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/ 葉至誠

前言

現代國家為解決層出不窮的社會問題，以保障人民權益，增進社會福

祉，都相當重視社會政策與社會立法的工作。有學者即認為「社會政策是國

家處理社會問題的一種公共政策，社會立法就是將政策運用法令規範加以落

實，以達成政策的執行。」（洪德旋，1997）。英國著名的社會行政學者狄

姆斯（Richard Timuss）強調：「社會政策是處理人們基本生活需要滿足，

消除一切實現正當社會秩序阻礙的公共對策。其內涵包括：維護民眾基本需

要，促進社會秩序。」由此可知「社會問題—社會政策—社會立法—

社會行政」之間的高度關聯性。本文係從現代社會問題的角度以說明社會政

策的重要性。

壹、現代社會問題剖析

當打開報紙或電視，我們經常可以看到各種駭人聽聞的消息，例如：

盜用公款、欺瞞詐騙、搶劫殺人等；還有各種影響民眾生活的現象，例如：

通貨膨脹、溫室效應、人際疏離等，不禁令人察覺社會出了問題。這種令

人感覺不安，而必須結合社會力量共同解決的問題，就是「社會問題（

socialproblem）」。如果社會問題不加以解決或防治，社會進步便遙遙無期，

人們也將難有安定的生活。

社會問題是在社會發展過程中，由於某些社會活動和社會關係與現實社

會環境產生失調，致使社會全體成員或部分成員的正常生活乃至社會進步、

社會秩序發生障礙，從而引起人們的關注，需要以社會的力量來解決的現

象。一個社會問題的形成，一般須具備如下條件：（一）這種現象是一種超常

第一章第二節

社會政策與社會問題

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狀態；（二）對社會全體或部分人的正常生活有影響；（三）首先由社會上的少數

人發現，隨之引起大多數人的注意，並有改善和解決的願望；（四）需要依靠

社會的力量才能解決。由於各種社會的道德規範、風俗習慣、社會法規及宗

教信仰等的不同，人們對社會問題認識的標準也不同；在這一社會被看作是

正常現象，在另一社會則可能被看作是問題。任何一個社會問題的形成，既

有歷史的根源，又有現實的社會背景。現代社會中社會問題產生的根源和背

景，不是單一的「經濟原因」或「主觀原因」，而是複雜的多種因素，即人

口的、心理的、社會的和文化的。這四種因素當中的任何一種，都可能導致

社會問題的產生。社會問題的範圍是非常廣泛的，它的分類也很難依據某一

標準。社會問題不同於個人問題，它必然是因集體生活而產生的，也必須透

過集體力量才能夠解決，現代法治社會大多以制定社會政策的方式來解決社

會問題，探討社會問題成為公共議題，並進而被制定為政策的過程，以協助

緩解或解決社會問題。

探究社會問題時，往往會藉助於社會均衡論（social equilibrium）的思

維，這是一種把平衡絕對化的進化論和機械論社會學學說。它認為平衡是社

會的常態，是無條件的、永恆的，而不平衡則是反常的。社會均衡概念是指

社會生活在功能上保持一種整合的趨向，社會體系中某一部分的變遷都會使

別的部分帶來相應的變遷，其結果是社會趨於平衡。之後在社會學的發展

中，一些社會學家沿用這一概念，並把重心放在對社會系統平衡問題的探討

上，從而形成了社會均衡論的觀點，強調社會系統的各種主要特徵的變化是

充分的，整個社會系統應相對地發生變化，以達到一種新的均衡；如果社會

系統的某一方面變化不充分，它就要受到來自社會系統其他方面的壓力，以

維持社會系統原有的均衡狀態。任何社會系統都有其組成的子系統，這些子

系統存在著相互依存和相互交換的關係，使社會系統趨於均衡。而當系統出

現越軌和偏離常態的現象時，可通過系統本身的自動調節機制，使系統恢復

到新的正常狀態，即新的均衡，這種均衡即是社會變遷，也是社會系統從一

種均衡狀態向另一種均衡狀態的轉變。

貳、社會運作與社會問題

台灣到底有哪些主要的社會問題？在社會解體下，人們的權利意識與

自由觀念較平日為強烈，容易出現走捷徑以滿足欲求的行為，而彼此在溝通

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不充分與相互不信任下，將使不安定感增加，導致偏差現象愈加頻繁。另

