經濟

合作架構協議將可使臺灣GDP增加1.374％，並將大幅提昇石化、機械及汽車零

組件等產業部門對大陸之出口，可做為簽署ECFA對臺灣經濟效益之參考依據。

事實上，國內已有數篇衡量兩岸成立自由貿易區之相關文獻，可以做為研

析此議題的重要參考。政治大學教授陳坤銘等（2008）運用Dee and Hanslow

（2001）擴充GTAP之後發展出來的FTAP模型，27模擬臺灣參與亞太地區區域經

濟整合之影響。依據陳坤銘等（2008）之研究，若兩岸三地成立自由貿易區，

臺灣、大陸及香港的出口量將依序增加13.99％、11.25％及5.92％，兩岸三地

的進口量將依序增加22.79％、13.35％及6.94％，其實質GDP依序增加3.31％、

1.68％及0.99％，而社會福利將依序增加141.3億美元、114.6億美元及38.7億美

25 經濟部，「推動兩岸經濟合作架構協議之可能內容」，頁5-�5。26 見註�。27 陳坤銘、周濟、林家慶，「兩岸經貿正常化下亞太區域經濟整合對臺灣經濟之影響」，發表於世新經濟

2008年學術研討會—與龍共舞？兩岸開放對臺灣經濟的影響（舉辦地點：世新大學管理學院大樓，主辦單位世新大學經濟系、世新大學研究發展處、國科會社會科學研究中心，舉辦時間2008年�0月4日）。


106


元。若擴及東亞自由貿易區（東協加五），臺灣、大陸及香港出口量將進一步

依序增加18.28％、41.03％及6.37％，進口量將依序增加27.66％、52.88％及

7.64％，實質GDP依序增加3.26％、2.65％及1.02％，而社會福利將依序增加

129.8億美元、179.5億美元及35.6億美元。由以上結果顯示，兩岸三地成立自由

貿易區之後，對兩岸三地的進出口、實質GDP及社會福利均有正面貢獻，臺灣

與大陸之間的進出口量及社會福利將大幅成長，其中對臺灣經濟的效益又大於

對大陸經濟的效益。（表4）

表4　兩岸三地及亞太區域整合對全球經濟的影響

兩岸三地臺灣＋美國臺灣＋日本東協加五*

對全球出口量之影響（％）

臺灣 13.990 4.8490 4.780 18.283

大陸 11.253 0.0077 0.160 41.028

香港 5.921 0.1999 -0.077 6.370

美國 0.183 2.7780 -0.069 -0.424

日本 -0.508 0.9560 1.296 13.253

南韓＋東協 0.018 0.0600 0.323 14.302

其他地區 0.029 0.3140 0.057 -0.093

對全球進口量之影響（％）

臺灣 22.786 7.494 7.815 27.656

大陸 13.346 0.129 0.132 52.883

香港 6.938 -0.021 0.050 7.646

美國 0.021 2.441 -0.197 -0.803

日本 0.489 -0.069 2.645 20.673

南韓＋東協 -0.455 0.327 -0.108 16.257

其他地區 -0.035 0.207 0.003 -0.305

對全球GDP之影響（％）

臺灣 3.310 2.492 2.534 3.255

大陸 1.676 0.010 -0.006 2.650

香港 0.990 0.051 0.041 1.024

美國 -0.004 1.458 -0.006 -0.020

日本 -0.004 0.007 2.003 2.069

南韓＋東協 -0.048 0.020 -0.030 2.981

其他地區 -0.005 0.010 -0.014 -0.043


107


對全球社會福利之影響（百萬美元）

臺灣 14,126 7,174 7,561 12,981

大陸 11,464 415 -424 17,950

香港 3,868 -468 65 3,561

美國 -578 147,441 -1,400 -4,175

日本 4,345 -5,856 86,808 108,879

南韓＋東協 -2,746 2,084 -2,751 20,846

其他地區 -3,083 4,363 -5,301 -15,101

資料來源：陳坤銘、周濟、林家慶，「兩岸經貿正常化下亞太區域經濟整合對臺灣經濟之影

響」，頁29及30。＊：東協加五為東協中的印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國及越南，加上臺灣、大陸、香

