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AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Profa. Dra. Maria Teresa Miceli Kerbauy
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AVALIAÇÃO• é um processo sistemático de
análise de uma atividade, fatos ou coisas que permitem compreender, de forma contextualizada, todas as suas dimensões e implicações.
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AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
• é parte integrante do processo de desenvolvimento da política pública pois possibilita o conhecimento e a formulação de subsídios para a tomada de decisão institucional visando a concretização dos objetivos da política implementada.
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AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
• pode ser formulada e implementada de diversas maneiras. A avaliação permite reconstituir suas características de forma a compreendê-las melhor.
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A AVALIAÇÃO...
• é parte integrante do processo de desenvolvimento da política pública pois possibilita o conhecimento e a formulação de subsídios para a tomada de decisão institucional visando a concretização dos objetivos da política implementada.
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SUJEITOS DA AVALIAÇÃO
1) Sujeitos internosa) Formuladores da
Política
b) Implementadores da Política
c) Beneficiários da Política
2) Sujeitos externosSociedade Civil
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OBJETIVOS DA AVALIAÇÃO
• Pesquisa de Avaliação cujo objetivo é conhecer a relação entre condições, meios, resultados e impactos da intervenção.
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OBJETIVOS
• Verificação de eficácia, de eficiência e de accountability das ações visando:– redução dos custos– uso adequado dos recursos– prestação de contas do uso dos recursos– detectar dificuldades– produzir recomendações
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• Estes objetivos podem aparecer de forma
combinada, predominando um ou outro, dependendo das
perspectivas e decisões do avaliador ou do proponente
da avaliação.
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A avaliação pensada temporalmente pode ser
• Ex Ante. Tem por finalidade proporcionar critérios racionais para a decisão se o projeto deve ou não ser implementado. Ocorrem durante as fases de preparação e formulação. Permitem ordenar os projetos segundo sua eficiência para alcançar os objetivos perseguidos. São também chamadas avaliações-diagnósticos.
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QUE TEM COMO OBJETIVO
• produzir orientações, parâmetros e indicadores que se incorporem ao projeto, melhorando seu desenho e suas estratégias metodológicas e de implementação
• fixar um ponto de partida que permita comparações futuras (linha de base ou tempo zero) (DRAIBE, 2001).
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OU PODE SER...
• Ex Post. São feitas concomitantemente ou após a implantação do programa. Tem como objetivo:– verificar os graus de eficiência e eficácia com
que o programa está atendendo seus objetivos;– avaliar a efetividade do programa, ou seja, seus
resultados, impactos e efeitos (DRAIBE, 2001).
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QUANTO À NATUREZA
AS AVALIAÇÕES PODEM SER...
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Avaliação de Resultado
• tem como objetivo avaliar o cumprimento dos objetivos propostos pela política ou pelo programa.
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Avaliação de Processo
• tem como objetivo avaliar as características organizacionais e de desenvolvimento dos programas.
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Avaliação de Desempenho
• ligada a área de recursos humanos e psicologia organizacional. Consiste em avaliar o nível de competência de uma pessoa em relação ao nível exigido pelo posto de trabalho que ela ocupa. Tem como objetivo a proposta de incentivos, ou como instrumento de informação ou como feed-back para o desenvolvimento de recursos humanos.
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• É considerado como elemento chave nas
estratégias de reforma e modernização das
organizações.
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AVALIAÇÕES DE RESULTADOS
• Pode-se distinguir na avaliação de resultado o desempenho, o impacto e os efeitos.
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DESEMPENHO
• diz respeito aos produtos do programa, previstos em suas metas.
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IMPACTOS
• referem-se às alterações ou mudanças efetivas na realidade sobre a qual o programa intervêm e por ele são provocados.
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EFEITOS• referem-se aos outros impactos do
programa, esperados ou não, que afetam o meio social e institucional no qual se realizou (nível de informação, satisfação, melhor capacitação dos implementadores).
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INDICADORES UTILIZADOS PARA AVALIAR RESULTADOS
• devem medir os graus, as quantidades e os níveis de qualidade com as metas programáticas foram cumpridas. Confrontam objetivos e metas. Por ex.: cobertura da população alvo. Nível de focalização do programa sobre os públicos-alvo pretendidos.
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PERGUNTAS• O programa realizou os
objetivos pretendidos?
• Atingiu os grupos alvos pretendidos?
• Cumpriu as metas propostas?