外，各種社會團體因未能有效的組織運作，以致喪失其統合性，而無法正常

地發揮功能。社會一旦喪失統合性，則各種規範對於成員的統制力便發生減

退，成員便容易有異常的行為。當個人無法有效面對及調適新的社會型態

時，極易造成反社會行為，心理疾病的問題日益嚴重，便是其中彰顯的現

象之一。專家學者往往根據客觀的社會事實做出評斷；但也調查民眾的看法

以揭露受訪者的主觀認知。所以社會問題的存在有其客觀的社會結構因素，

也有主觀認知的成分，既呈現出社會發展的困境，也反映出民眾的自主性。

世風日下，道德淪喪，人心不古。現今社會充斥著此仆彼起的社會問題，使

人聞之色變，許多人皆追問何時才能真正享有祥和社群？社會學家孫末楠（

Sumner）所說：「民俗締造了真理，於此同時亦建構了好與壞、對與錯的

社會規範。」因此，不論在何種時代、地點，都會有社會問題的發生。瞿

海源教授曾經根據台灣地區社會變遷基本調查資料，比較1985年、1990年與

2000年民眾對於台灣社會問題的認知情形，列舉出十數項嚴重的社會問題（

如【表1】）。

　 1985 增減 1990 增減 2000

交通問題 68.8 +12.9 81.7 — —

青少年犯罪 81.3 +2.1 83.4 +6.1 89.5

環境污染 51.9 +25.1 77.0 +0.5 77.5

貧富差距 42.4 +26.9 69.3 +8.2 77.5

色情問題 67.9 +5.3 73.2 +6.6 79.8

貪污舞弊 58.4 +1.5 59.9 +20.0 79.9

老人奉養 43.4 +12.5 55.9 +19.8 79.7

升學問題 59.0 -9.7 49.3 — —

就業問題 68.4 -33.4 35.0 +57.6 92.6

治安不好 64.1 +15.0 79.1 +5.5 84.6

賄選 54.5 +17.8 72.3 -1.2 71.1

物價上漲 30.5 +38.7 69.2 — —

道德敗壞 56.1 +6.7 62.8 +15.3 78.1

【表1】1985至2000年民眾對於社會問題認知之變化趨勢

※根據瞿海源〈台灣社會問題的變化〉，收錄於伊慶春主編之《台灣民眾的社會意

向》（頁1至40）修改而成。（表內數字顯示民眾認為表列社會問題嚴重的百分比）

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從2000年的資料來看，近年來，我們的社會在現代化的潮流衝擊下，