港、日本及南韓。

如果進而擴展至成立東亞自由貿易區，大陸在進出口、實質GDP及社會福利上

會有相當大幅度的成長，此亦明白顯示出建立兩岸經濟合作機制對於兩岸三地經濟

的效益以及擴散效果。整體而言，建立兩岸經濟合作機制之初，臺灣較大陸受益較

多，然而就長期而言，建立兩岸經濟合作機制之後，若能進一步讓臺灣融入東亞區

域整合之中，成立東亞自由貿易區之後，不但大陸受益，在東亞自由貿易區中的日

本、南韓及東協均獲益良多，而成立東亞自由貿易區全球社會福利亦增加。因此，

亞太區域經濟整合不但對東亞地區有利，對於全球福利也有正面貢獻。28

另江啟臣（2008）以GTAP模型第六版資料庫，模擬東亞各項經濟整合對

於臺灣整體經濟與產業的影響。 29江啟臣（2008）研究發現，臺灣加入東亞區

域整合之後，若兩岸成立FTA，臺灣GDP將成長0.5％、貿易條件改善2.99％、

福利水準增加63.2億美元；若兩岸三地形成FTA，臺灣GDP將成長0.5％、貿易

條件改善2.97％、福利水準增加63億美元；若臺灣能夠加入東協加三的東亞區

域整合中，臺灣GDP將成長0.58％、貿易條件改善1.68％、福利水準增加19.7

億美元；若臺灣能進一步加入東協加六，則臺灣GDP將成長0.37％、貿易條件

為-2.18％、福利水準增加58.8億美元。（表5）

28 相關內容分析見林祖嘉、劉大年、譚瑾瑜，「建立兩岸經濟合作機制內涵探討」，發表於第四屆兩岸經貿文化論壇（舉辦地點：上海浦東香格里拉酒店，主辦單位國政基金會、中共中央臺辦海峽兩岸關係研究中心，舉辦時間2008年�2月20日）及譚瑾瑜，「兩岸經濟合作架構內容與優先議題芻議」，發表於建構兩岸經濟合作機制學術研討會（舉辦地點：雲南昆明，主辦單位北京中國社會科學院臺灣研究所，舉辦時間2008年��月3日）。