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MAIORES DIFICULDADES
• Existem maiores dificuldades em operacionalizar os indicadores de impactos, pois implicam na definição ou grupo de referência com o qual se compararão os impactos do programa.
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COM O QUE COMPARAR?• Comparação antes e depois.
Exige diagnóstico da situação anterior ao início do programa. Quando os programas são contínuos, rotineiros e universais é quase impossível determinar o ponto inicial. São avaliações caras.
• Comparação entre seus participantes e não participantes.
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CONTROLE DE VARIÁVEIS
• é decisivo, de preferência por meio de métodos estatísticos. Por ex.: análise multivariada, técnicas de modelagem ou regressão logística.
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PERGUNTAS• O programa efetivamente produziu
os resultados strito senso que pretendia alcançar?
• Afetou e em que medida a característica da realidade que queria transformar?
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INDICADORES DE EFEITO
• medem alterações – esperadas ou não – provocadas pelo programa que afetam, além do grupo alvo focalizado, as instituições ou organizações participantes, os agentes que implementam o programa e o meio social em que este se realiza.
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TIPOS• efeitos sociais
(agentes implementadores, comunidade local e grupos particulares de interessados na sua execução).
• Efeitos institucionais (instituições governamentais e não governamentais associadas à sua implementação).
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PERGUNTAS• A implementação do programa logrou produzir, nas
instituições envolvidas, alguma aprendizagem institucional?
• Produziu melhoria de suas capacidades institucionais?
• Estimulou ou criou condições para a continuidade, ampliação ou multiplicação da experiência? (sustentabilidade)
• Foram constatadas melhoras nas capacidades profissionais dos agentes da implementação, como resultado das atividades desenvolvidas no interior do programa?
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AVALIAÇÃO DE PROCESSOS
• A avaliação das políticas públicas quase sempre se referem ao momento da formulação, sobretudo às decisões iniciais (que dizem respeito a atores, conteúdos materiais e desenho).
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FORMULAÇÃO
• “compreende a formação da agenda pública (tema ou demandas na agenda social e pública); a produção e o confronto de alternativas por parte dos diferentes grupos de atores, os processos de filtragem e de apropriação / domesticação da poliey por parte dos agentes segundo o legado ou as tradições e culturas organizacionais, a formulação e decisão; as definições de estratégias de implementação” (Draibe, 2001).
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ESTRATÉGIA
• constituída fundamentalmente por características ou dimensões do processo tais como a dimensão temporal; os atores estratégicos a serem mobilizados nos diferentes estágios, para apoiar a implementação do programa, os subprocessos e estágios pelos quais se desenvolverá a implementação são importantes para a avaliação de processos.
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AVALIAÇÃO DE PROCESSO
• deve envolver ainda a avaliação das estratégias que orientaram a implementação aferindo em que medida tiveram ou não êxitos, garantiram ou dificultaram o sucesso do processo.
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IMPLEMENTAÇÃO
• “inclui tanto as atividades-meio, que viabilizam o desenvolvimento do programa, quanto a atividade-fim, ou a execução propriamente dita, antes que se torne rotineiro” (Draibe, 2001).
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ITENS IMPORTANTES NA AVALIAÇÃO DE PROCESSOS
1) Dimensão temporal que envolve cálculos políticos quanto aos apoios e resistências que enfrentará o programa.
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ALTERNATIVAS
• Estratégias incrementais. Período longo, que compreende estágios, que possibilite construir alianças ou coalizões de apoio capazes de vencer resistências.
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ALTERNATIVAS
• Estratégias de choque. A implementação se faz num momento único do tempo e parte do suposto que a surpresa e medidas, tais como o insulamento burocrático dos que tem poder decisório, sejam capazes de vencer as resistências esperadas e inibir o surgimento de novas.
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2) Atores Estratégicos e Matrizes de Conflito e Cooperação
• Diagnóstico dos atores institucionais ou individuais que sustentam o programa e os que aderem e ou resistem.
• Matrizes institucionais de cooperação ou conflito para localização dos pontos de acordo e dos consensos mínimos, indispensáveis às negociações e sustentabilidade dos programas.