歷經了快速的社會變遷，使社會型態與個人生活有著急驟的變化，同時人們

的價值及意念也有相當的變異。在變遷的狀況中，社會規範及價值等這些紐

帶，顯得鬆弛甚或斷絕，因此，有人隨心所欲，自由的採取行動；同時在社

會與團體當中，由於它的功能出現障礙，使得人群的不滿、挫折、緊張，以

及相對的缺乏感等問題特別容易產生，是以造成不擇手段等偏差行為的情

況。民眾認為最嚴重的社會問題依次是就業困難、青少年犯罪、治安不好、

貪污舞弊與色情等問題。若與10年前（1990年）比較，除了就業困難外，貪

污舞弊與老人奉養問題惡化的程度最高。比較這3個時期的資料，我們可以發

現社會問題具有變遷性。

社會問題的認定常常出現見仁見智，甚至南轅北轍的現象，這也是社

會改革經常面臨的棘手問題。現代人生活的主要壓力來源包括：生活的緊湊

忙碌，意外事件的威脅，環境中充滿兩難情境，處處面對選擇的困境，知識

過分的充塞，過度成就感的期盼，人際關係複雜多元，社群生活中競爭性太

高，物質文化過度充斥，日常生活中要做獨立判斷的困難，體力長期透支，

環境中缺乏穩定性及安全感⋯⋯等，使生活更充滿了迷惘與不安。因此一個

人要能夠安然接受環境及種種事實，是需要有很大的調適。

叁、社會問題與社會政策

法國社會學者涂爾幹（E. Durkheim）認為，社會問題是指社群中人們無

視規範的一種狀態，這種狀態造成人們希望幻滅，目標喪失，心靈不安，自

我疏離。他發現經濟快速發展，個人的欲望直線上升，以往漸進式的提高生

活水準方式，已不能讓人群感到滿足，因而指出，此種無限的欲望提高，趨

使人群為了能夠得到滿足，而破壞了社會原本具有的社會規範，因而造成社

會問題。另外，突然遭遇不景氣、地位、角色的快速變化等，社會對於個人

的欲望所產生的控制力亦會喪失，規範對於社會控制功能顯現不足，皆是形

成社會問題的主要原因。同時美國社會學家墨頓（R.K. Merton）則援用這項

觀念認為，由文化所制度化的成功目標，與由社會所結構化的達成手段，兩

者之間產生不和諧的狀態。即某種目標受到多數人所強調，但與達成此種目

標的手段之間無法保持均衡的關係，這種人群漠視社會規範，而使得規範衰

敗所呈現的社會問題。顧里（C. Cooley）認為，所謂社會問題產生於人性與

社會諸制度之間的無法調和，因此，社會秩序與規範呈現缺憾的狀態，而易

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造成社會結構解體的情形。社會解體的現象是為現存的社會行動基準，對各

個成員所產生影響力的減退，成員之間呈現強烈的反社會態度。由於以往所

具有的社會結構呈現崩壞，社會對於成員所採取的社會規範的影響力減少，

人群具有強烈的反社會態度，大眾缺乏遵守社會規範的共識。再者，在此種

解體的狀況下，社會的種種構成要素，即目標、價值標準或規範、行動模

式、社會資源等相互之間，存在著不均衡的關係，全體社會、區域社會或社

會諸團體的功能產生障礙。在解體狀況的社會與團體當中，由於既有社會的

整合功能出現障礙，因此，人群的不滿（discontent）、挫折（frustration）、

緊張（strain），以及相對的剝奪感（relative deprivation）等的動機特別容易

產生， 這是導致社會問題產生的主要因素。

如何解決社會問題是「社會政策」的目的，借鑑於先進社會，人類針

對社會問題進行社會政策所營造的改良工程大概從19世紀中葉開始，當時的

歐洲社會受到工業革命與資本主義盛行的影響，出現了資本家與勞工階級，

雙方因利益衝突而逐漸形成對立的關係，致使勞工生活陷入貧窮與艱困。為

此，1873年德國學者成立「德國社會政策學會」，促成政府以制定社會政策

取代社會革命的方式來解決社會問題，從事社會改良，得到當時德國政府與

大多數民眾的支持。德國的勞資問題與勞資關係因而獲得改善並建立積極的

合作模式，也成為日後其他國家借鏡的對象。對於民主國家而言，社會問題

與社會政策具有相互依存的關係，社會政策透過資源再分配的方式減輕、解

決或預防社會問題，而社會政策的主題與內容也會因應社會問題的變化而修

改或調整。我們舉一些例子來說明兩者之間的對應關係（如【表2】）。

社會問題 社會關注 社會政策

收入低、住宅缺、物價高 社會資源缺乏 社會救助政策、國宅政策等

婚姻衝突、親子關係疏離 家庭危機兒童保護政策、人口政策、親

職教育或家庭教育政策

生理或精神疾病 各種身心殘障 殘障福利或保健政策

缺乏自由與人權、社會與種族

歧視、性別歧視、宗教歧視個人權利低落

種族平等政策、性別平權政

策等

失業、教育資源不公平或不充

足等生存機會剝奪

教育政策、就業訓練、失業保

險、勞工保障等

【表2】社會問題與社會政策

資料來源：李欽湧《社會政策分析》，頁57。

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面對著日益嚴重的諸多社會問題，雖然各有其原由，然而仔細思索，這