29 江啟臣，「東亞經濟整合趨勢對臺灣經濟之影響」，頁�2-�4。


108


表5　臺灣加入東亞區域整合對臺灣經濟之影響

GDP（％）貿易條件（％）福利水準（億美元）

兩岸FTA 0.50 2.99 63.2

兩岸三地FTA 0.50 2.97 63.0

東協加三＋臺灣 0.58 1.68 19.7

東協加六＋臺灣 0.37 -2.18 58.8

資料來源：江啟臣，「東亞經濟整合趨勢對臺灣經濟之影響」，頁12-14。

江啟臣（2008）認為，以上模擬結果充分說明只要臺灣不被排除在東亞區

域經濟整合活動之外，憑藉臺灣原本的經濟實力，必然會因為貿易創造效果，

使得實質GDP獲得正面的效益。若考慮整體社會福利的影響，江啟臣（2008）

研究發現，兩岸成立FTA時臺灣福利水準提升最多，臺灣福利水準將提高63.2億

美元，臺灣福利水準提升幅度由高而低依序為：兩岸成立FTA、兩岸三地成立

FTA、臺灣加入東協加六及臺灣加入東協加三。

若參照經濟部今（2009）年7月29日公布中經院所做的「兩岸經濟合作架構

協議之影響評估」報告，若兩岸簽署ECFA，在開放兩岸商品貿易自由化部分，

若大陸貨品全面零關稅，而台灣部分農業部門仍維持現狀、工業部門自由化

後，台灣GDP將增加1.72％、總出口量增加4.99％、總進口量增加7.07％、貿易

條件增加1.41％、社會福利增加77.71億美元、貿易餘額增加17.79億美元、總生

產值增加288.84億美元，若以產業觀察，經過經濟專業調整後，簽署ECFA後，

農業產值及就業人數將增加0.97％及1.2萬人、製造業將增加0.73％及3.8萬人、

服務業將增加1.44％及及22.3萬人。雖然對台灣總體經濟有正面的影響，然而對

於電機及電子產業、其他運輸工具業、木材製品業等將有可能有負面影響，依

序將減少7.24％至14.6％、3.49％至3.6％、3.98％至4％。

雖然上述文獻評估出來的經濟效益有所差異，然而可以確定的是，簽署

ECFA對臺灣總體經濟有其正面效益，如果積極推動，不但對臺灣經濟有所幫

助，也是達成臺灣想要成為亞太經貿樞紐及台商營運總部的目標的必要條件。


109


伍、結語與建議

從相關文獻之研究顯示，若臺灣無法融入東亞區域整合中，臺灣經濟將受

到負面衝擊，必須有所因應，而政府所提出的與大陸簽署ECFA策略，不但符合

全球化簽署FTA的趨勢及提升臺灣經濟成長的目標，亦可避免臺灣近年處於被邊

緣化的危機，值得積極推動，以下僅就簽署ECFA提出若干建議：

一、盡量於今年內以簽署框架協議方式完成ECFA之簽署

由於東協—中國自由貿易區即將在2 0 1 0年元月成立，E C FA應參照東協

加大陸於2 0 0 2年1 1月簽署「東協—中國全面經濟合作框架協議 ( F r a m ewo r k

Agreement on Comprehensive Economic Co-operation)」的方式，採用簽署框架

協議（Framework Agreement）方式進行協商，儘快於今年內完成。

二、採取WTO模式簽署ECFA

其簽署內容重點應包括經濟合作的目標、進程、時程、洽談進行方式及優

先開放內容等。為使兩岸經貿關係朝向正常化方向發展，兩岸在簽署ECFA時，

應依照「WTO模式」，在對等與名稱及模式不被矮化的情況下，與大陸簽署貿

易協定，對於雙方違反WTO規定的部分，應該加入逐年調降關稅之承諾，並將

建立特殊商品保障機制的承諾加入，以降低立即開放部分商品所造成的衝擊。

三、瞭解ECFA對個別產業之影響做為啟動特殊商品機制的依據

目前政府除了宣導ECFA的好處及聽取各界意見之外，對於ECFA對個別產

業的衝擊必須儘速詳加研究。目前經濟部已初步評估ECFA對臺灣總體經濟的效

益，然而仍須全面瞭解整體產業的個別影響，做為未來談判之重要基本資料，

並可做為日後考量啟動特殊商品保障機制的依據。

四、儘速掌握大陸與他國簽署的FTA內容

對於開放項目之掌握，除了全面瞭解ECFA對於總體經濟及產業的影響之

外，對於大陸目前已與他國簽署的FTA內容亦需詳加研析，以瞭解臺灣產業進入

大陸時所遇到的關稅及非關稅障礙為何，做為日後協商時爭取優惠的準則。

五、確立負責研擬ECFA服務業相關策略之單位掌握兩岸服務業貿易障礙內容

為了達成臺灣成為亞太經貿樞紐及台商營運總部的目標，除了關注兩岸商

品貿易障礙之外，未來研究兩岸服務業貿易障礙更是需要儘速研究的重點。除

了要降低臺灣進入大陸服務業的障礙外，更須預先瞭解大陸服務業進軍臺灣對


110

臺灣經濟的影響，預先做好日後協商時可能碰到的議題立場，以資因應。

目前經濟部雖然已請商業司先行提出商業服務業因應策略與輔導措施簡

報，然而評估的業別較集中於其所主管的批發業、零售業、餐飲業、連鎖加盟

業、物流業及廣告服務業等業別的因應策略與輔導措施，許多重要的服務業業

別如金融服務業、觀光休閒業等並未列入。為了使在ECFA中爭取臺灣服務業進

入大陸市場的權益，並掌握大陸進入臺灣服務業市場的實際情形，政府應確立

可使跨部會配合辦理的單位負責研擬ECFA中服務業的策略，較為妥適。

六、在準備洽簽ECFA的同時，貿易局及外交部應同步與主要貿易伙伴尋求洽簽FTA的

可能，以拓展臺灣國際經貿空間

簽訂E C FA，除了有助於提升臺灣經濟成長，更重要的是運用兩岸簽署

ECFA來突破當前無法與主要貿易伙伴洽簽FTA的困境，因此，貿易局及外交部

應同步與主要貿易伙伴尋求洽簽FTA的可能，特別是與臺灣友好的新加坡，以及

主要貿易伙伴之一的美國及日本等，以拓展臺灣國際經貿空間。

111

「中共建政暨兩岸分治60年」學術研討會

壹、主辦單位：國立政治大學東亞研究所、中共研究雜誌社、展望與探索雜誌社

貳、時　　間：98年9月24日（星期四）8時30分至17時40分。

參、地　　點：�政治大學公共行政及企業管理教育中心國際會議廳（臺北市大

安區金華街187號）。

肆、報名期間：98年9月1日至98年9月15日。

伍、報名方式：�請至政治大學東亞研究所網站（http：//eastasia.nccu.edu.

tw/main.php）。

陸、議　　程：

時間內容

08：30～09：00 報到

09：00～09：20 開幕式

09：20～10：50 第一場次：中共政治外交與兩岸關係

10：50～11：00 休息

11：00～12：30 第二場次：中共經濟發展與兩岸關係

12：30～13：30 午餐、休息

13：30～15：00 第三場次：中共社會文化與兩岸關係

15：00～15：20 休息

15：20～16：50 第四場次：中共軍事變革與兩岸關係

16：50～17：30 專題演講

17：30～17：40 閉幕式

備註：�各場次均有專家學者發表三篇論文，研討會詳細內容請至政治大學東亞

研究所網站查詢。

第五屆「兩岸經貿文化 論壇」評析 ·...

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