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3) Parcerias e redes de apoio
• Identificação dos produtores e consumidores da política pública
• Inclui beneficiários mais diretos até atores institucionais ou não (financiadores, concorrentes, vinculados a programas similares e competitivos)
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• Para a avaliação de Processo torna-se
necessário a identificação de sistemas
ou subprocessos
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Sistema Gerencial e Decisório
• Estrutura hierárquica do sistema– centralização ou
descentralização
– autonomia ou dependência
• Gestão do Tempo
• Capacidade de implementar decisões de que dispõem os gerentes
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Atributos da autoridade que conduz o processo
• Interno ou externo ao programa
• Funcionários ou assessor
• Liderança e legitimidade
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Processos de Divulgação e Informação
• Divulgação junto ao público interno e externo
• Informação qualificada entre agentes implementadores e beneficiários
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INDICADORES
• Clareza
• Abrangência
• Suficiência da informação
• Agilidade do fluxo
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SISTEMA DE SELEÇÃO
• Critérios de seleção de recrutamento dos agentes
• Critérios de seleção dos grupos beneficiários
• Abrangência da divulgação dos processos seletivos
• Critérios na seleção de instituições e agentes estratégicos do programa (competência e mérito)
• Adequação do processo seletivo aos objetivos do programa
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Sistemas de Capacitação
• Capacitação dos agentes de implementação (gerenciais, didáticas, de supervisão ou monitoramento, de desenvolvimento social)
• Capacitação dos beneficiários
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Sistemas internos de Monitoramento e Avaliação
• Monitoramento dos estágios iniciais
• Avaliações internas – restringindo-se em geral a examinar registros administrativos ou a coletar opiniões dos agentes implementadores
• Auditorias e avaliações externas (raras)
• Regularidade das avaliações
• Correção de processos e procedimentos
• Resultados sistematizados e socializados entre instituições e técnicos participantes
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Sistemas Logísticos e Operacionais (Atividade-fim)
• Suficiência de recursos para os objetivos propostos
• Maximização dos recursos em benefício dos objetivos e metas
• Suficiência e qualidade dos recursos materiais (equipamentos coletivos, equipamentos de comunicação, serviços de transporte)
• Prazos adequados (tempo)
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• Os conceitos de eficácia, eficiência e efetividade são os mais utilizados
nas avaliações de processos e resultados.
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EFICÁCIA• Refere-se às características de
implementação de um processo e os resultados efetivamente alcançados.
• Maior eficácia quando os resultados são alcançados em menor tempo, menor custo e melhor qualidade onde o programa se apoia em processos e sistemas adequados de implementação.
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PERGUNTA• Quais são ou foram, na
implementação, os fatores de ordem material e, sobretudo, institucional que operam como condicionantes positivos ou negativos do desempenho dos programas?
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EFICIÊNCIA• Refere-se à relação tempo e custos na
implementação do programa. Mede o grau de aproximação e à relação entre o previsto e o realizado, no sentido de combinar os insumos e implementos necessários à consecução dos resultados visados.
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EFICIÊNCIA
• Relaciona Produtos (bens e serviços) e custos dos recursos (insumos e atividades) – adicionado o parâmetro tempo (produtividade). Pode-se considerar também as alternativas tecnológicas do processos (eficiência técnica).
• Pergunta: As atividades operam com menores custos e no menor tempo possível para a produção máxima dos resultados esperados?
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EFETIVIDADE• Refere-se à relação entre objetivos e metas
de um programa e impactos e efeitos de outro. A efetividade significa as quantidades e/ou níveis de qualidade com que o programa atinge impactos esperados e promove os efeitos previsíveis ou não.
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OS EFEITOS PODEM SER...
• Efetividade social – Capital Social – Rede de articulações e parcerias específicas que facilitam sua execução ou adesão e satisfação dos agentes implementadores e da população-alvo.
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OU...• Efetividade institucional – modificações
provocadas pelo programa sobre organizações e instituições responsáveis ou envolvidas na implementação – capacidade institucional, aprendizagem institucional ou hábitos ou comportamentos culturais das organizações.
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PRINCIPAIS DIFICULDADES
• dificuldade de isolar da realidade variáveis efetivamente relevantes;
• a incerteza sobre os reais objetivos da política avaliada (dada a necessidade de distinguir entre objetivos explícitos e implícitos);
• as dificuldades de obtenção e adequação das informações;
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PRINCIPAIS DIFICULDADES
• as dificuldades técnicas para estabelecer relações de causalidade entre os programas e seus resultados;
• as dificuldades para obtenção dos recursos financeiros necessários à realização de avaliações confiáveis (Arretche, 1998);
• a descontinuidade político-administrativa (Lobo, 1998).