些現象的產生皆與我們社會的變遷有關。社會政策是解決社會問題的有效方

法，但是社會政策的制定有其複雜的過程，而每一過程又涉及不同的決策模

式。一般而言，社會政策的形成基本上考量三個關鍵性的問題：（一）哪些社會

問題應該優先獲得解決？（二）應該由誰來提供資源，解決這些問題？（三）應該

提供什麼樣的資源？以什麼樣的方法來解決問題？這三個問題都涉及選擇與

決策。哪些因素直接而明顯的影響社會政策的選擇與決策呢？學者提出4種決

策模式加以說明。第一種是價值取向的決策模式，指社會政策的選擇受到菁

英份子的價值觀影響，而非真正考量一般人的意見與需要，菁英份子認為嚴

重的社會問題往往能獲得優先解決。其次是壓力團體的決策模式，指涉及相

關利益的人往往透過組織的活動，經由參與政治的途徑，以遊說或施壓的方

式來影響政策的抉擇，所以社會政策很難發揮社會正義，優先解決弱勢團體

的社會問題。第三種是政治系統決策模式，認為包括行政與立法機構在內的

政治系統才能真正掌握政策選擇的權力，政治系統為了維護自身的生存與權

益，往往運用各種內在或外在的環境資源，以協商的方式來推行政策。

綜合這些觀點，我們可以見到社會問題錯綜複雜的本質，以及社會政策

的性質，古今中外任何社會幾乎無可避免會存在某些社會問題，誠如社會學

家尼斯比（J. Naisbitt）所言：「不管社會是多麼簡單和穩定，沒有可能完全

免除社會的失序、偏差的困擾。從人類行為的比較研究中，我們可以清楚看

出，只是偏差行為的類型及其強度，因為文化的差異和時代的不同而略有差

別而已。」至於我們應如何面對這些日益紛雜的社會現象？尼斯比則以「理

性主義」、「人道主義」為訴求，認為運用理性主義使人們不僅能清楚界定

社會問題為何，並且能以社會政策與社會立法解決問題；而人道主義的運用

則使我們發掘更多的偏差行為，認知其嚴重性，並積極促使人們對此現象產

生更多的關懷和作為。以此態度面對，不單使社會道德秩序得以穩定建構，

同時能促發人們運用理性、健康方式，克服社會問題所帶來的各項問題。

肆、社會政策與社會福利

近年來隨著經濟的高度發展，民主意識的提升，國民所得的提高，教

育知識的普及，導致社會大眾更加重視生活素質的增進與權利的維護。然而

在經濟過度競爭下所形成的財富分配不平均，為了追求財富的公正分配，建

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立完整建全的社會體系，以期縮短所得之間的差距，使社會中現存的弱勢團

體獲得正義力量的支持，儼然已成為社會的主流價值。另外，有鑑於小家庭

的普遍化所導致的安全機制不足，皆成為人們期盼經由社會政策的訂定以達

成社會福利的落實。自有人類以來，就有「社會福利」的概念，遠在洪荒世

界，人們必須依賴平日儲糧以備不時之需；發展至農業時期，大家族的多子

多孫觀念，其目的之一也是在「積榖防饑」、「養兒防老」。及至工業社

會，社會型態的改變，家庭已不再是保障個人藩籬，由政府和社會機構起而

代之扮演著社會福利的角色。尤其是自「福利國家」的觀念推廣以來，福利

服務成為社會政策的重心所在。

根據以上理念參酌民眾對社會問題的感受，需要擬定社會政策的具體措

施加以因應：

一、普及幼兒照顧體系

面對新生人口數快速下滑，為減輕年輕夫妻生育子女所帶來的經濟壓

力，增加生育給付金額，父母因生育辦理育嬰假應自保險給付中給予津貼；

並增設保母與托育機構，建構托嬰（兒）督導機制，保障嬰幼兒托育服務品

質；另提供未就業之弱勢家庭臨時托育照顧，舒緩照顧壓力。

二、落實家庭輔導機制

藉由社區中的鄰里、學校、社工人員、醫護人員等，發掘並轉介社區中

的高風險家庭，由社政單位提供專業輔導，以預防兒童少年虐待、家庭暴力

及性侵害事件的發生。

三、推動新貧扶助政策

面對貧富差距的加劇，貧窮問題日趨嚴重，宜針對貧窮家戶提供扶助保

護；協助失業者就業，提供失業救助等措施。

四、建構老人福利制度

落實國民年金保險制度，以提供經濟保障；增設老人專科醫院，以增進

醫療照護；秉持在地老化，以強化照顧措施；普設長青學苑，以增進老人學

習；鼓勵老人從事志工，以發揮其人生智慧；保障老人權益，以提供緊急庇

護安置或法律協助。

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五、健全社會保險機制

社會保險的實施因現行制度面設計的不足，導致增加國庫的龐大負擔；

且各項保險的財源主要來自保費，惟由於投保薪資偏低，使得保費收入無法

提升，致潛藏負債過高，政府負擔相當沉重，已背離社會保險自助、互助之

精神。加上在各項保險的投保身分方面，由於各身分別投保薪資及負擔比率

存有顯著差異，且加保資格認定寬鬆，亦使政府保費支出浮增。爰宜有通盤

檢視規劃的必要。

六、完善社福資源效益

社會福利資源能否妥為運用係屬重要社會政策。以老人津貼發放為例，

近年來該發放門檻一再放寬，加以87年11月老農津貼取消排富條款之後，目

前領取中、低收入老人生活津貼、老農津貼或榮民就養津貼即近百萬人，已

逾半數老人人口。津貼發放對象過於浮濫，使得境況尚佳者因而獲得福利，

而需要照顧者卻並未得到應有的照顧，形成福利資源效益不彰，實宜檢討改

善。

七、完備福利服務體系

我國政府的福利發展偏重現金給付方案，對於福利服務體系的建構尚有

不足。現金給付無法直接解決生活需求，民眾依舊須至市場購買服務，結果

仍造成人民生活的階層化。是以政府應該重新檢討福利政策，以完備福利服

務體系。

結語

社會控制原意是指社會經由各種規範控制人的偏差行為，限制人們發生

不利於社會的行為。現在通常把運用社會力量使人們服從社會規範，維持社

會秩序的過程，統稱為社會控制。社會問題的擴大會影響社會機能失去功能

（dysfunctional）。功能是指一個有機制或社會系統內作用的過程，該機制

如果能滿足這一有機體或社會系統的利益、要求、目的和意圖時，便是有功

能。如果這一機制無法達成原先設定的目標，便是失去功能。社會控制是整

個社會或社會中的群體和組織，對其成員行為是否符合社會規範進行指導、

約束或制裁；社會成員之間的相互影響、相互監督和相互批評，也是社會的

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控制過程。沒有社會控制，就沒有正常的社會秩序和穩定的社會局面。社會

控制的形式很多，概括來說，有強制性的社會控制形式，如社會政策的執行

等；觀念性的社會控制形式，如習俗、道德、宗教等，以及自我控制形式，

即自覺地運用社會規範來引導和約束自己的行為；社會性的社會控制形式，

如社會輿論。各種形式的控制，構成了社會規範體系，也是社會運作不可或

缺的因素。每一種控制形式在社會發展中都居於一定機能，產生不同的作

用，一切社會控制方式，都是由該社會的狀況即社會制度的性質所決定的。

社會問題是在社會發展過程中，由於某些社會活動和社會關係與現實

的社會環境產生失調，致使社會全體成員或部分成員的正常生活乃至社會運

作、社會秩序發生障礙，從而引起了人們的關注，需要以社會的力量來解決

的現象。社會問題不同於個人問題，它必須透過社會的力量才可能加以改善

或解決。許多透過社會政策這種直接而有效的管道解決問題外，也會嘗試以

社會運動的方式舉辦遊行或集會，企圖引發社會共鳴，並對政策資源分配者

施壓。社會運動通常以正式的科層組織作為抗爭的對象，可以說是一種以體

制外的手段解決社會問題的方式，所以通常會和既有規範產生衝突，而逐步

變成正式的組織，進而影響社會政策的制定。與社會問題關係最密切的是改

革運動，參與者通常對於特定的不平等或不正義的社會現象表達深度關懷，

並期望透過社會的集體力量加以改變，而這些發展的目的是在透過社會政策

及社會立法的方式，解決社會問題。

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參考書目

（作者為本科目學科委員）